SOU 1963:17
Författningsutredningen
N 4-0 (;(
oå (—
- Cija,
&( 4. ic,—(?»
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINCAR 1963:17 ;;?»åååÄf We'- 74%
Iustitiedepartememet
Författningsutredningen: VI
SVERIGES STATSSKICK
Del 2. MOTIV
FÖRSLAG TILL REGéRINGSFORM
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1963
Kronologisk förteckning
. En teknisk institution inom Stockholms univer- sitet. Svenska Reproduktions AB. 114 5. E. Kommunalförbundens lånerätt. Idun. 44 5. I. . Utrikesförvaltningens organisation och personal- behov. Idun. 90 3. U. . Administrativ organisation inom utrikesförvalt- ningen. Idun. 955 U.
. Försvabråkostnaderna budgetåren 1903/87. Idun.
130 s . Indelnings- och samarbetsfrågor i Göteborgs-
och Maimöområdena. Idun. 212 5. I. . Utlännings tillträde till offuentilg tjänst. Svenska Reproduktions AB. 40 s. . Preliminär nationalbudggtu för år 1963. Marcus.
IV + 97 s. . . Universitetens och högskolornas organisation och förvaltning. Haeggström. 509 E. E. . Universitetsväsendets organisation. Hagzstrdm. 1905 E. . Uppsehållstilistånd m. m. för utländska stude- rande. Idun. 54 s. 1. . översättning av fördrag angående upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen och tillhörande dokument. Marcus. 203 s. H. 13. Utbildning av lärare för jordbruk och skogs- bruk samt fortbildning av lärare [ yrkesiimnen. Idun. 269 8. E.
14. änder—sökning av taxeringsutfailet. Idun. 155 !.
OGQGUIDHFH
553
15. Vägen genom gymnasiet. Idun. 815 5. E. 16. Författningsutredningen: VI. Sveriges stats- skick. Del 1. Lagförslag. Idun. 206 s. Ju. 17. Författningsutredningen: VI. Sveriges stats- . skick. Del 2. Motiv. Idun. 522 :. Ju.
STATENS OFFENTLIGA UTRE DNINGAR 1963:17
Justitiedepartementet
Författningsutredningen: VI
SVERIGES STATSSKICK
Del 2. MOTIV
FÖRSLAG TILL REGERINGSFORM
IDUNS TRYCKERIAKTIEBOLAG ESSELTE AB STOCKHOLM 1963
brun.-mi
i .., . ..
. _”: -.
”If—ÄLI] i
.;9 331591; 3.533". : i? flintis". "J .|-||'l| _ ,;_,
. I lv *IL : I ._ . '- '.J : .,lre'J' "_J'nc't'L" ' ._.__ . 'å'! .H'..|
_]
* — ": smaskigt?»
INNEHÅLL
Utredningsuppdragel Direktiv m.m. . . . . ..............
Förutsättningar och plan för utredningsarbetet . . . .
Allmän grundlagsrevision . ............. Den skrivna författningens nuvarande läge. . Skäl för en allmän grundlagsrevision ........ Grundlagsrevisionens genomförande
Folkslyrelsens grundläggande teknik
Partier och organisationer .......... . . . . Partier...... ............... Organisationer . . . . . .............
Valsystem . . . .................. Inledande synpunkter .............. Debatten om majoritetsval och proportionella val. Utredningens ställningstagande ..........
Majoritetsvai .................. Den proportionella valmetoden ......... Personval inom det proportionella systemet . . . . Tiilvägagångssättet vid ett riksdagsval ......
Folkomröstning .................. Gällande bestämmelser och deras tillkomst . . 1954 års vilande grundlagsändringsbeslut . . . . . .
Beslutets tillkomst och fortsatta behandling . . Synpunkter på 1954 års grundlagsändringsbeslut
.........
......
........
......
.........
.........
.....
Folkomröstningsinstitutets roll i en parlamentarisk demokrati ......
Inledande synpunkter . ............ Utredningens ställningstagande .........
Kammarsystem . . . . . . ............ Inledande synpunkte .............. Utredningens ställningstagande ..........
Enkammaralternativet ............. Kritik av tvåkammarsystemet ......... Enkammarriksdagens valperiod ........ Enkammarriksdagens sammansättning . . . . . Enkammarriksdagens arbetsformer ....... Tvåkammaralternativet .............
.........
.........
.........
.........
Parlamentarismen
Innebörd och utveckling
Utredningens ställningstagande Statsformen . . . Statschefens allmänna ställning . Ministärbildningen . Urtima val . . Statschefens medverkan vid beslut i regeringsärenden. Ministärens parlamentariska ansvar
Förslag till regeringsform
1 KAP. Statsskickets grunder
2 KAP. Grundläggande fri- och rättigheter . Inledning. . 1 & Opinionsfriheten 2 5 Den personliga friheten 3 % Äganderätten . 4 5 Rätten till undervisning och utbildning 5 & Närings- och yrkesfriheten 6 & Rätten till arbete och till social hjälp 7 & Rätten och plikten att deltaga i rikets försvar . 8 5 Om rätt domstol .
9 5 Om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning. 105Asylrätten . . . . . . . . . . 11 5 Utlännings rättsställnlng .
3 KAP. Konung och statsråd. 1—4 55 Utnämning och entledigande av statsråd 5—9 åå Regent och riksföreståndare 10—11 55 Konungens rättsliga ställning m.m.
4 KAP. Rikets styrelse och förvaltning 1 & Statsdepartement och regeringskansli 2 5 Regeringsärendenas beredning. 3 5 Konseljärenden . . 4 & Ministerrådsärenden och statsrådsärenden 5 &; Föredragande och protokoll. 6 & Rådplägning med utrikesnämnden . 7 & Utrikesnämndens sammansättning m. m. . 8 5 Traktater . 9 5 Delegation till mellanfolklig organisation . 10 & Förvaltningsmyndigheternas ställning m.m. 11 åJustitiekanslern . 12 5 Riksåklagaren 13 & Överbefälhavaren . . 14 & Tjänstetillsättning m. m. . 15 5 Nådeinstitutet
129 129 134 135 137 138 140 142 144
149
159 159 168 180 186 194 196 198 200 201 201 202 204
210 211 215 221
223 223 228 229 233 239 242 244 247 248 253 257 258 259 259 269
5 KAP. Domstolar och rättskipning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 1 5 Domstolarnas ställning . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 2 5 Högsta domstolen . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 3 5 Högsta förvaltningsdomstolen . . . . . . . . . . . . . . 276 4 5 Riksrättens uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 5 5 Riksrättens sammansättning . . . . . . . . . . . . . . . 283
6 5 Vissa bestämmelser om domare . . . . . . . . . . . . . 286
6 KAP. Riksdagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 1 5 Ledamöter och ersättare . . . . . . . . . . . . . . . . 291
2 5 Rösträtt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
3 5 Valbarhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
4 5 Valkrets- och regionindelning . . . . . . . . . . . . . . 302
55 Lagtima och urtima val.. . . . . . . . . . . . . . . . 303 6 5 Valperiod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
7 5 Valmetod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 8 5 Vallagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 9—12 55 Riksdagsarbetet. . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
13 5 Riksdagsledamots ställning. . . . . . . . . . . . . . . . 312
14 5 Riksdagsledamots behörighet . . . . . . . . . . . . . . 314
15 5 Riksdagsledamots immunitet . . . . . . . . . . . . . . 315 16 5 Ersättares ställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
7 KAP. Lag och lagstiftning . . . . . . . . . . . . . . . . 325 1 5 Lag och lagstiftning' 1 allmänhet . . . . . . . . . . . . . 325 25Lagområdet...................... 339 3 5Grund1agsstiftning . . . . . . . . . . . . . . . 343 4 5 Folkomröstning i grundlagsärende . . . . . . . . . . . . 351 5 5 Riksdagsordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 6 5 Lagrådet . . . . . . . . 353
7 5 Författning avseende rikets styrelse och förvaltning. . . . . 360
85Utfärdande av lag och återsändande av lag . . . . . . . . 361
8 KAP. Beskattning och budgetreglering . . . . . . . . . . . . . . . . 364 1 5 Skatter och avgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 2—3 55 Budgetreglering . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 4 5 Riksdagens lönedelegation . . . . . . . . . . . . . . . . 402 5 5 Dispositionen över statens medel . . . . . . . . . . . . . 415 6 5 Statens fasta egendom . . . . . . . 416 7 5 Upptagande av lån och eftergift av fordringsanspråk . . . . 418 8 5 Riksbanken och riksgäldskontoret. . . . . . . . . . . . . 420
9 KAP. Granskning och tillsyn . . . . . . . . 433 1—3 55 Konstitutionsutskottets granskmngsuppgifter . . . . . 433 4 5 Misstroendeförklaring. . . . . . . . . . . 460 5 5 Interpellation och spörsmål . . . . . . . . . . . . . . . 461 6 5 Riksdagens ombudsmän . . . . . . . . . . . . . . . . . 465 7 5 Riksdagens revisorer . . . . . . . . . . . . . . . 468
85Allmänna handlingars offentlighet . . . . . . . . . . . . 471
10 KAP. Särskilda bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållan-
den . . . . . . . . . . . . . ..... 15Beredskapsbudget . . . . . . . . . . . . . . . 25Ramlag. . . . . . . . . .............
3 5 Rikets krigsmakt . . ...... 4 5 Inkallande av riksdagen vid krig eller krigsfara. 5 5Va1 till riksdagen . . . . ...... 6 5 Riksdagens krigsdelegation . ..... 7 5 Beslut i ministerråd. . .
8 5 Delegation av myndighets uppgifter 9 5 Särskilda befogenheter för regeringen
Övergångsbestämmelser . . . . 1 5 Ändring eller upphävande av äldre författning som tillkommit med riksdagens medverkan 2 5 Svenska kyrkan 3 5 Ståndsprivilegierna . . 4 5 Statstjänstemännens rättsställning
Tvåkammaralternativet. . Paragrafer i 1809 års regeringsform vilka helt saknar motsvarighet i utred— ningens förslag.
Reservationer och särskilda yttranden
FÖRKORTNINGAR
ABU Allmänna beredningsutskottet BevU Bevillningsutskottet BU Bankoutskottet FRF Förslag till regeringsform FRO Förslag till riksdagsordning JU Jordbruksutskottet KU Konstitutionsutskottet L1U Första lagutskottet LZU Andra lagutskottet RF 1809 års regeringsform RO 1866 års riksdagsordning SFS Svensk författningssamling SOS Sveriges officiella statistik SOU Sveriges offentliga utredningar StU Statsutskottet SvJT Svensk Juristtidning SärU Särskilda utskottet T Tilläggsbestämmelser, förslag till riksdagsordning TF 1949 års tryckfrihetsförordning Ögb Övergångsbestämmelser, förslag till regeringsform
473 474 475 476 479 479 480 481 482 482
483 484 485 489 493
494
502 520
UTREDNINGSUPPDRAGET
Direktiv m. m.
I anförande till statsrådsprotokollet den 16 augusti 1954 hemställde dåva- rande chefen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, om bemyn— digande att tillkalla utredningen. Han tecknade därvid följande allmänna bakgrund för utredningens arbete:
Den politiska demokratien i vårt land kan uppvisa en hög grad av stabilitet och arbetsduglighet. Dess grundläggande värderingar är numera praktiskt taget oomstridda. I Viss utsträckning har detta förhållande medfört, att demokratiens principiella frågeställningar kommit att tilldraga sig mindre intresse i vårt land än i stater, där demokratien varit utsatt för ett omedelbart hot från antidemokra- tiska krafter. Vår samhällsordning har det oaktat befunnit sig under fortlöpande utveckling. Samhällsorganens ökade inflytande och organisationsväsendets snabba tillväxt har sålunda medfört en förändring av demokratiens innehåll, främst ge- nom att det ekonomiska livets autonomi genombrutits. Efter den politiska demo- kratiens genombrott har statens resurser i större utsträckning än tidigare an- vänts för att åstadkomma en jämnare fördelning av inkomster och ekonomisk makt i de breda folklagrens intressen. Det finns all anledning antaga att denna utveckling kommer att fortsätta. Ofrivillig arbetslöshet och social otrygghet är i våra dagar något så stötande för de flesta människors rättskänsla, att samhället måste påtaga sig uppgiften att i dessa hänseenden ge medborgarna skydd.
En ytterligare ökning av samhällets ekonomiska inflytande kan i viktiga hän- seenden öka människornas trygghet och självständighet men skapar även vissa nya problem för demokratien. Det demokratiska systemet måste äga arbetsdug- lighet för att kunna lösa de nya problem, som samhällsomdaningen för med sig. Samtidigt utgör en aktiv folklig kontroll över regeringsmakten en förutsättning för att demokratiens jämlikhets- och rättfärdighetsideal skall kunna förverkligas. Detta innebär icke endast att det måste finnas organisatoriska former, som ger människorna möjlighet att göra sitt inflytande gällande. Det fordras också, att de beslutande organen står i en så intensiv och allsidig kontakt med folkopinionen, att medborgarna känner sig delaktiga i de beslut som fattas. Försummas denna sida av samhällsomdaningen, blir följden att människorna känner sig maktlösa inför den samhällsorganisation, som de själva skall styra.
En ständigt förd, allsidig debatt om demokratiens problem utgör den kanske bästa garantien för att statsmakten bevarar kontakten med folkopinionen. En sådan debatt får naturligtvis icke begränsas till enbart de statsrättsliga frågorna. Det är människornas idéer och värderingar snarare än en tekniskt fulländad för— fattning, som bär upp demokratien. Diskussionen måste därför gälla även vad som i vidaste mening kan kallas för demokratiens social-psykologiska förutsättningar. Det gäller att skapa sociala förhållanden, som ger människorna ett intresse i demokratiens bestånd. Det gäller vidare att utvidga den ekonomiska och sociala jämlikhet, som utgör en förutsättning för en stabil politisk demokrati.
Även den närmare utformningen av de institutioner, genom vilka demokra-
tien utövas, har dock stor betydelse. Det är icke tillräckligt att dessa institutio- ner står i överensstämmelse med demokratiens formella principer — att fria val hålles, att fri debatt får förekomma, att regeringen ansvarar inför väljarna o. s. v. De demokratiska institutionerna måste också ges former, som underlättar och stimulerar den enskilde medborgarens aktiva medverkan i samhällsarhetet.
Det är därför en angelägen uppgift att undersöka i vilken mån institutionella förändringar i vårt styrelsesätt kan underlätta demokratiens anpassning till de krav, som samhällsomdaningen ställer. De frågor, som därvid framkommer, är närmast av statsrättslig karaktär. Bakom dem döljer sig de viktiga problemen, hur man skall kunna skapa en samhällsordning, där medborgarna betraktar sam- hällets verksamhet som ett uttryck för sina egna strävanden, och hur man skall kunna ge individen största möjliga inflytande inom en samhällsorganisation, som fyller kravet att effektivt kunna förverkliga de målsättningar som folkflertalet uppställt.
En blick på författningsutvecklingen i vårt land visar att denna präglats av stor kontinuitet. Bortsett från de nybildningar, som följde av 1866 års representa- tionsform, har utvecklingen hän emot den nuvarande parlamentariska demokra- tien fortgått utan genomgripande förändringar i författningens uppbyggnad. Delvis har detta förhållande sin förklaring däri, att utvecklingen på många punk- ter brutit sig nya vägar vid sidan av den skrivna författningen. På dessa områ- den har utbildat sig en sedvanerätt, som icke allenast utgör ett komplement till den skrivna författningen; den har också medfört, att åtskilliga formellt orubbade bestämmelser i denna förlorat sitt reella innehåll.
Att utvecklingen kunnat fortgå utan hinder av den skrivna författningen beror också på att denna visat sig besitta en betydande elasticitet. I och för sig fram- står det som något värdefullt att kontinuiteten kunnat bevaras och utvecklingen fått bygga vidare på äldre författningstradition. Man får emellertid icke vara blind för det förhållandet, att vår författning — och det även i delar, där den otvivelaktigt alltjämt är normerande enligt sin ordalydelse _— i mångt och myc- ket bygger på föreställningar och tankar, som var aktuella vid tiden för förfatb ningens tillkomst för snart ett och ett halvt sekel sedan, men som i våra dagar _förlorat det mesta av sin betydelse. Ett genomgående drag är exempelvis upp- fattningen om en dualism, ett motsatsförhållande mellan regering och folkrepre- sentation, en uppfattning som har sin bakgrund i förhållandena vid tiden för författningens tillkomst men som med vår nuvarande parlamentariska demokrati förlorat sitt verklighetsunderlag. Vår författnings ålder röjer sig också däri, att den endast mycket ofullständigt avspeglar våra dagars värderingar och strä- vanden.
Det finns i detta läge anledning att överväga, om författningen längre fullt ut motsvarar de krav, som man i våra dagar bör ställa på en demokratisk konstitu- tion. I den offentliga debatten har också under senare år en rad olika författnings- problem uppmärksammats, och riksdagen har vid skilda tillfällen gjort fram- ställningar om reformer. Sålunda hemställde riksdagen år 1952 (skrivelse nr 266) om en förutsättningslös utredning av frågan om en revision av reglerna rörande statsrådets konstitutionella ansvarighet. År 1953 hemställde riksdagen (skrivelse nr 326) om förslag under innevarande mandatperiod för andra kammaren till definitiv reglering av valsystemet för val till nämnda kammare samt om utred- ning av frågan om partiella reformer inom tvåkammarsystemets ram berörande första kammarens sammansättning, ställning och funktioner. Med allt erkännande av att de problem, som sålunda och i övrigt dragits upp, är mycket betydelsefulla och representerar områden, där behovet av reformer är aktuellt, måste man
dock sätta i fråga om det kan vara lämpligt att stanna blott vid dessa spörsmål. De olika frågor, som uppmärksammats, hänger samman icke blott med varandra utan även med vissa andra betydelsefulla problem, och alla dessa spörsmål synes böra granskas i ett sammanhang. Upprepade delreformer leder till ett konstitu- tionellt lappverk, som varken tillfredsställer kravet på effektivitet eller lämnar mycket av den gamla författningen orubbat. Tiden synes därför nu vara inne att företaga en samlad översyn av demokratiens funktionsproblem och att på grund- val därav genomföra en modernisering av vår författning. För detta ändamål torde en utredning böra tillkallas.
I anförandet pekade departementschefen härefter på vissa frågor som i första hand borde bli föremål för övervägande. Han anförde:
Vid en översyn av vår författning från de nu angivna utgångspunkterna måste frågan om valsättet intaga en central plats. Detta spörsmål har för närvarande också särskilt stor aktualitet, enär det valsystem, som kom till användning vid det senaste andrakammarvalet, endast var provisoriskt. Samma valsystem har, likaledes såsom ett provisorium, i år antagits för val av landstingsmän och kom- munala fullmäktige för perioden 1955—58. Det är angeläget, att det nuvarande provisoriet snarast möjligt ersättes med en definitiv ordning.
Frågan om utformningen av valsystemet måste ses som ett led i strävandena att vidmakthålla och förbättra kontakten mellan den enskilde och samhällsorganen. Det demokratiska samhällsskicket fordrar för sin livskraft att medborgarna hyser ett aktivt intresse för samhällets angelägenheter. En vidgad användning av folk- omröstningsinstitutet kan härvidlag få betydelse. Förslag till grundlagsändringar, som avser att möjliggöra en ökad användning av rådgivande folkomröstning har också antagits såsom vilande vid innevarande riksdag. Men det ligger i öppen dag, att folkviljan i det övervägande antalet ärenden icke kan komma till uttryck annat än genom folkets valda representanter. Medborgarnas deltagande i stats- livet måste alltid huvudsakligen ske genom riksdagen. För att den enskilde icke skall känna sig stå utanför avgörandena är det därför av vikt att en nära kontakt upprätthålles mellan väljare och valda. Till kontaktproblemen hör även att skapa garantier för en allsidig information av väljarkåren. De moderna propaganda- medlens utveckling gör det till en angelägen uppgift att trygga alla gruppers möj- lighet att förmedla sina uppfattningar till medborgarna. önskemålet att främja en närmare kontakt mellan väljare och valda kan måhända främjas även genom andra åtgärder än sådana som ligger på det valrättsliga planet. För detta syfte kan sålunda folkrepresentationen behöva större administrativa och ekonomiska resurser än de nuvarande.
Den proportionella mandatfördelningsmetoden, i de former den hittills till- lämpats i vårt land, går icke fri från kritik ur de synpunkter, som nu utvecklats. Metoden förutsätter stora valkretsar och röstning på partier snarare än på per- soner. Riksdagsmännen löper vid sådana förhållanden risk att bli mer eller mindre anonym för sina väljare. Man bör vidare taga hänsyn till att den enskilde välja- ren har svårt att få en fullständig överblick av alla de spörsmål som behandlas under en valrörelse. Den uppfattningen, att diskussionen gäller frågor, som den enskilde icke har möjlighet att sätta sig in i, ligger därför nära till hands. Den misstro mot den politiska demokratien som kan uppstå på grund härav torde vis- serligen motverkas av att den röstande dock i regel hyser ett allmänt förtroende för det parti han understöder. Det vore dock ännu bättre, om den enskilde i högre grad än som nu är fallet kunde bygga på ett personligt förtroende för den representant han önskar vald.
Då frågan om valsättet nu skall omprövas, är det med hänsyn till det anförda av vikt att man söker stärka det personliga momentet i valet av riksdagsmän.
Bäst skulle önskemålet om en nära kontakt mellan väljare och valda utan tvivel bli tillgodosett, därest man överginge till ett system med majoritetsval i enmans- valkretsar. Det är emellertid tydligt, att detta system i renodlad form kan vara förenat med nackdelar i andra hänseenden. Någon närmare undersökning av hur metoden skulle utfalla i vårt land, har visserligen icke gjorts. Men man har anled- ning befara, att dess införande lätt skulle kunna uppfattas som en kränkning av rättvisesynpunkter vid mandatfördelningen. Erfarenheter från andra länder ut- visar dock, att nackdelarna härav icke bör överdrivas. Systemet skapar vanligen arbetsdugliga majoriteter. Och vidare måste dessa majoriteter på grund av ris- ken för snabba omsvängningar i folkrepresentationens sammansättning i hög grad taga hänsyn till minoritetens önskningar.
Systemet med majoritetsval i enmansvalkretsar kan emellertid på ett eller annat sätt kombineras med en proportionell valmetod. Man kan tänka sig olika möjlig- heter att mildra vissa av de olägenheter, som majoritetsvalmetoden medför. Ut- redningen bör förutsättningslöst undersöka frågan om införande av majoritetsval med och utan modifikationer av detta system.
Därest utredningen emellertid skulle stanna för att i princip bibehålla den proportionella valmetoden, har utredningen i första hand att bygga vidare på de erfarenheter, som vunnits och kan komma att vinnas av det nu tillämpade provisoriska valsystemet. Enligt direktiven för den år 1950 tillsatta, tidigare utredningen i valfrågan skulle utredningsarbetet syfta till en bättre proportionell rättvisa mellan partierna än vad det tidigare tillämpade systemet givit, samtidigt som karteller skulle göras onödiga. Om det nu blir fråga om att definitivt be- stämma sig för en proportionell valmetod, kvarstår givetvis dessa utgångspunkter. Samtidigt måste emellertid även andra synpunkter beaktas. Den proportionella exaktheten bör icke drivas så långt, att den kan skada andra värden inom det politiska livet. Valsättet får sålunda icke gynna uppkomsten av småpartier eller hindra uppbyggandet av en parlamentariskt stark regeringsmakt. Det är vidare synnerligen angeläget att undersöka, i vad mån åtgärder kan vidtagas inom det proportionella valsystemets ram för att ge valen en mera markerad karaktär av personval. En nedskärning av valkretsarnas storlek, eventuellt kompletterad med införande av riksmandat, skulle även kunna övervägas. Utomlands förekommer på flera håll andra metoder i detta syfte, som kan vara förtjänta av närmare granskning.
Frågan om valsättet hänger nära samman med spörsmålet om folkrepresentatio- nens uppbyggnad och funktionssätt. En övergång till ett system med majoritets- val i enmansvalkretsar — i renodlad form eller i kombination med en proportionell valmetod _— aktualiserar med nödvändighet frågan, om det nuvarande tvåkam- marsystemet bör bibehållas. Men även om man stannar för en ordning med propor- tionella val, finns det i nuvarande läge anledning att överväga, om systemet med två kamrar, i varje fall i dess nuvarande utformning, längre fyller någon uppgift.
De motiv — jämvikts- och maktdelningssträvandena _— som på sin tid var av- görande för uppdelningen av folkrepresentationen i vårt land på två kamrar, gör sig i våra dagar knappast gällande. Den ursprungliga starka karaktärsskillnaden kamrarna emellan har genom utvecklingens gång blivit alltmer försvagad. I sin nuvarande utformning medför tvåkammarsystemet vidare påtagliga olägenheter för riksdagsarbetets rationella bedrivande. Den successiva förnyelsen av första kammaren i förening med de indirekta valen medför att första kammaren repre- senterar en äldre folkopinion än andra kammaren. Vid mera omfattande förskjut-
ningar inom valmanskåren kan därför uppkomma ett motsatsförhållande mellan kamrarna, som kan bli ett hinder för tillämpningen av det parlamentariska systemet.
Man får emellertid icke förbise, att det också finns skäl, som talar till förmån för en uppdelning av folkrepresentationen i två kamrar. De särdrag som alltjämt finns i första kammarens sammansättning — indirekta val, frånvaro av bostads- band, längre mandatperiod och successiv förnyelse — ger riksdagen som helhet en mera nyanserad karaktär. Av särskild betydelse är att metoden för val av leda- möter i första kammaren gör det möjligt att tillföra riksdagen krafter, som kan vara av synnerligen stort värde för dess arbete men som måhända icke skulle kunna eller vilja hävda sig i en valstrid till andra kammaren. Dock har på senare tid val av ledamöter, bosatta utanför vederbörande valkrets, allt mer försvårats genom benägenheten hos väljarna att upprätthålla ett faktiskt bostadsband. Att märka är också att de olägenheter av arbetsteknisk art, som vidlåder vårt nuva- rande tvåkammarsystem, ingalunda är omöjliga att undanröja.
Utredningen bör upptaga dessa problem till förutsättningslös granskning. Skulle utredningen föreslå övergång till enkammarsystem, är det naturligt att tänka sig en folkrepresentation framsprungen ur allmänna direkta val, som förrättas sam- tidigt över hela landet. Stannar utredningen åter för att man bör bibehålla två- kammarsystemet, har den att ingå i prövning av olika åtgärder som erfordras för att rationalisera och effektivisera den nuvarande ordningen. Principen att kamrarna i alla frågor skall ha lika behörighet och myndighet, får härvid icke anses höjd över diskussion. Särskilt bör man inrikta sig på att ersätta den sam- tidiga behandlingen av ärendena i kamrarna med ett system med successiv be- handling. Frågan om antalet ledamöter i de båda kamrarna kan möjligen vara förtjänt av uppmärksamhet. Man bör vidare undersöka, vad som kan göras för att bereda de olika kamrarna en utskottsrepresentation som tar hänsyn till kam- rarnas ledamotsantal. Frågor av mera teknisk beskaffenhet synes däremot lämp— ligen kunna upptagas till utredning i annat sammanhang.
Därest utredningen stannar vid att förorda att tvåkammarsystemet bibehålles, bör utredningen också ingå i prövning av den i konstitutionsutskottets utlåtande nr 17 i fjol berörda frågan om breddning av valmansunderlaget för första kam- maren.
Ett karakteristiskt drag i de senaste decenniernas samhällsutveckling i vårt land har varit organisationsväsendets starka tillväxt och den maktställning, som organisationerna på många områden förvärvat. Stundom har organisationerna kommit att framträda som bärare av direkta samhällsfunktioner i det att de på- tagit sig uppgifter av principiellt statlig natur. Denna utveckling ger upphov till vissa konstitutionella problem. Det har anmärkts, att riksdagen — genom att ge organisationerna en stor del av makten vid genomförandet av vissa moment i en såsom samhällsnyttig ansedd politik _ skjutit ifrån sig det direkta ansvaret för en rad viktiga åtgärder. Det har också framhållits, att riksdagsbehandlingen kan nedsjunka till en tom formalitet i sådana fall, då ett framlagt förslag utgör resul— tatet av förda förhandlingar mellan regeringen eller dess företrädare samt en eller flera organisationer. Förslag har därför vid olika tillfällen framförts om att man borde skapa riksdagsdelegationer för samverkan med regeringen i sådana ärenden. Dessa och liknande spörsmål kan icke förbigås vid en allmän översyn av vår författning. Till stor del rör man sig emellertid här med nya företeelser, som troligen ännu ej fått sin karaktär slutgiltigt utformad, och med nya problem, som ännu ej blivit tillräckligt genomdiskuterade. Det är därför möjligt, att tiden icke är mogen för konkreta åtgärder på detta område. Problemen bör emellertid under— sökas och de uppslag, som kan framkomma, prövas.
Några av de punkter, på vilka vår författning framstår som mest föråldrad, är de som rör regeringens ställning och dess arbetsformer. Grundlagens bestäm- melser rörande första statsmakten bygger i mångt och mycket på föreställningar och värderingar, som för länge sedan förlorat sitt rotfäste. Till stor del har be- stämmelserna genom utvecklingens gång kommit att förlora sitt reella innehåll och ersatts av konstitutionell sedvanerätt. Det är sålunda påfallande, att icke ens de av alla demokratiska partier accepterade grundläggande principerna för det parla- mentariska styrelseskicket finns upptagna i den skrivna författningen. Tiden får anses vara inne att utreda, hur dessa brister skall kunna avhjälpas. I stort sett torde man härvid kunna inskränka sig till att bringa regeringsformens föreskrif- ter till överensstämmelse med det faktiska rättsläge, som råder sedan länge.
I vissa hänseenden torde dock även materiella reformer vara påkallade. Utred- ningen bör göra en noggrann översyn av arbetsfördelningen mellan regering och riksdag. Även regeringens arbetsformer är i stort behov av modernisering. Den utökning av statsverksamheten, som ägt rum under de senaste decennierna, har medfört att antalet regeringsärenden stigit på ett sätt, som vållat stora svårig- heter vid ärendenas behandling. En icke obetydlig avlastning har dock vunnits genom att på senare är stora grupper av ärenden överflyttats till ämbetsverk och andra myndigheter.
Enbart genom att överlämna ärenden till ämbetsverk eller andra myndigheter torde det emellertid icke vara möjligt att lösa regeringens arbetsproblem. Anta- let regeringsärenden kommer under alla förhållanden att förbli stort. Vad som för närvarande gör det särskilt svårt att rationalisera regeringens arbetsformer är att författningen betraktar statsråden allenast som monarkens rådgivare och som medlemmar i ett kollegium. I enlighet härmed har de i regel icke någon själv— ständig beslutanderätt; ärendena måste formellt sett avgöras i konseljen. Antalet konseljärenden är emellertid så stort, att statsråden i regel icke har möjlighet att sätta sig in i och taga ståndpunkt till andra ärenden än dem som de själva tar omedelbar befattning med. Det stora flertalet ärenden avgöres alltså i realiteten av departementschefen eller annan föredragande ensam, eventuellt efter samråd med en eller flera andra ledamöter av statsrådet. Beredning och föredragning av ärendena åvilar regelmässigt departementstjänstemän. Det finns anledning att överväga, i vad mån konseljbehandlingen i sin nuvarande form bör bibehållas. Om utredningen härvid kommer till den uppfattningen att — såsom i regel sker utomlands — även den formella beslutanderätten i åtskilliga ärenden skall an- komma på vederbörande statsråd, måste naturligtvis denna beslutanderätt utövas under konstitutionellt ansvar och i former, som gör det möjligt att utkräva ett sådant ansvar. Ärenden av utpräglat politisk innebörd eller eljest av stor vikt bör däremot liksom hittills behandlas i kollegial ordning. Då ett ärende berör flera departements verksamhetsområden, bör vidare samråd äga rum mellan de— partementscheferna.
En reform i denna riktning kan vara påkallad av de faktiska förhållandena, men det torde icke i och för sig medföra en minskning av statsrådens arbetsbörda. Andra åtgärder måste tillgripas i detta syfte. På sina håll utomlands förekom- mer det, att departementschefen i rutinärenden av mindre vikt delegerar sin be- slutanderätt till underordnade befattningshavare i ministericrna. För vårt lands del synes emellertid ett sådant system knappast innefatta någon tillfredsstäl- lande lösning. önskemålen om decentralisering bör i stället tillgodoses genom att rutinärenden i största möjliga utsträckning överlämnas till ämbetsverken. Där- utöver bör övervägas bl. a. det system som tillämpas bl. a. i Storbritannien. Vid sidan av departementschefen förekommer där en eller flera biträdande ministrar.
Dessa beslutar självständigt i de grupper av ärenden, som departementschefen överlämnar till dem, och står själva i ansvar för besluten inför parlamentet. En utvidgning av ministären kan leda till att inom denna bildas en inre krets, ctt kabinett, som utövar den politiska ledningen av regeringens verksamhet.
I nära samband med de nu berörda frågorna står spörsmålet om statsrådens ansvarighet. De nuvarande bestämmelserna härom är starkt föråldrade och ur olika synpunkter mindre tillfredsställande.
Vad till en början angår statsrådens juridiska ansvarighet må framhållas, att den domstol, Q&sgätten, som har att upptaga mål om ämbetsbrott av statsråd, icke har sammanträtt sedan år 1854 och att det numera, på grund av organisa- toriska förändringar inom statsförvaltningen, råder tvekan om hur domstolen rätteligen skall vara sammansatt. Reglerna om domstolens sammansättning och verksamhet bör därför överses.
De materiella bestämmelserna om statsrådens juridiska ansvar finns upptagna i en särskild lag av år 1810. Denna är starkt föråldrad; dess bestämmelser kan i många delar icke längre tillämpas, då de hänvisar till stadganden i regerings- formen eller allmän lag, som numera är upphävda eller ändrade. En reform är därför erforderlig.
Bestämmelserna om statsrådens politiska ansvar finns upptagna i regerings- formens 107 5. Det i detta lagrum reglerade dechargeinstitutet har aldrig blivit tillämpat fullt ut. Riksdagen har sålunda aldrig framställt begäran om statsråds entledigande. Däremot har konstitutionsutskottet ofta framställt anmärkningar jämlikt 107 5. Under de senaste decennierna har det också förekommit att ut- skottet gjort erinringar i vissa av grundlagen icke förutsedda, mildare former (s. k. omförmälan, ingresserinran o. dyl.). Ett påtagligt drag i konstitutionsut- skottets praxis har vidare varit, att utskottet i sina dechargememorial upptagit ärenden av mycket varierande art och betydelse. Det är sålunda icke endast rege- ringens beslut i politiska frågor och andra avgöranden av större räckvidd, som upptagits till granskning. Även beslut i rena detaljfrågor utan politisk anstryk- ning har ej sällan berörts. Dechargeförfarandet har på detta sätt kommit att få en dubbel inriktning. Det avser dels ett politiskt ansvarsutkrävande och dels en i princip opolitisk granskning av regeringens administrativa praxis. Dessa två sidor hos institutet har emellertid icke hållits tydligt isär.
I den offentliga debatten har dechargeinstitutet sedan länge varit föremål för kritik. På sina håll har man gjort gällande, att institutet i sin nuvarande utform- ning icke längre fyller någon uppgift. Man har dock i allmänhet icke velat för- orda dess avskaffande. Då riksdagen saknar möjlighet att genom ett dagordnings- institut eller eljest avge formliga misstroendevota mot statsrådet i dess helhet eller dess enskilda ledamöter, har nämligen regeringsformens 107 5 delvis kom- mit att uppfattas som ett reservstadgande för detta ändamål. Man har också framhållit, att dechargeinstitutet har ett värde genom den granskning av admi— nistrativ praxis som därigenom kommer till stånd.
Om det parlamentariska styrelseskickets grundprinciper, såsom jag tidigare förordat, blir inskrivna i författningen, kan man icke underlåta att samtidigt upptaga frågan om statsrådens politiska ansvarighet till förutsättningslös om- prövning. I flertalet andra parlamentariskt styrda stater saknas motsvarighet till vårt dechargeinstitut. I stället tillämpas andra former för utkrävande av politiskt ansvar, främst dagordningsinstitutet. Tanken på att införa ett sådant institut i den svenska riksdagen har tidigare diskuterats men fått förfalla. Det är också tydligt att institutet passar mindre väl samman med vårt tvåkammarsystem i dess nuvarande utformning. Då nu frågan om folkrepresentationens uppbyggnad och
funktionssätt skall upptagas till omprövning, är det naturligt att också undersöka, om ett dagordningsinstitut lämpligen kan införas i vår riksdag. Utredningen bör även pröva, om någon annan form av politiskt ansvarsutkrävande kan vara lämplig.
Om ett dagordningsinstitut eller någon liknande anordning skulle införas, är det tydligt att det nuvarande dechargeförfarandet kommer att förlora mycket av sin politiska betydelse. Det är emellertid icke givet, att dechargeinstitutet för den skull bör avskaffas. Tvärtom kan man sätta ifråga, om icke institutet skulle kunna få ökat värde och bli mera effektivt i vad det avser kontroll av regeringens admi- nistrativa praxis, därest det frikopplas från sitt nuvarande politiska inslag. För- farandet måste emellertid överses och moderniseras.
Skulle åter utredningen stanna för att vilja behålla dechargeinstitutet även såsom ett instrument för utkrävande av politiskt ansvar, hör utredningen söka klyva dechargeförfarandet så att det politiska momentet klart särhålles från mo- mentet av administrativ kontroll. Institutets nuvarande brister synes till icke ringa del bero på att dessa två moment icke hålles tillräckligt isär. Självfallet erfordras därjämte en översyn av förfarandet i dess helhet.
Det bör stå utredningen fritt att upptaga även andra närliggande konstitutio- nella problem till granskning än dem som här förut berörts, i den mån sådana kan anses ha aktuellbetydelse. Därvid bör utredningen dock söka undvika att alltför mycket ingå på detaljfrågor. Sådana kan vid behov överlämnas till utred- ning i annan ordning. I den mån så prövas lämpligt må utredningen framlägga sina förslag etappvis.
I anförande till statsrådsprotokollet den 29 mars 1957 hemställde dåva- rande chefen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, att åt utred- ningen skulle uppdragas att, i samband med det tidigare erhållna upp- draget jämväl överväga frågan om användningen av folkomröstningsinsti- tutet och pröva på vad sätt detta borde ingå i författningen som ett komple- ment till det parlamentariska statsskicket. Han anförde därvid följande:
Den svenska författningen upptar'alltsedan år 1922 bestämmelser om folkom- röstning. Dessa innebär att Kungl. Maj:t och riksdagen genom samfällt stiftad lag äger förordna att folkets mening skall inhämtas i ärende av särskilt stor vikt. Folkomröstningen skall hållas innan ärendet avgöres, och efter omröstningen behandlas ärendet i grundlagsenlig ordning. Folkomröstning enligt dessa bestäm- melser är alltså endast rådgivande. För att den skall komma till stånd krävs att Kungl. Maj:t och riksdagen är överens därom. Sådan folkomröstning har före- kommit vid två tillfällen, nämligen förbudsomröstningen år 1922 och omröstningen rörande högertrafik år 1955.
I en riksdagsskrivelse år 1948 begärdes utredning i frågan om införande av beslutande folkomröstning. På grund härav tillkallades 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning som i mars 1952 avlämnade förslag rörande allmän folkom— röstning (SOU 1952:7). Majoriteten inom utredningen ansåg sig icke kunna för- orda att beslutande folkomröstning infördes annat än i vissa undantagsfall vid behandling av grundlagsfrågor. Däremot föreslogs ändrade regler för rådgivande folkomröstning, enligt vilka det icke för beslut härom skulle fordras enighet mellan Kungl. Maj:t och riksdagsmajoriteten; en minoritet inom riksdagen skulle ha rätt att påkalla folkomröstning.
Utredningsförslaget föranledde proposition till 1954 års riksdag. I proposi- tionen behandlades utförligt skälen för och emot beslutande folkomröstning.
Kungl. Maj:t kom därvid, liksom utredningsmajoriteten, till den slutsatsen att folkomröstning med sådan innebörd icke borde införas. Däremot upptog propo- sitionen förslag till sådan grundlagsändring att rådgivande folkomröstning skulle kunna beslutas av en minoritet inom riksdagen, bestående av minst 50 ledamöter i första kammaren och 77 ledamöter i andra kammaren. Folkomröstning skulle kunna förekomma i ärenden av större vikt, som riksdagen hade att pröva, dock icke rörande frågor om riksstatens reglerande eller överenskommelse med främ- mande makt eller på riksdagen ankommande val, och icke heller då båda kam- rarna fann ärendet vara så brådskande att avgörandet icke kunde uppskjutas utan avsevärt men. Förslag till grundlagsändring, i huvudsaklig överensstämmelse med propositionen, antogs vid 1954 års riksdag såsom vilande för vidare grund- lagsenlig behandling.
Enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 16 augusti 1954 har därefter tillkallats sakkunniga för att, utifrån en samlad översyn av demokratiens funktionsproblem, företaga en modernisering av vår författning. I direktiven för dessa sakkunniga, vilka antagit namnet författningsutredningen, anförde jag, bland annat, att i vårt land den politiska demokratiens grundläggande värderingar numera är praktiskt taget oomstridda. Jag framhöll emellertid att vår samhällsordning har fortlöpande utvecklats och att det demokratiska systemet måste äga arbetsduglighet för att kunna lösa de nya problem som samhällsomdaningen för med sig. Samtidigt utgör en aktiv folklig kontroll över regeringsmakten en förutsättning för att demokra- tiens jämlikhets- och rättfärdighetsideal skall kunna förverkligas. Vid översynen av författningen måste frågan om valsättet intaga en central plats. Utformningen av valsystemet måste ses som ett led i strävandena att vidmakthålla och förbättra kontakten mellan den enskilde och samhällsorganen. Jag framhöll vidare att det demokratiska samhällsskicket för sin livskraft fordrar att medborgarna hyser ett aktivt intresse för samhällets angelägenheter sam att en vidgad användning av folkomröstningsinstitutet härvidlag kan få betydelse. Jag hänvisade emellertid till den vilande grundlagsändringen och gav alltså på denna punkt icke något direkt utredningsuppdrag åt författningsutredningen. Jag betonade endast att folkviljan i det övervägande antalet ärenden icke kan komma till uttryck annat än genom folkets valda representanter. Medborgarnas deltagande i statslivet måste alltid huvudsakligen ske genom riksdagen.
Folkomröstningsinstitutet har i sig själv ett nära samband med formerna för folkrepresentationen. Vid en allmän översyn av författningen, och särskilt då det gäller att överväga valsystemet och riksdagens ställning, måste man därför även beakta den roll folkomröstningen är avsedd att spela. Att det likväl icke upp- drogs åt författningsutredningen att närmare överväga användningen av folk- omröstning berodde givetvis därpå att, då utredningen tillsattes, det förelåg ett nyss antaget, vilande grundlagsförslag härom.
De erfarenheter som därefter vunnits, både av folkomröstningen rörande hö- gertrafiken och under det fortsatta arbetet med en tillämpningslag till grundlags— bestämmelserna i ämnet, har emellertid visat, att det icke kan vara lämpligt att ta slutlig ställning till folkomröstningsinstitutet, innan författningsutredningen utfört den del av sitt uppdrag som avser det representativa systemet. Författ— ningsutredningen bör nämligen i samband därmed överväga också folkomröst— ningsinstitutet och bör äga frihet att framlägga de förslag rörande detta insti- tut, vartill ett sådant övervägande kan leda. Det synes därför vara lämpligast att det vilande grundlagsförslaget icke upptages till slutlig prövning redan vid denna riksdag, utan på sätt riksdagsordningen medger uppskjutes till en följande riks-
dag. Förslag om proposition till riksdagen rörande sådant uppskov torde få anmä las senare denna dag.
Det bör alltså ankomma på författningsutredningen att överväga använd- ningen av folkomröstningsinstitutet och pröva på vad sätt detta bör ingå i den tillämnade nya författningen. Det synes icke nödvändigt att härtill foga ytterligare direktiv. Eftersom denna omprövning föranletts av de uppkomna betänklighe— terna gentemot detta institut, vill jag emellertid framföra vissa erinringar. Till att börja med vill jag påminna om de tidigare uttalanden som gjorts rörande institutet. Redan vid tillkallandet av 1950 års folkomröstnings- och valsättsutred- ning anförde jag, samtidigt som jag redovisade de skäl som åberopats för folk- omröstning, att man å andra sidan icke kunde bortse från att flera invändningar kunde riktas mot detta institut. Vad frågan då gällde var den beslutande folk- omröstningen, och de skäl som talar mot denna form av folkomröstning har an- setts överväga både enligt utredningsmajoriteten och enligt vad jag framhöll vid min anmälan av 1954 års proposition. Självfallet är skälen emot folkomröstning icke lika starka, då det gäller en rådgivande folkomröstning. Även sådan folkom- röstning har dock sin givna begränsning, sammanhängande med hela institutets karaktär.
Det demokratiska styrelseskicket innebär, att den yttersta ansvarigheten och makten i samhället skall ligga hos folket. Men detta behöver icke nödvändigt ske i den formen, att medborgarna direkt och omedelbart skall tillkännage sin me- ning i olika frågor. Ett dylikt system är historiskt sett ofta förbundet med mera primitiva och okomplicerade samhällsförhållanden. Sålunda har tidigare i vårt land den kommunala självbestämmanderätten utövats genom direkta beslut av medborgarna på kommunalstämma och allmän rådstuga. Liksom man funnit dessa institutioner föga lämpade för det moderna, komplicerade samhällsarbetet, och därför övergått till ett representativt system, så är det direkta ställnings- tagandet till bestämda frågor genom folkomröstning i flera hänseenden ett opraktiskt och föga ändamålsenligt sätt att utöva den folkliga bestämmanderät- ten. De folkomröstningsinstitut, som för närvarande finns i vissa främmande länder, är föremål för växlande omdömen, och utländska erfarenheter kan icke utan vidare tillämpas på svenska förhållanden.
En folkomröstning kräver en stark förenkling och tillspetsning av frågeställ- ningarna. Den möjliggör icke ett mera nyanserat ställningstagande till förutsätt- ningarna för reformer och de ekonomiska konsekvenserna därav. Även den hos oss nyligen genomförda folkomröstningen om en så förhållandevis enkel och för alla människor påtaglig reform som den föreslagna övergången till högertrafik har kritiserats från sådana utgångspunkter. Det är då givet att samma kritik i än högre grad kan riktas mot folkomröstning i komplicerade sociala eller ekonomiska frågor. En viss ytterligare erfarenhet härom torde vara att vinna därest, såsom nu ifrågasatts, folkomröstning kommer till stånd rörande frågan om förbättrad all- män pensionering, och det bör ankomma på utredningen att beakta den ytterli- gare erfarenhet som sålunda kan vinnas. '
Frågan om kommunal folkomröstning behandlades även av 1950 års folkom— röstnings- och valsättutredning, som avlämnade ett betänkande därom i decem- ber 1952 ( SOU 1952:47 ). Det torde icke vara anledning att nu även upptaga denna fråga till ytterligare utredning; den torde böra vila i avvaktan på utredning och slutligt ställningstagande till det allmänna folkomröstningsinstitutet.
Det kan finnas skäl att i detta sammanhang också erinra om vissa av riksdagen gjorda uttalanden i konstitutionella frågor, varvid hänvisning skett till författningsutredningens arbete.
Sådana hänvisningar förekommer i följande av riksdagen under åren 1955—1962 godkända utskottsutlåtanden:
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 3, 1955 års riksdag) i anledning av mo— tioner om utarbetande genom 1954 års författningsutredning av förslag till en tidsenlig och demokratisk författning m. m. Motionerna avstyrktes under hänvis- ning till att centrala delar av författningen var under översyn och att några bä— rande skäl för komplettering av författningsutredningens direktiv icke anförts.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 7, 1955 års riksdag) i anledning av mo— tioner angående viss ändring av bestämmelserna om partibeteckning å valsedlar vid allmänna val. Motionerna avstyrktes under hänvisning bl. a. till att kartell- systemet och andra spörsmål rörande väljarbeteckningar hade så nära samband med valmetoden, att dessa frågor enligt utskottets uppfattning måste prövas av författningsutredningen vid övervägande av ny vallagstiftning.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 22, 1955 års riksdag) i anledning av mo- tioner om ändamålsenlig reglering av tiderna för allmänna val. Utskottet hem- ställde att frågan om lämpligare tidpunkt för kyrkofullmäktigevalen skulle över- lämnas till 1953 års församlingsstyrelses kommitté, men att motionerna i övrigt icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd, då författningsutredningens di- rektiv var tillräckligt allmänt hållna för att medgiva en prövning av frågan om ändrad tidpunkt för landstingsmannavalen utan att riksdagen i skrivelse skulle behöva hemställa om deras komplettering i nämnda avseende.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 3, 1956 års riksdag) i anledning av motio— ner om revision av 5 90 regeringsformen. Utskottet, som fann en revision av para- grafen påkallad, avstyrkte motionerna under hänvisning till att stadgandet hade så nära samband med de ämnen som skulle behandlas av författningsutredningen att utredningen knappast kunde undgå att till behandling upptaga frågan om en revision av 5 90.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 4, 1956 års riksdag) i anledning av pro- position till riksdagen med förslag till lag med vissa bestämmelser om val till riksdagens andra kammare för perioden 1957—1960 ävensom i ämnet väckta mo- tioner. Utskottet tillstyrkte propositionens förslag om en förlängning av den pro- visoriska valmetoden och förklarade samtidigt att, i avvaktan på att författnings- utredningens arbete rörande valsystemet slutfördes, kunde utskottet icke till- styrka något förslag, som syftade till sådana grundlags- och valsättsändringar, vilka kunde framstå som ett föregripande av utredningens resultat i förevarande fråga.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 6, 1956 års riksdag) i anledning av mo- tioner angående utredning av frågan om omläggning av riksdagens budgetarbete. Utskottet erinrade bl.a. om budgetdeputerades förutnämnda skrivelse den 24 maj 1955 och om att författningsutredningens direktiv icke omnämnde frågan om omläggning av riksdagens budgetarbete, ehuru det stod utredningen fritt att ujpptaga även andra närliggande, aktuella konstitutionella problem än sådana som särskilt angivits i direktiven. Utskottet, som inhämtat att författningsutredningen dittills icke sysslat med förevarande spörsmål, föreslog att den föreliggande frågan skulle hänskjutas till särskild utredning.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 3, 1957 års riksdag) i anledning av mo- titoner om ändrade grunder för fastställande av landstingsvalkretsarnas storlek. Mo- titonerna avstyrktes med hänvisning till att, då det var önskvärt med likformig- het i fråga om valmetoden mellan andrakammarvalen och landstingsvalen, borde shutlig ställning till valmetod vid sistnämnda slag av val ej tagas, förrän författ- ningsutredningen slutfört sitt arbete.
sition angående uppskov med beslut över vilande förslag till ändrad lydelse av vissa paragrafer i regeringsform och riksdagsordning (angående rådgivande folk- omröstning) ävensom i ämnet väckt motion. Utskottet tillstyrkte propositionen och avstyrkte motionen under hänvisning till att det åt författningsutredningen uppdragits att under sitt fortsatta arbete jämväl överväga frågan om användningen av folkomröstningsinstitutet och pröva på vad sätt detsamma borde ingå som ett komplement till det parlamentariska statsskicket.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 2, 1958 års A-riksdag) i anledning av mo- tioner om avskaffande av statsrådseden. Utskottet förklarade sig dela den upp- fattning som justitieministern kort tid dessförinnan givit tillkänna i ett interpella- tionssvar, nämligen att statsrådseden, i avbidan på resultatet av författningsut— redningens arbete, borde ersättas med en högtidlig ämbetsförsäkran med en mera tidsenlig och enklare form än det gällande edsformuläret.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 3, 1958 års A-riksdag) i anledning av motioner om utredning angående ändrad ordning för val av statsrevisorer. Utskot- tet förklarade sig ha inhämtat att författningsutredningen i samband med spörs- mål angående riksdagens kontrollmakt skulle till behandling upptaga de frågor, som berördes i motionen; vid sådant förhållande saknade utskottet anledning att tillstyrka en utredning i motionens syfte.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 5, 1958 års A-riksdag) i anledning av mo- tion om ändrad ordning för kamrarnas val av talman, sekreterare och ledamöter i talmanskonferensen. Utskottet avstyrkte motionen under hänvisning till att enligt vad utskottet inhämtat författningsutredningen till behandling upptagit vissa spörs— mål rörande riksdagens arbetsformer, vilka kunde bliva av betydelse för den i motionen väckta frågan.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 11, 1958 års A-riksdag) i anledning av proposition med förslag till lag med vissa bestämmelser om kommunalval för pe- rioden 1959—1962 m.m. ävensom i ämnet väckta motioner. Propositionens för- slag om förlängning av den provisoriska valmetoden tillstyrktes och motionerna avstyrktes under hänvisning bl. a. till författningsutredningens arbete och utskot— tets tidigare uttalanden rörande samma sak.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 14, 1958 års A-riksdag) i anledning av motioner om en förutsättningslös utredning angående statschefens ställning i en modern svensk parlamentarisk demokrati. Enligt utskottets bedömning föll un— der författningsutredningens redan givna uppdrag att i viktiga delar ompröva jämväl statschefens ställning i en modern parlamentarisk demokrati. Med hänsyn härtill avstyrkte utskottet skrivelse med begäran om utredning i motionens syfte.
Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande (nr 1, 1958 års A—riksdag) i anledning av motioner angående utredning av fråga om möjlighet till domstolsmässig prövning av rättsfrågor i förvaltningen. Motionerna avstyrktes av utskottet under hänvisning till behovet av att avvakta pågående utredningar. Bl. a. fanns det all anledning att, innan ytterligare och mera vittomfattande utrednings- åtgärder över huvud övervägdes, avvakta resultatet av den av författningsutred- ningen bedrivna utredningen om statsrådens juridiska och politiska ansvarighet.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 2, 1958 års B-riksdag) i anledning av motioner om utredning och förslag rörande införande i grundlag av vissa för svensk rättsuppfattning grundläggande principer. Utskottet underströk angelägen- heten av att de för den svenska rättsordningen fundamentala principerna gavs det skydd ett grundlagsfästande skulle innebära. Emellertid hade författningsut- redningen under arbete just de frågor, som berördes i motionerna. En skrivelse i motionernas syfte var därför enligt utskottets mening nu icke behövlig.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 3, 1958 års B-riksdag) i anledning av mo- tioner om sänkning av rösträtts- och valbarhetsåldern. Under erinran om att för- fattningsutredningen var sysselsatt med en modernisering av författningen, av- styrkte utskottet motionerna i vad de avsåg grundlagsändringar.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 4, 1958 års B-riksdag) i anledning av motioner angående ändrad lydelse av 38 5 lagen om val till riksdagen. I sitt av- styrkande utlåtande hänvisade utskottet förutom till 1955 års valutredning även till att författningsutredningen i sitt arbete å modernisering av författningen var sysselsatt med utformning av grundlagsbestämmelser och att detta arbete åsyftade bl. a. uteslutning ur grundlag av bestämmelser som förutsattes överförda till vallag.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 8, 1958 års B-riksdag) i anledning av mo- tioner om ändring i ansvarighetslagen för statsrådets ledamöter. Motionerna av- styrktes bl. a. under hänvisning till att författningsutredningen enligt sina direktiv hade att utreda frågan om statsrådens ansvarighet.
Konstitutionsutskottets betänkande (nr 3, 1959 års riksdag) med förslag till ut- redning av frågan om ändrad lydelse av 55 35 och 36 regeringsformen, m. m. Utskottet, som hemställde att riksdagen i skrivelse ville anhålla om skyndsam ut- redning av frågan om revision av de i 55 35 och 36 regeringsformen meddelade bestämmelserna om statstjänstemännens rättsliga ställning, framhöll bl. a., att för- fattningsutredningens verksamhet genom dess grundläggande direktiv icke var inriktad på närmare utredning av frågan om statstjänstemännens ställning samt att den av utskottet begärda utredningen borde kunna föreläggas riksdagen sam- tidigt med det förslag till en moderniserad författning, vartill författningsutred- ningens arbete kunde leda.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 4, 1959 års riksdag) i anledning av motion angående remitteringen till utskott av lagstiftningsfrägor, som upptages av riks- dagens revisorer. Utskottet erinrade om det arbete, som bedrevs av författnings- utredningen. Enligt ett meddelande från denna utredning den 9 februari 1959 hade utredningen genomgått förslag till författningstexter. Utredningen hade även upplyst, att den beträffande riksdagens arbete förutsatt, att den nuvarande upp- delningen i en höst— och vårsession skulle försvinna och att riksdagen i stället skulle sammankomma till en enda ordinarie session, som började i mitten av ok- tober. Även vad angår budgetbehandlingen hade utredningen sagt sig ha under prövning olika möjligheter för att åstadkomma en mera rationell ordning än den nuvarande. Författningsförslag, innebärande bl.a. en väsentlig omläggning av riksdagens arbetsformer, skulle sålunda framläggas inom en nära framtid. Dessa kunde påverka såväl organisationen av revisorernas arbete som sättet för behand- lingen av deras berättelse i riksdagen. På grund av vad sålunda anförts ansåg sig utskottet, som fann motionärens synpunkter beaktansvärda, icke nu böra fram- lägga förslag i anledning av motionen utan hemställde att den icke skulle föran- leda någon riksdagens åtgärd.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 5, 1959 års riksdag) i anledning av mo- tioner angående ändrad sista dag för val av justitie- och militieombudsmän. Ut- skottet, som delvis återgav samma uppgifter angående författningsutredningens arbete som i föregående utlåtande, sade sig förutsätta, att författningsutredningen under arbetet med författningsrevisionen icke kunde undgå att jämväl komma in på reglerna om förfarandet vid val av riksdagens ombudsmän och deras ställföre- trädare. På grund av vad som sålunda anförts fann utskottet — med erkännande av motionernas beaktansvärda syfte och under erinran om utskottets initiativrätt i hithörande frågor — sig icke nu böra framlägga något grundlagsändringsförslag
i anledning av motionerna utan hemställde, att motionerna icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 6, 1959 års riksdag) i anledning av mo- tion om nya former för riksdagens högtidliga öppnande. Utskottet framhöll, ut- över vad som anförts i de båda tidigare utlåtandena, att enligt författningsutred- ningens meddelande den 9 februari den ordinarie riksdagssessionen skulle börja i mitten av oktober — varvid en allmän regeringsförklaring skulle avgivas — och att den kunde beräknas bli avslutad omkring mitten av maj; statsverksproposi- tionen skulle då avlämnas vid mitten av december. Författningsutredningens för- slag i sistnämnda avseenden ävensom utredningens slutliga ställningstagande till frågan om bibehållet tvåkammarsystem eller enkammarsystem kunde enligt ut- skottet antagas komma att inverka på formerna för riksdagens öppnande. Vid sådant förhållande saknade utskottet anledning att tillstyrka en skrivelse i mo- tionens syfte.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 7, 1959 års riksdag) i anledning av mo- tion om sådan ändring i riksdagsordningen att lottning undvikes. Med hänsyn till vad utskottet meddelat i sina utlåtanden nr 4—6 samma år angående författ— ningsutredningens arbete kunde utredningen ej undgå att ingå på bedömande av det i motionen upptagna spörsmålet om förfarandet vid lika röstetal vid omröst- ning. Utskottet hemställde därför att motionen icke skulle föranleda någon riks— dagens åtgärd.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 8, 1959 års riksdag) i anledning av mo— tioner angående anskaffande av sakmaterial i utskotten. I utskottets avstyrkande utlåtande förekom även en hänvisning till vad utskottet i utlåtande nr 4 samma år meddelat beträffande författningsutredningens arbete.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 9, 1959 års riksdag) i anledning av mo- tioner angående tidsbegränsning av anförandena i riksdagens kamrar. I sitt avstyr- kande utlåtande hänvisade utskottet till att tidigare förslag om sådan begräns- ning icke vunnit kamrarnas bifall och att skäl för ändrat ställningstagande i frågan icke förelåg; till det sagda kom, att författningsutredningen, såsom fram- hållits i utskottets utlåtande nr 4, inom en nära framtid avsåg att framlägga förslag innebärande väsentliga ändringar beträffande riksdagens arbetsformer.
Bankoutskottets utlåtande (nr 32, 1959 års riksdag) i anledning av motion om en översyn av de administrativa reglerna för riksdagens verk. Beträffande de i motionen berörda frågorna om de samordnande funktionerna inom riksdagsverkens ekonomiska förvaltning samt bankoutskottets ställning framhöll utskottet, att för— fattningsutredningen icke torde kunna undgå att upptaga dessa frågor till pröv- ning. Enligt utskottets mening saknades anledning att för närvarande vid sidan av författningsutredningen föranstalta om utredning i dessa hänseenden, varför ut- skottet hemställde att motionen icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 8, 1960 års riksdag) i anledning av propo- sition med förslag till lag med vissa bestämmelser om val till riksdagens andra kammare för perioden 1961—1964. I sitt avstyrkande utlåtande framhöll utskottet i likhet med departementschefen, att det måste anses olämpligt att nu göra en av- vikelse från det vid tidigare val tillämpade valsystemet innan författningsutred- ningen framlagt förslag i valfrågan.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 9, 1960 års riksdag) i anledning av motio- ner om sänkning av rösträttsåldern. Utskottet erinrade om att en ändring av röst- rättsåldern hade så nära samband med vissa delar av författningsutredningens nu pågående arbete att utskottet ansåg sig kunna förutsätta, att förevarande fråga utan särskild framställning skulle komma att beaktas av utredningen vid slutfö-
randet av dennas arbete. Utskottet saknade därför anledning att nu tillstyrka en dylik grundlagsändring eller en skrivelse syftande till en sådan grundlagsändring.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 13, 1960 års riksdag) i anledning av mo- tioner om att direktiven för författningsutredningen utvidgas till att jämväl om- fatta frågan om författningsbestämmelser, som allsidigt främjar kvinnornas lik- ställighet med männen. Utskottet framhöll, att det i motionerna väckta spörs— målet föll inom ramen för det arbete som pågick inom författningsutredningen med omprövning av frågan om införande i vår författning av bestämmelser, ut- tryckande för svensk rättsuppfattning grundläggande principer. Utskottet fann det därför — även med erkännande av betydelsen av den i motionerna väckta frågan — varken behövligt eller önskvärt att riksdagen i skrivelse hemställde om vidgning av direktiven för författningsutredningen på sätt motionärerna påyrkat.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 17, 1960 års riksdag) i anledning av mo- tion angående ändrad lydelse av 38 5 lagen om val till riksdagen, berörande vissa frågor om utlandssvenskarnas rösträtt. I sitt avstyrkande utlåtande erinrade ut- skottet såväl om 1955 års valutrednings som om författningsutredningens pågående arbete.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 19, 1960 års riksdag) i anledning av mo— tioner angående tidsbegränsning av anföranden i riksdagens kamrar. I sitt avstyr- kande utlåtande hänvisade utskottet bl.a. till, att författningsutredningen avsåg att framlägga förslag innebärande ändringar beträffande riksdagens arbetsformer.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 22, 1960 års riksdag) i anledning av proposition med förslag till ändringar i regeringsformen m. m. ävensom i ämnet väckta motioner, bl.a. avseende frågan om talmännens rösträtt. Utskottet, som tillstyrkte att förbudet mot talmannens deltagande i omröstning upphävdes, er- inrade om skälen såväl för som mot den föreslagna grundlagsändringen. Bland annat hade sålunda å ena sidan framhållits, att frågan om talmannens rösträtt torde komma att behandlas av författningsutredningen samt att anledning saknades att föregripa dennas ståndpunktstagande; å andra sidan hade hävdats, att föreva- rande fråga var av sådan art, att den väl kunde lösas utan avvaktan på resultatet av författningsutredningens arbete.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 23, 1960 års riksdag) i anledning av motion med förslag till skrivelse om en sådan utformning av grundlagar och övriga för- fattningar att en ändamålsenlig riksdagsbehandling av EFTA-frågor m.m. möj- liggjordes. I sitt avstyrkande utlåtande framhöll utskottet såsom självklart att för- fattningsutredningen, utan särskild utvidgning av direktiven, vid utarbetandet av en ny författning beaktade de senaste årens utveckling på det internationella samarbetets område och de konsekvenser denna utveckling kunde få på utform- ningen av en ny grundlagstext. Därtill kom att författningsutredningen var syssel- satt med utarbetande av ett förslag till omläggning av riksdagens budgetbehand- ling.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 26, 1960 års riksdag) i anledning av motio- ner i fråga om införande i riksdagsstadgan av bestämmelser angående en riks- dagens personalnämnd. I avviktan på slutförandet av författningsutredningens arbete fann utskottet avgörande skäl tala för att något nytt organ ej skulle till- skapas för ifrågavarande arbetsuppgifter. Utskottet hemställde att riksdagen skulle uppdraga åt kanslideputerade att fungera som riksdagen-s personalnämnd och att motionerna skulle anses besvarade med vad utskottet anfört och hemställt.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 28, 1960 års riksdag) i anledning av motioner om ändrade bestämmelser i fråga om riksdagsledamots immunitet. Enligt vad utskottet inhämtat hade författningsutredningen redan till behandling
upptagit förevarande spörsmål, som dessutom hade visst samband med en om- arbetning av 590 regeringsformen och andra frågor, som likaledes var föremål för utredningens uppmärksamhet. Utskottet hemställde därför att motionerna icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd.
Bankoutskottets utlåtande (nr 24, 1960 års riksdag) i anledning av framställ— ning från fullmäktige i riksgäldskontoret angående omorganisation av riksgälds- kontoret. Utskottet, som tillstyrkte framställningen, påpekade i samband härmed att fullmäktige icke framlagt något förslag beträffande riksdagens ekonomibyrå under hänvisning till uttalande av statens organisationsnämnd, som bl. a. på grund av författningsutredningens pågående arbete funnit att byråns organisation tills vidare borde bibehållas, dock ej längre än till ingången av år 1961.
Bankoutskottets utlåtande (nr 38, 1960 års riksdag) i anledning av framställ- ning från fullmäktige i riksgäldskontoret angående omorganisation av riksdagens ekonomibyrå. Med hänvisning till sitt av riksdagen. godkända utlåtande nr 24 samma år angående omorganisation av riksgäldskontoret, tillstyrkte utskottet framställningen. I avvaktan på den omreglering av tjänsteförhållandena som möjligen skulle komma att föranledas av författni-ngsutredningens väntade be- tänkande, föreslog utskottet att vissa tjänster tills vidare skulle uppehållas med vikariatslöneförordnande.
Bankoutskottets utlåtande (nr 39, 1960 års riksdag) i anledning av framställ- ning angående avlöningsbestämmelserna för hos riksdagen tillfälligt anställda tjänstemän och av i ämnet väckt motion. Utskottet framhöll att riksdagen genom konstitutionsutskottets av riksdagen godkända utlåtande nr 26 samma år uttalat, att i avvaktan på slutförandet av författningsutredningens arbete avgörande skäl talade för att något nytt organ ej skulle tillskapas för att bereda och samordna frågor avseende hos riksdagen tillfälligt anställda tjänstemäns avlönings— och anställningsförhållanden. Samtidigt uppdrog riksdagen (i enlighet med banko- utskottets särskilda PM till talmanskonferensen) åt kanslideputerade att fungera som en riksdagens personalnämnd med befogenhet att ta de initiativ som de kunde finna av behovet påkallade, varför utskottet hemställde att riksgäldsfullmäktiges framställning och motionen i förevarande ämne härmed skulle anses besvarad.
Första lagutskottets utlåtande (nr 3, 1960 års riksdag) i anledning av proposi- tion med förslag till kungörelse om ändrad lydelse av 185 instruktionen den 24 maj 1957 för riksdagens ombudsmän. Utskottet tillstyrkte propositionen och fann ingen anledning till erinran mot att författningsbestämmelser angående redo- görelserna för handläggningen av riksdagens skrivelser enligt den föreslagna nya ordningen lämpligen fick anstå tills författningsutredningens förslag föreligger.
Första lagutskottets utlåtande (nr 11, 1960 års riksdag) i anledning av motioner om utredning rörande domstolsmässig prövning av rättsfrågor i förvaltningen. I sitt avstyrkande utlåtande hänvisade utskottet bl. a. till att författningsutred- ningens arbete.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 3, 1961 års riksdag) i anledning av motion angående behandlingen i riksdagen av framställning från riksdagens verk. Enligt utskottets mening borde bestämmelser i förevarande fråga egentligen ha sin plats i riksdagsordningen, men i avvaktan på den inom författningsutredningen på- gående allmänna översynen av reglerna angående riksdagens arbetsformer, för- ordade utskottet att föreskrifter tills vidare skulle införas i riksdagsstadgan. Så- lunda tillstyrkte utskottet motionens förslag till ändrad lydelse av 21 & riksdags- stadgan.
Konstitutionsutskottets memorial (nr 6, 1961 års riksdag) angående uppskov med beslut över vilande förslag till upphävande av 315 regeringsformen. Ut- skottet erinrade om att i proposition till 1960 års riksdag framlades förslag till
upphävande av 31 & regeringsformen och att därvid anfördes att författningsutred— ningen i sitt kommande betänkande med förslag till ny författning ej avsåg att upptaga den ifrågavarande bestämmelsen. Under hänvisning speciellt till vad utskottet i sitt utlåtande nr 22, 1960 års riksdag, anförde i ärendet, hemställde dock utskottet att riksdagen skulle besluta att uppskjuta prövningen av det vid 1960 års riksdag såsom vilande antagna förslaget om upphävande av 31 % rege- ringsformen till senare riksdag under löpande valperiod till andra kammaren.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 8, 1961 års riksdag) i anledning av motio- ner om utredning rörande riksdagens medverkan vid förhandlingar mellan sta- ten och intresseorganisationerna. Utskottet hemställde, att motionerna ej skulle föranleda någon riksdagens åtgärd och hänvisade därvid till att denna fråga upp- tagits dels av 1956 års förhandlingsrättsutredning, dels i direktiven till författ- ningsutredningen, vilken enligt vad utskottet erfarit, till ingående behandling förehaft detta spörsmål.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 9, 1961 års riksdag) i anledning av mo- tioner om ändring av 275 riksdagsordningen. Utskottet erinrade om att författ— ningsutredningen enligt sina direktiv bl.a. skulle utreda frågan om införande av enkammarsystem samt om en refonmering av valsättet, häri inbegripet frågan om ett stärkande av det personliga momentet i valet av riksdagsmän. Därför hemställde utskottet att motionerna rörande bestämmelsen om riksdagsmans rätt att i händelse av dubbelval själv avgöra vilken kammare eller valkrets han önskar tillhöra respektive representera, icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 12, 1961 års riksdag) i anledning av; motion angående ändrad tidpunkt för allmänna val. Rörande frågan om de all- männa valens förläggande till en senare tidpunkt under hösten framhöll utskottet bl.a. att författningsutredningens arbete även avsåg en revision av riksdagens arbetsformer, varvid en omläggning av sessionstiderna kunde komma att aktuali- seras. Vad gällde frågan om de allmänna valens förläggande till en helgdag utan kyrklig karaktär, erinrade utskottet om att utredningens arbete jämväl avsåg en revision av valsystemet till riksdagen, varigenom frågan om valdagen kunde få omprövas. Utskottet hemställde att motionen icke skulle föranleda någon riks- dagens åtgärd.
Konstitutionsutskottets memorial (nr 15, 1961 års riksdag) angående granskning av de i statsrådet förda protokoll. I samband med årets dechargegranskning upp- märksammade utskottet, att vissa statssekreterare och andra av de högsta departe- mentstjänstemännen innehade uppdrag såsom styrelsemedlemmar i hel- och halvstatliga företag inom departementets verksamhetsområde. Utskottet beaktade vid bedömningen av nämnda förhållande, att frågan om de statliga företags- formerna var föremål för bearbetning inom finansdepartementet samt att för— fattningsutredningen icke torde undgå att i sitt slutbetänkande taga ställning till spörsmålet om statssekreterarnas konstitutionella ställning i framtiden. I avvaktan på resultat av dessa frågor och mot bakgrunden av tidigare praxis, ansåg sig ut- skottet ej böra framställa yrkande om anmärkning.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 18, 1961 års riksdag) i anledning av pro- position med förslag till lag om ändring i kommunala vallagen m. m. ävensom en i ämnet väckt motion. Under hänvisning till att författningsutredningen enligt propositionen icke skulle komma att framlägga något förslag till en definitiv lösning av frågan om valsystemet vid kommunala val i så god tid att det kunde vinna tillämpning vid sådana val för mandatperioden 1963— 66, tillstyrkte ut- skottet att det provisoriska valsystemet, som år 1954 antogs för kommunalvalen, skulle gälla även för perioden 1963—66.
Bankoutskottets utlåtande (nr 16, 1961 års riksdag) i anledning av motioner om utredning rörande riksdagsledamöternas bostadsfräga i Stockholm. Utskottet anförde, att man vid bedömningen av behoven även borde [beakta de ändrade för- utsättningar, som kunde komma att följa av författningsutredningens arbete, och hemställde, 'att riksdagen med bifall till motionerna skulle uppdraga åt fullmäktige i riksgäldskontoret att utreda riksdagsledamöternas bostadsfråga.
Bankoutskottets utlåtande (nr 19, 1961 års riksdag) i anledning av motioner om statsanslag i vissa fall till politiska partier. Frågan huruvida de politiska partierna borde stödjas genom anslag av en eller annan art fann utskottet så vansklig och svår att överblicka att man icke ansåg sig böra ta ställning till detta spörsmål, innan det utredningsarbete kring ifrågavarande problem, som bedrevs inom författningsutredningen, hade slutförts. Utskottet hemställde att motionerna icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd.
Bankoutskottets memorial (nr 28, 1961 års riksdag) angående ändrad lydelse av avlöningsbestämmelserna för hos riksdagen tillfälligt anställda tjänstemän m. m. I avvaktan på slutförandet av författningsutredningens arbete ansågs — som senast framhölls av föregående års riksdag — en mer omfattande reglering av dessa frågor lämpligen få anstå. I sitt tillstyr-kande utlåtande framhöll utskottet att det hade utgått från att förevarande förslag närmast fick betraktas som smärre justeringar i väntan på en allmän omprövning av alla de frågor som samman- hänger med de tillfälligt anställda tjänstemännens anställnings- och avlönings- förhållanden.
Första lagutskottets utlåtande (nr 7, 1961 års riksdag) i anledning av motion angående viss ändring i instruktionen för riksdagens ombudsmän. Vid nuvarande fördelning mellan regeringen och riksdagen av utredningsresurser och lagstift— ningsmakt ansåg utskottet det riktigt att ombudsmännen — såsom enligt gällande instruktion — lämnades frihet att efter lämpligheten avgöra, huruvida deras initiativ i lagstiftningsfrågor borde riktas till regeringen eller riksdagen. Då det ännu syntes osäkert, om en reform beträffande hela lagstiftningsmaktens över- förande t'ill riksdagen skulle komma att föreslås, ansåg utskottet det ej påkallat att författningsutredningen skulle erhålla särskilt uppdrag att ingå på instruk— tionen för riksdagens ombudsmän, varför utskottet avstyrkte motionen.
Första lagutskottets utlåtande (nr 20, 1961 års riksdag) & anledning av motion angående tidpunkten för angivande av den årliga redogörelsen för handläggningen av riksdagens skrivelser. I sitt avstyrkande utlåtande hänvisade utskottet till att även om det .i och för sig var önskvärt att ifrågavarande redogörelse lämnades riksdagen så snart ske kan, saknades dock skäl att innan författningsutredningen framlagt sina förslag förorda ändring av gällande ordning.
Första lagutskottets utlåtande (nr 22, 1961 års riksdag) i anledning av motioner om utredning rörande domstolsmässig prövning av rättsfrågor i förvaltningen. Utskottet erinrade om att det redan pågick reformarbete, som antingen direkt syftade till förstärkning av det administrativa rättsskyddet eller ägde nära sam- band med rättsskyddsanordningarnas utformning och framhöll, att man borde avvakta resultatet av detta arbete. Sålunda hänvisades till författningsutredning- ens pågående arbete. Utskottet fann icke skäl till ändring i den ståndpunkt riks- dagen förut intagit och avstyrkte därför motionerna.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 4, 1962 års riksdag) i anledning av motion om sänkning av rösträttsåldern. Under hänvisning till utskottets tidigare avstyr- kande utlåtanden, nr 3 vid 1958 års B-riksdag och nr 9 vid 1960 års riksdag samt till första lagutskottets utlåtande nr 10 vid 1962 års riksdag och till att författ- ningsutredningen torde komma att beakta denna fråga vad gällde val till andra
kammaren, ansåg sig utskottet icke ha anledning att frångå den år 1960 uttalade uppfattningen, att rösträttsåldern vid allmänna val icke borde sänkas så att den som på grund av sin ålder är omyndig får deltaga i allmänna val. I enlighet här- med avstyrkte utskottet motionen.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 5, 1962 års riksdag) i anledning av mo- tion om ändrade bestämmelser rörande riksdagsledamots immunitet. Med hänsyn till att denna fråga var föremål för behandling inom författaingsutredningen, vilken förväntades avgiva slutbetänkande inom loppet av ett år, avstyrkte ut- skottet motionen-.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 8, 1962 års riksdag) i anledning av motio- ner om utvidgad juridisk granskning av författningsförslag över vilka lagrådets yttrande icke inhämtats. Utskottet ansåg sig sakna anledning att tillstyrka för- slaget om utredning och anförde bl. a. att frågan om lydelsen av regeringsformens bestämmelser angående lagrådet var under prövning av författningsutredningen och att utredningen avsåg att föreslå att lagstiftningsmakten helt skulle läggas hos riksdagen.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 14, 1962 års riksdag) i anledning av motion angående förfarandet vid omröstningar i kamrarna. Utskottet erinrade om att författningsutredningen, enligt vad som framgick av dess betänkande SOU 1961:21 , skulle taga ställning till problem angående beslutsordning och voteringsmetod i riksdagen i sitt slutbetänkande. Angående åtgärder till för- bättrande av omröstningsapparaturen hänvisade utskottet till bankoutskottets utlåtande nr 14, 1962 års riksdag, och avstyrkte utredningsyrkandet.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 16, 1962 års riksdag) i anledning av motion angående Sveriges ombildning till republik. Utskottet avstyrkte motionen och hänvisade därvid till sina tidigare utlåtanden i frågan, speciellt till utlåtande nr 15 vid 1958 års A-riksdag. I detta utlåtande hade utskottet förklarat att det föll under författningsutredningens redan givna uppdrag att i viktiga delar ompröva jämväl statschefens ställning i en modern parlamentarisk demokrati.
Konstitutionsutskottets memorial (nr 17, 1962 års riksdag) angående gransk- ning av de i statsrådet förda protokoll. Under hänvisning till att övervägand'ena angående de statliga företagsformerna alltjämt pågick och att jämväl författ- ningsutredningens arbete fortfarande pågick, ansåg utskottet ej skäl föreligga att bedöma frågan om vissa statssekreterares och andra av de högsta departe- mentstjänstemännens innehav av uppdrag såsom styrelsemedlemmar i rhel- och halvstatliga företag inom vederbörande departements verksamhetsområde annor- lunda än föregående är, varför utskottet avslog ett inom utskottet framställt yr- kande om anmälan.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 20, 1962 års riksdag) med förslag till lag angående ändring i stadgan den 21 februari 1941 (nr 98) om ersättning för riks- dagsmannauppdragets fullgörande m.m. På grundval av den översyn, om vilken hemställts, framlade utskottet, med begagnande av sin initiativrätt i fråga om nämnda bestämmelser, för riksdagen förslag till ändringar av stadgan och av övergångsbestämmelserna till stadgan. Förslagen avsåg att utgöra en preliminär lösning av hithörande frågor i avvaktan på resultatet av författningsutredningens arbete i vad det berörde riksdagens arbetsformer.
Konstitutionsutskottets utlåtande (nr 22, 1962 års riksdag) i anledning av väckta motioner om införande i riksdagsstadgan av bestämmelser i syfte att ernä en ef- fektivare budgetbehandling. Utskottet hänvisade till författningsutredningens remissvar 1959 över budgetkommitténs betänkande, där utredningen framhöll, att den arbetade med ett förslag till omläggning av riksdagens budgetbehandling,
som uppvisade betydande likheter med budgetkommitténs, varvid omläggningen av budgetarbetet ingick som ett led i en genomgripande omstöpning av riksdagens arbetsformer och att det därför låg nära till hands att låta ställningstagandet till budgetkommitténs förslag anstå till dess utredningens huvudbetänkande förelåg. Enligt vad utskottet inhämtat kunde detta väntas föreligga våren 1963. Med hän- syn härtill ansåg sig utskottet icke nu böra förorda någon revision av gällande bestämmelser avseende riksdagens budgetarbete.
Bankoutskottets utlåtande (nr 14, 1962 års riksdag) i anledning av motion om installerande av tidsenliga voteringsapparater i riksdagens kamrar. Utskottet hemställde, att riksdagen skulle vuppdraga åt fullmäktige i riksgäldskontoret att vidtaga anstalter för att säkerställa funktionsdugliga voteringsapp'arater i riks- dagens kamrar, med framhållande av att man borde eftersträva att voterings- anläggningarua skulle kunna anpassas till de ändringar av ritks-dagslokalerna, vilka kunde föranledas av författningsutredningens förslag.
Bankoutskottets utlåtande (nr 32, 1962 års riksdag) angående regleringen för budgetåret 1962/63 av utgifterna under huvudtiteln Riksdagen och dess verk m. m. Utskottet tillstyrkte den utökning av riksdagsbibliotekets personal som krävdes för upplysningstjänstens vidkommande; dock borde en sådan ske genom inrättan- de av extra tjänster. Upplysningstjänstens arbete borde tills vidare fortgå i de former som hittills tillämpats i avvaktan på författningsutredningens förslag till upplysningstjänstens organisation och ställning i förhållande till riksdagsbiblio- teket.
Första lagutskottets utlåtande (nr 8, 1962 års riksdag) i anledning av motion om tidpunkten för avgivande av den årliga redogörelsen för handläggningen av riksdagens skrivelser. Under hänvisning till sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 20, 1961 års riksdag, ansåg utskottet icke skäl föreligga att innan författnings- utredningen framlagt sina förslag förorda ändring av gällande ordning, och av- styrkte på grund härav motionen.
Förutsättningar och plan för utredningsarbetet
Vilket är det rätta statsskicket, vilket är det bästa statsskicket? I den väster- ländska debatten om statsstyrelsens organisation har, ända från äldsta tid, dessa två frågor tävlat om uppmärksamheten. Frågan om det rätta stats- skicket har avsett, hur statsskicket bör vara konstruerat för att förverkliga vissa angivna värden, t.ex. folksuveränitetens princip. Uppmärksamheten har då främst inriktats på frågan om den statliga maktutövningens legi- timation. Staten har ansetts legitimerad just i den mån den förverkligar de uppställda principerna. I den andra frågeställningen har legitimations— spörsmålet skjutits i bakgrunden och det väsentliga intresset inriktats på spörsmålet om hur statsskicket skall se ut för att det skall fungera på bästa sätt. Det främsta måttet blir då effektiviteten, man bedömer statsskicken efter deras resultat när det gäller att skapa stabila förhållanden, samordna skilda intressen, åstadkomma beslut och genomföra fattade beslut.
De båda frågeställningarna brukar ej helt utesluta varandra, tvärtom finns de väl alltid med i debatten om statsteorierna fast i olika grad. Vad som skiljer statsteorier och tidsskeden åt i detta sammanhang är alltså graden av intresse för och betoning av legitimations- respektive effektivitets— synpunkten. Om vi ser på vår egen tid, har den stora ideologiska striden såväl omedelbart före som efter det andra världskriget dominerats av le- gitimationsfrågan. Vad det främst gällt har varit att hävda den väster- ländska demokratiens ideal mot olika slag av totalitära statsbildningar.
Demokratien framstår nu, på ett sätt som ännu för femtio år sedan knappast var tänkbart, för den alldeles övervägande delen av vårt folk som den givna utgångspunkten för varje diskussion om statsskicket. Enigheten om de grundläggande demokratiska värderingarna är i själva verket så stor, att en argumentation till förmån för demokratien i allmänhet synes över- flödig. I historiskt perspektiv ter sig denna åsiktsöverensstämmelse, hur självklar den kan förefalla, såsom märklig. Den sätter sin prägel på allt tänkande i författningsfrågorna i vårt land just nu: något alternativ till det rådande demokratiska systemet finnes över huvud taget icke. Frågan om det rätta statsskicket, i denna mening, är för vårt folks vidkommande av— gjord.
Ur författningsutredningens synpunkt betyder detta, att uppmärksam- heten helt kan koncentreras på spörsmålet om det demokratiska systemets
närmare utformning. Förutsättningarna för en diskussion om det bästa statsskicket, om folkstyrelsens teknik, borde i detta läge vara särskilt gynn- samma.
Till en början måste emellertid konstateras, att efter demokratiens de- finitiva genombrott i vårt land 1918—21 har intresset för konstitutionella spörsmål varit begränsat. Under 1920-talet och början av 1930-talet föran- ledde visserligen minoritetsparlamentarismen och därmed förbundna pro- blem åtskillig diskussion, där frågan om demokratiens arbetsmetoder i stort ofta aktualiserades. Denna debatt upphörde emellertid samtidigt som majoritetsparlamentarismen gjorde sitt intåg. Under den följande perioden av akut nazistiskt hot mot demokratien fanns föga utrymme för en på de- mokratiens tekniska funktionssätt inriktad debatt.
Under åren närmast efter det andra världskriget har ett antal frågor, såsom om permanent samlingsregering, om folkomröstning, om enkammar- system och om vissa valtekniska spörsmål, tidvis varit föremål för menings— utbyte. Diskussionen har emellertid förts inom en begränsad krets utan att engagera större folkgrupper. I valrörelserna har de konstitutionella frå— gorna spelat en undanskymd roll eller ingen roll alls. Någon opinionsmässig förberedelse inför tanken på en samlad översyn av den moderna demokra— tiens funktionsproblem förelåg knappast vid utredningens tillsättande.
Från 1950—talets senare del blev diskussionen om författningsfrågorna livaktigare i samband med det mindre stabila parlamentariska läget. De två folkomröstningarna 1955 och 1957 liksom upplösningsvalet 1958 har riktat uppmärksamheten på att folkstyrelsen kan utövas i andra former än de invanda. Olika svagheter i den författningsmässiga regleringen av vissa institut —— exempelvis reglerna om riksdagsupplösning — har också fram- trätt i dessa sammanhang. I någon mån har väl därjämte författningsut- redningens existens bidragit till att debatten på detta område fått större omfattning.
Även om det sålunda kan sägas, att intresset för de konstitutionella frå- gorna blivit starkare under senare år, är det utmärkande för denna debatt — just därför att den avsett demokratiens teknik och ej dess princip _ att de olika frågorna diskuterats var och en för sig i sitt särskilda samman- hang. Det betyder att debattinläggen i allmänhet ej varit förbundna med en sammanhängande grundsyn beträffande demokratiens teknik i stort.
Mot denna bakgrund är det knappast överraskande att under författnings— utredningens arbete från början i ett flertal väsentliga frågor framträdde ej blott delade meningar utan delade meningar som ej lät sig enhetligt grupperas. De skiljaktiga ståndpunkterna gällde för det politiska livet och författningen så centrala spörsmål som valsättet (proportionellt val eller majoritetsval och, om proportionella val bibehålles, spörsmålen om fördel- ningsmetod, spärr och tilläggsmandat), kammarsystemet (en eller två kam- rar), folkomröstningsinstitutet (princip och utformning), omfattningen av
grundlagsskyddet för medborgerliga fri- och rättigheter samt den s.k. lag- prövningsrätten (princip och utformning).
Vidare hade utredningen under sitt arbete, av skäl som närmare redo- visas i följande avsnitt, blivit övertygad om att partiella reformer ej var tillfyllest och att en allmän grundlagsrevision var nödvändig. Ett förslag till en ny författning måste emellertid redan av praktiska skäl bygga på en i huvudsak enhetlig grundval; att framlägga ett flertal fullt utformade al— ternativa lagförslag låg knappast inom det möjligas gräns. Härtill kom den politiska bedömningen: ett starkt splittrat förslag skulle med all sannolikhet ge statsmakterna intrycket, att erforderlig enighet kring en författnings- reform var så vansklig att uppnå att hela frågan fick skjutas på framtiden.
Efter flera resultatlösa försök att nå en Överenskommelse inom utred- ningen, meddelades genom en kommuniké den 2 februari 1961, att utred- ningen tagit upp vissa stora, politiskt kontroversiella frågor till förnyad behandling och att ledamöterna därvid kommit fram till följande person- liga ställningstaganden:
En majoritet bestående av hrr Sandler, Dahlén, Hallén, Munktell, Sehlstedt, Westerståhl och Wrigstad har samlats om ett förslag om övergång till ett enkam- marsystem. Kammaren sammansättes genom val i ortskretsar och regioner; någon slutlig ställning till kammarens storlek har inte tagits. Hrr Ahlkvist och Wahlund har förordat ett reformerat tvåkammarsystem.
Inom utredningen har vidare en majoritet, bestående av hrr Sandler, Hallén, Sehlstedt, Westerståhl och Wrigstad, förenats i ett principuttalande om önsk- värdheten av att ett modifierat majoritetsvalsystem, som icke skulle bygga på dubbel valomgång, bringas under övervägande och debatt.
Med tanke på att en ny författning bör vila på en bred anslutning och med hänsyn till det aktuella opinionsläget inom olika partier har samtliga ledamöter enats om att framlägga förslag om proportionell valmetod, med ökade garantier för personval.
I folkomröstningsfrågan har utredningen enhälligt beslutat förorda, att förslag om grundlagsändring skall underställas folkomröstning, om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter så begär. I övrigt har hrr Sandler, Ahlkvist, Hallén, Sehl- stedt, Westerståhl och Wrigstad enats om att icke i förslaget till ny grundlag införa några bestämmelser om rådgivande eller beslutande folkomröstning. Hrr Dahlén, Munktell och Wahlund hade önskat, att enighet kunnat vinnas om ytter- ligare användning av folkomröstning.
Beträffande frågan om rätt för domstol att pröva om lag eller annan författ- ning strider mot grundlag, anser utredningen, att en sådan rätt bör finnas. Den bör, liksom för närvarande, tillkomma de vanliga domstolarna; med hänsyn här- till har utredningen icke ansett det nuvarande läget kräva, att en särskild för- fattningsdomstol tillskapas.
Utredningen har enats om att i ett särskilt grundlagskapitel intaga bestämmelser om medborgarnas fri- och rättigheter.
Härefter kvarstod således endast två huvudsakliga alternativa linjer, rörande kammarsystemet, och i fråga om dem hade utredningen beslutat
framlägga alternativa lagförslag. I övrigt hade samtliga ledamöter medver- kat till att skapa den gemensamma grundval, på vilken den närmare ut- formningen av lagförslagen kunde bygga.
För anhängarna av tvåkammarsystemet (herrar Ahlkvist och Wahlund) har något uppgivande av ståndpunkter rörande valsättet ej varit aktuellt; kommunikén innehöll ingenting om den proportionella metodens närmare utformning. För den majoritet som stödde enkammaralternativet (herrar Dahlén, Hallén, Sandler, Sehlstedt, Westerståhl och Wrigstad) hade härmed grunden lagts för en politisk kompromiss just rörande valsystemet. Den centrala punkten i denna kompromiss kom att innebära att man på den ena sidan avstod från att kräva att utredningen skulle lägga fram förslag om majoritetsval och på den andra sidan avstod från kravet att det nya proportionella valsystemet, i förhållande till den samlade effekten av gäl- lande ordning, skulle medföra ett starkare inslag av riksproportionalitet vid mandatfördelningen. Dessa ömsesidiga och, med tanke på tidigare in- tagna ståndpunkter, långtgående medgivanden motiverades av en bestämd strävan att skapa ett sammanhängande förslag, som kunde läggas till grund för en mera genomgripande författningsreform och som samtidigt kunde ha utsikt att vinna en bred anslutning.
Med utredningsuppdraget har varit förbundna vissa praktiska problem som här skall beröras. Dessa problem hänger nära samman med uppdragets omfattning.
I direktiven omnämnes ett antal särskilda frågor, som skall göras till föremål för utredning, men dessutom lämnas det allmänna uppdraget att på grundval av en samlad översyn av demokratiens funktionsproblem ge- nomföra en modernisering av vår författning. En föreställning om mängden av olikartade frågor som härigenom aktualiseras ger de återgivna uttalan— den, som gjorts av riksdagen och som hänvisar till utredningens arbete. Likväl erbjuder dessa riksdagens uttalanden knappast mer än en exempel- samling från det komplex av spörsmål, som en modernisering av statsskicket har i sitt följe.
Det särpräglade i utredningens uppdrag framträder också vid en jäm- förelse med tidigare konstitutionella utredningar. Såsom närmare belyses i Bilaga 14, där offentliga utredningar i konstitutionella frågor under åren 1900—1962 förtecknas, har alla dessa utredningar haft jämförelsevis spe- cialiserade uppgifter. Bland större frågor som vid upprepade tillfällen varit föremål för uppmärksamhet må nämnas rösträttsfrågor, spörsmål rörande riksdagens arbetsformer, folkomröstningsinstitutet samt tryckfrihetsför— ordningen och därmed sammanhängande ämnen. Därutöver har utred— ningar verkställts rörande ett flertal olika institut eller särskilda grundlags- stadganden. Gemensamt för dem alla har varit ej blott uppdragets speciali- sering utan också en strävan att författningstekniskt avgränsa räckvidden
av de föreslagna förändringarna, dvs. den förordade reformen har inpassats med minsta möjliga rubbning av det konstitutionella regelsystemet i övrigt.
Samma målsättning gällde för den, om man ser till antalet ändrade grundlagsparagrafer, ojämförligt största konstitutionella reformen sedan 1809, nämligen ståndsrepresentationens ersättande med ett tvåkammar- system. Enligt propositionen till 1862—63 års riksdag (nr 61, sid. 44) hade regeringsformen lämnats »orörd i alla delar, som icke ovillkorligen sam- manhängde med representationsreformen». Trots att ändringarna berörde närmare två tredjedelar av regeringsformens paragrafer var det icke tal om att begagna detta tillfälle för att bringa grundlagens stadganden i bättre överensstämmelse med dåvarande konstitutionella praxis eller att i övrigt modernisera författningen.
Det föreliggande utredningsuppdragets omfattning har medfört att varje enskild fråga icke kunnat ägnas så stor uppmärksamhet, som ett mera be- gränsat uppdrag hade möjliggjort. Med tillämpning av vanliga regler för utredningar hade här funnits uppgifter för ett stort antal specialkommmit- téer och en sammanlagd betänkandevolym på tiotusentals sidor hade inga— lunda framstått som anmärkningsvärd. När nu hela uppdraget åvilat en utredning ensam och utredningens förslag koncentrerats till föreliggande slutbetänkande jämte ett mindre, tidigare betänkande, betyder detta att en begränsning blivit nödvändig. Historiska översikter och internationella jäm- förelser har gjorts ytterst kortfattade eller i många fall helt utelämnats. Att ur andra synpunkter koncentrationen av utredningsuppdraget kunnat vara till fördel, är en sak som ej här närmare skall beröras. Även när det gäller att redovisa argumentationen rörande utredningens olika förslag och motiven för utredningens egna ställningstaganden har stor restriktivitet iakttagits. Endast beträffande några frågor, i direktiven framhållna som särskilt viktiga, föreligger en mera utförlig redovisning av angivet slag.
Det hade varit önskvärt att utredningens ställningstaganden i väsentligt högre utsträckning än nu är fallet kunnat grundas på forskningsresultat belysande, hur den svenska folkstyrelsen i stort arbetar, hur medborgarna påverkar och påverkas av partier, organisationer och massmedia. Utred- ningen har givetvis ej haft möjlighet att själv taga initiativ till och avvakta resultatet av en sådan forskning. Endast på några få områden har större undersökningar kunnat genomföras. Sålunda har det av partierna faktiskt tillämpade nomineringsförfarandet gjorts till föremål för en särskild studie i syfte att belysa ett viktigt led i det representativa systemet. En intervju- undersökning i samband med 1957 års folkomröstning i tjänstepensions- frågan har givit faktiskt material för bedömningen av vad en folkomröst- ning innebär, sedd ur synpunkten av medborgarnas ställningstagande och information. Från vissa angivna utgångspunkter har omfattande undersök- ningar företagits rörande den tekniska effekten av olika valsystem. Väsent- liga data om förhållandet mellan staten och organisationerna har vidare
sammanställts. Något mer än enstaka bidrag till ett studium av demokra- tiens förutsättningar och faktiska innebörd är detta dock icke.
Vad utredningsuppdragets planering beträffar föreföll det redan från början uppenbart, att de allra flesta av de frågor varom direktiven talar har ett så nära inbördes samJnanhang att de ej kunde lösas en efter en O(h behandlas i etappvis angivna betänkanden. Endast ett större ämnesområde, regeringsarbetet, föreföll möjligt att behandla separat och här har över- lämnats ett särskilt betänkande (SOU 1958: 14), där utredningen i förs:a hand redovisar material och synpunkter rörande regeringens interna ar- betsförhållanden. Någon möjlighet att på dåvarande stadium framlägga förslag till nya grundlagstexter i anslutning till de förordade förändringarna på detta område fanns icke. Till de i detta tidigare betänkande framförda förslagen får utredningen emellertid anledning att i stor utsträckning åter- komma i föreliggande betänkande.
Om flera av de andra huvudfrågorna, särskilt valsystemet, gäller att de egentliga överläggningarna inom utredningen icke kunnat inledas förrän omfattande förberedande undersökningar av teknisk karaktär verkställts. På grund av dessa frågors natur har sedan, när nya uppslag och lösningar under utredningsarbetet blivit aktuella, ytterligare tidskrävande tekniska undersökningar erfordrats.
Utredningens arbete var från början inriktat på att slutbetänkandet skulle kunna avges vid en avsevärt tidigare tidpunkt. Av olika skäl har tidsplanen icke kunnat hållas. Den ytterligare tid som utredningen därmed haft till förfogande har utnyttjats för ett mera ingående arbete med författnings- texter och olika därmed sammanhängande frågor. Den ursprungliga avsik- ten var nämligen att vid sidan om förslagen i de frågor, som direktiven särskilt berör, huvudsakligen framlägga endast preliminära utkast till för- fattningstexter, avsedda att ersätta nu gällande regeringsform och riksdags- ordning; dessa utkast skulle sedan ha behövt en genomgripande teknisk överarbetning, om regeringen beslutat använda utredningens förslag som grundval för en konstitutionell reform. De författningsförslag som nu pre- senteras har alltså kunnat bli föremål för en väsentligt mera ingående be— arbetning. Dessutom har de mera detaljerade bestämmelserna om riksdags- arbetet, som finns i andra författningar än riksdagsordningen, kunnat in- fogas i de föreslagna nya lagtexterna.
Föreliggande volym, del 2 av utredningens slutbetänkande om Sveriges statsskick, är uppdelad i tre huvudavdelningar. Den första delen, utred- ningsuppdraget, behandlar direktiv, arbetets förutsättningar och plan samt den för omfattningen av utredningens uppdrag väsentliga frågan om all- män grundlagsrevision. Den andra avdelningen är ägnad folkstyrelsens
grundläggande teknik. Hit har förts, förutom ett avsnitt om partier och organisationer, den mera principiella behandlingen av valsystem, folkom— röstning, kammarsystem och parlamentarismen. Genom att dessa frågor brutits ut har de kunnat få en sammanhängande och mera fullständig be- lysning. Utredningens förslag på dessa områden återkommer under den tredje och största avdelningen, förslaget till regeringsform, som innehåller kapitelvis redovisade motiv till de förordade stadgandena. Motiven ankny- ter till enkammaralternativet: texten till enkammaralternativet har utfor— mats först och motsvarande text för tvåkammaralternativet har sedan så- vitt möjligt erhållit en parallell uppställning. I denna avdelning redovisas även detaljmotiv som berör enbart tvåkaminaralternativet samt mo- tiven för att vissa i 1809 års regeringsform ingående stadganden helt sak- nar motsvarighet i förslaget. Avslutningsvis återges de reservationer och särskilda yttranden som anknyter till förslaget till regeringsform.
Motiven till förslaget till riksdagsordning behandlas i del 3 av förelig- gande betänkande. Även vissa frågor rörande riksdagsarbetets faktiska ge— staltning beröres i denna del, som därutöver innehåller detaljmotiv an- gående förslaget till riksdagsordning enligt tvåkammaralternativet samt reservationer och särskilda yttranden anknytande till föreslagna stadganden i riksdagsordningen.
Allmän grundlagsrevision
Omfattningen och den allmänna uppläggningen av författningsutredningens arbete påverkas väsentligt av ställningstagandet till frågan, om partiella grundlagsändringar är tillfyllest eller om en allmän grundlagsrevision er- fordras. Det finns därför anledning att inledningsvis taga upp denna fråga till behandling och därvid till en början granska den skrivna författningens nuvarande läge.
Den skrivna författningens nuvarande läge
I alla stabiliserade statsbildningar gäller för de politiska beslutens fat— tande en viss ordning, ett system av regler, som kan sägas utgöra vederbö- rande stats faktiska »statsskick». Dessa regler, som alltså faktiskt iakt— tages vid de politiska beslutens tillkomst, anger mer eller mindre fullstän- digt, hur statsorganen utses, hur de är uppbyggda, vilka befogenheter de har, vilka former som skall följas vid beslutfattandet etc. De flesta mo- derna stater har också en skriven författning (konstitution, grundlag). Ur formell synpunkt brukar grundlag skilja sig från annan lag därigenom att särskilda former skall iakttagas vid dess ändring.
Förhållandet mellan det faktiska statsskicket och vederbörande lands grundlag uppvisar många varianter. Grundlagen kan täcka ett större eller mindre fält av det faktiskt tillämpade regelsystemet. Delvis kompletteras grundlagen av stadganden av annan art än grundlag, delvis kan det före- ligga konstitutionella sedvaneregler, som ej alls har någon motsvarighet i skrivna bestämmelser. Vidare är det ingalunda givet, att det råder fullstän— dig överensstämmelse mellan statsskickets faktiska utformning och mot- svarande författningsstadganden. Statsskicket kan ha utvecklats på ett sätt, som ej förutsetts vid grundlagens tillkomst, och följden kan bli antingen att grundlagen i vissa delar ej är tillämplig eller att det föreligger en direkt motsättning mellan författningsreglernas hud och de i praktiken tillämpade reglerna. Exempel finns till och med på stater, där författningstexten främst synes ha en ideologisk uppgift och snarast är ägnad att dölja det politiska livets realiteter.
I Sverige föreligger, till skillnad från vad som är fallet i de flesta andra länder, ej endast ett författningsdokument utan fyra gällande grundlagar, antagna vid olika tidpunkter: 1809 års regeringsform, 1866 års riksdags—
ordning, 1810 års successionsordning och 1949 års tryckfrihetsförordning. Innehållsmässigt sett uppvisar de svenska grundlagarna flera särdrag. Så- lunda är det icke vanligt, att de många detaljhestämmelserna om riksdags— skicket, som den svenska riksdagsordningen upptar, är inskrivna i grundlag. Dylika föreskrifter återfinnes i andra länder vanligen i arbetsordningar för vederbörande parlament. Svensk fövrfattningstradition, särskilt behovet av en— hetliga och fasta arbetsformer för den gamla, på fyra stånd uppbyggda riks— dagen, ger en förklaring till skillnaden. Vidare har konstitutionella garan— tier för tryckfriheten vanligen formen av en allmän principdeklaration, me— dan den närmare utformningen av tryckfriheten brukar återfinnas i vanlig lag. Hos oss däremot är tryckfrihetsrätten i huvudsak reglerad i en författ— ning av grundlags natur. Även här kan förklaringen hämtas i en författ— ningshistorisk tradition. Successionsordningen, med främsta syfte att reglera arvsföljden inom det Bernadotteska huset och vissa därmed sammanhäng- ande frågor, har en annan karaktär än övriga grundlagar.
Regeringsformen av år 1809 är den främsta grundlagen och den som när— mast motsvarar andra länders konstitutioner. Näst efter Förenta Staternas författning är den också den äldsta gällande grundlagen. Till sin utformning är den mindre principiell än de flesta andra grundlagar. Den är icke präglad av någon enhetlig författningsteoretisk doktrin, maktfördelningen följer intet enkelt schema. Däremot ägnar regeringsformen ett betydande utrymme åt fögvaltningsorganisationen. Anknytningen till äldre svensk författnings- tradition är ofta uppenbar.
Till skillnad från de flesta av sina äldre föregångare innehåller 1809 års ,
regeringsform regler angående grundlagsändring. Konstitutionsutskottet hade, såsom det hette i 1809 års memorial med förslag till regeringsform, förutsett att denna grundlag icke kunde bliva fullkomlig och hade därför velat öppna en möjlighet att förbättra den. Rent kvantitativt har detta grundlagsändringsinstitut i hög grad utnyttjats. Medan exempelvis den amerikanska författningen räknar endast tjugutvå »amendments», har den svenska regeringsformens paragrafer varit föremål för hundratals änd- ringsbeslut. Endast några få paragrafer kvarstår helt i sin ursprungliga språkliga dräkt och de flesta har ändrats ej blott en utan flera gånger.
Det anmärkningsvärda med dessa grundlagsändringar är emellertid, att de i alldeles övervägande grad gällt bestämmelser rörande statsorganens uppbyggnad och verksamhetsformer, medan de grundläggande kompetens- bestämmelserna i största utsträckning förblivit oförändrade: stadgandena om konungens allmänna ställning och befogenheter, hans beslutanderätt i konseljärenden, hans rätt att utnämna och avskeda statsråd, bestämman- derätten över krig och fred, finansmaktens allmänna utformning, lagstift- ningskompetensen, det huvudsakliga i fråga om riksdagens kontrollmakt, överallt finner man exempel på stadganden som oförändrade eller med endast obetydliga modifikationer behållits sedan 1809.
De många ändringarna av grundlagens stadganden om statsorganens uppbyggnad och verksamhetsformer har i vissa fall inneburit, att regler ta- gits ut ur grundlagarna och överförts till författningar av annat slag. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om statsrådets organisation och om departementsindelningen och därmed sammanhängande stadganden. I åt- skilliga fall har även här intresset för att hålla grundlagen aktuell försva- gats med den påföljd, att man också på detta område finner föreskrifter utan närmare förbindelse med statsskickets realiteter. Framför allt beträf- fande de stadganden som avser riksdagens organisation och verksamhet gäller emellertid, att överensstämmelsen mellan den skrivna författningen och det faktiska statslivet bevarats. Den faktiska utvecklingen har formats genom lagen, organisatoriska förändringar och nya arbetsformer har in- förts just genom att grundlagen ändrats.
Under de nu förflutna 150 åren har likväl inte bara den statliga organisa- tionen och dess verksamhetsformer undergått en mer eller mindre total om- gestaltning utan detsamma är fallet också i fråga om den politiska maktför— delningen och i fråga om de politiska beslutens räckvidd och innebörd för medborgarna. Beträffande dessa förändringar gäller emellertid i allmänhet, att de varken genomförts med grundlagsändringen som instrument eller ens i efterhand registrerats i den skrivna författningen. Undantag finnes, exem- pelvis de efter första världskrigets slut införda nya grundlagsreglerna med syfte att öka riksdagens inflytande över och insyn i utrikespolitiken. Själv— fallet har också många mindre ändringar i kompetensreglerna blivit en följd av organisatoriska reformer.
Grundlagens maktdelningssystem är emellertid, som sagt, i huvudsak det- samma som 1809. Det då införda grundlagsändringsinstitutet har i själva verket på detta område föga utnyttjats; även 1809 års regeringsform har därför i vissa väsentliga delar blivit en lika »orygglig och oföränderlig grundlag» som sina föregångare. Icke heller har det varit möjligt att såsom t. ex. skett i fråga om den amerikanska författningen, genom ny tolkning anpassa regeringsformen efter den fortgående utvecklingen. Det är inte en— bart de institutionella förutsättningarna, exempelvis den federala organisa- tionen och domstolarnas politiskt betydelsefulla lagprövningsrätt i USA, som har varit annorlunda. Genom att den bärande konstruktionen i rege- ringsformen, själva maktdelningssystemet, blivit mest föråldrat, och genom att denna konstruktion i så hög grad har karaktären av konkreta lösningar i en given historisk situation, har underlag för mera vittsyftande tolknings— verksamhet saknats. Även grundlagstolkningen har därför kommit att efter hand alltmer begränsas till detaljfrågor.
Som en följd av dessa olika omständigheter har så småningom ett svalg uppstått mellan regeringsformens regelsystem och statsskickets realiteter. I viktiga delar, kan det sägas, uppställer regeringsformen regler för ett sam- hälle, som inte längre finns.
Betyder då detta, att den faktiskt rådande ordningen står i direkt strid mot regeringsformens föreskrifter? Generellt sett är detta icke förhållandet. I vissa fall har den verksamhet som regeringsformen förutsätter, t. ex. nobili- tering eller lagförklaring, upphört, i andra fall har verksamheten fått en annan innebörd, men man fortsätter att iakttaga de föreskrivna formerna, även när de saknar väsentligt politiskt innehåll. I båda lägena är det alltså inte fråga om ett handlande i strid mot grundlagens stadganden. I andra fall åter kan de föreskrivna formerna te sig uppenbart hindersamma för vad som befinnes politiskt önskvärt att göra, och då kan givetvis regerings— formens stadganden komma in i en riskzon. Exempel härpå kan hämtas från regeringsformens bestämmelser rörande finansmakten. Skall läget i stora drag karakteriseras, är emellertid den väsentliga iakttagelsen, att det mindre är fråga om en konflikt med grundlagens uttryckliga föreskrifter än om fak- tiska handlingsvanor, som utvecklats oberoende av regeringsformens regel- system.
Vad nu sagts avser icke grundlagsstadgandena i allmänhet utan förhål- landet mellan vissa delar av regeringsformens bestämmelser och det fak- tiska statsskicket. Vad angår riksdagsordningen normerar denna i detalj det faktiska riksdagsskicket. Självfallet gäller något motsvarande om den nya tryckfrihetsförordningen , och om successionsordningen kan väl sägas, att de förhållanden den reglerar ej har undergått större förändringar.
Hur skall man då bedöma den konstitutionella praxis som utvecklats, kan den inte sägas komplettera regeringsformens föreskrifter och ha fått en sedvanerättslig karaktär"? Man gör härvidlag ofta jämförelser med Stor- britannien och erinrar om hur där centrala delar av författningsrätten inte är kodifierade utan har ställningen som en allmänt erkänd sedvanerätt. Vad jämförelsen med England beträffar må dock framhållas den grundläggande olikheten i fråga om allmän rättstradition. Den skrivna lagen betraktas hos oss som den utan jämförelse främsta rättskällan och vi har ingen motsva- righet till den engelska common—law—traditionen och dess syn på prejudika- tens betydelse. I enlighet härmed bildar grundlagarna den givna utgångs— punkten för svensk statsrätt.
Vad konstitutionell praxis beträffar bör observeras skillnaden mellan den praxis, som utvecklat sig i direkt anslutning till grundlagarnas stadganden, och en från dessa stadganden fristående praxis. Den förstnämnda utgör intet problem ur här aktuella synpunkter. Det är självfallet att en praxis, som fullständigar och konkretiserar grundlagenshud, beaktas och får betydelse när det gäller att fastställa vad som är gällande statsrätt. Helt annorlunda är situationen i fråga om den praxis, som utvecklats utan stöd i och obe- roende av grundlagarna. Något egentligt försök att systematisera denna kon- stitutionella praxis och angiva dess roll inom statsrätten har betecknande nog aldrig gjorts i vårt land. Problemet ställes här på sin spets, om en kon- flikt uppkommer mellan uttryckliga föreskrifter i grundlagen och ett hand-
lande med anknytning till sådan praxis. Någon given lösning av sådana konflikter finnes icke, såvida man ej helt enkelt nöjer sig med att falla tillbaka på den skrivna lagen.
Skäl för en allmän grundlagsrevision
Enligt utredningens direktiv finns det »anledning att överväga, om författ- ningen längre fullt ut motsvarar de krav, som i våra dagar bör ställas på en demokratisk konstitution». Upprepade delreformer, heter det vidare, >>le- der till ett konstitutionellt lappverk, som varken tillfredsställer kravet på effektivitet eller lämnar mycket av den gamla författningen orubbat. Tiden synes därför nu vara inne att företaga en samlad översyn av demokratiens funktionsproblem och att på grundval därav genomföra en modernisering av vår författning». Frågan om hur genomgripande den revision av grund— lagarna måste bli, varigenom författningen skall moderniseras, beröres icke i de ursprungliga direktiven. I tilläggsdirektiven från 1957 talas dock, ehuru mera i förbigående, om »den tillämnade nya författningen».
Inledningsvis vill utredningen framhålla, att det från början ingalunda framstod som givet, att en fullständig omarbetning av berörda grundlagstex- ter skulle visa sig erforderlig. De partiella och mindre ingripande reformernas väg låg även här närmast till hands, och det var först så småningom, efter en systematisk genomgång av grundlagstexterna och under arbetet med de många enskilda delfrågorna, som den uppfattningen växte fram att en allmän grundlagsrevision var ofrånkomlig, om en modernisering över huvud taget skulle genomföras. Utredningens ställningstagande härvidlag kan också sägas anknyta till en tradition i svensk rättsutveckling. Även på många andra rättsområden har man, när det existerande regelsystemet i väsentliga delar blivit föråldrat, ansett en allmän översyn erforderlig.
Utredningens överväganden rörande behovet av en allmän grundlagsrevi- sion redovisas under följande fyra rubriker: Den skrivna författningens all— männa roll för statsskicket, lagtekniska synpunkter, grundlagens ställning i folkmedvetandet samt tidpunkten för en grundlagsrevision.
Den skrivna författningens allmänna roll för statsskicket. Såsom i det föregående skildrats har delar av den svenska skrivna författningen, och då framför allt regeringsformens maktdelningssystem, kommit att mista kontakten med statslivets realiteter. Vid sidan av regeringsformen har en vittförgrenad konstitutionell praxis utbildats, men dennas rättsliga karak— tär och förhållande till den skrivna rätten är oviss. Resultatet av denna utveckling har blivit ej blott att den skrivna författningens verkningskrets successivt inskränkts utan även att på viktiga områden inom statslivet det rättsliga läget är oklart. I motsvarande män har statsmakternas rörelsefrihet ökat samtidigt som gränserna för denna frihet ofta ej ens någorlunda be- stämt kan anges. Åtskilliga exempel på sådana oklara lägen beröres i de följ ande kapitlens redogörelser för rådande förhållanden.
mer än vad som är erforderligt för att tillgodose det demokratiska stats- skickets krav. Hur avvägningen i detalj skall göras, får bedömas i varje sär- skilt fall. Den rådande rörelsefriheten är emellertid ej resultatet av en så- dan avvägning utan är en icke avsedd följd av den allmänna konstitutionella utvecklingen. I främsta rummet är själva oklarheten i rättsläget otillfrcds— ställande.
Grundlagens huvuduppgift kan sägas vara att upplinjera en grundord— ning, en fast ram för den politiska aktiviteten. Inom denna ram kan strider utspelas om politikens inriktning men själva ramen skall respekteras av de politiskt verksamma; för det fall man önskar ändra ramen, finns även därom regler i grundlagen. På så vis skall alltså grundlagen avgränsa områ- det för den politiska striden och såvitt möjligt förhindra att striden kom— mer att gälla beslutens konstitutionella sida. Om konstitutionella konflik— ter ändå uppkommer, skall grundlagen ange sättet för deras lösning.
Det är enligt utredningens mening uppenbart, att den nuvarande svenska författningen ur denna synpunkt icke uppfyller rimliga anspråk. Många konkreta erfarenheter liksom ett otal teoretiska exempel kan anföras avse— ende fall, där det icke är möjligt att på ett entydigt sätt avgöra, om ett visst förfarande är tillåtet eller ej. Självfallet måste all lag innehålla luckor, men här är det fråga om brister, som direkt kan föras tillbaka på grundlags- textens allmänna utformning. Att man trots allt i Sverige ej haft flera kon- flikter om grundlagens tillämpning synes delvis bero på speciella politiska förutsättningar: sedan 1919 har de politiska styrkeförhållandena varit så- dana att någon bestående motsättning mellan riksdagens kamrar icke före- legat. I allmänhet har ministären antingen haft majoritet i båda kamrarna eller inte i någon, och minoritetsministärernas epok inträffade under en tid, då omfattningen av den statliga verksamheten och därmed också omfatt- ningen av regeringens aktivitet var väsentligt mycket mindre än nu. Rubbas dessa förutsättningar, ökar omedelbart risken för att den politiska striden föres över på ett plan, där grundlagsenligheten i företagna åtgärder ifråga- sättes. Det är i ett sådant läge som det otillfredsställande i rådande förhållan- den särskilt tydligt framträder: legaliteten i statsmakternas handlande kan bestridas, utan att klarhet i rättsläget står att vinna.
När det faktiska statsskicket kodifieras genom en skriven författning inne- bär detta, att en ökad styrka och motståndskraft gives åt den rådande ord- ningen. Såsom närmare beröres i det följande medför en kodifiering av praxis regelbundet också en precisering av gällande regler. Därmed blir det lättare att aktualisera de principer statsskicket bygger på och att, vid inifrån eller utifrån kommande angrepp, klargöra när dessa principer krän- kes. I och för sig kan ju det värn, som grundlagen erbjuder, te sig ringa in- för ett angrepp baserat på våld. Man bör emellertid icke underskatta värdet av att i ett sådant läge ha såvitt möjligt entydiga och i olika situationer tillämpliga regler. En modern grundlag innebär därför ett krafttillskott för den svenska demokratien.
I detta sammanhang bör också grundlagens tillämplighet under extra- ordinära förhållanden beaktas. Att, så långt det över huvud taget går, söka skapa författningsmässiga förutsättningar för att de högsta statsorganen även under krig och eventuell ockupation kan bevara en obestridd legalitet, dvs. handla inom grundlagens råmärken, har tett sig som en uppgift av sär- skild vikt. Även här har utvecklingen medfört radikalt förändrade förut— sättningar för den rättsliga regleringen.
Utredningen kan inte finna att den nuvarande svenska regeringsformen fyller de här berörda kraven på en grundlag. Vad som erfordras är en författ— ningstext, som å ena sidan konsekvent begränsas till att reglera endast den väsentliga ram inom vilken svensk demokrati skall arbeta, men som å andra sidan strikt skall kunna tillämpas.
Lagtekniska synpunkter. Den grundlagsrevision varom här är fråga framstår ur en aspekt som summan av ett mycket stort antal särskilda för- slag, vart och ett berörande olika mer eller mindre viktiga delar av stats— skicket. Skäl för de särskilda förslagen finns anförda i olika kapitel av före- liggande betänkande, men det är uppenbart att dessa motiv ej till sin sak- liga innebörd här kan sammanfattas. Det kan emellertid finnas anledning att i korthet erinra om de skilda huvudtyper av motiv, som varit aktuella då utredningen föreslår en fullständig omarbetning av gällande grundlagstexter.
Den närmast till hands liggande typen av motiv för att förorda en grund— lagsändring är helt enkelt, att man därigenom vill ändra rådande förhål- landen, t. ex. åstadkomma en ny organisation av ett visst statsorgan eller en ny kompetensfördelning. Här är den föreslagna grundlagstexten alltså ett . instrument, med vars hjälp man vill få till stånd förändringar av det fak- tiska statsskicket.
I flera sammanhang har emellertid ett helt annat slag av motiv varit det väsentliga, nämligen när förslag framlägges om att rådande praxis skall in- skrivas i grundlagen. Den nya grundlagstexten avser då icke att förändra utan tvärtom att kanfirmera.,och befästa den berörda delen av det existe— rande statsskicket. Eftersom innebörden av en viss praxis ofta är ganska vag, betyder kodifieringen vanligen också en precisering. Den skrivna re- geln får därigenom skarpare konturer än motsvarande faktiska handlings- mönster. Under arbetet med lagregelns utformning aktualiseras emellertid ofta andra frågeställningar än den ursprungliga. Härigenom vidgas också motivkretsen utöver den som enbart gäller att kodifiera en redan utbildad praxis. Som exempel må nämnas de många delproblem, vilka samman- hänger med parlamentarismens grundlagsfästande.
Slutligen har utredningen naturligtvis haft anledning att föreslå änd- ringar av grundlagstexten med hänsyn till det allmänna logiskawsamman- häggpgh”tillmsprålgliga krav. Även här gäller emäenitid, att redan den minsta rubbning av den ursprungliga texten kan nödvändiggöra ställnings- taganden till sakfrågor, som man från början ej tänkt behandla. En lag—
revision av detta slag både mångfaldigar problemen och framtvingar över- väganden av nytt slag.
De olika delförslagen rörande grundlagens utformning och därtill höran- de motiv måste som sagt bedömas för sig och i sitt sammanhang. Här finns blott anledning att understryka att om man anser tillräckligt många en- skilda ändringar i regeringsformen motiverade, når man en punkt där den bärande konstruktionen brister. Stilbrytningen mellan de gamla och de nya stadgandena blir utomordentligt påfallande. Men framför allt går det ej längre att åstadkomma ett tillfredsställande sammanhang mellan de olika stadgandena. Redan nu finns erfarenhet av hur ohenägenheten att anpassa systemet i sin helhet efter nya institut medfört problem. Som enda exempel må nämnas den 1867 införda upplösningsrätten; den så kallade vaderiks- dagen har varken ur legal eller praktisk synpunkt fungerat tillfredsställande just därför att den är ett främmande inslag i systemet. Ett försök att i den nuvarande regeringsformen inskriva exempelvis regler i anslutning till parlamentarismen är detsamma som att införa en helt väsensskild princip. Enstaka lagstadganden, som inte står i samklang med lagens allmänna syfte och bakomliggande idéer, riskerar att förlora sina betydelse. För att en lag skall kunna tillämpas på nya förhållanden och anpassas efter utvecklingen krävs att den bygger på elgigtligaprinciper.
De lagtekniska skälen talar därför utan varje tvekan för en allmän grund- lagsrevision, om man över huvud taget vill åstadkomma någon mer omfat- tande modernisering.
Grundlagens ställning i folkmedvetandet. Den svenska regeringsformen är otvivelaktigt ett märkligt historiskt dokument. Den har en påtaglig förank- ring i vårt lands på många sätt intressanta och särpräglade författnings— historia och dess ålder är ägnad att inge respekt. Anmärkningsvärt är emel— lertid, om man gör en jämförelse t. ex. med Förenta staterna eller Norge, vilken föga uppmärksammad plats vår grundlag intar i folkmedvetandet. För- klaringarna torde vara många. Revolutionen 1809 var inte någon folkligt na— tionell manifestation, författningsverket hade karaktären av en kompromiss- produkt utan starkare idémässiga inslag; den samhällsorganisation rege- ringsformen anknöt till ansågs redan 1809 av många såsom någonting pas- serat. För nu levande generationer tillkommer svårigheten att i regerings— formens lagtext igenkänna vårt nuvarande statsskick. I själva verket måste ju texten för att av exempelvis studerande ungdom kunna begripas och inte förorsaka missförstånd förses med kommentarer så ingående, att de knappast på ett tillfredsställande sätt kan lämnas annat än på högskolestadiet.
Det är enligt utredningens mening angeläget, att grundlagen är så avfattad att den skall kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av envar allmän— intresserad medborgare. Vid undervisning om det svenska samhället i sko- lorna bör författningstexten direkt kunna utnyttjas och ge upplysning om de
grunder enligt vilka vårt land styres. För det demokratiska statsskickets för- ankring i folket är detta ingalunda oväsentligt.
Tidpunkten för en grundlagsrevision. De flesta nya grundlagar har till- kommit som en följd av omstörtande händelser och kriser i folkens liv. Krig och revolutioner har skapat ett akut behov av en konstitution anpassad efter de förändrade förhållandena. Det uppdrag att modernisera författ— ningen som utredningen erhållit har däremot, liksom motsvarande danska författningsarbete efter det andra världskriget, kunnat utföras under nor— mala förhållanden. När man i ett sådant läge beslutar sig för att föreslå en allmän revision av den skrivna författningen, en revision, som i väsentliga delar —- ehuru ingalunda genomgående — åsyftar att kodifiera nu rådande praxis, måste man räkna med kritiska frågor. Varför skall just nu vår gamla beprövade regeringsform avskaffas, hur kan man vara säker på att statsskicket just nu nått ett stadium, som är så definitivt att det bör kodi- fieras i en ny grundlag?
Invändningar av detta slag kan riktas mot varje grundlagsrevision vid varje tidpunkt. Tiden blir aldrig mogen i den meningen att statsskickets utveckling når sin slutpunkt. Det är alltså knappast fråga om ett särskilt argument mot denna reform utan snarare om ett sätt att uttrycka en all- mänt negativ inställning till reformer av detta slag.
Vad som sker, om man underlåter att reformera våra grundlagar, är emel- lertid att avståndet mellan norm och realitet ytterligare ökar, dvs. att den skrivna författningen får allt mindre faktisk betydelse. Att hålla fast vid 1809 års regeringsform blir därför liktydigt med att successivt avskriva den centrala tanken bakom alla konstitutioner, nämligen att den högsta statliga maktutövningen skall vila på lagens grund.
Grundlagsrevisionens genomförande
I enlighet med det sagda har utredningen sålunda företagit en allmän grund— lagsrevision. Den avser regeringsformen och riksdagsordningen, vilkas samt— liga stadganden tagits upp till behandling. De två andra gällande grundla- garna, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen, beröres ej ; i fråga om dem förordas endast några mindre följdändringar, föranledda av utred— ningens förslag beträffande regeringsformen. Under arbetet med grundlagens föreskrifter rörande riksdagens organisation och verksamhet visade det sig påkallat att låta den systematiska genomgången omfatta även riksdags- stadgan jämte ordningsstadgorna för kamrarna. Även dessa har alltså inne— fattats i utredningens allmänna översyn av gällande bestämmelser rörande statsskicket.
Såsom förut nämnts är det något nära nog unikt för vårt land, att folk- representationens arbetsordning till väsentlig del regleras i en lag av grund—
lags karaktär. Den härav betingade fastheten i riksdagens arbetsformer har haft ett principiellt värde. Samtidigt har dock den tidsutdräkt som genomfö- randet av kanske enhälligt beslutade reformer i riksdagsarbetets organisa- tion knappast varit motiverad. Utredningen har därför, av skäl som närma- re redon'sas i det följande, ansett sig böra föreslå att i stället för de nuva— rande grundlagarna, regeringsformen och riksdagsordningen, antages en grundlag, nämligen en ny regeringsform, som även innehåller vissa kon- stitutionellt viktiga bestämmelser från nuvarande riksdagsordning, samt en ny riksdagsordning, som ej skall ha grundlagskaraktär men likväl skall vara svårare att ändra än vanlig lag.
Det bör emellertid understrykas, att de förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning, som utredningen framlägger, i hög grad anknyter till gammal svensk rättstradition. Detta gäller i fråga om såväl uppbygg- naden av statsorganen som uppdelningen i statsfunktioner. Tillfogas må att själva förfaringssättet att företaga en allmän revision överensstämmer med den metod, som är bruklig i vårt land, då en lag genom detaljänd- ringar blivit svål-överskådlig och genom rättsutveckling icke längre svarar mot den verklighet lagen är avsedd att täcka.
Utredningen har strävat efter att i görligaste mån begränsa grundlags- reglcringen till moment som bedömts vara av väsentlig betydelse för stats- skicket. Grundlagen skall här fastställa en ram av så stor allmängiltighet att den ej alltför ofta behöver ändras. Beträffande de moment man väljer att reglera, påkallar emellertid hänsynen till textens begriplighet och inre sammanhang en viss fullständighet. Förkortningar i förhållande till nuva- rande grundlagstext har kunnat göras i de många fall, där det förekommer identiska eller nära överensstämmande stadganden i 1809 års regerings- form och i 1866 års riksdagsordning, där regeringsformens innehåll för- lorat sin aktualitet eller där stadgandena avser detaljer utan större bety— delse. I vissa fall har det synts naturligt, att den mera ingående regleringen överföres från grundlag till vanlig lag, t. ex. på det statsbudgetära området. Även i fråga om riksdagsstadgan och kamrarnas ordningsstadgor har det förefallit utredningen, att de nuvarande bestämmelserna stundom går väl långt i detaljrikedom. Resultatet av grundlagsrevisionen har därför blivit att förslaget till ny regeringsform (förkortat FRF) och förslaget till ny riksdagsordning (förkortat FRO) jämte tilläggsbestämmelser (förkortat T) representerar en textmängd i antal ord räknat som uppgår endast till mellan tredjedelen och hälften av nu gällande motsvarande författningars text- mängd.
Vad den språkliga utformningen av lagförslagen angår har utredningen eftersträvat enkelhet i satsbildningen och i görligaste mån sökt använda korta, svenska ord hämtade från det levande språket. I överensstämmelse med gängse lagspråk har emellertid i förslagen verbens pluralformer bi- behållits; från klarhets- och tydlighetssynpunkt skulle hinder ej möta att använda enbart singularformer.
FOLKSTYRELSENS GRUNDLÄGGANDE TEKNIK
Partier och organisationer
Det demokratiska statsskickets skrivna och oskrivna regler avser i första hand statsorganens sammansättning och uppbyggnad, deras befogenheter och verksamhetsformer. Denna statsapparat vilar i sin tur på det existe- rande samhället. Det är samhällsmedlemmarnas aktivitet, deras inbördes förbindelse och samverkan, som fyller statsapparaten med innehåll.
I en diktaturstat gäller att ingen fri, av staten okontrollerad politisk aktivitet får förekomma inom samhället. Hela den del av medborgarnas verksamhet som vetter mot politiken är reglerad; ofta är diktarturpartiets statuter mer väsentliga för förståelsen av det politiska systemet än de for- mella författningsreglerna. För demokratien däremot är det karakteristiskt, att den politiska verksamheten inom samhället till sitt innehåll i allt vä- sentligt lämnas obunden av lagstiftningen. Det demokratiska statsskicket förutsätter alltså, att det finns en politisk aktivitet inom samhället, som tar den konstitutionella apparaten i anspråk. Men samtidigt kräver hänsy- nen till åsiktsbildningens frihet, att statens maktmedel icke utnyttjas för att ingripa i och påverka åsiktsbildningen. Majoriteten får ej begagna sin makt för att försämra de yttre förutsättningarna för konkurrerande me- ningsriktningars arbete. Detta är ett centralt skiljemärke mellan demokra- tisk och diktatorisk maktutövning.
Det sagda innebär emellertid icke att demokratien kan avstå från alla slags regler berörande den politiska åsiktsbildningen inom samhället. Det måste alltid finnas en särskild form för registrering av de politiska åsikterna och för deras representation, dvs. i första hand valbestämmelser. Men därutöver kan det föreligga behov av regler avsedda att på olika sätt främja eller garantera den politiska aktivitetens och åsiktsbildningens frihet. Tryckfri- heten är ett område, som i vårt land sedan länge varit föremål för särskild omvårdnad. Även den organiserade politiska verksamheten själv liksom andra media än det tryckta ordet kan förtjäna uppmärksammas ur dessa synpunkter. Frågan gäller närmast, om på detta område behövs mer än en generell garanti för opinionsfriheten.
Vid en allmän grundlagsrevision finns det anledning att i ett samman- hang söka överblicka dessa förhållanden för att se hur långt in i samhället den författningsmässiga regleringen behöver sträcka sig. Granskningen an— knytes till de för åsiktsbildningen i det moderna samhället väsentliga insti-
tutionerna partier och organisationer. Frågan om massmedias ställning har utredningen här icke upptagit. Den beröres endast i motiven till FRF 2 kap. 1 5 om opinionsfriheten.
Partier
Den moderna folkstyrelsen är en folkstyrelse genom partier. En folkstyrelse utan konkurrerande partier kan vi i dag icke föreställa oss. Partierna inne- har huvudrollerna i det politiska skeendet. Till partiernas uppgifter hör att samla medborgarna kring en gemensam målsättning, att kanalisera och ge eftertryck ät medborgarnas önskemål och att rekrytera de politiskt ledande posterna. Ehuru >>parti>> betyder »del» och partierna i förhållande till var— andra främst understryker det särskiljande, är det karakteristiskt för par— tierna att de presenterar program som avser helheten. Partiernas centrala uppgift ur denna synpunkt är att samla olika gruppers önskemål kring en allmän målsättning.
De moderna masspartierna är en jämförelsevis sen företeelse. Den äldre demokratiska teorin ansåg åsiktsbildningen i samhället väsentligen vara en angelägenhet för den enskilde; ett utflöde av denna syn i ett speciellt sam- manhang utgör den i RO 5 2, liksom i många andra grundlagar, förekom- mande satsen om att riksdagsledamot icke i utövningen av sin befattning kan bindas av andra föreskrifter än rikets grundlagar. Partier betraktades med misstro och tanken att tilldela partierna någon av författningen erkänd roll var helt främmande. De allra flesta författningar förbigår ännu i dag partierna med tystnad. Ett par undantag må dock nämnas. I 1948 års italienska författning förklaras sålunda i artikel 49, att alla medborgare har rätt att fritt sammansluta sig i partier för att med demokratiska meto- der medverka vid utformningen av den nationella politiken. Artikel 21 i Förbundsrepubliken Tysklands grundlag förklarar, att partierna medver- kar vid folkviljans bestämmande och att rätten att bilda partier är fri.
Artikel 21 i Förbundsrepubliken Tysklands grundlag lyder i sin helhet:
1) Partierna medverka vid folkviljans bestämmande. Rätten att bilda partier är fri. Deras inre ordning måste överensstämma med demokratiska grundsatser. De måste offentligt redovisa sina inkomstkällor.
2) Partier, som enligt sin målsättning eller enligt anhängarnas uppträdande syfta till att inskränka eller avskaffa det fria demokratiska statsskicket eller hota Förbundsrepubliken Tysklands bestånd, äro författningsstridiga. Frågor rörande sådan författningsstridighet avgöras av förbundets författningsdomstol.
3) Närmare bestämmelser givas i förbundslagar. Vad först ett principstadgande om rätten att bilda partier och om par- tiernas uppgift beträffar, finns det givetvis ingen anledning att nu visa den obenägenhet att över huvud låtsas om de politiska partiernas existens som man tidigare ådagalagt. Såsom deltagande i riksdagsvalen omnämnes de politiska partierna i förslaget till regeringsform (6 kap. 7 5). Vidare talas
om >>partigrupper>> inom riksdagen (3 kap. 1 g) i samband med reglerna an— gående den parlamentariska regeringsbildningen. I kapitlet om grundläg— gande fri— och rättigheter angives föreningsfriheten såsom en av de frihe- ter vilka tillkommer svenska medborgare (2 kap. 1 5). En särbestämmelsc om rätten att bilda politiska föreningar och om de politiska partiernas upp— gift synes knappast påkallad. Det må erinras om att brottsbalken 18 kap. 5 5 såsom brott mot medborgerlig frihet räknar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation. Med hänsyn till den knapp— het i formen som i övrigt eftersträvats i fråga 0111 grundlagstexten förefaller ej heller en allmän deklaration om partiväsendets uppgift motiverad.
Det ovan återgivna stadgandet om förbud mot partier med en antidemokra— tisk målsättning har utgjort grundvalen för den västtyska författningsdom- stolens förbud mot bl.a. det kommunistiska partiet. Stadgandet har ingen motsvarighet i andra västerländska författningar; den italienska författ- ningen innehåller dock i en övergångsbestämmelse ett särskilt förbud mot det fascistiska partiet. Vad själva principfrågan angår torde både de som hävdar demokratiens rätt till självförsvar och de som principiellt vänder sig mot varje slag av åsiktsförbud kunna stödja sina ståndpunkter med argu— ment hämtade från den demokratiska föreställningsvärlden. Beträffande Sverige må erinras om vissa speciella åtgärder på detta område, nämligen det 1933 införda förbudet mot politiska uniformer och förbudet från 1934 mot politiska skyddskårer (jfr numera brottsbalken 18:91). Frågan om förbud mot politisk verksamhet av visst slag har under senare år endast vid ett tillfälle diskuterats i riksdagen. Då är 1940 en interpellant (AK 36: 1 ff.) krävde bl.a. omedelbart inskridande mot de kommunistiska riksdagsmän- nen, avvisades denna tanke med stort eftertryck av både regeringens och riksdagsmajoritetens företrädare. Av såväl principiella som praktiska skäl framstår en lagstiftning i vårt land, möjliggörande partiförbud, såsom olämplig.
Enligt tyska förbundsrepublikens grundlag skall, såsom nämnts, en demo- kratisk ordning inom partierna gälla. Den förutsatta lagstiftningen angå— ende partiväsendet har ännu ej kommit till stånd. I de förarbeten som ut- förts av en expertgrupp1 räknar man med ganska utförliga bestämmelser på denna punkt angående bl. a. partimedlemmarnas och.de av medlemmarna valda partiförsamlingarnas rätt att deltaga i viktigare beslut inom par— tierna. Partierna skulle enligt förslaget vara skyldiga att redovisa sina stad— gar, program osv. till viss myndighet och garantin för lagens efterlevnad skulle skapas ej genom straffstadganden utan genom offentlig insyn. Ej heller detta slag av lagreglering rörande partiväsendet synes påkallad i vårt land.
1 Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, Bericht der vom Bundesminister des Innern einge- setzte Parteienrechtskommission, 2 uppl. 1958.
Eftersom rekryteringen till politiska tjänster och uppdrag sker genom partierna, är partiernas staMngg5_när__da__g%r_nomineringgjör- famMQLÄÅägskilLstgrtlntres_se. Vallagarna i många länder, liksom i Sve— rige, innehåller vissa regler om anmälan av kandidater osv. men dessa lagar har i allmänhet gjort halt inför partiernas interna ordning på detta område. De faktiska metoderna vid kandidatnomineringen har betraktats som en intern partiangelägenhet.
Så har emellertid icke överallt varit fallet. Den västtyska vallagen inne— åller sålunda vissa regler om nomineringsförfarandet, för vilka en redo- görelse lämnats i ett av utredningens tidigare betänkanden, SOU 1961: 21 sid. 177. Av särskilt intresse är i detta sammanhang Förenta Staterna, där man som resultat av en reformrörelse i början av detta århundrade i de olika delstaterna infört regler om (Wp; genom en prelimi— när, direkt valfögijättnhigugdireet primaries). Gällande bestämmelser skiftar starkt från delstat till delstat.1 Bl. a. kan man skilja mellan icke partipoli- tiska nomineringsvai, dvs. val där kandidaterna ställer upp utan partibe- teckning, och partipolitiska nomineringsval; i sistnämnda fall skiljer man ytterligare mellan >>öppna>> val, där varje röstberättigad oberoende av parti- sympati får deltaga i valet, och >>slutna>> val, där endast de som är anhänga- re av ifrågavarande parti får deltaga. De offentliga nomineringsvalen inför- des för att komma till rätta med den korruption och det politiska bossvälde som ofta utmärkt äldre amerikansk politik. Nomineringsvalen har otvivel— aktigt medfört förändringar härvidlag, men de anses samtidigt i många fall påtagligt ha försvårat partiernas arbete. Genom det vanligen låga valdelta- gandet i dessa val har stort inflytande lämnats mindre, aktiva grupper inom befolkningen; det har också förekommit att ett partis anhängare försökt bestämma ett annat partis nominering genom att deltaga i dess primärval.
Den i Norge sedan 1920 gällande nomineringslagstiftningen kan ifråga om räckvidd och betydelse på intet sätt jämföras med den amerikanska (se härom närmare utredningens betänkande SOU 1961: 21, Lars Sköld: Kandidatnomineringen vid de norska stortingsvalen). Nomineringslageirär fak_11_l_t_ativ, dvs. det står partierna fritt att följa dess bestämmelser eller att tillämpa en annan ordning. Parti som anordnar nomineringsmöte i överens- stämmelse med lagens bestämmelser erhåller emellertid av statsmedel rese- och traktamentsersättning för deltagarna i mötet. Lagen innehåller före- skrifter om hur partiernas lokalavdelningar skall vara representerade vid det gemensamma nomineringsmötet i valkretsen; detta mötes beslut är bin- dande. Vad myndigheterna främst kontrollerar är, att det väljes ett rätt an— tal ombud för varje kommun och att valmötena kungöres i rätt tid. De flesta partierna anordnar i flertalet valkretsar nomineringsmöten i enlighet med
1 För en allmän översikt se t. ex. William Anderson et al., Government inthe Fifty States, New York 1960. En ingående analys av primärvalsystemets verkningar återfinnes i V.O. Key, Ameri- can State Politics, An Introduction, New York 1956.
lagens bestämmelser; när man avstår från statsbidraget beror det på att man icke anser ersättningen svara mot det extra besväret att strikt följa lagens föreskrifter. I huvudsak tillämpas emellertid samma ordning för no— mineringsförfarandet även i de fall då man icke gör anspråk på ersättning. Ett resultat av lagen synes därför vara, att man i stort sett tillämpar ett en- hetligt nomineringsförfarande inom de olika partierna i hela landet.
Nomineringsförfarandet i Sverige är liksom i flertalet andra länder en ren partiangelägenhet. Det är partierna som uppgör kandidatlistorna och för att ordningen mellan kandidaterna på valsedeln skall rubbas fordras änd- ringar på valsedlarna av enhetlig innebörd och i sådan omfattning att detta knappast är en framkomlig väg vid rikspolitiska val. Eftersom endast en mindre del av valmanskåren är organiserad i politiska partier, kan man räkna med att 2/:;—3/4 av valmanskåren redan teoretiskt är utesluten från inflytande på nomineringen. Det är också väl bekant, att ofta endast en li- ten del av partiernas medlemmar deltar i nomineringsförfarandet. Med hän— syn till dessa förhållanden fann utredningen önskvärt att erhålla en samlad överblick Över hur nomineringsförfarandet vid riksdagsvalen inom de olika partierna i praktiken ser ut och vad som därav kan utläsas.
Ur den verkställda utredningen (Lars Sköld: Kandidatnominering vid andrakammarval, SOU 1958: 6) må bl.a. följande sammanfattande syn- punkter anföras. För det första måste inom samtliga partier utom det kom- munistiska de centrala partiledningarnas roll vid nomineringarna till andra- kammarvalen betraktas som tämligen obetydlig. För det andra tillförsäkras nästan överallt inom partierna de enskilda medlemmarna full rätt att dels föreslå kandidater och dels delta i valet av ombud till bl.a. de slutliga no- mineringsstämmorna. En väsentlig principiell olikhet föreligger, när det gäller frågan om vilket forum som skall fatta det slutliga avgörandet om kandidatlistornas utformning. Vanligen tillämpas den representativa ord- ningen, enligt vilken beslutanderätten tillkommer en mindre krets av parti- medlemmar inom valkretsen. I vissa fall har dock det slutliga fastställandet av valsedlarna anförtrotts åt de enskilda medlemmarna direkt, dvs. åt en större krets av partimedlemmar inom valkretsen; vid dylika bindande prov- val har emellertid medlemmarnas faktiska valfrihet varit starkt begränsad, vanligen så att kandidaterna rekommenderats i en viss ordningsföljd och att varken strykning av provvalsedelns namn tillåtits eller några nya nanm fått framföras. En närmare granskning av kandidatlistornas sammansätt- ning och uppgörande 1ned hänsyn till kandidaternas yrkestillhörighet visar på vilket sätt den större respektive mindre kretsen av partimedlemmar be— gagnar sitt inflytande: de ledande partiinstanserna är benägna att taga star- kare hänsyn till den stora massan av väljare, medan den större kretsen av aktiva organisationsmedlemmar tenderar att i första hand nominera per— soner ur sin egen krets.
Avslutningsvis konstaterar utredningsmannen, att kandidatnomineringar—
na på ett eller annat sätt måste utformas som en kompromiss mellan två hu— vudsynpunkter. Å ena sidan föreligger alltid behovet att låta de breda lagren inom partiet komma till tals i nomineringsfrågan. Å andra sidan måste de ledande partiorganen av hänsyn bl.a. till de utanför partiet stående väljar- nas intressen förbehålla sig det avgörande ordet. Undersökningen har givit vid handen att båda dessa synpunkter med ytterst få undantag beaktas över- allt inom partierna. Någon bestämd rekommendation i frågan, hur denna kompromiss närmare skall vara beskaffad, dvs. om listorna skall fastställas av en mindre krets efter yttranden från en större krets eller av en större krets efter en ingående beredning av en mindre krets partimedlemmar, kan däremot icke lämnas.
Enligt författningsutredningens mening motiverar icke erfarenheterna från utlandet eller den på utredningens uppdrag utförda undersökningen någon reglering genom lag av det nomineringsförfarande de svenska par— tierna tillämpar. I och för sig kan det ur demokratisk synpunkt te sig otill- fredsställande, att majoriteten av valmännen — de politiskt oorganiserade — är uteslutna från direkt inflytande på nomineringsarbetet. Erfarenheterna från Förenta Staterna visar likväl tydligt de svårigheter som möter, om man vill ändra på denna ordning. När såsom vanligen är fallet deltagandet i de amerikanska nomineringsvalen blir lågt, försvinner ej risken för att mindre grupper i samhället får ett oproportionerligt starkt inflytande och samtidigt tillkommer nya riskmoment genom att även partiernas möjlig- heter att taga ansvar för sitt kandidatval inför väljarna försvagas. Ur prin- cipiell demokratisk synpunkt kan man vara benägen att beklaga, att genom- snittligen endast en mindre.—del av partiernas medlemmar, från trettio pro- cent i vissa fall till några få procent, personligen deltar i de svenska nomi- neringsförberedelserna och att de definitiva besluten vanligen fattas av be- gränsade ombudsförsamlingar. Den svenske. utredningsmannen pekar dock på omständigheter, som gör att bedömningen ter sig mera invecklad. Det är partiernas inre cirklar som, oavsett vilka motiven kan vara, visar sig sär— skilt intresserade av att göra kandidatlistorna mera representativa för val- manskåren i stort. Att inom partierna mera konsekvent tillämpa ett system av direkt demokrati vid nomineringarna kan alltså lätt leda till resultat motsatta de avsedda.
Att utredningen ej ansett sig kunna konstatera några utbredda, väsentliga missförhållanden på nomineringsområdet och att den ej heller ansett möjv- ligt att ange allmänna riktlinjer för en önskvärd utveckling av nomine- ringsförfarandet, är emellertid icke liktydigt med att frågan om nomine- ringsförfarandet skulle vara löst för Sveriges vidkommande. Om demokra- tiens problem här liksom i många andra sammanhang gäller, att de över huvud taget icke löses en gång för alla. Samma formella system kan i prak— tiken fungera både bra och dåligt, formellt skilda system kan ge ungefär
samma resultat. I detta läge blir det väsentliga att uppmärksamt följa hur existerande system faktiskt fungerar.
Den verkställda undersökningen av de svenska partiernas nominerings- förfarande torde redan i någon mån ha bidragit till att skärpa uppmärk- samheten inom detta område och genom sammanförda fakta ge uppslag till reformer. För att främja en fortlöpande offentlig insyn rörande partier— nas kandidatnomineringar har utredningen därutöver gjort en särskild framställning till regeringen efter samråd med de politiska partierna. Såsom närmare framgår av Bilaga (3 har partierna i skrivelse till utredningen fö- klarat sig villiga medverka till ett rapportsystem enligt följande riktlinjer. Med utgångspunkt från de av utredningsmannen beskrivna förhållandena skall partierna efter varje riksdagsval rapportera nya stadgebestämmelser beträffande nomineringsförfarandet och väsentliga förändringar i nomine- ringspraxis. Vidare lämnar partierna enligt ett särskilt formulär vissa upp- gifter om det faktiska nomineringsförfarandet vid valet. Enligt skrivelse från chefen för finansdepartementet har åt Statistiska centralbyrån uppdra- gits att införskaffa och i översiktlig form publicera upplysningar från de politiska partierna angående deras vid valet tillämpade nomineringsförfa- rande. Den första redovisningen föreligger i Riksdagsmannavalen 1959—60, del Il.
I detta sammanhang må också nämnas, att utredningens i det följande framlagda förslag rörande valsättet även har viss betydelse för här berörda frågor. Å ena sidan försvinner, genom införandet av officiell kandidatur, möjligheten för medborgarna att i själva valet föra fram andra kandidater än de av partierna föreslagna. Men denna möjlighet saknar egentlig praktisk betydelse. Å andra sidan avser det förordade pqsonvalsystgmet att ge med- borgarna en reell möjlighet att inom kretsen av partikandidater bestämma Valet av person.
En fråga som i hög grad tilldragit sig lagstiftarens och allmänhetens upp- märksamhet i många länder gäller de politiska partiernas finansiering. De väsentliga motiven härför har traditionellt varit dels att förhindra obehö- rigt inflytande på politiken och dels att begränsa valkostnaderna. Under se- nare år har också ett mera positivt intresse framträtt för att på ett tillfreds— ställande sätt lösa partiernas finansiella problem.1 Bland de uppslag som i vissa andra länder diskuterats må nämnas, att mindre bidrag till par- tierna, upp till ett visst belopp, skall kunna direkt dragas av fgågden ut- gående statliga inkomstskatten och att, om dessa och andra åtgärder för att stimulera medborgarnas intresse för att stödja partierna ej är tillfyllest, direkta bidraga—-detval-l-männa, t. ex. lika mycket som inflyter genom de
1 Av senare utländsk litteratur på detta område må här hänvisas beträffande tyska förbunds- republiken till den sid. 46 nämnda Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, beträffande Storbri— tannien till Richard Rose, Money and Election Law, Political Studies Febr. 1961 och till serien engelska valmonografier, publicerade med stöd av Nuffield College, Oxford, samt beträffande Förenta Staterna till Alexander Heard, The Costs of Democracy, 1960, och Finaneing Presidential Campaigns, Report of the President's Commission on Campaign Costs, april 1962.
nämnda mindre bidragen, skall lämnas. Även diskussionen om offentlig- hetsprincipen fortsätter. Den förut omtalade västtyska expertgruppens majo- ritet föreslog sålunda, att partierna endast skulle vara skyldiga att redovisa sina inkomster kategorivis och ej behöva uppge individuella bidrag. I För— enta Staterna har nyligen ifrågasatts en skärpning av uppgiftsskyldigheten, som skulle komma att åvila inte bara mottagarna utan även de större bi- dragsgivarna själva.
Vad Sverige beträffar avlämnade särskilda sakkunniga 1951 ett betän- kande om offentlig redovisning av den politiska propagandans finansiering (SOU 1951: 56). De sakkunniga, som även gav en redogörelse för förhål- landena i vissa främmande länder, avvisade förslag om en lagstiftning om bokföringsskyldighet för organisationer, som bedriver politisk propaganda, och om förpliktelse för dem att offentligen redovisa sina inkomster och ut- gifter. De sakkunniga antog dock, med hänsyn till den beredvillighet par- tierna visat ifråga om en redovisning av inkomster och utgifter under åren 1948—1949, att vissa utsikter skulle finnas att partierna i framtiden kon- tinuerligt skulle lämna allmänheten en viss inblick i formerna för sin fi- nansiering. Till ledning för en sådan redovisning lät de sakkunniga ut- arbeta ett särskilt schema. De sakkunnigas förhoppningar har emellertid ej tillfullo infriats.
Med hänsyn till att frågan om den politiska propagandans finansiering så relativt nyligen varit föremål för ställningstagande i vårt land, har författ- ningsutredningen icke ansett sig böra närmare ingå på dessa spörsmål. En- dast beträffande några speciella frågor, kostnader för tryck av valsedlar liksom vissa kostnader för partigruppernas verksamhet i riksdagen, fram— lägger utredningen i det följande förslag. De innebär att det allmänna över— tar berörda kostnader.
Organisationer
Vid sidan av de politiska partierna finns i det moderna samhället en mängd olika slags organisationer, som i viss utsträckning sysslar med allmänna samhällsspörsmål. I olika sammanhang söker organisationerna påverka den politiska åsiktsbildningen, det politiska beslutfattandet och den statliga verksamheten över huvud. Till skillnad från de politiska partierna, vilkas uppgift det är att företräda allmänintresset eller att smälta samman de olika intressena till ett enhetligt program, företräder dessa organisationer särskilda intressen. Detta är alldeles uppenbart när det gäller organisatio- ner med en given motpart, t. ex. en förening av arbetsgivare eller arbets— tagare, av producenter eller konsumenter, av fastighetsägare eller hyresgäs- ter. Men det gäller också organisationer av annat slag såsom nykterhets- organisationer, kvinnoföreningar och dylikt. Även de har, när de söker öva inflytande på den statliga verksamheten, att framträda som förespråkare för speciella intressen.
Den principiella skillnaden på denna punkt mellan partier och övriga or- ganisationer bör understrykas. Det är karakteristiskt för partierna att söka vinna så många anhängare som möjligt, att stå öppna för alla grupper av medborgare. Partierna gör gällande att alla eller praktiskt taget alla med- borgare, av både materiella och ideella skäl, har anledning att stödja deras program. Organisationernas existensberättigande grundas däremot på att de effektivt förmår tillvarataga de särskilda intressen, kring vilka de är upp- byggda. Det sagda utesluter visserligen ej att ett parti kan så starkt associera sig med någon viss grupps intresse att det mer eller mindre uttryckligt avstår från att vädja till andra grupper. I ett sådant fall försvagas skiljelinjen mellan parti och intresseorganisation. Framhållas bör också, att en organisa— tions karaktär av företrädare för särskilda intressen ej behöver leda till att den framträder med utpräglad ensidighet. Särskilt när en organisation vuxit sig stark och stabiliserats, blir det naturligt för den att beakta medlemmar- nas mera långsiktiga intressen och då påkallas också ett hänsynstagande till andras intressen.
I författningsutredningens direktiv beröres frågan om organisationsvä- sendets utveckling och vissa därmed sammanhängande konstitutionella spörsmål:
Ett karakteristiskt drag i de senaste decenniernas samhällsutveckling i vårt land har varit organisationsväsendets starka tillväxt och den maktställning, .som orga- nisationerna på många områden förvärvat. Stundom har organisationerna kom— mit att framträda som bärare av direkta samhällsfunktioner i det att de påtagit sig uppgifter av principiellt statlig natur. Denna utveckling ger upphov till vissa konstitutionella problem. Det har anmärkts, att riksdagen — genom att ge organi- sationerna en stor del av makten vid genomförandet av vissa moment .i en såsom samhällsnyttig ansedd politik — skjutit ifrån sig det direkta ansvaret för en rad viktiga åtgärder. Det har också framhållits, att riksdagsbehandlingen kan ned- sjunka till en tom formalitet i sådana fall, då ett framlagt förslag utgör resultatet av förda förhandlingar mellan regeringen eller dess företrädare samt en eller flera organisationer. Förslag har därför vid olika tillfällen framförts om att man borde skapa riksdagsdelegationer för samverkan med regeringen i sådana åren- den. Dessa och liknande spörsmål kan icke förbigås vid en allmän översyn av vår författning. Till stor del rör man sig emellertid med nya företeelser, som troligen ännu ej fått sin karaktär slutgiltigt utformad, och med nya problem, som ännu ej blivit tillräckligt genomdiskuterade. Det är därför möjligt, att tiden icke är mo— gen för konkreta åtgärder på detta område. Problemen bör emellertid undersökas och de uppslag, som kan framkomma, prövas.
Med anledning av det anförda har utredningen tagit initiativ till en ak— tuell kartläggning av förhållandet mellan staten och organisationerna i vårt land jämte en mer summarisk översikt av motsvarande förhållanden i vissa främmande länder. Resultatet av denna undersökning har redovisats i ut- redningens betänkande SOU 1961: 21, Lars Foyer: Former för kontakt och samverkan mellan staten och organisationerna.1 Till denna undersök- ning och där omnämnd litteratur må här hänvisas.
1 Se också Gunnar Heckscher, Staten och organisationerna, 2 uppl., Stockholm 1951.
Organisationernas inflytande på de beslut som fattas inom statsapparat- ten kan framträda på alla nivåer. När det gäller beredningsstadiet, det sta- dium som går före det definitiva beslutfattandet, utgör kommittéväsendet och remissförfarandet de särskilda institutioner, varigenom organisatio- nerna i Sverige får tillfälle att ge sina synpunkter tillkänna. I andra länder har motsvarande kontakter ofta förlagts till särskilda rådgivande instanser (j fr SOU 1961: 21 sid. 89 ff.). Bland dem må särskilt nämnas de ekonomiska råd med representanter för arbetsmarknadens och näringslivets ledande or— ganisationer, vilka upprättats bl. a. i Belgien, Frankrike, Holland och Ita- lien. I några fall finns regler rörande sådana råd intagna i författningen.
Någon tanke på att i vårt land genom författningsbestämmelser tillskapa ett motsvarande organ för kontakt mellan det samlade organisationsvä— sendet och de högsta statsorganen är över huvud ej aktuell. Möjligt är väl att dylika råd har en särskild uppgift i länder, där organisationsväsendet är mindre enhetligt och mindre centraliserat än vad fallet är hos oss. De svenska utredningskommittéerna, där inslaget av organisationsrepresentan- ter blivit allt mer markerat under senare årtionden, liksom det omfattande remissförfarandet öppnar så vidsträckta möjligheter till information och kontakt mellan organisationer och statsorganen att något därutöver ej torde vara att önska. Det bör understrykas, att en nära förbindelse mellan stats- makterna och vederbörande organisationer på beredningsstadiet är i hög grad önskvärd och ej heller i vanliga fall ägnad att skapa några särskilda konstitutionella problem. Det är enbart riktigt och naturligt att regering och riksdag skaffar sig fullständigast möjliga kännedom om de särskilda opinio- ner som kan finnas beträffande olika frågor, innan ett avgörande beslut fattas. Det är också påkallat att man i utredningsarbete utnyttjar den om— fattande expertis som finns samlad inom organisationerna.
Utredningen har på denna punkt icke anledning att i samband med sitt författningsarbete förorda någon ändring i rådande förhållanden. Ej heller förefaller läget i och för sig vara sådant, att organisationernas rätt att bli hörda eller på annat sätt medverka under beredningsstadiet skulle behöva erhålla ett extra skydd genom en grundlagsbestämmelse. Sedan gammalt finns emellertid i regeringsformen en särskild föreskrift om beredning av regeringsärenden. Då nämnda föreskrift synts utredningen böra ingå även i en ny regeringsform, har det förefallit naturligt att i detta sammanhang även omnämna organisationernas ställning som remissorgan (4kap. 2 5).
Vad beträffar organisationernas inflytande på de högsta statsorganens slutliga beslutfattande har i den nämnda utredningen uppmärksamheten främst ägnats statens förhandlingar med organisationerna. Innan denna fråga beröres må dock något sägas om särskilda former för organisatio— nernas inflytande på de statliga besluten. Det kan finnas skäl att helt kort erinra om det slags korporatism, som tagit sig uttryck i förslag om och i delvis förverkligade förslag om att komplettera eller ersätta den re-
presentativa demokratiens beslutande organ med korporativa organ. En ordning av denna typ är icke förenlig med demokratien. När dylika förslag framförts, efter demokratiens genombrott, har de haft en klart antidemo- kratisk tendens. En korporativ organisation av folkrepresentationen förut— sätter —— om systemet över huvud skall fylla en reell uppgift och icke enbart är avsedd att dölja en bakomliggande diktatur — att i en eller annan form de av staten erkända intressena räknas och lägges samman. I den gamla svenska fyrståndsrepresentationen gällde sålunda i allmänhet tre stånds beslut såsom riksdagens beslut. Demokratien förutsätter däremot att man räknar och lägger samman röster, där varje röst representerar en människa och varje människa är lika mycket värd. Även det minsta steg i riktning mot att ge en intresserepresentation rätt att deltaga i de högsta statsorganens beslutfattande innebär därför också ett avsteg från demokratien.
En helt annan sak är att i en demokratisk representativ församling, så- som den nuvarande svenska riksdagen, finns partirepresentanter, som sam- tidigt i större eller mindre grad också kan betecknas som representativa för organisationer. I ett genomorganiserat samhälle som det svenska är det självklart att nästan alla människor tillhör en och ofta flera organisatio- ner. Detta gäller riksdagsledamöter lika väl som andra. Av vikt är endast, att i politiska sammanhang den partipolitiska orienteringen normalt blir do— minerande. Så torde också vara förhållandet i den svenska riksdagen. I de fall då en konflikt förelegat mellan partilojalitet och organisationslojalitet torde, såsom påpekas i den nämnda utredningen, partilojaliteten vanligen ha visat sig vara den starkaste.
Det är enligt författningsutredningens mening väsentligt att här under- stryka, att folkrepresentationens beslut såvitt möjligt uppbäres av en all- män samhällssyn, som innefattar en totalavvägning av olika berörda in- tressen. Besluten bör däremot ej vara resultat av kompromisser, byggande på ett mekaniskt tillvaratagande av Specialintressen. Lika naturligt som det är att partierna är lyhörda för olika gruppers särskilda önskemål, lika viktigt är det att partierna ej identifierar sig med dem utan förbehåller sig ett självständigt bedömande av deras önskemål.
Härutöver må framhållas att den demokratiska kontrollen i förhållande till partierna är väsentligt mera effektiv än i förhållande till organisa- tionerna. Eftersom organisationernas huvuduppgift icke är av politisk na— tur, blir möjligheten att av organisationsledningen utkräva ansvar för dess ställningstagande i frågor som berör politik i snävare bemärkelse ofta skäli— gen illusorisk. Framför allt består emellertid skillnaden däri att i fråga om organisationerna icke finns någon annan kontroll än den som kan före- komma inom vederbörande organisation. För partiernas vidkommande ska- pas genom de allmänna valen ett ansvarsutkrävande som i fråga om offent- lig insyn, allsidig belysning av frågorna, spridning av information och med— borgerlig aktivitet saknar varje motstycke. För en partiledning utgör varje allmänt val ett generalprov, som en organisationsledning praktiskt taget
aldrig behöver ställas inför. Partierna är ur denna synpunkt överlägsna or— ganisationerna såsom instrument för politisk åsiktsbildning och politiska beslut i en demokrati.
Organisationernas direkta medverkan i de högsta statsorganens beslut- fattande har i vårt land framför allt fått formen av förhandlingar mellan staten och organisationerna. Vad som här aktualiserat konstitutionella frågeställningar är ej det förhållandet i sig självt, att staten och organisa- tionerna förhandlar angående spörsmål som direkt berör organisationernas medlemmar. Detta har i de aktuella fallen vanligen ansetts både naturligt och lämpligt. Det konstitutionella problemet har däremot främst gällt den förskjutning av förhållandet mellan statsorganen inbördes som förhand— lingsformen dragit med sig. Eftersom det ej är riksdagen utan regeringen eller regeringen underställda organ som för förhandlingarna med organisa- tionerna, ställs riksdagen i efterhand och har, när förhandlingsresultatet presenteras, i realiteten ingenting annat att göra än att acceptera detta i oförändrat skick. Den väsentliga principiella skillnaden mellan å ena sidan en förhandlingsöverenskommelse och å andra sidan ett regeringsförslag, som på beredningsstadiet utarbetats under nära samverkan med berörda organisationer, är att i det förstnämnda fallet förslaget har karaktären av en odelbar helhet. Riksdagen kan acceptera förslaget eller, i varje fall teoretiskt, avslå förslaget, men ändringar av förslaget är vanligen uteslut- na. De river nämligen upp den bakomliggande överenskommelsen och då riksdagen icke själv har möjlighet att driva förhandlingar, finns det i regel knappast något annat alternativ än att acceptera överenskommelsen i före- liggande skick.
På det område där systemet med förhandlingar mellan stat och organi— sationer nått längst i utveckling, nämligen rörande de statsanställdas löne- förmåner, framlägger utredningen nedan (FRF 8 kap. 4 &) förslag. De går ut på att återge riksdagen ett mera reellt inflytande över innehållet i dessa överenskommelser, men för att nå detta mål måste riksdagen enligt utred- ningens mening överlämna sin beslutanderätt till en särskild, av riksdagen inom sig vald lönedelegation. Förslaget innebär ett försök att anpassa stats- organens beslutsformer efter utvecklingen, i detta fall organisations- och förhandlingsväsendets utveckling. En åtgärd på detta område, ägnad att tillgodose riksdagens inflytande, får betydelse också för partiernas förhål— lande till organisationerna.
Vad till sist organisationernas medverkan vid verkställigheten av de stat- liga beslutcn angår, behandlas i den nämnda utredningen organisationernas representation i statliga förvaltningsorgan liksom några fall, där organisa- tionerna som sådana fungerat såsom förvaltningsorgan. Eftersom förvalt- ningsorganisationen endast i ringa utsträckning föreslås bli föremål för reglering genom grundlagarna, har utredningen ej funnit anledning när- mare beröra hithörande spörsmål.
Den verkställda granskningen av olika åtgärder från det allmännas sida
avseende partiernas och organisationernas verksamhet har endast i några fall föranlett utredningen att framlägga några förslag. Den grundläggande demokratiska principen om åsiktsbildningens frihet motiverar stor varsam— het i fråga om åtgärder på detta område. Uppstår otillfredsställande för- hållanden, får man i första hand lita till den offentliga debatten och kriti- ken. Offentlighetsprincipen blir här liksom så ofta annars demokratiens givna, första hjälpmedel för att korrigera sig själv. Endast om den offent- liga insynen avskärmas eller kritiken står maktlös inför obestridliga miss- förhållanden, ter sig ett lagstiftningsingripande berörande partiernas och organisationernas verksamhet påkallat. Av annat slag och mindre vansk- liga ur principiell synpunkt är åtgärder avsedda att, på sätt som nyss be— rörts, anpassa statsorganens verksamhet efter organisationsväsendets ut— veckling.
Valsystem
Vid en översyn av författningen måste, framhålles det i utredningens di- rektiv, frågan om valsättet intaga en central plats. I direktiven erinras vi- dare om att detta spörsmål har en särskild aktualitet, eftersom det val— system som nu tillämpas vid de allmänna valen har karaktären av ett pro— visorium, och det är angeläget att provisoriet ersättes med en definitiv ordning.
Författningsutredningen har låtit verkställa ett flertal undersökningar som belyser olika valsättsfrågor. Sålunda har Carl-Gunnar Janson verk- ställt en utredning rörande majoritetsval i Sverige (SOU 1958: 29). Därut- över har författningsutredningens ordförande på svenskt valstatistiskt ma- terial utfört ytterligare ett flertal beräkningar rörande tillämpningen av olika slags majoritetsvalsystem liksom rörande kombinationer av majori— tetsvalsystem och proportionella valsystem (Bilaga 1). Carl-Gunnar Jan- son har vidare genomfört en analys av den jämkade uddatalsmetodens ut- fall vid fingerade andrakammarval i Sverige (SOU 1961: 21). Lars Sköld har givit en översikt av valsättet i vissa främmande länder (SOU 1961: 21), särskilt undersökt personröstningen vid 1962 års finska riksdagsval (Bi- laga 4) samt verkställt ett flertal utredningar angående proportionella val (Bilaga 2). Av ledamöterna Sandler och Dahlén har ytterligare studier rö- rande personvalsmetoder inom ett proportionellt valsystem företagits (Bi- laga 3). Den följande framställningen bygger i väsentliga delar på resultaten av dessa olika undersökningar.
Inledande synpunkter
Den moderna folkstyrelsen är och måste vara i huvudsak representativ. Det betyder att beslutanderätten i de allra flesta politiska frågor ej utövas av folket direkt utan överlåtes på folkets valda representanter. Det betyder också att valsystemet, den ordning enligt vilken folkets företrädare i de re- presentantiva organen utses, är av grundläggande betydelse för hur folk— styrelsen faktiskt kommer att fungera.
Det principiella kravet på folkrepresentanten i en demokrati och på val- systemet kan synas lätt att ange: Folkrepresentanten skall fatta de beslut som hans väljare vill att han skall fatta och valsystemet skall ge bästa möj— liga garantier för att sådana representanter blir valda. Gällde uppdraget endast en fråga och ett beslut kunde representationsproblemet te sig jäm- förelsevis enkelt. Den valde får emellertid lov att taga ställning till en stor
mängd frågor och den första kritiska punkten gäller därför, om det för väljaren över huvud taget är möjligt att finna någon som företräder hans uppfattning i alla frågor. Ej heller blir alla frågor diskuterade vid valet. Hur skall man då kunna fastställa, om överensstämmelse råder mellan väl— jarens åsikter och den valdes beslut? I själva verket blir det nödvändigt att i valhandlingen inlägga något mer än ett mandat, begränsat till några få vid valet aktuella frågor. Röstningen får betraktas som ett uttryck för ett mera allmänt förtroende för den person eller för den politiska riktning man ger sin röst.
När såsom i vårt land partiröstningen blir dominerande och alltså par- tierna blir de kanaler varigenom folkets åsikter förmedlas till de represen- tativa församlingarna, försvinner emellertid ingalunda de principiella pro- blemen. Man kan fortfarande fråga sig, vad det finns för garantier för att de allmänna åsiktskonstellationer partierna företräder verkligen svarar mot åsikterna i olika spörsmål inom folket. Man kan också fråga, om de konkreta ställningstaganden till olika spörsmål som utformas inom parti- erna alltid är sådana att de kan härledas ur den allmänna åskådning par— tierna bekänner sig till. I annat fall kan man ej göra gällande att de rös- tande, när de genom valet deklarerat sin partisympati, sanktionerat just dessa konkreta ställningstaganden.
Emellertid är representationsproblemet vida mer invecklat än vad som nu antytts. Den redovisade, traditionella frågeställningen förutsätter, att medborgarna i gemen verkligen har utformade åsikter i de flesta frågor folkrepresentanterna avgör, och den förutsätter att opinionsströmmen en— dast går i en riktning, från medborgarna till de valda ombuden. I själva ver— ket torde medborgarnas bristande kännedom om partiernas ståndpunkter i många fall göra det omöjligt att tala om en mera exakt innehållslig överens- stämmelse mellan en övervägande opinion och ett visst politiskt beslut. Vi— dare är, såsom förut framhållits, partiernas roll ingalunda begränsad till att avlyssna och till att förmedla inom befolkningen befintliga åsikter. Tvärtom är folkrepresentanterna och andra ledande inom partierna verk- samma både för att själva utforma politiska åsikter, såväl i konkreta frå— gor som i programform, och för att vinna anhängare för dessa åsikter inom befolkningen. Valmännens politiska uppfattning formas under påverkan icke minst av de politiska partierna själva. Representationsidén täcker allt— så en verklighet där många olika faktorer samspelar.
En erinran om dessa förhållanden tjänar först och främst att belysa, att valsystemet endast utgör en del av det representativa systemet. Genom vallagstiftningen fastlägger staten formerna för ett väsentligt led i den process, varigenom en överensstämmelse mellan folkets och folkrepresen— tationens politiska åsikter skall skapas, medan andra led i denna process icke regleras av staten. Vidare följer härav, att valsystemet ej ensamt kan vara avgörande för hur den representativa principen förverkligas. En och
samma valmetod kommer att verka på olika sätt under olika förhållanden och man har därför från början skäl att antaga, att det icke finns en viss valmetod som under alla omständigheter är den riktiga.
För folkrepresentanterna och de politiska partierna utgör de återkom- mande allmänna valen den stora generalmönstringen. Valen ger tillfälle att i stort avläsa, hur medborgarna bedömer föregående insatser och givna löften för framtiden, och valen lämnar anvisningar för politiken under nästa valperiod. Väsentligt är att understryka valens karaktär av slut- prov i en hela tiden pågående verksamhet där partierna strävar att anpassa sig efter och inverka på medborgarnas åsikter. På många olika vägar, ge— nom den offentliga debatten, med hjälp av den kontakt partiorganisationer- na förmedlar osv., söker man följa hur allmänheten reagerar inför de po- litiska ståndpunktstagandena. Inom den politiska ledningen sker hela tiden en bedömning av hur medborgarna ställer sig till det egna partiets och andra partiers politik. Valet upplyser om, i vilken mån man bedömt läget rätt.
Väljaropinionen utövar på detta vis ett fortlöpande inflytande på poli- tiken. Över huvud taget torde man kunna räkna med att den alltmer syste- matiska verksamheten för att förmå alla att rösta och den alltmer skärpta konkurrensen om rösterna —— förhållanden som kommer till uttryck i ett högt valdeltagande _— skapar förutsättningar för en stigande överensstäm- melse mellan väljarnas vilja och de valdas beslut. Även om man räknar med att många röstande är ganska desorienterade i politiska specialfrågor, ver- kar hela det politiska maskineriet i riktning mot hänsynstagande till och en aktivisering av alla större grupper inom befolkningen. De allmänna valen utgör på en gång förutsättningen för och den slutliga kontrollen av den samordning av valmännens vilja och de valdas beslut, varigenom folksty— relsen kommer till uttryck.
Vad partisystemet beträffar bör dess nära beroende av valsystemet un- derstrykas. Förutsättningarna för stora respektive små partier, för lokalt begränsade respektive över hela landet spridda partier, för partisplitt— ring och för uppkomsten av nya partier och därmed för antalet partier på- verkas delvis av valsystemet. Den i ett land tillämpade valmetoden anger, kan man säga, partiernas arbetsvillkor. Exempel finns på partier som käm- pat sig fram trots ogynnsamma villkor men också på partier som kunnat bryta igenom på grund av eller som utplånats på grund av nya valbestäm— melser. Knappast några åtgärder som kan komma ifråga i en demokrati berör därför på ett mera direkt sätt partiernas verksamhet än väsentliga förändringar i valsystemet.
Vid val röstar man på personer men bakom personerna står, i moderna demokratier, vanligen partier. När det talas om »personval» — och det blir ganska ofta fallet i det följande — kan därmed avses olika saker. Stundom talas om personval på ett sådant sätt att det är fråga om en konkurrens
mellan personval och partival. Denna uppfattning finns i en äldre, mot. själva partiväsendet kritisk variant: man skall rösta på en duglig person _ det är personkvalifikationerna som bör vara utslagsgivande _ och ej binda sig vid ett visst partiprogram. En mindre extrem uppfattning går ut på att person- och partisynpunkter bör få möjlighet att konkurrera på någorlunda lika villkor; den ene röstar väsentligen av personmotiv, den andre av partimotiv. Enligt ett annat betraktelsesätt räknar man med att partisynpunkten dominerar vid valet men riktar istället uppmärksam- heten på att inom ramen för ett partival välj arna bör få ett direkt inflytande på vem som väljes. Enligt ett ytterligare synsätt är det väsentliga i person— valsynpunkten att skapa en nära personlig förbindelse mellan väljarna och den valde. Den valde skall känna att han och ingen annan representerar vissa väljare och dessa skall i sin tur uppfatta honom som >>sin riksdags- man». Det finns alltså anledning att observera den växlande innebörden av personvalsargumentet i diskussioner om valmetoderna.
Debatten om majoritetsval och proportionella val
I direktiven anföres att frågan om valsystemets utformning måste ses som ett led i strävandena att vidmakthålla och förbättra kontakten mellan den enskilde och samhällsorganen. Medborgarna måste hysa ett aktivt intresse för samhällets angelägenheter och för att den enskilde icke skall känna sig stå utanför avgörandena är det av vikt att en nära kontakt upprätthål— les mellan väljare och valda. Den i vårt land tillämpade proportionella man— datfördelningsmetoden går, framhålles det vidare, icke fri från kritik ur dessa synpunkter. Metoden förutsätter stora valkretsar och röstning på partier snarare än på personer. Riksdagsmannen löper risken att bli mer eller mindre anonym för sina väljare. Svårigheten att skaffa sig en fullständig överblick över de spörsmål, som behandlas under en valrörelse, kan ge intrycket att diskussionen gäller frågor som den enskilde icke har möjlighet att sätta sig in i. Även om den misstro som därav kan uppstå mot demokratien motverkas av det förtroende väljaren i regel hyser för det parti han stöder, vore det dock enligt direktiven bättre om den enskilde i högre grad än som nu är fallet kunde bygga ett personligt förtroende på den representant han önskar vald. Då valsättet skall omprövas, är det därför av vikt att man söker stärka det personliga momentet vid val av riksdagsmän.
Önskemålet om en nära kontakt mellan väljare och valda skulle, heter det vidare i direktiven, bäst bli tillgodosett, om man går över till majori- tetsval i enmansvalkretsar. I renodlad form kan detta system i andra av- seenden vara förenat med nackdelar; dess införande skulle kunna upp- fattas som en kränkning av rättvisesynpunkter vid mandatfördelningen.
Som en fördel framhålles, att systemet vanligen skapar arbetsdugliga ma- joriteter och att dessa majoriteter på grund av risken för snabba omsväng- ningar i folkrepresentationens sammansättning i hög grad måste taga hän- syn till minoritetens önskningar. Majoritetsval i enmansvalkretsar kan kom- bineras med proportionell valmetod eller på annat sätt modifieras. Utred- ningen bör därför, slutar direktiven på denna punkt, förutsättningslöst un- dersöka frågan om införande av majoritetsval med och utan modifika- tioner av detta system.
Det slags majoritetsval som här är av intresse är enbart majoritetsval i enmanskretsar, dvs. inom varje valkrets utses en representant; majori— tetsval kan emellertid också tillämpas i flermanskretsar (jfr exempelvis andrakammarvalen i Stockholm före 1909 års reform). Principiellt vä- sentlig för utformningen av majoritetsvalet är frågan om vilket slags ma- joritet som skall erfordras för att bli vald. I Storbritannien, USA och flera "andra länder kräves endast relativ majoritet, dvs. en kandidat behöver för att väljas endast erhålla flera röster än någon av sina medtävlare. Eftersom man i dessa länder i huvudsak har ett tvåpartisystem brukar de flesta kandidaterna dock väljas med absolut majoritet, dvs. med mer än hälften av samtliga avgivna röster.
Andra lösningar av majoritetsproblemet erbjuder majoritetsvalet med två omgångar, ett system som nu, liksom tidigare under längre perioder, tillämpas i Frankrike och exempelvis tillämpats i Tyskland 1889—1919. Vid den första omgången kräves absolut majoritet för att bli vald. Uppnår ingen kandidat sådan röstövervikt, anordnas en andra valomgång efter en kort tids förlopp. Enligt den i Tyskland förekommande ordningen ägde om- valet rum endast mellan de två kandidater som fått de flesta rösterna vid första valet (bundet omval) och av dem kom alltså en att väljas med absolut majoritet vid den andra valomgången. I Frankrike tillämpas enligt 1958 års valbestämmelser ett fritt omval med den begränsningen i fråga om de förut uppställda kandidaternas rätt att ånyo kandidera, att de vid första omgången skall ha samlat minst fem procent av de avgivna rösterna. Vid omvalet kräves endast relativ majoritet.
En annan metod för att garantera val med absolut majoritet, när flera än två kandidater konkurrerar, representerar den i Australien införda pre- ferens- eller alternativröstningen. Varje röstande skall ge varje uppställd kandidat ett nummer, 1 för den han helst vill se vald, 2 för den kandidat han därnäst föredrar osv. Rösterna ordnas först efter preferensen nr 1; har därvid någon kandidat fått absolut majoritet är han vald. Har ingen av kandidaterna fått absolut majoritet, elimineras den kandidat som fått minsta antalet förstaplaceringar och på honom avgivna röster delas ut på övriga kandidater i enlighet med dessa rösters preferens nr 2. Får härige- nom någon av de återstående kandidaterna absolut majoritet, är han vald.
I annat fall utdelas de röster som avgivits på den kandidat som fått näst lägsta röstetal osv. tills någon kandidat erhåller absolut majoritet.1
Av argumenten till förmån för majoritetsval framhäves i direktiven i första hand personvalsynpunkten. Därvid understrykes särskilt önskemålet om nära kontakt mellan väljaren och den valde, men även värdet av per- sonval i konkurrens med partival antydes. Ytterligare brukar framhållas, att majoritetsval i enmansvalkretsar ställer särskilda krav på de uppställ- da kandidaterna.2 De tvingas att föra en egen valrörelse och kan alltså icke falla tillbaka på den relativa anonymitet som det proportionella list- valet kan ge. På vissa håll har man härav dragit den slutsatsen, att man får ett bättre personurval genom majoritetsval. Å andra sidan har invänts, att det icke är givet att de egenskaper som är särskilt värdefulla i en valkam- panj också är de bästa i det parlamentariska arbetet.
I fråga om personvalets faktiska betydelse i konkurrens med partivalet visar erfarenheterna i Storbritannien, att kandidaternas personlighet i myc- ket ringa mån förmår påverka den allmänna partipolitiska tendensen i ett val. I USA däremot, där partierna ej är centraliserade och kandidaterna alltså kan anpassa sig efter läget i valkretsen, spelar personmomentet i va- let ofta en påtaglig roll.
Det andra huvudargumentet för majoritetsval, som mera i förbigående beröres i direktiven, avser systemets tendens att begränsa antalet partier i riktning mot ett tvåpartisystem, att gynna större partier och att därige- nom underlätta en majoritetsbildning i parlamentet, vilken i sin tur kan tjäna som underlag för en majoritetsministär. Vad begränsningen av an- talet partier beträffar kan man peka på två omständigheter som verkar i denna riktning. För det första ligger det i själva valsystemets natur att mindre partier underrepresenteras i förhållande till sin styrka i hela landet. För det andra har man anledning räkna med att väljarna finner det me- ningslöst att ge sina röster åt kandidater företrädande små partier utan chans att bli det största inom valkretsen. Väljarna föredrar därför att ge sina röster åt partier som har verklig utsikt att erövra valkretsmandat. Även vid ett genomfört tvåpartisystem med någorlunda likstora konkur- rerande partier leder majoritetsvalsmetoden normalt till en överrepresenta- tion av det största partiet.
Mot de anförda resonemangen har framhållits att majoritetsvalsystem ingalunda alltid leder till tvåpartisystem. Små partier, som har stark lokal förankring, kan mycket väl hävda sin ställning även under ett majoritets- valsystem. Man har också pekat på att det exempelvis i Storbritannien
1 En närmare redogörelse för valsystemen i Storbritannien, Frankrike och Australien lämnas i Lars Skölds förutnämnda utredning om valsättet i vissa främmande länder (SOU 1961: 21). 2 Beträffande diskussioner om de olika valsystemen se exempelvis Majoritetsval och propor- tionalism (Herbert Tingsten), Riksdagens protokoll 1932, Bihang, Saml. 1, Nr 194, Bil. A. och Maurice Duverger, L*inf1uence des systemes électoraux sur la vie politique, Paris 1950, vilken i översättning varit tillgänglig för itredningens ledamöter.
under långa tider funnits tre eller flera partier. Det har vidare framhållits, att i själva verket är det icke det proportionella valsystemet som medfört att ett flertal partier uppkommit utan just uppkomsten av många partier som betingat införandet av ett proportionellt valsystem. — Det synes dock svårligen kunna bestridas att, om partierna i huvudsak är rikspartier och ej regionala grupperingar samt övriga faktorer är lika, ett majoritetsvalsys- tem bör verka i riktning mot en begränsning av antalet partier, medan ett genomfört proportionellt valsystem icke har samma effekt.
Kritik har även riktats mot majoritetsvalsystemet för att det kan ge slumpartade valutslag. Många sådana exempel kan hämtas från val, där väljarna fördelat sig någorlunda jämnt mellan tre eller flera partier. Men även om valet domineras av två någorlunda likstora partier, är det icke uteslutet att det parti, som har flera anhängare inom hela landet än det konkurrerande partiet, likväl får färre representanter valda. Majoritets- valsystemet är synnerligen känsligt för röstandelarnas spridning mellan olika valkretsar.
Beträffande den politiska åsiktsbildningen under majoritetsvalsystem har framhållits, att minoriteter på nationell nivå blott kan bli representerade om de utgör majoriteter på lokal nivå. När det gäller uppkomsten av nya åsiktsriktningar är majoritetsvalsystemet okänsligt, om sådana riktningar ej växer sig starka och blir bestående. Däremot är systemet känsligt för även små förskjutningar i styrkeförhållandet mellan de dominerande åsiktsriktningarna. Som ett särskilt företräde hos systemet med majori- tetsval i enmansvalkretsar har man pekat på att, då vid uppkomna va- kanser i folkrepresentationen lokala nyval måste anordnas, man får till— fälle att registrera den politiska åsiktsutveeklingen även mellan de all- männa valen. Skillnaden i förutsättningarna vid ett dylikt fyllnadsval och vid ett allmänt val försvårar likväl jämförelsen.
Vad som sålunda anförts avser val med relativ majoritet i enmanskret- sar. Beträffande ett system med majoritetsval i två omgångar liksom be- träffande majoritetsval med preferensröstning är det svårare att göra ut- talanden om systemets effekt i det ena eller andra avseendet.
Det proportionella valsystemet är en senare företeelse än majoritetsval- systemet. När valet huvudsakligen har karaktären av ett personval, fram— står majoritetsval i enmanskretsar som den naturliga ordningen, och det- samma har också i hög grad gällt när partisystemet haft prägeln av ett tvåpartisystem. I många länder har man däremot, i samband med att mera differentierat partisystem uppstått, övergått till proportionellt valsystem, (ivs. flermanskretsar med proportionell fördelning av mandaten mellan de konkurrerande partierna.
Det proportionella valsystemet kan utformas på ett flertal olika sätt. Val- kretsarnas storlek, dvs. antalet mandat per krets, själva fördelningsmetoden
och'eventuella spärregler mot mindre partier utgör tre huvudelement i den proportionella metoden. De bestämmer i väsentlig mån de tekniska förutsättningarna för metodens utfall i de enskilda valkretsarna. Om ej hela riket göres till en valkrets, har man vidare anledning räkna med att det sammanlagda valresultatet från valkretsarna kommer att avvika från ett riksproportionellt resultat. För att tillgodose den riksproportionella för- delningen har man därför på vissa håll infört anordningar för att komplet- tera valet i valkretsarna genom restmandat, tilläggsmandat eller riksmandat.1
Som exempel på hur de olika elementen i det proportionella systemet kan varieras må de i Sverige vid olika tidpunkter tillämpade reglerna för val till andra kammaren anföras. När detta system infördes 1909 uppdelades så- ledes de 230 andrakammarmandaten på 56 valkretsar, i allmänhet omfattan- de 3—5 mandat, och som fördelningsregel användes den d'Hondtska meto- den eller heltalsmetoden (divisorerna 1, 2, 3, 4 etc.). Denna metod ger en viss genomgående favör åt det största partiet och någon spärregel var ej aktuell. För att i vidare mån tillgodose de riksproportionella synpunkterna infördes 1921 nu gällande valkretsindelning, innebärande en minskning av antalet valkretsar till hälften eller 28 _ varvid man i stort sett kunde följa länsindelningen — och en' motsvarande genomsnittlig fördubbling av antalet mandat per krets. I syfte att underlätta samverkan mellan partier —— varige— nom fördelningsmetodens tendens att gynna större partier kunde motver- kas — samt att bereda bättre möjlighet för fraktioner inom partierna att påverka personvalet infördes 1924 särskilda regler om kartell-, parti- och fraktionsbeteckningar på valsedlarna.
Riksdagen hemställde 1949 om en utredning om möjligheterna att, utan eftersättande av andra värden i det politiska livet, vinna större proportionell rättvisa vid mandatfördelningen mellan partierna samtidigt som kartell- systemet avskaffades. Utredningsuppdraget lämnades till 1950 års folk- omröstnings- och valsättsutredning, som i ett betänkande (SOU 1951: 58) föreslog dels att tre av de minsta valkretsarna skulle sammanföras med en angränsande valkrets, dels att den d'Hondtska fördelningsmetoden skulle ersättas med den s. k. uddatalsmetoden (divisorerna 1, 3, 5, 7 etc.) och dels att en särskild spärregel skulle införas, som från mandatfördelningen i respektive valkrets uteslöt väljargrupper med färre röster än 60 procent av valkvoten.
I proposition till riksdagen 1952 (nr 175) föreslogs med anledning av detta betänkande en provisorisk valordning, som under perioden från 1952 års fram till 1956 års andrakammarval skulle ersätta den bestående. Den nya valordningen innebar, att uddatalsmetoden skulle användas som fördel- ningsmetod med den jämkningen att första divisorn skulle vara 1,4, dvs.
1 För en närmare redovisning av olika proportionella valmetoder hänvisas till folkomröstnings- och valsättsutredningens betänkande om det proportionella valsättet vid val till riksdagens andra kammare (SOU 1951: 58) samt till Carl-Gunnar Jansons undersökning av mandatfördel- ningen vid andrakammarval (SOU 1961: 21).
en inbyggd i stället för en fristående spärr, samt att kartell- och fraktions- beteckningar skulle förbjudas. Förslaget om en sammanslagning av val- kretsar upptogs icke, under hänvisning främst till att det skulle innebära en avvikelse från länsindelningen, men däremot skulle icke blott som dit- tills Gotland garanteras tre mandat utan andra län minst fem mandat, var- vid totala antalet mandat skulle kunna ökas utöver 230. Propositionen till- styrktes av konstitutionsutskottet (utl. nr 22) och godkändes av riksdagen. Högerns och folkpartiets företrädare reserverade sig till förmån för en val- metod, innefattande en överföring av mandat i kretsarna från parti som ur riksproportionell synpunkt blivit överrepresenterat till underrepresenterat parti. Riksdagen beslöt 1956 att förlänga giltigheten av den provisoriska valordningen under ytterligare en valperiod. Detta beslut upprepades 1960. Vid sistnämnda tillfälle fattades beslutet enhälligt. Även vid kommunal— och landstingsval har motsvarande valsystem provisoriskt tillämpats från 1954.
Det främsta argumentet till förmån för det proportionella valsystemet avser den »rättvisa» representation som valmetoden skall skapa. Till skill- nad från majoritetsvalsmetoden, som lämnar minoriteten inom varje val— krets orepresenterad, skall här även minoriteten tillgodoses. Partierna skall i representationen företrädas i förhållande till sin styrka, representationen skall på ett troget sätt avspegla den politiska åsiktsfördelningen. Ur väl- jarnas synpunkt gäller att varje röst skall vara lika mycket värd.
I praktiken brukar den proportionella rättvisesynpunkten icke komma till oinskränkt tillämpning. Att mandaten icke fördelas med hela landet som en valkrets utan i mindre valkretsar medför ofta avvikelser från rikspro- portionaliteten. Som motiv brukar här främst anföras, att kontakten mel— lan valmännen och de valda försvåras eller omöjliggöres om valkretsarna blir alltför stora. Vidare syftar de olika spärranordningarna direkt till att begränsa mindre partiers möjligheter att vinna representation. Argumenta- tionen avser här faran för alltför stor partisplittring och den försvagning av det parlamentariska systemet som därmed kan följa. Som stöd för det proportionella valsystemets utformning mera i detalj får man alltså an— föra även andra argument än dem som har med den proportionella rättvisan att göra. Slutligen är det givet att kravet på att varje röst skall vara lika mycket värd aldrig fullt ut kan förverkligas: bortkastade röster och väx- lande antal röster bakom de vunna mandaten måste man i viss mån räkna med även i ett proportionellt system.
Teoretiskt sett har vissa invändningar riktats mot proportionalismens an- språk på att representationen genom denna valmetod skulle troget avspegla folkopinionen. Man har hänvisat till att vad som någorlunda exakt avspeg- las är partiernas inbördes styrkeförhållande; att partigrupperingen under ett proportionalistiskt system på ett bättre sätt än under ett majoritets-
valsystem förmår att ge uttryck ät folkopinionen och förskj utningar i denna har ifrågasatts. Man har också framhållit att, om en majoritetsbildning icke framtvingas inom valmanskåren, måste majoriteten skapas i parlamentet, varvid det ej är givet att de parlamentariska kompromisserna motsvarar vad folket önskar. På väljarplanet behöver enligt proportionalismen par- tierna vanligen ej samverka, på det parlamentariska planet blir däremot en sådan samverkan ofta nödvändig. Med proportionalismen riskerar man där- för, har det sagts, en motsättning mellan väljarplanet och det parlamenta- riska planet.
Även om proportionalismens principer i praktiken ej brukar helt kon— sekvent tillämpas och även om principiella invändningar riktats mot argu- menten till förmån för proportionalismen, kommer sedan detta valsystem under en längre tid tillämpats den proportionella rättvisesynpunkten att sätta en stark prägel på all debatt om valmetoderna.
Proportionalismen ger väsentligt mindre utrymme åt slumpen än majo- ritetsvalen, när det gäller röstfördelningen mellan partierna. Däremot blir, har det påpekats, i ett system med många partier de politiska konsekvenser- na av en valutgång mera ovissa. Ett parti som gått framåt, ernår icke alltid ett däremot svarande ökat inflytande på de politiska besluten, ett annat par- ti kan gå tillbaka i val efter val men ändå behålla en politisk nyckelposition.
Såsom framgår av det föregående innefattar diskussionen om valmeto- derna också antaganden om hur dessa metoder påverkar det politiska syste— met i stort och särskilt parlamentarismens utformning. Eftersom valmeto- derna endast utgör en av flera härvidlag verksamma faktorer, blir det ej möjligt att påstå att en viss valmetod alltid leder till ett visst slags parla— mentarism. Det kan emellertid finnas skäl att sammanfatta de föreställ- ningar om parlamentarismens utformning som ofta förbindes med de olika valmetoderna.
Som de två kontrasterna har man på ena sidan majoritetsvalsystemet och vad man kan kalla en direkt parlamentarism av engelsk modell, på den andra sidan proportionalismen och den minoritets- eller koalitionsparlamenta— rism som finns representerad på många håll men som kanske särskilt var karakteristisk för tiden mellan de båda världskrigen. Den engelska parla- mentarismen tänkes medföra en koncentration av den politiska striden, kring en frontlinje, den som skiljer regering och opposition. Medborgarna tvingas att välja mellan dessa båda. Vad väljarna förelägges är handlings— program för den närmaste parlamentsperioden snarare än allmänna parti- program och valets utgång avgör direkt vilken grupp personer som skall bilda ministär. Enligt proportionalismens system föreligger normalt vid valet icke en utan ett flertal politiska stridsfronter. Väljarna har frihet att välja mellan flera olika alternativ och valet har närmast karaktären av en sympatiförklaring för en viss politisk åskådning. Vilken majoritetskon-
stellation och vilket slags politik som blir resultatet av valet kan däremot väljarna ofta icke förutse.
Folkrepresentationens främsta uppgift i den engelska parlamentarismen blir att vara en plattform för den fortsatta dialogen mellan ministären och oppositionen, företrädd av en skuggministär. Det andra slaget av parlamen- tarism ger ofta ett större utrymme för folkrepresentationens aktiva medver— kan vid lagstiftningsarbetet och utskotten kan här bli verkliga maktcentra. På regeringsplanet förutsätter den engelska parlamentarismen en majori- tetsministär, stödd på ett parti, men en ministär som vid varje val riskerar sin existens. Ett nära samband mellan valhandling och ministärbildning, yttre dramatik och en ständigt bevakad frontlinje i debatten karakteriserar alltså denna direkta parlamentarism. Proportionalismens system medför vanligen endast mindre förskjutningar vid valen och leder —— om ett maj 0- ritetsparti ej finnes — antingen till minoritetsministärer eller till koali— tionsministärer, varvid de politiska besluten får formen av partikompro- misser. Som en yttersta konsekvens, med proportionalismens princip ge- nomförd även på regeringsplanet, framstår den permanenta samlingsmi- nistärens mer avpolitiserade regeringssystem. Ett mindre enkelt samband mellan valens utgång och den faktiska politiken, mindre av stor strid och mera av parlamentariskt vardagsarbete har ansetts känneteckna propor- tionalismens parlamentariska ordning.
De yttre skillnaderna mellan de karakteriserade systemen bör dock ej skymma blicken för att i det bakomliggande politiska kraftspelet likartade tendenser kan göra sig gällande. Proportionalismens partisystem ger ofta mellanpartierna en utslagsgivande roll. Majoritetsvalsystemet kan som i Storbritannien nästan utplåna ett mindre mellanpartis politiska organisa- tion men för båda de stora partierna blir det av avgörande betydelse att vinna just mellangruppernas röster.
Utredningens ställningstagande
Majoritetsval I syfte att belysa olika spörsmål sammanhängande med en eventuell över- gång till majoritetsval i enmanskretsar i vårt land har utredningen låtit verkställa den förutnämnda omfattande valstatistiska undersökningen rö- rande majoritetsval (SOU 1958: 29). Denna kommenteras närmare i Bi- laga 1, som därutöver innehåller ett flertal ytterligare studier rörande majo- ritetsval i Sverige.
Den förutnämnda undersökningen omfattar en riksundersökning, där riket indelats i 230 respektive 300 enmanskretsar på vilka röstsiffrorna från 1952 och 1956 års riksdagsval fördelats. På grundval av detta siffermate- rial har sedan valresultatet framräknats, under förutsättning att relativ majoritet varit erforderlig och under antagande av åtta olika partikonstel-
lationer (alt. 1 = H, BF, FP, SD, K, dvs. varje parti går för sig; alt. 2 : H + FP, BF, SD, K; alt. 3 : H + EF + FP, SD, K; alt. 4 : H + FP, BF + SD, K; de 4 övriga alternativen motsvarar nu nämnda med undantag för att Kzs röster genomgående lägges till SD:s). I ett par speeialundersökningar, be— gränsade till en mindre del av landet, studeras bland annat den betydelse som ett större ledamotsantal och olika valkretsindelningar kan få för man- dattilldelningen samt folkmängdsförändringarna inom valkretsarna från ett val till ett annat.
Av den sålunda utförda undersökningen om majoritetsval kan man gi- vetvis icke utläsa, hur väljarna faktiskt skulle komma att reagera inför ett sådant valsystem eller hur partiförhållandena skulle påverkas. Resultaten har genomgående karaktär av räkneexempel, vilkas realism alltid kan ifrå- gasättas. Beträffande själva indelningen i enmanskretsar synes undersök— ningen visa, att en sådan låter sig genomföra utan alltför stora svårigheter. Ej heller förefaller det — ehuru underlaget för detta omdöme är jämförelse- vis begränsat —— som om olika indelningar skulle komma att få någon mera påtaglig effekt på mandattilldelningen i stort för olika partier. Endast i ett fall nåddes ett sådant resultat, nämligen då ett försök gjordes att skapa ho— mogena stads- respektive landsbygdskretsar med uppgivande av _ det en- ligt utredningens mening ofrånkomliga — kravet på geografiskt samman- hängande kretsar. Givet är att, om man ej förutsätter tillämpning av vissa allmängiltiga, fasta normer för kretsindelningen, finns det möjligheter att skapa kretsar som under vissa partipolitiska styrkeförhållanden gynnar ett eller flera partier och missgynnar andra. Med generella normer synes dock såsom nämnts risken för en ensartad politisk effekt vara liten; för övrigt gäller att en indelning som avsiktligt konstruerats för att ge en viss rikt- ning maximal mandatvinst vid en annan röstfördelning kan ge motsatt ut- slag.
Oavsett vilken principiell syn man har på majoritetsval, synes ett resultat av den i undersökningen använda majoritetsvalsmetoden framstå som otill— fredsställande. Det gäller metodens kraftiga förstärkning av de regionala skillnaderna mellan partierna. Om man som exempel väljer 1956 års röst- siffror fördelade på 230 kretsar enligt ovannämnda alternativ 3, finner man således att H + BF + FP i västra Götaland skulle få 48 mandat mot 9 för SD, medan i Norrland SD skulle få 28 mandat mot 11 för de tre andra par- tierna. Det betyder, såsom detaljresultaten visar, att många partier helt skulle komma att sakna representation inom stora områden. Härigenom skulle för dessa partier svårigheter uppstå att bibehålla en politisk organi- sation inom området, vilket i sin tur skulle förstärka skillnaderna i för- utsättningar för partiernas arbete. Över huvud taget torde detuppfattas som något för svensk tradition stötande, om minoritetsriktningar av relativt be- tydande storleksordning inom vidsträckta områden helt skulle komma att sakna representation. Den praktiska slutsatsen av detta blir att ett majo-
ritetsvalsystem, som icke på det ena eller andra sättet garanterar en bättre regional representation för de olika partierna, ej synes vara acceptabelt.
Även några andra gemensamma erfarenheter och reaktioner under stu- diet av olika majoritetsvalsproblem torde böra redovisas. Beträffande majo- ritetsval i två omgångar gäller, att detta system i varje fall teoretiskt sett har vissa särskilda företräden. Det förenar delvis både vad som brukar betraktas som speciella förtjänster hos den proportionella valmetoden och hos majoritetsvalen: i första omgången får väljaren möjlighet att oberoende av röstfördelningen i stort fritt tillkännage sin politiska åskåd- ning; i andra omgången, när de olika meningsriktningarnas aktuella styrka är klarlagd, kan väljaren bedöma hur han med största utsikt till framgång skall kunna direkt påverka valet i sin krets. Praktiskt sett torde till en början kunna sägas, att det är svårare att förutse effekten av detta valsystem än av majoritetsval i en omgång. I sistnämnda fall måste tendensen till par- tisammanslagning eller fast samverkan mellan partier bli mycket stark. När det gäller majoritetsval i två omgångar, framstår väl i och för sig behovet av samverkan mellan minoritetsriktningar i andra omgången som lika på— tagligt. Däremot synes det vara mera osäkert vad denna valsamverkan får för konsekvenser såväl på väljarplanet som på det parlamentariska pla- net. Svårigheten att med hittills tillämpade regler angående poströstning och röstning utomlands snabbt kunna anordna en andra valomgång må vi- dare nämnas. Slutligen kan man förutsätta, att de som i vårt land sysslar med valarbete skulle av ekonomiska och tekniska skäl hysa starka betänk- ligheter mot att med kort tidsmellanrum genomföra två val.
Av andra tänkbara modifikationer av det enkla majoritetsvalsystemet är utredningen ense om att från diskussionen utesluta tanken på preferens- röstning enligt australisk modell. Själva den grundläggande principen, att den röstande skall vara beredd att ge en bestämd preferens åt samtliga uppträdande partier, torde för många svenska väljare te sig främmande. I praktiken kan man räkna med att partierna här, liksom i Australien, skall se sig nödsakade att sända ut särskilda rekommendationer för preferensord- ningen. Dessa rekommendationer kommer då vanligen att bygga på en för- handsbedömning av andra partiers röstsiffror och preferensrekommenda- tioner, vilket kan få till resultat ett taktiskt spel som föga har med väljar- nas verkliga preferens att göra. Den för majoritetsvalsystemet väsentliga synpunkten om en majoritetsbildning i parlamentet garanteras dessutom på intet sätt av preferensröstningen.
I fråga om de olika valsystemen — majoritetsval och proportionella val _ vill utredningen sammanfattningsvis anföra följ ande.
Å ena sidan är majoritetsvalsystemet förbundet med vissa Värden som ingen har skäl att bestrida. Det gäller de små valkretsarna med den möj- lighet till nära kontakt mellan valmännen och den valde som härigenom öppnas. Den valde kan tjänstgöra som en personlig förbindelselänk mel—
lan medborgarna och riksdagen. Den art av direkt parlamentarism som ofta är förenad med majoritetsvalsystemet har också vissa påtagliga före- träden. Därmed avses först och främst att väljarna förelägges klara alter- nativ och att de får möjlighet att erfara att deras röstning omedelbart på— verkar den förda politiken. Väljaropinionen kan också genast och i full ut- sträckning sätta sin prägel på riksdagens sammansättning. Väsentliga po- litiska förskjutningar bör vidare slå igenom på regeringsplanet och här förutsätter den direkta parlamentarismen i regel enpartiministärer med en bestämd politisk målsättning. Detta rörliga, medborgarna engagerande system kan betraktas som en motpol till den permanenta samlingsministä- rens mera avpolitiserade ordning.
Å andra sidan måste hänsyn tagas till de rättvisesynpunkter, som är förbundna med proportionalismen och med vilka ett majoritetsvalsystem kan komma i konflikt. Uppenbart är sålunda att dessa rättvisesynpunkter representerar ett erkänt värde och de har särskilt i ett så stabiliserat parti- system som det svenska erhållit en fast förankring. Med ett proportionellt system följer också att risken för slumpartade valutslag blir väsentligt mindre än med ett majoritetsvalsystem.
Vad möjligheten att genomföra en majoritetsvalsreform beträffar, är det uppenbart att en sådan reform skulle få genomgripande verkningar på det politiska livet i vårt land. Även om man ej i enskildheter kan förutse resul- tatet, finns det all anledning att räkna med att partisystemet och de existe- rande partiernas arbetsmöjligheter skulle starkt påverkas; man kan säga att just en dylik påverkan delvis är åsyftad med reformen. Att en åtgärd av denna natur icke bör beslutas utan stödet av en stark och utbredd opi- nion, företrädd inom flera partier, har från början synts utredningen uppen- bart. En faktisk förutsättning för att en sådan opinion skall uppkomma, måste vara ett mera allmänt missnöje med det proportionella systemet.
Kritik mot vårt nuvarande valsystem har särskilt under de senaste åren förekommit i den offentliga debatten och därvid har möjligheten av över— gång till majoritetsvalsystem dryftats. Diskussionen härom har dock haft en ganska teoretisk karaktär. Ofta har hela debatten om valsystemet varit påtagligt färgad av den vid tillfället i fråga aktuella valutgången. Det kan svårligen göras gällande, att den kritik mot det existerande valsystemet som sålunda framkommit varit uttryck för utbrett missnöje. Författningsutred— ningen kan därför på denna punkt endast konstatera, att opinionsmässiga förutsättningar inom partierna icke synes vara för handen för övergång till majoritetsvalsystem.
Med hänsyn till dessa olika omständigheter har utredningen kommit till den slutsatsen, att förslaget bör bygga på proportionell valmetod. Vid den närmare utformningen av denna metod, liksom i samband med lösning av vissa andra författningsfrågor, har utredningen sökt att i görligaste mån beakta de värden som är förbundna med en mera direkt form av parla- mentarism.
Den proportionella valmetoden I direktiven anföres om den proportionella valmetoden till en början föl- jande:
Därest utredningen emellertid skulle stanna för att i princip bibehålla den pro- portionella valmetoden, har utredningen i första hand att bygga vidare på de erfarenheter, som vunnits och kan komma att vinnas av det nu tillämpade pro- visoriska valsystemet. Enligt direktiven för den år 1950 tillsatta, tidigare utred- ningen i valfrågan skulle utredningsarbetet syfta till en bättre proportionell rätt— visa mellan partierna än vad det tidigare tillämpade systemet givit, samtidigt som karteller skulle göras onödiga. Om det nu blir fråga om att definitivt bestämma sig för en proportionell valmetod, kvarstår givetvis dessa utgångspunkter. Sam- tidigt måste emellertid även andra synpunkter beaktas. Den proportionella exakt— heten bör icke drivas så långt, att den kan skada värden inom det politiska livet. Valsättet får sålunda icke gynna uppkomsten av småpartier eller hindra uppbyg- gandet av en parlamentariskt stark regeringsmakt.
Den 1952 införda provisoriska, så kallade jämkade uddatalsmetoden har nu tillämpats vid fyra andrakammarval. Såsom framgår av en i Bilaga 2 redovisad undersökning av valresultaten 1952—60 enligt skilda fördelnings— system, har den sammanlagda genomsnittliga avvikelsen från full rikspro- portionalitet vid dessa val varit 7,25 mandat. Den av 1950 års folkomröst- nings- och valsättsutredning, med företrädare för samtliga större partier, föreslagna uddatalsmetoden med fristående spärr vid 60 procent av valkvo- ten skulle, enligt av ifrågavarande utredning gjorda beräkningar för valen 1932—48, ha givit en genomsnittlig avvikelse av 7,0 mandat. Att avvikel- serna enligt de båda metoderna blivit nästan exakt lika stora, kan te sig an- märkningsvärt med tanke på att beslutet om att införa den jämkade udda- talsmetoden, istället för den av folkomröstnings- och valsättskommittén föreslagna metoden, på sina håll väckte mycket skarp kritik. Av utredning- en i Bilaga 2 framgår emellertid, att de genomsnittliga avvikelserna från riksproportionell fördelning under perioden 1952—60 beträffande alla.- undersökta fördelningsmetoder visat sig vara mindre än under den tidigare lperioden; enda undantaget utgör d'Hondts metod utan kartell, där avvi— kelserna blir ungefär likstora för båda perioderna. Som förklaring till be- rörda förhållande pekar utredningsmannen på att högern, centerpartiet och folkpartiet under 1950-talet i större utsträckning än tidigare nådde upp över den gräns, där de olika metodernas spärranordningar mot mindre partier sätter in. Sammanfattningsvis torde man kunna konstatera, att de resultat som den 1952 införda proportionella metoden hittills givit i stort sett icke föranlett kritik.
Den proportionella valmetoden bör enligt direktiven utformas under hän- synstagande dels till de tidigare angivna riktlinjerna angående bättre pro- portionell rättvisa och onödiggörande av karteller, dels till önskemålet att ej gynna uppkomsten av småpartier eller hindra uppbyggandet av en stark parlamentarisk regeringsmakt.
Valtekniska karteller, enbart betingade av en strävan att korrigera valme- todens resultat, har inget egenvärde. Det måste i och för sig anses som en fördel hos uddatalsmetoden att dylika arrangemang blivit onödiga.
Beträffande önskemålet att valmetoden ej skall gynna uppkomsten av småpartier har man sedan länge varit ganska allmänt ense om att det, bör beaktas. Den nu tillämpade valmetoden ger här otvivelaktigt vissa ga- rantier. Ej heller har hittillsvarande erfarenheter bekräftat farhågorna för att parti vid val avsiktligt skulle uppdela sig i mindre partier för att ut- nyttja de eventuella fördelar uddatalsmetoden härvid skulle kunna er- bjuda.
Vad frågan om den proportionella valmetodens möjligheter att tillgodo- se önskemålet om en stark regeringsmakt angår, vill utredningen framhålla följ ande allmänna synpunkter. Genom samspelet mellan å ena sidan reglerna om valkretsindelning, fördelningsmetod och särskilda spärranordningar, å andra sidan det rådande partisystemet, framkommer ett valresultat som i större eller mindre grad förverkligar kravet på en riksproportionellt rätt- vis mandatfördelning. I vissa lägen kan rättvisekravet komma i konflikt med önskemålet om att i riksdagen skapa förutsättningar för en fast ma- joritetsbildning. Understrykas bör emellertid att den proportionella val- metoden härvidlag endast i begränsad mån kan påverka majoritetsbild— ningsförhållandena. Den kan för det första ej alls i samma utsträckning som majoritetsvalsmetoden förväntas influera på väljarnas gruppering. För det andra är dess möjligheter att gynna en majoritetsbildning genom att överrepresentera större partier också begränsade. Drivs denna överrepre— sentation över en viss gräns eller, annorlunda uttryckt, blir de mindre par— tiernas mandatförluster så stora att en valteknisk samverkan för dem ger ett väsentligt utbyte i mandat, har man nämligen all anledning att räkna med att en sådan samverkan kommer till stånd, oavsett om valbestämmel- serna underlättar eller försvårar karteller. Därmed upphäves eller beskäres möjligheten att ett större parti överrepresenteras. Såsom bland annat de svenska erfarenheterna visar, ger valteknisk samverkan inga garantier för en politisk samverkan. Slutsatsen av det sagda blir, att den proportionella valmetoden kan utformas så att den i vissa lägen främjar en majoritets- bildning i riksdagen och därmed ger förutsättningar för en majoritets- regering, men att metodens möjligheter att verka i denna riktning är skä- ligen begränsade.
För att mera fullständigt och ur olika synvinklar belysa innebörden av den nu tillämpade valmetoden har utredningen låtit verkställa den förutnämnda undersökningen av mandattilldelningen vid andrakammarval (SOU (1961: 21). Med utgångspunkt från röstsiffrorna vid ett visst val (juni 1958) varierades partiernas röstsiffror uppåt och nedåt och i olika kombi- nationer på ett sådant sätt att 169 fingerade valresultat kunde fram— räknas. För varje valresultat beräknades mandatfördelningen med 4 olika
spärrdivisorer (1,2, 1,3, 1,4, 1,5). På grundval av detta stora siffermaterial genomfördes en ingående analys av olika faktorers inflytande på mandat- tilldelningen. Dessutom företogs vissa mera teoretiska specialanalyser av olika valmetoders innebörd.
Som ett totalintryck av denna undersöknings siffermaterial och analy- ser kan först redovisas, att risken för slumpartade utslag, som bland annat på grund av valkretsindelningen kunde tänkas vara förenade med uddatals— metoden, under i vårt land nu förutsebara förhållanden måste, trots vissa konstaterade ojämnheter, bedömas som liten. Vidare synes spärrdivisorn 1,4 ge till resultat, att ett största parti vars röstande] överskrider en tredje- del av valmanskåren knappast i något läge behöver riskera underrepresen- tation utan i allmänhet får en måttlig överrepresentation. Denna överrepre- sentation tenderar därefter att något öka med partiets tillväxt.
Med hänsyn till de hittills gjorda erfarenheterna av den 1952 införda valmetoden, till de särskilda undersökningar utredningen låtit verkställa rörande denna metod och till förut anförda allmänna synpunkter har ut- redningen stannat för att föreslå, att den gällande uddatalsmetoden med spärrdivisorn 1,4 bibehålles vid val inom de nuvarande andrakammarval- kretsarna. I fråga om valkretsindelningen föreslås ingen ändring, ehuru en översyn av denna indelning synes motiverad av tekniska skäl (se motiven till FRF 6 kap. 4 5).
Den närmare utformningen av utredningens förslag rörande valsystemet sammanhänger med det i ett följande avsnitt redovisade förslaget rörande kammarsystemet. Enligt där framlagda majoritetsalternativ skall det nuva- rande tvåkammarsystemet ersättas med ett enkammarsystem och av kam- marens 290 ledamöter skall 230 väljas i de nuvarande andrakammarval- kretsarna, varvid mandaten fördelas mellan partierna enligt samma regler som för närvarande. Därtill kommer 60 regionvalda ledamöter; för region— valet indelas riket i sex regioner som väljer 10 ledamöter var.
Konstruktionen med särskilt val av 60 representanter för regionerna gav inom utredningen upphov till tanken, att dessa mandat skulle fördelas på sådant sätt att man realiserade det många gånger framförda uppslaget om någon form av utjämning av den valkretsvis erhållna mandatfördelningen mellan partierna. Härigenom skulle ett resultat mera direkt proportionellt med antalet i riket avgivna röster för de olika partierna uppnås.
Utredningen har dock stannat för att icke föreslå att regionmandaten an- vändes för att utjämna mandatfördelningen i valkretsarna. Istället förut- sättes att fördelningen av regionmandaten baseras enbart på de i ett sär- skilt regionval avgivna rösterna, dvs. denna fördelning blir helt skild från fördelningen i valkretsarna. Vidare föreslås att mandaten i regionerna för- delas enligt d*Hondts metod (heltalsmetoden) utan möjlighet att använda kartellheteckning. Detta betyder alltså att man i fråga om ett mindre antal "mandat, i direkt syfte att i vissa lägen underlätta en majoritetsbildning, an-
Riksdagens sammansättning (enkammaralternativet). Föreslagen valmetod tillämpad pa" röstsiffrorna från 1952—1960 års andrakammarval.
1952
H G F S K 522
Valkretsmandat ............................ 31 26 58 110 5 230 Regionmandat ............................. 8 5 16 31 -— 60
därav region 1 ........................... 2 — 4 4 —— 10
region 2 ........................... 1 1 2 6 — 10 region 3 ........................... 2 1 2 5 — 10 region 4 ........................... 1 1 4 4 —— 10 region 5 ........................... 1 1 2 6 — 10 region 6 ........................... 1 1 2 6 _ 10
S:a valkrets- och regionmandat ............... 39 31 74 141 5 290 Avvikelse från fall proportionalitet ............. — 3 :|: 0 + 3 + 7 —— 7 :|: 10 1956
H [ c | F 5 K 5 a
Valkretsmandat ............................ 42 19 57 106 6 230 Regionmandat ............................. 10 5 15 30 —- 60
därav region 1 ........................... 2 — 4 4 — 10
region 2 ........................... 2 1 2 5 —— 10 region 3 ........................... 2 1 2 5 — 10 region 4 ........................... 2 1 3 4 — 10 region 5 ........................... 1 1 2 6 _ 10 region 6 ........................... 1 1 2 6 —* 10
S:a valkrets- och regionmandat ............... 52 24 72 136 6 290 Avvikelse från full proportionalitet ............. + 2 — 3 + 3 + 7 — 9 :E 12 1958
H G F S K S 3
Valkretsmandat ............................ 44 32 38 111 5 230 Regionmandat ............................. 11 7 10 32 — 60
därav region 1 ........................... 3 — 2 5 —— 10
region 2 .......... . ................ 2 2 1 5 — 10 region 3 ........................... 2 2 1 5 —— 10 region 4 ................ . .......... 2 1 3 4 —- 10 region 5 ........................... 1 1 2 6 —— 10 region 6 ..... . ..................... 1 1 1 7 — 10
S:a valkrets- och regionmandat ............... 55 39 48 143 5 290 Avvikelse från fall proportionalitet ............. —-— 1 + 2 —— 5 + 9 — 5 :i: 11 1960
H G F S K S a
Valkretsmandat ............................ 39 34 39 113 5 230 Regionmandat ............................. 10 7 10 33 _ 60
därav region 1 ........................... 2 — 3 5 — 10
region 2 ........................... 2 2 1 5 — 10 region 3 ........................... 2 2 1 5 — 10 region 4 ........................... 2 1 2 5 — 10 region 5 ........................... 1 1 2 6 — 10 region 6 ........................... 1 1 1 7 -— 10
S:a valkrets— och regionmandat ............... 49 41 49 146 5 290 Avvikelse från fall proportionalitet ............. + 1 + 2 — 2 + 7 — 8 :i: 10
vänder en annan fördelningsmetod än den som tillämpas i fråga om den större gruppen mandat.
Utredningen föreslår vidare, att två fristående spärrar införes vid för- delningen av regionmandaten. Som villkor för att parti skall komma i fråga för mandat i regionval förutsättes således, dels att partiet skall ha erhållit mandat i någon av valkretsarna inom regionen, dels att partiet erhållit minst fem procent av antalet i riket vid regionvalet avgivna röster.
Genom särskild sammanräkning i regionerna, genom heltalsmetoden och genom de särskilda spärreglerna motverkas uppkomsten av småpartier. Vidare gäller att ett parti som ligger nära en majoritet av rösterna med detta system lättare får möjlighet att erhålla majoritet av mandaten. Man kan också säga att effekten blir i huvudsak densamma som av den vid första— kammarvalen nu tillämpade metoden. Beträffande den samlade effekten av val i valkretsar och regioner må hänvisas till vidstående tabell.
Personval inom det proportionella systemet
I den del av direktiven som behandlar valsättet heter det avslutningsvis, att det är »synnerligen angeläget att undersöka, i vad mån åtgärder kan vidta- gas inom det proportionella valsystemets ram för att ge valen en mera mar- kerad karaktär av personval». Som ett möjligt uppslag nämnes en minsk- ning av valkretsarnas storlek, kompletterad med riksmandat, och dessutom hänvisas till att utomlands andra metoder förekommer som kan förtjäna granskning.
Allmänt torde erkännas, att det nuvarande svenska valsystemet ger föga utrymme för personval, i vilken betydelse man än tager detta ord. Möjlig- heten att vid riksdagsval genom strykning eller tillägg av namn på par- tiernas valsedlar påverka personvalet är praktiskt taget obefintlig. Vid list- konkurrens inom partierna synes ej heller personmomentet i flertalet fall vara det väsentliga; i betydande grad har nämligen dessa listor en regional karaktär eller vänder sig till särskilda grupper av väljare (jfr Lars Sköld, Kandidatnominering vid andrakammarval, SOU 1958: 6). Att de stora val- kretsarna minskar möjligheterna till kontakt mellan valmän och riksdags- män är också uppenbart.
AV i utlandet förekommande system för att kombinera ett proportionellt val med ett personval tilldrar sig de i Danmark och Finland tillämpade me- toderna särskilt intresse. En närmare redogörelse för dessa personvalsystem har lämnats i Översikt av valsättet i vissa främmande länder (SOU 1961 : 21) samt i Bilaga 4.
Även om man utgår från att i vårt land inom överskådlig framtid det alldeles övervägande antalet medborgares röstning i första hand innebär
röstning på parti, kan ett kompletterande inslag av personval få stor bety- delse. Det gäller att i den moderna representativa folkstyrelsen skaffa så många informations- och påverkningskanaler som möjligt och det gäller att på allt sätt främja medborgarnas känsla av närhet till de högsta statsorga- nen. Det proportionella valsystemet bör därför kompletteras med en anord- ning som möjliggör för väljarna att genom sin röstning påverka ej blott mandatfördelningen mellan partierna utan även personvalet inom partierna. Därvid bör enligt utredningens mening följande tre riktlinjer vara väg— ledande.
För det första bör systemet konstrueras så att väljarna verkligen stimu- leras att vid sidan av partivalet också intressera sig för personvalet. Skall den nuvarande traditionen på detta område i vårt land brytas, torde därför det danska systemet med frihet för väljaren att antingen rösta på parti eller på person vara mindre lämpligt. Man riskerar då hos oss liksom i Danmark att en stor del av valmanskåren avstår från att orientera sig i personfrågor— na och nöjer sig med att rösta på parti.
För det andra gäller det att tillse, att utgången av personvalet icke blir slumpartad. Partierna bör därför, utan att vara allenarådande, behålla ett väsentligt inflytande på personvalet. Vidare är en spridning av personröster— na på de kandidater som närmast kommer i fråga samt en möjlighet för partierna att avge en rekommendation i personvalsfrågan önskvärda. Det finländska valsystemet synes, såsom närmare framgår av speeialundersök- ning av 1962 års val (Bilaga 4), icke erbjuda tillräckliga garantier för ett skäligt partiinflytande och mot tillfälliga omständigheters inverkan på per- sonvalet. Däremot förefaller ett system med särskilda mindre kretsar för personvalet — liknande de danska nomineringskretsarna och i förslaget kallade »ortskretsar» — kunna skapa förutsättningar för ett måttligt parti— inflytande över personvalet. Partierna förutsättes därvid genom placering på första plats utpeka den kandidat som inom respektive krets givits partiets särskilda rekommendation.
För det tredje gäller, att även om personliga valkampanjer kan vara önskvärda och stimulerande, är det ej lyckligt om de får en personlig till- spetsning som skapar olust inom partiorganisationerna. Även ur denna synpunkt inger de finländska erfarenheterna vissa betänkligheter, medan en anordning med särskilda kretsar för personvalet, inom vilka partiet avger en personrekommendation, har påtagliga fördelar. Partierna kan då ej blott deltaga i arbetet på att göra alla kandidater kända för väljarna utan ozkså ge ett särskilt företräde åt partiets främsta kandidat inom ortskretsen. För partiernas främsta kandidater, dvs. de som i en eller flera ortskretsar upp- ställts som första namn, bildar dessa ortskretsar ett naturligt verknings- område för personpropagandan.
Personvalet inom det proportionella partivalets ram bör i och för sig vara ägnat att förbättra kontakten mellan väljarna och den valde. Den som
kandiderar måste, på ett sätt som nu icke alltid är fallet, själv aktivt med- verka i valkampanjen och väljarna får större kännedom om vederbörande kandidater. De föreslagna ortskretsarna får såsom nämnts också betydelse i samband med personpropagandan. På sätt framgår av Bilaga 3 har utred- ningen försökt att gå ett steg längre och finna lämpliga regler för en utpla- cering av samtliga valda kandidater i var sin ortskrets, varigenom man alltså skulle få en motsvarighet till enmanskretsarna, där varje folkrepre- sentant har »sin» krets och väljarna »sin» representant. Även om detta väl låter sig göra i flertalet fall, har det dock visat sig att utplaceringen av de sista kandidaterna blir alltför godtycklig för att en sådan ordning skall kun- na rekommenderas. För dem inom utredningen som haft sympatier för ma- joritetsval har de föreslagna ortskretsarna ett särskilt intresse som prov på betydelsen av lokal anknytning mellan väl j arna och de valda.
Utredningens överväganden utmynnar alltså i förslag om obligatoriskt personval, om partirekommendation av vissa kandidater och om mindre kretsar som ram för väljarkontakt och personpropaganda.
Till skillnad från dessa val skall de föreslagna regionvalen, på sätt som närmare beröres i det följande, vara utpräglade listval, där namnens ord- ning på listan blir bestämmande.
Tillvägagångssätlet vid ett riksdagsval
Liksom för närvarande sker vid kommunal- och landstingsval kommer en- ligt förslaget riksdagsvalet till enkammaren att omfatta två samtidigt för— rättade val, nämligen valkretsval och regionval. För att tillgodose person- valsynpunkten indelas valkretsarna i lika många ortskretsar som det finns mandat i valkretsen. Ortskretsarna bör vara till folkmängden i huvudsak lika stora och så nära som möjligt ansluta sig till den kommunala och ad- ministrativa indelningen. Ett exempel på ortskretsindelning — beräknad på grundval av 228 ortskretsar — finns i Bilaga 5. För att ej antalet kan— didater vid personvalet skall bli alltför stort, torde valkretsar med mer än tio mandat för själva personvalet behöva uppdelas i särskilda områden; mandatfördelningen förutsättes emellertid ske inom hela valkretsen. Re- gionindelningen baseras på valkretsindelningen på så vis att valkretsarna sammanföres till sex i huvudsak lika stora regioner. Länsstyrelserna utgör liksom nu sammanräkningsmyndighet för valkrets, en av länsstyrelserna i varje region skall utgöra sammanräkningsmyndighet för regionen.
Vid valet skall användas för alla partier gemensamma valsedlar av fast- ställd typ. Ett personval enligt den föreslagna ordningen kräver nämligen officiell kandidatur, dvs. endast på visst sätt i förväg anmälda kandidater kan komma ifråga vid valet. Formellt innebär detta en inskränkning i den nuvarande rätten att föra fram andra namn än dem som kommit fram vid partiernas valförberedelser; reellt blir det knappast någon begränsning, eftersom dylika kandidater vid riksdagsval är sällsynta och brukar sakna
Jönköpings län
Väljaren skall med ett kryss IZI utmärkta vilket namn sedeln skall gälla för. Förkryssningen ger också det parti som namnet representerar en röst.
ORTSKRETS 6: Anderstorps och Gislaveds köping: Villstads. Burseryds. Hylte. Unnaryr Reftele och Bredaryds kommuner.
av övriga föreslagna.
Obsl Endast ett kryss. Krysset kan sättas antingen f den för ortskretsen föreslagne eller för högt
Arbetarepartiet Socialdemokraterna
Föreslagen för ortskretsen:
Per Rikardsson fabrikör. Bredaryd
Övriga föreslagna: Bertil Andersson
ombudsman. Norrahammar
Valdemar Boman riksdagsman. Värnamo
Bror Claesson förman. Eksjö Ake Dahlkvist iywsml- Värnamo
Lisa Edvardsson affärsbiträde. Huskvarna
Olof Fredriksson riksdagsman. Nässjö
Jan Göransson banbilräde. Sommen
Svea Hansson fru. Tranås
Sune Henriksson byggnodssnickore. Jönköping G Gunnar Ivarsson köpman. Vetlanda Sune Jernberg folkskollärare. D Huskvarna
Fredrik Larsson linjeförmun. Sävsjö Bo Ljunggren metallarbetare. Jönköping Agne Olofsson lantbrukare. Reftele
Arvid Sandell omlastarförmon. Sävsjö
DD
Ulla Sandström sjuksköterska. Jönköping
Nils Winkvist målare. Gislaved
Centerpartiet
Föreslagen för ortskretsen:
Erik Samuelsson hemmansägare. Reftele D
Övriga föreslagna:
Ragnar Brunnberg riksdagsman. Jönköping Karin Dahlgren fru. Jönköping Paul Fransson hemmansägare. Burseryd El
Eva Fredriksson fru. Gislaved
Rudolf Gustavsson köpman. Skillingaryd Anna Henriksson fröken. Österkorsberga
Fredrik Jakobsson landstingsman. Hult
Sixten Jansson kommunalknssör. Stensjön El Anders Joelsson förbundsordföronde,D Vaggeryd Jan Josefsson pastor. Lyckdsgörd Sten Karlbom kommunolnömnds- ordförande. Bor
Axel Kihlgren landstingsman. Bottnaryd
Olof Månsson ombudsman Jönköping
Allan Nordström lantbrukare. Bondstorp
Tage Påhlsson rektor. Visingsö Bertil Sundgren nämndeman. Fredriksdal Eric Ölund byggmästare. Vetlanda
Folkpartiet
Föreslagen för ortskretsen:
Karl Magnusson riksdagsman. Anderstorp
Övriga föreslagna:
Lars Bengtsson assistent Tenhult
Gunnar Bergman fabrikör. Värnamo
Manfred Carlsson lantbrukare. Sävsjö Carl Cederberg handlande, Huskvarna '
DDD
Axel Emanuelsson kyrkoherde. Vetlanda
Märta Forsell småskollärore. Gränna
Bertil Grönkvist direktör. Jönköping
Viktor Hallberg handlande. Jönköping Holger Högberg bilmekaniker. Hylte bruk Harald Junggren landstingsman. Lekeryd
Elsa Ludvigsson
DDBDD
fru. Jönköping Harald Nilsson fanjunkare.
sjö Rune Ragnarsson riksdagsman. Huskvarna Lars Stensson disponent. Tronds Axel Svensson fabrikör. Klevshult
Astrid Wenngren
DDDDDD
fru. Eksjö Ragnar Westman folkskollärare. Jönköping
Högerpartiet
Föreslagen för ortskretsen:
Helge Olsson
f b "k" .
Acad-lergtrorp |:] Övriga föreslagna: Oskar Adolfsson
Huskvarna []
Karln Brundin fru. Jönköping Sven Brunnberg skopsmästore Haurida Östen Göransson lantbrukare. Tranås Helge Holm köpman. Vireda
Rolf Larsson kamrer. Bankeryd Bror Lindberg riksdagsman. Örserumsbrunn
Eskil Lundgren fabrikör. Värnamo
Rolf Mattson pastor. Jönköping Gun Nordin konsulent, Värnamo Sture Persson fabrikör. Malmbäck
Rolf Sandström lantbrukare. Skirö
Eskil Sunesson godsägare. Hok
Bror Söderlund lantbrukare. Skopa
Ivar Thorén disponent. Nässjö Gunborg Westerberg mur.-sköterska. Jönköping
Folke Wiklund lektor. Nässjö
DDDDDDDDDDDDD
El
Kommunisterna
Föreslagen för ortskretsen:
Nils Berggren ombudsman. Jönköping
Övriga föreslagna.
Ivar Alfredsson målare, Vaggeryd
Ragnar Broberg tronsportorbeture. E Värnamo
Robert Eriksson metallarbetare. Norrahammar E Vilhelm Hansson metallarbetare. Smålands Anneberg
David Jönsson iörnorbetare. Hyltebruk E Per Karlsson gummiorbetore. Gislaved [: Arvid Kvist bilreporatör.
Tronds E Adolf Lagersson möbelsnickare [: Vetlanda
Anna Nord tru. Huskvarna Björn Sjögren murare. Sävsjö
Sven Troedsson chaufför. Jönköping
WWW
1968 Mss RIKSDAGSVM.
Kronobergs och Kalmar län.
Väljaren skall med ett kryss & utmärka vilket parti sedeln skall gälla för. Obs! Endast ett kryss får göras. Arbetarepartiet (. . . .. . . . enter artlet Folk artiet Ho er artiet Kommunisterna Socialdemokraterna " p 5 ” Granberg. Knut Brunnberg. Ragnar Grahn. Edvard Lundin. Sixten Hellgren. Erik generaldirektör. riksdagsman. direktör. advokat. redaktör. Stockholm Jönköping Norrköping Katrineholm Stockholm Johansson. Tage Lindh. Stina Gerdin. Sigurd ' Folkesson. Ragnar Berggren, Nils ombudsman förbundsordförande. redaktör, redaktör, ombudsman. Norrköping Falun Jönköping Linköping Jönköping
' Lundström. Evo Gabrielsson, Rune Broman. Hans Rönnberg. Lisa Göransson. David redaktör. sekreterare. kanslichef. fru. ombudsman. Stockholm Stockholm Lindingö Nacka Norrköping Boman. Valdemar Forsberg. Carl Norberg. Gösta Lindberg. Per Nilsson. Arne riksdagsman. landstingsman. professor. fabrikör sekreterare. Värnamo Kärna Stockholm Malmbäck Stockholm Risberg. Lars Malmberg. Kurt Sjögren. Hjördis Palmkvist. Lars-Erik Dahlberg. Oskar byråchef. kommunalkassör. advokat. direktör. järnarbetare. Stockholm Moheda Stockholm Kalmar Oxelösund Andersson. Bertil Rickardsson. Bror Davidsson. Signe Malm. Edvin Runesson. Sven direktör. redaktör. fru. godsägare ombudsman. Eskilstuna Nybro Eskilstuna Linneryd Kalmar Åkerberg. Olle Carlén. Ernst Lindvall. Anders Bergström. Helge Isaksson. Sven polisassistenl. hemmansägare. civilekonom. optiker. metallarbetare. Oskarshamn Julita Kalmar Nyköping Nässjö Forsberg. Emil Jacobsson, Sture Nilsson. Rune Strandberg. Bengt Broman. Anders ombudsman. nämndeman. disponent. tandläkare. metallarbetare, Norrköping Skärstad Ljungby Norrköping Eskil-tuna Georgsson. Bo Jonsson. Gerda Stenberg, Rolf Törnkvist. Leif Pihlgren. Bengt målare. fru. redaktör. kamrer. möbelsnickare. . Linköping Vingåker Borgholm Oskarshamn Nybro Nilsson. Stina Alfredsson. Sven Johansson. Bertil Nyström. Inez Lindvall. Nils fru, handlande. kyrkoherde. kurator. iärnarbelare. Kalmar Nyköping Gränna Huskvarna Huskvarna Aronsson. Per Persson. Lennart Almgren. Sten Henriksson. Stefan Albinsson. Karl fabrikör. handlande. kontorschef. maior. möbelsnickare. Katrineholm Kalmar Flen Växjö Gnesta Hansson. Sten Bengtsson. Erik Eriksson. Birger Adolfsson. Oskar Henriksson. Sven folkskollärare. nämndeman. direktör. kamrer. murare. Mjölby Tystberga Motala Eskilstuna Norrköping Johansson. lvar Dahl. Anna Lundgren. Vilhelm Fredriksson. Björn Karlberg. Tage köpman. fröken. handlande, hemmansägare. målare. Jönköping Linköping Jönköping Ödeshög Jönköping Olofsson. Arvid Helgesson. Gunnar Svensson. Björn Granlund. Karin Gustafsson. Bror affärsbiträde. pastor. tjänsteman. lärarinna. bilreparatör. Vimmerby Tenhult Strängnäs Söderköping Motala Backman. Robert Eriksson. Alf Oskarsson. Mats Niklasson. Allan Ottosson. Jan fabriksarbetare. direktör. landstingsman. handlande. målare, Vagnhärad Mjölby Boras Älmhult Växjö Lindholm. Axel Stensson. Karl-Axel Haraldsson. Eva Edvardsson. Sune Sunesson. Gustav förman. ombudsman. fröken. fabrikör. bilreparatör. Alvesta Borgholm Huskvarna Torshälla Borgholm Jönsson. Nils Emanuelsson. Agne Rosengren. Ake Larsson. Emil Nord. Bertil banbiträde. kassör. disponent. kamrer. Chaufför. Tranås Finspång Kalmar Jönköping Tingsryd Moberg. Signe Olsson. Göran Bergman. Gunnar Carlsson. Birger lärarinna. pastor. redaktör. handlande. Ljungby Urshult Mariefred Strängnäs Svensson. Emil Larsson. Fredrik Pettersson. Rune Samuelsson. Anders köpman. ombudsman. köpman. godsägare. Västervik Jönköping Västervik Gamleby Kvist. Edvard Widmark. Tore Engström. Sten Mattsson. Olof fabrikör, lantbrukare. köpman. lantbrukare. Sävsjö Bjälbo Linköping Bankeryd
__
[968 Åns RIKSDAGSVAL
möjlighet att bli valda. Endast registrerat parti —— för registrering krävs an- tingen att partiet redan är representerat i riksdagen eller har ett visst mi- nimiantal inskrivna medlemmar _ har rätt att nominera kandidater.
Före valet skall partiernas ombud anmäla kandidater till valkretsvalet och regionvalet. Det skall sedan ankomma på länsstyrelserna att trycka val- sedlarna. På regionvalsedeln upptages namnen i den ordning partierna an— mält dem. På valkretsvalsedeln upptages namnen i bokstavsordning med undantag för första namnet, dvs. den kandidat som partiet i första hand re- kommenderar inom vederbörande ortskrets (ortskretsar). Det erfordras alltså en variant av sedeln för varje ortskrets. Dessutom föreligger behov av en för hela valkretsen gemensam sedel (eller i de största valkretsarna sedel för det särskilda området), utan ortskretsbeteckning och med alla kandi- daterna i bokstavsordning, som kan användas vid röstning på postanstalt, beskickning osv. Valsedlar utsändes till väljarna tillsammans med röstkor— ten. Angående valsedlarnas närmare utformning hänvisas till exemplen på sid. 78 och 79.
Själva röstningen tillgår så att den röstande genom ett kryss för ett visst namn på valkretsvalsedeln anger för vilken person, och härmed också för vilket parti, sedeln skall gälla. På regionvalsedeln sättes ett kryss för det parti den röstande vill stödja. Förkryssas flera kandidater för olika partier på valkretsvalsedeln eller flera partier på regionvalsedeln blir röstsedeln ogiltig. Förkryssas flera nanm under samma partibeteckning på valkrets- valsedeln, gäller sedeln endast som röst för partiet.
Vid sammanräkningen ordnas både valkretsvalsedlarna och regionvalsed- larna efter parti. Mandaten fördelas sedan mellan partierna enligt förut an- givna metoder. För valkretsvalets vidkommande räknas vidare vid den. slutliga sammanräkningen antalet röster som avgivits på varje enskild kan— didat och kandidaterna kommer i fråga för inval efter sitt personliga röstetal. Har ett parti tilldelats ett mandat i valkretsen, blir alltså den av partiets kandidater vald som har det högsta antalet personröster, har partiet fått två mandat blir också den med det näst högsta röstetalet vald osv. Vid re- gionvalet kommer liksom nu kandidaterna ifråga för mandat enligt den på valsedeln angivna ordningen. Har samma person blivit vald vid både val- krets- och regionval anses han vald i valkretsen. Själva sammanräkningsför- farandet torde, eftersom man endast har att taga hänsyn till de officiella valsedlarna och personrösträkningen ej erbjuder några svårigheter, bli enk— lare än det nu förekommande.
Beträffande här behandlade frågor hänvisas vidare till FRF 6 kap., sär- skilt till de under 8 & upptagna huvudpunkterna i en ny vallag.
Folkomröstning
Enligt tilläggsdirektiv, givna den 29 mars 1957, har uppdragits åt författ- ningsutredningen att överväga frågan om användningen av folkomröst- ningsinstitutet och pröva på vad sätt detta bör ingå i författningen som ett komplement till det parlamentariska statsskicket.
Gällande bestämmelser och deras tillkomst
De stadganden, som reglerar det svenska folkomröstningsinlstitutet, åter- finnes i RF 49 5 samt i RO 1 och 38 55. Huvudstadgandet, i RF 49 å andra momentet, har följande lydelse:
Skulle med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och beskaffenhet prövas nödigt, 'att före dess avgörande folkets mening inhämtas, må Konungen och riks- dagen genom samfällt s-t'iftad lag förordna, .att allmän folkomröstning skall an- ställas. I lagen bestämmes, vilken eller vilka frågor skola genom omröstningen besvaras, så ock tid och sätt för densamma. Rätt att deltaga i omröstningen till— kommer en var, som är röstberättigad vid val till riksdagens andra kammare. Efter omröstningen behandlas ärendet i grundlagsenlig ordning.
Folkomröstn-ingsinstitutet infördes i våra grundlagar åren 1921—22. För att förstå detta institut och dess särskilda utformning är en återblick på institutets tillkomsthistoria erforderlig.
Första gången förslag om en rådgivande folkomröstning framfördes i den svenska riksdagen var genom en motion år 1897 (nr II: 130) av libera- len David Bergström. Denne hemställde att innan något nytt förslag i röst- rättsfrågan framlades, skulle man låta företaga »en undersökning om de olika meningarna» bland landets myndiga manliga befolkning i fråga om de viktigaste hittills framställda förslagen till ändrade bestämmelser röran- de valrätt till riksdagens andra kammare. Motionen hänvisades till stats- utskottet, -eftersom den även upptog ett yrkande om anslag för det angivna ändamålet. Utskottet anförde i sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 56) att, då rikets grundlagar föreskrev det sätt, varpå folket skall genom sina valda representanter få sina önskningar och åsikter i avseende å förändring av samhällsskicket framburna, och då det sålunda icke kunde anses med grundlagarnas anda förenligt, att riksdagen skulle vid sidan av desamma tillskapa en sådan anordning som motionären åsyftat, borde motionen av riksdagen lämnas utan avseende.
Nästa gång frågan om rådgivande (konsultativ) folkomröstning aktuali- serades i riksdagen — frågan om beslutande (decisiv) folkomröstning hade
upptagits i motioner av herr Staaff (1) m. fl. 1908 och herr Lindhagen (s) 1917 och 1919 _ var genom en vänstersocialistisk motion (H: 178) år 1919, vari hemställdes, att riksdagen måtte anhålla 0111 utarbetande av en provi- sorisk lag angående omröstning av alla män och kvinnor över 21 år i och för utrönande, om folket önskade den monarkistiska statsförfattningens bibehållande eller införande av republik.
Konstitutionsutskottet erinrade i sitt avstyrkande utlåtande (nr 48) om att förslag förelåg om utredning av frågan om folkomröstning i olika for- mer men att grundlagarna stod alldeles främmande för detta institut. Un- der dylika förhållanden kunde utskottet, som ansåg de av statsutskottet 1897 åberopade skälen även här äga giltighet, icke finna en sådan folkom- röstning som den föreslagna vara förenlig med våra konstitutionella for- mer. I reservationer av herr Viktor Larsson m. fl. (s) och herr v. Zweig— bergk m. fl. (l) uttalades beträffande grundlagsenligheten av en rådgivan— de folkomröstning en från utskottet avvikande mening. Utskottets utlåtan- de godkändes av kamrarna, varvid talmannen i första kammaren vägrade att ställa proposition på bifall till herr Viktor Larssons m. fl. reservation under hänvisning till att den av reservanterna påkallade folkomröstningen förutsatte grundlagsändring. Proposition'svägran godkändes av kammaren efter votering.
Vid 1920 års riksdag väcktes motioner såväl om allmän utredning rörande folkomröstningsin—stitutet som om rådgivande folkomröstning i republik- frågan. Konstitutionsutskottet tillstyrkte i sitt utlåtande (nr 38) över de förstnämnda motionerna en allsidig utredning om folkomröstningsinstitu- tets ställning i andra länder och om dess eventuella införlivande med den svenska författningen. Utskottet framhöll i sin motivering bl. a. också, att uppmärksamhet även syntes böra ägnas åt den rådgivande folkomröst- ningen, ehuru denna enligt utskottets uppfattning utan hinder av nuvaran— de författningsbestämmelser i särskilda fall kunde åvägabringas, då den endast avsåg att utröna folkmeningens ställning till en viss fråga och alltså ej hade karaktären av ett beslut eller innebar något intrång på statsmakter- nas rättigheter.
Andra kammaren biföll utskottets hemställan men med uteslutande av den ovannämnda punkten i motiveringen. I första kammaren vägrade tal- mannen proposition på bifall till utskottets motivering under hänvisning till stadgandet i RF 49 å och RO 1 5 om att riksdagen representerar sven-ska folket. Detta stadgande vore undantagslöst och innebure, att i vilken fråga som helst, även om det blott gällde att uttrycka en åsikt eller önskan, ingen ann-an än riksdagen ägde tala å svenska folkets vägnar. Då kammarmajori— teten likväl önskade propositions framställande, gick frågan till konstitu— tionsutskottet för avgörande. Utskottet framhöll i sitt memorial (nr 56), att ordet »representera» innebure, att endast riksdagen på ett statsrättsligt förpliktande sätt kunde giva uttryck åt det svenska folkets vilja; en rådgi—
vande folkomröstning ägde däremot icke sådan förpliktande kraft och den omständigheten att den rent faktiskt kunde påverka riksdagens handlande inverkade icke på riksdagens statsrättsliga ställning. Sedan utskottet sålun- da underkänt talmannens propositionsvägran, biföll även första kammaren utredningsyrkandet men med uteslutande av den omstridda punkten i mo tiveringen.
Över motionen om folkomröstning i republikfrågan avgav utskottet ett avstyrkande utlåtande (nr 40), som bifölls i båda kamrarna. Ett reserva— tionsvis framfört yrkande om bifall till motionen möttes ånyo i första kammaren av talmannens propositionsvägran, vilken i detta fall godkändes av kammaren.
I juni 1920 tillsattes en kommitté för att verkställa den av riksdagen be- gärda allsidiga utredningen om folkomröstningsinstitutet. Redan i augusti avgav emellertid en annan kommitté, nykterhetskommittén, ett betänkande om lagstiftning angående rusdrycksförbud; kommittén föreslog att före genomförandet av en sådan lag folkomröstning skulle anordnas i förbuds- frågan. Såväl förbudskravets anhängare som mot-ståndare i kommittén bi- trädde förslaget om folkomröstning. Med hänvisning till nykterhetskommit- téns förslag begärde och erhöll 1920 års folkomröstningskommitté med- givande att utan avvaktan av den allmänna utredningens resultat omedel- bart upptaga frågan om rådgivande folkomröstning till särskild behandling. Ett betänkande härom avgavs i februari 1921.
Kommittén upptog först frågan om den rådgivande folkomröstningens förenlighet med grundlagen. Ordföranden, Nils Edén (l), hävdade härvid, med instämmande av förstaka-mmarledamoten K. E. von Geijer (h), att en rådgivande folkomröstning icke överensstämde med det representativa system, som undantagslöst var genomfört i grundlagen, och att en sådan omröstning alltså icke kunde genomföras utan grundlagsändring. Övriga riksdagsledamöter i kommittén, Mauritz Hellberg (1), Viktor Larsson (s) och Ivar Vennerström (vänstersoc.) samt ledamoten och sekreteraren, se- dermera professorn i statskunskap, Axel Brusewitz, hävdade däremot, att gällande författni-ngsregler icke lade hinder i vägen för en rådgivande folk- omröstning. Även dessa ledamöter var emellertid av den åsikten att,. om sådan omröstning skulle anordnas, vore det under rådande förhållanden lämpligt att genomföra en grundlagsändring. I sak var samtliga ledamöter utom von Geijer ense om att föreslå att ett rådgivande folkomröstnings- institut införlivades med de svenska grundlagarna. I motiveringen anfördes, att det vore möjligt att skilja ut spörsmålet om rådgivande folkomröstning från spörsmålet om folkomröstning i övrigt, att starka grupper inom riks- dagen och vida kretsar inom folket önskade en omröstning i förbudsfrågan samt att man ej kunde bestrida att även i andra frågor av särskild vikt och säregen natur motsvarande önskemål kunde komma att framträda.
De av kommittén utformade förslagen till nya grundlagsbestämmelser
förelades omedelbart 1921 års riksdag till prövning genom motioner från liberalt, socialdemokratiskt och vänstersocialistiskt håll. Konstitutionsut— skottets majoritet tillstyrkte i utlåtande (nr 37) oförändrat motion—ärernas förslag. Kammardebatterna, där främst högerns företrädare framträdde som opponenter mot utskottets hemställan, blev omfattande och delvis ganska skarpa. Kritikerna gjorde bl. a. gällande, att det speciella spörsmålet rådgivande folkomröstning icke borde behandlas förrän spörsmålet om folk— omröstning i hela dess vidd hade utretts, att förslaget skulle undergräva det representativa systemet och att själva tanken på förhudsomröstning drivits fram väsentligen därför att det liberala partiet i sitt program skulle slippa taga definitiv ställning till förbudsfrågan. Riksdagen godkände ut- skottets utlåtande och efter andrakammarvalet ant-og riksdagen 1922 slut- ligt det vilande förslaget till grundlagsändring. Därpå följde omröstningen i förbudsfrågan i augusti samma år.
De svenska grundlagarnas folkomröstningsinstitut framstår i flera av- seenden som unikt. I intet annat lands författning finns såvitt bekant stad- ganden om rådgivande folkomröstning. De många förekommande författ- ningsbestämmelserna rörande folkomröstning avser genomgående den be- slutande formen av omröstning och i vissa fall folkinitiativ. Endast i ett par schweiziska kantoner och ett par amerikanska delstater finns, som ett till- lägg till stadganden angående beslutande folkomröstning, regler för råd- givande omröstning.
Vad institutets fak—ti—ska tillämpning beträffar gäller vidare, att i den mån rådgivande folkomröstningar mera regelbundet anordnats i någon stat eller delstat —— och det alltså icke varit tal om en isolerad företeelse _ har detta varit fallet i stater eller delstater, som haft beslutande folkomröstning och där den rådgivande omröstningen betraktats som ett komplement till den huvudsakliga omröstningsformen. I de länder slutligen, där såsom i Sve— rige frågan om rådgivande folkomröstning förts fram med hänsyn till en speciell fråga, har man, om majoritet för folkomröstning i frågan funnits inom representationen, anordnat sådan omröstning utan grundlagsändring. Exempel härpå kan hämtas från Danmark 1916, rörande försäljning av de danska västindiska öarna, och från Norge 1919, rörande rusdrycksförbud.
Vad den statsrättsliga frågeställningen beträffar år den, såsom framhålles i en särskild av Brusewitz gjord utredning om det rådgivande folkomröst- ningsinstitutet, egentligen densamma i alla berörda länder. Den lagstiftande makten är exklusivt given folkrepresentationen eller folkrepresentation och statschef gemensamt. En beslutande folkomröstning, varigenom ett stats- rättsligt bindande avgörande i en lagfråga kommer till stånd, skulle därför stå i uppenbar strid mot författningen. En rådgivande folkomröstning har däremot ej alls denna karaktär: rättsligt sett har ingenting skett, stats-
makterna är fortfarande rättsligt alldeles obundna. Att de sedan rent fak- tiskt kan komma att taga hänsyn till folkomröstningens utslag är en annan sak.
Av Brusewitz' utredning framgår också, att den statsrättsliga argumen— tationen mot rådgivande folkomröstning vanligen framförts av personer, som över huvud eller i det speciella fallet varit motståndare till folkomröst- ning. I Sverige aktualiserades frågan om rådgivande folkomröstning, för- utom genom begäran om allmän utredning, genom tre särskilda förslag, som alla var ägnade att framkalla starkt motstånd: allmän rösträtt, mon-are kins avskaffande och allmänt rusdrycksförbud.
Förbudsfrågan—s centrala roll för det svenska folkomröstningsinstitutet belyses även av den efterföljande utvecklingen. Folkomröstningskommit- téns slutbetänkande rörande beslutande folkomröstning avgavs, sedan tre specialundersökningar rörande Schweiz och USA och andra länder publi— cerats, icke förrän 1923. Betänkandet gick i avstyrkande riktning. Endast Vennerström reserverade sig till förmån för icke-obligatorisk folkomröstning i lag- och grundlagsfrågor, varvid riksdagsbeslut i dylik fråga skulle un- derställas omröstning på begäran av viss procent av de röstberättigade. Kommitténs motivering för sin negativa ståndpunkt till beslutande folk- omröstning var kortfattad och innehöll, förutom vissa synpunkter på tek— niken vid folkomröstningar, huvudsakligen två allmänna argument. I Sverige hade icke som på andra håll, där ett folkomröstningsinstitut införts, något verkligt behov av ett kontrollmedel mot det »oblandade representativa sy- stemet» framträtt. Vidare hade demokratiseringen av det svenska stats- skicket så nyligen genomförts att innan verkningarna härav kunde över- skådas någon ny, genomgripande reform lämpligen icke borde prövas.
Från regeringens, riksdagens eller enskilda riksdagsmäns sida togs ej ett enda initiativ under de följande årtiondena fram till andra världskrigets slut för att använda det rådgivande folkomröstningsinstitut som införts 1922. Under hela perioden finns endast att anteckna några av Carl Lind- hagen (s) avgivna motioner, vari bl. a. yrkades att riksdagen av regeringen skulle begära förslag om införande av beslutande folkomröstning. Motio- nerna avstyrktes av konstitutionsutskottet och avslogs av riksdagen. Det faktiska läget kan sammanfattas så att sedan väl omröstningen i förbuds- frågan genomförts, försvann tillsvidare praktiskt taget allt intresse för folkomröstn-ings-institutet.
Det var således förbudsfrågan som i Sverige på ett avgörande sätt aktuali- serade och inriktade intresset på det rådgivande folkomröstningsinstitutet. Att man för att anordna förbudsomröstningen ansåg sig n—ödsakad att gå vägen över en grundlagsändring synes ha sammanhängt med argumenta- tionen och ståndpunktstagandet i själva förbudsfrågan.
1954 års vilande grundlagsändringsbeslut
Riksdagen 1954 antog såsom vilande ett förslag till ändring av regerings- form och riksdagsordning avseende »en utbyggnad av folkomröstningsinsti- tutet. RF 49 å andra momentet skulle enligt förslaget erhålla följande ly- delse:
I ärende av särskild vikt må förordnas, att folkets mening skall inhämtas genom allmän folkomröstning. Sådan omröstning skall anställas, därest minst femtio ledamöter av första kammaren och sjuttiosju ledamöter av andra kamma- ren förena sig i beslut därom. Folkomröstning mä dock ej beslutas i frågor, som icke kunna prövas av riksdagen, eller i frågor, vilka beröra riksstatens regle— rande eller överenskommelse med främmande makt eller på riksdagen ankom- mande val. Ej heller må folkomröstning äga rum i det fall, att riksdagens båda kamrar med hänsyn till ärendets beskaffenhet finna dess avgörande icke kunna utan avsevärt men uppskjutas i avbidan på dylik omröstning.
Rätt att deltaga i allmän folkomröstning tillkommer envar, som är röstberät- tigad vid val till riksdagens andra kammare. Varje röstande äger lika röst. Efter omröstningen behandlas ärendet i grundlagsenlig ordning.
Om utsättande av tid för allmän folkomröstning samt om verkställande av så- dan omröstning och vad därmed äger samband stadgas i lag, stiftad av Konungen och riksdagen gemensamt.
Ändringsförslaget gällde också flera paragrafer i riksdagsordningen. Bland annat skulle i BO 58 å stadgas att, om folkomröstning beslutats i ärende som var under riksdagens prövning, skulle ärendet vila i avbidan på om- röstningens verkställande. Till 63 å _ om behandling av utskottens be— tänkande i kamrarna — skulle fogas en föreskrift om att i fall, då ut- skottsutlåtande avsåg fråga om allmän folkomröstning, skulle ärendet åter— förvisas till utskottet för ytterligare utredning, om detta begärdes i första kammaren av minst femtio ledamöter och i andra kammaren av minst sj uttiosju ledamöter.
Riksdagen uppsköt 1957 det slutliga beslutet i detta ärende till 1960; sistnämnda år avslog riksdagen det vilande förslaget till grundlagsändring. Även i detta fall finns det skäl att närmare beröra förslagens tillkomst- historia och ärendets senare utveckling.
Beslutets tillkomst och fortsatta behandling Efter det andra världskrigets slut framträdde ett nytt intresse för folk— omröstningsinstitutet. År 1948 begärde sålunda ett flertal motionärer i riks- dagen utredning om införande av beslutande folkomröstning; någon ut- vidgning av det rådgivande folkomröstningsinstitutet ifrågasattes icke.
I motioner av högermännen herrar Andrén m. fl. (I: 9) och Håstad m. fl. ( II: 17) riktades utförlig kritik mot rådgivande folkomröstning som enligt motionärerna var ägnad att trubba av ansvaret hos såväl folket som riks— dagen. Vidare hade erfarenheten visat, att regering och riksdag ogärna gått
med på omröstning även i omtvistade frågor. Härtill kom, att uttolk- ningen av en rådgivande omröstnings resultat alltid kunde bli föremål för skiftande meningar i de fall dess utslag icke var så kraftigt att dess inne— börd var otvetydig. Det rådgivande folkomröstningsinstitutet skulle med visshet också undergrävas bland folket, om regering och riksdag utnyttj jade sin grundlagsenliga fria prövningsrätt att fatta ett beslut, som ginge mot utslaget i folkomröstningen. Sammanfattningsvis förklarades, att det i Sverige grundlagsfästa institutet visserligen icke gjort någon skada och även framdeles kunde tänkas verka pacificerande i någon fråga men att det var be—häftat med stora principiella brister och icke hade löst prob-le- met om folkets medverkan i statsarbetet. Beträffande tekniken för beslu— tande folkomröstning anfördes bl. a., att den borde utgestaltas som en >>folkrättighet>>, med rätt för en viss procentandel av befolkningen, och eventuellt också en minoritet av riksdagens ledamöter, att utlösa en om- röstning. Endast i denna form skänkte institutet garanti för folkets med- verkan i samhälls-arhetet och kontroll över riksdag eller regering.
Enligt motioner avgivna av företrädare för folkpartiet, herr Bergvall m. fl. (I: 140) och herr Ohlin m. fl. (II: 245), utgjorde det en huvudfråga för den kommande utredningen rörande beslut—ande folkomröstning, huru- vida rätten att begära folkomröstning skulle tillkomma icke blott ett visst antal medborgare utan även en minoritet inom riksdagen. En annan hu— vudfråga borde bli, vilket antal röstberättigad—e, som skulle krävas för att folkomröstning skulle komma till stånd. En tredje fråga gällde, vilket slag av spörsmål, som borde kunna göras till föremål för folkomröstning; åt- minstone innan erfarenhet vunnits, kunde det måhända vara befogat att uppställa relativt stränga villkor för institutets användning.
I det tredje paret motioner, avgivna av representanterna för bondeförbun- det herrar Näsgård och Ivar Persson (I: 215) och herr Johansson i My- singe (II: 350), förklarades om det i Sverige existerande institutet att, efter- som detta ej kunde utnyttjas av en minoritet och formellt ej var bindande, blev det tämligen värdelöst för folkstyrelsen. Det väsentligaste skälet för att använda folkomröstningar var att bereda tillfälle för valmanskåren att själv få säga sin mening om statsmakternas beslut i en viktig och om— stridd fråga. Det naturliga måste då vara, att valmännen själva begärde att få utöva denna rättighet. Folkomröstningen borde endast tillämpas, då be- gäran därom framställdes. Man kunde diskutera, huruvida en minoritet inom riks-dagen också borde tillerkännas rätt att hemställa om folkom- röstning. Principiella skäl kunde dock anföras mot en sådan rättighet, emedan folkomröstningen borde vara ute-slutande en folkets angelägenhet, icke riksdagens. I fråga om avgränsningen av de ärenden, som borde kunna bli föremål för omröstning, anfördes som allmän regel att omröstning borde komma till användning endast i väsentliga och principiellt betonade frågor.
Med anledning av motionerna begärde konstitutionsutskottet i sitt av
riksdag-en godkända utlåtande (nr 20), att en allsidig och förutsättnings- lös utredning av frågan om beslutande folkomröstning måtte föran—staltas. I januari 1950 tillkallade chefen för justitiedepartementet sju sakkunniga, som antog namnet folkomröstnings- och valsättsutredningen, med uppdrag att bl. a. verkställa utredning i detta ämne. Ett betänkande rörande allmän folkomröstning avlämnades av de sakkunniga i mars 1952 (SOU 1952: 7); i tre bilagor publicerades redogörelser för folkomröstningsinstitutets till— Iämpning i vissa främmande länder (SOU 1952: 8 , 9, 18).
Folkomröstnings- och valsättsutredningens majoritet avböjde införandet av beslutande folkomröstning, utom beträffande grundlagsfrågor. Utred- ningens negativa ståndpunkt motiverades i huvudsak på följ ande sätt. Mot tanken att folkomröstning vore lämplig, då det fanns skäl att tro att full överensstämmelse icke rådde mellan partiernas och 'deras anhängares uppfattning i viss fråga eller då åsiktsmotsättningarna skar genom par- tilinjerna, framhölls, att sådana motsättningar inom partierna även torde återspeglas i riksdagen. Dessutom ifrågasattes, om icke de svenska par- tiernas auktoritet var så stor, att de röstande även i folkomröstningarna i huvudsak skulle gruppera sig efter partilinjer.
Mot argumentet om vikten av att i alla lägen garantera att riksdagens beslut överens-stämde med folkmajoritetens inställning anfördes princi- piella invändningar. Den representativa principen innebar, att medborgarna vid valen angav de allmänna riktlinjerna för politiken; inom denna ram hade statsmakterna full frihet att taga ställning till uppkommande pro- blem. Folkrepresentanterna kunde vidare erhålla en bättre överblick över frågorna, medan det var risk för att väljarna tog ställning till frågorna utan att beakta dessas allmänna bakgrund och sammanhang. Genom att frågorna vid folkomröstning framlades isolerade, kunde motsättningarna mellan skilda gruppintressen renodlas och framträda oförmedlade, något som försvårade en sammanjämkning.
Med folkomröstning följde enligt utredningens majoritet vidare risken för att åtskilliga frågor, som annars inom representationen kunde lösas i en lugn och saklig atmosfär, utnyttjad-es för en hänsynslös och demago- gisk propaganda. Å andra sidan kunde göras gällande, att den stimulans av det politiska intresset, som folkomröstningarna åstadkomme, borde ut- göra en folkuppfostrande faktor' någon verkan av betydelse kunde emeller— tid blott uppnås, om folkomröstningar hölls jämförelsevis ofta. Utländska erfarenheter visade, att folkomröstningar i vissa situationer kunde häva ett parlamentariskt dödläge. Detta torde dock .i allmänhet blott gälla om röstövervikten varit betydande. Blev så icke fallet, kunde i stället lång- variga kristillstånd uppstå. Ur praktisk synpunkt kund-e vidare ej bestri- das, att folkomröstning alltid utgjorde en omständlig, kostsam och tids- ödande procedur. .
Genom att i det svenska statsskicket införa bes-lutande folkomröstning
skulle man också i viss mån försvåra tillämpningen av det parlamentariska styrelsesättet och därmed löpa risk att rubba det politiska livets stabilitet i vårt land.
Sammanfattningsvis anförde utredningens majoritet att folkomröstnings- institutet i vissa situationer kunde betraktas som en tillgång men att dess ogynnsamma verkningar måste bedömas vara minst lika betydande. Skä- lig anledning att i vårt land införa beslutande folkomröstning som en av statsmakterna oberoende folkrättighet syntes därför föreligga blott om ett utbrett missnöje med vårt representativa system skulle vara för handen. Enligt utredningens uppfattning var detta icke fallet. Riksdagens förmåga att på ett tillfredsställande sätt representera de olika meningsriktningarna inom folket torde icke i större utsträckning bestridas. Någon förtroende- kris mellan folk och representation förelåg icke.
Där-emot ansåg sig folkomröstningsutredningen kunna förorda vidgade möjligheter för att använda det rådgivande folkomröstningsinstitutet. Ut- redningens allmänna motivering härför var kortfattad och kan lämpligen återgivas i sin helhet:
Det 'd-ecisiva referendum kan göra det nödvändigt 'att till folkomröstning framlägga detaljerade och synnerligen svåröverskådliga förslag; med den kon- sultativa omröstningsformen följer däremot möjligheten att låta de röstande ta ställning till mera allmänt formulerade principer, varefter beslutet utformas med ledning av omröstningens resultat. Det konsultativa referendum kan även lät- tare förenas med ett parlamentariskt system, då omröstningen i detta fall äger rum redan före folkrepresentationens beslut och icke kan häva detta.
Av det sagda torde framgå att de invändningar, som kunna riktas mot beslu— tande folkomröstning, ej med samma styrka göra sig gällande beträffande den konsultativa omröstningsformen. Möjligheten att före ett beslut inhämta folkets mening torde å andra sidan böra betraktas som värdefull. De uppgifter som folkomröstning avses fylla — framför allt att ge den röstande tillfälle att ta ställ- ning obunden av partitillhörighet — kunna i väsentligen samma utsträckning tillgodoses vare sig omröstningen har decisiv eller konsultativ karaktär.
Att de bestämmelser om konsultativt referendum, som sedan 30 år ingå i vår författning, blott vid ett tillfälle ha utnyttjats, torde till stor del finna sin för- klaring i de synnerligen stränga krav .som uppställts för att folkomröstning skall kunna komma till stånd . . . Frågor av denna art, som kunna .ge majoriteten inom riksdagen» ett starkt intresse av att anordna en folkomröstning, förekomma emel- lertid endast mera sällan. Vid de tillfällen åter, då det kan vara tveksamt om statsmakternas inställning överensstämmer med uppfattningen hos folkets fler- tal, torde det vanligtvis vara mindre sannolikt att riksdagens majoritet, som stö- der sig på de röstandes vid senaste val givna förtroende, finner en folkomröst- ning .nödvändig. Även om _— som vid behandlingen av frågan om decisivt refe— rendum framhållits -—— något påtagligt missnöje med grunderna för vårt repre- sentativa system ej kan påvisas, synes det dock vara en» fördel, att något vid- gade möjligheter införas att genom rådgivande folkomröstning inhämta folkets mening i offentliga angelägenheter av större allmänt intresse.
På grund av vad sålunda anförts vill utredningen förorda en ändring av nu— varande bestämmelser om rådgivande folkomröstning därhän att sådan omröst-
ning kan komma till stånd under mindre stränga förutsättningar än för närva- rande.
Beträffande rätten att påkalla folkomröstning diskuterade utredningens majoritet olika möjligheter. Folkomröstning kunde utlösas genom en be- gäran från ett visst antal röstberättigade, genom beslut av en minoritet inom folkrepresentationen eller genom en kombination av bådadera. Mot den förstnämnda metoden invändes till en början, att ikraftträdandet av alla beslut, vilka kunde bli föremål för folkomröstning, då måste uppskju- tas åtskillig tid för att en namninsamling skulle medhinnas. Denna olä- genhet skulle dock bli mindre framträdande, om man enligt den kombi- nerade metoden för uppskov med ikraftträdandet av beslutet fordrade en särskild begäran härom av en riksdagsminoritet. Namninsamlingsförfa— randet ingav emellertid enligt utredningen över huvud taget betänklighe— ter i ett samhälle som det svenska, präglat av stora intresseorganisatio- ner. Stränga krav i fråga om antalet nanm och referendumfristens längd medförde således endast för grupper utan effektiv organisation svårighet att begagna folkomröstningsinstitutet. För stramt uppbyggda sammanslut- ningar med stort medlemstal blev sådana krav föga hindersamma. En konstaterad benägen-het hos många att utan närmare eftertanke skriva un- der upprop med dunkla syften kunde också medföra risker för att denna folkomröstningsform skulle utnyttjas i rent obstruktionssyfte av extremis— tiska riktningar. Bättre garantier vunnes däremot, om rätten att påkalla folkomröstning tilldelades en minoritet inom riksdagen. Denna minoritet föreslogs uppgå till en tredjedel av vardera kammaren eller 50 respektive 77 ledamöter.
Dessa utredningens synpunkter anfördes beträffande den beslutande folk- omröstningen, men sades äga tillämplighet även beträffande den rådgi- vande. Härtill kom emellertid, att då frågeställningen ej var given vid råd— givande omröstning, stor vikt måste fästas vid frågornas utformning. Att överlåta frågeformuleringen åt grupper utanför riksdagen syntes ej till- rådligt.
Vad angår avgränsningen av de ämnesområden, inom vilka beslutande folkomröstning borde få förekomma, framhöll utredningen allmänt att det svenska lagbegreppets utformning medförde särskild-a svårigheter. Slut- satsen blev, att beträffande såväl lagfrågor som budgetfrågor det icke var möjligt att uppdraga några tekniskt tillfredsställande gränslinjer. När det gällde rådgivande omröstning var däremot, enligt utredningens mening, just med hänsyn till omröstningarnas enbart rådgivande karaktär några långtgående begränsningar i rätten att begära omröstning icke erforder- liga. — De av utredningen föreslagna begränsningarna var desamma som de i 1954 års grundlagsändringsförslag upptagna.
En minoritet inom utredningen, bestående av herrar Bergvall, Håstad och Wahlund, önskade förutom rådgivande folkomröstning även att möjlig-
het till beslutande folkomröstning skulle öppnas. angående samfällt stif- tade lagar och författningar (eventuellt också kyrkolagar), angående nya anslag eller höjning av utgående ans-lag samt angående fastställande av allmänna riktlinjer för någon del av .statsverksamheten. Utredningens för- slag rörande rådgivande folkomröstning biträddes av minoriteten, dock att herrar Bergvall och Håstad önskade att en folkomröstning, både rådgivande och beslutande, skulle kunna utlösas genom beslut av 40 respektive 60 leda- möter i kamrarna; herr Wahlund förordade de högre siffrorna 50 respektive 77. Beträffande utredningens förslag om folkomröstning i grundlagsfrågor hänvisas till FRF 7 kap. 3 5.
Redan till riksdagen 1952 motionerade herrar Bergvall och Håstad om att riksdagen för sin del måtte antaga såsom vilande de förslag till grundlags- ändringar, vilka motionärerna förordat inom folkomröstnings- och valsätts- utredningen. Konstitutionsutskottets majoritet (utl. nr 28) ansåg sig böra avstyrka bifall till motionerna under hänvisning till att utredningens be- tänkande helt nyligen publicerats och att ytterligare överväganden var er- forderliga. Riksdagen godkände utskottets förslag.
I partimotioner yrkades 1953 av folkpartiet och högern, att riksdagen av regeringen skulle begära förslag om utbyggande av folkomröstningsin- stitutet i huvudsak enligt de av herrar Bergvall och Håstad förordade rikt- linjerna. Även i ett par andra motioner, avgivna av herr Åman (s) och fru Lindström (5) samt av herr Edberg (5) m. fl., berördes frågan om folk- omröstningsinstitutets utformning i samband med yrkande om en sam- lad översyn av vissa författningsfrågor.
Konstitutionsutskottet förklarade (utl. nr 17) med anledning av motio- nerna. att det ansåg att ett utbyggande av folkomröstningsinstitutet skulle kunna medföra ett mera aktivt deltagande från folkets sida i statsverk- samheten, vilket torde vara ägnat att ytterligare befästa vår demokratiska samhällsform. Detta syfte kunde emellertid i väsentlig utsträckning vin- nas genom en utbyggnad av det rådgivande folkomröstningsinstitutet. Det rådde också en betydande enighet om en sådan utbyggnad. Meningarna var däremot delade om lämpligheten av att införa bes—lutande folkomröstning, och utskottet ville ej förorda en så djupgående omgestaltning av vår kon- stitutionell—a rätt. Utskottet tillstyrkte skrivelse till regeringen med begä- ran om förslag under den pågående andrakammarperioden om utbyggnad av det rådgivande folkomröstningsinstitutet. Principen om att en minori— tet i riksdagen skulle äga påkalla omröstning borde enligt utskottet kunna tjäna som grundval, ehuru det särskilt borde prövas, om det av kommit- tén föreslagna antalet, en tredjedel av kamrarnas ledamöter, kunde vara tillräckligt. —— Utskottets hemställan godkändes av riks-dagen; reservan- ter från högern och folkpartiet begärde förs-lag även om beslutande folk- omröstning och två socia-ldemokratiska reservanter avstyrkte s-krivelseför- slaget rörande folkomröstning i dess helhet.
I proposition nr 193 till riksdagen 1954 föreslogs, att det rådgivande folk- omröstningsinstitutet skulle utbyggas i huvudsaklig överensstämmelse med vad majoriteten inom folkomröstnings- och valsättsutredningen förordat. Såsom särskilda företräden hos den rådgivande folkomröstningen an- förde departementschefen, att den gjorde det möjligt att till omröstning framlägga principer i stället för svåröverskådliga detaljförslag och att den också medgav statsmakterna att taga tillbörlig hänsyn till huruvida det utslag folkomröstningen skänkte verkligen uppbars av en stadgad och ut- bredd folkmening. Även när det gällde de med fol-komröstningsinstitutet förenade ogynnsamma verkningarna på det parlamentariska systemet, var riskerna vid en rådgivande folkomröstning uppenbarligen mindre. Till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor intog departementschefen sam— ma avvisande hållning som reservanten i utredningen, herr Wallentheim.
Konstitutionsutskottet tillstyrkte (utl. nr 16), med endast en rent for- mell ändring, propositionen och avstyrkte i anledning av denna väckta motioner. Sålunda hade i motioner av herr Nils Theodor Larsson (bf) m. fl. (I: 523) och Pettersson i Norregård (bf) m. fl. (II: 674) samt i mo- tioner av herrar Boo (s) och Axel Jansson (5) (I: 533) och herrar Sköldin (s) och Sehlstedt (s) (II: 683) yrkats, att den riksdagsminoritet, som skulle kunna påkalla rådgivande folkomröstning, skulle bestämmas till två fem- tedelar av kamrarnas ledamöter eller 60 i första och 92 i andra kamma- ren. I motioner av herr Bergvall m. fl. (I: 532) och herr Håstad m. fl. (II: 682) hade däremot yrkats, att denna minoritet skulle fastställas till en fjärdedel eller 40 respektive 60 ledamöter av kamrarna. Slutligen hade i motionerna av herr Bergvall m. fl. och herr Håstad m. fl. (I: 382 och 11:488) föreslagits, att en rådgivande folkomröstning skulle hållas an- gående frågan, huruvida i grundlag oeh allmän lag skulle införas bestäm- melser om beslutande folkomröstning. — Utskottets hemställan bifölls av riksdagen, vilken sålunda antog såsom vilande det förut berörda förslaget till grundlagsändring.
År 1957 hemställde emellertid regeringen i proposition (nr 168) till riks— dagen, att beslut rörande dess-a vilande grundlagsändringar icke skulle fat— tas 1957 utan uppskjutas till 1960. Departementsehefen erinrade om för- fattningsutredningens uppdrag, att utifrån en samlad översyn av demo— kratiens funktionsproblem företaga en modernisering av vår författning. Vid författningsutredningens tillsättande hade, med hänsyn till det då nyss antagna vilande grundlagsförslaget, icke uppdragits åt utredningen att närmare överväga användningen av folkomröstning. Erfarenheterna från 1955 års folkomröstning rörande höger—trafiken och det fortsatta arbetet med tillämpningslag till grundlagsbestämmelserna hade emellertid visat, att det icke kunde vara lämpligt att taga slutlig ställning till folkomröst- ningsinstitutet, inn-an utredningen utfört den del av sitt uppdrag som av- såg det representativa systemet. Konstitutionsutskottet hemställde (utl.
nr 7), att riksdagen skulle bifalla propositionen. Reservanter från högern och folkpartiet inom utskottet yrkade i första hand att riksdagen, med bi- fall till motionen II: 667 av herrar Dahlén (fp) och Heckscher (h), måtte be- sluta antaga de vilande grundlagsändringarna, samt i andra hand, om upp— skovsyrkandet likväl skulle godkännas, att beslutet skulle uppskjutas till år 1958. Konstitutionsutskottets hemställan bifölls av riksdagen.
Då riksdagen 1960 skulle taga slutlig ställning till det vilande förslaget om grundlagsändring, framställde företrädare för det socialdemokratiska partiet och centerpartiet yrkande om att förslaget skulle förkastas, me- dan höger- och folkpartirepresentanter yrkande att förslaget skulle godkän- nas. Efter en kort debatt bifölls avslagsyrkandet, som motiverades med att frågan om folkomröstningsinstitutet borde behandlas i samband med den allmänna författningsrevision varmed författningsutredningen sysslade och ej såsom en isolerad fråga.
Synpunkter på 1954 års grundlagsändringsbeslut Vid en tillbakablick på folkomröstningsfrågans behandling under perio- den 1948—1960 må följande framhållas. De motioner vid 1948 års riks- dag, varifrån det nya initiativet i folkomröstningsfrågan utgick, åsyftade enbart beslutande folkomröstning. I direktiven för folkomröstnings- och valsättskommittén talades också enbart om denna form för omröstning. Kommitténs majoritetsförslag, i den mån det ej gällde grundlagsfrågor, avsåg liksom 1954 års riksdagsbeslut däremot uteslutande en utbyggnad av det rådgivande folkomröstningsinstitutet.
I 1948 års motioner hade man vidare utgått från att folkomröstningsin- stitutet skulle vara en »folkrättighet», dvs. att folkomröstningarna skulle utlösas på begäran av ett visst antal valmän; endast som ett subsidiärt för- farande ifrågasattes möjligheten av att även ett visst antal ledamöter av riksdagen skulle äga rätt att påkalla omröstning. Kommittéförslaget liksom riksdagsbeslutet 1954 förutsatte däremot att rätten att påkalla folkom- röstning enbart borde tillkomma riksdagen eller en minoritet inom denna ; även kommittéminoriteten hade tillsvidare stannat för denna lösning, ehuru man samtidigt avgav en principiell deklaration till förmån för folkinitiativ.
De som aktualiserat folkomröstningsfrågan hade alltså önskat en beslu— tande folkomröstning med rät-t för valmanskåren att påkalla omröstning. Vad 1954 års riksdagsbeslut erbjöd var ett rådgivande folkomröstnings- institut, utbyggt på så sätt att rätten att utlösa folkomröstning givits åt en tredjedel av riksdagens ledamöter. Vad majoritetens företrädare inom folk- omröstnings- och valsätt-skommittén beträffar, må erinras om att de icke lämnade någon mera utförlig motivering till förmån för rådgivande folk— omröstning utan som huvudsakligt argument anförde att de invändningar, som kunde riktas mot beslutande folkomröstning, var av mindre räckvidd
när det gällde rådgivande folkomröstning. Det ligger alltså nära till hands att konstatera, att ingen riktning haft anledning att starkare solidarisera sig med 1954 års riksdagsbeslut.
Två kritiska punkter i 1954 års grundlagsförslag torde behöva närmare beröras. Den första gäller innebörden av de föreslagna begränsningarna av folkomröstningsinstitutets användning. Medan regeringsformen 49 å andra momentet icke innehåller några särskilda inskränkande regler _— här har man i stället kunnat räkna med att riksdagsmajoriteten inte annat än i undantagsfall skall vara intresserad av att använda institutet _ innehåll—er 1954 års ändringsbeslut följande. Folkomröstning får ej förekomma 1) i frågor, som icke kan prövas av riksdagen, eller 2) i frågor som berör riks- statens reglerande eller 3) överenskommelse med främmande makt eller 4) på riksdagen ankommande val. Ej heller skall folkomröstning få äga rum 5) i det fall, att riksdagens båda kamrar med hänsyn till ärendets beskaffen- het finner att avgörandet icke utan avsevärt men kan uppskjutas i avvak- tan på dylik omröstning.
Anledning saknas att här närmare behandla innebörden av de återgivna begränsningarna var för sig. Allmänt kan konstateras, att såväl sakliga av- gränsningar av folkomröstningsinstitutets användningsområde av typ 1—4 som inskränkning av själva möjligheten att i visst fall anordna folkom- röstning, typ 5, har prövats i andra länder. På det förstnämnda sättet kan man, under förutsättning att den använda terminologin är någorlunda klar, åstadkomma en begränsning vars innebörd i huvudsak kan förutses. Den andra metoden, som lämnar ett större spelrum för subjektiva bedö- manden, har stundom utnyttjats på ett sätt som påtaglig—t inskränkt möj- ligheterna att anordna omröstningar. Båda metoderna har alltså kunnat nyttjas som medel för att begränsa folkomröstningsinstitutets användning.
Alla erfarenheter på detta Område kommer emellertid från länder med beslutande folkomröstning, och det kan ifrågasättas, om dess-a erfaren- heter över huvud taget är tillämpliga på ett institut av rådgivande karaktär. Det normala för en rådgivande omröstning är att man till omröstning tar ut en allmän frågeställning och icke ett i detalj utformat förslag. Just möj- ligheten att låta omröstningen gälla principer i stället för ett definitivt förslag har framhållits som en särskild förtjänst hos denna omröstnings— form. En och samma frågeställning kan emellertid gestaltas på många olika sätt. Det måste ofta vara möjligt att välja en sådan form att den icke drab- bas av ovan angivna begränsningar för folkomröstningsinstitutets använd- ning.
Man skall alltså icke få anordna folkomröstning rörande frågor som berör riksstatens reglerande, varmed i proposition nr 193 år 1954 avsågs alla sådana i den löpande eller närmast följande budgeten ingående frågor rö— rande statens inkomster och utgifter som kan bli föremål för gemensam votering. Men hur är läget beträffande en fråga, som avser huruvida anslag
till visst ändamål i princip bör utgå eller skatt av visst slag i princip bör uttagas? Sådana frågor avser intet bestämt års budget men i och med att folkomröstning rörande principen anordnas, får statsmakterna ett faktiskt direktiv för den följande budgetbehandlingen. Enligt de föreslagna reglerna skulle vidare folkonnöstning ej få anordnas om ingående av en viss bestämd överenskommelse med främmande makt, men hur skall en principomröst- ning angående traktater av visst slag bedömas? Rent faktiskt kan ju även en sådan onn östning främst ha avseende just på en bestämd, aktuell traktat.
Likaledes torde möjligheten att förklala en viss fråga för brådskande och därigenom undandraga den från folkomröstning endast sällan föreligga vid rådgivande omröstning. En principomröstning, om t. ex. önskvärdheten av en viss skatt, kan därför hållas utan att beslutet om skattens beräknande för nästföljande budgetår uppskjutes och alltså utan att riksdagsmajorite- ten kan avböja en begäran om folkomröstning under hänvisning till att ärendet är av brådskande natur.
Sammanfattningsvis kan alltså härvidlag konstateras, att båda de an- givna metoderna för att begränsa folkomröstningsinstitutets användning blir mer eller mindre verkningslösa, nä1 de överföres från ett folkomröst— ningsinstitut av beslutande till ett av rådgivande karaktär. Det 1954 prelimi— närt godkända institutet skulle alltså kunnat få ett väsentligt vidare an- vändningsområde än ordalydelsen ger vid handen.
Det andra problem, som bör uppmärksammas i samband med den råd- givande folkomröstningen, gäller formuleringen av den fråga folket skall taga ställning till vid omröstningen. Detta problem är specifikt för den råd— givande folkomröstningen.
Att frågeformuleringen rent faktiskt kan bjuda på svårigheter är ganska givet. Vad som framhållits såsom en säl skild förtjänst hos den rådgivande folkomröstningen, nämligen att man icke behöve1 lä =,ga fram detaljerade lagförslag utan kan underställa folket själva principfrågan, utgör ur en annan synpunkt en påtaglig svaghet. Från opinionsundersökningar med intervj umetod vet man, att redan en obetydlig förändring av en frågeformu- lering kan påverka svaren. Även om man bör undvika att draga någon f ull- ständig parallell mellan dylika opinionsundersökningar och folkomröst— ningar är dock erfarenheterna från detta område av intresse.
Till de uppenbara svårigheterna hör att åstadkomma den önskvärda objektiva formuleringen av frågan. I den politiska debatten ingår ofta värde-laddade ord. Det ställer sig i många fall svårt att undvika dessa ord Vilka ofta spelar en central roll i debatten. Men problemet gäller icke blott att nå fram till en såvitt möjligt neutral vokabulär. En fråga kan be— traktas ur många olika synpunkter och valet av formulering kan påverka väljarnas perspektiv på den aktuella frågan.
Folkomröstningen 1957 i tjänstepensionsfrågan lämnade konkreta exem— pel på dessa problem. När det gällde formuleringen av de tre alternativa
linjerna i denna fråga, framträdde som bekant skarpa meningsskiljak— tigheter närmast beträffande ordvalet. Teoretiskt sett kunde åsiktsmot- sättningen också ha gällt antalet alternativ. Beträffande en omröstning med två alternativ är det, utan att man behöver ingå på någon som helst speku— lation om en sådan omröstnings utgång, uppenbart att rösternas fördelning, och därmed den bild av opinionsläget folkomröstningen skulle ha givit, blivit en annan än den som framkom vid omröstningen med tre alternativ.
Problemet med frågeformuleringen vid rådgivande folkomröstning, be- slutad av en minoritet, framträder lagtekniskt sett som en svårighet att fastställa hur beslut om frågeformuleringen skall fattas. Skall den minori- tet som begärt omröstningen ensam få bestämma över frågeformuleringen och skall sålunda majoriteten ställas alldeles utan inflytande på folkom— röstningens allmänna uppläggning? Eller skall majoriteten ha rätt att be- stämma formuleringen av den fråga, som minoriteten vill ha ut till folk- omröstning, och därigenom kanske ge frågan en helt annan uppläggning än minoriteten önskat? Folkomröstnings- och valsättsutredningen utgick från att i praktiken några svårigheter knappast skulle behöva uppstå här- vidlag utan förutsatte »att berörda grupper som regel skall samverka till en lösning beträffande frågeställningen». Skulle de olika uppfattningarna be- träffande folkomröstningsfrägans formulering icke kunna bringas i sam- klang med varandra, tänkte man sig som en sista möjlighet att folket på en gång skulle underställas samma fråga i olika varianter. Propositionen till 1954 års riksdag tog ej uttrycklig ställning till denna tanke utan där före- slogs ett särskilt stadgande om att samma minoritet som ägde påkalla folk- omröstning skulle äga besluta om återremiss till utskott. Detta förslag, som alltså preliminärt godkändes av riksdagen, innebar att för det fall någon uppgörelse icke kunde nås mellan majoritet och minoritet beträffande frågeformuleringen, skulle ärendet icke kunna föras fram till ett avgörande.
Varken problemet om folkomröstningsinstitutets avgränsning, om en så- dan avgränsning anses önskvärd, eller problemet om frågeformuleringen kan enligt författningsutredningens mening på ett tillfredsställande sätt lösas inom ramen för det förslag riksdagen 1954 antog.
F olkomröstningsinstitutets roll i en parlamentarisk demokrati
Inledande synpunkter
Sedan de debatter om folkomröstningsinstitutet fördes, som kulminerade vid femtiotalets mitt, har nu åtskillig tid förflutit. Vi har också under denna tid fått ökad praktisk erfarenhet av folkomröstningar genom om- röstningen i högertrafikfrågan 1955 och i tjänstepensionsfrågan 1957. En— ligt givet uppdrag och i samarbete med statistiska centralbyrån har ut- redningen låtit verkställa en omfattande intervjuundersökning i samband med tjänstepensionsomröstningen med främsta syfte att belysa politiskt
betydelsefulla aspekter på folkomröstningsinstitutet. Se härom Bo Särlvik, Opinionsbildningen vid folkomröstningen 1957 (SOU 1959: 10).
På grundval av detta vidgade erfarenhets— och kunskapsmaterial kan det finnas skäl att ånyo upptaga några av de centrala argumenten i folk- omröstningsdebatten till prövning. Såväl huvudargumentet till förmån för ett vidgat folkomröstningsinstitut som huvudargumentet mot folkomröst- ningar kan sägas beröra det representativa parlamentariska systemet. Folk— omröstningsinstitutets anhängare hävdar, att det på de politiska partierna byggda representativa systemet behöver kompletteras genom ett folkom— röstningsinstitut. Även om man utgår från att de politiska partierna på ett i huvudsak tillfredsställande sätt företräder medborgarnas uppfattning i politiska frågor, måste man räkna med att det finns frågor där partierna icke är representativa för sina väljare och där en direkt kontroll från väl- jarnas sida över partier och riksdag är erforderlig. Från motsidan göres gällande, att i varje fall ett mera regelmässigt bruk av folkomröstnings- institutet utgör ett hot mot det representativa systemet och strider mot principen för detta, nämligen att partierna och genom dem riksdag och re— gering tar ansvaret för den politik i stort som föres mellan valen och att det vid valen just är för den samlade politiska insatsen som ansvar skall ut— krävas.
Det finns anledning att till en början återge några av de resultat, som redovisas i den nämnda intervjuundersökningen i samband med folkom- röstningen i tjänstepensionsfrågan.
Folkomröstningen 1957 gällde en fråga av central, partipolitisk karaktär. Det var de politiska partierna som fört fram frågan till folkomröstning och utformat de olika alternativ väljarna ställdes inför. Vad som skedde vid folkomröstningen var enligt undersökningen att väljarna i mycket stor utsträckning delade upp sig efter partilinjer. Trots folkomröstningsformen gick opinionsbildningen i bety- dande grad i samma fåror som vid ett allmänt val. Deltagandet i omröstningen och de röstandes intresse för kampanjen var också i huvudsak av samma stor- lcksordning som vid politiska val. Enligt undersökningen var det cirka 80 procent av de röstande vid folkomröstningen som i sitt ställningstagande följde partilinjer— na, dvs. i detta fall röstade på det sätt som det parti med vilket de röstat vid när- mast föregående val önskade.
Ur informationssynpunkt förelåg enligt samma undersökning främst den skill— naden, jämfört med en valkampanj, att en mycket stor del av valmanskåren ännu en månad före omröstningen var okunnig om vad folkomröstningen skulle gälla och därför ej heller tagit ståndpunkt. Vid motsvarande tidpunkt före ett val bru- kar den alldeles Övervägande majoriteten av valmanskåren ha sin röstningsavsikt klar. Folkomröstningskampanjen medförde emellertid att andelen tveksamma och desorienterade väsentligt sjönk så att läget blev mera likt situationen inför ett val.
I vissa avseenden redovisas emellertid i undersökningen skillnader gentemot en valkampanj av gängse typ. Sålunda synes för vissa väljarkategorier organisa- tionstillhörigheten ha haft en större betydelse än vid ett val. Eventuella konflikter mellan allmän partisympati och organisationstillhörighet blev mera uppmärk- sammade. Vidare förefaller det av undersökningen troligt, att dagspressen fick ?_ ett mera påtagligt inflytande: röstande som icke läste det egna partiets press rös- " 7—318103
tade i större utsträckning på ett annat partis linje än röstande som läste det egna partiets press. Utredningens resultat skulle här kunna tydas sa, att pressens in- flytande på åsiktsbildningen i enskilda sakfrågor är starkare än dess förmåga att påverka en mera långsiktig partilojalitct.
Enligt undersökningen var det cirka 20 procent som övergav sitt partis stand- punkt. Deras ståndpunktstagande vid folkomröstningen står i påtagligt samband med deras organisationstillhörighet eller med påverkan från massmedia, dvs. de allra flesta väljare som avvek från partilinjen tillhörde organisationer med en annan inställning till tjänstcpeusionsfrågan än partiets eller läste tidningar som förfäktade en annan uppfattning än deras parti.
Slutligen må nämnas att undersökningen ej kunde ge något klart besked, i vilken mån de väljare, som avvek från partilinjen vid omröstningen, sedan också bytte parti vid följande val. Skulle folkomröstningen i större utsträckning haft en så— dan konsekvens, är det något som ej förutsatts i den tidigare principiella debatten.
När man tidigare diskuterat folkomröstningsinstitutet, har man ofta mot varandra ställt å ena sidan partierna med deras krav på lojalitet och sammanhållning i alla frågor och å andra sidan den enskilde medbor- garen—s önskan om att i vissa frågor få tillkännage att han har en från partiet avvikande uppfattning. Erfarenheterna från 1957 års folkomröst— ning strider ej mot antagandet om att det finns personer som i ett vä- sentligt, politiskt ställningstagande kan komma att tillkännage en från sitt parti avvikande uppfattning. Visserligen tyder föreliggande uppgifter på att den överväldigande majoriteten av de röstande i pensionsfrågan valde en ståndpunkt, som överensstämde med deras partipolitiska sympatier, men en icke alldeles obetydlig minoritet valde att rösta på annat sätt. Vad man emellertid i den tidigare debatten icke närmare diskuterat är, att en sådan avvikande röstning ofta synes äga samband med andra lojalitets- hänsyn än dem som gäller partierna, nämligen främst med organisations- lojalitet. Vad det gäller är då mindre en motsättning mellan partistånd- punkt och individuellt ställningstagande än mellan partilojalitet och an- nan lojalitet.
Även om man anser sig kunna konstatera detta, behöver därför icke i och för sig slutsatsen bli att man underkänner tanken på folkomröstning som ett väsentligt inslag i ett demokratiskt statsskick. Man kan exempelvis hävda att en huvuduppgift i den moderna demokratien är att sprida det politiska inflytandet. En sådan strävan skulle kunna främjas genom att i vissa frågor låta andra organ än partierna få ett mera direkt inflytande på de politiska besluten. Anlägger man ett dylikt betraktelsesätt, kommer man emellertid tillbaka till de frågeställningar som behandlats i avsnittet om partier. och organisationer. Medan organisationerna företräder special- intressen, är det partiernas uppgift att presentera en samlande lösning, som alla medborgare eller största möjliga antal medborgare skall kunna accep— tera. Partierna är permanent verksamma på det politiska området och får därför vara beredda att ständigt stå till svars för de beslut till vilka de med— verkat. Framför allt ger emellertid det konstitutionella systemet med allmän-
na val, Offentlig debatt osv. en möjlighet till medborgerlig kontroll över de politiska partierna som man på organisationssidan ej kan uppvisa någon riktig motsvarighet till. Slutsatsen av det sagda blir att en maktbalans, som åstadkommes genom att organisationerna verkar icke som nu, på och genom partierna, utan i vissa fall övertar partiernas roll, ger anledning till prin— cipiella betänkligheter.
Kritiken mot en ordning av detta slag kan också utformas på följande sätt. Partiernas uppgift att presentera samlande lösningar medför nödvän- digtvis att i de allra flesta frågor partiståndpunkter kommer fram som resultat av en kompromiss mellan olika önskemål inom de grupper par- tiet företräder. Det betyder att man ofta har att räkna med att det inom ett parti finns grupper, som är missnöjda med partiets ståndpunkt i en spc— ciell fråga. Däremot är det icke troligt att ett parti i fråga efter fråga intar en ståndpunkt, som ogillas av en särskild grupp bland dem som stöder par— tiet. Skulle så ske riskerar ju partiet att denna grupp icke kommer att stödja partiet vid följande val. En folkomröstning i en partipolitiskt färgad fråga kan begäras i förhoppning om att en eller flera grupper tillfälligt skall un- dandra ett parti sitt stöd, dvs. icke vill medverka i den kompromiss som utv formats inom partiet. Uppfattar man åstadkommandet av sådana kompro- misser som en central uppgift för de politiska partierna, är det tydligt att. ofta förekommande folkomröstningar försvårar eller hotar att omintetgöra partiernas roll härvidlag.
Man kan acceptera den anförda synen på partiernas roll men ändå hävda, att i fråga om vissa slag av beslut är det så väsentligt att beslutet har stöd hos en majoritet inom folket att en folkomröstning bör kunna anordnas alldeles oavsett hur åsiktsbildningen kommer att ske vid omröstningen. Sådana beslut bör över huvud taget, kan det göras gällande, aldrig fattas mot folkmajoritetens mening, majoriteten må sedan ha vilken tillfällig sam- mansättning som helst.
Utgångspunkten för det hittills förda resonemanget har varit att de frå- gor, som blir föremål för folkomröstning, starkt har engagerat partierna. Men det finns också politiska frågor, där partierna som sådana icke tar ståndpunkt, t. ex. därför att åsiktsvmotsättningar skär genom partilinjerna, eller där bara ett ell—er ett par partier men icke de övriga är engagerade. Vad som händer, när frågor av detta slag föres ut till folkomröstning, torde mera till graden än till arten skilja sig från vad som förut behand- lats. De utanför partierna stående organisationerna torde få större infly— tande på åsiktsbildningen. Å andra sidan torde konsekvenserna för parti— väsendet bli mindre påtagliga.
Man har emellertid ytterligare anledning att skilja ut en särskild grupp av frågor, nämligen de som är av övervägande teknisk natur. Som exempel må nämnas frågan om höger- elle-r vänstertrafik eller frågan om fluorering av dricksvatten mot tandröta, ett spörsmål somtilldragit sig intresse vid
amerikanska folkomröstningar. I dylika fall är det icke väsentligen fråga om en strid mellan olika värden eller intressen. Striden gäller om en viss teknik, ett visst medel kan anses tillgodose av alla omfattade värden. När det gäller att taga ställning till frågor av dylikt slag, bör givetvis den sak- liga informationen spela en avgörande roll. Risk uppstår då för att vid allmänna omröstningar i en sådan fråga en betydande skillnad framträder mellan de många, som fattar ståndpunkt på grundval av ett begränsat informationsmaterial, och en bättre informerad grupp. Man kan också ut- trycka saken så, att frågor av mera tekniskt slag vanligen ej är särskilt lämpade att underställas folkomröstning.
Utredningens ställningstagande
När utredningen mot bakgrunden av de vunna erfarenheterna och det del- vis nya synsätt på folkomröstningsinstitutet, som därur vuxit fram, skall bestämma sitt eget ställningstagande, har följande grundsyn präglat be- dömningen. Den svenska folkstyrelsen är väsentligen representativ och bör så förb—liva. Ett folkomröstningsinstitut, som skulle utgöra ett mera normalt återkommande inslag i det politiska beslutfattandet, måste där- för avvisas. Det skulle utgöra en fara för den representativa demokratin eller, annorlunda uttryckt, ett hot mot partiväsendets normala funktion inom denna demokrati. Däremot utesluter icke detta synsätt ett folkom— röstningsinstitut, vilket kan tjäna som en yttersta garanti för folkstyrelsen i vissa särskilda fall och vilket därför kan beräknas komma till användning endast jämförelsevis sällan.
Beträffande den rådgivande folkomröstningen har den tidigare fram- ställningen visat hur detta institut införlivades med de svenska grund— lagarna på grund av alldeles speciella omständigheter och hur man under 1950-talet än en gång kom att intressera sig för detta institut och föreslå dess utbyggande, därför att det uppfattades såsom mindre problematiskt ur parlamentarismens synpunkt än beslutande omröstning. Såsom folkom- röstnings- och valsättskommitténs översikter över förhållandena i andra länder klargör, spelar den rådgivande folkomröstningen numera ingenstä- des nämnvärd roll. Enligt författningsutredningens mening har den svenska debatten genom sin inriktning på den rådgivande folkomröstningen kommit in på ett sidospår. Lägges beslutanderätten över institutet hos riksdagsma— joriteten, har man ej anledning att räkna med att institutet kommer att an- vändas i någon större utsträckning. Söker man åter konstruera beslutande- rätten som en rättighet [för en minoritet inom riksdagen, uppstår, på sätt som tidigare visats, svårigheter både när det gäller institutets avgränsning och när det gäller frågeformuleringen.
De speciella problem som är förknippade med rådgivande folkomröst- ning, bör emellerid ej skymma blicken för att det kan finnas lägen, där institutet med fördel kan användas. Förbudsomröstningen 1922 är ett exem—
i pel på ett sådant fall, där en konsultation av folkopinionen före en lagstift- ' ning kan te sig väl motiverad. Frågeställningen var sedan länge diskute- rad och allmänt känd och framför allt gällde det här en lagstiftning, för vars genomförande en lojal inställning från folkflertalets sida måste bedömas vara av stor betydelse.
Den rådgivande folkomröstningen bör alltså enligt utredningens mening liksom hittills kunna användas vid behandlingen av någon viss fråga, då riksdagen så finner påkallat. Härför kräves emellertid inga särskilda bestämmelser i grundlag. Den svenska riksdagen bör ha samma rätt som andra folkrepresentationer att fatta beslut om rådgivande folkomröstning. En sådan omröstning berör nämligen icke den statsrättsliga kompetensför— delningen mellan de olika statsorganen. Utredningen utgår från att råd- givande folkomröstning kan komma till stånd endast efter särskilt beslut av riksdagen; den nu föreskrivna lagformen för sådant beslut synes emel- lertid mindre lämplig, då lagformen ej bör användas för beslut avseende konkreta fall (jfr motiven till FRF 7 kap. 1 5).
Någon egentlig kontrollfunktion gentemot partier och riksdagsmajoritet kan en rådgivande folkomröstning av nu nämnt slag icke fylla. När utred- ningen tar upp frågan om beslutande folkomröstning i vårt land, är det na- turligt att uppmärksamheten därvid i första hand riktas på grundlagarna och formerna för deras ändring. För statsskicket väsentliga principer bör självfallet ej kunna ändras eller upphävas utan folkmajoritetens stöd och gillande. Denna självskrivna grundsats har vår nuvarande regeringsform sökt garantera genom regeln om att för grundlagsändring fordras två riks- dagsbeslut, skilda åt av ett allmänt val. Vid detta val skall folket få tillfälle att säga sin mening angående de vilande förslagen till grundlagsändring.
Emellertid kan man konstatera, att denna form för folklig kontroll av de konstitutionella besluten har påtagliga brister. Det är naturligt att många grundlagsändringar är av så utpräglat teknisk eller organisatorisk na— tur att de icke tilldrar sig något större intresse. Det kan heller icke be- stridas att även ganska väsentliga grundlagsändringar skulle kunna gå förbi valmännens uppmärksamhet, därför att de i en valrörelse presen- teras och diskuteras i samband med en mängd andra frågor, som kanske mera direkt berör valmännens närliggande intressen. Grundlagsfrågorna riskerar alltid att under en valrörelse bli skjutna i bakgrunden och man skulle till och med teoretiskt kunna tänka sig fall, där en politisk rikt- ning medvetet riktade uppmärksamheten på en mera populär fråga för att samtidigt bli i stånd att genomföra en väsentlig konstitutionell förändring.
Nedanstående schematiska sammanställning av stadganden om grund- lagsändring omfattar länder av intresse ur jämförelsesynpunk—t; uteslutna är sådana länder som Storbritannien, Kanada och Nya Zeeland, där man ej har en skriven författning med formell särställning och där konstitutio- nella stadganden behandlas i huvudsak på samma sätt som vanlig lag. Av
Bestämmelser rörande grundlagsändring i vissa främmande länder
Danmark: Två parlamentsbeslut med mellanliggande nyval. Dessutom folkom- röstning inom 6 månader efter parlamentsbeslutet, varvid för godkännande ford- ras att 40 % av de röstberättigade röstar för den aktuella grundlagsändringen.
Finland: Två parlamen-tsbeslut med mellanliggande nyval; det andra beslu- tet fattat med % majoritet. Alternativ: Ett parlamentsbeslut fattas med % mn- joritet (gäller även vanlig lag, som strider mot grundlag).
Island: Två parlamentsbeslut med mellanliggande nyval. (Här liksom i Dan— mark och Beneluxländerna upplöses parlamentet omedelbart efter det första he- slutet.)
Norge: Två parlamentsbeslut med mellanliggande nyval; det andra beslutet fattat med i'/.z majoritet.
Belgien: Två parlamentsbeslut med mellanliggande nyval; det andra beslutet fattat med 5/3 majoritet (av de närvarande som skall vara % av parlamentsleda- möterna).
Eire: Parlamentsbeslut följt av folkomröstning. Grekland: Två parlamentsbeslut fattade med % majoritet med minst en månads mellanrum; ytterligare ett parlamentsbeslut fattat med absolut majoritet vid nästa parlamentssession.
Frankrike: Parlamentsbeslut följt av folkomröstning. Dock behöver folkom- röstning ej ske, om ändrwingsförslaget framlagts av presidenten och godkänts av parlamentet med % majoritet.
Italien: Två parlamentsbeslut med 3 månaders mellanrum. Folkomröstning om !/5 av endera kammaren, 500 000 röstberättigade eller 5 regionala råd så begär. Dock behöver folkomröstning ej ske, om det and-ra beslutet fattas med 2/3 majo- ritet.
Luxemburg: Två parlamentsbeslut med mellanliggande nyval; det andra be- slutet fattat med % majoritet.
Nederländerna: Två parlamentsbeslut med mellanliggande nyval; det andra beslutet fattat med % majoritet.
Schweiz: Parlamentsbeslut följt av folkomröstning. Dessutom finns särskilda regler om folkinitiativ (50 000 röstberättigade).
Tyska förblmdsrepubliken: Parlamentsbeslut med s/.-; majoritet. österrike: Parlamentsbeslut med % majoritet och minst 50 % närvarande. Dess- utom folkomröstning, Om 1/3 av ena kammarens ledamöter så begär eller om änd- ringen avser konstitutionen i dess helhet.
Australien: Parlamentsbeslut, följt av folkomröstning inom 2—6 månader där— efter.
Indien: Parlamentsbeslut fattat med % majoritet av de närvarande och 50 % av ledamöterna. (Vissa avsnitt kräver godkännande av en majoritet av delstaterna.)
Japan: Parlamentsbeslut fattat med 2/3 majoritet, följt av folkomröstning. Sydafrikanska unionen: Parlamentsbeslut med % majoritet (endast för vissa delar av South Africa Act).
USA: Parlamentsbeslut med !73 majoritet, vilket skall ratificeras av 3/4 av del- staterna. Dessutom finns en ej använd möjlighet att inkalla konvent.
Anm: »Parlament» används här genomgående som benämning på det lagstif- tande organet. I parla-ment med två kamrar skall positivt beslut fattas av båda kamrarna.
sammanställningen framgår att reglerna för grundlagsändring i andra län- der är sådana att ändringsbeslut antingen tilldrar sig mera uppmärksamhet, genom folkomröstning eller särskilt nyval, eller är svårare att få till stånd på grund av bestämmelser om kvalificerad majoritet.
Ett beaktande av berörda förhållanden har lett utredningen till att föreslå, att riksdagens första, vilande beslut om grundlagsändring under vissa förutsättningar skall kunna underställas folkomröstning i samband med närmast följande allmänna riksdagsval. Det vilande beslutet skall där- vid förfalla, om flertalet av dem som deltar i folkomröstningen, till ett antal motsvarande mer än hälften av de vid det samtidiga valet avgivna rösterna, röstar mot beslutet. Uppnår nejrösterna ej denna majoritet, avgöres den vilande grundlagst'rågan efter valet av riksdagen på vanligt sätt. Att låta bli att deltaga i folkomröstningen får alltså samma effekt som att rösta för det vilande förslagets antagande, d.vs den som underlåter att deltaga över- lämnar avgörandet till de valda riksdagsledamöterna.
Vad initiativet till folkomröstning av detta slag beträffar förordar ut- ledningen, att det skall kunna tagas av minst en tredjedel av riksdagens ledamöter. Denna regel torde också innebära en garanti för att endast mera väsentliga frågor, alltså sådana som kan tilldraga sig allmänhetens intresse, föres ut till omröstning. Omvänt kan ju också denna regel sägas betyda att beslut om grundlagsändring i sådana väsentliga frågor kräver två tred- jedels majoritet, om man vill undvika folkomröstning. Även regeringen bör äga besluta om dylik folkomröstning i grundlagsärende. I och för sig skulle det vara möjligt att, utan en del av de praktiska olägenheter som berörts i samband med diskussionen om folkomröstning i andra lagfrå— gor, konstruera initiativet såsom en »folkrättighet»: uppskovet i avvak- tan på en eventuell begäran om folkomröstning från medborgarnas. sida spelar här ingen roll. Utredningen har emellertid utgått från att de viktiga konstitutionella frågorna, som ju också på ett centralt sätt berör par- tierna, är av den art att om en majoritet mot ett visst 'ändringsförslag kan tänkas vara för handen inom folket, skall denna majoritet ha företrädare inom riksdagen åtminstone uppgående till en tredjedel av ledamöterna. För övrigt kan också tänkas fall, då man önskar få beslutet i ett grundlags- ärende underställt folkomröstning utan att vara motståndare till det aktuel- la ändringsförslaget. Beträffande förslaget i övrigt hänvisas till 7 kap. 4 &.
Utredningen vill till slut icke underlåta att nämna, att en användning av beslutande folkomröstning i andra lagärenden än grundlagsfrågor övervägts. Närmast har det härvid gällt de medborgerliga fri— och rättigheterna i fall där dessa icke garanteras i grundlag. Med hänsyn bl.a. till svårigheten att draga upp klara gränslinjer mellan de lagregler som på ett väsentligt sått reglerar dessa fri— och rättigheter samt andra lagregler har utredningen stannat för att icke framlägga förslag i nämnda hänseende.
Kammarsystem
Författningsutredningen skall enligt direktiven uppmärksamma spörsmålet om folkrepresentationens uppbyggnad och funktionssätt samt härvid till förutsättningslös prövning upptaga frågan om tvåkammarsystemet bör bi- behållas. Det erinras om att de jämvikts- och maktdelningssträvanden som en gång motiverade folkrepresentationens uppdelning i två kamrar knap- past i våra dagar gör sig gällande, att karaktärsskillnaden mellan kamrarna försvagats, att tvåkammarsystemet medför olägenheter för riksdagsarbe- tets rationella bedrivande samt att detta system kan bli ett hinder för par- lamentarismens tillämpning. Bland skäl som talar till förmån för två— kammarsystemets bibehållande nämner direktiven att riksdagen i sin hel— het på detta sätt kan få en mer nyanserad sammansättning, eftersom första kammaren gör det möjligt att tillföra riksdagen krafter som ej skulle kunna eller vilja hävda sig i en valstrid till andra kammaren. Skulle utredningen stanna för tvåkammarsystemets bibehållande, bör olika åtgärder att ratio-na- lisera och effektivisera den nuvarande ordningen prövas, varvid särskilt önskvärdheten av att övergå till successiv behandling av ärendena i kam— rarna bör uppmärksammas.
Inledande synpunkter
Att folkstyrelsen år representativ betyder, att folket genom val för be- gränsad tid Överlämnat till de valda representanterna att _ i den mån icke vissa frågor avgöres genom folkomröstning _ på folkets vägnar fatta de politiska besluten. I den parlamentariska demokratien är det ingen annan än folkrepresentationen som kan göra anspråk på att tala direkt på folkets vägnar. Folkrepresentationen framstår i enlighet härmed som det främsta statsorganet.
I Sverige liksom i många andra länder har folkrepresentationen nått denna ställning efter en lång utveckling, delvis fylld av öppen strid mellan repre- sentationen och regeringsmaktens innehavare. Från 1800-talets mitt och till första världskrigets slut kännetecknades utvecklingen i vårt land av att riks- dagen gradvis, på område efter område, flyttade fram sina positioner. Slu- tet på maktstriden nåddes i och med parlamentarismens definitiva genom- brott, som brukar förläggas till 1917. Därmed erkändes principen om re- geringsmaktens beroende av riksdagen. Under 1920-talets minoritetsparla-
mentarism var riksdagens dominans inom statslivet också en mycket påtag- lig praktisk realitet. I riksdagen och dess utskott avgjordes ej blott mi- nistärernas öden utan där utformades i många fall även i detalj besluten i lagärenden och finansärenden.
Senare har emellertid utvecklingen tagit en annan riktning. Utan att principen om riksdagens ställning som främsta statsorgan ifrågasatts, har i praktiken regeringsmaktens uppgifter vuxit i omfattning och betydelse. Regeringen kan icke handla mot riksdagens vilja, den behöver riksdagens stöd, men inom denna ram har regeringens roll som det aktiva statsorganet blivit alltmer påtaglig. Man förväntar att regeringens förslag i allmänhet godkännes av riksdagen. Har exempelvis ett nytt anslag föreslagits i en bud- getproposition, utgår man normalt från att anslaget också kommer att be- slutas.
Det är naturligt, att till en del se detta som en följd av att ministärens parlamentariska ställning blivit en annan än under 1920-talet. När en rege- ring kan stödja sig på en fast majoritet i riksdagen, bör den kunna räkna med att dess förslag vanligen får ett positivt mottagande från riksdagsmajo- ritetens sida. Regeringsmaktens förstärkta ställning är emellertid en före— teelse som ej endast utmärker Sverige utan även andra jämförliga län- der. Vi har här att göra med en allmän utvecklingstendens i de moderna demokratierna, som tydligen hänger samman med samhällsutvecklingen i stort. Ekonomiska kriser och krig har språngvis drivit på utvecklingen men även under mera normala tider har tendensen varit densamma. Bland de omständigheter som härvid varit av betydelse torde man i första hand böra peka på den statliga verksamhetens utbredning över allt större områ- den av samhällslivet. Den nödvändiggör en planmässighet och en sam- ordning i fråga om de enskilda samhälleliga åtgärderna, som närmast bör ankomma på regeringen, med tillgång till hela administrationen, att åstad- komma. Så länge de enskilda frågorna i högre grad betraktades som fri- stående från varandra var det lättare för folkrepresentationen att gripa in och att ändra i regeringsförslagen eller besluta på egen hand. Även tids— faktorn i fråga om de samhälleliga åtgärderna begränsar folkrepresentatio— nens möjligheter. Det moderna samhällsmaskineriet har ofta krävt snabba ingripanden och därför har regeringen i vissa fall fått vittgående fullmak- ter att handla på representationens vägnar. Vidare har organisationsväsen— dets framväxt men även det ökade internationella samarbetet gjort den statliga förhandlingsverksamheten alltmera betydelsefull. Uppgiften att förhandla på statens vägnar kan svårligen anförtros folkrepresentationen men väl regeringen och under den lydande myndigheter. Även andra exem- pel skulle kunna anföras på utvecklingstendenser inom olika områden, som har lett till en förstärkning av regeringsmakten och begränsat folk- representationens faktiska inflytande.
Som en följd av dessa förhållanden har i allmänhet tyngdpunkten i par-
lamentens verksamhet alltmera förskjuts till kontrolluppgifterna. Vad den svenska riksdagen beträffar har den varit och är fortfarande i hög grad inriktad på prövning av lagförslag och budgetförslag, och de enskilda riks- dagsledamöternas rätt att motionera är mycket vidsträckt. Riksdagens ar- betsformer med den starka tyngdpunkten på utskottsarbetet, fasta utskott, föredragning i utskotten genom tjänstemän, av sakframställning domi- nerade utskottshetänkanden och en riksdagsdebatt i närmaste anknytning därtill, är i hög grad avsedda att på bästa sätt främja en reell prövning av framlagda förslag. Icke desto mindre är även i vårt land en viss för- skjutning märkbar. Riksdagens roll som forum för det allmänna me- ningsutbytet mellan regering och opposition, för kontroll och information har påtagligt ökat. Såsom framgår av nedanstående tabell utnyttjas såle— des interpellations- och frågeinstituten numera i en helt annan utsträck- ning än förr. Det genomsnittliga antalet framställda interpellationer per riksmöte har sålunda mer än sexdubblats från 1920-talet och fram till de senaste åren. En jämförelse rörande debattidens fördelning i kamrarna under ett par godtyckligt valda riksmöten, 1925 och 1955, ger en liknande bild. Av den totala debattiden användes 1925 ej mer än 10 procent för all- män debatt — remissdebatt, interpellationer, dechargedebatt —— medan återstående 90 procent användes för debatt av frågor, där riksdagen hade att fatta beslut. År 1955 var motsvarande siffror 25 respektive 75 procent. Den svenska riksdagen är sedan 1867 en tvåkammarrepresentzation. In— gående skildringar föreligger om den diskussion som föregick ståndsrepre— sentationens avskaffande, om tvåkammarsystemets vidare utveckling och
Interpellationer och enkla frågor 1920—1962
1920—1937 1938—1947 1948—1957 1958—4962
I nlerpellati oner Första kammaren ................ 171 266 365 221 Medeltal per år ................... 9,5 26,6 36,5 44,2 Andra kammaren ................ 315 583 917 645 Medeltal per år ................... 17,5 58,3 91,7 129,0 FK + AK ....................... 486 849 1 282 866 Medeltal per år ................... 27,0 84,9 128,2 173,2 Enkla frågor
Första kammaren ................ _— 107 85 48 Medeltal per år ................... — 10,7 8,5 9,6 Andra kammaren ................ _- 198 394 290 Medeltal per år ................... —— 19,8 39,4 58,0 FK + AK ....................... — 305 479 338 Medeltal per år ................... —- 30,5 47,9 67,6
om den fortsatta diskussionen kring kammarsystemet.1 Med hänsyn här— till har föreliggande framställning i flera avseenden kunnat begränsas.
Till en början må några för det svenska tvåkammarsystemet karakteris- tiska drag framhållas. Den grundläggande principen för det svenska två- kammarsystemet är att kamrarna i alla frågor äger lika behörighet och myndighet. Även om tvåkammarsystemen merendels utformats så att kam- rarna delvis har olika funktioner _ det gäller särskilt förbundsstaterna där den övre kammaren brukar ha en speciell karaktär av delstatsrepresenta- tion — är detta ingalunda alltid fallet. Belgien, Italien och Schweiz kan anföras som exempel på länder med tvåkammarsystem där kamrarna är likställda. Det märkliga i det svenska systemet ligger i det sätt eller den kon- sekvens med vilken likställighetsprincipen genomförts. De för båda kani- 1'arna gemensamma utskotten —— ett arv från ståndsriksdagens gemen— samma utskott — är således något unikt. I främmande länders tvåkammar- parlament brukar gemensamma utskott väsentligen förekomma endast för behandlingen av procedurfrågor och eventuellt av meningsskiljaktigheter mellan kamrarna. De gemensamma utskotten ger riksdagens båda kamrar ett identiskt utgångsmaterial för besluten. En annan för den svenska riks— dagen enastående anordning är den samtidiga behandlingen av ärendena. Om man i ett tvåkammarsystem låter den ena kammarens beslut regelbundet föregå den andra kammarens, kan detta knappast undgå att få en viss in- verkan på kamrarnas inbördes ställning. Den samtidiga behandlingen har därför i sin mån bidragit till kamrarnas faktiska likställighet.
Principen om kamrarnas lika behörighet kunde i och för sig tänkas be- gränsa möjligheterna att åstadkomma beslut vid meningsskiljaktighet mel- lan kamrarna. De gemensamma utskotten har också här en särskild uppgift. De skall, när kamrarna stannar i olika beslut, såvitt möjligt söka samman- jämka de olika meningarna. Särskilt märklig är emellertid bestämmelsen om gemensam votering, då kamrarna i vissa slags ärenden fattar skiljak- tiga beslut. Genom detta institut, som saknar motsvarighet i andra länder, upphäves i ifrågavarande fall själva tvåkammarsystemet och ersättes av en enhetlig representation, sammanträdande i två olika rum. Ingen bestäm- melse torde i högre grad än stadgandet om gemensam votering ha bidragit till att tvåkammarsystemet kunnat fungera, även under tider då det rått en stark motsättning mellan kamrarna, och därmed till att systemet med de två lika- berättigade kamrarna kunnat bevaras.
Skillnaderna mellan första och andra kammaren enligt gällande grund- lagsregler, och i huvuddrag enligt motsvarande äldre bestämmelser, fram— går av följ ande schematiska uppställning.
1 Se härom framför allt G. Andrén, Tvåkammarsystemets tillkomst och utveckling, Sveriges riksdag 1119 (1937); G. Rexius, Det svenska tvåkammarsystemets tillkomst och karaktär (1915); S. Wallengren, Förstakammarfrågan inför svenska riksdagen efter 1866 (1916); 0. Nyman, Förstakammarproblemet, Statsvetenskaplig Tidskrift 1954.
1 08 FÖRSTA KAMMAREN
ANDRA KAMMAREN
Antal ledamöter
151 (150 jämte fyllnadsregel: minst 5 riksdagsled. per valkrets).
1866: Proportionellt till valkretsarnas folk- mängd (1 riksdagsled. för fullt 30 OOO—tal in- vånare, dock minst 1 per krets). 1894: 150 (1 riksdagsled. för fullt tal motsva- rande 1/150 av rikets folkmängd, dock minst 1 i varje krets; övriga mandat fördelas enligt regeln om högsta överskott. Regeln om 1 man- dat per krets borttogs 1921).
195 7: Fyllnadsregeln infördes.
232 (230 jämte fyllnadsregel: minst 3 respektive 5 riksdagsled. per valkrets).
1866: Proportionellt till valkretsarnas folk— mängd (1 riksdagsled. per domsaga, i köping och i stad under landsrätt; domsaga över 40000 invånare delas. I stad 1 riksdagsled. för fullt 10 OOO-tal invånare; mindre städer med egen jurisdiktion sammanslagna i kret- sar om 6—12 000 invånare. Ändring rörande städerna under landsrätt 1873).
1894: 230 (150 för landsbygden och 80 för städerna, »städernas vingklippning». 1 riks— dagsled. för fullt 1/80 i städerna, mindre städer sammanslås i kretsar som utser 1 riksdagsled. vardera; 1 riksdagsled. per domsaga på landet, domsagorna delas eller förenas så att 150 valkretsar bildas).
1909: 230 (den fasta proportionen mellan stads- och Iandsbygdsrepresentation avskaffas: 1 riksdagsled. för fullt 1/230 av rikets folk- mängd; övriga mandat fördelas enligt regeln om högsta överskott).
1953: Fyllnadsregeln infördes.
Valsätt
Indirekt val av landsting och stadsfull- mäktige i städer utanför landsting. 19 valkretsar, proportionellt val enligt d'Hondts metod.
1866: Indirekt val av landsting och stadsfull- mäktige utanför landsting. Majoritetsval.
1909: Övergång till proportionellt val. 30 valkretsar.
1921: Antalet valkretsar minskades till 19. För städerna utanför landsting val genom särskilda elektorer, då rösträttsåldern höjdes till 27 år mot 23 vid val till fullmäktige.
1937: De särskilda elektorerna avskaffades, då rösträttsåldern till landsting och stadsfull- mäktige åter blev enhetlig.
Direkt val av de röstberättigade med- borgarna. 28 valkretsar, proportionellt val enligt jämkad uddatalsmetod jämte kartellförbud.
1866: Direkt eller indirekt val enligt maj oritets- princip i enmansvalkretsar eller, i städer utan- för landsting som utser flera riksdagsled. flermanskretsar. (Regler om rätt att övergå till direkt val utnyttjades efter hand allmänt.)
1909: Direkt proportionellt va], 56 valkretsar, d'Hondts metod.
1921: Antalet valkretsar minskades till 28.
1924: d'Hondts metod kompletterad med regler om kartell-, parti— och fraktionsbeteck- ningar.
1952: d'Hondts metod ersattes provisoriskt med jämkade uddatalsmetoden jämte kartell— förbud.
Valperiod
8 år. Successiv förnyelse, genom val varje år i en av de 8 grupper i vilka valkretsarna uppdelats.
4 år. Total förnyelse.
FÖRSTA KAMMAREN ANDRA KAMMAREN 1866: 9 år. Successiv förnyelse från valdagen 1866-' 3 år— Total förnyelse. så ofta ledighet uppstår. 1909: 6 år. Successiv förnyelse genom val varje 1919: Valperioden förlängdes till 4 år- är i en av de 6 grupper i vilka valkretsarna uppdelats. 1921: Valperioden förlängdes tills år, valkret— sarna uppdelas i 8 grupper.
Valbarhetsvillkor Fyllt 23 år; kommunal rösträtt. Fyllt 23 år; rösträtt inom valkretsen (bostadshand).
1866: Man som fyllt 35 år och äger fastighet 1866: Man som fyllt 25 år och har rösträtt till tax.värde ej under 80 000 rdr eller betalar inom valkretsen (bostadsband). statlig skatt för minst 4 000 rdr årlig inkomst. 1921: Aven kvinnor valbara. 1909: Fastighetskravet sänktes till tax.värde 1949: Valbarhetsåldern sänktes till 23 år. ej under 50000 rdr och inkomststrecket till 3 000 rdr årlig inkomst.
1921: Även kvinnor valbara. Valbarhetsål- dern = rösträttsåldern (året efter 23 år).
1933: Fastighets- och inkomststrecken bort- togs.
193 7: Valbarhetsåldern fastställdes till 25 år. 1953: Valbarhetsåldern sänktes till 23 år.
I denna uppställning belyses alltså nu gällande särbestämmelser för kam- rarna och dessutom anges huvudmomenten i de berörda stadgandenas ut— veckling. I uppställningen har de bestämmelser som från början mer än några andra skilde kamrarna åt, nämligen de olika rösträttsvillkoren vid kommunala val och riksdagsval, icke medtagits. Rösträttsvillkoren är nu— mera exakt desamma vid riksdagsval och vid val till de församlingar som i sin tur utser ledamöter av första kammaren.
Beträffande de äldre rösträttsbestämmelserna må här erinras om att den kommunala rösträtten från början visserligen var vidsträcktare än röst- rätten vid riksdagsval. Inkomststrecket för rösträtt vid val till andra kam- maren var 800 rdr, medan skattskyldighet och därmed rösträtt i kommu- nala val inträdde redan vid drygt halva detta belopp. Det väsentliga var emel— lertid att den kommunala rösträtten var graderad efter inkomsten, enligt skilda regler för stad och land, och att även juridiska personer hade röst- rätt. Detta gav vid de kommunala valen de mera välbärgade ett dominerande inflytande i förhållande till majoriteten av de röstberättigade. Rösträtts- reformen 1909, som maximerade antalet röster till 40 och avskaffade rösträt— ten för juridiska personer, begränsade detta inflytande. I förhållande till den på allmän rösträtt för män grundade andra kammaren gav dock den kommunala pluralrösträtten även i fortsättningen till resultat en första kammare av väsentligt annan politisk sammansättning. Först genom den graderade rösträttens totala avskaffande 1919 skedde härvidlag en ändring.
De i grundlagen angivna skillnaderna mellan första och andra kamma- ren är alltså numera begränsade till ledamotsantalet, valperiodens längd, det indirekta respektive direkta valet, den successiva respektive totala för- nyelsen samt bostadsbandet som särskilt valbarhetsvillkor till andra kam- maren. Vilken faktisk betydelse har dessa skillnader?
Andra kammarens större ledamotsantal har, såsom framgår av tabellen sid. 113, givit en viss favör åt denna kammare vid gemensamma voteringar, dvs. andra kammarens mening har i något större utsträckning blivit den segrande. Övervikten är dock ej särskilt stor, och i vissa lägen har de parti- politiska styrkeförhällandena gynnat förstakammarmajoriteten. I de pari- tetiskt sammansatta gemensamma utskotten har första kammarens leda— möter, eftersom de är färre till antalet, lättare att få ordinarie utskotts- platser. Tidigare brukade de också starkt dominera ordförandeposterna i utskotten; numera har en utjämning skett.
Vad friheten från bostadsband vid val av ledamöter till första kammaren beträffar har dess betydelse minskat. Under detta århundrades tre första de- cennier brukade omkring 40 eller fler av kammarens ledamöter vara bosatta utanför den valkrets där de valdes. Motsvarande siffra sjönk under 1940- talet till drygt 20 och hade 1961 nedgått till 17. Det har ofta gjorts gällande att nedgången av antalet >>rikskandidater» bidragit till att försvaga första kammarens särprägel.
Betydelsen av det indirekta respektive direkta valsättet samt av den suc- cessiva respektive totala förnyelsen för personurvalet är svår att fastställa. De konstaterbara skillnaderna i fråga om kamrarnas personuppsättning är små eller inga. Yrkesfördelningen liksom fördelningen mellan ledamöter bosatta i stad och på landet är i stort sett densamma. Det genomsnittliga an- talet bevistade riksdagar är numera också praktiskt taget detsamma: för första kammarens ledamöter 1959 10,0 och 1961 10,6 år, för andra kamma— rens 1959 11,0 och 1961 9,4 år. Genomsnittsåldern ligger obetydligt högre i första kammaren, 55,8 år 1961, mot 52,4 år i andra kammaren vid samma tid, dvs. vid början av valperioden. Eftersom första kammarens ledamöter väljs av landstingen och stadsfullmäktige i vissa städer, kunde man möj— ligen tänka sig att ledamöter av dessa församlingar i särskilt stor utsträck- ning skulle ingå i första kammaren. Andelen ledamöter av första kammaren som tillika är landstingsledamöter utgör mellan en tredjedel och hälften, men andelen är av samma storleksordning i andra kammaren. Såsom fram- går av Bilaga 8 har också båda kamrarnas ledamöter kommunala uppdrag i samma utsträckning.
De skiljaktiga metoderna vid val till första respektive andra kammaren kan förväntas inverka på kamrarnas partipolitiska sammansättning. I Bilaga 2 redovisas en undersökning rörande dessa förhållanden. Partiernas styrka kan vid en och samma tidpunkt växla ganska kraftigt mellan kamrarna; under tiden 1945—60 har exempelvis socialdemokraternas procentuella an—
Statsutskott, bevillningsntskott, bankoutskott och jordbruksutskott. b = Konstitutionsutskott och lagutskott
Mmmm mammmaamm 58133453 5233525412 112238 law m m n5 mmm54wm_______:______1_________:__1M m & m mamHM1amw4sslss4sg_5233515412_112238_law a b 413853_4m_______________1_____________1m m M a 8472524u5___ _____________ ______________ a i b ugmmaanmmlls_12112_411_313212__11134_13H m a %%mamammö343121341_11232_22___1_11_4__2. tm a b ___14__5w____:______________:________ mm M . _1__4_16m__________:________________: mm mm m b 1468mm3381_1___1_1_31__1_________1_1__um Sm B & 4213232nm_2___________1_______________3M . a b 212613_mm____:______________:________ .m MM,sgåågmwii____:______:_____:___: m m h 55799m7nm_11__1_1__1_1_1_1111__11_22H13 ] BIM ” wmlmmmllzli_141_111___22______1_3__å g a b __11___2w_____:________1_____:______3 m MIM ______ _________________________________ m L » 3_3411_2m_____:________11____:______3 [ alu 421231473_____________11________1_____3 a b 2______zw_____:______s_______:_______ m MIM 5___:_5m_____:_________:__________: m & b 3_22w9284__3_11__1_____1_11_1_____11__2 alm mmgwmmenm211_112_____111______1____1__3
del av mandaten legat 4—8 enheter högre i första än i andra kammaren, medan under föregående femtonårsperiod ett motsatt förhållande rådde. För att undersöka, hur mycket av de konstaterade skillnaderna som beror på att allmänna val med olika röstfördelning mellan partierna bildar utgångspunk- ten för kamrarnas sammansättning och hur mycket som beror på skilda valmetoder, undersöktes till en början första kammarens sammansättning år 1959 under antagande av att röstsiffrorna från 1950 och 1954 års kom- munalval ersättes med röstsiffrorna från de för socialdemokraterna mindre framgångsrika andrakammarvalen 1952 och 1956. Resultaten tyder på att socialdemokraterna i stället för att ha haft en majoritet på 79 mandat skulle ha befunnit sig i minoritet, dvs. skillnaden i röstfördelning vid ifråga- varande kommunalval respektive andrakammarval förklarar en stor del av skillnaderna i kamrarnas partisammansättning.
För att mera i detalj studera effekten av de olika valordningarna utnytt— jades röstsiffrorna från tre val — andrakammarvalen 1956 och 1960 samt kommunalvalet 1958 — för att framräkna en mandatfördelning enligt gäl- lande regler i båda kamrarna, varvid alltså första kammaren tänktes totalt förnyad vid varje tillfälle. Av undersökningen framgår att de faktiskt före— liggande skillnaderna mellan kamrarna endast till en mindre del kan bero på olika val- och sammanräkningsteknik. I två fall blev således socialdemo- kraternas övervikt i mandat i första kammaren, jämfört med andra kam- maren, ungefär 1,5 procent och i ett fall något under 4 procent. Ett detalj- studium ger vid handen att vid alla tre undersökta val procenten social- demokratiska förstakammarelektorer blott legat omkring 1 procent över mandatandelen i andra kammaren. Genom det indirekta valet har sedan vid två av valen mandatandelen i första kammaren för det största partiet ökat med 0,5 procent, vid det tredje valet (1960) med 3 procent. I den redovi- sade undersökningen tolkas detta så att den d*Hondtska metodens tendens att gynna ett större parti eller en större grupp av samverkande partier ej är särskilt märkbar i ett läge, där mot varandra står två ungefär likstora grupperingar inom valkorporationerna, men att den blir mer betydelsefull, då en av de konkurrerande grupperna, såsom vid 1960 års val, klart övervä— ger bland elektorerna.
Att kvarstående skiljaktigheter mellan kamrarna är begränsade kan också avläsas av kamrarnas beslutfattande. I det alldeles övervägande an- talet fall fattar kamrarna sammanstämmande beslut. Antalet skiljaktiga beslut som gått till sammanjämkning och gemensam votering under två- kammarsystemets tid framgår av tabellerna å sid. 111 och 113. Samman- jämkningarna har aldrig varit många. Medeltalet för hela perioden 1867—— 1933 —— den tid som täckes av en i bokverket Sveriges riksdag publicerad un— dersökning var 7,5 per år och den högsta siffran för någon tioårsperiod var 12 per år. Efter 1933 har genomsnittet varit väsentligt lägre eller unge- fär 3 sammanjämkningsförslag per år med ganska liten variation kring
Gemensamma omröstningar 1867—1962 grupperade med hänsyn till det utskott, som föreslagit dem, utfallet och förändring i kamrarnas ställning
Förändring Omröstningen föreslagen av Utfallet i resp. kam. År röstning
Summa före— tagna omröst- FK AK ningar
Särsk. FK AK
SU BWU BU JU U vinner vinner
1867——1876 ..... 352 39 1877—-1886 ..... 284 81 17 —— 1887——1896 ..... 253 174 15 —— 1897——1906 ..... 192 77 5 —— 1907——1916 ..... 194 50 36 23 1917——1926 ..... 146 26 48 1927——1933 ..... 68 16 19 1867——1933 ..... 1489 463 184 Medeltal per år . 6,9 1934 ........... 1935 ........... 1936 ........... 1937 ........... 1938 ........... 1939 ........... 1940 ........... 1941 ........... 1942 ........... 1943 ........... 1944 ........... 1945 ........... 1946 ........... 1947 ........... 1948 ........... 1949 ........... 1950 ........... 1951 ........... 1952 ........... 1953 ........... 1954 ........... 1955 ........... 1956 ........... 1957 ........... 1958 ........... 1959 ........... 1960 ........... 1961 ........... 1962 ........... 1934——1962 ..... Medeltal per år .
;> .:. ! H 198 251 29 47 449 130 253 32 28 383 245 199 10 26 444 128 147 18 20 275 109 199 20 9 308 115 140 21 31 255
43 75 21 12 118 968 1264 151 173 2232 14,4 18,8 33,3 14 23
_
oo U'£ÅFA(D U'F*hJF*>>
bb 39 N 59 So Ush: 30 en
immense»;
iMNNi llewmleHNHlHlHngszä
llililMMHHillilNlilliilH lllllllHllIlllllllllllullllu ,..l l IWHHNNHHlNWIHIMHIHHV—ÅIHHHH luwwmlleHlHlillelelHHl[Hm
M gillllllllllliHHllHllHllllmwmmh cineast/atomenwwwummhwmwwHpr—Hnmmm
.... O UNNWIPQQODNNÄDÅWNWUIOOHUIUJBNWN H
w HFHHMWHH
GGNHOJNN mqa—murat»:
$” 53 53 a :* 53
ha oben
..Nu p-A 5949
en »» :* co ha #»
:*co
Ofanu b—Å
E” oo
[QH
detta tal. Det högsta antalet för perioden, 8 sammanjämkningar, noterades 1936 och 1960. För övrigt må nämnas att under hela tiden efter 1933 en- dast ett sammanjämkningsförlag avslagits. Att avslag tidigare icke var lika ovanliga torde sammanhänga med att partiförhållandena då var mindre stabila. .
Beträffande den gemensamma voteringen har en mera påtaglig föränd- ring ägt rum. Under skedet fram till och med 1933 anordnades i genom-
snitt 33 sådana voteringar per år och under tvåkammarsystemets första årtionden var medeltalet tidvis över 40 per år. Även under perioden 1917»— 1934 noterades genomsnittligt omkring 20 gemensamma voteringar varje år. Från denna tid, då ett fastare underlag i riksdagen för regeringspoliti- ken började skapas, minskar antalet gemensamma voteringar på ett dras- tiskt sätt. Genomsnittet under hela den följande perioden stannar vid 6 och inget är överskrides antalet 9. Några markanta förändringar under denna tid, 1935—1962, kan man knappast tala om. Under de första tre och de sista fem åren har genomsnittet legat vid omkring 8 gemensamma vote- ringar per år.
Om sammanjämkningsförslag gäller att de ej lägges fram i fall då en sammanjämkning bedömes som utsiktslös. Antalet ärenden som förfaller genom skiljaktiga beslut av kamrarna brukar vara något större än antalet sammanjämkningsförslag; under de sista fem åren har antalet ärenden som förfallit växlat mellan 4——9 per år. Gemensamma voteringar anordnas alltid vid skiljaktiga beslut i sådana frågor som får göras till föremål för dylik votering. Naturligtvis kan man tänka sig, att medvetandet om att det finns förutsättningar för skiljaktiga majoriteter i kamrarna kan bidraga till uppgörelser i utskottet, varigenom kammarmotsättningen undanröjes. I stora drag torde dock förekomsten av sammanjämkningar, förfallna frå- gor och gemensamma voteringar visa, i vilken utsträckning skiljaktiga me- ningar förelegat mellan kamrarna och alltså riksdagens uppdelning i två kamrar haft en direkt betydelse för riksdagens beslut.
Utöver de skillnader mellan kamrarna som nu berörts i anknytning till särskilda författningsbestämmelser må en hänvisning också göras till den obestridliga men mera svårbestämda olikhet i arbetsmiljö som kamrarna erbjuder. Skillnaden i storlek spelar här in men också den särskilda kam- martraditionen och sådana omständigheter som att partiledarna numera är samlade i andra kammaren. Miljön i första kammaren är intimare, debat— terna i regel något kortare. Andrakammardebatterna har i högre grad än första kammarens riktat sig ut mot den stora allmänheten. Ett siffermäs- sigt belägg för den skilda karaktären hos kamrarnas debatter ger de förut anförda uppgifterna om fördelningen av debattid, å ena sidan allmän de- batt —— remiss-, decharge-, interpellations- och frågedebatt — och, å andra sidan debatt i frågor där riksdagen fattar beslut: är 1925 var i första kam- maren fördelningen 5—95 procent, i andra kammaren 15—85 procent, år 1955 var motsvarande siffror för första kammaren 16—84 procent och för andra kammaren 32—68 procent.
Utredningens ställningstagande
Principen om riksdagens ställning som främsta statsorgan har icke satts ifråga. I egenskap av företrädare för folket kan ingen göra riksdagen rang-
en stridig. Riksdagens möjligheter att i praktiken intaga en ledande ställ- ning inom statslivet har emellertid, såsom förut framhållits, på olika sätt blivit begränsade i det moderna samhället. Till en del synes denna utveck- ling bero på att riksdagens befogenheter och arbetsmetoder utformats un- der ett äldre skede och att de därför icke i alla avseenden är anpassade efter de nu aktuella behoven.
En ledande tanke i hela författningsarbetet har därför för utredningen varit att söka förbättra riksdagens möjligheter att fullgöra sina väsentliga uppgifter och att därigenom stärka riksdagens ställning. Hänsyn till den faktiska balansen inom statsskicket mellan regeringsmakt och folkrepre— sentation kräver att särskilda ansträngningar nu sätts in i denna riktning. Vad som åsyftas är givetvis icke att riksdagen skall tränga in på rikssty— relsens område, dvs. regeringens behöriga verksamhetsfält. Syftet kan i korthet anges vara dels att bestämma riksdagens befogenheter i överens- stämmelse med den nutida folkstyrelsens principer, dels att inom vart och ett av dessa kompetensområden söka skapa så ändamålsenliga verksam- hetsformer för riksdagen som möjligt.
Detta syfte präglar ett flertal av de förslag utredningen i det följande framlägger. Utformningen av lagstiftningsmakten, de nya formerna för beredning av finansärendena, utbyggnaden och moderniseringen av riksda— gens kontrollfunktioner är alla exempel på förordade åtgärder som faller in under detta perspektiv. Detsamma gäller också en mängd andra förslag, exempelvis rörande riksdagsarbetets organisation och förbättrade tekniska resurser för den enskilde riksdagsmannen och för partigrupperna, rörande beredningsformerna och utskottens ställning samt rörande riksdagens in- terna förvaltning och riksdagens tjänstemän.
Av grundläggande betydelse för riksdagens verksamhet är i första hand kammarsystemet. Såsom tidigare nämnts framlägges i fråga om kammar- systemet alternativa förslag. Först redovisas de motiv och förslag som en- kammarsystemets anhängare har framlagt och därefter följer en motsva- rande redovisning från anhängarna av tvåkammaralternativet.
Enkammaraltemativet (I denna del står bakom förslaget herrar Dahlén, Hallén, Sandler, Sehl- stedt, Westerståhl och Wrigstadl)
Kritik av tvåkammarsystemet Den närmast till hands liggande ordningen, när det gäller att skapa en re— presentation som skall företräda folket, är att denna representation or- ganiseras som en församling, dvs. som ett enkammarsystem. Om represen- tationen skall uppdelas på två eller flera avdelningar, krävs härför särskil-
1 Även herr Munktell anslöt sig till enkammarsystemets princip.
da skäl. Det är därför naturligt att till en början upptaga de huvudsakliga motiven för det nuvarande tvåkammarsystemet till granskning.
Inledningsvis må erinras om att i ett flertal främmande länder med två- kammarsystem har landets karaktär av förbundsstat varit ett väsentligt motiv för folkrepresentationens uppdelning i två kamrar. Vidare må fram— hållas, att bakom tvåkammarsystemet låg från början i Sverige liksom i andra länder delvis en strävan att bereda vissa speciella grupper inom fol— ket ett större inflytande, därför att de bättre än medborgaren i gemen an- sågs skickade att bedöma samhälleliga angelägenheter. Den ena kamma- ren skulle, för att tala med de Geer, ha de kvalifikationer som fordrades för att »trygga bildningens och förmögenhetens talan». Denna form av argu— mentation saknar numera aktualitet.
Som huvudargument för tvåkammarsystemet brukar i våra dagar kon— tinuitetssynpunkten åberopas. Medan den andra kammaren skall mera di— rekt avspegla det aktuella opinionsläget, skall första kammaren genom att bygga på andra val och på en genomsnittligt äldre opinion garantera konti- nuitet i riksdagens beslut. Första kammaren skall förhindra tvära omkast- ningar i opinionsläget, den majoritetsmening som kommer till uttryck i riksdagsbesluten skall präglas av viss beständighet.
Detta sätt att resonera går tillbaka till föreställningar som var gängse innan man hade någon större erfarenhet av en vidsträckt, mer eller mindre allmän rösträtt. Man förutsatte då, att den stora massan av medborgare skulle vara lättpåverkad och ombytlig i åsikter och att opinionen lätt skulle svänga över från den ena ytterligheten till den andra. I ett sådant läge skulle ett tvåkammarsystem förhindra oöverlagda beslut. Hela detta syn- sätt har emellertid blivit föråldrat i och med de moderna masspartiernas uppkomst. För det första har härigenom den politiska åsiktsbildningen bland medborgarna fått en oförutsedd fasthet och stabilitet. Med en poli- tiskt organiserad opinion och ett genomgående högt valdeltagande behö— ver man icke normalt räkna med stora förändringar vid valen. Även or- ganisationsväsendets framväxt har starkt bidragit till åsiktsstabiliteten. För det andra bör observeras, att då partierna blivit centra för den poli- tiska åsiktsbildningen kommer förändringar i det politiska ställningsta- gandet framför allt till uttryck genom att partierna som sådana ändrar sitt uppträdande. Majoritetsförhållandena kan omkastas genom att ett parti går över från en ståndpunkt till en annan eller inleder eller avbryter sam— arbete med ett annat parti. Mot sådana förändringar skyddar icke repre- sentationens uppdelning på två kamrar.
Även om man utgår från att åsiktsbildningen huvudsakligen sker inom partiernas ram och att förskj utningarna vid valen brukar vara små, skulle det kunna göras gällande att tvåkammarsystemet utgör ett skydd mot till- fälliga omkastningar i partiernas styrkeförhållanden. Våra erfarenheter från valen efter den allmänna rösträttens införande visar emellertid att,
med bortseende från vissa mindre fluktuationer, röstsiffrorna för de olika partierna vanligen följer tendenser som sträcker sig över flera val. När detta är fallet, blir tvåkammarsystemets effekt endast att försena fram— trängandet av en ny tendens i utvecklingen av partiernas inbördes styrke- förhållande. Det är svårt att se vilket principiellt värde en sådan effekt till- godoser. »Eftersläpning» har nämligen ingenting med >>kontinuitet>> att göra, om man ej med kontinuitet helt enkelt menar att förändringar bör uppskj utas så länge som möjligt.
Ett annat argument till förmån för tvåkammarsystemet brukar vara, att det ger ett särskilt skydd mot förhastade beslut, dvs. beslut som blir otill— fredsställande på grund av brister i ärendenas behandling. Genom den dubbla behandlingen av ärendena i kamrarna skall man alltså få bättre möjlighet att rätta till tekniska felaktigheter i besluten. Den svenska riks- dagens gemensamma utskott och den samtidiga behandlingen av ärendena i kamrarna gör emellertid att tvåkammarsystemet ej kan erbjuda något starkare skydd häremot. Det torde ej finnas många exempel på skiljaktiga beslut mellan kamrarna, där synpunkter av berört slag varit bestämmande. Det ringa antalet gemensamma omröstningar och sammanjämkningar mo— tiverar ej en dubbel uppsättning kamrar.
Ett tredje huvudargument gäller de särskilda personkvaliteter som kan beaktas vid valet av ledamöter till första kammaren. Vad man härvid spe- ciellt brukar avse, är att inom den första kammaren kan beredas plats för personer, som utmärkt sig på andra områden än de rent politiska eller som av olika skäl, t. ex. bostadsbandet, ej haft tillfälle att bli nominerade i en andrakammarvalkrets. Såsom förut framhållits kan det knappast häv- das, att det föreligger några större skillnader i personurvalet till första och andra kammaren. Intresset för att till ledamöter i första kammaren ut- se s. k. rikskandidater — en grupp som i detta sammanhang är av betydelse — har också påtagligt minskat under senare år.
Av det anförda framgår, att skälen för det svenska tvåkammarsystemets bibehållande är svaga redan därför att karaktärsskillnaden mellan kamrar— na är så obetydlig. Den principiella argumentationen till förmån för ett två- kammarsystem förlorar härigenom sin slagkraft.
Inför denna kritik anföres stundom, att tvåkammarsystemet i väsentliga avseenden bör omläggas så att kamrarna får en markerad karaktärsskill- nad. Man förordar t. ex. att första kammarens behörighet begränsas i olika avseenden, samtidigt som man för fram tanken på en mindre utpräg- lad partirekrytering till denna kammare. Alla sådana tankar på att genom en radikal förändring söka blåsa nytt liv i tvåkammarsystemet torde emel— lertid, såsom också erfarenheter från andra länder visar, vara föga realis— tiska. De väsentliga motiven för ett tvåkammarsystem av svensk typ — där det alltså ej är fråga om en förbundsstat — stammar från den fördemo- kratiska tiden. Förslag om att åter göra första kammaren till en repre-
sentation för speciella grupper inom samhället saknar all resonans. Lika bestämt måste, såsom tidigare framhållits, varje form av korporativ re— presentation avvisas ur demokratisk synpunkt. Man kan för övrigt också fråga, vad det är för slags »elit» som skulle vilja sitta i en kammare med in- skränkta befogenheter. Varje förslag om en mera genomgripande reform av tvåkammarsystemet måste väcka till liv en diskussion om systemets principiella berättigande i vår tid. Styrkan hos det svenska tvåkammar- systemet har i hög grad legat däri, att detta efter första kammarens demo- kratisering under lång tid icke på allvar ifrågasatts eller ens diskuterats. De enda praktiska alternativen torde således vara antingen övergång till ett en- kammarsystem eller bibehållande av det nuvarande systemet i huvudsak oförändrat.
Synpunkterna rörande skyddet mot förhastade beslut och rörande de särskilda personkvaliteterna kan beaktas också vid utformningen av ett enkammarsystem. Vad som kvarstår som en unik egenskap hos det nuva- rande tvåkammarsystemet är att, genom skillnaden i tidpunkt och metod för val, kamrarna kan uppvisa avvikelser i fråga om partisammansättning. Dessa avvikelser uppkommer, som förut visats, till väsentlig del genom att kamrarnas sammansättning avspeglar valresultat som ligger olika långt tillbaka i tiden: i genomsnitt drygt 2 år för andra och drygt 6 är för första kammaren. När man ej längre hävdar att första kammaren representerar en kvalitativt bättre, »mognare» opinion återstår blott skillnaden i opi- nionens ålder. Eftersom man ej gärna kan göra gällande att en äldre opinion i och för sig skulle vara bättre än en nyare, begränsas systemets innebörd till att utgöra en mekanisk anordning varigenom i vissa lägen olika majoriteter kan uppkomma i representationens två avdelningar och beslut i andra ärenden än budgetärenden förhindras eller fördröjas.
Man kan givetvis ej utesluta den teoretiska möjligheten av att förhindran- det av ett visst lagbeslut kan vara av värde. I de allra flesta fall måste dock från både praktiska och principiella synpunkter risken för kammarmotsätt- ningar och den förlamning av statsverksamheten som kan bli en följd av sådana motsättningar betraktas som något enbart otillfredsställande. Mot- sättningen mellan kamrarna kan också försvåra en ministärbildning liksom parlamentarismens funktion över huvud taget. Vi har i vårt land visserli- gen ej haft några påtagliga erfarenheter härav, men detta kan delvis ses som en följd av tillfälliga omständigheter. Första kammaren kan naturligtvis också i vissa lägen ge ett extra stöd åt en ministär med osäker ställning i andra kammaren: visar ministärens röstmässiga underlag inom valmans- kåren en fortsatt krympande tendens framstår detta stöd som klart otill- fredsställande och endast i det speciella fall, då det är fråga om en tillfällig vågdal och tendensen åter är uppåtgående, kan bedömningen bli en annan.
Framför allt för vad som här kallats den direkta parlamentarismen blir
tvåkammarsystemet ett hinder. Denna parlamentarism kräver, att de rös- tande så snart som möjligt får se den fulla effekten av sin röstning och att den aktuella politiken ej skall påverkas av valresultat från en tidigare pe- riod. Endast ett enkammarsystem med direkta val kan skapa förutsätt- ningar för ett sådant omedelbart samspel mellan folkmajoriteten å ena sidan, riksdagsmaj oriteten och regeringen å den andra.
Ett otillfredsställande inslag i vårt tvåkammarsystem utgör vidare in- blandningen av rikspolitiska spörsmål i kommunalvalen. Härigenom hind- ras de kommunalpolitiska frågorna att i dessa val komma till sin rätt och medborgarna får ej möjlighet att utöva det inflytande på den egna kom- munens angelägenheter som kommunalvalen avser att ge.
Under hänvisning till det sagda förordas alltså, att det nuvarande två— kammarsystemet upphäves och ersättes med ett enkammarsystem. Det är således ej fråga om att avskaffa första kammaren och bibehålla den andra, utan om att ersätta båda kamrarna med en enda, ny kammare. Denna kam- mare blir då identisk med riksdagen.
Enkammarriksdagens valperiod
Valperioden till riksdagen bör å ena sidan ge tillräckligt rådrum för att ef- fekten av den politik riksdagsmajoritet och regering vill föra skall kunna börja avläsas. Även åtgärder som på kort sikt kan vara impopulära skall det finnas utrymme att pröva. Å andra sidan måste hänsyn tagas till de röstandes möjlighet att utan alltför långa intervaller få tillkännage sin uppfattning om den dittillsvarande och fortsatta politiken. Utredningen har från dessa utgångspunkter ansett sig böra förorda att valperioden normalt uppgår till fyra år. Hänsynen till valen till de kommunala församlingarna, för vilka någon ändrad valperiod ej ifrågasatts, har härvid också varit av betydelse.
Under vissa förhållanden kan den nuvarande valperioden behöva för- kortas genom anordnandet av extraordinära val, i det följande kallade ur- tima val till skillnad från lagtima val. Det är två huvudtyper av fall som kan göra urtima val påkallade. Dels kan det föreligga en motsättning mel- lan regering och riksdagsmajoritet, som ej kan undanröjas t.ex. genom att en ny ministär med stöd hos riksdagsmajoriteten bildas. I det läget kan den parlamentariska konflikten behöva lösas genom omedelbara nyval. Dels kan fall tänkas, där riksdagsmajoritet och regering gemensamt önskar urtima val för att påskynda genomförandet av en grundlagsändring.
Enligt nuvarande bestämmelser börjar icke en ny valperiod löpa efter ny- valsförordnande och riksdagsupplösning utan valet gäller endast den åter- stående delen av valperioden. En ändring av dessa regler, som är i det när- maste unika för vårt land, har vid några tillfällen under 1930-talet före-
slagits men avvisats av riksdagen, bl. a. under hänvisning till att en ut- sträckt användning av upplösningsinstitutet över huvud icke var önskvärd och till att rörliga valperioder skulle rubba den fasta växlingen mellan kom— munal- och riksdagsval.1 Givet är att urtima val, såsom uttryck för en all- varlig konflikt mellan regering och riksdag, icke i och för sig är eftersträ- vansvärda. Föreligger emellertid den situationen att en samverkan mellan regering och riksdag i väsentliga frågor ej kan åstadkommas, kräver hän- synen till parlamentarismens och därmed också folkstyrelsens funktions- duglighet att denna konflikt undanröjes. Med den omfattning statsverksam- heten har i våra dagar är det utomordentligt angeläget att statsmakternas handlingskraft bevaras. Ett urtima val kan medföra en lösning av en före- liggande konfliktsituation och således vara ett effektivt hjälpmedel i folk— styrelsens tjänst. Reglerna om urtima val bör därför ej vara så utformade att de i praktiken försvårar institutets utnyttjande. Ur denna synpunkt vore rörliga valperioder att föredraga.
Till förmån för fasta valperioder talar främst hänsynen till de kommu- nala valen. Även om dessa val enligt det föreslagna enkammarsystemet kom- mer att mista sin direkta betydelse för riksdagens sammansättning, kom- mer givetvis de politiska partierna att även i fortsättningen ha all anled- ning att ägna de kommunala valen stort intresse. Man får då liksom hittills två stora valrörelser och det är naturligt, både ur medborgarnas och parti- organisationernas synpunkt, med en fast växling mellan dessa val. Med rörliga valperioder kan riksdagsval och kommunala val t. ex. komma att sammanfalla eller inträffa med endast ett års mellanrum, varefter skulle följa i det första fallet fyra, i det andra fallet tre år utan allmänna val. Ej heller synes det önskvärt, att man från ett system med fasta valperioder skulle gå över till dess motsats, den i Storbritannien tillämpade ordningen enligt vilken regeringen normalt söker välja den tidpunkt för valet, före den femåriga valperiodens utgång, som från regeringens synpunkt ter sig som den mest lämpliga. En sådan praxis ger regeringen en favör i förhål- lande till oppositionen — en favör förstärkt genom modern opinionsmät— ningsteknik — som knappast förefaller motiverad.
Vid en vägning av dessa olika synpunkter mot varandra har utredningen stannat för att föreslå, att valperioden bör vara fast men med den modi- fikatio—nen att, om urtima val anordnas inom ett år före valperiodens slut, nästa lagtima val inställes; den valperiod som följer efter det urtima valet kommer då att omfatta en tid av högst fem år. På detta vis underlättas an— ordnandet av urtima val under det sista året före valperiodens slut eller, med andra ord, just under den tid då den fasta valperioden annars kan ut- göra ett särskilt starkt praktiskt skäl mot urtima val.
1 Se härom närmare Herbert Tingsten, Utredning angående införande av ett dagordnings- institut m. m. (SOU 1935: 21).
Enkammarriksdagens sammansättning
Antalet ledamöter i den nuvarande riksdagens båda kamrar utgör samman- lagt 383, varav 151 ledamöter tillhör första kammaren och 232 ledamöter andra kammaren. Såsom framgår av tabellen på sid. 122 är detta antal i för- hållande till invånarantalet något större än i andra med Sverige närmast jämförliga länder såsom Danmark, Belgien, Finland, Norge, Schweiz och Österrike. Att det i de stora länderna går väsentligt flera invånare på varje folkrepresentant är från jämförelsesynpunkt av mindre intresse. Vid över- gång till enkammarsystem är det alltså möjligt att minska det sammanlagda antalet riksdagsledamöter till omkring 300 eller något därunder och dock erhålla en lika fullständig representation som man har i andra jämförliga länder.
Såsom tidigare anförts i avsnittet om valsystemet bör ett mindre antal mandat användas för att underlätta en majoritetsbildning. Syftet uppnås genom att i fråga om dessa mandat tillämpa särskild sammanräkning, sär- skild fördelningsmetod och särskilda spärregler. Den samlade effekten härav bör vara ungefär densamma som effekten av den särskilda nuvarande val- metoden vid förstakammarval.
När det gällt att närmare bestämma enkammarriksdagens sammansätt- ning och ledamotsantal har en utgångspunkt varit, att den lokala represen— tationen ej bör i någon väsentlig mån begränsas. Medborgarna i allmänhet liksom de organiserade partimedlemmarna är vana vid en viss representa- tion vid valen till andra kammaren. En minskning av antalet sådana re- presentanter vid övergång till enkammarsystem skulle lätt kunna medföra att partier som nu är företrädda i en valkrets mister sin enda representant.
En annan utgångspunkt för ställningstagandet till denna fråga är det personvalsystem utredningen föreslagit i ett föregående avsnitt. Det förut- sätter en ökad personlig insats från de uppställda kandidaternas sida i valet. Dessa måste mera allmänt och i större utsträckning än nu personli- gen deltaga i valrörelsen. Med en sådan uppläggning av valrörelsen riskeras, att många personer som i och för sig kunde göra en god insats i riksdags- arbetet helt skulle sakna möjlighet att bli valda. I riksdagen bör därför, vid sidan av de personvalda ledamöterna, även ingå ett antal ledamöter utsedda genom listval i större kretsar (regioner).
Genom att på detta vis sammansätta enkammarriksdagen av två grupper, utgångna ur samtidigt förrättade men skilda val, skapas förutsättningar för en differentierad rekrytering till riksdagen. Det är härvid icke fråga om en bedömning av vissa egenskaper såsom värdefullare än andra utan enbart om att få olika kategorier företrädda. Från partiernas synpunkt tor- de det också vara önskvärt att det moment av oberäknelighet som person- valet innehåller balanseras genom ett listval. För att såvitt möjligt garan- tera att listvalet användes för en komplettering av den genom personvalet framgångna gruppen bör antalet regioner vid listvalet vara litet. I dessa
Förhållandet mellan antal invånare och antal ledamöter i folkrepresentationen i Sve— rige och några främmande länder
(I de fall där folkrepresentationen består av två kamrar har de båda kamrarnas medlemsantal sammanslagits, med undantag för överhuset i Storbritannien som ej medräknats)
. Antal led. i Inv. per led. i Land Antal mv. folkrepr. folkrepr. Belgien .............................. 9 178 000 387 23 716 Canada .............................. 18 238 000 367 49 695 Danmark ............................ 4 564 000 179 25 497 Finland ............................. 4 485 000 200 22 425 Frankrike ........................... 46 220 000 755 61 219 Förbundsrepub]. Tyskland ............. 55 958 000 567 98 6911 Italien .............................. 50 464 000 845 59 721 Nederländerna ....................... 11 623 000 225 51 658 Norge ............................... 3 620 000 150 24 133 Schweiz ............................. 5 429 000 240 22 621 Sovjetunionen ........................ 218 000 000 1 443 151 074 Storbritannien ....................... 52 720 000 630 83 683:] USA ................................ 184 195 000 535 344 290 Österrike ............................ 7 067 000 215 32 8703 Sverige .............................. 7 542 000 383 19 692
1 Om endast förbundsdagens ledamöter medräknas, blir kvoten 107 405. ” Om även överhusets ledamöter medräknas, blir kvoten 34 057. ' Om endast förbundsdagens ledamöter medräknas, blir kvoten 42 830.
stora regioner, inom vilka utses ett relativt begränsat antal ledamöter, bör partierna vara mera benägna än i de nuvarande förstakammarvalkretsarna att nominera personer oberoende av lokal förankring i valkretsen. Regionva- len bör därför bättre än de nuvarande förstakammarvalen kunna tillgodose önskemålen om val av »rikskandidater».
Den lokala representationen skall alltså tillgodoses genom personvalen i valkretsarna; detta torde i betryggande utsträckning komma att ske även utan någon formlig bestämmelse om bostadsband. De lokala representanter— na i riksdagen bör enligt vad som förut sagts ej vara väsentligt färre än nu- varande 232. I jämförelse härmed får det regionvalda elementet ej vara alltför litet. Med beaktande även av att det totala antalet riksdagsledamöter snarare bör under- än överstiga 300 synes en lämplig sammansättning av riksdagen vara: 230 ledamöter valda genom personval i valkretsarna samt 60 ledamöter valda genom listval i sex regioner eller sammanlagt för hela enkammarriksdagen 290 ledamöter.
Enkammarriksdagens arbetsformer
Ett tvåkammarsystem kan, såsom förut berörts, genom att samma frågor diskuteras och blir föremål för avgörande i två olika församlingar, ge vissa särskilda möjligheter när det gäller att förhindra förhastade beslut. Det svenska tvåkammarsystemets möjligheter härvidlag är visserligen begrän- sade men tvåkammarsystemet som sådant kan användas för att främja
en dylik teknisk kontroll. Även ett enkammarsystem kan emellertid ut- formas med särskild hänsyn härtill.
Den främsta garantien för att riksdagens beslut i lagärenden och finans- ärenden får en tekniskt tillfredsställande gestalt torde liksom hittills vara att regeringens propositioner vilar på en föregående omsorgsfull beredning av ärendena och att riksdagens sedvanliga beredningsorgan, utskotten, utför ett gott arbete. Det finns emellertid anledning överväga om ej därutöver, i samband med en övergång till enkammarsystem, vissa särskilda institut bör införas för att tillgodose förevarande behov. Även här erbjuder de nor— diska grannländerna olika alternativa lösningar, som utredningen har haft anledning att överväga.
I Norge uppdelas stortinget för behandling av lagfrågor i ett lagting, om- fattande en fjärdedel av stortingets ledamöter, och ett odelsting, omfattande de återstående tre fjärdedelarna. Alla lagförslag behandlas först i odels— tinget och överlämnas sedan, om positivt beslut fattas, till lagtinget. Fattar lagtinget härvid ett annat beslut, går ärendet åter till odelstinget och even- tuellt därefter ånyo till lagtinget för att, om tingen ej kan enas, slutligt av- göras av det samlade stortinget, varvid för positivt beslut fordras två tredje— dels majoritet. Det har under senare är endast sällan hänt att stortings- behandling av ett lagärende blivit nödvändig. Den ursprungliga tanken att lagtinget skulle representera ett större mått av juridisk expertis kan'nu— mera knappast sägas vara förverkligad. Vad som skiljer tingen är bl.a. att lagtinget är mindre arbetstyngt.
I Finland har en viss ersättning för tvåkammarsystemet skapats genom regler om flera läsningar och dubbel utskottshehandling av lagärenden. Sedan yttrande i lagärende inhämtats från vederbörande fackutskott över- lämnas ärendet, efter en förberedande behandling i riksdagen, till det så kallade stora utskottet, i vilket 45 av riksdagens 200 ledamöter ingår. Där— efter behandlas ärendet vid två ytterligare tillfällen i riksdagen, eventuellt med en mellanliggande förnyad remiss till stora utskottet. Det händer ofta, att stora utskottet föreslår ändringar i remitterade förslag på grundval av de politiska kompromisser som träffas i utskottet.
Vad slutligen det danska enkammarsystemet beträffar må nämnas, att de flesta förslag skall behandlas vid tre läsningar i folketinget. Vid den första behandlingen skall principiella synpunkter framföras, vid den ti- digast tre dagar därefter förekommande andra läsningen diskuteras även detaljerna och ändringsförslag framföres, varefter utskottsberedning föl- jer. Vid den tredje läsningen, som ej får äga rum tidigare än efter ytterli— gare två dagar och som kan uppskjutas därutöver på begäran av 2/5 av tingets medlemmar, träffas det slutliga avgörandet. I praxis har svårighet förmärkts att upprätthålla den avsedda skillnaden i debattens inriktning vid de olika läsningarna.
Med svensk riksdagstradition synes bäst överensstämma att förlägga den
extra garanti mot förhastade beslut, som man kan vilja inbygga i ett en- kammarsystem, till beredningsstadiet genom att anordna en dubbel ut- skottshehandling. Vad lagärendena beträffar är det här fråga om beslut som är avsedda att äga giltighet under lång tid. Många lagärenden är också mycket omfattande och komplicerade. Det kan därför vara naturligt att i fråga om dem kräva särskilt noggrann beredning. Å andra sidan torde åt- skilliga lagärenden, t. ex. genomförandet av en följdändring i en lag, vara av sådan beskaffenhet att en dubbel utskottshehandling icke skulle fylla nå- gon egentlig uppgift. I enlighet härmed föreslås dubbel utskottshehandling endast i sådana lagärenden som en relativt stor del av riksdagens ledamö— ter, minst en tredjedel, önskar göra till föremål för ytterligare utskottshe- handling. För detta ändamål föreslås att en särskild lagnämnd omfattande 15 ledamöter inrättas.
Enligt den föreslagna ordningen skall alltså alla lagärenden på sätt som nu sker utskottsberedas. Först vid behandlingen av vederbörande utskotts betänkande i ärendet skall begäran om remiss av ärendet till lagnämnden kunna framställas. Sedan lagnämndens betänkande avgivits, vidtager den slutligen behandlingen av ärendet i riksdagen. I starkt partiskiljande frå- gor finns det knappast anledning att räkna med såsom sannolikt, att lag- nämndens behandling av ärendet resulterar i andra ställningstaganden än den första utskottshehandlingen. Många lagärenden har emellertid e-j någon utpräglat partipolitisk karaktär. Här kan beredningen i lagnämn- den, som också ger tid för fortsatt offentlig debatt i frågan, tillföra nya synpunkter och därigenom påverka riksdagens beslut. Det föreslagna insti- tutet öppnar alltså en möjlighet till mera ingående prövning av vissa lag— ärenden men förutsätter icke en dubbel utskottsberedning av mera rutin- betonade ärenden.1
Beträffande den andra huvudgruppen av riksdagsärenden, budgetären- den, gäller delvis andra synpunkter. Budgetärendena är i stor utsträckning återkommande år efter år och de ingår som delar i en helhet. Här föreligger ofta behov av två slags beredning, nämligen dels en bedömning av varje sakfråga för sig, dels en sammanhållande översiktlig bedömning med sär- skild inriktning på budgetpolitikens allmänna konsekvenser. Med utgångs- punkt från de reformkrav rörande budgetärendenas beredning i riksdagen som sedan länge framförts föreslår utredningen i det följande, att en fi- nansnämnd inrättas, genom vilken alla betänkanden från övriga utskott som sysslar med olika budgetfrågor skall passera. Finansnämnden beslutar själv, om den skall avge eget betänkande eller ej i dessa ärenden. Genom finansnämndens inrättande och andra åtgärder på budgetberedningens om- råde avser alltså utredningen att söka åstadkomma en mera ändamålsen- lig behandling av budgetärendena i riksdagen än den nuvarande. Dessa för—
1 Såsom närmare framgår av FRO 3 kap. 6 och 14 55 hör skattelag till finansutskotts och finans- nämndens beredning.
slag har således sin bakgrund i reformsträvanden som gjort sig gällande redan under tvåkammarsystemets tid. Deras genomförande i ett enkam- marsystem bör vara ägnat att i fråga om budgetärendena skapa bättre för— utsättningar för deras beredning än för närvarande.
De eventuella farhågorna för en mindre noggrann och omsorgsfull behand- ling av riksdagsärendena i ett enkammarsystem bör således kunna undan- röjas genom den förstärkning av riksdagens organisation för ärendenas be- redning som lagnämnden och finansnämnden representerar. Det är svårt att inse att den nuvarande dubbelbehandlingen av ärendena i två kamrar skulle ge något därutöver. Snarare förefaller, även i fråga om lagärendens be- handling, den föreslagna ordningen lämna bättre garantier.
I övrigt medför naturligen en övergång till enkammarsystem ett flertal förenklingar i riksdagsarbetet. Att ärendenas dubbelbehandling i kamrarna försvinner, betyder ej blott att förutsättningarna för statsrådens delta— gande i överläggningarna förbättras utan att hela riksdagsarbetet kan planeras med utgångspunkt från en enda kammares behov och arbetsför- hållanden. Vidare försvinner de svårigheter för riksdagsledamöternas ut- skottssysselsättning, som regeln om lika representation för olikstora kam- rar medfört. Sammanjämkning och gemensam votering blir onödiga osv. - En redovisning av riksdagsskickets närmare gestaltning under ett enkam- marsystem lämnas i motiven avseende förslaget till riksdagsordning.
Tvåkammaralternativet
(Bakom förslaget i denna del står herrar Ahlkvist och Wahlundl)
Under den tid som gått sedan vårt statsskick demokratiserades har två— kammarsystemet på det hela taget fungerat tillfredsställande. Även om sär- skilt under senare år förekommit en viss diskussion om införande av ett enkammarsystem, kan det ingalunda göras gällande att det skulle stå nå- gon utbredd, allmän opinion bakom kraven i denna riktning. Önskemålen om övergång till enkammarsystem synes numera väsentligen grundade på teoretiska resonemang. Detta är helt naturligt, eftersom några nämnvärda praktiska olägenheter med den nuvarande ordningen ej kan åberopas. I ett sådant läge finns det icke tillräckliga skäl för att överväga en så genom- gripande reform som tvåkammarsystemets avskaffande skulle innebära.
Mot ett enkammarsystem kan väsentliga invändningar riktas. Arbetsbe- tingelserna i en stor enkammare blir långt ifrån idealiska. Risk uppstår för att i denna månghövdade församling antalet inlägg i debatterna blir så stort att nu rådande debattfrihet måste begränsas. Ej heller lämnar denna enda kammare utrymme för en så nyanserad diskussion av de olika frågorna som tvåkammarsystemet. Det är fara värt att härigenom hela riksdagens
1 På de punkter där tvåkammaralternativets anhängare inbördes har delade meningar följer framställningen, liksom lagtexten, den ståndpunkt som närmast överensstämmer med en- kammaralternativets förslag.
verksamhet får en ensidig inriktning mot offentligheten och väljarna, medan däremot sakbehandlingen av frågorna skjuts i bakgrunden. Med en sådan inriktning kommer också debatten att domineras av ett antal ledande poli- tiker, varvid de övriga ledamöternas möjligheter att göra en självständig insats försämras.
Vad garantier mot förhastade beslut angår, låter det sig kanske i och för sig göra att i ett enkammarsystem bygga in vissa sådana garantier, även om härvidlag erfarenheterna från de nordiska grannländerna delvis är föga uppmuntrande och delvis ej tillämpliga på våra förhållanden. Däremot finns det anledning räkna med att sådana arrangemang i ett enkammar- system, om de skall vara effektiva, blir omständliga och tungrodda i till- lämpningen.
Ehuru således avgörande skäl talar mot införande av enkammarsystem, kan likväl vissa befogade anmärkningar riktas mot det nuvarande två- kammarsystemet. De påtalade bristerna är emellertid sådana att de med jämförelsevis måttliga åtgärder bör kunna avhjälpas. Något skäl att ändra tvåkammarsystemets grundläggande karaktär föreligger däremot ingalunda. Det kan således ej bli tal om att göra första kammaren till något slags korporativ representation eller att upphäva den fundamentala principen om kamrarnas likställighet. Därmed följer också att kamrarna bör vara i lika mån företrädda i utskotten liksom i riksdagens övriga organ. Vissa reformer avseende valordningen för första kammaren —— reglerna för den successiva förnyelsen och valkorporationernas sammansättning — samt ärendenas samtidiga behandling bör emellertid övervägas.
Första kammarens kontinuitetsbevarande uppgift är i dag icke lika bety- delsefull som tidigare. Detta hindrar likväl ej, att det kan tänkas lägen, då som en följd av en inre eller yttre kris snabba och tillfälliga omkast- ningar inom opinionen äger rum och då första kammarens existens kan vara en borgen för en lugn utveckling. Den kontinuitetsbevarande upp— giften finns alltså kvar men första kammarens så kallade eftersläpning torde kunna begränsas. Detta syfte bör uppnås icke genom en förkortning av mandattiden _ det vore en åtgärd ägnad att mer än någon annan utplåna skillnaden mellan kamrarna —— utan genom att den årliga förnyelsen med omkring en åttondel av kammarens ledamöter ersättes med en förnyelse av halva ledamotsantalet vart fjärde år.
Enligt detta förslag skall alltså första kammarens ledamöter liksom hit- tills väljas för åtta år genom indirekt val, verkställt av landstingens och vissa stadsfullmäktigeförsamlingars ledamöter. Elektorsförsamlingarna skall sammanträda omedelbart efter kommunalvalen; halva antalet elektorsför- samlingar förrättar val vart fjärde år. Omedelbart efter ett val kommer här- igenom ena hälften av första kammaren att avspegla en alldeles aktuell opinion, andra hälften en 4 år gammal opinion samt alldeles före ett val en 4 respektive 8 år gammal opinion. Medeltalet, som för andra kammaren är
2 år, blir alltså för första kammaren 4 år mot drygt 6 för närvarande. För att icke första kammarens kontinuitetsbevarande karaktär helt skall kunna upphävas, bör regeringens befogenhet att besluta urtima val till första kammaren avskaffas. Denna befogenhet framstår redan med gällande regler för den successiva förnyelsen som betänklig, med hänsyn till kam- marens särskilda ställning, och skulle göra det i ännu högre grad enligt den föreslagna ordningen. — Till andra kammaren bör däremot urtima val kunna komma i fråga enligt samma regler som nu gäller.
Mot de nuvarande elektorsförsamlingarna vid val till första kammaren har kritik riktats därför att de i växande utsträckning har föredragit att till ledamöter av första kammaren välja endast personer bosatta inom val- kretsen. Därigenom har kammarens möjlighet att tillföra riksdagen leda— möter med andra kvaliteter än dem som har betydelse vid den lokalt bundna partikarriären allvarligt begränsats. Det närmast till hands liggande bote— medlet mot alltför lokalbundna val synes vara att minska antalet elektors- församlingar och därigenom öka det område varje församling represente- rar. Därmed minskas också möjligheterna för de små valkorporationerna att överenskomma om fördelning av platserna mellan de olika delarna av valkretsen. När ett parti har få platser till förfogande, har det blivit allt van- ligare att mandatperioden delas mellan —— eller ett mandat växelvis besät- tes av — representanter för olika områden. Man kan däremot räkna med att i stora valkretsar dessa lokala hänsyn icke kommer att kunna göra sig gällande med samma styrka.
I enlighet härmed föreslås, att antalet valkretsar vid val av ledamöter till första kammaren begränsas till sex; i tre av dem kommer alternerande att förrättas val vart fjärde år. Valkretsindelningen torde kunna sammanfalla med enkammaralternativets regioner. Det torde ej vara nödvändigt, att alla elektorer i en och samma valkrets sammanträder på en ort, utan röstavgi- vandel: kan ske vid landstingsmöte respektive stadsfullmäktigesamman- träde, varefter röstsammanräkning sker centralt. Däremot måste en gemen- sam valförberedelse äga rum inom valkretsen. Beräkningar rörande utfallet av förstakammarval i regioner med tillämpning av nuvarande fördelnings- metod återfinnes i Bilaga 2.
Tvåkammarsystemets möjlighet att vara en garanti mot förhastade be- slut begränsas otvivelaktigt av ärendenas beredning i gemensamma utskott och av deras samtidiga behandling i kamrarna. Över huvud taget är dessa arbetsformer ägnade att försvaga tvåkammarkaraktären hos den svenska riksdagen. De gemensamma utskotten utgör dock ur andra synpunkter ett värdefullt inslag i riksdagsarbetet. Erfarenheten av de tidigare tillfälliga utskotten, som var kammarutskott, är ej heller uppmuntrande. Med de ar- betsformer som utvecklats inom de svenska utskotten och med den vikt som fästes vid utskottskansliernas förberedande av ärendena torde en uppdel- ning i kammarutskott icke tjäna något egentligt syfte.
Motsvarande betänkligheter behöver däremot ej möta en reform som syftar till att en samtidig behandling av ärendena vid deras avgörande i kamrarna ej längre skall vara den normala ordningen. Med samtidig be- handling menas då att ett och samma ärende behandlas av kamrarna sam- ma dag. Även om ärendena därvid placeras i olika ordningsföljd på kam- rarnas föredragningslistor, får kammarledamöterna ej den möjlighet till information om vad som skett i medkammaren eller det rådrum för ytter- ligare överväganden som normalt bör finnas. För detta ändamål synes där- för en veckas tidsskillnad mellan kamrarnas behandling av samma ärende vara lämplig.
Av hänsyn till principen om kamrarnas lika behörighet bör det icke före- skrivas, att ärenden eller viss grupp av ärenden först skall upptagas till av- görande i t. ex. andra kammaren. Ärendena bör i stället, för detta första av- görande, fördelas så, att ungefär hälften tilldelas första kammaren och återstoden andra kammaren. Enklast synes vara att åt talmännen uppdraga att fastställa turordningen för behandlingen av utskottens betänkanden i kamrarna. Talmännen bör därvid tillse att arbetsbelastningen blir någor- lunda jämn. Från regeln om att utskottsutlåtande ej skall behandlas samti- digt i kamrarna bör dock undantag kunna göras, då det gäller brådskande ärenden liksom också vid riksmötets slut. Vidare bör gemensam omröstning ske samtidigt i kamrarna.
Enligt tvåkammaralternativet skall första kammaren ha 150 och andra kammaren 230 ledamöter.
När det gäller regeringens parlamentariska ansvar och de regler som i det följande föreslås rörande misstroendeförklaring mot ministären, kan därmed sammanhängande frågor lösas i ett tvåkammarsystem genom en föreskrift om att för misstroendeförklaring fordras, att mer än hälften av riksdagens ledamöter vid omröstning förenat sig om beslutet.
Genom de sålunda föreslagna, begränsade reformerna av det nuvarande tvåkammarsystemet synes de väsentliga invändningarna mot detta system ha undanröjts.
Parlamentarismen
I nnebärd och utveckling
I utredningens direktiv uttalas, att »några av de punkter, på vilka vår författning framstår som mest föråldrad, är de som rör regeringens ställ- ning och dess arbetsformer. Grundlagens bestämmelser rörande första statsmakten bygger i mångt och mycket på föreställningar och värderingar, som för länge sedan förlorat sitt rotfäste . .. Det är sålunda påfallande, att icke ens de av alla demokratiska partier accepterade grundläggande prin— ciperna för det parlamentariska styrelseskicket finns upptagna i den skriv- na för-fattningen. Tiden får anses vara inne att utreda, hur dessa brister skall kunna avhjälpas. I stort sett torde man härvid kunna inskränka sig till att bringa regeringsformens föreskrifter till överensstämmelse med det faktiska rättsläge, som råder sedan länge.» I direktiven framhålles vidare, att vad som för närvarande gör det särskilt svårt att rationalisera regeringens ar- betsformer är, »att författningen betraktar statsråden allenast som monar- kens rådgivare och som medlemmar i ett kollegium. I enlighet härmed har de i regel icke någon självständig beslutanderätt; ärendena måst-e formellt sett avgöras i konseljen.» Direktiven förutsätter också, att utredningen i detta sammanhang tar upp frågan om statsrådens politiska ansvarighet till — förutsättningslös omprövning och därvid undersöker, om ett dagordnings- institut eller någon annan form för politiskt ansvarsutkrävande lämpligen kan införas.
När ett statsskick betecknas som parlamentariskt, avser man därmed i första hand att allmänt framhäva den dominerande roll som tillkommer folkrepresentationen, parlamentet, inom detta statsskick. Det finns här icke plats för något annat statsorgan som, när det gäller rätten att i sista hand fatta de väsentliga politiska besluten, kan göra parlamentet rangen stridig. Att statsskicket är parlamentariskt utsäger emellertid också något mera be— stämt om förhållandet mellan parlamentet och regeringsmakten. Eftersom parlamentarismen historiskt växt fram i konkurrens med en självständig regeringsmakt, innebar parlamentarismens seger att regeringen blev be- roende av parlamentet. Detta heroendeförhållande framträder på två sätt.
För det första sätter parlamentarismen sin prägel på ministärbildningen och på ministärens ställning i förhållande till parlamentet. Ministären skall enligt denna ordning åtnjuta folkrepresentationens förtroende. Vanligen
kommer detta att innebära, att ministärens ledamöter i stor utsträckning hämtas ur parlamentet och att de företräder bestämda åsiktsriktningar, partigrupper, inom parlamentet. Vid en öppen konflikt mellan parlaments— majoritet och ministär är ministären skyldig att avgå. Om ett förtroende— förhållande i egentlig mening mellan ministär och folkrepresentation kan man vanligen endast tala, då ministären kan stödja sig på en majoritet i folkrepresentationen. När en sådan ministär ej kunnat bildas utan endast en ministär, som utgår från en minoritet i folkrepresentationen eller en »expeditionsministär» utan politisk förankring, har man karakteriserat för— hållandet mellan ministär och folkrepresentation icke som ett förtroende- förhållande utan som ett toleransförhållande.
Dagordningsinstitutet är en särskild form för klarläggande av förhållan- det mellan folkrepresentation och ministär. Det ger representationen en möjlighet att i samband med övergången från en punkt på dagordningen till en annan uttala sin mening om ministären (eller om enskild minister), om dess åtgärder eller avsikter eller uttala önskemål om framtida åtgärder.
För det andra sätter parlamentarismen också sin prägel på förhållandet mellan statschef och ministär. Det är icke endast de i ministären ingående personerna som skall ha folkrepresentationens förtroende utan också rege- ringens politik. I praktiken betyder detta att det reella inflytandet över rege— ringsärendena kommer att ligga hos ministären och icke hos statschefen. Om, såsom varit vanligt i stater med en monark som statschef, beslutande- rätten i regeringsärenden enligt grundlagen tillkommit monarken och mi— nistärens ledamöter tillagts rollen av rådgivare, har detta alltså inneburit att enligt parlamentarismen monarken regelbundet följt sina rådgivares råd. Endast i speciella situationer, då regeringens parlamentariska för— ankring eller parlamentets representativitet för folkopinionen satts i fråga, har en vägran att följa rådgivarnas råd ansetts förenlig med parlamentaris— men. Har statschefen därutöver en reell, självständig beslutanderätt i vissa regerings—ärenden är detta att betrakta som en inskränkning i parlamen— tarismen.
Den engelska parlamentarismen, som går tillbaka ända till 1700-talet, har länge betraktats som ett mönster för andra länder. Man har brukat anse att den engelska parlamentarismen varit fullt utbildad från tiden efter par— lamentsreformen i början av 1830-talet, även om det ännu under perioden fram till det första världskriget förekom att monarken utövade ett icke obetydligt inflytande i vissa frågor; principiellt framstod han dock härvid som sina rådgivares rådgivare. Utmärkande för den klassiska brittiska par- lamentarismen har, såsom berörts i ett tidigare sammanhang, varit ett på majoritetsval i enmansvalkretsar grundat tvåpartisystem, där ställningen som majoritetsparti i underhuset med icke alltför långa tidsmellanrum växlat mellan de båda partie—rna. Ministärerna har under dessa förhållanden kunnat stödja sig på en fast majoritet i parlamentet och innehavet av rege—
ringsmakten har skiftat. När det parlamentariska systemet senare införts i andra länder, har förutsättningarna där ofta varit annorlunda, t.ex. ett flertal partier av vilka intet haft majoritet, proportionell valmetod och kanske en stor stabilitet i väljarnas politiska sympatier. Resultatet har av- vikit från den brittiska parlamentarismens mönster: svaga minoritets- ministärer —— något som man tidvis haft erfarenhet av också i Storbritan— nien — minoritetsministärer, som kunnat räkna med majoritet i rep-resen- tationen med hjälp av ett stödparti, löst hopfogade koalitionsministärer stödda på en sakta sammansmältande majoritet i representationen, koalitio- ner byggda på detaljerade kortsiktiga avtal, fast samverkan mellan ett par partier i regeringsställning under långa tider, koalitioner inom vilka en riktning dominerat, olika former av samverkan på bredaste basis, sär- skilt under krigsperioder osv. Gemensamt för dessa olika slag av regerings- system har varit det för parlamentarismen centrala, nämligen att den poli- tiska makten ytterst tillkommer representationen och att ministären byg— ger sin ställning på representationen.
Också i vårt land utvecklades ett slags parlamentarism under ett skede som låg långt före det demokratiska statsskickets genombrott. I frihets- tidens Sverige blev riksdagen det ledande statsorganet. Regeringsmaktens tyngdpunkt försköts från konungen till riksrådet. Rådets beslut fattades i kollegial ordning och konungens särställning markerades endast genom att han förutom utslagsröst hade två röster vid voteringar i rådet. Riks- råden utnämndes av konungen efter förslag från riksdagen, som också i rättsliga former kunde utkräva politiskt ansvar av riksråden genom att döma dem till avsättning. Detta parlamentariskt färgade system avskaffa— des genom Gustav 111: s statskupp 1772, varefter för en tid en utveckling i riktning mot monarkiskt envälde åter begynte.
Det nya statsskick som infördes efter revolutionen 1809, innebar att det monarkiska enväldet avskaffades och att riksdagens befogenheter stärktes och preciserades. Däremot var det icke fråga om en återgång till den frihet-s— tida parlamentarismen utan regeringsmakten och riksdagen utformades som två självständigt verkande statsmakter. Beträffande regeringsmakten angav 1809 års regeringsform följande huvudprinciper.
Den »styrande» makten tillkom konungen. Beslut i regeringsärenden fattades av konungen ensam, men ärendena skulle avgöras i konselj i när- varo av statsråd, som var skyldiga att tillkännage sin mening. Medan ko— nungen var, rättsligt sett, oansvarig, var statsråden ansvariga för de råd de givit. Fattade konungen beslut i strid mot den mening ett statsråd tillkänn-agivit var vederbörande statsråd ej ansvarigt, om han reserverade sig mot beslutet. Konungens beslut skulle kontrasigneras av den föredragan- de; endast i det fall den föredraga—nde fann beslutet stridande mot regerings- formen skulle han vägra kontrasignation samt nedlägga sitt ämbete till dess' riksdagen godkänt hans åtgärd. Statsråden utnämndes och entledigades av
konungen. De var emellertid också ansvariga inför riksdagen. Konstitu- tionsutskottet skulle sålunda inför riksrätt låta åtala statsråd som handlat i strid mot grundlag och allmän lag, enligt vad därom närmare föreskrevs i en särskild ansvarighetslag för statsrådets ledamöter. Åtal mot statsråd för dylikt brott skulle avgöras av riksrätten. Vid sidan om denna s. k. juri- diska ansvarighet stadgades också om en politisk ansvarighet. Den innebar att statsråd som icke »iakttagit rikets sannskyldiga nytta» elle-r icke »med oväld, nit, skicklighet och drift» utövat sitt ämbete kunde av konstitutions— utskottet anmälas för riksdagen, vilken i sin tur av konungen kunde begära vederbörandes entledigande från statsrädstjänsten.
De återgivna grundlagsreglerna, som står oförändrade kvar, lägger alltså å ena sidan beslutanderätten över regeringsärendena hos konungen och tilldelar statsråden enbart rollen som hans rådgivare. Å andra sidan öppnar dessa regler möjlighet för riksdagen att, förutom beivrandet av lagstridiga handlingar från statsrådens sida, tillkännage sin uppfattning om den poli- tik vartill statsråden medverkat. Regeringsformens främsta kännemärke är dock en dualism, en inbördes avgränsning av regeringsmakt och riks- dagens befogenheter. För det faktiska statsskickets utveckling i parlamen- tarisk riktning har också regeringsformens ansvarighetsregler spelat en mycket måttlig roll. Bestämmelserna om kontrasignationsvägran har blivit en död bokstav, riksrätten har aldrig avsatt något statsråd — det senaste åtalet väcktes 1854 _ ett riksdagsbeslut med hemställan om statsråds entle- digande har aldrig fattats. Vissa konstitutionella reformer har emellertid in- direkt haft betydelse för parlamentarismens utveckling i vårt land. När det gäller statsrådsorganisationen må särskilt nämnas departementalreformen 1840—41, som gjorde statsråden till departementschefer och gav dem en sakligt starkare ställning vid regeringsärendenas behandling, då de ej blott var rådgivare utan även beredde och föredrog dessa ärenden. Hit hör också inrättandet av statsministerämbetet 1876, varigenom en enhetlig ledning kunde skapas inom kretsen av statsråd. För övrigt må endast omnämnas tvåkammarsystemets införande, med årliga riksdagar och fritt tillträde för statsråden till kamrarna, samt de stora etappper i statsskickets demokrati- sering som rösträttsreformerna 1907 09 och 1918——21 representerar.
Den 'svenska parlamentarismen, sådan vi nu känner den, är emellertid i det väsentliga resultatet av en faktisk historisk utveckling, som ägt rum vid sidan av grundlagens stadganden och som i praktiken lett till ett grad- v—is upphävande av statsskickets dualism. Den utveckling varigenom 1809 års regeringssystem steg för steg ombildats till ett parlamentariskt system är väl kartlagd i den statsvetenskapliga litteraturen.1 Ett visst samarbete mellan regeringsmakten-s företrädare och riksdagen har alltid varit erfor-
1 Se främst de stora översiktliga arbetena av G. Heckscher, Konung och statsråd i 1809 års författning, och L. Kihlberg, Den svenska ministären under ståndsriksdag och tvåkammarsystem intill 1905 års totala ministärskifte, samt ett mindre översiktsarbete av 0. Nyman, Parlamentaris- men i Sverige. Därutöver finns ett stort antal monografier över olika ministär-er och ministärkriser.
derligt för att statsmaskineriet över huvud taget skall fungera. Vad man kan följa i denna litteratur är hur konungen vid utnämning och entledigande av statsråd i allt högre grad fått lov att taga hänsyn till riksdagens hållning, hur statsrådsuppsättningens ämbetsmannakaraktär försvagats, hur de poli- tiska inslagen förstärkts och hur den personliga konungamakten trätt tillbaka för en regeringsmakt 'utövad av en enhetlig ministär. Denna ut— veckling, som icke förlöpt utan strid och icke utan tillfällig återgång till äldre [system, nådde en slutpunkt 1917. Den Edénska ministärens bildande på hösten detta år — ministären bestod av företrädare för liberala sam- lingspartiet och socialdemokraterna —— har allmänt betecknats som parla— mentarismens definitiva genombrott. Därefter har det parlamentariska regeringssystemet icke ifrågasatts av någon betydande åsiktsriktning. Sedan lång tid tillbaka är det, för att citera ett uttalande av konungen vid fi- randet av regeringsformens 150-årsjubileum, »en av alla godtagen grund- sats, att Konungens statsråd bildas på grundvalen av rådande parlamenta- riska förhållanden. Denna parlamentarismens princip kan sägas vara av avgörande betydelse för vårt nuvarande demokratiska statsskick.»
Efter den Edénska ministärens avgång 1920 följde en period av minoritets- parlamen—tarism. Intet parti hade ensamt majoritet i riksdagen och någon fast samverkan mellan flera partier kunde icke skapas. Från 1930-talets mitt har däremot det parlamentariska systemet i vårt land i huvudsak burit majoritetsparlamentarismens kännemärken, även om ministären icke alltid haft majoritet i båda kamrarna. Under minoritetsparlamentarismens tid talades ofta om parlamentarismens kris. Man pekade på att regeringarna var kortlivade —— genomsnittligt mindre än två år — och framför allt på att de var svaga; en ledande och målmedveten insats från regeringens sida var icke möjlig. Härtill kom den kritik mot mellan—partierna, som övriga partier framförde; det politiska läget medförde att mellanpartierna fick ett avgörande inflytande och de kunde i regeringsställning stödja sig på »hop- pande» majoriteter. I riksdagen framfördes vid tjugutalets slut och trettio— talets början motioner med olika förslag om åtgärder för att stärka regering- ens ställning.
När sedan från 1930-talets mitt ett långt skede av majoritetsparlamenta- rism inleddes framträdde så småningom kritik av annan innebörd mot parla- mentarismens sätt att fungera i vårt land. Det har på sina håll gjorts gällan— de, att regeringen fått en alltför stark ställning och att den stora regerings- stabiliteten, den dominerande ställning som en politisk riktning, socialde- mokraterna, intagit liksom väljarkåren's relativa orörlighet i vårt land omöjliggjort den växling vid makten mellan olika politiska riktningar som den klassiska parlamentarismen förutsatt. Denna kritik, som stundom mynnat ut i önskemål om en permanent samlingsregering, har emellertid icke föranlett förslag om grundlagsändringar.
Över huvud taget gäller, att vare sig kritiken gått ut på att regeringsmakten
varit för svag och instabil eller för stark och alltför permanent knuten till en viss riktning, har den haft samband med förhållanden som varit nära avhängiga av parlamentarismens faktiska förutsättningar, dvs. närmast partiläget i riksdagen. Kritiken har icke gällt parlamentarismen som sådan. Ej heller har mer än en mening behövt råda om att svensk parlamentarism tekniskt sett fungerat mycket tillfredsställande. Ministärer har kunnat bil— das på kort tid. Erfarenheter av sådana långt utdragna och svåra förhand— lingar, som i många länder utgjort ett återkommande inslag vid nya mi- nistärers tillkomst, saknas helt. Även under minoritetsparlamentarismens tid, då det parlamentariska läget ofta var ganska oklart, blev konungens val av ministärbildare nästan aldrig föremål för kritik. Icke heller har i relationen mellan regering och riksdag några krissituationer förekommit.
Utredningens ställningstagande
Enligt utredningens direktiv bör de grundläggande principerna för det par— lamentariska styrelseskicket upptagas i den skrivna författningen. Att par- lamentarismen i Sverige är allmänt accepterad, att kritik i den mån den förekommit vanligen nära anknutit till förhållanden som ej regleras genom författningsbestämmelser, och att parlamentarismen tekniskt fungerat _väl, bildar den givna utgångspunkten för behandlingen av frågan om parlamen- tarismens grundlagsfästande. Det väsentliga syftet med en sådan åtgärd är icke att söka förändra den svenska parlamentarismens sätt att fungera. Beträffande motiven för att det parlamentariska styrelsesättets grund- läggande principer skall införas i den skrivna författningen, kan hänvisas till de skäl som förut åberopats för en allmän författningsrevision. Skall en ny grundlag anslutande till det faktiskt gällande statsskicket antagas, kan den icke sakna stadganden angående dessa väsentliga sidor av statsskicket. Även om tillämpningen av parlamentarismen, sedan denna väl blivit er- känd, hittills ej föranlett nämnvärda meningsmotsättningar, är tvister inom detta område ingalunda uteslutna. Grun-dlagsreglerna har här den självklara uppgiften att ge anvisningar om sådana tvisters lösning. Vidare är grundlagsregler här liksom i andra fall ägnade att befästa det institut de avser. Stadganden om parlamentarismen kan ge denna ett skydd i det fall det parlamentariska statsskicket skulle utsättas för ett angrepp. I anslutning till direktiven förordar således utredningen att parlamenta— rismens principer kommer till otvetydigt uttryck i en ny regeringsform. Frågan om parlamentarismens grundlagsfästa-nde berör ett flertal olika spörsmål. Förutom en eventuell allmän principdeklaration rörande parla- mentarismen bör i detta sammanhang till behandling upptagas frågan om statschefens, monarkens, ställning och uppgifter, om statsråden-s utnäm— ning och entledigande, om rätten att förkorta riksdagens val-period genom nyvalsförordnande, om konseljbehandling av regeringsärenden samt om
formen för att fastställa huruvida ministären åtnjuter riksdagens förtro- ende. Nämnda spörsmål skall här göras till föremål för en mera principiell och översiktlig behandling. Arbetstekniska synpunkter, terminologi och andra mera detaljbetonade omständigheter avhandlas däremot i motiven till hithörande stadganden i förslaget till regeringsform.
Parlamentarismen utgör ett så väsentligt inslag i den svenska folkstyrel— sen att den bör omnämnas redan i den inledande karakteristiken av stats— skicket. I förslaget till regeringsform har därför (1 kap. 1 &) upptagits ett stadgande om att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas genom »parlamentariskt statsskick» och kommunal självstyrelse. Att statsskicket på angivet vis be- tecknas som parlamentariskt betyder således att folkrepresentationen, riks- dagen, tillerkännes en dominerande roll inom den svenska demokratien. De väsentliga politiska besluten i vårt land skall i huvudsak vara förbehållna riksdagen; folkomröstning skall endast i speciella fall kunna komma i fråga och regeringen handlar under ansvar inför riksdagen. Den närmare om- fattningen av riksdagens befogenheter anges i andra stadganden. Av prin- cipdeklarationen om statsskickets parlamentariska natur framgår också, att ministären för sin ställning är beroende av riksdagens stöd. Däremot utsäger stadgandet intet närmare om vilken form av parlamentarism som i detta avseende skall gälla. Enparti— eller koalitionsministär, majoritets- eller minoritetsministär liksom samlingsministär är alla exempel på olika slag av parlamentarisk regeringsförankring.
Statsformen
Parlamentarismen berör såsom framhållits på flera sätt statschefens ställ— ning och uppgifter. Den principiella frågan om statsformen, dvs. frågan om monarki eller republik, har författningsutredningen icke haft i uppdrag att pröva. Direktiven förutsätter uppenbarligen, att den avsedda moder— niseringen av författningen, inbegripet grundlagsfästandet av det parla- mentariska styrelsesättets grundläggande principer, genomföres utan för- ändring av den monarkiska statsformen. Utredningens förslag har utfor- mats i enlighet härmed. Förslagen fr—amlägges utan diskussion av stats- formen.
Utredningens förslag innehåller således stadganden om att konungen är rikets statschef och att tronföljden är fastställd i succes-sionsordningen. Är konungen exempelvis på grund av utrikes resa hindrad att fullgöra sina plikter som statschef, skall på samma sätt som nu regent inträda i ko— nungens ställe. För det fall att vid förhinder för konungen ingen finnes, vilken kan inträda såsom regent, förordas av praktiska skäl en annan lös- ning »ån den nuvarande. Enligt 1809 års regeringsform skall härvid samtliga statsråd föra riksstyrelsen. Utredning-en föreslår, att riksdagens talman i
dylika fall fungerar som statschef. Den som vi konungens eller regenten-s ställe utövar statschefens plikter benämnes enligt förslaget >>riksförestån- dare». En mer fullständig redogörelse för de berörda spörsmålen lämnas i motiven till FRF 3 kap. om konung och statsråd.
Enligt RF 42 & gäller, att om hela konungahuset utgår på manliga sidan, skall statsrådet föra riksstyrelsen, »intill dess riksdagen hinner samm-an- komma och ett nytt konungahus utkora, samt den valde Konungen rege- ringen tillträtt». I 94 å föreskrives att statsrådet i detta fall inom femton dagar efter konungens död skall sammankalla riksdagen, som då skall utkora ett nytt konungahus med bibehållande av regeringsformen. Ett mot- svarande stadgande finnes också i successionsordningen 9 5: »Skulle den olycka tima, att hela konungahuset, inom vilket arvsrätten till riket räknas, antingen på manliga sidan utginge, eller genom uraktlåtande av vad denna successionsordning uttryckligen föreskriver, förlorat successionsrätt, vare tronen ledig till nytt val, och utkore då Riksens Ständer ett nytt konunga- hus».
Om konungahuset utslocknar, skall enligt gällande regeringsform riksda— gen utse nytt konungahus. Enligt utredningens uppfattning är det icke lämpligt, att riksdagens handlingsfrihet i den angivna situationen från början är beskuren. Det låter sig nämligen icke nu bedöma hur riks- dagen i ett läge av detta slag önskar handla. Med hänsyn härtill föreslås en sådan utformning av grundlagsbestämmelsen att ett framtida ställningsta— gande ej föregripes.
Grundlagen bör därför, i den angivna situationen, enbart ålägga riksdagen att utse ny statschef samt föreskriva att intill dess så skett, riksdagens tal— man skall fungera såsom statschef. En bestämmelse av denna art prejudi— cerar varken i den ena eller andra riktningen utan den ger frihet att välja mellan en monarkisk eller en republikansk statsform. Hur detta val än utfal- ler måste åtskillig tid förflyta. Skulle ett nytt konungahus utses, måste regler för kon-ungavalet och en ny successionsordning fastställas och detta förut- sättes ske i former som gäller för grundlagss-t—iftning, dvs. genom två riks- dagsbeslut med mellanligande riksdagsval. Skulle man åter i det tänkta fallet önska övergå till republik, måste givetvis ett flertal paragrafer i gäl- lande grundlag ändras. Under den period som förflyter till dess att slutligt beslut beträffande statsformen fattats av riksdagen, måste alltså en funge— rande statschef finnas.
I anslutning till dessa överväganden föreslår utredningen att i FRF 3 kap. 75 upptages ett stadgande att, om vid tronledighet icke finnes någon tronföljare, riksdagens talman är riksföreståndare, till dess statschef u't- setts i överensstämmelse med vad i regeringsformen må bliva fastställt.
Såsom förut framhållits, har utredningen icke ansett att successionsord- ningen faller inom området för dess uppdrag. Utredningen föreslår därför
inga förändringar av de i successionsordningen nedlagda principerna och ej heller någon modernisering av lagtexten. Enbart såsom en följdändring — föranledd av att regeringsformens nyss berörda bestämmelser angående konungaval föreslås bli ändrade — föreslår utredningen att det förut åter- givna stadgandet i 9 & successionsordningen upphävs. Beträffande formerna för ändring av successionsordningen hänvisas till motiven till 7 kap. 3 &.
statschefens allmänna ställning
När det gällt att bestämma statschefens roll inom statsskicket, har den allmänna utgångspunkten varit följande. Utredningen har ansett det vara naturligt att i första hand ställa denna principiella fråga: Vilka uppgifter bör tillkomma statschefen i en modern parlamentarisk demokrati? För en prövning av detta spörsmål behöver frågan om vem som utövar statschef- skapet, en monark eller en president, icke i och för sig vara utslagsgivande.
Statschefen har traditionellt vissa representativa uppgifter. Utåt fram- träder han i vissa sammanhang som representant för riket. I förhållande till skiftande ministärer i en parlamentarisk demokrati kan han företräda kontinuitetens princip inom riksstyrelsen. Till statschefens ställning som främste företrädare för riket anknytes också vissa ceremoniella uppgifter.
Statschefens uppgifter i övrigt i den moderna demokratien varierar starkt. Synnerligen begränsade befogenheter tillkommer således den schweiziska presidenten, vald på ett år och i huvudsak blott fungerande som ordförande i regeringen. Den motsatta ytterligheten representeras av Förenta Staternas president, ledaren av sitt lands politik med en vidsträckt självständig be- slutanderätt, med en regering vars medlemmar betraktas som hans person- liga medhjälpare och utrustad med vetorätt mot kongressens beslut.
Att ett land är mycket stort, att skilda folk förts samman inom en stat, att starka motsättningar råder inom befolkningen är några av de omstän- digheter, vil-ka kan åberopas som motiv för att statschefen skall tilläggas särskilda uppgifter som politisk ledare eller som skiljedomare mellan stri- dande intressen. Om Sverige gäller däremot, att vårt land är en liten enhets- stat med jämförelsevis mycket måttliga regionala skillnader, att landet har en befolkning som är sällsynt homogen i fråga om härstamning, språk, kultur och religion och att därför nämnvärda minoritetsproblem icke existe- rar samt att, som en följd bl. a. av allt detta, även det politiska livet liksom organisationsväsendet utmärkes av enhetlighet och en anmärkningsvärd grad av störning-sfri funktionsduglighet. Mot denna bakgrund kan det svår- ligen göras gällande, att det skulle föreligga behov av att tillägga stats- chefen mera vittgående befogenheter. Enligt utredningens mening bör där- för statschefens speciella uppgifter, bortsett från dem av representativ och ceremoniell art, begränsas till vad som av honom kräves för det parlamen— tariska systemets funktion. I förhållande till den gällande regeringsformens
bokstav betyder detta en stark begränsning av konungens befogenheter. I förhållande till rådande konstitutionell praxis kan emellertid utredningens förslag på denna punkt i huvudsak betraktas som en kodifiering och preci- sering av den ordning som faktiskt gäller.
M inistärbildn in gen
Statschefens främsta särskilda uppgift i den parlamentariska demokratien är att medverka vid ministärbildningen, i första hand genom att utse stats- minister. Skulle författningen bygga på principen om en samlingsmin-istär av schweizisk modell, vore någon medverkan från statschefens sida vid ministärbildningen i och för sig icke erforderlig. Ministären kunde exem- pelvis väljas av riksdagen enligt proportionell valmetod på samma sätt som kommunalnämnd och dråtselkammare väljes av fullmäktige i kommu- nerna. Tanken på att bygga författningen på samlings—ministärprincipen har utredningen emellertid tidigare avvisat. Författningsregler, praktiskt tillämpliga i alla lägen, för en ordning enligt vilken riksdagen skulle välja partiministär, torde ej gå att utforma. Icke ens uppgiften att låta riksdagen välja enbart ministärbildare synes, såsom den tyska förbundsrepublikens författning visar, praktiskt kunna genomföras i alla lägen utan statschefens reella medverkan. Partiernas styrkeförhållanden och partiernas inbördes relationer kan i själva verket variera på så oändligt många sätt att någon allmängiltig formel för ministärbildningens problem ej gives. Det är detta förhållande man erkänner, då man anser det bäst att, utan att ge detaljera— de anvisningar, uppdraga åt en person, statschefen, att skaffa landet en ministär. Garantien för folkrepresentationens inflytande får erhållas på annat sätt.
I enlighet med det sagda bör det tillkomma konungen att utnämna stats- råd. I FRF 3 kap. 1 5 har således upptagits en föreskrift om att konungen utnämner statsminister och, på förslag av statsministern, övriga statsråd. Utformningen av denna regel, som ju nära ansluter sig till praxis, markerar också formellt den ledande ställning inom ministären som, enligt utred- ningens i olika sammanhang berörda uppfattning, bör tillkomma stats- ministern.
Att ministärbildningen skall ske i överensstämmelse med parlamentaris— mens principer angives, förutom genom den allmänna karakteristiken av statsskicket såsom parlamentariskt, dels direkt och dels indirekt. Enligt förslaget skall konungen, innan han utnämner statsminister, rådgöra med riksdagens talman och med företrädare för partigrupper inom riksdagen. Därigenom klarlägges, att det är uppfattningarna inom riksdagen som skall vara vägledande för konungen. Parlamentarismen kommer också till uttryck i den formen att stadsråd är skyldiga att avgå, om riksdagen beslutar
misstroendeförklaring mot dem. Eftersom riksdagen, om den ej är samlad till riksmöte, kan inkallas till möte även utan regeringens medverkan, före- ligger tillräckliga garantier mot att en ministär någon längre tid skulle kunna fungera mot riksdagens vilja. Vad konungens frihet vid valet av stats- minister beträffar blir dess innebörd, liksom nu, beroende av det parlamen- tariska läget. I vissa fall är detta läge sådant att det redan från början är alldeles klart till vem uppdraget som ministärbildare bör lämnas. I andra fall kan flera valmöjligheter finnas och konungen får en mera självständig uppgift vid de parlamentariska principernas tillämpning. Vad övriga stats— rådstjänster beträffar kan konungen, enligt den föreslagna utformningen av stadgandet, ej utnämna någon annan till innehavare av sådan tjänst än den som statsministern föreslagit.
Befogenheten att utnämna kan sägas innefatta också befogenheten att entlediga statsråd. Denna befogenhet skall sålunda enligt förslaget till- komma konungen (jfr 3 kap. 3 5). Statsministerns centrala ställning inom ministären bör markeras även i detta sammanhang. Liksom statsministern föreslår sina blivande kolleger i ministären till utnämning, hör han ha möj- lighet att genomdriva deras entledigande. Huvudansvaret för att regeringen utgör en arbetsduglig enhet åvilar statsministern. I normalfallet kan man räkna med att initiativet till ett enskilt statsråds avgång utgår från honom själv. Det har ej ansetts erforderligt att i grundlagstexten särskilt reglera detta fall. Av kapitlets allmänna uppläggning torde emellertid framgå, att entledigande av enskilt statsråd ej kan ske utan att statsministern är un- derrättad. Om statsministern hemställer att stats-råd skall entledigas, må entledigande icke vägras. Vidare bör stadgas att, om statsministern avgår, samtliga statsråd skall entledigas. Ett sådant stadgande framhäver ministä- rens karaktär av en kollektiv enhet kring statsministern.
Skyldighet att entlediga statsråd bör föreligga om, på sätt som närmare behandlas i det följande, riksdagen beslutar misstroendeförklaring. Gäller misstroendeförklaringen statsministern skall denne (jfr 3 kap. 4 5) på samtliga statsråds vägnar ofördröjligen begära avsked; har misstroende- förklaring beslutats mot annat statsråd än statsministern, skall stats-mi- nistern ofördröjligen hemställa om hans avskedande. I båda dessa fall bör emellertid konungen äga möjlighet att under en kortare tid låta anstå med att bevilja begärt avsked. Ministären kan nämligen behöva en tidsfrist för att taga ställning till frågan om urtima val. Riktas beslutet om misstroende- förklaringen mot statsministern, dvs. mot hela ministären, är det naturligt att frågan om urtima val kan aktualiseras. När det gäller misstroendeförkla- ring mot ett annat statsråd än statsministern —' motiverad exempelvis av att riksdagsmajoriteten finner vederbörande mindre lämpad för sin uppgift _ ligger tanken på ett urtima val ej lika nära tillhands. Det kan emellertid finnas mellanfall, t. ex. misstroendeförklaring mot finansminis— tern, gällande den ekonomiska politiken, eller mot ledaren för ett i rege-
ringen ingående mindre koalitionsparti, där en möjlighet att besvara miss- troendeförklaringen genom utlysande av urtima val synes böra stå öppen.
De berörda reglerna om statsråds entledigande utesluter ej möjligheten av att enskilt statsråd eller hela ministären entledigas på konungens initia- tiv, om en sådan handling står i överensstämmelse med parlamentarismens principer. Konungen kan använda sin befogenhet att själv entlediga en ministär i direkt syfte att tillgodose riksdagens önskemål, t. ex. om en mi— nistär, mot vilken misstroendeförklaring beslutats, i strid mot uttryckliga bestämmelser skulle vägra att begära avsked. I en sådan tänkt situation får konungen en uppgift såsom garant för grundlagens efterlevnad. Slutligen må påpekas, att vissa andra handlingar från konungens sida, i första hand en vägran att bifalla statsministerns hemställan om urtima val, i realiteten kan framtvinga en avskedsbegäran från ministärens sida.
Urtima val
En ytterligare särskild uppgift som kan tilläggas konungen och som har nära samband med parlamentarismens tillämpning gäller rätten att tesluta om urtima val till riksdagen eller, enligt nuvarande terminologi, riksdags— upplösning och nyvalsförordnande. Beträffande rätten att besluta 031 ain- vändandet av detta institut föreligger tre möjliga huvudalternativ. Antingen kan beslutanderätten tilläggas enbart statschefen eller enbart statsminis- tern eller båda i förening. Utredningen har valt att förorda den sistnämnda lösningen: Urtima val beslutas av konungen, men denne må endast fatta sådant beslut på hemställan av statsministern (FRF 6 kap. 5 5). Bestäm— melsen innebär alltså att konungen aldrig kan besluta om urtima val utan att en framställning från statsministerns sida härom föreligger, men däremot att han kan tänkas vägra att besluta i enlighet med statsministerns hem- ställan.
Att lägga hela avgörandet över urtima val i statschefens hand skulle innebära att denne erhöll ett i vissa lägen betydelsefullt kontroll- och på- tryckningsmedel i förhållande till både ministär och riksdag, dvs. det skulle innebära en väsentlig begränsning av den parlamentariska principal. En viss tvekan mellan de två andra alternativen ligger däremot nära till lands. Urtima val kan, såsom tidigare framhållits, komma i fråga huvudsacligen i två typer av fall, nämligen dels när man med riksdagsmajoriteten; stöd genom ett urtima val vill t. ex. påskynda genomförandet av en grundlags- ändring, dels vid en konflikt mellan ministär och riksdagsmajoritet. Det är sistnämnda fall som här är av intresse. Eftersom det i främsta rummet ain- kommer på ministären och dess statsminister att taga ställning till lrågan om urtima val och det är ministärens öde »som står på spel, kan det lävdas att beslutanderätten odelad borde ligga hos statsministern. Man kan e'neller-
tid också tänka sig situationer, där det icke är självklart att statsministern bör få sin vilja igenom. Främst gäller detta i ett läge, då ministären önskar urtima val men statschefen har förvis—sat sig om att en ny ministär med stöd hos riksdagens majoritet kan bildas. Det är då icke givet, att den dittillsvarande ministärens önskan att pröva sin framgång hos väljarna skall ges företräde framför riksdagsmajoritetens uppfattning. I ett sådant läge bör statschefen ha en reell möjlighet att vägra godkänna statsministerns hemställan om urtima val, med statsministerns avskedsbegäran som sanno- liuk följd. Det säger sig emellertid självt att situationer av detta slag endast i undantagsfall kan tänkas uppkomma och att man i första hand har anled— ning att räkna med att statschefen bifaller en statsministers hemställan om urtima val.
Ytterligare må framhållas, att ett stadgande av den innebörd som det föreslagna bäst synes överensstämma med den förut redovisade allmänna synen på de urtima valen. Genom den föreslagna modifikationen av den fasta valperioden underlättas i vissa lägen användandet av detta institut, främst i syfte att möjliggöra brytandet av ett parlamentariskt dödläge. Men det är icke önskvärt att man härigenom för in en ny ordning påminnande om den engelska, dvs. ett system där regeringen normalt upplöser parlamen- tet före legislaturperiodens utgång och där det anses naturligt att rege— ringen vid bestämmandet av tidpunkten för valet även tar speciella val- taktiska hänsyn.
Beslut om att utnämna och entlediga statsråd liksom om urtima val skall alltså ankomma på konungen själv att fatta. Genom att själv bilda sig en mening och fatta sitt beslut, under de förutsättning-ar författningen anger, kan statschefen här i vissa lägen bli en faktor som bidrar till den parla- mentariska demokratiens funktion. Enligt utredningens mening finns det anledning att framhäva den särskilda karaktären hos dessa beslut genom att för dem skapa en särskild form för beslutfattande. Det är här fråga om kontingens beslut, ej om regeringens beslut. Valet av en särskild form för b&ålutfattande i dessa fall betingas alltså av en strävan såväl att markera den speciella karaktären hos dessa slag av beslut som att draga en klar gräns gentemot regeringsbesluten. Beträffande själva tillvägagångssättet när ko- nungen, utanför konseljens ram, fattar beslut, hänvisas till motiven till FRF 3 kap. 1 5.
Även ur mera formell synpunkt är den hittillsvarande metoden att hand- lägga dessa ärenden ej i allo tillfredsställande. Att de behandlas i konselj och att samtliga ärenden i den kungliga konseljen mås-te föredragas av Statsråd, leder bl. a. till den egendomligheten vid totalt ministärsk—ifte att ett av de avgående statsråden, enligt praxis justitieministern, har att föreslå de nya statsråden till utnämning. Före parlamentarismen, dvs. innan man behövde räkna med totala skiften på s*tatsrådsposterna, var denna ordning mera naturlig.
statschefens medverkan vid beslut i regeringsäremlen
Huvudhestämmelserna angående regeringens beslutfattande har i FRF er- hållit följande lydelse (1 kap. 4 g): »Regeringens beslut fattas, enligt wad i denna regeringsform stadgas, av Konung och statsråd i konselj, av stzals- råden i ministerråd eller av enskilt statsråd». I motiven till FRF 4 kap. 3 och 4 55 behandlas regeringens beslutsformer närmare. Vad som här slaall beröras är statschefens roll vid regeringsbeslutens tillkomst.
Statsråden samlade till ministerråd —— och en förutsatt, därtill anknlutten gemensam beredning _— skall enligt förslaget utgöra den centrala gemcen- samma instansen i regeringens verksamhet. I denna krets bör beslut fattas i alla ärenden av större vikt. Vid tillkomsten av vissa regeringsbeslut lbör enligt utredningens mening statschefen medverka. Såsom form för denna medverkan föreslås, i anslutning till gällande ordning, konseljbehandling av ifrågavarande regeringsärenden.
I de flesta demokratier deltar statschefen i behandlingen av vissa rege- ringsärenden, även när han icke förutsättes utöva något faktiskt inflytande på deras avgörande. I Sverige behandlas för närvarande alla regeringsären- den i konselj. Enligt utredningens förslag skall i fortsättningen så icke bli fallet i fråga om flertalet regeringsärenden. När konseljbehandlingen an- setts böra bibehållas i fråga om vissa regeringsärenden, är det främst dessas formella karaktär som varit utslagsgivande. Det är alltså statschefens ställ— ning som företrädare för riket och riksstyrelsen som gör hans medverkan vid regeringens beslut i dessa ärenden naturlig och lämplig. Härttill kom- mer att i den mån vissa regeringsärenden har ett sakligt samband! med de särskilda uppgifter som enligt förslaget tillägges statschefen, diet synts motiverat att statschefen på detta sätt erhåller information om minliStärens. åtgöranden.
Mot bakgrunden av dessa synpunkter har utredningens förslag utformats så, att vissa regeringsärenden obligatoriskt skall behandlas i konselj. Hit hör framför allt regeringens propositioner liksom några andra ärenden berörande riksdagen samt vissa tjänstetillsättningar. Därutöver kan i mi— nisterråd beslutas att annat regeringsärende som behandlas i ministerråd skall hänskjutas till konselj. Bland de ytterligare regeringsärenden utred— ningen betraktat som naturliga konseljärenden må nämnas vissa utrikes—- ärenden.
Om beslutfattandet i konselj föreslås i FRF (4 kap. 3 &) följande he— stämmelse: »Förslag till beslut i konseljärende upprättas i ministerråd- Ärendet avgöres genom Konungens godkännande av förslaget». Alla rege— ringsärenden som upptages i konselj skall alltså dessförinnan ha behandlats i ministerråd. Vid ministerrådets sammanträde avgöres vilket förslag till beslut i ärendet, som skall framläggas för konungen i den efterföljande konseljen. När det stadgas att ärendet avgöres genom konungens godkän—
nande av förslaget, innebär detta att ett positivt beslut i ärendet kan komma till stånd endast genom att konungen biträder ministerrådets förslag. Ko- nungen kan alltså icke sätta ett annat positivt beslut i stället för det före- slagna.
Eftersom statschefens personliga vilja ej behöver komma till uttryck i konseljbeslut-en, anses det icke som någon inkonsekvens i statschefens handlande om han på förslag av en ministär beslutar att föreslå riksdagen en viss reform och senare på förslag av en annan ministär beslutar att föreslå samma reforms upphävande. I båda fallen handlar han i överens— stämmelse med parlamentarismens principer. Härav följer också att en väg— ran att biträda ministerrådets förslag 'till beslut i ett konseljärende ej blott måste framstå som något exceptionellt utan en vägran torde vanligen föran- leda eller föranledas av en kris inom det parlamentariska systemet. Det tjänar knappast något syfte att spekulera över vilka situationer som här teoretiskt sett kan tänkas uppstå. Såväl statschefen som ministären är en- ligt den föreslagna regeringsformen förbundna att iakttaga den parlamen- tariska demokratiens principer.
Den föreslagna utformningen av konseljbehandlingen skiljer sig från den nuvarande. Genom att statschefen endast har möjlighet att bifalla eller icke bifalla det förslag till beslut i ett konseljärende, som uppgjorts i ministerråd, men ej att besluta något annat i ärendet understrykes, att bakom varje beslut skall stå ansvariga statsråd. Statsråden framstår enligt förslaget ej längre som statschefens rådgivare. De har för sin del i ministerråd under konstitutionellt ansvar fattat beslut i de ärenden som sedan föredrages i konseljen. Deras uppgift vid konseljen är ej att »råda» statschefen utan att framlägga de förslag till beslut som upprättats i ministerråd och, om så påkallas, ange de närmare grunderna för förslagen. Till sist må påpekas, att den föreslagna ordningen lika litet som den nuvarande lägger hinder i vägen för att konungen i visst fall före konseljen underrättas om frågor som där skall tagas upp och om ministärens ståndpunkt.
Utredningen förordar, såsom i motiven till FRF 7 kap. 1 & närmare an- ges att lagstiftningsmakten lägges hos riksdagen. Lags utfärdande skall dock liksom hittills ankomma på regeringen. I 7 kap. 85 stadgas således, att av riksdagen beslutad lag överlämnas till regeringen för utfärdande samt att lagen utfärdas i »Konungens namn och med Konungens underskrift». Det har ansetts önskvärt att statschefen, såsom representant för kontinui— teten i riksstyrelsen, underskriver lagen och att den således utfärdas i hans namn. Sedan riksdagen beslutat lagen och regeringen beslutat om dess ut- färdande framstår själva underskrivandet som en formell åtgärd; något beslutfattande är det icke fråga om och några särskilda regler för hur eller var detta underskrivande skall äga rum har därför ej synts påkallade. Ut- redningen har således ej ansett sig böra föreslå att lags underskrivande skall vara konseljärende.
Ministärens parlamentariska ansvar Parlamentarismens lagfästande sätter sålunda på flera sätt sin prägel på den föreslagna regeringsformens stadganden om statschefens ställning, lik- som på förhållandet mellan statschef och ministär. Vad som nu återstår att behandla är den grundlagsmässiga regleringen av den sida av parlamen- tarismen som gäller förhållandet mellan ministär och riksdag.
De nuvarande grundlagarna har, såsom förut framhållits, ej blivit änd— rade i syfte att reglera ministärens parlamentariska ansvar. Grundlagarnas bestämmelser rörande förhållandet mellan statsråden och riksdagen — an- svarighetsreglerna RF 105—107 55, RF 38 5 om riksdagens ställningstagan— de till statsråds kontrasignationsvägran eller riksdagsordningens föreskrif— ter i 53 5 om statsråds rätt att deltaga i kamrarnas överläggningar och 36 5 om statsrådens ställning i förhållande till utskotten —— kan svårligen tagas till utgångspunkt för stadganden om ministärens parlamentariska ställning. Detsamma gäller om vissa förfaranden som utvecklats i riksdagspraxis och som i någon mån tjänat som ersättning för ett parlamentariskt ansvars- institut: den i andra kammaren vid några tillfällen, dock icke under senare år, begagnade metoden att lägga en av konstitutionsutskottet framförd anmärkning mot statsråd »med gillande» till handlingarna eller massin- stämmanden i anföranden som inneburit kritik mot regeringen. De förslag som i riksdagen framställts om utbyggande av de parlamentariska ansvarig- hetsreglerna har avsett införandet av ett nytt institut, ett dagordningsinstitut.
I en motion till 1928 års riksdag (I: 245) föreslogs, att interpellations- institutet skulle grundlagsfästas och utbyggas med ett dagordningsinstitut. Motionen avstyrktes av k-onstitutionsutskottet (utl. nr 18) och avslogs av riksdagen. År 1930 hemställdes i motion (1:239) om utredning rörande erforderlig-a grundlagsändringar för att åstadkomma en på folkets och re— presentationens förtroende grundad stark regeringsmakt; bl. a. borde i detta syfte ett dagordningsinstitut införas i andra kammaren. Även denna motiGn avstyrktes av konstitutionsutskottet i dess av riksdagen godkända utlåtande (nr 20). Vid 1931 års riksdag väcktes ånyo en motion (I: 209) med begåf-Etn om utredning huruvida och på vad sätt ett dagordningsinstitut borde införas i författningen. Utskottet tillstyrkte denna gång (utl. nr 13) bifall till ut- redningsförslaget. Utskottet förklarade sig visserligen icke överslkatta när- det av dagordningsinstitutet som medel för skapandet av bättre stabilitet i det parlamentariska systemet» samt anförde vidare: »Förutsättningarna för en sådan stabilitet torde ytterst bero på de praktiskpolitiska sedvanorna. Då emellertid dagordningsinstitut-et allmänt förekommer i de parlamenta— riskt styrda länderna och då det icke lärer kunna bestridas, att institutet kan bidraga till att skapa bättre möjligheter att vinna klarhet i fråga om riksdagens och regeringens inbördes förhållanden till varandra, har ut- skottet ansett, att en förutsättningslös utredning bör företagas.» Riksdagen biföll utskottets hemställan.
År 1934 erhöll professor Herbert Tingsten i uppdrag att utreda frågan om införande av ett dagordningsinstitut i Sverige och följande år avlämna- de han betänkande i ärendet (SOU 1935: 2] ). Utredningen, som innehöll en utförlig redovisning av dagordningsinstitutet i åtskilliga främmande län- der, utmynnade i ett avstyrkande av att dagordningsinstitutet skulle införas i den svenska författningen. Proposition i ärendet avlämnades icke.
Utredningsmannen framhåller inledningsvis i sitt principiella resonemang rörande dagordningsinstitutet att dess införande förutsättes vara en jäm— förelsevis isolerad reform och att mer generella problem såsom förhållan- det mellan monark och ministär eller tvåkammarsyst—emet ej diskuteras. Han kritiserar därefter ingående tanken att ett dagordningsinstitut skulle klarlägga eller framtvinga en precisering av förhållandet mellan ministär och riksdag. Erfarenheterna från utlandet sågs icke bekräfta detta; tvärtom kan detta förhållande i länder med dagordningsinstitut vara ytterligt oklart, institutet medför härvidlag ingen väsentlig förändring. Ej heller finns det enligt [utredningsmannen skäl att antaga att institutet skulle leda till ökad regeringsst-abilitet. Generellt gäller, heter det vidare, att dagordningsinsti- tutets betydelse i utomordentlig grad överskattats: de utländska erfaren— heterna visar att institutet icke spelar någon avsevärd roll för parlamen- tarismens allmänna inriktning. Däremot kan det, enligt utredningsmannen, lämna utrymme för taktiskt parlamentariskt spel liksom det kan utnyttjas av avntiparlamentariska riktningar. Avslutningsvis diskuteras vissa tekniska frågor i samband med ett eventuellt införande av ett dagordningsinstitut i Sverige såsom dess förhållande till tvåkammarsystemet och till decharge- förfarandet, utsk—ottsberedning av dagordningsförslag m. m.
Såsom av det anförda framgår var utgångspunkten för den tidigare de- batten om att skapa särskilda former för att fastställa ministärens parla- mentariska ansvar en helt annan än den nu aktuella. Bakom de berörda riksdagsmotionerna låg väsentligen en strävan att reformera den svenska parlamentarismen sådan den gestaltat sig under 1920-talet. Utrednings- mannen avstyrkte förslagen om att införa ett dagordningsinstitut främst under hänvisning till att detta ej kunde förväntas få någon större effekt på parlamentarismens faktiska gestaltning. Vad som nu diskuteras är att låta parlamentarismens princip med avseende på ministärens ställning koni- ma till uttryck vid en allmän författningsrevision, så att riksdagen ges möj- lighet att vid behov effektivt hävda sin leda-nde ställning inom statsskicket. Det ter sig därvid som angeläget att icke lägga hinder i vägen för parla- mentarismen-s anpassning efter växlande politiska förhållanden, dvs. att icke söka påverka parlamentarismen i viss riktning. Mycket av argumenta— tionen i den återgivna utredningen saknar således tillämpning på före— liggande fråga. Den redovisade allmänna synen på de parlamentariska an— svarighetsreglerna, nämligen att de vanligen icke förmått i väsentlig grad påverka parlamentarismens utformning utan att denna i första hand be-
stämts av de partipolitiska förhållandena, finns all anledning att taga fasta på. Detsamma gäller varningen för att ge ökat utrymme åt taktiskt parla— mentariskt spel. Denna varning har utredningen särskilt sökt beakta vid förslagets utarbetande.
Den första fråga utredningen haft att taga ställning till gäller, huruvida ministärens parlamentariska ansvar skall garanteras i positiv eller negativ form, dvs. huruvida för en parlamentarisk regeringsbildnimg skall krävas en positiv förtroendeförklaring från riksdagens sida eller huruvida man skall nöja sig med att fastslå en avgångsskyldighet för minizstären eller en- skilt statsråd då riksdagen beslutat misstroendeförklaringg. Exempel på bestämmelser av förstnämnda slag kan hämtas från de franska efterkrigs- författningarna och från den nuvarande italien-ska författningen (jfr Bilaga 12, PM angående de i vissa länder tillämpade formerna för att fastställa om ministären åtnjuter representationens förtroende). Ett allmänt stadgande om att regeringen skall åtnjuta folkrepresentationens förtroende ingår också i den finska grundlagen liksom det ingick i den tyska VVeiimarför- fattningen, men i båda fallen blev tidigt andra bestämmelser om regeringens skyldighet att avgå vid misstroendevotum normerande för praktiken. Den nya danska författningen innehåller däremot enbart bestämmelser om ett negatiyt parlamentariskt ansvar: Ingen minister kan förbliva i sitt ämbete efter det att folketinget har uttalat sitt misstroende mot honom; om folke- tinget uttalar sitt misstroende mot statsministern, skall denne begära hela ministärens avsked, om icke nyval beslutas.
Enligt utredningens men-ing kan någon tvekan knappast råda om att be- stämmelser om ett negativt parlamentariskt ansvar är tillfyllest för att, då så påkallas, klarlägga förhållandet mellan lministär och riksdag. Utred- ningen -har vidare icke ansett behov föreligga av ett dagordningsinstitut i hävdvunnen mening, dvs. ett institut som ger möjlighet till allsköns uttallan— den angående regeringen och dess politik. I stället har utredningen begrän- sat förslaget till att enbart avse en bestämd form för »misstroendeförkla- ring» (det ofta förekommande uttrycket »misstroendevotum» har ansélls mindre tillfredsställande såsom beteckning på beslutet) och därmed för- bunden avgångsskyldighet. Ett sådant stadgande får främst karaktären av en yttersta garanti för parlamentarismen.
Innehållet i en misstroendeförklaring bör sålunda direkt framgå av de föreslagna stadgandena. Riks-dagen bör endast kunna uttala att statsråd icke åtnjuter riksdagens förtroende. Eftersom detta skall vara den exklusi- va formen för riksdagsuttalande i en parlamentarisk ansvarsfråga, kommer motiverade dagordningsbeslut att bli lika litet tillåtna som för närvarande. Utredningen fäster vikt vid denna begränsning. Från flera länder finns exempel på hur sammanhållningen i en ministär eller stödet från ett utanför ministären stående parti utsatts för allvarliga påfrestningar genom skick- ligt formulerade dagordningsre-solutioner. För en ministär stödd .på ett
parti med majoritet i representationen spelar detta mindre roll men för en lcoalitionsnninastär eller en minoritetsministär är läget annorlunda. En möj- lighet att genom taktiska manövrer vidga området för friktion mellan mi— nistär och representation bör givetvis ej öppnas. En helt annan sak är, att den som framför ett yrkande om misstroendeförklaring, liksom övriga del- tagare i den debatt som föregår avgörandet, givetvis är oförhindrad att och i regel kommer att närmare motivera sitt yrkande. Det behöver alltså icke råda någon tvekan om vad ett eventuellt beslut om misstroendeförklaring grundas på; det viktiga är, att ingen skall behöva eller kunna genom sin röstning taga ställning till något annat än ett enkelt yrkande om misstro- endeförklaring.
Misstroefndeförklaring kan enligt förslaget riktas mot ett eller flera stats- råd. Härvidlag föreligger en principiell skillnad om statsministern eller annat statsråd blir föremål för misstroendeförklaring. I det förstnämnda fallet riktar sig förklaringen mot hela ministären och statsministern skall å samtliga statsråds vägnar ofördröjligen begära avsked. Riktar sig miss- troendeförklaringen mot ett eller flera andra statsråd än statsministern, skall statsministern ofördröjligen hemställa om vederbörandes avskedande. Om icke urtima val beslutas, måste såsom tidigare nämnts avsked beviljas inom en vecka.
Vad själva initiativet till en misstroendeförklaring beträffar har utred- ningen icke ansett några särskilda begränsningar nödvändiga. Det bör så- lunda stå varje riksdagsledamot fritt att framställa yrkande om misstroen- deförklaring. I flera länder förekommer på denna punkt begränsningar, enligt vilka förslag om misstroendeförklaring upptages till behandling, en- dast om framställning därom gjorts av ett visst minimiantal ledamöter av representationen, exempelvis i Finland tjugu. Sådana restriktioner ger givetvis ett skydd mot framställningar om misstroendeförklaring, motive- rade av personlig demonstrationslust, liksom mot alldeles utsiktslösa yrkan- den över huvud taget. De får emellertid också ett mindre tillfredsställande drag av godtycklighet därigenom att minimisiffran lätt kan helt beröva mindre partier möjligheten att ställa yrkande om misstroendeförklaring. Man har också anledning att räkna med att ren okynnesanvändning eller överdrivet bruk av det föreslagna institutet knappast behöver komma i fråga, särskilt med hänsyn till att ett avslag på ett yrkande om misstroende- förklaring oftast kan tolkas på motsatt sätt, dvs. som ett förtroendevotum. Den fria initiativrätten i fråga om misstroendeförklaring bör emellertid förbindas med regler, som förhindrar överrumplingsförsök och lämnar rum för eventuella partiförhandlingar.
För beslut om misstroendeförklaring bör vidare erfordras att mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar härför. Skulle endast majoritet av de röstande krävas, kunde en ministär tvingas avgå på grund av tillfälliga frånvaroförhållanden, med resultat att kanske precis samma ministär på
nytt får utnämnas. I kravet på majoritet av ledamöterna ligger i själva verket den kanske starkaste garantien mot att institutet missbrukas. En- dast om det bland riksdagens ledamöter finns en absolut majoritet för misstroendeförklaring får denna rättsligt bindande verkan. Observeras bör, att faktisk frånvaro från omröstningen liksom avstående från att deltaga i omröstningen får samma betydelse från rättslig synpunkt som nej röstning, dvs. röstning mot förslaget om misstroendeförklaring. Av särskild betydelse blir detta i förening med det i svensk parlamentarisk praxis accepterade för- farandet, att närvarande ledamöter kan avstå från att rösta. Ledamot som ej tillhör samma parti som ministären men ej vill störta ministären är allt- så icke tvungen att rösta för ministären, dvs. för avslag, utan kan nöja sig med att avstå.
FÖRSLAG TILL REGERINGSFORM
IKAP.
Statsskickets grunder
Den för 1809 års regeringsform grundläggande dualismen, med konung och riksdag som de två statsmakter mellan vilka de väsentliga befogenheterna fördelas, sätter sin prägel på regeringsformens disposition. I de första fyr- tioåtta paragraferna är det konungen och den från honom utgående stat- liga verksamheten som står i centrum, i 495 återfinnes huvudstadgandet om riksdagen och de följande sextiofem paragraferna ägnas i första hand riksdagens befogenheter.
Inom de nämnda två huvudavdelningarna kan vissa underavdelningar urskiljas. Den monarkiska statsformen och konungens ställning behandlas i 1—3 55, stadganden om statsrådet, departementen och konseljen återfin- nes i 4——10 55, i 11—15 55 berörs handläggningen av utrikes- och försvars- ärenden. Den bekanta 16 5, med sina till en del från landslagen hämtade reg- ler om medborgarnas rättsställning, inleder en serie på tolv paragrafer som huvudsakligen är ägnade rättsväsendet. »Konungens domsrätt» upp- drages åt högsta domstolen, hans rätt att pröva besvär i viss omfattning åt regeringsrätten; lagrådet, nedre justitierevisionen, benådningsrätten och justitiekanslern ägnas särskilda paragrafer. Följande grupp, 28—36 55, behandlar främst konungens rätt att utnämna statstjänstemän samt dessas ställning. Om nobilitering handlar 37 5, om konseljbeslutens underskrivande m. m. 38 &. Föreskrifter om interimsregering och tillförordnad regering lämnas i 39—43 55. Vissa stadganden om det kungliga huset upptages i 44 och 45 åå, i 46 & beröres länsorganisationen och i 47 å återfinnes bl. a. ett stadgande om domstolarnas självständighet under lagen. Den sista bestäm- melsen i denna serie, 48 5, ägnas konungens hov.
Regeringsformens andra huvudavdelning inledes med vissa allmänna be- stämmelser om riksdagen och dess arbetsformer i 49—56 55. Därefter följer den största underavdelningen, 57—80 55, som är ägnad finansmakten. Stad- gandenas huvudsyfte kan sägas vara att garantera riksdagens inflytande över beskattning och budgetreglering. Lagstiftningsmakten behandlas i 81—89 åå. Beträffande grundlag samt allmän civil- och kriminallag krä- ves samfällt beslut av konung och riksdag, beträffande författningar rörande »rikets allmänna hushållning» och »grunderna för allmänna inrättningar av alla slag» tillkommer beslutanderätten konungen. I 90 5 kommer maktdel— ningsprincipen till uttryck genom förbud för riksdagen att, annat än i vissa
särskilda fall, behandla frågor om regerings— och domarmakternas beslut m. m. Regler om regeringsmaktens organisation i vissa särskilda lägen då konungen är sjuk, om kungaätten utdör etc. finnes i 91—95 åå. Riksdagens kontrollmakt, med föreskrifter om ombudsmän, riksrätt, opinionsnämnd och statsrådsansvarighet, behandlas i 96—107 åå. I de sista sju paragraferna har sammanförts bestämmelser om riksdagsupplösning, om riksdagsmans immunitet, om privilegier m. m.
Gällande regeringsform inledes med en utförlig ingress, där först Karl XIII och sedan ständerna ger sin bild av de händelser som föregick tillkomsten av 1809 års författning. Vid ett beslut om att nu antaga en ny regeringsform föreligger knappast behov av att göra något motsvarande uttalande. Med hänsyn till ett sådant besluts betydelse och speciella karaktär kan det lik- väl synas naturligt, att i en ingress med några få ord ange motiven för och syftet med en ny författning.
Önskar riksdag och regering göra ett uttalande beträffande motiven för att antaga en ny regeringsform, torde det vara tillfyllest att erinra om att gällande grundlagsbud om de högsta statsorganen och deras befogenheter icke längre fyller de krav som bör ställas på dem och att man därför enats om att ersätta dessa bestämmelser med för vår tid lämpade föreskrifter.
Den skrivna författningens syfte är att fastlägga de väsentliga reglerna om de högsta statsorganens uppbyggnad, verksamhetsformer och befogen- heter. Kännetecknande för en demokratisk författning är vidare, att dessa befogenheter är begränsade bl. a. genom de fri- och rättigheter som medbor- garna är tillförsäkrade i författningen eller på annat sätt. Såsom den nya regeringsformens syfte torde därför kunna anges, att den skall vara ägnad att skänka styrka och fasthet åt statsskicket och att trygga svenska folkets lagbundna frihet.
Stundom brukar man, utöver vad nu angivits såsom författningens syfte eller uppgift, framhäva som ett karakteristiskt drag hos en författning att den skall förverkliga något slag av maktdelning eller maktbalans. Denna beskrivning är tillämplig på äldre författningar, där bakom de olika stats— organen stod skilda faktiska maktgrupperingar i samhället. Författningen betraktades då ofta som ett avtal mellan dessa olika grupperingar, t. ex. mel- lan fursten och det i skilda stånd organiserade folket. En författning som bygger på folksuveränitetens princip räknar däremot ej med några av folket oberoende »niakter».
I vissa länder kommer emellertid folkstyrelsen ej till uttryck genom ett enhetligt system av i princip över- och underordnade organ utan genom flera delvis sidoordnade organ. Folket väljer exempelvis ej blott en gemen— sam representation för hela landet utan även delstatsrepresentationer med en i vissa avseenden oberoende ställning, presidenten liksom också vissa
tjänstmän kan vara folkvalda och vidare kan folkomröstning användas i sådan utsträckning att folkrepresentationens befogenheter väsentligt be— gränsas. Utmärkande för en parlamentarisk demokrati, som ej är en för- bundsstat, är däremot att ett organ, parlamentet, intar den principiellt le- dande ställningen och att det är främst genom detta organ som folkets in- flytande kommer till uttryck.
Enligt den ena typen av författning söker man, för att förhindra att nå- got statsorgan skall få en oinskränkt eller despotisk makt, i själva författ- ningen bygga in olika varandra balanserande faktorer. På en sådan författ- ning ställs speciella krav: balanssystemet skall under växlande samhälls- förhållanden förbli en realitet men samtidigt får ej spänningen inom syste- met leda till att handlingsförmågan förlamas. Enligt den andra typen av demokratisk författning — den enda som enligt vad som tidigare anförts har aktualitet för vårt lands vidkommande — utgår man från en i huvud— sak enhetlig princip vid författningskonstruktionen men förutsätter därför icke en obegränsad maktutövning. En sådan författningskonstruktion byg- ger nämligen på ett samhälle där just mångfalden av inbördes mer eller mindre oberoende organ för politisk representation, intresserepresentation och åsiktspåverkan skapar ett vida mera finfördelat system av vikter och motvikter än något grundlagsfäst maktdelningssystem kan åstadkomma. Därtill kommer att även en parlamentarisk författning av det senare slaget brukar förutsätta en bestämd funktionsuppdelning mellan olika statsorgan.
Funktionsuppdelningen, som alltså icke innebär detsamma som maktdel- ning i äldre betydelse, kan sägas vara motiverad av följande allmänna över- väganden. Statens många uppgifter är av så inbördes skiftande natur att de bör anförtros åt skilda organ, sammansatta med hänsyn just till vad de sär- skilda uppgifterna kräver och verksamma i former som anpassats efter upp- gifterna. Funktionsuppdelningen betingas av kravet på en ändamålsenlig arbetsfördelning. Härtill kommer, att en bestämd och klar funktionsupp— delning underlättar den offentliga insynen i statsorganens verksamhet lik- som att den också kan läggas till grund för olika slag av ansvarsreglering och kontroll.
De huvudtyper av statsorgan som man i förevarande sammanhang har an- ledning att uppmärksamma är — förutom statschefen —— riksdagen, rege- ringen, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Beträffande samman- sättning och ansvarsfördelning gäller i allmänna drag följande.
På riksdagen ankommer att fatta väsentliga politiska beslut — beslut av- seende målsättningen för den samhälleliga verksamheten och den grund- läggande avvägningen av olika intressen — samt att utöva kontroll av rege- ringens och andra myndigheters verksamhet. Rekryteringen till riksdagen är i överensstämmelse härmed politisk och riksdagsledamöterna har ett po- litiskt ansvar, som väljarna kan utkräva vid de allmänna valen. Regeringens
mest väsentliga uppgifter är också av politisk natur. Härtill kommer en stor grupp ärenden som är av samma slag som dem andra myndigheter hand- lägger. Föreningen av olika uppgifter präglar såväl rekrytering som an- svarssystem. Statsrådsposterna besättes främst efter partipolitiska grunder men med beaktande jämväl av andra hänsyn och ansvarigheten är i första hand politisk men innefattar också förvaltningsmässig och rättslig pröv- ning. Förvaltningsmyndigheterna har att verkställa de beslut som riksdag och regering fattar och på det enskilda fallet tillämpa lagar och andra för- fattningar. Domstolarnas uppgift att skipa rätt kan ävenledes betraktas som en tillämpning på det konkreta fallet av gällande rättsregler. För de flesta slag av kvalificerad förvaltningstjänst och för domartjänst krävs speciell utbildning och rättsligt ämbetsansvar gäller i full utsträckning.
Den föreslagna regeringsformens funktionsuppdelning innebär i huvud- sak följande.
AV de befogenheter som tillkommer de högsta statsorganen är rätten att stifta grundlag överordnad alla andra. Denna art av lagstiftning är i prin- cip obegränsad till sitt innehåll och grundlagsbegreppet är formellt bestämt. Genom grundlagsstiftningen fastlägges huvudlinjerna för den statliga orga— nisationen, genom den kan funktionsuppdelningen omläggas eller med- borgarnas grundläggande fri- och rättigheter ändras. Utredningen föreslår, att befogenheten att stifta grundlag tillägges riksdagen ensam. Liksom hittills bör utövandet av denna fundamentala befogenhet vara underkastad folkets särskilda kontroll genom att för stiftande av grundlag kräves två riksdagsbeslut med mellanliggande val. För att effektivisera folkets kontroll av grundlagsbesluten har utredningen, på sätt tidigare angivits, föreslagit, att om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter så begär skall ett vilande grundlagsbeslut underställas folkomröstning i samband med valet. Motsva- rande rätt skall enligt förslaget också tillkomma regeringen. Samtidigt som den högsta av alla befogenheter, grundlagsstiftningen, lagts enbart i riksda- gens hand har alltså utövandet av just denna befogenhet kringgärdats med särskilda garantier.
Rätten att stifta annan lag än grundlag tillkommer också, enligt förslaget, riksdagen ensam. Av särskild vikt från funktionsdelningssynpunkt är att lagbegreppet, bortsett från grundlagarna, så långt möjligt bestämmes ma- teriellt. I enlighet härmed har begreppet lag reserverats för generella rätts- regler av väsentlig betydelse. Understrykas bör vidare, att delegation av lagstiftningsmakt ej förutsättes ske annorledes än under särskilda, i re— geringsformen angivna förutsättningar.
På det statsfinansiella området gäller att beskattningsrätten liksom rät- ten att reglera budgeten tillkommer riksdagen. Från avgränsningssynpunkt utgör beskattningsrätten, om befogenheten att fastställa statliga avgifter också i princip lägges under riksdagen med delegationsrätt, knappast några
större problem. Anslagsbesluten kan däremot, genom att anslagsändamå- len anges i detalj och genom att specificerade anslagsvillkor fastställes, lätt nog komma att mer än lämpligt beröra regeringens och förvaltningsmyn- digheternas verksamhet. Någon helt klar gränslinje torde här icke vara möj- ligt att uppdraga. Man får snarare lita till att praktiska hänsyn leder till en lämplig avgränsning. Såsom framhålles i annat sammanhang kan en de- taljreglering från riksdagens sida genom anslagsbesluten vara mindre ändamålsenlig. Riksdagens möjlighet att på andra vägar kontrollera me- delsanvändningen och den statliga verksamheten motiverar också återhåll- samhet på detta område.
Konungens uppgifter med avseende på vad som i 1809 års regeringsform kallas »riksstyrelsen» uppdelas enligt förslaget dels på vissa särskilda statschefsfunktioner, dels på regeringens funktioner. Statschefsfunktionerna omfattar, förutom vissa representativa och ceremoniella uppgifter som ej behandlas i grundlagen, befogenheter som direkt hänger samman med parla- mentarismens tillämpning. Hit hör rätten att utnämna och entlediga stats- råd samt att på statsministerns framställning besluta om urtima val.
Enligt utredningens förslag till regeringsform tillkommer rikets styrelse regeringen. Regeringsärendena är av starkt skiftande natur. Ur saklig syn- punkt kan en skillnad göras mellan två huvudgrupper av regeringsärenden, nämligen sådana som kan kallas för riksstyrelseärenden i egentlig mening och sådana som övervägande är av förvaltningsnatur. I regeringsformen beröres huvudsakligen riksstyrelseärenden i egentlig mening. Till denna grupp hör i främsta rummet förslag till riksdagen och ärenden angående verkställighet av riksdagens beslut. Beträffande förslagen till riksdagen nämner regeringsformen särskilt det årliga förslaget till statsbudget — i övrigt beröres hithörande frågor närmare i riksdagsordningen — och be— träffande verkställighet av riksdagens beslut stadgas om utfärdande av lag, om rätt att till riksdagen återsända en beslutad lag för ny behand- ling samt om regeringens dispositionsrätt till statens medel. Även rege- ringens rätt att besluta om folkomröstning bör nämnas i detta samman- hang.
Till rikets styrelse i egentlig mening kan vidare räknas de utrikesären- den och försvarsärenden som ej är av förvaltningsnatur. I förslaget till re— geringsform talas således om det allmänna utrikes- och försvarspolitiska läget, om förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisa- tion, om olika slag av överenskommelser med främmande stater och om ledningen av rikets krigsmakt. En annan väsentlig uppgift för regeringen, som särskilt omnämnes i regeringsformen, är att besluta författningar för rikets styrelse och förvaltning; enligt förslaget avgränsas området för denna beslutanderätt genom bestämningen av lagområdet. Regeringsformen förut- sätter också att regeringen, bl. a. genom justitiekanslern, har en allmän till- synsmyndighet över hur lagar och författningar tillämpas.
Förslaget till regeringsform innehåller lika litet som gällande grundlagar någon fullständig uppräkning av de uppgifter som ankommer på regeringen. Konstruktionen är i stället den att så långt möjligt övriga statsfunktioner specificeras och att regeringens verksamhet, förutom de i regeringsformen angivna uppgifterna, i princip kan omfatta allt som ej är förbehållet annat statsorgan eller på annat sätt reglerat i grundlag eller lag. Detta sätt att be- trakta riksstyrelsefunktionen ansluter sig till uppfattningen att regeringen är det statsorgan som har huvudansvaret för initiativ, planering och över- blick beträffande hela den statliga verksamheten. Uppgiften att handlägga riksstyrelseärenden i egentlig mening är den centrala regeringsfunktionen och innesluter det politiska momentet i regeringsverksamheten.
Att ha tillsyn över förvaltningsverksamheten i stort, att besluta författ- ningar och utfärda generella anvisningar för förvaltningsmyndigheterna är således en riksstyrelseuppgift i egentlig mening. På regeringen ankommer emellertid traditionellt också ett antal uppgifter av förvaltningsnatur. Rent kvantitativt utgör antalet dylika ärenden den ojämförligt största delen av alla regeringsärenden. Vad som skiljer dessa ärenden från riksstyrelseären- den i egentlig mening är att initiativet regelmässigt ej utgår från regeringen — eller riksdagen — utan att de anhängiggörs på samma sätt som ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och att behandlingen av ärendena, liksom hos förvaltningsmyndigheterna, till väsentlig del innefattar en tillämpning av lagar och andra författningar på konkreta fall. När regeringen själv hand- lägger förvaltningsärenden, sker det i allmänhet antingen enligt särskild föreskrift härom i författning eller i enlighet med den allmänna principen om rätt att till regeringen som högsta instans fullfölja ärenden från förvalt- ningsmyndigheterna, om ej uttryckligt förbud häremot föreligger. Till de stora grupperna av förvaltningsärenden hör ärenden rörande tillsättande, förordnande etc. av statstjänstemän, besvärsärenden och ärenden rörande tillstånd och dispenser av skilda slag. Sakligt sett ,hör också nådeärendena närmast till denna kategori även om nådeinstitutet traditionellt betraktas som en regeringsmakten tillkommande särskild befogenhet och regleras i grundlag.
Handläggningen av förvaltningsärenden ankommer i övrigt på förvalt- ningsmyndigheterna. Dessa är underställda regeringen. Därmed avses i första hand att regeringen äger besluta författningar rörande förvaltnings— verksamheten i stort men också att regeringen har rätt att utfärda mera konkreta anvisningar till förvaltningsmyndigheterna.
I förhållande till rikets styrelse och förvaltning har riksdagen en särskild, alltmera väsentlig kontrollfunktion. Från synpunkten av en klar funk- tionsuppdelning är det av betydelse, att kontrollfunktionen utövas enligt bestämda, i_grundlage_n_vfastlagdglormer. Statsråden skall sålunda enligt förslaget vara föremål för politisk kontroll från riksdagens sida genom möjlighet till missförtroendeförklaring och genom rätt för riksdagsleda- mot att framställa interpellationer och spörsmål samt för administrativ och
juridisk kontroll genom konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. Andra myndigheter än regeringen är från medborgerlig rättssäkerhetssyn- punkt föremål för tillsyn genom riksdagens ombudsmän och dessa myndig- heters ekonomiska förvaltning granskas av riksdagens revisorer.
Vad domstolarna och rättslcipningen angår framträder i 1809 års rege- ringsform tydliga spår av den äldre ordning, enligt vilken den högsta doms- makten tillhörde konungen. Disposition och terminologi präglas av detta synsätt, ehuru konungens rätt att personligen deltaga och rösta i högsta domstolen senare avskaffats. Det kan knappast råda delade meningar om att principen om domstolarnas självständighet i förhållande till andra myn- digheter nu bör på ett mera konsekvent och tydligt sätt framhävas. Detta bör kunna ske, även om särskilt gränsdragningen mellan förvaltningsdom- stolarna å ena sidan samt regeringen och förvaltningsmyndigheterna å den andra sidan inrymmer åtskilliga SYåFlQålå_._P_T_Qh19m- Anmärkas må också att domstolarna i vissa sammanhang fungerar som förvaltningsmyndig- heter.
I detta sammanhang finns också anledning att beröra frågan om lagpröv- ningsrätten, varmed avses i första hand domstolarnas rätt att pröva__l_1_1_1_ru- vida stadgande i lag ellepannapjörfattning står i__ överensstämmelse med grundlag. Antagandet om att en sådan rätt är för handen kan knappast grundas på något bestämt stadgande i 1809 års regeringsform utan snarast på ett allmänt pri npipiellt resonemang, innefattande att författning av högre rättslig valör gäller framföFföTfättning av lägre valör. 1 Att ur denna synpunkt domstol äger befogenhet att i samband med en rattegång pröva, om exempelvis en av förvaltningsmyndighet beslutad författning överens- stämmer med en av regeringen beslutad författning eller med en lag, torde
ningar uttalats om domstolarnas rätt att i förhållande ti_ll_ grundlagen pröva andra lagar och förfat_t11ingar, särskilt sådana vid vilkas tillkomst riksdagen medverkat.
Beträffande domstolarnas ställningstagande' 1 vi_s_s_a äldre rättsfgll som här är av intresse gäller, att högsta domstolens utslag ej gav någon tydlig anvis- ning om domstolarnas syn på den principiella frågan om lagprövningsrät- ten och att exempel finns på att i lägre instans uttalat_s, att domsto_l_saknat behörighgt att pröva författnings överensstämmelse med grundlag. Behand- lingen av senare rättsfall2 ger emellertid en annan bild. Av såväl högsta domstolens som andra domstolars utslag framgår, att man numqaillsgppig be ehörig att pröva en författnings grundlagsenlighet. Även ömhet alltså är berättigat att tala om en rattsutvecklmg och en förskjutning i domstolar-
nas syn på lagprövningsrätten, saknas skäl att antaga annat än att en re- striktiv syn på tillämpningen av denna rätt är för handen. Författningsutredningen, som i enlighet med det sagda utgår från att
1 Se bl. a. SvJT 1956 s, 259 ff. och 5311] (I. * Se t. ex. NJA 1934 s. 515 och 1951 s. 39.
domstolarna äger en la_gppåvpjngsrätt av angivet slag, anser att en sådan lagprövningsrätt kan utgöra gn_y_ä_gd_gf_1_1_l_l__ ggrgnti för grundlagens efterlev- nad och ptr_gdnjngepg _föpslag _i_1_1_r_1g_b_är, i likhet med vad som gäller t. ex. i Danmark och Norge, att en dylik lagprövningsrätt finnes. 131332, att de nya bestämmelserna i större utst1äckning än gällande—_D rege- ringsforms är tillämpliga på moderna samhällsförhållanden. De föreslagna stadgandena i 2 kap. om grundläggande medborgerliga fri— och rättigheter är i detta sammanhang värda särskild_uppmärk_s_a_m__h_et. Det är emellertid en— dast några stadganden i detta kapitel som är omedelbart bindande för lagstiftaren. I övrigt är det fråga om att för lag_tlftn1ngen fastslå vägledande det ej är fråga om att överge dessa fundamentala principer, synes en lag- prövning med utgångspunkt från hithörande bestämmelser b_1__i_al_(tuell__när- mast i den formen att det ifrågasättes, om en av regeringen beslutad för- fattningänV-Eådan natur att den i stället bort beslutas av riksdagen” som lag. Är riksdagen i sakfrågan av samma uppfattning som regeringen, kan domstols vägran att i visst fall tillämpa en dylik författning föranleda att författningen aptgggsgagm lng. I ett dylikt fall blir innebörden av lagpröv- ningsrätten närmast en kontroll av att riksdagens lagstiftnlngsbefogenhet ejrträdes för nära. _M'WM Utredningen har icke anledning antaga att frågor rörande författningars grundlagsenlighet skall komma att ofta aktualiseras. I detta sammanhang förtjänar erinras om den granskning av lagförslag, bl. a. från konstitutionell synpunkt, som enligt gällande _ordning sker genom lagrådet. Denna gransk-
vidgas. Här må slutligen nämnas att utredningen övervägt, att efter mönster * från vissa andra länder föreslå inrättande av en speciell författningsdom-
_s_tol, men avvisat tanken på en dylik, för svensk och nordisk rättstradition främmande ordning. get , 5 g ,,
Förslaget till ny regeringsform har för vinnande av överskådlighet inde— lats i kapitel, varvid den hittillsvarande genomgående paragrafnumreringen övergivits. Vad dispositionen beträffar har det synts naturligt att anknyta kapitelindelningen till de främsta statsorganen och till deras olika funk- tioner. Angående riksdagen och dess uppgifter påkallas jämförelsevis många föreskrifter, varför en indelning i ett kapitel av övervägande organkaraktär och tre särskilda funktionskapitel — avseende lagstiftning, beskattning och budgetreglering samt kontroll — ansetts lämplig.
De två första kapitlen är av speciell karaktär. Med främsta syfte att ge en lättillgänglig överblick över regeringsformens huvudinnehåll inledes för- slaget med ett kapitel benämnt statsskickets grunder. Det andra kapitlet ägnas vissa grundläggande fri- och rättigheter. Dessa har fått en mera full-
ständig och systematisk behandling än i nu gällande regeringsform, och det har därför ansetts lämpligt att sammanföra ifrågavarande bestämmelser i ett kapitel samt placera detta före den egentliga framställningen av statsor- ganen och deras funktioner. Vad ordningsföljden mellan de följande sju kapitlen beträffar — de tre första handlar om konung och statsråd, om rikets styrelse och förvaltning samt om domstolar och rättskipning —— kan olika lösningar tänkas. Den valda dispositionen, som i huvuddrag ansluter till den i 1809 års regeringsform förekommande, har bland annat den för- delen att alla fyra kapitlen om riksdagen och dess uppgifter hålles samman. Som ett sista, tionde kapitel har upptagits särskilda bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden.
)
I det inledande kapitlet om statsskickets grunder har det synts natur- ligt att i en första paragraf söka ge en allmän karakteristik av statsskicket. De följande stadgandena, som alltså har till främsta syfte att kort sam- manfatta regeringsformens huvudpunkter, har grupperats så att var och en av 2—9 åå har sin motsvarighet i ett av de följande kapitlen, varvid para- graf— och kapitelnummer överensstämmer.
I 1 5 skall i enlighet med det sagda i första hand statsskickets karaktär av folkstyrelse framhävas. Det sker genom att 1 & inledes med en deklaration om att all statsmakt i Sveriges rike utgår från Sveriges folk. Vidare bör folk- styrelsens närmare innebörd bestämmas genom att de två konstitutiva dra- gen anges, nämligen att folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Därutöver hör, såsom i annat sammanhang fram- hållits, av grundlagen framgå hur den svenska folkstyrelsen i första hand förverkligas, nämligen genom ett parlamentariskt statsskick. I förbindelse härmed finns också anledning framhålla betydelsen av den kommunala självstyrelsen. Slutligen har det förefallit lämpligt att i paragrafen uppräkna rikets grundlagar: regeringsformen, successionsordningen och tryckfrihets- förordningen. Härigenom fastställes alltså omfattningen av den formellt be- stämda grundlagskategorien.
Vid behandling av frågan om svenska medborgares grundläggande fri- och rättigheter bildar 16 å i 1809 års regeringsform en given utgångspunkt. Den hör till de paragrafer i 1809 års regeringsform som representerar ett särskilt stort traditionsvärde. Därför bör denna paragraf enligt utredning- ens mening i sin helhet överföras till och bevaras i en ny regeringsform. Ut- redningen är härvid medveten om att paragrafen stilmässigt bryter mot förslaget i övrigt och om att några av dess enskilda punkter icke helt stäm- mer med den närmare reglering av de grundläggande fri- och rättigheterna som föreslås i 2 kap. Utredningen har emellertid främst betraktat 16 å som ett riktpunkts- och målsättningsstadgande och ansett att detta bör framgå genom dess placering i förevarande kapitel och genom en inledande hän-
visning till de närmare stadganden på detta område som förslaget i övrigt innehåller. -
Utredningen föreslår således att 16 5 i 1809 års regeringsform upptages som 2 5. Det har ansetts lämpligt att paragrafen inledes med en erinran om att stadgandet står i överensstämmelse med vad i riket av ålder gällt. Där- utöver påkallar förslagets terminologi en ändring i fråga om den adressat till vilken stadgandet nu riktar sig. Det har sålunda synts lämpligt att ut- byta »Konungen» mot uttrycket >>rikets alla myndigheter»; med myndighet avses i förslaget regeringen, förvaltningsmyndigheter och domstolar. Riks- dagens befogenheter såsom lagstiftare i fråga om de grundlagsfästa med- borgerliga fri- och rättigheterna regleras närmare i 2 kap.
I anslutning till vad som tidigare anförts i avsnittet om parlamentaris- men föreslår utredningen, att i 3 &” upptages ett stadgande att konungen är rikets statschef och en erinran om att tronföljden är fastställd i successions- ordningen.
I 4 5 stadgas att rikets styrelse tillkommer regeringen och att för rikets förvaltning finns under regeringen förvaltningsmyndigheter. Vidare anges innebörden av uttrycket regering, som i förslaget användes i en delvis ny betydelse. Detta sker genom att de i 4 kap. upptagna reglerna om de olika formerna för regeringsärendenas avgörande i korthet återges: regeringens beslut fattas, enligt vad i regeringsformen stadgas, av konung och statsråd i konselj, av statsråden i ministerråd eller av enskilt statsråd.
Vidare innehåller kapitlet stadganden i 5 5 om att rättskipningen utövas av rikets domstolar, i 6 5 om att riksdagen företräder svenska folket och i 7 5 om att lag stiftas av riksdagen. Vad riksdag-ens rätt att besluta om Skat- ter beträffar, har det synts utredningen naturligt att anknyta till ett ofta åberopat stadgande i 1809 års regeringsform, nämligen 57 5. Dess första stycke har därför ordagrant överförts till 8 59 första punkten, varvid 8 5 i sin helhet föreslås erhålla följande lydelse: »Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena. Riksdagen fastställer ock, huru statens medel skola användas.» Slutligen har i kapitlet upptagits ett stad- gande om riksdagens kontrolluppgifter. I .9 5 föreskrives sålunda att riks- dagen granskar, enligt vad i regeringsformen stadgas, rikets styrelse och förvaltning. Det har däremot icke synts erforderligt att i kapitlet upptaga ett stadgande, som sammanfattar de i 10 kap. föreslagna särskilda bestäm- melserna för krig och andra utomordentliga förhållanden.
2 KAP.
Grundläggande fri- och rättigheter
Förevarande kapitel behandlar i de sju första paragraferna vissa för svenska medborgare grundläggande fri— och rättigheter. Sålunda har upptagits be- stämmelser om den medborgerliga opinionsfriheten (1 5), om den person- liga friheten och vissa andra, därmed nära sammanhängande rättigheter (2 5), om skydd för äganderätten (3 5), om rätt till undervisning och utbild- ning (4 5), om närings- och yrkesfrihet (5 g ), om rätt till arbete och till social hjälp (6 5) samt om rätt och plikt att deltaga i rikets försvar (7 5). Vidare innehåller kapitlet stadganden om rätt domstol (8 5), om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning (9 5), om asylrätten (10 5) och om utlän— nings rättsställning (11 5).
Inledning
Den svenska rätten har av ålder innehållit bestämmelser, som syftat till att skydda den enskilde mot godtycke och övergrepp från myndigheternas sida. Enligt konungabalken i Magnus Erikssons landslag skulle konungen svärja att styrka, älska och vårda all rättvisa och sanning och undertrycka all vrånghet och osanning och all orätt, att vara all sin allmoge trogen och tro- fast, att icke fördärva någon, fattig eller rik, på något sätt till liv eller lem- mar, utan att han är lagligen förvunnen, så som lagen säger och rikets rätt, och att ej från någon taga hans gods, utan enligt lag och efter laga dom. Innehållet i denna konungaed återupptogs i mer eller mindre oförändrad form i senare konungaförsäkringar ävensom i 1719, 1720 och 1772 års re— geringsformer. I 1809 års regeringsform infördes i 16 5 ett motsvarande stadgande. Detta fick ett något vidare innehåll än äldre bestämmelser och hade följande lydelse:
Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller av- hända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus stör-a eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol, varunder han rätteligen hörer och lyder.
Efter regeringsformens tillkomst har stadgandet i 16 & icke undergått
någon förändring. Vid vissa tillfällen har dock förslag väckts om tillägg till stadgandet, framför allt i syfte att skapa grundlagsskydd för församlings- rätten. Under åren närmast före andra världskriget framfördes förslag om en mera vittgående komplettering av bestämmelserna i 16 5. År 1938 hem— ställde sålunda riksdagen, i anledning av väckta motioner, i skrivelse (nr 362) till regeringen om utredning av frågan om införande i regeriings- formen av sådana principer, som för det fortbestående svenska samhället var av den fundamentala vikt, att de ej måtte kunna åsidosättas utan grundlags- ändring.
Konstitutionsutskottet framhöll i sitt till grund för riksdagens beslut i ämnet liggande utlåtande (nr 16) bland annat, att ett för våra svenska grundlagar, och särskilt regeringsformen, karakteristiskt drag var elasti— citeten. Grundlagarna hade dittills icke varit inriktade på att trygga det vid någon viss tidpunkt levande svenska samhällets >>fundamentala prin- ciper», även om stadganden fanns, som berörde dessa. Inom författningens ram hade det varit möjligt att anpassa lagstiftningen efter förändrade tids- och samhällsförhållanden. Utskottet höll före, att denna elasticitet också borde för framtiden bevaras och att följaktligen, om i grundlag vissa »funda- mentala principer» skulle inskrivas, detta varken kunde eller fick förhindra att en successivt skeende faktisk omdaning i det allmänna rättsmedvetan- det av de begrepp, till vilka dessa principer hänförde sig, omsattes i lag— stiftning.
Utskottet framhöll vidare, att av de medborgerliga fri- och rättigheterna var i vårt land mera än i något annat land tryckfriheten erkänd genom grundlagsbestämmelser. Den personliga äganderätten åtnjöt genom bestäm— melser i RF 16, 73 och 74 åå ett visst, om också ofullständigt grundlags— erkännande. Vissa andra individuella intressen skyddades i RF 16 5 mot Övergrepp från kvonunegamaktens doch förvaltningens sida. I flera främmande länder hade emellertid vissa av de medborgerliga fri- och rättigheterna erhållit grundlags skydd i vidare omfattning än i Sverige. För att förverk- liga motionärernas tanke att hos oss bereda vissa fri- och rättigheten ett starkare skydd än det, som tillkom dem i svensk rättsordning, låg det enligt utskottets mening närmast till hands att införa och bestämma nämn- da fri- och rättigheter i svensk grundlag och alltså låta dem åtnjuta samma skydd, som tillkom andra, för vårt folk mindre betydelsefulla ting. Det kunde emellertid därvid icke komma ifråga att på något sätt, vare sig i form eller sak, rubba RF 16 5, som redan 1809 sammanfattade seklers erfaren- heter. Den föreslagna utredningen borde enligt utskottet icke inriktas på att i grundlag införa en omfattande katalog med tillhörande många undan- tag eller att hänvisa till nya speciella grundlagar, utan endast på att i grund— lag giva korta och klara principstadganden.
Med anledning av riksdagens hemställan verkställdes inom j ustitiedepar- tementet en utredning i ämnet genom särskilt tillkallade sakkunniga. Dessa
framlade i ett år 1941 avgivet betänkande (SOU 1941: 20) förslag till änd- rad lydelse av RF 16 3'.
I sin principmotivering till förslag-et anförde de sakkunniga bland annat följande:
Den svenska rätten har efter tillkomsten av 1809 års regeringsform fullföljt de rättssäkerhetens och den medborgerliga frihetens principer, som redan förut hävdats i efter äldre tiders åskådning avpassad form. Den medborgerliga rätt att uttrycka och gemensamt verka för bestämda trosidéer och åsikter, som främst kommer till uttryck i religionsfrihet, yttrandefrihet, tryckfrihet, församlings— frihet och föreningsfrihet, har steg för steg fullständigats. Det har i detta hän- seende nicke förelegat någon motsättning mellan de konstitutionalistiska idéer, som voro förhärskande under 1800-talet, och nutidens demokratiska åskådning. Det är betecknande, att de medborgerliga friheterna erkändes och skyddades re- dan innan den moderna folkstyrelsen genomfördes; på denna punkt har den parlamentariska demokratien helt kunnat anknyta till äldre traditioner. Inom alla politiska riktningar av betydelse har meningsfriheten och vad därmed sam— manhänger ansetts vara livsnerven i det folkstyrda svenska samhället. Även i fråga om medborgarens sociala och ekonomiska frihet ha de med rättsstatstanken för- enade principerna upprätthållits och utbyggts. Äganderätten har i det allmännas intresse underkastats inskränkningar och därigenom på viktiga områden för- ändrat karaktär, men grundsatsen om egendomens trygghet och statens skyldig- het att lämna ersättning vid förfogande över eller expropriation av egendom har i lagstiftningen stadfästs. På detta område gäller, liksom beträffande de med- borgerliga friheterna i mera egentlig mening, att den bestående ordningen vunnit anslutning av en överväldigande majoritet inom folk och representation. Frihet att utöva yrke och bedriva näring har införts; de inskränkningar och åtskillnader, som ännu Vid regeringsformens tillkomst förelågo, ha avskaffats. Tillika har, särskilt under senare tid, en omfattande secialreformatorisk lagstiftning fastställt och reglerat statens plikt att hjälpa och skydda medborgarna vid ålderdom, sjuk- dom och arbetslöshet och andra fall av bristande försörjningsförmåga.
Det är uppenbart, att de här berörda grundsatserna, som kunna betecknas som uttryck för svenska medborgare tillkommande fri- och rättigheter, icke i sin hel- het äro innefattade i 5 16 regeringsformen, sådan denna för närvarande lyder. Vissa principer, t. ex. rörande förenings- och församlingsfrihet, äro icke alls nämnda i detta stadgande. Härtill kommer, att 5 16, eller i varje fall delar av denna paragraf, äro riktade blott mot regeringsmakten och sålunda icke begränsa möjligheten av en samfälld lagstiftning i strid med de uppställda normerna. För ett generellt stadfästande av de i vårt land erkända medborgerliga fri- och rättig- heterna kräves alltså ett tillägg till grundlagens nuvarande bestämmelser.
Enligt de sakkunnigas mening bör ett sådant tillägg komma till stånd. De fri- och rättigheter, varom här är fråga, höra till grundvalarna för det svenska stats— skicket och det svenska rättssamhället överhuvud, och det synes då i och för sig påkallat, att de klart och tydligt inskrivas i vår främsta grundlag. Att så icke redan skett, beror icke på meningsskiljaktigheter rörande grundsatsernas värde; snarare sammanhänger det med att dessa grundsatser så energiskt hävdats och att deras värde så allmänt erkänts, att ett praktiskt behov av grundlagsfästande icke med någon styrka gjort sig gällande. I nuvarande utrikes- och inrikespolitiska situa- tion synes emellertid ett auktoritativt fastställande av dessa principer angeläget. Under samtidens lideologis-ka debatter och brytningar har känslan för de med— borgerliga rättigheter, som av ålder präglat svenskt statsliv, blivit alltmera allmän
och medveten. Det är av betydelse att här, såsom på andra områden, våra omnist- liga nationella värden klarläggas, förkunnas och, såvitt det är möjligt, säkerställas gentemot växlingar och påfrestningar. Vidare har genom de långtgående statliga ingripanden, som under de senaste åren ansetts nödvändiga, det direkta prak- tiska behovet av en fastare reglering av hithörande rättsområden understrukits. Även om en helt klarläggande normering av de medborgerliga fri- och rättig- heter, som te sig väsentliga, icke kan företagas — och i varje fall icke lämpligen kan ske i grundlagen — är det av vikt, att utgångspunkterna preciseras och att så långt möjligt en gränsdragning åstadkommes. Det är här icke 'i första rummet fråga om att skydda de enskilda medborgarna, utan att stärka den svenska rätts— ordningen och därmed den svenska staten; den nationella enhetens särart och styrka betingas av medborgarens frihet och rättssäkerhet.
Enligt de sakkunnigas förslag skulle den gällande lydelsen av RF 16 5 i det väsentliga förbli orubbad. Paragrafen föreslogs emellertid bli uppdelad på fyra moment. Såsom ett första moment skulle bibehållas den gällande lydelsen av 16 5 till och med orden »ingens samvete tvinga eller tvinga låta». De i slutet av 16 & uttryckta grundsatserna om religionsfrihet och om rätt forum skulle tillsammans med de nya bestämmelserna, som de sakkunniga ville föreslå, införas i tre följande moment av paragrafen.
De föreslagna nya grundl-agsbestämmelserna har i 1941 års förslag i regel erhållit den utformningen, att vederbörande frihet eller rättighet princi- piellt garanteras, varjämte fastslås att den närmare regleringen av ämnet skall ske genom av konung och riksdag samfällt beslutad lag.
Enligt förslaget skulle första momentet i 16 å få följande lydelse: 1:0. Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig fri— het och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, :i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta.
I ett andra moment i 16 5 skulle enligt förslaget i ett första stycke införas en "uppräkning av de medborgerliga friheter, som skall tillförsäkras med- borgarna, däribland den i 16 5 i dess gällande lydelse upptagna grundsatsen om religionsfrihet. Därefter skulle i ett andra stycke dessa friheter definie- ras varjämte skulle fastslås, att föreskrifter beträffande dem kunde givas i av konungen och riksdagen samfällt stiftad lag; beträffande tryckfriheten hänvisade-s till 86 & regeringsformen. Momentet skulle enligt förslaget ha följande lydelse:
2:o. Svensk medborgare är tillförsäkrad religionsfrihet, yttrandefrihet, tryck— frihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet.
Medborgarna äga förty fritt bekänna och utöva sin religion, fritt yttra sin mening i ord, bild eller på annat sätt samt sammankomma och sammansluta sig för allmänna eller enskilda syften; därvid skola iakttagas de föreskrifter, varom stadgas i av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag; dock att beträffande tryckfrihet gäller vad i 5 86 stadgas.
I ett tredje moment skulle sammanföras bestämmelser, som gäller med-
borgarnas personliga frihet samt medborgerliga rättigheter på ekonomiska och sociala områden. I förslaget har momentet denna lydelse:
3:o. Svensk medborgares personliga frihet ävensom frihet —i utövande av nä- ring eller yrke må inskränkas endast med stöd av lag som stiftats av Konungen och riksdagen samfällt.
Svensk medborgares egendom är tryggad. Staten äger endast mot skälig ersätt- ning förfoga över och expropriera egendom; härom stadgas i sådan lag.
Svensk medborgares rätt att av det allmänna vid behov erhålla hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet bestämmes genom sådan lag.
Enligt förslaget skulle slutligen till ett fjärde moment sammanföras vissa bestämmelser, som ansågs böra ingå i en reglering av medborgerliga fri- loch rättigheter men icke lämpligen kunnat beredas plats i de föregående momenten. Till momentet skulle sålunda föras den i sista punkten av nu- varande 16 5 upptagna bestämmelsen om rätt domstol och bestämmelser innefattande förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt skydd för brev—, telegraf— och telefonhemlighet. Momentet fick i förslaget följande lydelse:
4zo. Ej må någon dömas av annan domstol än den, varunder han rätteligen hörer och lyder.
Ej må någon straffas för gärning som ej är belagd med straff i lag som gällt vid gärningens utövande; ej heller må för gärning utdömas strängare straff än däri stadgas.
Envar svensk medborgare skall oförkränkt äga befordra meddelanden genom brev, telegraf, telefon eller annat allmänt sådant samfärdsmedel. Inskränkning häri må endast ske genom av Konungen och riksdagen samfällt stift—ad lag.
Sakkunnigförslaget har ej remissbehandlats eller lett till någon lagstift- ningsåtgärd.
Vid riksdagen år 1948 väckte—s en motion (I: 50), i vilken hemställdes att riksdagen för vidare grundlagsenlig behandling ville antaga ett förslag till ändrad lydelse av RF 16 å, som i det väsentliga överensstämde med 1941 års sakkunnigförslag. I anledning härav anförde konstitutionsutskottet i sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 17):
Det svenska rättssamhällets grundprincip består i omsorgen om människornas rätt och frihet. Denna omsorg visar sig redan i grundsatsen att ingrepp däri endast få äga rum med stöd av allmängiltiga regler som i lika mån gälla för alla med- borgare och sålunda sätta en spärr för godtycke och våld. Den visar sig också däri, att sådana regler, försåvitt de avse mera väsentliga ingrepp, skapas under riksdagens medverkan, efter fri och öppen diskussion. Och ic-ke nog med detta: det står fast, att ett visst mått av frihet räknas såsom människorna tillförsäkrat på ett sådant sätt, att icke ens Konung och riksdag kunna förgripa sig därpå. Det är i kraft av dessa grundsatser som Sverige förtjänar kallas en rättsstat.
Det är naturligt att man icke alltid varit ense om hur långt hänsynen för enskild rätt och frihet skall sträcka sig, och i vilken omfattning de nyss angivna grund- satserna sålunda skola tillämpas. Men meningsskiljaktuigheterna hava i stort sett icke gällt det väsentliga. Och vad mera är: rättsstatens grundsatser, vilkas bety- delse under lugnare tider icke alltid tillfullo uppmärksammats, hava under den förödelsens tid, som det europeiska statslivet genomgått, kommit att för alla de-
mokratiskt sinnade medborgargrupper i vårt folk allt klarare framstå i hela sin om-ätliga betydelse. Vare sig man utgår från de rätts- och frihetstraditioner, som sedan århundraden präglat vårt folks väsen, eller från de politiska, sociala, eko- nomiska och kulturella strävanden, som göra sig gällande i nutidens liv, står det lika klart, att rättsstaten är den omistliga grundvalen för allt svenskt samhälle— ligt arbete.
Åt en enstämmig sådan uppfattning gav konstitutionsutskottet 1938 uttryck i sitt ovan omnämnda utlåtande. Under världskriget framträdde också det svenska folkets önskan att hålla vakt kring rätten och friheten —i det 1941 avgivna be- tänkandet om revision av S 16 regeringsformen. Konstitutionsutskottet har nu velat giva ett förnyat uttryck åt vad som otvivelaktigt är en samfälld svensk vilja.
De grundsatser på vilka utskottet syftar hava endast på ett med hänsyn till nu- tidens .krav mycket ofullkomligt sätt inskrivits i våra grundlagar. Särskilt gäller detta om regeringsformens 16 &. Detta stadgande ger ett fullödigt och vältaligt vittnesbörd om djupt rotade rätts- och frihetstraditioner. Men dess rättsliga inne- börd är oviss. I vad män och på vad sätt det ger uttryck åt de grundsatser, som utskottet betecknat som kännetecknande för rättsstaten, är omtvistat. Ovivelaktigt är 'i varje fall, att regeringsformens 16 % icke åt medborgarnas frihet och rätt ger ett ens tillnärmelsevis så säkert stöd som de stadganden av likartat innehåll, som återfinnas i flertalet främmande författningar. Det är, just i den allvarliga och prövande tid, som vårt folk liksom Europas övriga folk nu genomlever, en natur- lig uppgift att söka befästa den svenska rättsstaten genom att i regeringsformen infoga såvitt möjligt klara och bindande uttryck för dess grundsatser.
Denna uppgift är emellertid krävande och ömtålig. Innebörden av och formen för de nya grundlagsbudcn måste underkastas den sorgfälligaste prövning, för- såvitt man vill eftersträva att skapa regler, som å ena sidan lämna statsmakter— na den rörelsefrihet, som de, särskilt under utomordentliga förhållanden, kunna behöva, men å andra sidan uppdraga sådan-a gränser, att medborgarnas frihet och rätt i väsentliga hänseenden få ett säkert skydd. Det står för utskottet klart, att det 'är till ett sådant mål man måste sträva. Utskottet är under dessa för— hållanden ej berett att på grundval av 1941 års kommittéförslag, som icke varit föremål för vare sig remissförfarande eller Kungl. Maj:ts prövning, eller de före- varande motionerna, som i huvudsak bygga på kommittéförslaget, utarbeta för- slag till erforderliga grundlagsändringar.
I skrivelse den 17 april 1948, nr 122, hemställde riksdagen, under åbero- pande av vad som anförts i konstitutionsutskottets utlåtande, att till för- nyad utredning måtte upptagas frågan om införande i regeringsformen av bestämmelser, vilka ger uttryck åt det svenska rättssamhällets grundläg— gande principer.
År 1958 väcktes motioner (I: B 155 och II: B 218) med hemställan om ny utredning i nyss angivna syfte. I sitt av riksdagen godkända, den 6 november 1958 dagtecknade utlåtande (nr B 2) över motionerna förklarade konstitutionsutskottet sig vidhålla den uppfattning, som kommit till ut— tryck i dess ovan återgivna utlåtande år 1948. Under framhållande av att författningsutredningen upptagit ifrågavarande spörsmål till behandling avstyrkte emellertid utskottet bifall till motionerna.
Genom beslut den 7 november 1958 förordnade regeringen att förenämnda riksdagsskrivelser från år 1938 och år 1948 skulle jämte 1941 års sakkun-
nigbetänkande överlämnas till författningsutredningen för att vara till- gängliga vid fullgörandet av utredningens uppdrag.
Såsom framgått av det nu anförda har de svenska grundlagsreglerna på förevarande område en inhemsk, sven-sk bakgrund. Endast i ringa omfatt- ning har gällande lagbestämmelser påverkats av utländska förhållanden och förebilder. Främmande rätt erbjuder emellertid, såsom framhållits bland annat i 1941 års sakkunnigbetänkande, åtskilliga anknytningspunkter av intresse. I England utformades sålunda tidigt föreskrifter, som avsåg att trygga en viss frivhetssfär för den enskilde och särskilt att förekomma god- tycklig häktning och frihetsberövande utan laga rannsakning och dom (magna charta 1215, habeas corpus 1679, bill of rights 1689). Under infly- tande dels aV engelsk rätt, dels av naturrättslig doktrin tillkom i slutet av 1700—talet mera fullständiga och preciserade rättighetsförklaringar, som gick ut på att skapa garantier särskilt för äganderätt, personlig frihet, fri religionsutövning och tanke- och yttrandefrihet. Dylika rättighetsförkla- ringar antogs i vissa amerikanska stater, särskilt i samband med frigörelsen från England, i Frankrike under den stora revolutionen och i Amerikas Förenta Stater kort efter unionens tillkomst. Under 1800-talet och i början av 1900-talet infördes sedermera i ett stort antal stater frihets- och rättig- hetsbestämmelser i författningen såsom led i utvecklingen mot konsti— tutionalism och demokrati. Rättsstatens idé hyllades vid denna tid inom hela den västerländska Zkulturkretsen och i denna ingick principerna om ås-iktsfrihet och garanterade rättigheter för den enskilde överhuvud.
Erkännandet av rättigheter av nu åsyftat slag kan ses som ett uttryck för respekten för den enskilda människan. En sådan inställning står i stark motsats till de grundsatser som kännetecknar den totalitära staten. I sådana stater har i konsekvens härmed rättighetsbestämmelser av nu åsyftat slag och de grundsatser som uppburit dem avvisats eller åsidosatts.
För en närmare redogörelse av hithörande frågors reglering i Vissa län- der må hänvisas till en bilaga i 1941 års sakkunnigbetänkande ävensom till den vid förevarande betänkande fogade Bilagan 13. Beträffande de övriga nordiska länderna må här endast framhållas att deras grundlagar företer en annan bild på detta område än de svenska grundlagarna. I samtliga dessa länders grundlagar finns sålunda bestämmelser till skydd för den enskildes frihet i skilda hänseenden. Vid sidan härav innehåller Danmarks och Fin- lands grundlagar även vissa regler om medborgarnas rätt till prestationer från det allmännas sida.
I de övriga nordiska ländernas grundlagar har således upptagits regler om religion—sfriheten, den personliga friheten och integriteten, bostadens okränkbarhet samt post-, telegraf— och telefonhemlighet, egendomsrätten och expropriationsrätten, näringsfriheten, rätten till arbete och rätten för den som ej kan försörja sig till hjälp av det allmänna, rätten till fri under-
visning och skolfriheten, tryckfriheten och yttrandefriheten -i övrigt samt föreningsfriheten och församlingsfriheten.1
Frågan om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter har uppmärksammats även av mellanfolkliga organisationer. Sålunda har i inledningen till Förenta Nationernas stadga av den 26 juni 1945 inskrivits, att de Förenta Nationernas folk ånyo betygade sin tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde samt på lika rättigheter för män och kvinnor. Därefter anges i artikel 1 Förenta Nationernas ändamål bland annat vara att åstadkomma internatio- nell samverkan vid befordrande och främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan avseende på ras, kön, språk eller religion. Till förverkligande av detta ändamål har Förenta Na— tionernas generalförsamling den 10 december 1948 antagit en universell förklaring angående de mänskliga rättigheterna. Denna förklaring grund- lägger dock icke några rättsliga förpliktelser för medlemsstaterna. Inom Förenta Nationerna har emellertid inletts ett arbete syftande till att låta rättighetsförklaringen efterföljas av en konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna, varigenom dessa skulle bli omgärdade även av rättsligt bindande garantier.
Värnandet och utvecklandet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter har vidare intagit en framskjuten plats i det mellanfolkliga arbete, som bedrives inom det år 1949 bildade Europarådet. Arbetet har där lett till en konvention den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I motsats till Förenta Natio- nernas förklaring angående de mänskliga rättigheterna utgör denna kon- vention ett internationellt avtal, vars efterlevnad garanteras genom särskilda institutioner. Konventionen ratificerades av Sverige den 11 januari 1952.2 Genom konventionen skyddas inom de föredragsslubande staternas områ- den var och en oavsett medborgarskap mot bland annat tortyr och annan omänsklig behandling eller bestraffning, mot slaveri och träldom och mot olaga frihetsberövande, varjämte skydd för privat- och familjeliv samt för tanke—, samvets-, religionvs- och yttrandefrihet garanteras. Genom ett till- läggsprotokoll den 20 mars 1952 till konventionen, vilket protokoll ratifi- cerats av Sverige den 22 juni 19533, skyddas vidare äganderätten, rätten till undervisning samt rätten till fria och hemliga val.
Såsom framgår av det anförda innehåller de svenska grundlagarna endast i mycket begränsad omfattning bestämmelser, som motsvarar de rättig- hetsförklaringar som regelmässigt ingår i andra demokratiska rättsstaters författningar. Regeringsformens närmaste motsvarighet till sådana rättig- hetsförklaringar, 16 å, saknar sålunda bestämmelser om åtskilliga rättig- 1 Se Herlitz, Nordisk offentlig rätt 11 (1958) sid. 70 f. med där anförd litteratur.
" Se prop. 1951:165. ' Se prop. 195332.
heter som brukar återfinnas i de utländska motsvarigheterna, såsom åsikts- och yttrandefrihet, förenings- och församlingsfrihet, skydd för brev-, tele- fon- och telegrafhemlighet, förbud mot retroaktiv strafflagsstiftning m. m. Härtill kommer att innebörden av de i RF 16 & upptagna bestämmelserna till bevarande av den enskildes personliga frihet är oklar och omtvistad. I doktrinen har sålunda mycket skiftande uppfattningar kommit till synes och några klargörande avgöranden i rättspraxis finns icke. Enligt en åsikt binder 16 5 endast konungen som innehavare av den styrande makten samt de myndigheter, som lyder under honom. Enligt en annan uppfattning är paragrafen bindande för konungen inte endast i nyssnämnda hänseende utan även vid utövandet av den ekonomiska och administrativa lagstift- ningsmakt, som regeringsformen tillerkänner honom, men däremot icke vid sådan lagstiftning som sker genom samfällt beslut av konung och riks- dag. En tredje meningsriktning åter gör gällande, att paragrafen avser att vara normerande för konungen även i hans egenskap av lagstiftare samfällt med riksdagen. Därvid har den meningen uttalats, att paragrafens huvud— sakliga innebörd blir ett krav på att de konkreta åtgärderna .skall grunda sig på generella normer och ett till sin innebörd mera obestämt anspråk på att dessa normer skall motsvara rättsmedvetandets krav.1
Kravet på normmässighet och på en rättvis och likformig behandling av medborgarna är en av det svenska rättssamhällets grundläggande prin- ciper. Enligt författningsutredningens mening är det ett sådant krav, som RF 16 & främst uppställer. Såsom ovan (sid. 157) angivits föreslår utred— ningen att RF 16 5 i dess helhet överföres till den föreslagna nya regerings- formen och intages i 1 kap. 2 5. Med hänsyn till att paragrafen närmast syf- tar på konkreta ingrepp i den enskildes frihet har ansetts naturligt att stad- gandet som adressat har >>rikets alla myndigheter».
Enligt utredningens mening bör emellertid i en ny regeringsform icke upptagas endast ett allmänt stadgande av nu berört slag. Därutöver bör i ett särskilt kapitel sammanföras bestämmelser om vissa grundläggande med- borgerliga fri- och rättigheter. Åtskilliga av dessa bestämmelser har sin motsvarighet i RF 16 å, och de har då utformats i nära anslutning till det förslag om ändrad lydelse av RF 16 5, som framlades i 1941 års sakkunnig- betänkande. F örfattningsutredningen kan också i allt väsentligt ansluta sig till den principmotivering för att i regeringsformen upptaga bestämmelser om vissa grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter, som anfördes i nämnda betänkande och som återgivits i det föregående.
I det följande skall innebörden av de föreslagna bestämmelserna och de närmare skälen för dessa angivas.
1 En närmare redogörelse för RF 16 5, dess ursprung, framväxt och innebörd lämnas i en bilaga till 1941 års sakkunnigbetänkande, till vilken här torde få hänvisas.
1 & Opinionsfriheten I denna paragraf föreslås införande av grundlagsbestämmelse till skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter, som kan sammanfattas under beteckningen den medborgerliga opinionsfriheten. Av dessa rättigheter omnämner RF 16 & endast religion-sfriheten. Tryckfriheten garanteras i RF 86 å och regleras närmare i annan grundlag, nämligen tryckfrihetsför- ordningen, vilken även förutsätter en allmän yttrandefrihet. Något generellt skydd för opinionsfriheten i övrigt ger gällande grundlagar icke. Anmärkas må dock att den parlamentariska yttrandefriheten regleras genom vissa stadganden i såväl regeringsformen som riksdagsordningen (se exempelvis RF 90 och 107 åå samt RO 52, 53 och 57 55).
Åsiktsfriheten, dvs. rätten att i vilket ämne som helst hysa den uppfatt- ning man önskar, är för vårt lands vidkommande icke garanterad eller reglerad vare sig i grundlag eller i annan författning. Den ingår emellertid såsom ett första led i opinionsfriheten i övrigt och kan därför sägas ha kommit till indirekt uttryck exempelvis i tryckfrihetsförordningen.
Vid det nya statsskickets tillkomst 1809—4810 förutsattes åsiktsfriheten som en i princip självklar medborgerlig rättighet. Sålunda framhöll kon- stitutionsutskottet vid riksdagen nämnda år att »utan stödet av ett allmänt tänkesätt, en upplyst och fri opinion kan ingen författning bestå, huru sinn- rikt den än må vara konstruerad». Förevarande rättighetsprincip har där— efter i v-årt land icke ifrågasatts.
Såsom framgår av Bilaga 13 fanns rätten till åsiktsfrihet upptagen redan i 1789 års franska förklaring om de mänskliga och medborgerliga rättig- heterna (artikel 10). I vår tid har denna rätt upptagits i Förenta Nationer- nas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 19). Vidare må erinras om att Europarådets konvention angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna uttryckligen omnäm- ner åsiktsfriheten som ett led i yttrandefriheten (artikel 10).
Åsiktsfriheten är i ett nutida demokratiskt samhälle en självklar rättig- het av central betydelse såväl för medborgarna själva som för samhällets bestånd och utveckling. Som ovan angivits utgör den också grundvalen för opinionsfriheten i övrigt. Det framstår därför enligt utredningens mening som både naturligt och angeläget att rätten till åsiktsfrihet upptages i och garanteras av regeringsformen.
Vad därefter angår yttrandefriheten har denna uppenbarligen ett nära samband med tryckfriheten, som -i själva verket kan sägas utgöra en sär- skild art av yttrandefrihet, nämligen frihet att yttra sig genom tryckt skrift.
I förevarande sammanhang avses emellertid med yttrandefrihet endast rätten att i tal samt i icke tryckt skrift uttrycka tankar och åsikter samt meddela uppgifter och underrättelser.
Även yttrandefriheten har sedan lång tid tillbaka i vårt land erkänts som en självklar medborgerlig rättighet. Såsom inledningsvis antytts kan den sägas vara förutsatt i tryckfrihetsförordningen. Sålunda anges i TF 1 kap. 1 5 syftet med tryckfriheten vara att säkerställa >>ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning».
Yttrandefriheten kan emellertid icke gälla utan inskränkningar. Hänsyn till andra väsentliga intressen har nödvändilggjort inskränkningar däri. Den rättsliga regleringen av yttrandefriheten har skett icke i grundlag utan genom allmän lag och författning. Ett stort antal bestämmelser av betydelse i detta sammanhang återfinns i brottsbalken. Därvid må först erinras om att yttrandefrihetens princip kommit till direkt uttryck genom stadgandet i 18 kap. 5 & nämnda balk om straff för brott mot medborgerlig frihet. För sådant brott straffas den som övar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfri- heten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara. Stadgandet, som saknar motsvarighet i strafflagen, har införts efter möns- ter från nyare dansk och norsk strafflagstiftning samt mot bakgrund i första hand av erfarenheterna under senare år från andra länder rörande de metoder som kan komma till användning för att genomföra uppror eller högförräderi. Under förarbetena framhölls emellertid att de i para— grafen avsedda medborgerliga fri- och rättigheterna utgjorde sådana vär- den, att de borde 'straffrättsligt skyddas mot svårare angrepp även när upprors- eller högförräderiuppsåt ej förelåg. För straffansvar enligt nämn- da stadgande erfordras således icke att det kan påvisas att gärningen ingår som ett led i en rent statsfientlig verksamhet.
En annan bestämmelse av betydelse i detta sammanhang utgör 16 kap. 5 & brottsbalken om uppvigling. Därmed avses att någon muntligen inför menighet eller folksamling, i skrift som sprides eller utlämnas för sprid- ning eller i annat meddelande till allmänheten uppmanar eller eljest söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet.
I fråga om stadganden i brottsbalken, som avser reglering och begräns- ning i yttrandefriheten, må här vidare hänvisas till ett flertal bestämmelser i balkens 5 kap. om ärekränkning, 15 kap. om menedsbrott, 16 kap. om brott mot allmän ordning, 17 kap. om brott mot allmän verksamhet samt 19 kap. om brott mot rikets säkerhet.
Beträffande yttrandefrihet genom film, radio och television gäller sär- skilda föreskrifter. Enligt kungl. förordning den 5 juni 1959 med särskil- da bestämmelser om biografföreställningar m. m., vilken förordning ut-
färdats efter riksdagens hörande, får vid offentlig förevisning av biograf— film ej visas film, som icke dessförinnan godkänts av statens biograf— byrå. Godkännande får icke meddelas beträffande film, vars förevisande på grund av det sätt, varpå händelserna skildras, och det sammanhang, vari de förekommer, kan verka förråande eller skadligt upphetsande eller för- leda till brott. Ej heller får film godkännas, om dess förevisande kan anses olämpligt med hänsyn till rikets förhållande till främmande makt eller kan lända till upplysning om förhållanden, vilkas uppenbarande kan medföra men för försvaret eller eljest för rikets säkerhet. Även i andra fall än nu nämnts kan enligt förordningen godkännande vägras, om biografbyrån finner förevisandet av film uppenbarligen strida mot allmän lag. Särskilda inskränkningar gäller för godkännande av film till förevisning för barn. Vissa undantag har stadgats från förordningens tillämpning. Därjämte äger regeringen på ansökan meddela befrielse från dess tillämpning.
J ämlikt lagen den 3 maj 1946 om radioanläggningar m. m. erfordras sär- skilt tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndiga-nde, av tele— styrelsen för att här i riket eller å svenskt fartyg eller luftfartyg utom ri— ket inneha eller nyttja radioanläggning. Med sistnämnda uttryck avses så- dan anläggning för överförande eller mottagande genom radiovågor av tecken, signaler, skrift, bilder eller ljud, som ej är avsedd enbart för motta- gande av utsändning från annan sådan anläggning. Anmärkas må att Sveriges Radio Aktiebolags rundradiosändningar icke erfordrar tillstånd jämlikt 1946 års lag. Utsändningen av dessa program handhas nämligen icke av bolaget utan av staten själv genom telestyrelsen, varför lagen i princip icke är tillämplig på bolagets verksamhet. _ För nyttjande av radioanläggning inom svenskt territorium å främmande fartyg eller luftfartyg gäller sär- skilda bestämmelser (kungl. kungörelse den 3 november 1939).
Vidare må i detta sammanhang erinras om att speciella regler rörande yttrandefrihet finns för vissa särskilda kategorier av medborgare på grund av deras ställning. Sålunda innehåller, såsom ovan antytts, såväl rege- ringsformen som riksdagsordningen stadganden om den parlamentariska yttrandefriheten. Huvudbestämmelsen återfinnes i R0 52 å, som stadgar rätt för varje ledamot av kammare att, med de undantag riksdagsordningen stadgar eller kammare med stöd därav föreskriver, vid dess sammanträde »till protokollet fritt tala och utl'åta sig i alla frågor, som under överlägg- ning komma, och om lagligheten av allt, som inom kammaren sig tilldra- ger». Anledning saknas att här ingå på de inskränkningar, som gäller be— träffande denna yttrandefrihet. Ej heller finns skäl att närmare beröra den tystnadsplikt, som genom föreskrifter i olika författningar och instruktio- ner stadgas för vissa grupper av befattningshavare eller fria yrkesutövare. såsom läkare, tandläkare, taxeringstjänstemän och advokater m. fl.
Såsom framgår av Bilaga 13 innehåller främmande länders författningar i allmänhet bestämmelser 'till skydd för yttrandefriheten. Vad angår de
Övriga nordiska länderna stadgas i danska grundlagens 77 & att envar är berättigad att i tryck, skrift och tal offentliggöra sina tankar, dock under ansvar inför domstolarna. Enligt 100 5 i norska grundlagen är det envar tillåtet att framföra »frimodige» yttranden om stats-styrelsen och vilket annat ämne som helst. Finlands regeringsform tillförsäkrar finsk med- borgare »ordets frihet» (10 å).
Bestämmelser om yttrandefrihet har även upptagits i Europarådets kon- vention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggan- de friheterna. I artikel 10 i konventionen fastslås sålunda att envar skall äga rätt till yttrandefrihet, vilken anges innefatta åsiktsfrihet samt frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. Det framhålles uttryck- ligen att artikeln icke förhindrar en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. Vidare stadgas i artikeln att de nyssnämn- da friheterna må underkastas »sådana formföreskrifter, villkor, inskränk— ningar eller straffpåföljder», som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till vissa i artikeln angivna betydelse— fulla allmänna och enskilda intressen. Även Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna innehåller stadgande till skydd för yttrandefriheten (artikel 19).
Yttrandefriheten är i ett nutida demokratiskt samhälle en självklar rättig- het av fundamental betydelse för samhället och medborgarna. Denna frihet måste självfallet i princip omfatta alla slags media. Enligt utredningens mening bör rätten till yttrandefrihet, såsom även föreslagits i 1941 års sak— kunnigbetänkande, upptagas i och garanteras av regeringsformen. Yttran— defriheten kan emellertid icke gälla oinskränkt. I enlighet med vad ovan angivits begränsas nämnda frihet av hänsyn till andra väsentliga allmänna intressen, t. ex. genom bestämmelserna om straff för vissa brott mot all- män ordning, liksom av hänsyn till enskildas intressen, exempelvis ge- nom stadgandena om straffansvar för ärekränkning. Därjämte har sär- skilda inskränkningar föreskrivits i fråga om utnyttjande av massmedia som radio, television och film. Grundsatsen om yttrandefnhet inn_ebä_r _att begränsningarna icke får _g_öras såg omfattande att X_trandefrihet icke längre kan _anses_ råda. Annorlunda uttryckt får yttrandefriheten icke på något om— råde inskränkas så att dess väsentliga innebörd angripes. När så måste anses vara fallet kan icke __anges genom någgguallmänjggnel.
Princi en om yttrandefrihet innefattar vidare krav på att begränsningar i nämnda frihet får aga rum endas_t med stöd av generella regler, som ga— ranterar llkformiågwbeliåndlIII:;ax7 lika fall. Enligt utrednmgens mening bör inskränkningar' 1 den allmänna medborgerliga yttrandefriheten icke få stad- gas annorledes än genom lag.
Tryckfriheten utgör som ovan angivits i själva verket en särskild art av
yttrandefrihet i vidsträckt bemärkelse. Den definieras och garanteras i det tidigare omnämnda stadgandet i RF 86 &, vars första punkt har följande lydelse:
Med tryckfrihet förstås varje svensk mans rättighet att, utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna därför straffas, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.
I paragrafens andra och sista punkt stadgas, att alla allmänna handlingar ovillkorligen må kunna genom trycket utgivas, där ej i tryckfrihetsförord- ningen annorlunda stadgas.
Den närmare regleringen av tryckfriheten har, såsom ovan nämnts, skett i annan grundlag, nämligen i tryckfrihetsförordningen av år 1949. Denna innehåller synnerligen uttömmande bestämmelser i fråga om tryckfrihets- rätten. I detta hänseende intar den svenska författningen en särställning. I andra länders författningar brukar nämligen endast upptagas ett princip— stadgande om tryckfrihet, under det att ämnet i övrigt regleras i annan lag än grundlag. I viss begränsad omfattning har emellertid under senare är speciella bestämmelser på tryckfrihetsrättens område även i vårt land gi- vits i allmän lag. Som exempel härpå kan nämnas 1937 års lag om inskränk- ningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar samt lagen den 22 april 1949 med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål. Vida- re förtjänar anmärkas att genom hänvisningar i tryckfrihetsförordningen de allmänna reglerna i brottsbalken angående exempelvis straffarter och straffsatser är tillämpliga även i fråga om tryckfrihetsbrott.
Såsom tidigare (sid. 42) angivits har utredningen icke upptagit bestäm— melserna på tryckfrihetsrättens område till behandling. Tryckfriheten skall således i samma utsträckning som för närvarande regleras i tryckfrihets- förordningen, vilken alltjämt Skall ha karaktären av grundlag. Emellertid framstår det enligt utredningens mening som naturligt att en så väsentlig medborgerlig rättighet som tryckfriheten upptages och garanteras i en ny regeringsforms kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. Den när- mare definitionen på tryckfrihet anser utredningen däremot ha sin na- turliga plats icke i regeringsformen utan i tryckfrihetsförordningen. Utred— ningen föreslår därför att stadgandet i RF 86 å första punkten i sak oföränd- rat överföres till ett nytt första stycke i 1 kap. 1 g tryckfrihetsförordningen. I detta sammanhang må även anmärkas att utredningen i förslagets 9 kap., som behandlar formerna för granskning av och tillsyn över rikets styrelse och förvaltning, föreslår en paragraf, vari erinras om tryckfrihetsförordning— ens bestämmelser om svensk medborgares tillgång till allmänna handlingar. Detta stadgande måste anses ha sin naturliga plats i nämnda kapitel, enär pressens och allmänhetens möjligheter att taga del av allmänna handlingar
är av avgörande betydelse för möjligheten till insyn i myndigheternas verksamhet.
I förevarande sammanhang förtjänar framhållas att det praktiska vär— det av åsiktsfriheten, yttrandefriheten och tryckfriheten givetvis är i hög grad beroende av att medborgarna har rätt och möjlighet att erhålla upp- lysningar om sådana förhållanden, som är av intresse för dem. Medborgar- na n1åste således i princip äga fri tillgång till upplysningskällor, ur vilka de kan hämta material för ett fritt meningsutbyte, exempelvis tidningspress, radio och television. Såvitt avser rätten att taga del av allmänna handling- ar är nämnda princip grundlagsfäst i TF 2 kap. 1 5. — Rätten att taga del av uppgifter och underrättelser av olika slag kan emellertid icke gälla oin- skränkt. De viktigaste begränsningarna har upptagits i den ovan nämnda lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar.
Rätten att mottaga upplysningar har uttryckligen omnämnts såsom ett led i yttrandefriheten såväl i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som i Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.
Enligt författningsutredningens mening är rätten för medborgarna att fritt mottaga uppgifter och underrättelser -—— vari inbegripes rätten att av— lyssna radiosändningar och åse televisionssändningar -— så betydelsefull att den bör särskilt omnämnas som ett led i den medborgerliga opinions- friheten.
Religionsfrihet innebär enligt nutida uppfattning rätt för den enskilde såväl att fritt bekänna sig till och, ensam eller tillsammans med andra, utöva annan religion än den som omfattas av folkets flertal som även att ställa sig utanför varje religiös gemenskap.
Rörande religionsfriheten stadgas i RF 16 & att »Konungen bör . . . ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller all- män förargelse åstadkommer». Beträffande innebörden av denna bestäm- melse har olika meningar framkommit i den vetenskapliga litteraturen. Sä— lunda har å ena sidan hävdats att stadgandet avser att ge uttryck för prin- cipen om religionsfrihet i nutida bemärkelse. Å andra sidan har gjorts gäl- lande att bestämmelsen endast är att uppfatta dels som en bekräftelse av 1781 års s. k. toleransedikt om fri religionsutövning för inflyttade främman— de trosbekännare och deras avkomlingar, dels som en principdeklaration om rätt för kyrkans medlemmar till frihet i fråga om utövningen av den förhärskande religionen. Stadgandet skulle således med sistnämnda tolk- ning icke ge uttryck för principen om rätt för envar att fritt välja religion.l
Om sålunda delade meningar råder i frågan huruvida RF 16 & ger uttryck
1 Jfr Hessler, Stat och religion i upplysningstidens Sverige (1956) sid. 147 ff.
åt principen om religionsfrihet i egentlig mening, är det å andra sidan otvivelaktigt att de vid regeringsformens tillkomst gällande bestämmelser- na på förevarande område icke stod i överensstämmelse med nyssnämnda princip. Här må endast erinras om att den i 1734 års strafflag upptagna straffbestämmelsen för avfall från den rena evangeliska läran avskaffades först år 1860. Genom en förordning sistnämnda är, vilken sedermera er- sattes av 1873 års s. k. dissenterlag, infördes möjlighet till övergång från svenska kyrkan till annat kristet trossamfund.
Nu gällande bestämmelser om religionsfrihet återfinnes i 1951 års reli- gionsfrihetslag. Den grundläggande regeln har upptagits i 4 5 nämnda lag. Där stadgas att ingen må vara skyldig att tillhöra trossamfund; åtagande i strid däremot är utan verkan. Med trossamfund förstås, förutom svenska kyrkan, sammanslutning för religiös verksamhet, vari ingår att anordna gudstjänst. Vidare föreskrives, att envar äger rätt att fritt utöva sin religion, såvitt han icke därigenom stör samhällets lugn eller åstadkommer allmän förargelse (1 5). Det skall även stå envar fritt att för religiös gemenskap deltaga i sammankomst och sammansluta sig med andra (2 5). För offent- lig gudstjänst skall ej gälla andra hinder än sådana som i allmänhet är stadgade för sammankomst, till vilken allmänheten har tillträde (3 5).
Medlem av svenska kyrkan får enligt lagen endast svensk medborgare eller här i riket bosatt utlänning vara. Med denna begränsning äger envar att efter ansökan vinna inträde i svenska kyrkan, om han är döpt i kyrkans ordning eller uppfyller vissa andra i lagen angivna förutsättningar. Med— lem-skap i annat religiöst samfund utgör icke hinder för inträde i svenska kyrkan. Ingen kan mot sin vilja uteslutas ur kyrkan. Envar medlem äger efter ansökan utträda ur kyrkan.
Religionsfriheten kan i ett nutida samhälle icke gälla helt utan inskränk— ningar. Av hän-syn till andra väsentliga intressen har vissa begränsningar stadgats. Sålunda förbjuder 1 5 religionsfrihetslagen att någon utövar sin religion på sådant sätt att han stör samhällets lugn eller åstadkommer allmän förargelse. Bestämmelser om straff för överträdelse av detta förbud återfinnes i 16 kap. brottsbalken, som handlar om brott mot allmän ordning.
Beträffande de villkor för offentlig gudstj änst, som avses i 3 & religi-ons- frihetslagen, hänvisas till framställningen rörande församlingsfriheten.
Såsom framgår av Bilaga 13 innehåller de flesta främmande länders för- fattningar stadgande till skydd för religionsfriheten. Av de övriga nordiska länderna saknar endast Norge grundlagsbestämmelse i detta ämne.
Religionsfrihetens princip har också kommit till uttryck i den tidigare nämnda Europarådskonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (artikel 9), liksom i Förenta Nationernas allmänna rättighetsförklaring (artikel 18).
Religi'onsfriheten måste betraktas som en av medborgarna-s fundamen-
tala rättigheter. Det framstår för författningsutredningen som uppenbart, att rätten till religionsfrihet bör upptagas i och garanteras av den föreslagna nya regeringsformen. Såsom framgått av den tidigare lämnade redogörelsen kan religionsfriheten icke gälla helt oinskränkt. Av hänsyn till andra vä- sentliga intressen har vissa begränsningar ansetts erforderliga. Ett grund— lagsstadgande till skydd för religionsfriheten innebär icke att hinder skulle möta mot sådana inskränkningar. Däremot får så omfattande begränsningar icke genomföras att religionsfrihet ej längre kan anses råda. Därutöver er- hålles genom grundlagsbestämmelse till Skydd för religionsfriheten garanti för att inskränkningar m_eddelas genom gen_er_el_l_a__r_io_r_mer, som garanterar _ likformighet i behandlingen av lika fall. Religionsfriheten måste anses vara så betydelsefull att inskränkningar däri icke får föreskrivas i annan ord- ' ning än genom lag.
I fråga om gällande regler och utredningens förslag rörande den bety- delse, som skall tillmätas vederbörandes trosbekännelse vid utnämning till prästerlig befattning inom svenska kyrkan ävensom till vissa andra tjänster, hänvisas till 2 5 2. övergångsbestämmelserna.
Med församlingsfrihet eller församlingsrätt förstås rätt för medborgarna att fritt sammankomma för gemensam överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmänna eller enskilda angelägenheter. Under församlings- rätten i egentlig mening brukar däremot icke inbegripas sådana samman- komster, vilka huvudsakligen avser att bereda deltagarna nöje eller för- ströelse.
Grundsatsen om församlingsfrihet är i vårt land av relativt sent datum. Lagstiftningsåtgärderna i ämnet synes under 1700-talet ha utgått från att allmänna sammankomster var onödiga och till och med samhällsfarliga. Medborgarna ansågs erhålla tillräckliga möjligheter att uttrycka sin mening i allmänna ärenden genom rätten att inför överhet och myndigheter fram- lägga »sina besvär. Menighets överläggningsfrihet begränsades därför på olika sätt. År 1816 gavs i en kungl. kungörelse föreskrifter rörande sam- mankomster på landet, avseende samråd »för ortens gemensamma fördel i sådana tillåtliga allmänna ärenden, vilka, enligt författningarna, ej annor- lunda böra behandlas»; för städernas del fanns i nämnda hänseende ingen lagreglering alls. Första gången församlingsfrihetens princip kom till ut— tryck i lag var år 1849, då såsom förordning utfärdades en av riksdagen an- tagen författning angående förändrade stadganden mot uppror och olovliga sammankomster. I förordningens 8 & stadgades sålunda: »Ej vare 'menighet å landet eller i stad förmenat, att sammankomma till överläggning om mål eller ärende, som menigheten rörer: ej heller må sådan sammankomst av offentlig myndighet upplösas, så framt därvid ej företages något, som emot lag stridande är eller eljest allmän ordning störer»; dock skulle anmälan göras till vederbörande offentliga myndighet så långt i förväg, att den kun-
de komma tillstädes, om så ansågs erforderligt. Anmälningsskyldigheten upprätthölls emellertid icke i praktiken.
Nyssnämnda bestämmelse i 1849 års förordning överfördes sedermera till 1864 års strafflag samt ändrades i samband därmed bland annat i så måtto att anmälningsskyldigheten borttogs och att det uttryckligen angavs att även allmänna ärenden skulle få behandlas vid sammankomsterna. År 1948 överflyttades stadgandet till 4 & b) lagen den 30 juni samma år ang. införande av lagen om ändring i strafflagen m. 111.
Vidare må nämnas att efter strafflagens tillkomst regeringen i admi- nistrativ ordning utfärdade åtskilliga kompletterande bestämmelser röran- de allmänna sammankomster. De viktigaste av dessa stadganden intogs i 13 5 1868 års ordningsstadga för rikets städer, vilken paragraf genom sär- skilt beslut kunde göras tillämplig även för vissa delar av landsbygden. En- ligt ordningsstadgan erfordrades för allmänna sammankomster anmälan till eller, i vissa fall, tillstånd av polismyndigheten.
Såväl nyssnämnda bestämmelser i ordningsstadgan som 4 5 b) i 1948 års lag upphävdes genom den nu gällande lagen den 14 december 1956 om all- männa sammankomster. Denna lag äger tillämpning på allmän samman- komst som hålles för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, eller som är att hänföra till föreläsning eller föredrag för undervisning eller meddelande av allmän eller medborgerlig bildning eller till religionsövning. Utgångspunkten för bestämmelserna i lagen är att största möjliga frihet skall råda på ifrågavarande område. I församlingsfriheten har således icke stadgats andra inskränkningar än sådana, som framstått som nödvändiga för att ordning och säkerhet skall kunna upprätthållas eller för att enskild medborgares fri- och rättigheter ej skall kränkas. Med hänsyn till dessa krav har det ansetts ofrånkomligt att låta myndigheterna i viss utsträckning reglera formerna för samman- komsterna och få insyn i vad därvid förekommer. Tillstånd av vederböran- de polismyndighet erfordras såvitt avser städer ooh därmed likställda sam- hällen för hållande av allmän sammankomst på gata, torg eller andra så- dana allmänna platser, som är upplåtna till eller eljest nyttjas för allmän samfärdsel. Avsikten med tillståndskravet i dessa fall är i främsta rummet att få till stånd en prövning av om platsen i fråga är lämplig för samman- komster ur trafik- och ordningssynpunkt. Om hinder i nämnda hänseen- den icke möter, skall tillstånd regelmässigt beviljas. Detta har i lagtexten kommit till uttryck på så sätt, att där angivits att vid tillståndsprövningen skall beaktas >>vikten ur allmän synpunkt av att församlingsfriheten upp— rätthålles» (3 5). För anordnande av allmän sammankomst i stad eller köping på annan plats utomhus än nyss angivits, erfordras endast anmälan till polismyndigheten. Ändamålet därmed är att sätta polismyndigheten i tillfälle att vidtaga erforderliga åtgärder ur exempelvis trafik- och brand- skyddssynpunkt. I övrigt föreligger i princip varken anmälningsskyldighet
eller tillståndskrav för anordnande av allmän sammankomst. Dock äger länsstyrelsen, om det befinnes oundgängligen erforderligt för ordningens upprätthållande, förordna om anmälningsskyldighet även för sammankom— ster utomhus annorstädes än i stad och köping samt för sammankomster, som hålles inomhus, dock med undantag bland annat för sådana som är att hänföra till religionsövning.
Lagen om allmänna sammankomster stadgar vidare rätt för polismyn— digheten att närvara vid sammankomst. Polismyndigheten äger även i för- väg erhålla de uppgifter av anordnaren, vilka är erforderliga med hänsyn till syftet med anmälan om eller tillstånd till sammankomsten. Däremot får icke någon form av censur förekomma. Emellertid äger polismyndig— heten under vissa strängt begränsade, i lagen angivna förutsättningar in- ställa, upplösa och förbjuda förnyandet av allmän sammankomst.
Slutligen må här även nämnas att lagen ger möjlighet för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, länsstyrelsen att förordna, att allmän sammankomst icke får hållas inom visst län eller del därav, om så finnes påkallat med hänsyn till krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden eller farsot.
Såsom framgår av vad ovan anförts förutsätter lagen om allmänna sam- mankomster församlingsfriheten som en principiell medborgerlig rättighet. Som ett uttryck för denna princip är även att uppfatta det tidigare nämnda stadgandet i 18 kap. 5 & brottsbalken om brott mot medborgerlig frihet, vilket avser bland annat att bereda skydd för församlingsfriheten.
Utöver de i lagen om allmänna sammankomster stadgade inskränkningar- na i församlingsfriheten må här nämnas, att förbud mot sammankomster kan meddelas enligt epidemilagen, i den mån det erfordras för hindrande av sjukdomars spridning. *
Militären-s rätt att deltaga i sammankomster har inskränkts genom stad- gandet i 22 kap. 7 & brottsbalken om olovlig sammankomst. Sådant br—ott föreligger, om krigsmän, under beredskapstillstånd eller då riket är i kriu , obehörigen håller sammankomst rörande ämne genom vars avhandlande lydnadsbrott eller rymning lätt kan föranledas eller fruktan eller miss— tröstan kan utbredas hos krigsmännen.
Frågan om grundlagsfästande av principen om församlingsfrihet har vid flera tillfällen varit föremål för riksdagens prövning.
I en motion vid riksdagen år 1890 yrkades att till HP 16 5 skulle göras följande tillägg: »Ej må det förmenas svenske medborgare att samman— komma för överläggning i allmänt eller enskilt ärende. De föreskrifter, som erfordras till förekommande av missbruk av denna församlingsrätt, meddelas i lag, som stiftas av Konungen och riksdagen gemensamt». I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 12) avstyrkte konstitutionsutskottet bi— fall till motionen under åberopande bland annat av att ett bekräftande av
församlingsfriheten i RF 16 & ej var behövligt, enär nämnda frihet i vårt land även utan sådant stadgande ansågs för given. ' Motion-er med likartat syfte väcktes även åren 1892, 1893 och 1911. Samt-
liga avslogs emellertid efter avstyrkande utlåtanden från utskottet (nr 7, 2 och 29).
Då motion i ämnet ånyo framfördes vid riksdagen år 1914, gick konsti— tutionsutskottets utlåtande (nr 21) för första gången i tillstyrkande rikt- ning. Utskottet framhöll bland annat att >>i betraktande av församlings- rättens stora medborgerliga betydelse» principen därom borde fastslås i grundlagen. Mot utlåtandet reserverade sig emellertid tio utskottsledamöter. Andra kammaren biföll utskottets utlåtande, men första kammaren avslog detta, varför frågan förföll.
År 1916 väcktes en ny motion i saken. I anledning därav hemställde. konstitutionsutskottets majoritet (utlåtande nr 15) om utredning och för-— slag rörande sådana ändringar i regeringsformen, genom vilka församlings- frihetens princip grundlagsfästes. Ej heller denna gång kunde kamrarna enas.
Det förtjänar vidare nämnas att grundlagsskydd för församlingsfriheten föreslogs även i ett i oktober 1919 avgivet sakkunnigbctänkande med för— slag till lag om utövande av den svenska medborgare tillförsäkrade försam- lingsrätten m. 111. Enligt de sakkunnigas mening borde i RF 86 & införas ett andra moment, innehållande en definition av församlingsrätten saint före— skrift om att närmare bestämmelser i avseende på denna rätts utövande skulle meddelas genom lag. stiftad i den ordning RF 87 ä 1 mom. stadgar. Någon ändring av RF 16 & ansågs däremot icke erforderlig. — Förslaget ledde icke till någon lagstiftning.
Såsom angivits i inledningen till detta kapitel föreslogs i 1941 års sak- kunnigbetänkande, att församlingsfriheten skulle upptagas bland de grund- lagsskyddade rättigheterna i RF 16 5.
Stadgandet till skydd för församlingsfriheten finns i ett flertal utländska författningar liksom i Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 20) och i Europarådskonventionen angåen- de skydd för nämnda rättigheter (artikel 11).
Även församlingsfriheten framstår som en medborgerlig rättighet av fundamental betydelse i ett nutida demokratiskt samhälle. Utredningen anser därför att principen om församlingsfrihet, såsom föreslagits vid ett flertal tillfällen, bör upptagas i regeringsformen. Att av hänsyn till andra väsentliga intressen vissa inskränkningar stadgas i denna frihet strider icke mot nämnda princip. Genom grundlagsbestämmelse i ämnet vinnes emellertid garanti för att inskränkningarna icke göres så långtgående att församlingsfrihet icke längre kan anses föreligga. Vidare måste inskränk- ningarna ske i form av generella regler, som garanterar likformighet i be-
)
handlingen. Ej heller i fråga om församlingsfriheten bör inskränkningar ? kunna få meddelas i annan ordning än genom lag.
Föreningsfriheten kan definieras som frihet för en förening att verka ohindrad samt frihet för medborgarna att tillhöra förening, utnyttja med— lemskap i förening eller verka för förening eller bildandet av sådz-m.1
Föreningar finns av två huvudslag, nämligen sådana, som driver ekono— misk verksamhet för främjande av medlemmarnas ekonomiska intressen, samt de s. k. ideella föreningarna, vilkas verksamhet eller åtminstone syfte ej är av ekonomisk art.
Endast den förstnämnda gruppen är reglerad genom lagregler. Enligt 1951 års lag om ekonomiska föreningar krävs registrering hos offentlig myndighet för att sådan förening skall erhålla rättskapacitet. Registrering kan emellertid ifrågakomma endast beträffande de s. k. kooperativa ekono— miska föreningarna, dvs. föreningar med ändamål att främja medlemmar- nas ekonomiska intressen genom sådan ekonomisk verksamhet, i vilken medlemmarna deltager som avnämare eller leverantörer eller med egen ar- betsinsats eller genom begagnande av föreningens tjänster eller på annat dylikt sätt. Sådana sammanslutningar som arbetar i vanligt vinstsyfte har genom 1951 års lag hänvisats till bolagsformen. Genom särskilda lagar regleras vissa slags föreningar, vilka är att anse som ekonomiska föreningar av speciellt slag eller som därmed likartade föreningar, t. ex. jordbruks- kreditkassor och bostadsrättsföreningar.
Rörande de ideella föreningarna finns, som nämnts, icke några lagbestäm— melser. Enligt fast praxis anses sådana sammanslutningar emellertid äga rättskapacitet, om de antagit stadgar, angivande föreningens ändamål och formerna för beslutanderättens utövande, samt äger styrelse med rätt att utåt företräda föreningen.
En särställning bland de ideella föreningarna kan de sammanslutningar sägas intaga, som består av arbetsgivare och arbetstagare och har till upp- gift att tillvarataga medlemmarnas intressen rörande anställningsvillkoren och förhållandet i övrigt till motparten i anställningsförhållandet. Bestäm— melser till tryggande av föreningsrätten i parternas inbördes förhållanden har givits i 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt (3 5).
Allmänna lagbestämmelser om föreningsfriheten i offentligrättslig me- ning finns icke i svensk rätt. Föreningsfriheten är emellertid en i vårt land erkänd grundsats. Att så är fallet framgår av att i lag gjorts vissa inskränk- ningar i föreningsfriheten, vilket förutsätter rättighetens principiella exi- stens. Genom det tidigare vid flera tillfällen omnämnda stadgandet i 18 kap. 5 & brottsbalken om brott mot medborgerlig frihet kan för övrigt förenings— frihetens princip anses ha kommit till direkt uttryck i lagstiftningen.
* Jfr prop. 1962 nr 10 del B sid. 272; stundom hänföres till föreningsfriheten även rätten att bilda bolag, se sålunda Fahlbeck m. fl., Medborgarrätt (1947), sid. 246 f.
En inskränkning i föreningsfriheten följer av 18 kap. 4 & brottsbalken, som stadgar straff för olovlig kårverksamhet. Därmed avses att någon bil- dar eller deltager i sammanslutning, som måste anses vara avsedd att ut- göra eller med hänsyn till sin beskaffenhet och det ändamål för vilken den är bildad lätt kan utvecklas till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka och som icke med vederbörligt tillstånd för—stärker för- svaret eller ordningsmakten. Som en inskränkning i föreningsfriheten kan även uppfattas lagen den 9 maj 1947 om förbud mot politiska uniformer.
Även föreningsfriheten är numera garanterad i åtskilliga utländska för- fattningar, liksom i Europarådets konvention an-gåede skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna (artikel 11) samt i Förenta Nationernas allmänna rättighetsförklaring (artikel 20). Av de övriga nordiska länderna saknar endast Norge grundlagsbestämmelse i detta ämne.
I likhet med vad som är fallet med övriga i denna paragraf upptagna medborgerliga fri- och rättigheter måste enligt utredningens mening för— eningsfriheten anses vara så betydelsefull att den, såsom även föreslogs i 1941 års sakkunnigbetänkande, bör garanteras i regeringsformen. Därav följer att sådana inskränkningar i nämnda frihet icke skall kunna genom- föras att föreningsfrihet icke längre kan anses råda. Däremot hindrar ett grundlagsfästande av föreningsfriheten icke att denna underkastas vissa begränsningar av hänsyn till andra väsentliga intressen. Emellertid bör inskränkningar i föreningsfriheten icke kunna få meddelas annorledes än genom lag.
Under hänvisning till ovan angivna överväganden stadgas i förevarande paragraf att svensk medborgare skall njuta åsiktsfrihet, yttrandefrihet och tryckfrihet, religionsfrihet samt församlingsfrihet och föreningsfrihet. Så- som en sammanfattande beskrivning av den huvudsakliga innebörden i de Sålunda fastslagna friheterna stadgas i paragrafens andra punkt, att med- borgarna äger, enligt vad i grundlag och annan lag närmare stadgas, fritt uttrycka tankar och åsikter, fritt meddela och mottaga uppgifter och under- rättelser, fritt bekänna och utöva sin religion samt fritt sammankomma och fritt sammansluta sig för allmänna eller enskilda syften.
25
Den personliga friheten
Rätten för medborgarna till personlig frihet är i så måtto fastslagen i RF 16 å som där stadgas, att »Konungen bör . .. ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är». Såsom tidigare framhållits föreligger olika uppfattningar
rörande innebörden av ifrågavarande grundlagsparagraf. I nyss angivna led av stadgandet säges närmast att det fordras domstols lagakraftvunna utslag för att statsmyndighet skall äga beröva någon bland annat den per- sonliga friheten. Bestämmelsens formulering har emellertid icke ansetts innebära förbud mot att stadga ingrepp i nämnda frihet även i andra situa- tioner.
Principen om rätt för medborgarna till personlig frihet har vidare kommit till uttryck i brottsbalken genom dess bestämmelser om straff för ingrepp i denna frihet. I detta hänseende må främst erinras om stadgandena i bal— kens 3 kap. om brott mot liv och hälsa, 4 kap. om brott mot frihet och frid samt 6 kap. om sedlighetsbrott.
Som bekant är enligt svensk rätt frihetsberövande tillåtet i ett icke ringa antal fall. En översiktlig framställning av reglerna på detta område har gi— vits i första lagutskottets utlåtande nr 17 år 1952, vartill utredningen här får hänvisa. De där angivna mera varaktiga frihetsberövandena kan upp- delas i två huvudgrupper, nämligen frihetsberövanden efter fällande dom av domstol och de 5. k. administrativa frihetsberövandena.
I fråga om den förstnämnda gruppen må främst erinras om den all- männa brottspåföljden fängelse. Därom stadgas i 26 kap. brottsbalken. Vi— dare kan exempelvis ungdomsfängelse och internering ådömas under vissa omständigheter (29 och 30 kap. brottsbalken). För brott av krigsmän kan dessutom ifrågakomma arrest som disciplinstraff (32 kap. samma balk).
Under beteckningen administrativa frihetsberövanden brukar samman— föras sådana frihetsberövanden som, beslutade i första instans av annan myndighet än domstol, fullföljer ett självständigt ändamål vanligen av social natur, såsom att meddela vård eller verka uppfostrande och utbil— dande, och icke är allenast tillfälliga. Till denna grupp hör exempelvis tvångsintagning på alkoholistanstalt jämlikt nykterhetsvårdslagen, vissa fall av omhändertagande för samhällsvård enligt barnavårdslagen samt tvångsintagning på sinnessj ukhus jämlikt sinnessjuklagen.
Under senare år har en livlig debatt pågått i frågan huruvida förfarandet vid de administrativa frihetsberövandena kan anses tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Vid upprepade tillfällen har förslag väckts om översyn och ändring av gällande regler på detta område. Olika statliga ut- redningar har befattat sig med hithörande spörsmål. I detta sammanhang må endast erinras om utredningen angående rättssäkerheten vid administra- tiva frihetsberövanden, tillsatt närmast i anledning av framställning från 1952 års riksdag (skrivelse nr 196). I sitt år 1960 avgivna betänkande (SOU 1960: 19) framlade utredningen bland annat förslag om inrättande av särskilda socialdomstolar för handläggning av mål om frihetsberövande ingripanden beträffande alkoholmissbrukare, barn och ung-dom, försumliga försörjare, lösdrivare och vissa psykiskt efterblivna. I ett förslag till lag om socialdomstol upptogs bestämmelser om domstolens organisation och för-
farandet vid denna. Även i fråga om andra administrativa frihetsberövanden än de nyss angivna förordade utredningen en förstärkning av rättsskyddet i vissa hänseenden. Utredningsförslaget är beroende på regeringens prövning.
Vad angår mera kortvariga frihetsberövanden skall här endast särskilt omnämnas de straffprocessuella tvångsmedlen gripande, kvarhållande för polisförhör, anhållande och häktning. Dessa åtgärder regleras i 23 och 24 kap. rättegångsbalken, där ingående bestämmelser ges till förekommande av grundlösa frihetsberövanden.
Av Bilaga 13 till utredningsbetänkandet framgår att främmande länders författningar regelmässigt innehåller stadgande rörande den personliga friheten. I den danska grundlagen föreskrives bland annat, att nämnda frihet är okränkbar och att frihetsberövande blott kan äga rum »med hjem- mel i loven» (71 å). Den finska regeringsformen stadgar i 6 5, att varje finsk medborgare skall vara »tryggad enligt lag» till bland annat liv och personlig frihet. I norska grundlagen ges bestämmelser om den personliga frihet—en bland annat i 99 å, som förbjuder olaga fängslande. Enligt Europarådskon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande fri-heterna har envar rätt till frihet och personlig säkerhet; ingen får berövas sin frihet utom i vissa särskilt angivna fall och i den ordning lagen föreskriver (artikel 5). Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna innehåller även bestämmelse om att envar har rätt till liv, frihet och personlig säkerhet (artikel 3).
I nära samband med den personliga friheten står rätten för medborgarna att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket. Därom stadgas i RF 16 5 att »Konungen hör . .. ingen från ort till annan förvisa». Enligt orda- lydelsen avser således bestämmelsen endast bortvisning från en ort i för— ening med anvisande av annan uppehållsort. Hinder har icke ansetts före- ligga mot att i lag stadga inskränkningar i rätten att välja vistelseort. Exempel på sådana inskränkningar lämnar lagen den 17 maj 1940 med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m. Enligt denna äger rege- ringen eller enligt regeringens bemyndigande vederbörande militära befäl- havare eller länsstyrelse utfärda förbud för obehöriga att beträda område, som tillhör försvarsväsendet eller nyttjas av detta eller för dess räkning eller som eljest är av betydelse för försvarsvasendet; vid krig eller krigsfara, vari riket befinner sig, eller eljest under utomordentliga av krig föranledda förhållanden kan motsvarande förbud meddelas även i fråga om område, som är av betydelse för folkförsörjningen. Av intresse i detta sammanhang är också vissa bestämmelser i 1960 års civilförsvarslag. I 34 5 första stycket denna lag stadgas rätt för regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer att vid krig eller krigsfara förordna om utrymning, dvs. uppmana eller ålägga invånare inom område, som blivit eller kan antagas bli utsatt för fientlig verksamhet eller inom vilket eljest militära åtgärder av synnerlig
betydelse vidtages eller kan förväntas, att lämna sin bostad och under viss tid taga uppehåll utom angivet område. Än längre går 35 & samma lag, en- ligt vilken paragraf för vinnande av det med utrymningen avsedda syftet fö- reskrifter kan meddelas rörande uppehållsplats för dem, som på grund av beslutet om utrymning måste lämna sin bostad. Här är sålunda fråga om en bestämmelse, som öppnar möjlighet till >>förvisning>> från en ort till en annan. Vidare må erinras om reglerna i 34 å andra stycket och 37 & civil- försvarslagen rörande omflyttning, bortflyttningsförbud och inflyttnings— förbud.
I 25 kap. rättegångsbalken ges bestämmelser om reseförbud, dvs. förbud för person, som misstänkes för brott, att utan tillstånd lämna honom anvisad vistelseort.
Därjämte må nämnas att enligt brottsbalken möjlighet finns att meddela särskild föreskrift om vistelseort för den som villkorligt frigivits från fängel- sestraff liksom för den som ådömts skyddstillsyn (26 kap. 15 å och 28 kap. 6 5).
Till förhindrande av sjukdomars spridning kan inskränkningar i rätten att välja vistelseort meddelas enligt epidemilagen.
I fråga om rätten att lämna riket har begränsningar stadgats i lagen den 14 juni 1917 om förbud för vissa underhållsskyldiga att avflytta från riket.
Enligt kungl. kungörelsen den 7 november 1941 om skyldighet för svensk medborgare att vid utresa ur riket innehava giltigt pass är utresa till an- nat land än de övriga nordiska länderna förbjuden för 'den som saknar pass. Jämlikt passkungörelsen den 31 maj 1940 må pass icke utfärdas bland annat om vederbörande är efterlyst eller om passmyndigheten har kännedom om eller skälig anledning antaga, att sökanden står i sådan förbindelse med utlandet eller eljest bedriver sådan verksamhet, som är skadlig för svenska statsintressen.
Friheten att välja vistelseort omnämnes icke i vare sig den norska eller den danska grundlagen. Däremot stadgar Finlands regeringsform rätt för finsk medborgare att »vist-as i eget land, att här fritt välja boningsort och att färdas från en ort till en annan, så vitt icke i lag annorlunda är stadgat» (7 5). Enligt artikel 13 i Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna har envar rätt att inom varje stats gränser fritt förflytta sig och välja sin vistelseort liksom rätt att lämna varje land, in- begripet sitt eget, och att återvända till sitt eget land.
Med den personliga friheten sammanhänger även rätten till hemfrid. Denna garanteras i RF 16 å, som stadgar förbud för »Konungen» att någons >>fred i dess hus störa eller störa låta». Hinder har emellertid icke ansetts möta mot att genom bestämmelser i lag stadga inskränkningar i hemfriden.
Rätten till hemfrid har i brottsbalken kommit till uttryck genom stad— gandet i 4 kap. 6 5 om straff för hemfridsbrott. Sådant brott föreligger, om
någon olovligen intränger eller kvarstannar där annan har sin bostad, vare sig det är rum, hus, gård eller fartyg.
Bland inskränkningar i rätten till hemfrid må i första hand erinras om de allmänna reglerna rörande husrannsakan i anledning av misstanke om brott. Därom ges bestämmelser i 28 kap. rättegångsbalken liksom även i speciella författningar, såsom lagen den 30 juni 1960 om straff för varusmuggling (18 å)-
Bestämmelser om husrannsakan utan att misstanke om brott föreligger har upptagits i allmänna ransoneringslagen (21 5). Vidare må här nämnas reglerna om taxeringsrevision hos deklarationsskyldig (56—58 åå taxe- ringsförordningen och 1961 års lag om handräckning vid taxeringsrevi- sion).
Av Bilaga 13 framgår att övriga nordiska grundlagar innehåller stadgan- den till skydd för hemfriden. Samma är förhållandet med Europarådskon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna (artikel 8) samt Förenta Nationernas allmänna rättighetsförklaring (artikel 12).
I nära samband med den personliga friheten står också rätten att oför— kränkt befordra meddelanden genom post eller annat liknande allmänt samfärdsmedel. Någon bestämmelse till skydd därför finns icke i nu gällan— de regeringsform. Ämnet regleras i stället genom annan lag och författning.
I 4 kap. 8 & brottsbalken stadgas straff för brytande av post- eller tele- hemlighet. Därmed avses att någon olovligen bereder sig tillgång till med- delande, vilket såsom postförsändelse eller såsom telefonsamtal, telegram eller annat telemeddelande är under befordran genom allmän befordrings- anstalt. Enligt 9 g i samma kapitel straffas för intrång i förvar den som, utan att fall är för handen som i 8 5 sägs, olovligen bryter brev eller tele- gram eller eljest bereder sig tillgång till något som förvaras förseglat eller under lås eller eljest tillslutet. Utom genom dessa bestämmelser i brotts- balken och särskilda stadganden om tystnadsplikt skyddas brevhemligheten liksom även telegraf— och telefonhemligheten genom speciella föreskrifter för befattningshavare vid post- och televerken. I fråga om dessa föreskrifter må här hänvisas till 1941 års allmänna poststadga, 1959 års telegrafregle- mente och 1963 års telefonreglemente.
Inskränkningar i rätten att oförkränkt befordra meddelanden har stad- gats i 27 kap. rättegångsbalken. Enligt 1—3 55 i nämnda kapitel må, med vissa inskränkningar, brev, telegram eller annan försändelse, som finns i post- eller telegrafverkets vård, tagas i beslag vid grövre brott, om försän- delsen skäligen kan antagas äga betydelse för utredning om sådant brott eller vara genom brottet någon avhänd eller på grund av brottet förverkad. Jämlikt 16 & samma kapitel kan avlyssnande få äga rum av telefonsamtal till eller från en för grovt brott misstänkt person, om så anses vara av syn- nerlig vikt för utredningen; för åtgärden erfordras dock tillstånd av dom- stol.
Oberoende av misstanke om brott äger regeringen enligt 5 5 i 1939 års valutalag av kontrollhänsyn medge rätt för polismyndighet, riksbanken eller tjänsteman, som riksbanken därtill förordnar, att öppna och granska brev och andra försändelser till eller från utlandet, som finns i postverkets vård.
Av Bilaga 13 framgår att ett flertal främmande länders författningar innehåller stadganden till skydd för brev-, telegraf— och telefonhemligheten. Av övriga nordiska länder saknar endast Norge författningsbestämmelse i detta hänseende. I 12 & Finlands regeringsform föreskrives att brev-, tele- graf— och telefonhemligheten är okränkbar, så vitt ej undantag stadgats i lag. Den danska grundlagen fastslår att beslag och undersökning av brev samt ingrepp i post-, telegraf— och telefonhemligheten >>må, hvor ingen lov hjemler en saeregen undtagelse, alene ske efter en retskendelse» (72 å).
Såväl Förenta Nationernas allmänna rättighetsförklaring (artikel 12) som Europarådskonventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna (artikel 8) innehåller stadgande om skydd för brevhemligheten.
Enligt författningsutredningens mening mäste rätten till personlig frihet samt de därmed nära förbundna, ovan omnämnda rättigheterna till fritt val av vistelseort, till hemfrid och till meddelelsefrihet anses vara av så grundläggande betydelse för medborgarna att ett principstadgande om dessa friheter bör upptagas i detta kapitel av regeringsformen. Såsom framgått av den tidigare lämnade framställningen innehåller redan nuvarande re- geringsform i 16 å stadgande angående den personliga friheten och he-mfri- den samt även, låt vara i ofullständig mån, om rätten att välja vistelseort. Samtliga nu ifrågavarande fri- och rättigheter föreslogs grundlagsfästa i 1941 års sakkunnigbetänkande.
Såsom framgått av vad ovan anförts gäller i olika hänseenden inskränk- ningar i de fri- och rättigheter som här avses. Ett principstadgande i grund- lag om nämnda rättigheter innefattar icke hinder mot att dessa underkas- tas vissa begränsningar. Det utgör emellertid garanti för att erforderliga begränsningar meddelas genom generella normer, som innebär likformig- het i behandlingen av lika fall. Med hänsyn till de betydelsefulla medbor- gerliga intressen, varom här är fråga, bör inskränkningar i rättigheterna enligt utredningens mening få meddelas endast genom lag eller med stöd av lag. Beträffande frågan i vilka fall den ena eller andra av dessa båda former för normgivning skall ifrågakomma må framhållas följande. I 7 kap. 2 5 föreslås stadgande av innebörd att bestämmelser om brott och påföljd för brott samt om åligganden för enskilda ej får meddelas annorledes än genom lag; endast om bestämmelserna är av mindre ingripande natur får de meddelas i administrativ ordning. Vad som innefattas under uttrycket »av mindre ingripande natur» är en avvägningsfråga, som icke kan besvaras genom någon allmän regel. I nämnda hänseende må dock här erinras om att, såsom angivits i motiven till 7 kap. 2 5, i fråga om bestämmelser om
brott och påföljd för brott enligt utredningens mening bör gälla, att frihets- straff utöver sex månader skall kunna föreskrivas endast i lag. Detta inne— bär en ändring i förhållande till vad som nu gäller. Sålunda har hinder hittills icke ansetts föreligga mot att i författning, utfärdad av regeringen i administrativ ordning, stadga straff av fängelse upp till två år (se exem— pelvis 15 5 första stycket passkungörelsen den 31 maj 1940). Men även i andra fall än då fråga är om frihetsstraff utöver sex månader förekommer för närvarande att i annan författning än lag meddelas bestämmelser om betydelsefulla begränsningar i de fri- och rättigheter, som här avses. Exem- pelvis må nämnas att 22 å i 1963 års telefonreglemente ger televerket rätt att avstänga och nedtaga abonnents telefonanläggningar, om denne underlåter att iakttaga i reglementet eller av telestyrelsen stadgade föreskrifter. En så allmänt avfattad och ingripande inskränkning i me—ddelelsefriheten — Vil— ken inskränkning avser icke endast nu gällande föreskrifter utan även så— dana som framdeles kan komma att utfärdas — kan enligt utredningens mening icke hänföras till »bestämmelser av mindre ingripande natur».
Mot bakgrund av ovan angivna överväganden stadgas i 2 5 i förevarande kapitel att svensk medborgare åtnjuter personlig frihet samt rätt att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket; han är därjämte tillförsäkrad hemfrid samt rätt att oförkränkt befordra meddelanden genom post eller annat sådant allmänt samfärdsmedel. Dessa fri— och rättigheter får ej in- skränkas annorledes än genom lag eller med stöd av lag.
35
Äganderätten
[ denna paragraf föreslås en grundlagsbestämmelse till skydd för ägande- rätten.
Den nuvarande regeringsformen innehåller, som förut berörts, i 16 5 ett stadgande om skydd för den enskilda äganderätten. Stadgandet förbjuder »Konungen» att någon >>fördärva eller fördärva låta» till hans >>välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är» liksom att någon »avhända eller av- hända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den ord- ning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva».
Rörande den närmare innebörden av RF 16 å föreligger, såsom framhållits i det föregående, skiftande uppfattningar. I 1941 års betänkande med förslag till ändrad lydelse av 16 & uttalade de sakkunniga, att stadgandet i vad det avsåg att utgöra ett skydd för äganderätten blott var riktat mot regerings- makten och sålunda icke innefattade någon begränsning av den lagstift- ningsmakt, som enligt regeringsformen tillkommer kon-ung och riksdag gemensamt.
Vad angår innebörden av begreppet äganderätt hör till en början fram-
hållas, att begreppet inte kan bestämmas oberoende av tid och rum. Vare sig äganderätten beskrivcs som en i princip absolut rätt för ägaren att fritt förfoga över sin egendom —— låt vara att denna rätt i skilda hänseenden inskränkts genom lag och sedvanerätt —— eller uppfattas som en samman— fattning av alla de olika befogenheter, som enligt lag och sedvanerätt till- kommer en ägare, så bestämmes äganderätten till sin innebörd av den gå]- lande rättsordningen och förändras med denna.
Samhällsutvecklingen har framtvingat inskränkningar i äganderätten av olika slag. Inskränkningarna, som föranletts av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen av vikt, kan t. ex. bestå i skyldighet att under vissa för- hållanden avstå egendom, skyldighet att med avseende på egendom vara verksam på visst sätt eller skyldighet för ägaren att finna sig i vissa in— skränkningar i rätten att fritt handha egendomen eller eljest tåla intrång i äganderätten. De legala inskränkningarna återfinns i ett stort antal lagar och författningar. Här må endast nämnas lagen den 12 maj 1917 om expro— priation, lagen den 17 juni 1932 om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m. m. för ordningsmaktens behov, allmänna förfogande- lagen den 26 maj 1954, rekvisitionslagen den 30 juni 1942, beredskapsför— fogandelagen den 30 juni 1942, strandlagen den 30 maj 1952, naturskydds- lagen den 21 november 1952, jordförvärvslagstiftningen (lagen den 18 juni 1925 angående förbud i vissa fall för bolag, förening och stiftelse att för— värva fast egendom och lagen den 3 juni 1955 om inskränkning i rätten att förvärva jordbruksfastighet) samt skogsvårdslagstiftningen, byggnadslag- stiftningen, väglagstiftningen, jorddelningslagstiftningen, fiske- och jakt- vårdslagstiftninagen, brandskyddslagstiftningen och hälsovårdslagstiftningen. I de nu nämnda lagarna har inskränkningarna i äganderätten i regel sin grund i hänsyn till det allmännas eller allmänhetens bästa. Inskränkningar till förmån för annan enskild förekommer bland annat i vatten- och gruv- lagarna samt i lagar om nyttjanderätt till fast egendom (arrende— och hy- reslagstiftningen) .
Vid sidan av lagstadgade inskränkningar i äganderätten förekommer också inskränkningar som gäller enligt sedvanerätt eller med högst ofull— ständig reglering i lag. Här må erinras om den s. k. allemansrätten, som yttrar sig i en befogenhet för envar att i viss utsträckning beträda annans mark och tillgodogöra sig naturalster där samt att nyttja annans vatten— område.
Vid ingrepp i enskilds äganderätt uppkommer naturligen frågan om den- nes rätt till ersättning för vad han fått avstå eller för det intrång som han måst lida. Såsom allmän rättsprincip i svensk rätt gäller därvid, att rätt till ersättning föreligger, då ingreppet innebär avhändelse av äganderätt, såsom vid expropriation och liknande förfoganden.
Expropriation innebär att ägare av fastighet är skyldig att för vissa allmännyttiga ändamål avstå fastigheten eller upplåta nyttjanderätt eller
servitutsrätt. Enligt expropriationslagen ankommer det på regeringen att meddela tillstånd till expropriation. Tillstånd får meddelas endast för så— dana ändamål som uttryckligen anges i lagen. I fråga om expropriations- ersättning stadgas, att för fastighet som exproprieras löseskillning skall erläggas motsvarande fastighetens värde med hänsyn särskilt till ortens pris och fastighetens avkastning. Om en del av en fastighet exproprieras och återstoden lider skada eller intrång genom expropriationen eller den exproprierade delens användande, skall ersättning därför gäldas. Även om eljest genom expropriationen skada uppkommer för ägaren, skall sådan skada ersättas. Huvudprincipen för ersättning är alltså, att ersättningen skall uppgå till sådant belopp, att den ersättningsberättigade bibehålles orubbad vid den ekonomiska ställning såsom helhet räknat som han förut innehaft. Den exproprierade egendomens värde skall helt ersättas och lika— så skall skada och intrång, som föranledes av expropriationen, i sin helhet gottgöras. Beträffande förfarandet vid expropriation gäller, att expropria— tionsmål handlägges av domstol; frågan om tillstånd till expropriation av- göres dock, som förut nämnts, av regeringen.
Medan expropriationslagen endast hänför sig till fastighet och särskild rätt till fastighet, avser förfogandelagstiftningen förnödenheter i allmänhet, alltså såväl fast som lös egendom. Enligt allmänna förfogandelagen kan ägare eller innehavare av förnödenhet, som erfordras för krigsbruk elle-r för ekonomisk försvar-sberedskap eller som eljest är av vikt för befolkningen eller produktionen, åläggas att avstå förnödenheten till kronan. Vidare kan bestämmas att t. ex. fastighet, byggnad, fartyg, motorfordon m. ni. skall upplåtas till kronan. För förnödenhet, som ställes till kronans förfogande av annan än återförsäljare, skall ersättning utgå med belopp, som prövas skäligt med hänsyn till nödvändiga kostnader vid produktion eller åter- anskaffning av sådan förnödenhet. Avstås förnöden'heten av återförsäljare, lämnas ersättning med belopp som prövas skäligt med hänsyn till nödvän- diga kostnader vid återanskaffning och återförsäljning av sådan förnöden- het. Om fastighet m. m. upplåtes till begagnande av kronan, lämnas skälig ersättning för den för upplåtaren förlorade avkastningen eller nyttan. Har egendomen lidit skada eller avsevärd försämring, utgår skälig ersättning jämväl därför.
För egendom som tages i anspråk enligt rekvisitionslagen eller bered- skapsförfogandelagen skall enligt närmare bestämmelser i dessa lagar er- sättning likaledes utgå med belopp som prövas skäligt.
Full ersättning för egendom som tages i anspråk föreskrives däremot i 1932 års lag om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m. m. för ordningsmaktens behov.
Vid vissa tvångsavhändelser gäller rätt till ersättning med högre belopp än vad som svarar mot fulla värdet. Om annans fasta egendom tages i an- språk genom inlösen enligt vattenlagen, skall ersättning sålunda i vissa fall
utgå med 150 procent av värdet (9 kap. 48 & vattenlagen). Även inom gruv- rätten finns principen om ersättning med 150 procent (37 & gruvlagen). Så- som framhållits bland annat av tredje lagutskottet i utlåtande nr Bl år 1958 (sid. 28) i anledning av förslag till vissa ändringar i expropriations- lagen står de berörda reglerna om ersättning med fönhöjt belopp icke i över- ensstämmelse med expropriationslagstiftningens allmänna grundsatser utan beror på särskilda och historiska förhållanden.
I motsats till vad sålunda gäller vid expropriation och liknande förfogan— den över egendom är frågan om rätt till ersättning vid andra lagenliga in- grepp i enskilds äganderätt mera oklar. Några allmänna rättsgrundsatser, som kan grunda ersättningsrätt när äganderätten begränsas genom lagenliga statliga åtgärder utan att äganderätten övergår till annan, anses icke finnas i svensk rätt.
Hithörande spörsmål har vid olika tillfällen behandlats i riksdagen. Så- lunda hemställdes i två motioner vid riksdagen år 1944 (I: 197 och II: 305) att riksdagen måtte hos regeringen anhålla om en allsidig utredning av spörsmålet om statens skyldig-het att giva ersättning vid intrång i ägande- rätten och den ekonomiska friheten samt för riksdagen framlägga de förslag till lagstiftning, som kunde föranledas av utredningen.
I sitt utlåtande (nr 65) över motionerna anförde andra lagutskottet bland annat, att det utan tvivel skulle vara värdefullt, om man i lagstiftningen skulle kunna angiva närmare, fasta riktlinjer för statens skyldighet gent— emot den enskilde i förevarande hänseenden. Godtyckliga avgöranden efter billighet och skälighet skulle lämna plats för enhetliga lagregler. Utskottet kunde emellertid icke värja sig för den tanken, att svårigheterna att fast- ställa oomtvistliga kriterier för ersättningsfrågornas bedömande skulle komma att bli oöverstigliga. En lagstiftning i ämnet skulle beröra lagar och författningar på de mest skilda rättsområden. Med all säkerhet skulle icke kunna uppställas annat än allmänna, mer eller mindre vaga regler om förut- sättningarna för rätt till ersättning och om ersättningens storlek. Det låg då nära till hands att antaga att, även om lagstiftningen i ämnet genomfördes, frågan om och i vad mån ersättning skulle utgå ändock måste överlämnas åt ett skönsmässigt, efter omständigheterna i det särskilda fallet avpassat be- dömande.
På hemställan av andra lagutskottet föranledde motionerna icke någon riksdagens åtgärd.
Frågan om det allmännas ersättningsskyldighet vid rättsenliga ingrepp i enskilds äganderätt behandlades också vid riksdagen år 1949. I en motion (1:160) hemställdes, att riksdagen ville anhålla om utredning angående bättre tillgodoseende av de enskildas rättsskyddsbehov bland annat genom ökad rätt till ersättning för skada och olägenhet, som vållades genom admi- nistrativa myndigheters åtgöran-den. I sitt i anledning av motionen avgivna utlåtande (nr 38) lämnade första lagutskottet följande sammanfattande re-
dogörelse för de principer, vilka enligt gällande lagstiftning på olika områ- den kunde anläggas på förevarande fråga:
a) I de fall, då staten övertar egendom för att nyttiggöra den i statens egen verksamhet eller förbjuder näring för att möjliggöra ett statsmonopol i huvud- sakligen statsfinansiellt syfte, utgår som regel ersättning, antingen efter fulla vär- det eller med skäligt belopp.
b) I de fall, då staten hindrar samhällsfarlig eller ur samhällets synpunkt mindre önskvärd verksamhet eller låter förstöra egendom .i ordnings- eller säkerhets- syfte och liknande, utgår som regel icke ersättning.
c) I de fall, då hinder i näring följer som en biverkan av ett statligt påbud, utgår ej ersättning annat än i undantagsfall.
Härefter anförde utskottet:
Frågan om statens ersättningsskyldighet till enskilda vid rättsenliga ingrepp av olika slag, särskilt i äganderätten och näringsfriheten, tillhör de mest om- stridda problemen inom den offentliga rätten. [nom utskottet har företagits en undersökning huru dessa ersättningsfrågor lösts -i ett antal olika författningar, där regler finnas. Det har därvid visat sig, att ganska olika principer komma till användning, om ock vissa allmänna tendenser kunna urskiljas. Dessa skiljaktig- heter avse såväl spörsmålet, när ersättning skall utgå och efter vilka grunder denna i så fall skall beräknas, som frågan vilka myndigheter som ha att avgöra dessa ersättningsfrågor.
Utskottet inser till fullo att stora svårigheter möta att finna enhetliga regler för bedömande av dessa spörsmål. Emellertid anser utskottet det vara av stor vikt ur rättssäkerhetssynpunkt att ersättningsfrågorna lösas efter enhetliga linjer. Den praktiska betydelsen härav får icke heller underskattas. Därest det bleve fullt klart att vissa bestämda principer tillämpades på området, kunde medborgarna i sitt handlande inrätta sig härefter och en mängd processer torde bliva överflödiga. Även ur det allmännas synpunkt skulle icke oväsentliga fördelar vara att vinna av ett enhetligt regelsystem. Det torde nämligen icke vara osannolikt att vid en klarare gränsdragning i fråga om det allmännas ersättningsskyldighet det sam— manlagda beloppet av ersättningarna skulle nedgå.
Till vilka resultat en utredning rörande dessa frågor skulle nå fram, kan icke på förhand överblickas. Så mycket torde dock vara klart att på många områden bliva specialregleringar nödvändiga. Det oaktat skulle det vara värdefullt, om man även vid antagande av dylika särbestämmelser kunde utgå från vissa av statsmakterna godtagna allmänna principer för ersättningsfrågornas lösning.
Utskottet hemställde, att riksdagen måtte besluta anhålla om utredning angående möjligheten att nå fram till enhetliga regler för bedömande av frågor om det allmännas ersättnings-skyldighet vid rättsenliga ingrepp i enskilds äganderätt och ekonomiska frihet. Riksdagen beslöt emellertid att motionen ej skulle föranleda någon åtgärd.
I två motioner år 1954 (I: 129 och H: 319) hemställdes om utredning an- gående åtgärder för en likformig reglering av rätten till ersättning vid in- grepp i enskilds äganderätt och frihet. Sammansatta konstitutions- och första lagutskottet förordade i sitt utlåtande (nr 2) över motionerna en utredning rörande frågan om ersättning vid lagenliga ingrepp i hälsovår-
dens intresse och framhöll, att vid en sådan utredning de spörsmål som skulle undersökas borde ses mot bakgrund av ersättningsproblemen i stort och att utredningsarbetet härigenom kunde bidraga till att man efter hand nådde fram till mera enhetliga grunder för ersättningsfrågornas bedöman- de i allmänhet. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag hemställa om en sådan utredning och chefen för inrikesdepartementet tillkallade efter bemyndigande av regeringen justitierådet Hugo Digman att verkställa denna. I oktober 1955 avlämnade utredningsmannen betänkande (stenci— lerat) angående ersättning vid lagenliga ingripanden i hälsovårdens intresse.
l proposition nr 126 år 1956 rörande fråga om lagstiftning angående er— sättning vid vissa ingripanden i hälsovårdens intresse sammanfattade che- fen för inrikesdepartementet rättsläget i vad anginge statens skyldighet att lämna enskild ersättning för skada föranledd av rättsenliga ingrepp sålunda:
Sedan lång tid tillbaka har uppmärksammats frågan i vad mån ersättning bör utgå till den enskilde medborgaren för de förluster av olika slag, som kan till- fogas honom genom ingripanden från det allmännas sida. Frågan har fått allt större betydelse allteftersom samhället utvecklats och den statliga verksamheten ökat. I ett utvecklat samhälle måste nämligen i olika hänseenden ingripanden ske i det allmännas intresse, även om därigenom den enskilde åsamkas skador i'eko- noxniskt avseende. I många fall framstår det som fullt naturligt att den enskilde får ersättning, t. ex. när kronan tar i anspråk den enskildes egendom genom expropriation. I andra fall kan det synas rimligt att den enskilde själv får bära förlusterna vid ingripanden från det allmännas sida. Stundom får ersättnings- frågan bedömas främst ur skälighetssynpunkt. — Givetvis är det önskvärt att så långt möjligt utforma enhetliga normer för det ersättningsansvar som må åvila kronan. Såsom riksdagen uttalade vid sin hemställan om den nu verkställda ut— redningen, får man börja med att på vissa mera avgränsade områden söka nå fram till enhetliga normer angående när ersättning skall utgå och efter vilka grun- der den skall beräknas. Ett sådant avgränsat område — där bristfälligheterna i gällande rätt blivit klart ådagalagda och allmänt erkända —— ansågs ingripanden i hälsovårdens intresse utgöra.
Sedan riksdagen bifallit de i propositionen framlagda förslagen, utfärda— des kungörelse den 18 maj 1956 om ersättning av statsmedel i vissa fall vid ingripanden i hälsovårdens intresse.
Rörande frågan om ersättning vid statliga intrång i äganderätt mä här också hänvisas till en vid betänkande med förslag till allmän förfogande- lag och allmän ran—soneringslag (SOU 1952: 24) fogad promemoria i ämnet.
I 1941 års sakkunnigbetänkande rörande RF 16 & föreslogs, såsom tidi— gare anförts, en grundlagsbestämmelse, som skulle fastslå principerna om egendomens trygghet samt om att skälig ersättning måste lämnas vid för— fogande över eller expropriation av egendom för statens räkning och att bestämmelser härom måste givas i form av lag. Grund]agsbestämmelsen skulle enligt förslaget upptagas i RF 16 å.
Såsom framgår av Bilaga 13 är det i andra länders författningar vanligt att bestämmelser upptagits till skydd för äganderätten. De övriga nor-
diska ländernas grundlagar innehåller sålunda stadganden härom. Den danska grundlagen stadgar i 73 5, att egendomsrätten är okränkbar Och att ingen kan förpliktas att avstå sin egendom annat än när allmänt väl kräver det; avstående kan ske endast med stöd av lag och mot full ersättning. Fin- lands regeringsform föreskriver i 6 5, att varje finsk medborgares egendom är tryggad enligt lag och att genom lag skall stadgas om expropriation av egendom för allmänt behov mot full ersättning. Även i den norska grund- lagen fastslås principen om full ersättning vid expropriation och det för— utsättes att expropriation kan ske endast när statens behov kräver det (105 5).
I Förenta Nationernas förklaring om de mänskliga rättigheterna uttalas i artikel 17, att envar har rätt att äga egendom och att ingen må godtyckligt berövas sin egendom.
Bestämmelser till skydd för äganderätten har vidare upptagits i 1952 års tilläggsprotokoll till Europarådets konvention angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I artikel 1 i protokollet föreskrives sålunda, att envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egen- dom skall lämnas okränkt samt att ingen må berövas sin egendom annat än i det'allmännas intresse och under de förutsättningar som angives i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Härtill har fogats ett tillägg, som ut- tryckligen gör förbehåll för statens rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa be- talningen av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.
Äganderätten har i vårt land i all tid åtnjutit rättsordningens skydd; respekten för den enskildes äganderätt utgör i själva verket en av grund- valarna för vad vi avser med begreppet rättsstat. Det sagda innebär dock icke att begreppet äganderätt i dag har samma inne-håll som i äldre tid. Såsom framhållit—s i det föregående har samhällsutvecklingen medfört ständigt nya inskränkningar i de befogenheter, som tidigare betraktades som förbundna med äganderätten. Särskilt gäller detta i fråga om ägande- rätten till fastighet.
Den principiella respekten för äganderätten kvarstår dock orubbad. En- ligt stadgad rättsuppfattning får ingrepp i äganderätten ske endast då det kräves för att tillgodose allmänna eller enskilda intressen av stor vikt; väsentliga ingrepp i egendom får enligt den konstitutionella praxis som ut— vecklats icke ske utan riksdagens medverkan.
Av ålder gäller också i svensk rätt grundsatsen om rätt till ersättning vid tvungen egendomsavhändelse; vid avhändelser av expropriationsnatur gäller som huvudprincip att full ersättning skall utgå. Frågan om rätt till ersättning vid andra lagenliga ingrepp i enskilds äganderätt är däremot, såsom framgår av det föregående, icke lika klar. Några allmänna rätts—
grundsatser rörande ersättningsrätten i hithörande fall finns icke. Endast inom vissa avgränsade områden, såsom vid ingripanden i hälsovårdens in- tresse, har vissa enhetliga normer fastställts.
I likhet med vad som föreslogs i 1941 års sakkunnigbetänkande anser författningsutredningen, att principen om egendomens trygghet bör fast- slås genom en grundlagsbestämmelse. I 1941 års betänkande föreslogs vida- re, att grundlagsbestämmelsen skulle innehålla ett stadgande om att skälig ersättning måste lämnas vid förfogande över eller expropriation av egendom för statens räkning. Ett dylikt stadgande skulle emellertid enligt författ- ningsutredningens mening icke ge ett riktigt uttryck för den grundsats som gäller i svensk rätt och som enligt utredningens mening bör bibehållas i fråga om rätten till ersättning vid expropriation och liknande förfoganden över egendom, nämligen att ersättningen skall motsvara »fulla värdet». Med hänsyn till de modifikationer i denna grundsats som enligt förfogande— lagen och flera andra författningar gäller beträffande ersättningens storlek vid vissa tvångsavhändelser skulle å andra sidan ett stadgande om att ersätt- ningen alltid skall motsvara fulla värdet icke heller ge ett rättvisande ut— tryck för gällande rättsläge. Vid sådant förhållande har författningsutred- ningen avstått från att i en grundlagsbestämmelse söka upptaga någon uttrycklig ersättningsregel för hithörande fall. Principen om egendomens trygghet, vilken som nyss sagts föreslås bli grundlagsfäst, ger enligt utred— ningens mening uttryck för den gällande grundsatsen om rätt till full er- sättning vid tvångsavhändelse av äganderätt. Ett ytterligare skäl för att icke nu upptaga någon särskild ersättningsregel i grundlagen är att den allmänna utredning rörande rätten till ersättning vid ingrepp i äganderätten, som efterlysts vid ett flertal tillfällen under senare år, ännu icke kommit till stånd. Först sedan en sådan utredning verkställts torde kunna bedömas om det är möjligt och lämpligt att i grundlag upptaga allmänna regler om er— sättningsrätten i olika fall av äganderättsinskränkningar.
Grundsatsen om egendomens trygghet utesluter icke att inskränkningar i äganderätten kan ske, men grundsatsen innefattar ett krav på att sådana ingrepp får äga rum endast med stöd av en generell norm, som innefattar en likformig behandling av lika fall. Enligt vad utredningen föreslår i 7 kap. 2 5 skall bestämmelser om medborgarnas egendom och om åliggan- den för enskilda ej få meddelas annorledes än i lag; endast om bestämmel— serna är av mindre ingripande natur, får de meddelas i annan ordning. Enligt utredningens mening bör emellertid gälla att expropriation och andra avhändelser av egendom av expropriationsnatur aldrig skall tillåtas annorledes än under förutsättningar som anges i lag. Ett stadgande härom bör upptagas i anslutning till principstadgandet om egendomens trygghet.
I enlighet med det anförda stadgas i förevarande paragraf att svensk med- borgares egendom är tryggad samt att expropriation och annat dylikt för—
fogande över egendom ej må ske annorledes än under förutsättningar som anges i lag.
4 & Rätten till undervisning och utbildning
I denna paragraf har upptagits bestämmelser om rätt till undervisning och utbildning.
Enligt svensk rätt ankommer det i första hand på föräldrar att sörja för sina barns fostran och att tillse, att de erhåller undervisning och tillbörlig utbildning (6 kap. 2 & föräldrabalken). Den undervisning och utbildning som här avses sker i vårt land i huvudsak i skolor och utbildningsanstal- ter, som inrättats och drives eller ekonomiskt understödes av det allmänna.
De principiellt viktiga frågorna om skolväsendet, i första hand det all- männas skyldigheter beträffande undervisningsväsendet, rätten till under- visning och skolplikten, behandlas i 1962 års skollag. I lagen regleras sålunda kommunernas åligganden i fråga om skolväsendet, främst skyldigheten att anordna erforderliga s. k. grundskolor för undervisning av barn. Enligt lagen skall varje barn, som är bosatt i riket, äga rätt till undervisning i grundskola. Vidare stadgas att barn och ungdom, som är bosatta i riket och som fyller föreskrivna inträdesfordringar, i mån av tillgång på plats äger fä undervisning vid kommunal yrke-sskola och fackskola samt vid statligt oc—h kommunalt gymnasium. Beträffande undervisningen i grund— skola fastslås i princip skolplikt. Denn-a inträder det år barnet fyller sju år och upphör senast under det år barnet fyller sexton år. Skyldigheten att deltaga i undervisningen i grundskola är emellertid icke absolut. Skolplik— ten kan nämligen få fullgöras i annan offentlig skola än grundskolan eller i enskild statsunderstödd skola enligt bestämmelser, som utfärdas av rege- ringen eller den myndighet regeringen förordnar. Slutligen fastslås i lagen principen om skolfrihet; beredes barn i hemmet eller annorstädes enskild undervisning, som väsentligen motsvarar undervisningen i grundskolan, skall barnet befrias från skolgång.
Såsom framgår av Bilaga 13 innehåller åtskilliga länders författningar, bland andra Danmarks och Finlands, bestämmelser om rätt till undervis- ning. I den danska grundlagen finns stadganden härom i 76 5. Med utgångs- punkt från att det är föräldrarnas skyldighet att bereda sina barn under- visning stadgas i nämnda paragraf, att alla barn i undervisningspliktig ålder har rätt till fri undervisning i folkskolan. Härutöver fastslås i para— grafen principen om skolfrihet. Föräldrar, som själva sörjer för att barnen får en undervisning som är jämförlig med folkskolans, är sålunda icke skyldiga att låta barnen undervisas i folkskolan. Finlands regeringsform innehåller i 80 5 ett stadgande om att undervisning i folkskola skall för alla vara avgiftsfri. Vidare föreskrives i samma paragraf, att genom lag skall
stadgas bland annat om grunderna för folkskoleväsendets organisation samt om allmän läroplikt.
Bestämmelser om rätt till undervisning återfinns också i Förenta Natio- nernas förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 26) och i till- läggsprotokollet den 20 mars 1952 till Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I artikel 2 i nämnda protokoll stadgas dels att ingen må förvägras rätten till undervisning, dels att staten vid utövandet av den verksamhet staten kan påtaga sig i fråga om uppfostran och undervisning skall respektera för- äldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning, som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. Tilläggsprotokollet har ratificerats av Sverige. Beträffande nämnda artikel har Sverige därvid i reservation förklarat, att Sverige icke kan medgiva föräldrar rätt att under hänvisning till sin filosofiska över- tygelse för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att deltaga i delar av de allmänna skolornas undervisning samt att befrielse från skyldigheten att deltaga i samma skolors kristendomsundervisning endast kan medgivas för barn med annan trosbekännelse än svenska kyrkans, för vilka tillfreds- ställande religionsundervisning är anordnad.1
Tillgång till undervisning och utbildning är i det nutida samhället av avgörande betydelse för att den enskilde skall kunna utveckla och tillgodo- göra sig sina inneboende möjligheter. Även ur samhällets synpunkt är ett väl ordnat undervisnings- och utbildningsväsen av utomordentlig vikt. Det all— männas ansvar på detta område är särskilt framträdande när det gäller att bereda det uppväxande släktet en tillfredsställande skolundervisning. Ett demokratiskt samhälle kan icke bestå utan fria och självständiga människor, fostrade till samliv och samarbete. Mot denna bakgrund har det för författ- ningsutredningen framstått som naturligt, att i grundlag skall fastslås att medborgarna skall äga tillgång till undervisning och utbildning. Detta kan emellertid icke få innebära att envar skall äga en villkorsl—ös rätt till under- visning i allmänna skolor och utbildningsanstalter; villkor för tillträde, be— tingade av utbildningens syfte och tillgången på plats, måste få uppställas. Beträffande barn bör emellertid en ovillkorlig rätt till grundläggande un- dervisning i allmänna skolor fastslås. Med hänsyn till det särskilda ansvar som åvilar samhället i fråga om att bereda barn grundläggande undervis- ning bör också skyldighet kunna åläggas barn att deltaga i sådan undervis- ning. Bestämmelser härom bör enligt utredningens mening icke få givas i annan ordning än i lag. I ett demokratiskt samhälle bör föräldrar och andra vårdnadshavare äga frihet att genom enskild undervisning i hemmet eller annorstädes ge barnen kunskaper som motsvarar undervisningen i allmän- na skolor. Kravet på lågform för bestämmelser om skolplikt innebär ett
1 Angående skälen för reservationen se prop. 1953: 32.
skydd för denna frihet. Med uttrycket barn bör enligt utredningens mening förstås underåriga, som ej fyllt 18 år (jfr 6 kap. 1—4 gg föräldrabalken).
I enlighet med det anförda har i förevarande paragraf stadgats, att svensk medborgare äger åtnjuta undervisning och utbildning enligt vad därom är särskilt stadgat samt att det skall stadgas i lag om barns rätt till grund- läggande undervisning i allmänna skolor och om den skolplikt som må åläggas barn.
55. Närings- och yrkesfriheten
I denna paragraf har upptagits ett stadgande, som fastslår principen om närings- och yrkesfrihet.
Vid regeringsformens tillkomst präglades den svenska näringslagstift— ningen av merkantilismens och ståndssamhällets tankegångar. Näringslivet var i skilda hänseenden underkastat cn långtgående statlig reglering. Först med den ekonomiska liberalismens genombrott i mitten av 1800-talet er- sattes detta system med ett annat, den allmänna näringsfriheten. En full— ständig näringsfrihet blev i vårt land införd först genom förordningen den 18 juni 1864 angående utvidgad näringsfrihet. Enligt 1 5 i denna förordning är i princip varje svensk man och kvinna berättigad att i stad eller å landet idka handels— eller fabriksrörelse, hantverk eller annan hantering, att till utlandet utföra och därifrån införa samt emellan inrikes orter fortskaffa varor ävensom att driva inrikes och utrikes skeppsfart. Från denna all- männa näringsfrihet undantages i 8 & vissa i förordningen särskilt angivna näringar, såsom bokhandel och boktryckeri, apotek och restaurantrörelse, beträffande vilka särskilda föreskrifter utfärdats. Vidare må anmärkas att näringsfrihetsförordningen över huvud icke har avseende å vissa näringar, som är av sådan art att de icke ryms under uppräkningen i 1 &. Utanför förordningen faller sålunda s. k. urproduktion, såsom jordbruk och skogs- bruk, samt vidare konstnärlig verksamhet och annan immateriell produk— tion och utförande av personliga tjänster. Enligt näringsfrihetsförordningen gäller vidare särskilda regler beträffande vissa statstjänstemäns rätt att idka handelsrörelse och om omyndigs näringsutövning m. m.
I ett av 1958 års näringsrättssakkunnige framlagt betänkande angående den allmänna näringslagstiftningen (SOU 1962:15) har föreslagits, att näringsfrihetsförordningen skall upphävas utan att ersättas av någon all- män näringsrättslig författning för svenska rättssubjekts vidkommande. Som motiv för detta förslag åberopas bland annat, att principen om närings- frihet för svenska medborgare numera uppfattas som självklar även utan särskild regel därom i en näringslag samt att, enligt vad den sakkunnige
inhämtat, författningsutredningen avser att upptaga stadgande i ämnet i sitt förslag till ny grundlag.
Gällande näringslagstiftning liksom 1962 års förslag utgår sålunda från att det i princip råder full frihet för svenska medborgare att driva näring och utöva yrke, om icke uttryckligt hinder däremot stadgats i grundlags- enlig ordning. Denna frihet är naturligen underkastad åtskilliga inskränk- ningar med hänsyn till de många skilda allmänna intressen som här gör sig gällande, t. ex. ur säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordnings- synpunkt eller för att tillgodose de krav på särskilda kvalifikationer, som ansetts böra uppställas för många yrken. Hithörande föreskrifter har i stor utsträckning utfärdats i administrativ ordning med stöd av den ekonomiska lagstiftningsmakt, som enligt regeringsformen tillkommer regeringen. Så- som närmare utvecklas i annat sammanhang1 har emellertid sedan rege- ringsformens tillkomst utbildats en konstitutionell praxis, enligt vilken författningar som innebär väsentliga ingrepp i medborgarens frihet och egendom icke tillkommer utan riksdagens medverkan.? Sålunda har före- skrifter, som erfordras för att tillgodose behovet av arbetskraft om riket kommer i krig eller är i krigsfara, utfärdats genom lag (allmänna tjänste— pliktslagen den 17 april 1959). Vad angår sådan inskränkning i medborgar- nas näringsfrihet, som föranleds av att staten förbehåller sig eller annan viss näringsverksamhet, må också erinras om att enligt RF 60 & fiskaliska monopol ej kan införas i annan ordning än den som gäller för allmän civil- lagstiftning.
De i näringsfri-hetsförordningen meddelade bestämmelserna om princi- piell näringsfrihet reglerar endast statsmakternas förhållande till närings- friheten men däremot icke förhållandena enskilda medborgare emellan. Näringsfriheten innebär sålunda icke något skydd gentemot sådana av enskilda åstadkomna konkurrensbegränsningar, som innebär faktiska in- skränkningar i näringsfriheten. För att motverka skadlig verkan av kon- kurrensbegränsning har, genom lagen den 25 september 1953 om motver- kande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet, en särskild myndighet, näringsfrihetsrådet, tillskapats med uppgift att i fråga om konkurrensbegränusning, som bringas under dess bedömning, genom för— handling söka undanröja dess skadliga verkningar.
Såsom framgår av vad förut anförts innehåller regeringsformen icke något stadgande, som fastslår principen om nårings- och yrkesfrihet. För— slag om införande av grundlagsskydd för denna frihet har emellertid fram- förts bland annat i 1941 års sakkunnigbetänkande rörande ändrad lydelse av RF 16 å. Såsom anförts i inledningen till detta kapitel föreslog de sak- kunniga, att i paragrafen skulle införas ett stadgande varigenom fastslogs att svensk medborgare ägde frihet i utövande av näring eller yrke och att
1 Nedan under 7 kap. 1 5. * Se t. ex. KU 1947: 24.
inskränkning i denna frihet fick ske endast med stöd av lag, som stiftats av konungen och riksdagen samfällt.
Vad angår de övriga nordiska ländernas författningar finns bestämmelser om näringsfrihet i den danska och den norska grundlagen. I den danska grundlagen 74 & stadgas sålunda att >>alle indskraenkninger i den fri og lige adgang til erhverv, som ikke er begrundede i det almene vel, skal haeves ved lov>>. Enligt 101 5 i norska grundlagen gäller att »nye og bestandige Ind- skraenkninger i Naeringsfriheden bör ikke tilstedes Nogen for Fremtiden». Dessa bestämmelser är, såsom framgår av deras avfattning, närmast att anse som principförklaringar ; någon egentlig självständig statsrättslig be- tydelse kan de icke sägas ha.
I likhet med vad som föreslogs i 1941 års betänkande anser författnings- utredningen naturligt, att den i svensk rätt gällande principen om närings- och yrkesfrihet fastslås i grundlag. Det kan uppenbarligen icke komma i fråga att i ett sådant grundlagsstadgande söka närmare ange de begräns— ningar och inskränkningar, som med hänsyn till allmänna intressen av olika slag måste få uppställas. Mot bakgrund av de allmänna regler som i 7 kap. ges beträffande riksdagens lagstiftningsmakt och regeringens förordnings- makt synes icke heller påkallat att i ett dylikt grundlagsstadgande upptaga särskilda bestämmelser om i vilken form begränsningar och inskränkningar i närings- och yrkesfriheten må beslutas.
I enlighet med vad nu anförts har i förevarande paragraf stadgats, att svensk medborgare äger i riket driva näring och utöva yrke, såvitt ej annat är särskilt stadgat.
5 & Rätten till arbete och till social hjälp
Enligt svensk rätt gäller sedan gammalt att den enskilde är pliktig att med egna medel eller, om han saknar sådana, genom eget arbete försörja sig och sina närmaste. Självförsörjningsplikten är icke omnämnd i grund- lag men den framgår av åtskilliga stadganden i annan lag. Här må endast erinras om stadgandena i 5 kap. giftermålsbalken och 7 kap. föräldrabal- ken, vilka reglerar den enskildes förpliktelser mot honom närstående. Näm- nas må ock att enligt 1950 års lag om svenskt medborgarskap sås-om för— utsättning för naturalisation av utlänning gäller bland annat att denne »har möjlighet att försörja sig och sin familj».
Såsom anförts i inledningen till detta kapitel föreslogs i 1941 års sak- kunnigbetänkande, att den för den socialpolitiska lagstiftningen under se-
nare tid grundläggande principen om skyldighet för det allmänna att in- skrida till medborgarnas hjälp vid oförmåga till självförsörjning skulle komma till uttryck i grundlagen. Enligt sakkunnigförslaget skulle sålunda, såsom ett [tredje stycke i tredje momentet av RF 16 å, upptagas ett stadgan- de av innehåll, att svensk medborgares rätt att av det allmänna vid behov erhålla hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet skall bestämmas genom av konungen och riksdagen sam- fällt stiftad lag.
Av de övriga nordiska grundlagarna innehåller den danska och den norska grundlagen bestämmelser i förevarande ämne. I den danska grundlagens 75 & stadgas sålunda:
Til fremme af almenvellet bor det tilstraebes, at enhver arbejdsduelig berger har mulighed for arbejde på Vilkår, der betrygger hans tilvaerelse.
Den, der ikke selv kan ernaere sig eller sine, og hvis försorgelse ikke påhviler nogen anden, er berettiget til hjaelp af det offentlige, dog mod at underkaste sig de forpligtelser, som loven herom påbyder.
Den norska grundlagen upptager, sedan år 1954, i 110 5 en liknande principförklaring. Stadgandet lyder:
Det paaligger Statens Myndigheder at laegge Forholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske kan skaffe sig Udkomme ved sit Arbeide.
Såsom framgår av Bilaga 13 innehåller även andra länders författningar motsvarande eller liknande bestämmelser. Stadganden om rätt till arbete och om social trygghet har också upptagits i Förenta Nationernas förkla- ring om de mänskliga rättigheterna.
I likhet med 1941 års sakkunnigförslag föreslår författningsutredningen, att grundsatsen om rätt för den som ej kan försörja sig själv att vid behov få bistånd och stöd av det allmänna skall inskrivas i grundlag. På sätt skett i den danska och i den norska grundlagen bör enligt utredningens mening även grundsatsen om det allmännas ansvar för att medborgarna kan bere- das arbete komma till uttryck i grundlagen. Självförsörjningsplikten har mening endast i ett samhälle, där de arbetsföra medborgarna kan beredas arbete, som ger dem bärgning, och huvudansvaret för de arbetsmarknads- politiska och andra åtgärder, som syftar till att så långt möjligt upprätt- hålla full sysselsättning, måste vila på statsmakterna.
Att i grundlag söka närmare utveckla eller precisera de nu angivna grund— satserna torde icke böra komma i fråga. Däremot bör, såsom i 1941 års sakkunnigbetänkande föreslogs, i grundlag fastslås, att rätt för den som ej kan försörja sig själv att vid behov få bistånd och stöd av det allmänna skall tryggas genom bestämmelser i lag. Ett dylikt grundlagsstadgande ger visserligen icke, lika litet som en principförklaring om rätten till arbete, den enskilde någon rättslig grund för krav på hjälp från det allmänna i visst fall, men det fastslår en skyldighet för regering och riksdag att genom lag— stiftning i vanlig ordning tillgodose medborgarnas anspråk på socialt skydd.
Omfattningen och den närmare innebörden av de rättskrav som den en- skilde kan ställa mot det allmänna får bedömas efter gällande sociallag- stiftning. Som bekant ger den gällande sociallagstiftningen i vårt land ett skydd för den enskilde, vilket går vida längre än det som sålunda föreslås bli grundlagsfäst; detta svarar närmast mot skyddet enligt 1956 är lag om so- cialhjälp.
I enlighet med vad nu sagts har i förevarande paragraf upptagits stad- ganden om att rätten till arbete skall tryggas, så att envar arbetsför svensk medborgare kan få arbete som ger honom bärgning, och om att det stadgas i lag om rätt för den som ej kan försörja sig själv att vid behov få bistånd och stöd av det allmänna.
75. Rätten och plikten att deltaga i rikets försvar
I motsats till åtskilliga andra länders författningar innehåller den svenska regeringsformen ingen allmän bestämmelse om medborgarnas plikt att del- taga i rikets försvar. Däremot finns i RF 73 och 80 åå vissa, till en del täm- ligen oklara, bestämmelser berörande värnplikten, närmast värnpliktslag- stiftningens former. Grundläggande bestämmelser om medborgarnas skyl— dighet att medverka vid rikets försvar återfinns i särskilda lagar, främst värnpliktslagen den 30 december 1941, civilförsvarslagen den 22 april 1960 och allmänna tjänstepliktslagen den 17 april 1959.
Förslag om införande i regeringsformen av en allmän bestämmelse i ämnet har vid några tillfällen behandlats i riksdagen. Senast skedde detta år 1893, då konstitutionsutskottet i anledning av väckt motion föreslog att till RF 80 5 skulle fogas ett stadgande om att varje svensk man är pliktig att deltaga i fosterlandets försvar och om att det skall stadgas i lag om hur denna värnplikt skall fullgöras. Förslaget antogs av andra kammaren men avslogs av första kammaren och var därmed förfallet.
Den danska grundlagen innehåller i 81 5 ett stadgande att varje vapenför man är förpliktad att med sin person bidraga till fäderneslandets försvar efter de närmare bestämmelser som ges i lag. Motsvarande bestämmelser finns i den finska regeringsformen (75 å) och i den norska grundlagen (109 5), vilken senare uttryckligen fastslår att plikten att värna riket skall i princip gälla alla medborgare lika.
Enligt författningsutredningens mening bör, på sätt skett i våra nor- diska grannländer, grundsatsen om medborgarnas plikt att enligt vad därom stadgas i lag deltaga i rikets försvar komma till uttryck i grundlag. En sådan plikt bör även ses såsom en rätt för medborgarna att deltaga i rikets försvar. Stadgandet har avfattats i enlighet härmed.
85. Om rätt domstol
Såsom redan anförts i inledningen till detta kapitel innehåller RF 16 5 ett förbud mot ändring för visst fall i gällande lags bestämmelser om rätt domstol. Stadgandet, som ingår som sista punkt i paragrafen, lyder: >>Ko- nungen låte en var bliva dömd av den domstol, varunder han rätteligen hörer och lyder». Motsvarande bestämmelser finns i den danska grund- lagen 61 5 (»Den dominende magts udovelse kan kun ordnes ved lov. Seer- domstole med dömmende myndighed kan ikke nedsaettes»). Även den finska regeringsformen innehåller i 60 5 ett förbud mot tillsättande av till- fälliga domstolar.
Det i förevarande paragraf upptagna stadgandet, att ingen må dömas av annan domstol än den, varunder han enligt lag hör, överensstämmer i sak med den gällande bestämmelsen härom i RF 16 5.
9 5 Om förbud mot retroaktiv straflagstiftning
Allmänna bestämmelser om strafflags tillämplighet i tiden saknas i svensk lagstiftning. Med stöd av analogisk tillämpning av de i promulgationsför- ordningen till 1864 års strafflag upptagna övergångsbestämmelserna gäller emellertid i svensk rätt den grundsatsen, att åt ny strafflag. ej skall givas tillbakaverkande kraft, när den medför straffbeläggande av förut straffri gärning eller skärpning av förut stadgat straff. En sådan grundsats har gamla anor i svensk rätt. Rättsregeln att ingen skall ådömas straff utan stöd i lag återfinns redan i landslagens konungaed, och regeln att strafflag ej skall ha tillbakaverkande kraft kommer till klart uttryck i ett kungl. brev den 9 januari 1688.1
Grundsatsen om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning har i modern tid fastslagits i Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. I artikel 7 i konventionen stadgas nämligen, att ingen må fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet, som vid tidpunkten för dess begåen- de icke utgjorde ett brott enligt inhemsk eller internationell rätt, samt att ej heller högre straff må utmätas än som var tillämpligt vid tidpunkten för den brottsliga gärningens begående.
Av de nord-iska ländernas grundlagar innehåller endast den norska grundlagen ett stadgande om förbud mot att ge lag tillbakaverkande kraft (97 5).
1 Se Bo Palmgren, SvJT 1952 sid. 685.
Ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning utgör uppenbarligen ett vik— tigt skydd för den enskildes rättssäkerhet och ett sådant bör enligt utred- ningens mening fastslås i grundlag. Skyddet bör vara absolut. Det bör alltså icke vara möjligt att utan grundlagsändring åstadkomma någon begräns— ning därav genom vanlig lagstiftning.
I enlighet med vad nu sagts har i förevarande paragraf upptagits ett stadgande, att ingen må straffas för gärning, som icke var belagd med straff när den förövades och att ej heller må för gärning utdömas strängare straff än som var stadgat vid tiden för dess förövande. Det synes icke påkallat att, såsom i Europarådets konvention, uttryckligen ange att skyddet mot retro- aktiv strafflagstiftning avser icke endast förövade gärningar utan även underlåtenhetshandlingar ; som en allmän underförstådd regel bör här så— som eljest gälla, att med gärning likställes likvärdig underlåtenhetshand- ling.
Den svenska strafflagens promulgationsförordning innehåller, utöver den angivna grundsatsen om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning, ock- så bestämmelser om att ny lag s—kall i viss utsträckning tillämpas, om den är lindrigare än äldre lag. Vidare ges speciella regler beträffande förening eller sammanläggning av straff, återfall, preskription m. m.1 Ifrågavarande bestämmelser har icke ansetts vara av den art, att motsvarighet till dem bör upptagas i grundlag.
105
Asylrätten
Paragrafen innehåller ett principstadgande om asylrätt.
Enligt gällande svensk rätt är det endast svenska medborgare, som har en ovillkorlig rätt att vistas i riket. Förhållandet var annorlunda tidigare. Under senare hälften av 1800-talet och fram till tiden för första världs— kriget upprätthölls sålunda i vårt land, liksom i 'de flesta andra jämförliga länder, principen om ett fritt folkutbyte mellan staterna. Genom 1914 års lag angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas och genom administrativa författningar, grundade på denn-a lag, begränsades och reg- lerades i skilda hänseenden utlännings rätt att inkomma och vistas i Sve-rige. Senare lagstiftning på området, 1927 års lag om utlännings rätt att här i riket vistas samt 1937 och 1945 års utlänningslagar, innefattade icke några mera betydande förändringar i de grunder som lagts genom 1914 års lagstiftning. Och nu gällande lagstiftning på området, främst utlännings- lagen den 30 april 1954, utgår som nämnts från grundsatsen att en ovill- krorlig rätt att vistas i riket tillkommer endast svenska medborgare. I 1 5 lagen stadgas sålunda, att utlänning äger rätt att inresa till riket och uppe- hålla sig här endast i den utsträckning och på de villkor lagen stadgar.
1 Se straffrättskommitténs förslag till brottsbalk, SOU 1953: 14 sid. 422 ff.
Vid tillkomsten av 1937 års utlänningslag hade flyktingproblemet fått stark aktualitet och åtskilliga därmed sammanhängande spörsmål beaktades i lagen liksom även i 1945 års lag. Något stadgande, varigenom politiska flyktingar tillförsäkrades asylrätt, upptogs dock ej i dessa lagar. Genom lagarna tillerkändes emellertid utlänning. som av politiska orsaker flytt från annat land, skydd mot att bli återsänd till detta land eller till annat land, där han kunde antagas ej åtnjuta trygghet mot att bli återsänd till land varifrån han flytt.
I motsats till 1937 och 1945 års lag innehåller den nu gällande utlännings- lagen en principdeklaration om asylrätten. I lagens 2 & stadgas sålunda, att politisk flykting ej skall utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, då han är i behov därav. Med uttrycket politisk flykting avses, enligt en definition i paragrafens andra stycke, utlänning som i sitt hemland löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås därvid att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska för- hållanden utsättes för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller ock att på grund av politiskt brott allvarligt straff ålägges honom.
Det skydd som utlänn—ingslagen avser att bereda politiska flyktingar be- stämmes i lagen närmare genom regler om s. k. politiska verkställighets- hinder (53 och 54 55). Under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden kan särskild-a bestämmelser med—delas (70 5).
I december 1961 tillkallade chefen för inrikesdep-artementet enligt be- myndigande sakkunniga för utredning om utformningen av utlännings- kontrollen jämte därmed sammanhängande frågor. Enligt direktiven ingår i utredningsuppdraget även undersökning av den praktiska tillämpningen av gällande bestämmelser på asylrättens område.
Frågan om utlämning till annan stat av den som där är misstänkt, till- talad eller dömd för brott regleras icke i utlänningslagen utan genom sär- skild lagstiftning, nämligen lagen den 6 december 1957 om utlämning för brott och lagen den 5 juni 1959 om utlämning för brott till Danmark, Fin- land, Island och Norge. Såvitt angår asylrätten står lagarna om utlämning i samklang med utlänningslagens reglering av ämnet. Enligt 1957 års lag om utlämning för brott gäller sålunda, att utlämning ej må beviljas för po- litiskt brott (6 g). Ej heller medges utlämning. om den kan medföra risk för politisk förföljelse (7 5). Enligt 1959 års lag, som avser utlämning en- dast till annat nordiskt land, kan utlämning av utlänning för politiskt brott visserligen ifrågakomma, men endast om gärningen eller gärning av mot- svarande beskaffenhet är i svensk lag belagd med straff (4 å); av uttalanden vid lagens tillkomst framgår att utlämning förutsättes skola vägras, om den strider mot asylrättens principer.1
1 Se prop. 1959: 72 sid. 29.
Den reglering av asylrätten, som sålunda skett genom 1954 års utlännings- lag och lagarna om utlämning för brott, ansluter sig i nu förevarande hän— seenden till en av Förenta Nationerna i Geneve den 28 juli 1951 upprättad konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Denna konvention har ratificerats av Sverige.1
Asylrätten behandlas också i Förenta Nationernas förklaring om de mänskliga rättigheterna, vari stadgas i artikel 14, att envar har rätt att i andra länder söka och åtnjuta frihet från förföljelse. Det bör anmärkas att detta stadgande — i överensstämmelse med gängse folkrättsliga uppfatt- ning om asylrättens innebörd —— icke anses innebära mer än en rätt för den enskilde att söka asyl och att åtnjuta den asyl, som en stat ger honom.2
Något stadgande om asylrätt har icke upptagits i Europarådets konven- tion angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Inom Europarådet förberedes emellertid upptagande i ett till- läggsprotokoll till konventionen av stadganden i ämnet, innefattande jäm- väl en rätt för den enskilde att under vissa förutsättningar erhålla asyl.
Såsom framgår av det anförda har i vårt land asylrätten reglerats genom lagregler, som tillkommit under senare år. Lagreglerna bygger på principen att politiska flyktingar ej utan synnerliga skäl skall vägras fristad här i riket och att en utlänning som regel ej skall avlägsnas härifrån till land, där han löper risk att utsättas för politisk förföljelse. Från denna princip medges undantag endast i starkt begränsad omfattning; förutsättningarna härför anges i lag.
De principer, som sålunda fastslagits i lag och vilka bör förverkligas i full utsträckning, bör enligt utredningens mening komma till uttryck i ett grundlagsstadgande. I enlighet härmed har i förevarande paragraf upp- tagits ett stadgande att politisk flykting äger rätt till fristad i riket och att denna rätt ej må inskränkas annorledes än genom eller med stöd av lag.
115
Utlännings rättsställning
De i föregående paragrafer i detta kapitel upptagna bestämmelserna har, med undantag för 10 &, avseende i första hand endast på svenska med— borgare. Förevarande paragraf innehåller ett principstadgande rörande här i riket vistande utlännings rättsställning. Paragrafen avser endast ut- länning, som »lagligen» finns i riket, dvs. som enligt gällande regler på utlänningslagstiftningens område erhållit rätt att vistas i landet. Inledningsvis förtjänar framhållas att stadgandet i RF 16 & icke är be-
1 Prop. 1954: 134. * Jfr SOU 1951: 42 bil. 4.
gränsat till svenska medborgare utan också komm-er utlänning, som vistas häri riket, till godo. Grundlagsparagrafen har emellertid icke ansetts vin-ne- fatta hin-der mot att genom såväl lag som annan författning stadga in- skränkningar »i sådan utlännings rättsställning.
I fråga om här vistande utlännings ställning kan utvecklingen i stort sä- gas ha gått från den rättslöshetens princip, som härskade på detta område i forna tider, i riktning mot likställighet med vårt lands egna medborgare. Denna utveckling framstår som naturlig mot bakgrund av det särskilt un— der innevarande århundrade alltmer ökade internationella samarbetet och utbytet på skilda områden. Alltjämt gällande begränsningar i utlännings rättsställning här i riket hänför sig framför allt till det politiska och eko- nomiska livets områden. Understrykas må att i förevarande hänseende en principiell skillnad framträder mellan medborgare i de övriga nordiska länderna och andra utlänningar. De förra åtnjuter sålunda en i förhållande till de senare i ett flertal hänseenden privilegierad ställning. Den nära in- bördes samhörigheten mellan de nordiska länderna — manifesterad bland annat i en allmän samarbetsöverenskommelse, som trätt i kraft den 1 juli 1962 — utgör den självklara bakgrunden till nämnda förhållande.
En kortfattad översikt över den omfattning, vari de fri- och rättigheter, som avhandlas i detta kapitel, gäller för i riket vistande utlänningar i all- mänhet skall här lämnas.
Utlänning åtnjuter åsiktsfrihet i lika mån som svensk medborgare. Sam- ma är i allt väsentligt förhållandet i fråga om yttrandefriheten.
Enligt 14 kap. 5 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen är utlänning, »såvitt ej annat följer av denna förordning eller annan lag eller författning, likställd med svensk medborgare». Av de fåtaliga undantag från nämnda huvudprincip, vilka upptagits i tryckfrihetsförordninlgen, må här endast erinras om att utlänning icke får vara ägare till eller utgivare för periodisk skrift (5 kap. 1 och 2 55).
Av religionsfrihetslagen framgår att utlänning i lika mån som svensk medborgare äger att stå utanför varje trossamfund och att här i riket utöva sin religion.
I fråga om rätt för utlänning att anordna eller medverka vid allmän sammankomst här i riket gäller, förutom reglerna i lagen om allmänna sammankomster, vissa särskilda bestämmelser, upptagna i kungl. kungö- relse-n den 31 december 1913 angående rätt för utlänning och i utlandet bosatt svensk undersåte att här i riket giva offentlig föreställning m. 111. eller att därvid medverka. Enligt kungörelsen fordras att vederbörande utlänning ställt vederhäftig borgen eller annan säkerhet för utskylder till staten och kommunen under tre år eller erhållit särskilt till-stånd av veder— börande myndighet. Undantag gäller dock bland annat för allmän samman- komst, som är att hänföra till religionsövning.
På associationsrättens område gäller tämligen långtgående inskränk-
ningar för utlänningar såvitt avser sammanslutningar med ändamål att driva ekonomisk verksamhet. Sålunda må här nämnas att jämlikt aktie- bolagslagen utlänning icke får vara stiftare av aktiebolag. Vidare råder ett dispensabelt förbud för utlänning att vara exempelvis styrelseledamot eller verkställande direktör i sådant bolag. Utlänning får ej heller här sluta han- delsbolag eller ingå i sådant bolag utan särskilt tillstånd (lag den 30 maj 1916 innefattande tillägg till lagen om handelsbolag och enkla bolag). Lagen om ekonomiska föreningar innehåller icke någon bestämmelse som hindrar utlänning att bilda och vara medlem i svensk ekonomisk förening. Däremot stadgar lagen ett dispensabelt förbud för utlänning att vara exempelvis sty- relseledamot i sådan förening.
I fråga om den personliga friheten må framhållas, att de frihetsberövan- den som förekommer i svensk rätt i princip även kan ifrågakomma gent— emot utlänningar. Detta innebär först och främst att en utlänning, som vistas i riket, kan ådömas frihetsstraff i anledning av brott mot svensk lag. Förutsättningarna härför med hänsyn bland annat till orten för brottets begående framgår av 2 kap. brottsbalken. Av principen om straffrättens tillämplighet även på den utländske medborgaren följer, att också de straff- proeessuella frihetsberövandena kan drabba honom. Likaså kan de admi- nistrativa frihetsberövandena avse utlänning. I vissa fall kan utlänning ut- visas ur riket (29 5 utlänningslagen) eller förordnande meddelas om hans hemsändande (71 å samma lag). Därutöver må här endast nämnas att 35 5 utlänningslagen ger möjlighet att taga utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, nämligen om fråga uppkommit om avvisning, förpassning eller utvisning av honom eller om verkställighet av sådan åtgärd eller av förvisning.
Beträffande rätten för utlänning att välja vistelseort inom riket inne- håller utlänningslagen vissa inskränkande bestämmelser. Sålunda kan för utlänning utfärdat uppehållstillstånd begränsas till att avse endast viss del av riket (9 5). Jämlikt 14 5 i lagen äger regeringen inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom visst område, då så finnes påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Bestämmelser i detta hänseende har meddelats bland annat i skyddsområdeskungörelsen den 21 oktober 1955.
Utlännings rätt att här i riket förvärva och inneha fast och lös egendom är enligt svensk rätt förhållandevis starkt kringskuren. Här må sålunda nämnas att utländska fysiska eller juridiska personer icke utan särskilt tillstånd får förvärva fast egendom eller inmutad mineralfyndighet (lag den 30 maj 1916 om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom eller gruva eller aktier i vissa bolag). Motsvarande förbud gäller även för bland annat svenskt handelsbolag, vari finns utländsk bolagsman, samt svenskt aktiebolag, i vars bolagsordning icke intagits visst i lagen angivet förbehåll i fråga om utlännings förvärv av aktier. Från lagens tillämpnings- område har undantagits familjerättsliga fång.
Såväl & den nyss nämnda lagen av år 1916 som i vissa andra lagar ges stadganden, som begränsar utlännings möjlighet att förvärva aktier i bolag.
Vidare må nämnas att särskilt tillstånd krävs för överlåtelse av svenskt fartyg eller andel däri till utlänning (lag den 22 juni 1939 om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m. m.). Enligt sjölagen får utlänning ej heller vara huvudredare för svenskt fartyg.
I fråga om rätten till undervisning må här endast erinras om att denna, liksom skolplikten, enligt skollagen icke är anknuten till medborgarskapet utan till att vederbörande är bosatt här i riket (23, 29 och 30 55 skollagen).
Utlännings rätt att här i riket driva näring är begränsad och reglerad genom ett flertal olika författningar. Enligt den ovan nänmda lagen den 30 maj 1916 råder ett absolut förbud för utlänning att här inmuta mineral— fyndighet samt ett dispensabelt förbud att bearbeta mineralfyndighet eller idka gruvdrift. Jämlikt näringsfrihetsförordningen fordras tillstånd av regeringen för utlänning, som vill idka handels- eller fabriksrörelse, hant— verk eller annan hantering. Efter vederbörligt tillstånd får utländskt före- tag, som enligt sitt hemlands lag är behörigen bildat och registrerat såsom bolag eller ekonomisk förening samt i hemlandet driver näringsverksam— het, här i riket idka näring, som avses i näringsfrihetsförordningen, genom ett avdelningskontor med självständig förvaltning (filiallagen den 3 juni 1955).
Härutöver finns beträffande utlännings näringsutövning ett flertal be- stämmelser avseende skilda verksamhetsområden. Bland sådana verksam- hetsgrenar, för vilka tillstånd kan erhållas, förtjänar nämnas försäkrings— 1'örelse, utövande av tandläkar- och veterinärkonsten samt handel med skrot, lump och begagnat gods. Däremot kan dispens icke erhållas exempel- vis för tillverkning av krigsmaterial, som ej sker i ringa omfattning, in- rikes luftfart eller gårdfarihandel.
Anmärkas må slutligen i detta sammanhang att förslag till ändring i Vissa hänseenden i reglerna om utlännings rätt till näringsutövning fram- lagts under den senaste tiden. Sålunda har jordlagsutredningen i sitt be— tänkande med förslag till jordförvärvslag m. m. (SOU 1961: 49) föreslagit, att förbudet i 1916 års lag att inmuta mineralfyndighet jämkas så att möj- lighet införes för regeringen att meddela dispens. Vidare har 1958 års nä- ringsrättssakkunnige i sitt ovan under 5 & omnämnda betänkande angåen- de den allmänna näringslagstiftningen (SOU 1962: 15) framlagt förslag till lag om rätt för utlänningar och utländska företag att idka näring här i riket, vilken lag avses skola ersätta näringsfrihetsförordningens och filial— lagens stadganden rörande sådana rättssubjekt. Den föreslagna lagen skall, till skillnad från de nämnda författningarna, omfatta alla slag av närings- verksamhet. Den avses vidare skola gälla såväl utlänningar som utländska bolag och föreningar liksom andra utländska juridiska personer. I princip skall tillstånd utgöra förutsättning för rätt till näringsutövning. Vissa
avsteg från denna princip föreslås emellertid. Sålunda skall utlänninganr, som innehar s. k. bosättningstillstånd, vara likställda med svenska medd- borgare i fråga om rätt att idka näring. Enligt lagen skall vidare regeringeen äga förordna, att viss grupp utlänningar skall äga rätt till näringsverksamn— het av visst slag eller rätt att idka näring i allmänhet. I ett i betänkandeet upptaget förslag till sådan förordning angives, att här i riket bosatta utlt- länningar skall vara likställda med svenska medborgare beträffande rätteen att idka åtskilliga näringar, främst sådana som hittills ej varit underkastadde tillståndstvång.
Slutligen må i detta sammanhang erinras om att chefen för justitiedepanr- tementet i juni 1962 enligt bemyndigande tillkallat särskilda sakkunnigga med uppgift att — mot bakgrund av de europeiska ekonomiska integraa— tionssträvandena och den internationella ekonomiska utvecklingen i övriggt »— verkställa en allmän översyn av de frågor som sammanhänger med rätitt att här i riket förvärva egendom och driva näring.
Beträffande rätten för utlänningar att taga arbetsanställning i riket mnå erinras om bestämmelserna i utlänningslagen och utlänningskuingörelseen angående arbetstillstånd. Som huvudregel gäller att utlänning icke ägeer inneha anställning utan sådant tillstånd. Befrielse från denna skyldigheet har dock stadgats för åtskilliga fall, bland annat såvitt avser medborgare: i de övriga nordiska länderna.
Vad angår stadgandet i 6 5 andra punkten i förevarande kapitel, sonn avser rätt för den som ej kan försörja sig själv att vid behov få bistånid och stöd av det allmänna, må här nämnas endast att rätt till socialhjälp) i princip föreligger även för utlänning, som vistas här i riket (jfr lå sco— cialhjälpslagen).
Rätten och skyldigheten att deltaga i rikets försvar avser i första hamd endast svenska medborgare (1 & värnpliktslagen och 11 å civilförsvarslageni). Enligt 11 å andra stycket civilförsvarslagen äger emellertid regeringen,. i den utsträckning som finnes lämplig, förordna om civilförsvars-plikt äveen för här i riket vistande utlänningar.
De i 8 och 9 55 i förevarande kapitel upptagna förbuden mot ändring ft'ör visst fall i gällande lags bestämmelser om rätt domstol samt mot retroaktiiv strafflagstiftning avser att skydda utlänningar likaväl som svenska metd— borgare.
Vad angår främmande länders författningar innehåller dessa i allmänhet icke något generellt stadgande om den rättsställning, som skall tillkomrma utlänningar som vistas i vederbörande land. Anmärkas må emellertid aitt såväl Förenta Nationernas allmänna rättighetsförklaring som Europarådls— konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grunid— läggande friheterna utgår från att de rättigheter som behandlas i princip skall tillkomma envar utan åtskillnad i fråga om exempelvis nationell häir- komst (jfr Europarådskonventionens artikel 14).
Såsom framgår av den lämnade redogörelsen gäller i olika hänseenden vissa inskränkningar i utlännings rättsställning här i landet. Även om dessa inskränkningar såvitt avser rätten att förvärva egendom och att driva näring är tämligen omfattande, måste dock, såsom inledningsvis an- tytts, huvudprincipen numera anses vara att i riket vistande utlänning åt- njuter fri— och rättigheter i likhet med svensk medborgare. Undantag från denna princip förutsätter särskilda bestämmelser därom i lag eller annan författning. Det har synts författningsutredningen naturligt att den nämn- da principen om utlännings rättsställning här i riket kommer till uttryck genom ett stadgande i ämnet i förevarande kapitel av regeringsformen.
Under hänvisning till det anförda föreslår utredningen i denna paragraf en bestämmelse om att utlänning åtnjuter här i riket fri- och rättigheter i likhet med svensk medborgare, såvitt ej annat är särskilt stadgat.
3 KAP
Konung och statsråd
Föreliggande kapitel omfattar elva paragrafer. Till Sitt huvudsakliga inne- håll avser stadgandena i 1—4 55 utnämning och entledigande av statsråd, 5—9 55 regent och riksföreståndare samt 10—1155 konungens rättsliga ställning m.m. De allmänna principer som ligger till grund för dessa stad- ganden har tidigare redovisats i avsnittet om parlamentarismen sid. 135 ff.
Till en början må här vissa terminologiska frågor tagas upp till behandling. Vad först termerna Konung och Kungl. Maj:t beträffar, användes i 1809 års regeringsforms paragrafer enbart uttrycket Konung. Därmed betecknas dels konungen såsom privatperson (»Bliver Konungen så sjuk. . .»), dels konungen såsom riksstyrelsens utövare eller företrädare för den högsta domsmakten, vare sig han själv personligen medverkar, t. ex. genom att fatta beslut i statsrådet, eller ej medverkar, t. ex. i fråga om de lagförkla- ringar »Konungen genom Dess högsta domstol giver». Termen Kungl. Maj:t, som i RF endast förekommer i rubriken, har i gängse språkbruk i stor ut- sträckning kommit att ersätta termen Konung, när därmed ej avses ko- nungen personligen. Högsta domstolens och regeringsrättens beslut, vilka enligt RF skall »utfärdas i Konungens namn», utfärdas således i praktiken i Kungl. Maj:ts namn, »Konungens . .. propositioner» heter Kungl. Maj:ts propositioner osv.
Med termen statsråd avser 1809 års regeringsform dels en kollektiv be— nämning för samtliga statsråd, dels de enskilda statsråden, dels konseljen: statsråden är ledamöter av statsrådet och deltar som sådana t. ex. i »utom- ordentligt statsråd». Ordet regering användes i grundlagarna, förutom i sammansättningar såsom regeringsform och regeringsärende, i samman- hang där det talas om att »tillträda», »föra» eller »utöva» regeringen, dvs. här är det ej fråga om organet utan om kompetensen, regeringsmakten (riksstyrelsen). I dagligt tal menas med regeringen ibland detsamma som ministären, alltså samtliga statsråd som en enhet, »regeringen Erlander», ibland innehavaren av den styrande makten, ofta men ej alltid innefat- tande konungen, t. ex. »regeringen har i fredagens konselj beslutat...», »tillförordnad regering».
Beträffande terminologien föreslår utredningen vissa ändringar som ge—
nomgående har ett och samma syfte, nämligen att åstadkomma ett såvitt möjligt entydigt och enkelt språkbruk. I förslaget har således termen Ko- nungen reserverats för konungen personligen, vare sig han handlar som statschef, t. ex. utnämner statsminister, eller reser utrikes utan att utöva statschefens plikter. Konungen kan alltså icke vara beteckningen på någon annan person eller på något kollektiv. Termen Kungl. Maj:t, som har an- knytning till fursteabsolutismens idévärld och är en språkligt egenartad konstruktion, har icke ansetts böra överföras till en ny grundlag. Av prak- tiska skäl är det emellertid önskvärt att ha en enhetlig beteckning på det organ som utövar riksstyrelsen, vare sig det är fråga om konungen i kon- seljen, om statsråden i ministerråd eller om enskilt statsråd. Som namn på detta organ har valts regeringen; på denna ankommer rikets styrelse. Alla regeringsärenden avgöres således av regeringen, allmänheten möter i fråga om alla regeringsbeslut samma beteckning på det beslutande organet; ge— nom underskriften lämnas närmare besked om hur och av vem beslutet fattats. Myndigheter och enskilda kan alltså rikta framställningar till »re— geringen» vare sig dessa kommer att avgöras i konselj, i ministerråd eller av enskilt statsråd. Detta sätt att använda ordet regering ansluter sig till en av ordets vanliga betydelser i nu gängse språkbruk. Som en beteckning för samtliga statsråd kan emellertid ordet då ej användas i grundlagen. Då vidare med termen statsråd i förslaget enbart avses en eller flera av de personer som innehar tjänst som statsråd, icke kollektivet av samtliga stats- råd och än mindre konseljen, kommer i lagtexten en särskild beteckning på detta kollektiv att saknas. Uttrycket ministär, som här begagnas i mo- tiven, har icke vunnit större utbredning utanför den politiska och statsve- tenskapliga litteraturen och har ej införts i förslaget. Något påtagligt behov av att i lagtexten använda ett särskilt begrepp av denna innebörd har ej heller förelegat. I det allmänna språkbruket torde uttrycket regeringen lik— som hittills komma att användas också i betydelsen ministären.
1—4 åå
Utnämning och entledigande av statsråd
Enligt RF 45 skall konungen vid utövandet av riksstyrelsen inhämta un- derrättelse och råd av ett statsråd, »vartill Konungen kallar och utnämner kunnige, erfarne, redlige och allmänt aktade, infödde svenske medborgare». De som är i rätt upp— och nedstigande skyldskap eller syskon eller äkta makar får ej på en gång vara ledamöter av statsrådet. Bland statsråden utan departement skall, jämlikt 6 5, minst två ha förvaltat civil beställning. Av statsrådets ledamöter skall konungen utnämna en att vara statsminis— ter och statsrådets främste ledamot. I 33 å, som behandlar naturalisa- tion, återfinnes en föreskrift om att naturaliserad utlänning icke kan ut— nämnas till ledamot av statsrådet. RF 345 föreskriver, efter en förklaring
om att stats— och utrikesministrarna innehar rikets högsta värdighet och statsråden den närmaste därintill, att »ledamot av statsrådet må icke till- lika annat ämbete utöva, ej heller några inkomster därav uppbära»; beträf- fande justitieråd och regeringsråd heter det därefter att de ej må annat ämbete innehava eller utöva. Statsrådets ledamöter, jämte ett antal andra särskilt angivna ämbetsmän, har enligt 35 &, »förtroendesysslor, varifrån Konungen må dem entlediga, när han prövar rikets tjänst det fordra». I 38 & återfinnes slutligen det i tidigare sammanhang omnämnda stadgandet om statsråds plikt att, för det fall han finner konungens beslut stridande mot regeringsformen, vägra kontrasignation eller underskrift samt nedlägga sitt ämbete och ej återtaga det förrän riksdagen prövat och gillat hans för- hållande.
1 å
I denna paragraf har utredningen, i enlighet med vad som ovan anförts sid. 138 f., upptagit stadgande om att konungen utnämner statsminister och på dennes förslag övriga statsråd. Konungen bör före utnämningen av stats— minister rådgöra med riksdagens talman och med företrädare för parti- grupper inom riksdagen. Stadgandet innebär icke att konungen skall råd- göra med alla partigruppers företrädare men det ålägges konungen en skyl— dighet att skaffa sig den information som han måste ha för att i här avsedda fall rätt kunna tillämpa parlamentarismens principer.
Om tillvägagångssättet när konungen, utanför konseljens ram, fattar beslut om utnämning av statsråd _— liksom om statsråds entledigande och om urtima val — synes närmare föreskrifter ej vara erforderliga. Självfal- let är att konungens beslut måste registreras, lämpligen i ett protokoll som föres av en tjänsteman i regeringskansliet (jfr 4 kap. 1 5). Vad frågan om en en eventuell föredragning av dessa ärenden inför konungen angår, är den faktiska situationen olika i de olika fallen. När det gäller för konungen att efter vederbörliga konsultationer utnämna statsminister, finns knappast någon lämplig föredragande över huvud taget. När det gäller att utnämna andra statsråd och att entlediga statsråd liksom att fatta beslut om urtima val, är föredragning av statsministern naturlig. Det är dock icke givet, att statsministerns närvaro vid den formella registreringen av konungens be- slut är påkallad. I vissa fall kan det kanske visa sig mest lämpligt, att hela kommunikationen från statsministern till konungen sker i form av en skri- velse, som sedan bilägges protokollet. Skrivelse och muntlig föredragning kan naturligtvis också kombineras.
Frågan om medborgarskap som villkor för erhållande av statstjänst be- handlas närmare nedan i 4 kap. 14 5. Att statsrådstjänst tillhör den kate- gori tjänster, av vilkas innehavare svenskt medborgarskap skall krävas, torde vara självfallet. För närvarande gäller att statsråd skall vara >>infödd»
svensk medborgare, dvs. att medborgarskapet skall ha förvärvats genom födseln. Ehuru det knappast finns anledning att tillmäta denna särskilda bestämmelse _ uppfattad som en ytterligare garanti för förståelse för och lojalitet mot rikets intressen — någon mera väsentlig betydelse, synes den dock böra bibehållas.
I överensstämmelse med vad sålunda anförts stadgas i förevarande para— graf, att konungen utnämner statsminister sedan han rådgjort med riks- dagens talman och med företrädare för partigrupper inom riksdagen samt att övriga statsråd utnämnes av konungen på förslag av statsministern. Därutöver föreskrives, att till statsråd ej må utses annan än den som genom födseln blivit svensk medborgare.
2 5
Enligt RF 4 5 skall statsråden vara »kilnnige, erfarne, redlige och allmänt aktade». RF innehåller andra bestämmelser av liknande art, såsom att justitieråden skall vara »erfarna och redliga», justitiekanslern »skicklig och oväldig», riksdagens ombudsmän kända för »utmärkt redlighet». De allmänna krav som kommer till uttryck i dessa olika föreskrifter ter sig å ena sidan självklara, å andra sidan låter sig deras innebörd svårligen över- sättas i formaliserade kompetensvillkor. Utredningen anser därför att de icke fyller någon egentlig funktion i en lagtext och föreslår att de uteslutes.
Gällande förbud för äkta makar, syskon eller personer i rätt upp- och ned— stigande skyldskap att samtidigt vara statsråd framstår enligt utredningens mening som i sak motiverat. Det är ej lämpligt att offentliga beslutande organ av så begränsad storlek innehåller ledamöter, som står i den angivna nära personliga relationen till varandra. Beträffande domstolarna innehåller rättegångsbalken en motsvarande bestämmelse, som dock upptar flera fall där släktskap utesluter att personer samtidigt sitter som domare i rätten. För andra myndigheter finns emellertid ej motsvarande formella regler. Med hänsyn härtill och till att även andra nära släktrelationer än de i RF uppräknade kan förtjäna uppmärksamhet i föreliggande sammanhang, har något formligt stadgande på detta område ej ansetts böra upptagas i för- slaget. Utredningen förutsätter likväl en oförändrad praxis på detta område.
Slutligen må nämnas att då, av skäl som beröres i följande kapitel, or- ganisatoriska bestämmelser angående regeringen ej upptagits i grundlagen har det ej heller ansetts påkallat att till en ny grundlag överföra stadgandet i RF 6 5 att minst två av statsråden utan departement bör ha förvaltat civil beställning, dvs. enligt den i praxis följda tolkningen tidigare innehaft stats— tjänst.
Enligt RF 34 & må statsråd ej utöva annat ämbete eller uppbära några in- komster därav. Innebörden av detta stadgande har varit omtvistad. Så- lunda har det sagts, att förbudet mot utövande av ämbete endast skulle avse
statlig tjänst, men det har också anförts att sådana förbindelser med enskil- da företag som styrelseuppdrag i bolag ej kan anses förenliga med de princi— per som ligger till grund för stadgandet. Sistnämnda uppfattning har fram- förts av konstitutionsutskottet (1930 utl. nr 26 punkt 1, 1931 utl. nr 9 punkt 3) under hänvisning till motivuttalande vid stadgandets tillkomst.
Utredningen anser att principen om statsrådstjänstens integritet i full utsträckning bör hävdas och att grundlagsbestämmelsen bör ha en sådan utformning att detta klart framgår. Det innebär att statsråd ej blott skall vara förhindrad att utöva eller att uppbära inkomst av annan allmän eller enskild tjänst utan även att han ej får inneha uppdrag inom bolag, förening eller inrättning, vars verksamhet har huvudsakligen ekonomiskt syfte, eller uppbära inkomst av sådant uppdrag. När det gäller tjänst måste vederbö- rande alltså beviljas tjänstledighet, när det gäller uppdrag av angiven art förutsättes avsägelse. Ställer man dylika strikta krav på statsrådstjänstens innehavare, måste de med statsrådstjänsten förenade avlöningsförmånerna tydligen vara sådana att kvalificerade personer icke av ekonomiska skäl behöver tveka att ställa sig till förfogande.
I förevarande paragraf har således upptagits ett stadgande om att stats- råd ej mä utöva annan tjänst, allmän eller enskild, eller inneha uppdrag inom bolag, förening eller inrättning, vars verksamhet har huvudsakligen ekonomiskt syfte, eller uppbära inkomst av tjänst eller uppdrag som nu sagts.
3 &
Spörsmålet om de regler som bör gälla i fråga om statsråds entledigande har i huvudsak behandlats i det föregående (jfr sid. 139 f.). Utöver de stad- ganden som därvid förordats bör upptagas en kompletterande föreskrift om att, då samtliga statsråd entledigats —— alltså vid ministärskifte —— de förutvarande statsråden skall till dess statsminister utnämnts handlägga löpande ärenden och sådana ärenden vilkas avgörande icke kan uppskjutas utan betydande olägenhet. Att ett sådant stadgande upptagits i förslaget sammanhänger med utformningen av institutet avseende misstroendeför- klaring. Detta institut innefattar enligt förslaget en skyldighet för statsrå- den att begära och för konungen att besluta om entledigande. Härvid kan det tänkas mellan den gamla ministärens avgång och den nyas tillträde uppkomma en period under vilken inga regeringsärenden skulle kunna av- göras. För närvarande kan konungen avstå från att bevilja begärt entledi- gande till dess en ny ministär bildats och är färdig att träda till. Det kan anmärkas att bestämmelse liknande den föreslagna återfinnes i den nya danska författningen (jfr Bilaga 12).
Paragrafen har utformats i enlighet med vad nu sagts.
3 KAP. KONUNG ocn STATSRÅD 215 4 5
I denna paragraf har upptagits de tidigare (sid. 139 f.) berörda stadgande- na om statsrådens skyldighet att begära avsked vid misstroendeförklaring från riksdagens sida. Till vad som förut anförts må här fogas följande.
I enlighet med parlamentarismens allmänna principer förutsättes ko- nungen, då misstroendeförklaring beslutats, omedelbart bevilja begärt av- sked. Statsråd som icke åtnjuter riksdagens förtroende skall icke längre inneha sin tjänst. Ett undantag föreslås emellertid från denna regel, näm- ligen för det fall urtima val beslutas. Då ett sådant beslut kan kräva över- väganden av olika slag från statsministerns och övriga statsråds sida, t. ex. inkallande och hörande av partiinstanser, bör undantaget kompletteras med ett stadgande om en tidsfrist för beslutets fattande, lämpligen i den formen att på hemställan av statsministern konungen må under högst en vecka låta anstå med att bevilja avsked. Vid beslut om dylikt anstånd bör stats- ministerns och konungens befogenheter vara fördelade på samma sätt som vid beslut om urtima val. Har anstånd beviljats, måste vid tidsfristens ut— gång beslut fattas antingen om omedelbart entledigande eller om urtima val. Vidare bör föreskrivas att statsråden i avvaktan på det slutliga ställ- ningstagandet ej får handlägga andra än löpande ärenden eller ärenden vilkas avgörande ej kan uppskjutas utan betydande olägenhet (se 3 5 tredje stycket). Framhållas må slutligen att den berörda tidsfristen förutsättes bli utnyttjad endast i fall då urtima val verkligen överväges.
I anslutning till det sagda har i förevarande paragraf stadgats att, om riksdagen beslutar misstroendeförklaring mot statsministern, denne skall å samtliga statsråds vägnar ofördröjligen begära avsked samt att, om. misstroendeförklaring beslutats mot annat statsråd än statsministern, stats- ministern skall ofördröjligen hemställa om hans avskedande. Vidare stad- gas i ett andra stycke, att konungen må på hemställan av statsministern under högst en vecka låta anstå med att bevilja avsked; beslutas inom samma tid urtima val till riksdagen, förfaller framställningen om avsked. Slutligen föreskrives att, till dess avsked beviljats eller framställning därom förfallit, regeringen icke må handlägga andra ärenden än sådana som avses i 35
tredje stycket.
5—9 55 Regent och riksföreståndare
Gällande regeringsform innehåller utförliga bestämmelser om hur rikssty- relsen skall utövas i de fall, då den ej utövas av konungen. Härom handlar RF 39—43 55 samt 91—95 55.
Enligt RF 39 5 skall konungen, om han vill resa utrikes, meddela sin av- sikt härom i konselj. Beslutar konungen sådan resa, skall han ej befatta sig med rikets styrelse så länge han vistas utrikes, utan riksstyrelsen skall
föras av den till tronföljden närmast berättigade prins som uppnått myn- dig ålder (interimsregering). Regentens befogenheter är desamma som konungens med undantag av rätten att nobilitera, att utdela ordnar eller att tillsätta förtroendesysslor annat än genom förordnande. Har den till tron- följden närmast berättigade prinsen icke uppnått myndig ålder eller är han av sjukdom eller utrikes vistelse förhindrad att utöva riksstyrelsen, skall den till tronföljden därnäst berättigade prinsen vara regent, om han uppnått myndig ålder och om hinder av förut angivet slag ej möter. Finnes ej prins som enligt dessa regler kan utöva riksstyrelsen, skall riksstyrelsen föras av statsrådet med samma befogenhet som regent. Enligt 405 skall samma förfarande tillämpas, om konungen blir så sjuk att han icke kan föra riksstyrelsen.
I RF 41 5 föreskrives att konungen blir myndig vid den ålder som i all- mänhet är i lag stadgad. Dör konungen innan tronföljaren uppnått denna ålder, skall riksstyrelsen föras på sätt som i 39 5 anges intill dess riksda- gen sammankommer och den förmyndarstyrelse som riksdagen förordnar tillträtt regeringen. I 425 behandlas det fall att hela konungahuset på den manliga sidan utgår. Då skall statsrådet föra riksstyrelsen med den befogenhet 39 5 stadgar, intill dess riksdagen hinner sammankomma och utkora nytt konungahus samt den valde konungen tillträtt regeringen. Vid alla nu nämnda tillfällen, när riksstyrelsen föres av statsrådet, skall samt- liga ledamöter, som icke äger laga förfall, vara närvarande och rösta. RO 66 och 67 55 innehåller närmare bestämmelser om val av konung och för- myndare.
Beträffande 43 5, som gäller det fall då konungen går i fält eller reser till avlägsnare inrikes orter hänvisas till vad som nedan anföres vid 4 kap. 3 och 4 55.
Om konungen vid utrikes resa stannar utom riket mer än tolv månader, skall enligt 91 5 regenten eller statsrådet sammankalla riksdagen inom fem- ton dagar efter den angivna tidens utgång. Sedan konungen blivit under- rättad härom men icke återvänt till riket »tage riksdagen den författning om rikets styrelse, vilken riksdagen nyttigast finner». Enligt 92 5 skall samma förfarande tillämpas, om konungens sjukdom är av den beskaffen: het att han under en längre tid än tolv månader icke befattat sig med riks- styrelsen.
Då konungen dör och tronföljaren ännu är omyndig, skall enligt 935 regenten eller statsrådet sammankalla riksdagen inom femton dagar efter konungens död. Riksdagen skall sedan, utan avseende på något testamente från den avlidne konungen angående riksstyrelsen, förordna en, tre eller fem förmyndare som intill dess konungen blir myndig skall föra riksstyrelsen. Om hela konungaätten på manliga sidan utslocknar, skall enligt 94 5 stats— rådet inom femton dagars tid sammankalla riksdagen, som då skall utkora ett nytt kungahus med bibehållande av regeringsformen. I 95 5 föreskrives
slutligen att, om regenten eller statsrådet i förut nämnda fall underlåtit att sammankalla riksdagen, åligger det rikets hovrätter att genom offentliga kungörelser lämna meddelande härom så att riksdagen skall kunna sam- mankomma. Sådan riksdag sammanträder tjugonde dagen efter den då re- genten eller statsrådet sist bort kungöra kallelsen till riksdagen.
Det huvudsakliga innehållet i utredningens förslag på detta område har angivits i avsnittet om parlamentarismen (sid. 135 ff.). Här må först en ter- minologisk fråga nämnas. Enligt regeringsformen skall riksdagen, om ko— nungen dör och tronföljaren är omyndig, utse förmyndare som skall föra riksstyrelsen till dess tronföljaren blivit myndig. För nutida språkbruk ter sig uttrycket förmyndare, med anknytning till familjerättens bestämmelser om förmyndare, överförmyndare osv., i detta sammanhang mindre lämp- ligt. Vad det här gäller är en offentligrättslig funktion, dvs. utövandet av statschefens plikter under tiden till dess tronföljaren uppnått viss ålder. Ut- redningen föreslår att i anslutning till äldre svensk tradition ordet riksföre- ståndare användes såväl i detta som i övriga fall, då statschefskapet utövas av annan än konung eller regent.
5 5
Denna paragraf upptar regler om vem som skall fullgöra statschefens plikter, då konungen på grund av olika omständigheter är förhindrad att göra detta. Det allmänna syftet med 5 5 liksom med de närmast följande paragraferna är att garantera att statschefens plikter alltid skall kunna fullgöras. De hinder varom här är fråga är utrikes resa, sjukdom eller annan sådan orsak. Gällande regeringsform förutsätter att regent alltid skall inträda, då konungen reser utrikes. Om konungen företar endast ett kort besök i utlandet, är det emellertid ej givet att något faktiskt behov före- ligger av att någon annan inträder såsom statschef. Förslaget bör därför här ha samma konstruktion som gällande regeringsform, när det gäller ko- nungens sjukdom, nämligen att resan likaväl som sjukdomen skall utgöra ett faktiskt hinder för fullgörandet av statschefens plikter.
Enligt RF 39 5 skall konungen meddela sin avsikt att resa utrikes i kon— selj, dvs. det är fråga om ett konseljärende. Det har icke synts erforderligt att upptaga en motsvarande föreskrift i förslaget. För normalfallet är den nuvarande ordningen den naturliga: om konungens resa påkallar att regent inträder, bör detta konstateras i konselj. Vad exempelvis sjukdomsfallet be- träffar är det emellertid icke säkert att konungen över huvud kan hålla kon- selj, och då får konstaterandet av att hinder föreligger för konungen att full— göra sina plikter som statschef ske i ministerråd.
I syfte att garantera att reglerna om ställföreträdande statschef alltid skall kunna tillämpas bör i förslaget, förutom utrikes resa och sjukdom, nämnas även »annan sådan orsak» såsom hinder för konungen att fullgöra stats- chefens plikter. Med ett sådant uttryck kan man täcka icke-normala för-
hållanden, såsom då konungen genom stridshandlingar på det område där han vistas faktiskt blivit urståndsatt att deltaga i riksstyrelsens utövande.
Vid hinder för konungen att utöva statschefens plikter bör i första hand regent inträda som statschef. Prins inträder därvid som regent i samma ord- ningsföljd som för närvarande, dvs. i den ordning vederbörande är arvsbe- rättigad till tronen. För regentskap bör gälla samma minimiålder som för trontillträde. Vid hinder för prins att fullgöra statschefens plikter får ett motsvarande konstaterande angående hindret ske på sätt som ovan sagts. Finnes ej någon som kan inträda såsom regent, stadgas i gällande regerings- form att riksstyrelsen skall föras av hela statsrådet. Denna ordning är emel- lertid förenad med praktiska olägenheter. I en parlamentarisk stat är den icke heller principiellt lämplig, eftersom statschefens uppgifter i förhållande till ministären, t. ex. att vid behov utse statsminister, icke gärna kan full- göras av den sittande ministären. Av praktiska skäl är det vidare lämpligt att statschefens plikter anförtros en person och ej ett kollegium.
Uppgiften att då regent ej finnes vid behov fullgöra statschefens plikter bör enligt utredningens mening anförtros riksdagens talman. Den roll som tillagts honom inom statsskicket gör det naturligt att han, vid dessa spe- ciella tillfällen, inträder såsom riksföreståndare. Vad som kan invändas är möjligen att det ur riksdagens synpunkt icke är helt tillfredsställande att på detta vis kunna bli berövad sin främste förtroendeman. Den föreslagna ordningen har emellertid karaktären av ett slags reservinstitut ; när det gäl- ler ett riksföreståndarskap av längre varaktighet, bör andra regler gälla (jfr 6 5).
Någon begränsning av regeringens befogenheter i nu avsedda fall är icke påkallad.
I enlighet med det sagda stadgas i denna paragraf, att om konungen av utrikes resa, sjukdom eller annan dylik orsak är hindrad att fullgöra sina plikter som statschef, skall såsom regent enligt stadgad tronföljd inträda prins som fyllt tjugufem år och ej har hinder som nyss sagts. I ett andra stycke stadgas att, om ej någon finnes som kan inträda såsom regent, det åligger riksdagens talman att såsom riksföreståndare fullgöra statschefens plikter.
6 5
Enligt RF 41 5 blir konungen myndig vid den ålder som i allmänhet i lag är stadgad, dvs. tjuguett år; myndighetsålderns inträde betyder också att prins uppnått minimiåldern för trontillträde och regentskap. Bestämmel- serna om prinsarnas myndighetsålder har växlat: 1719 och 1720 års RF stadgade en minimiålder av tjugu år för trontillträde, 1772 och 1809 års RF föreskrev tjuguett år; 1815 sänktes denna åldersgräns från tjuguett till aderton år för att 1949 ånyo höjas till tjuguett år. Den sistnämnda höj-
ningen motiverades av föredragande statsråd i proposition till riksdagen (1948 nr 44) på följande sätt: »Avgörande synes mig böra vara att den mognad, som måste krävas av en statschef, i allmänhet icke kan väntas förefinnas vid aderton års ålder. Det skulle rent av kunna ifrågasättas om icke för en sådan uppgift borde krävas en högre ålder än den vanliga myn- dighetsåldern, såsom gäller exempelvis för behörighet att utöva domar- åmbetet. Jag har dock icke ansett mig böra föreslå en så stor avvikelse från gällande bestämmelse...» Beträffande bestämmelser i andra länder om lägsta ålder för att tillträda statschefsbefattning må bland monarkierna nämnas Belgien och Danmark, där den är aderton år, och Norge, där den år tj uguett, och bland republikerna Förenta Staterna, Irland, Island och Öster- rike, med en minimiålder av trettiofem år, Tyska förbundsrepubliken fyrtio och Italien femtio år (jfr Bilaga 11).
Utredningen, som här liksom i fråga om övriga bestämmelser i regerings- formen övervägt om nämnda stadgande i RF 41 5 bör oförändrat överflyttas till förslaget eller ej, har stannat för att föreslå en höjning av minimiål- dern för trontillträde, och därmed också för regentskap, till tjugufem år. Redan de representativa uppgifter, som tillkommer rikets främste före- trädare, motiverar enligt utredningens mening en höjning av den nuva- rande minimiåldern. De konstitutionella befogenheter som enligt förslaget lägges på konungen kan i vart fall icke anföras som skäl för en lägre ålder. Härtill kommer att den föreslagna åldern lämnar väsentligt bättre utrym- me för forsatta akademiska eller andra studier än den nuvarande. Något ut- tryckligt stadgande om minimiålder för riksföreståndare har ej ansetts er— forderligt.
Då tronledighet uppkommit och tronföljaren icke uppnått åldern för tron- tillträde, måste alltså riksföreståndare inträda som statschef för tiden till dess tronföljaren uppnått sådan ålder. Ett riksföreståndarskap i avvaktan på att tronföljaren uppnår föreskriven ålder kan få lång varaktighet, och det har därför synts motiverat att i detta fall val av riksföreståndare äger rum. Valet bör förrättas av riksdagen. Riksdagens talman bör i detta fall fungera endast under tiden fram till dess att riksföreståndare valts.
I förevarande paragraf stadgas i enlighet med det sagda att, då tronledig- het uppkommit och tronföljaren icke fyllt tjugufem år, riksdagen skall välja en riksföreståndare till dess tronföljaren uppnått sådan ålder. Vidare stadgas, att till dess valet ägt rum, så ock när den som valts är hindrad att fullgöra sina plikter som statschef, riksdagens talman inträder såsom riks- föreståndare.
7 5 Förslag om det förfarande som skall tillämpas, då vid tronledighet icke finnes någon tronföljare, har framlagts i avsnittet om parlamentarismen (sid. 136). Härutöver må framhållas att förslaget ej synes behöva innehålla
några bestämmelser motsvarande RF 91 och 92 55, dvs. angående vad som skall ske om konungen, stadd på utrikes resa, ej återkommer till riket inom tolv månader eller om han under motsvarande tid är så sjuk att han ej kan befatta sig med regeringsärendena. Nuvarande regeringsform upptar här det till sin innebörd omtvistade stadgandet, att riksdagen skall taga »den för- fattning om rikets styrelse, vilken riksdagen nyttigast finner». Det gäller här situationer, där det kan vara fråga om en frivillig eller nödtvungen abdika— tion. Att det måste anses föreligga en rätt till frivillig abdikation liksom att det i vissa lägen måste vara möjligt att konstatera att statschefen faktiskt ej längre fullgör sina plikter, torde svårligen kunna bestridas. Enligt utred- ningens mening behöver emellertid förslaget lika litet som exempelvis den danska eller norska grundlagen upptaga särskilda bestämmelser i dessa avseenden.
I enlighet med vad utredningen här och tidigare anfört stadgas i föreva- rande paragraf att, om vid tronledighet icke finnes någon tronföljare, riks- dagens talman är riksföreståndare till dess statschef utsetts i överensstäm- melse med vad i regeringsformen må bliva fastställt.
8 &
Föreskrift bör finnas även för det fall hinder möter för riksdagens talman att i förut angivna fall vara riksföreståndare. Det naturliga synes vara att vice talman då inträder som riksföreståndare. Av vice talmännen hör i första rummet förste vice talman inträda, därefter andre vice talman etc. Det hinder för talmannen varom här är fråga skall vara av objektiv beskaffen— het, dvs. ha karaktären av laga förfall. När hindret för talmannen upphör, återinträder denne som riksföreståndare.
Förevarande paragraf har utformats i enlighet med det sagda.
9 5
Att riksföreståndare ej bör vara statsråd eller tjänstgöra som talman eller riksdagsledamot synes ganska självfallet. Statsråd som väljes till riksföre- ståndare bör alltså avgå som statsråd. Talman eller annan riksdagsleda- mot som tjänstgör såsom riksföreståndare synes däremot ej behöva avsäga sig sitt ledamotskap av riksdagen utan endast avstå från att utöva det; ej heller erfordras avsägelse av talmansbefattning. Vice talman tjänstgör i tal- mannens ställe. Genom det av utredningen i annat sammanhang föreslagna systemet med ersättare för riksdagsledamot behöver ej någon vakans i riks- dagen uppstå.
Det synes naturligt att för riksföreståndare i princip bör gälla lika restrik- tiva regler, när det gäller att utöva annan tjänst eller inneha uppdrag (2 5), som för statsråd; när det är fråga om ett tillfälligt uppdrag som riksföre- ståndare, t.ex. för vice talman, kan det dock synas obilligt att denne skall
vara nödsakad att avsäga sig alla uppdrag av angiven beskaffenhet. Uttryck- ligt förbud bör därför endast gälla »utövande» av uppdrag.
I denna paragraf stadgas således, att riksföreståndare icke må vara stats- råd eller tjänstgöra som talman eller som riksdagsledamot samt att han ej heller må utöva tjänst eller uppdrag som i 2 5 sägs.
10——11 gg
Konungens rättsliga ställning m.m. 10 5
Med den monarkiska statsformen sammanhänger principen att konungen är oansvarig, dvs. ej kan ställas till rättsligt eller politiskt ansvar för sina gär- ningar. Ett stadgande härom bör givetvis ej uppfattas såsom innebärande att konungen i realiteten skulle stå över lagarna. Tvärtom har utredningen ansett naturligt att, såsom framgår av följande paragraf, i förslaget intages föreskrift om att konungen vid trontillträdet skall avgiva en försäkran om att följa regeringsformens bud.
RF 3 5 lyder: »Konungens Majestät skall hållas i helgd och vördnad; Hans gärningar vare emot allt åtal fredade.» Den i grundlagen uttryckta principen om att konungens majestät skall hållas i helgd och vördnad äger motsvarighet i gällande strafflagstiftning. Brottsbalken 18 kap. 2 5 innebär, att de äldre särskilda brottstyperna majestätsbrott och missfirmelse mot kunglig person utgår och att på ifrågavarande brott tillämpas de lagrum som i allmänhet är tillämpliga på det brottsliga förfarandet men att vid bestäm- mandet av påföljden det förhållandet beaktas att brottet begåtts mot kung- lig person. I tryckfrihetsförordningens brottskatalog 7 kap. 4 5 talas, i an- slutning till äldre strafflagshestämmelser, om smädelse och annan miss- firmlig gärning mot konungen. Enligt utredningens uppfattning saknas an- ledning att, vid sidan av brottsbalkens och tryckfrihetsförordningens regler, i grundlag upptaga särskilda bestämmelser i ämnet.
Konungen kan enligt RF 3 5 ej åtalas, ej göras juridiskt ansvarig för sina handlingar, vare sig i sin egenskap av statschef eller privatperson. Det har vidare gjorts gällande (jfr t. ex. Malmgren, Sveriges författning I sid. 73 ff.), att ej heller när det gäller privaträttsliga anspråk statligt tvång kan utövas mot konungen personligen. Utredningen har ej funnit skäl att före— slå någon ändring av gällande ordning och föreslår därför en formulering rörande konungens ansvar som anknyter till nuvarande stadgande i rege- ringsformen.
Regeringsformen innehåller inga särskilda bestämmelser rörande regents ansvar. Att regent lika litet som konungen skall kunna åtalas för sina hand- lingar som statschef synes självfallet. Däremot är det mera ovisst, om han såsom regent åtnjuter den immunitet i övrigt som kommer konungen till
del. Enbart i sin egenskap av medlem av den kungliga familjen gör han det icke. Utredningen föreslår ett särskilt stadgande om regents ansvar av den innebörd, att han åtnjuter ansvarsfrihet endast för sina gärningar såsom statschef. Vad riksföreståndare beträffar kunde det i och för sig vara natur- ligt, att låta honom bära rättsligt ansvar för sin tjänsteutövning. Det synes dock mindre lämpligt att här föreskriva ett ansvarssystem som principiellt avviker från det i övrigt tillämpade. Riksföreståndare bör alltså härvidlag intaga samma ställning som regent.
I förevarande paragraf stadgas sålunda, att konungen icke kan dömas till ansvar för sina gärningar samt att ej heller regent eller riksföreståndare kan dömas till ansvar för sina gärningar såsom statschef.
11 5
Enligt Danmarks grundlag 8 5 skall konungen innan han tillträder rege— ringen skriftligen i statsrådet avge en högtidlig försäkran om att han obrotts- ligt skall hålla grundlagarna; innan sådan försäkring avgivits utövar stats- råden regeringsmakten. Den norska grundlagens 9 5 föreskriver, att så snart konungen övertar regeringen skall han inför stortinget genom ed för- plikta sig att styra riket i överensstämmelse med dess grundlag och lagar.
Såsom redan berörts anser utredningen att i förslaget bör införas ett mot— svarande stadgande. Någon dylik bestämmelse finns ej i gällande regerings- form men enligt praxis avger nytillträdande konung i konselj en konunga— försäkran, vars ordalydelse fastställdes genom beslut av riksdagen 1809—10. En försäkran motsvarande den konungen avger bör också avgivas av regent och av riksföreståndare. Angående formen för dessa försäkringars avgi- vande har bestämmelser icke upptagits i förslaget. Är riksdagen samlad vid trontillträdet, förefaller det mest naturligt, att konungen avger sin försäk- ran inför riksdagen såsom företrädare för det svenska folket. Att inkalla riksdagen enbart för att åhöra talmannen avge ifrågavarande försäkran, då han fungerar som riksföreståndare under en av konungen företagen utrikes resa, kan däremot förefalla föga motiverat. Formfrågan torde få lösas i praxis. Givet är att person som flera gånger fungerar såsom regent eller riksföreståndare endast vid det första tillfället behöver avge föreskriven försäkran. Den exakta ordalydelsen av här berörda försäkran synes ej heller behöva anges i grundlag.
I förevarande paragraf stadgas således, att konungen vid trontillträde skall avge försäkran att städse följa regeringsformens bud samt att sådan för- säkran även skall avgivas av regent och av riksföreståndare.
i ! !
4- KAP.
Rikets styrelse och förvaltning
Förevarande kapitel innehåller grundläggande bestämmelser om rikets styrelse och förvaltning. Såsom framgår av 1 kap. 4 5 tillkommer rikets sty- relse regeringen. I samma paragraf stadgas vidare att för rikets förvaltning finns under regeringen förvaltningsmyndigheter.
Av fjärde kapitlets femton paragrafer innehåller 1—5 55 allmänna be- stämmelser om regeringsarbetets organisation och regeringsärendenas hand- läggning. Följande avsnitt, 55 6—9, behandlar en särskild grupp av rege- ringsärenden, nämligen utrikesärenden. Regler om förvaltningen och om grunderna för tjänstetillsättning återfinnes i 10—14 55. I 15 5 slutligen stadgas angående det särskilda slag av regeringsärenden som kallas nåde- ärenden.
De fem första paragraferna i kapitlet gäller frågor som författningsut— redningen har haft anledning att uppmärksamma i ett tidigare betänkande (SOU 1958: 14). I detta behandlades olika sidor av regeringsarbetet under följande rubriker: regeringsärendena, beslutsformerna, beredningsformerna, regeringens sammansättning, departementsindelningen, statsrådsberedning- en, finans- och civildepartementens granskningsverksamhet, behörighet för statssekreterare att företräda statsråd i riksdagen samt departementsper- sonalen. På grundval av intervjuer med nuvarande och förutvarande stats- råd m. fl. samt av annat utredningsmaterial, bland annat en systematisk genomgång och klassifikation av samtliga regeringsärenden under ett år, lämnades i betänkandet en redogörelse för regeringsarbetets faktiska ge— staltning. Till denna redogörelse må här lämnas en allmän hänvisning.
Utredningens tidigare förslag beträffande regeringsarbetet var i första hand grundade på praktiska, organisatoriska överväganden. I den mån de tidigare förordade lösningarna har direkt samband med de författnings— förslag utredningen nu framlägger, kommer förslagen att här ånyo upp- tagas. Övriga tidigare förslag behandlas däremot icke i förevarande betän— kande.
15. Statsdepartement och regeringskansli
Regeringsformens bestämmelser på hithörande område var tidigare mycket detaljerade. Sålunda innehöll RF 5 och 6 55 efter departementalreformen
1840—41 från början stadgande om antalet statsråd och en uppräkning av de olika departementen. Från 1918 upptogs endast en ramföreskrift om antalet statsdepartement, lägst åtta och högst tio, och en föreskrift om an— talet statsråd utan departement, nämligen tre. Sin nuvarande lydelse erhöll här aktuella stadganden 1941.
Enligt RF 5 5 skall sålunda för särskilda grenar av rikets styrelse finnas statsdepartement till det antal som bestämmes genom en av konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag. Departementens benämningar och för— delningen av ärendena mellan departementen bestämmes av konungen ge- nom en offentligen kungjord stadga. För varje departement, heter det vi- dare, utser konungen bland statsrådets ledamöter en chef och föredragande. Konungen äger dock förordna annan ledamot av statsrådet att i departe- mentschefens ställe föredraga de ärenden konungen bestämmer. Vidare an- ges att chefen för det departement, till vilket utrikes ärendena hör, är mi- nister för utrikes ärendena. I 6 5 stadgas, att statsrådet består av cheferna för departementen samt statsråd utan departement till det antal, lägst tre, varom stadgas i en av konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag. Den nu gällande lagen om antalet statsdepartement och antalet statsråd utan departement är från 1947 och föreskriver, att antalet departement skall vara elva och att statsråd utan departement skall finnas till ett antal av lägst tre och högst fem. Stadgan angående statsdepartementen är från 1950 med därefter vidtagna ändringar. Den innehåller, förutom en uppräkning av departementen, dels regler om fördelningen av ärendena på de olika departementen, dels en förteckning av myndigheter, fördelade med hän— syn till de departement de anses höra till.
Utredningen
Den förvaltningsorganisation, som omedelbart biträder regeringen vid ut- övandet av riksstyrelsen, har sedan 1840—41 varit uppdelad på statsdepar- tement. Någon ändring av denna organisationsform, med dess i huvudsak vertikala uppdelning av de olika förvaltningsområdena och en motsvarande gruppering av de under regeringen sorterande myndigheterna, har ej ifråga- satts. Varje departement bör stå under ledning av ett statsråd, departe— mentschefen.
Frågor rörande departementsindelningen liksom rörande antalet depar— tement har berörts i utredningens betänkande om regeringsarbetet och skall här icke ånyo behandlas. Framhållas må i detta sammanhang endast, att en departementsindelning ej kan bli definitiv utan fortlöpande måste anpassas efter statsverksamhetens utveckling, arbetsförhållandena inom re— geringen osv. Det gäller här frågor som naturligen ankommer på regering- en att i första hand själv bedöma. Dessa spörsmål är emellertid av sådan vikt att det bör skapas förutsättningar för att de kan ägnas kontinuerlig uppmärksamhet. Det formella fastställandet av regeringsärendenas fördel-
ning mellan departementen och den motsvarande uppdelningen av myndig- heterna bör liksom hittills ske genom författning, beslutad av regeringen.
I betänkandet om regeringsarbetet har utredningen föreslagit, att vid si- dan av statsdepartementen skall inrättas ett regeringskansli med främsta syfte att tillgodose samordnings- och granskningsuppgifter.
Vilka närmare uppgifter är det då som bör ankomma på regeringskan- sliet? Till en början må erinras om att en genomgående tanke i utredningens förslag rörande regeringsarbetets organisation är strävandet att förstärka det kollektiva momentet i regeringens verksamhet. Delvis nya former för en samverkan mellan statsråden under statsministerns ledning bör komma till stånd och en väsentlig uppgift för regeringskansliet bör vara att biträda statsministern i denna samordningsverksamhet. Till Skillnad från departe- menten, som sysslar med särskilda grenar av den statliga verksamheten, avses alltså regeringskansliet utgöra det organisatoriska underlaget för samverkan inom statsrådskretsen och för handläggning av vissa för depar— tementen gemensamma ärenden. Därutöver bör regeringskansliet kunna an- vändas av statsministern för utredningar av skilda slag.
Traditionellt har den gransknings- och rådgivningsverksamhet som be- drives av vissa statsråd, de 5. k. granskningskonsulterna, varit inriktad på att befrämja enhetlighet och samordning i regeringsarbetet. Deras verk- samhet hör därför naturligt hemma i regeringskansliet. Utredningens tidi— gare förslag innebär i fråga om deras arbetsuppgifter ej någon egentlig för- ändring i förhållande till vad som tillämpas nu, men förslaget innefat— tade en rekommendation att deras verksamhet skulle mera konsekvent spe— cialiseras. Sålunda bör den mera rättsligt betonade författningsgranskning- en kunna fullgöras av ett statsråd i regeringskansliet, med biträde av tjänste- män. Den andra av de nänmda statsråden bör däremot främst inrikta sin gransknings- och samordningsverksamhet på det administrativa området. Han bör verka för enhetlighet inom och för en rationell organisation av den statliga förvaltningen. Som en särskild uppgift för detta statsråd i regerings— kansliet har utredningen pekat på arbetet med den så kallade administrativa försvarsberedskapen.
Ett annat verksamhetsfält för regeringskansliet är arbetsplaneringen i stort inom regeringen. När det gäller att sammanhålla propositions- och för- fattningsarbetet liksom att över huvud tidsmässigt planera regeringens verksamhet i förhållande till riksdagen har kansliet en väsentlig uppgift. Be- träffande det interna regeringsarbetet vill utredningen särskilt rikta upp- märksamheten på två områden, som bör vara föremål för en kontinuerlig uppmärksamhet från regeringskansliets sida, nämligen departementsindel- ningen och decentraliseringsfrågorna. Departementsindelningen behöver, såsom nyss nämnts, tid efter annan överses. En sådan översyn bör bäst kunna verkställas från den centrala utsiktspunkt som kansliet utgör.
Av fundamental betydelse för en rationell organisation av regeringsar- 15—318106
226 FÖRSLAG TILL REGERINGSFORM betet är att antalet regeringsärenden begränsas, dvs. att man beaktar varje möjlighet att där så lämpligen kan ske decentralisera avgörandet av åren- den som år av förvaltningsnatur. Det svenska förvaltningssystemet med i hög grad Självständiga förvaltningsmyndigheter skapar, såsom utredningen tidigare framhållit, goda förutsättningar för en sådan decentralisering. Un- derstrykas bör, att utredningens väsentliga motiv för att förorda en decen- tralisering ej är att statsrådens arbetsbörda skall minskas utan att de skall få mera tid för de egentliga riksstyrelseuppgifterna.
Det finns ej skäl att här närmare ingå på de många aspekter decentrali- seringsfrågan rymmer. Överförande av beslutanderätt från regering till för- valtningsmyndighet har i betänkandet om regeringsarbetet föreslagits i fråga om tillsättande, förordnande och entledigande av tjänstemän, naturalisa- tion. utfärdande av administrativa tillämpningsföreskrifter samt, genom ett system med vidgad ramhushållning, det ekonomiska förvaltningsområdet. Decentraliseringsfrågor avseende tillsättande, förordnande och entledigan- de av tjänstemän behandlas nedan.
Allmän enighet torde råda om det principiellt önskvärda i att så långt möjligt genom decentralisering frigöra regeringens verksamhet från åren- den, som sakligt sett har föga gemensamt med de centrala regeringsupp- gifterna. Åtskilligt har också under senare år gjorts i denna riktning. De skilda departementen eller departementscheferna har emellertid, Såsom ut- redningen tidigare framhållit, icke alltid intresse eller möjlighet att driva decentraliseringsfrågorna med erforderlig kraft och inpassa lösningarna i ett sammanhängande mönster. För dessa uppgifter synes däremot rege— ringskansliet vara väl ägnat.
Organisatoriskt bör regeringskansliet vara underställt statsministern. I den utsträckning så erfordras bör den mera omedelbara arbetsledningen inom kansliet uppdragas åt annat statsråd utan departement. Utredningen har för denna uppgift i det tidigare betänkandet särskilt nämnt det stats- råd som sysslar med administrativa samordningsfrågor. Beträffande re- geringskansliets tjänstemän må här erinras om utredningens förslag att statsministerns handsekreterare, liksom en pressombudsman, anställes i kansliet. Även angelägenheten av att till kansliet knyta expertis,, på tjänste— mannaplanet, för en mera allmän bedömning av naturvetenskapliga och tekniska frågor har berörts av utredningen. I motiven till 3 kap. 15 har nämnts att åt tjänsteman i regeringskansliet torde kunna uppdragas att föra protokoll över de Särskilda beslut konungen har att fatta utan—för kon- seljen.
Att visa, regeringsärenden handläggs inom regeringskansliet, betyder icke att man »parallellställer» departement och regeringskansli. Inga per- manenta myndigheter förutsättes sortera under regeringskansliet. Däremot kan i vissa fall de ärenden som behandlas i kansliet få direkt betydelse för förvaltningsmyndigheterna ; det kan t. ex. te sig naturligt att en författning
som den allmänna verksstadgan utarbetas i kansliet. De uppgifter kansliet avses få ligger emellertid främst på det interna regeringsarbetets område.
Regeringskansliet har enligt förslaget en så väsentlig funktion att det bör i regeringsformen omnämnas vid sidan av departementen. Kansliets när- mare uppgifter bör framgå i en av regeringen utfärdad stadga. Då utred- ningens förslag även i övrigt förutsätter att åtskilliga bestämmelser om re- geringsarbetets organisation upptages i en författning av motsvarande ka- raktär, synes det lämpligaste vara att samtliga dessa föreskrifter samman- föres i en gemensam stadga, den under följande paragraf berörda »rege- ringsstadgan». I denna stadga kan då eventuellt också den nuvarande de- partementsstadgan inarbetas.
Grundlagens bestämmelser om arbetsfördelningen inom statsrådskretsen bör utformas med hänsyn till behovet av att lätt kunna anpassa regeringens arbetsformer efter växlande praktiska krav. Vid sidan av statsministern, som intar en särställning, torde i grundlagen behöva angivas endast de två kategorierna av statsråd, nämligen departementschefer och statsråd i re- geringskansliet. Utnämning av statsråd bör även innefatta utnämning till chef för ett visst departement eller till statsråd i regeringskansliet. I re- geringskansliet bör ingå minst två statsråd som under statsministerns led- ning ägnar sig åt kansliets samordnings- och granskningsuppgifter. Där- utöver kan erfordras statsråd, som, utan att vara departementschefer, hand- lägger vissa grupper av ärenden i departement.
När det uppdrages åt annat statsråd än departementschefen att perma- nent handlägga ärenden av visst Slag inom departementet, innebär det ett avsteg från departementsorganisationen. Någon uttrycklig bestämmelse i regeringsformen om rätt att på angivet vis överlämna handläggningen av vissa regeringsärenden till annat statsråd än vederbörande departementschef synes ej erforderlig. Med hänsyn till vikten av att allmänheten informeras om dylika, mera permanenta förändringar i organisationen för ärendenas handläggning bör beslut härom offentligen kungöras.
Frågan om antalet statsråd har utredningen behandlat i betänkandet om regeringsarbetet. Utredningen kom därvid till den slutsatsen, att en stats- rädskrets på 15—18 personer är lämplig. Enligt utredningens mening måste det anses önskvärt, att statsministern har en viss rörelsefrihet, även när det gäller statsrådskretsens storlek. Beträffande antalet statsråd torde i grundlag ingen annan föreskrift vara erforderlig än att det skall finnas statsråd av förut angivet slag och att minst två statsråd skall ingå i rege- ringskansliet. Högsta antalet statsråd, enligt utredningens förslag alltså aderton, bör liksom hittills fastställas i lag. Däremot synes det knappast erforderligt att, såsom nu är fallet, antalet departement skall anges i lag.
I enlighet med det sagda stadgas i förevarande paragraf att för bered- ning av regeringsärendena skall finnas statsdepartement, vart och ett under ledning av ett statsråd, och ett regeringskansli under statsministerns led-
ning. Vidare stadgas att för samordnings- och granskningsuppgifter skall i regeringskansliet ingå minst två statsråd.
25. Regeringsärendenas beredning
I RF 10 5 upptages föreskrift om beredning av regeringsärenden. Innan ärendena föredrages i konseljen, skall de beredas av föredragande stats- råd genom nödiga upplysningars inhämtande från vederbörande ämbets— verk. Stadgandet fick sin nuvarande lydelse vid riksdagen 1840—41 Tidi- gare hade i denna paragraf närmare föreskrift givits om ett särskilt bered- ningsorgan, rikets allmänna ärendens beredning, som skulle yttra sig över regeringsärenden efter det att upplysningar inhämtats från ämbetsverken.
Den beredningsskyldighet, varom RF 10 5 i sin nuvarande lydelse talar, är på olika sätt begränsad. Den avser enbart en form av beredning, näm- ligen genom inhämtande av upplysningar från ämbetsverk, men den berör icke regeringsärendenas beredning inom statsrådskretsen eller i departe- menten och ej heller inhämtande av upplysningar från andra än ämbets— verk. Stadgandet innebär icke heller att alla regeringsärenden skall beredas genom att vederbörande låter införskaffa yttranden från myndigheter. Vissa ärenden är redan på detta vis beredda, när de kommer till regeringen, t. ex. vid tjänstetillsättning genom förslag från berörda myndigheter. Beträffan- de andra ärenden, Såsom vissa initiativärenden eller ärenden som gäller verkställighet av riksdagens beslut, kommer den föreskrivna formen av beredning över huvud ej ifråga. Det är enligt RF 10 5 endast »nödiga» upp- lysningar som skall inhämtas.
Utredningen. Den form för beredning av regeringsärenden, som består i att erforderliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter, kan i och för sig synas så självklar, att den ej skulle behöva omnämnas i grund- lag. Ordningen med remiss av ärenden från departementen till berörda myndigheter utgör emellertid ett karakteristiskt drag i den svenska förvalt— ningsverksamheten. Denna ordning förutsätter såväl förvaltningsmyndig- heternas självständighet som deras rätt och skyldighet att medverka vid beredningsarbetet i fråga om regeringsbeslut som avser deras förvaltnings- områden. Övervägande skäl talar därför enligt utredningens mening för att den nuvarande grundlagsbestämmelsen till sin innebörd bibehålles oför- ändrad.
I ett tidigare avsnitt har de enskilda organisationernas betydelse som re- missinstanser uppmärksammats. Med hänsyn till att organisationernas ytt- randen numera regelbundet inhämtas i frågor som berör dem och med hänsyn till den faktiska vikt dessa yttranden tillmätes, synes det naturligt att i ett stadgande angående remissförfarandet även remisser till enskilda sammanslutningar omnämnes. Någon skyldighet att avge yttranden har
dessa sammanslutningar givetvis ej. Vidare hör av stadgandet framgå att det ankommer på regeringen att avgöra huruvida en organisation Skall be- redas tillfälle att avge yttrande i visst ärende. Självfallet inskränker ett dylikt grundlagsstadgande ej den rätt som enskilda sammanslutningar, liksom enskilda personer, eljest har att till regeringen framföra synpunkter på olika frågor. .
Utredningen har i Sitt betänkande om regeringsarbetet behandlat frågan om de former för beredning av regeringsärenden, i vilka statsråden person— ligen deltar. Härvid har, vad den allmänna statsrådsberedningen beträffar, berörts bland annat spörsmålen om skriftlig kallelse med föredragningslista, om promemorior rörande Överläggningsämnena och om protokollföring samt dessutom vissa spörsmål angående formerna för gemensam beredning. På grund av sambandet mellan beredningsform och beslutsform får utred- ningen anledning att återkomma till vissa beredningsfrågor vid behand- lingen av de närmast följande paragraferna.
Någon närmare reglering i grundlag av regeringens interna berednings- former som sådana bör enligt utredningens mening ej ifrågakomma. De bör kunna gestaltas på det sätt regeringen finner mest ändamålsenligt. Däremot kan behov föreligga av att den beredningsform som faktiskt använts också registreras. Utöver vad som nu brukar antecknas om gemensam beredning synes det således önskvärt att, i de fall då regeringsärende avgjorts av en- skilt statsråd samt ett eller flera andra statsråd på ett mera väsentligt sätt deltagit i ärendets beredning, i protokollet antecknas vilka statsråd som Sålunda deltagit i beredningen. Bestämmelser härom bör lämpligen intagas i en särskild, av regeringen fastställd stadga, regeringsstadgan.
I enlighet med det anförda stadgas i förevarande paragraf att vid rege- ringsärendenas beredning erforderliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter samt att enskilda sammanslutningar skall i den omfattning som prövas lämpligt beredas tillfälle att yttra sig i ärenden inom sina intresseområden. Vidare stadgas att närmare föreskrif- ter om regeringsärendenas handläggning meddelas i stadga (regerings- stadgan).
3 & Konseljärenden
Angående formerna för beslut i regeringsärenden innehåller 1809 års regeringsform utförliga bestämmelser. Från början räknade man, vid sidan om den allmänna konseljen, med fyra specialkonseljer. I justitiekonseljen, med deltagande bl. a. även av två justitieråd, behandlades nådeärenden samt lagstiftningsfrågor rörande civil- och kriminallag m. m. I den mi- nisteriella konseljen, som av statsråden endast omfattade utrikesstatsminis- tern jämte hovkanslern, behandlades frågor angående rikets förhållande
till främmande makter. I kommandokonseljen, med deltagande av endast föredraganden, behandla-des de militära kommandomålen och i krigs- och fredskon'seljen skulle från början förutom statsrådets ledamöter även stats- sekreterarna deltaga. Beträffande den allmänna konseljen, liksom justitie- konseljen, gjordes vidare en skillnad mellan stor och liten konselj . Numera återstår av specialkonseljerna endast kommandokonseljen och i övrigt har stor konselj blivit regel.
I RF 75 stadgas sålunda, att alla regeringsärenden med undantag av kommandomålen skall föredragas och avgöras inför konungen i statsrådet. Enligt 85 får konungen icke fatta beslut i ärende varöver statsrådet bör höras, om icke minst tre av statsråden förutom den föredragande är när— varande (liten konselj). Statsrådets samtliga ledamöter som icke har laga förfall skall övervara alla ärenden av synnerlig vikt och omfattning (stor konselj). Sådana ärenden är: frågor och förslag om nya allmänna författ- ningars vidtagande, om upphävande och förändring av de förut gällande, om nya allmänna inrättningar uti särskilda styrelsens grenar m. fl. av dylik beskaffenhet.
RF 135 stadgar, att om konungen vill börja krig eller sluta fred, skall han kalla statsrådets samtliga ledamöter till ett utomordentligt statsråd. Om kommandomål stadgas i 15 5. Med kommandomål förstås sådana mål som konungen i egenskap av högste befälhavare över krigsmakten omedel- barligen besörjer och som han, då han själv för rikets styrelse, äger av- göra i närvaro av chefen för det departement dit ärendet hör. Vidare in- skärpes statsråds skyldighet att yttra sig över föreliggande ärenden. Genom lag fastställes vilka regeringsärenden som Skall handläggas såsom kom- mandomål.
I 435 upptages bestämmelser om tillförordnad regering. Det heter där att, om konungen går i fält eller reser till avlägsnare inrikes orter, skall han förordna minst tre ledamöter av statsrådet under ordförande som han ut- nämner antingen bland prinsarna av sitt hus eller bland statsråden att föra regeringen i de mål konungen föreskriver. Övriga regeringsärenden avgöres, vid behov, i allmän konselj. Den tillförordnade regeringen består regelmässigt av fyra statsråd, mellan vilka departementen fördelas, och dess kompetens anges i en särskild instruktion. Enligt denna brukar åt den tillförordnade regeringen uppdragas att avgöra alla regeringsärenden med vissa särskilt angivna undantag, bland annat utrikesärenden av större vikt, tjänstetillsättningar -—— dock med rätt för den tillförordnade regeringen att besluta om förordnande tillsvidare _ samt beslut om författningar av det slag varom RF 8 5 talar, även här dock med rätt för den tillförordnade regeringen att fatta beslut om ärendet är av synnerligen brådskande natur.
Karakteristiskt för den ordning regeringsformen anvisar är att formell ministerstyrelse, dvs. rätt för statsråd att självständigt besluta i regerings- ärende, ej är förutsatt. Alla regeringsärenden skall avgöras av konungen
eller den som i hans ställe utövar riksstyrelsen. I viss utsträckning före- kommer emellertid, att ärenden formellt avgöres av statsråd. Det gäller huvudsakligen dels vissa i författning särskilt angivna ärenden, t. ex. justi- tieministerns befattning med tryckfrihetsärenden, dels vissa kommittéären- den och dels vissa personalärenden inom departementen. I jämförelse med antalet konseljärenden är antalet dylika »departementsärenden» ringa och åtskilliga av dem är av sådan natur att det knappast kan komma i fråga att betrakta dem såsom regeringsärenden.
Utredningen har i sitt tidigare betänkande om regeringsarbetet utförligt behandlat frågan om regeringens beslutsformer. Under närmast följande paragraf lämnas en redovisning av utredningens förslag på detta område. Motiven för förslag om konseljbehandling av vissa regeringsärenden har anförts i avsnittet om parlamentarismen (sid. 142). Vad som här skall avhandlas är till en början den närmare avgränsningen av de ärenden som bör avgöras i konselj.
Till gruppen obligatoriska konseljärenden bör i första hand hänföras alla förslag och meddelanden från regeringen till riksdagen. Icke endast propositioner och andra skriftliga meddelanden till riksdagen bör behand- las på detta sätt utan även beslut om muntliga meddelanden, t. ex. rörande utrikespolitiska förhållanden. Av särskilt intresse är här att tillse att alla ärenden som på ett mera direkt sätt kan beröra ministärens parlamentariska ställning passerar konseljen. Hit hör meddelande om avbrytande av riks- möte efter beslut om urtima val (FRO 1 kap. 4 5). Som ett meddelande till riksdagen bör även inkallande av riksdagen till urtima riksmöte betraktas (FRO 1 kap. 3 5). Bland andra mer eller mindre extraordinära åtgärder må nämnas beslut om att till riksdagen för ny behandling återsända en av riksdagen antagen lag (FRF 7 kap. 8 5). Då sådant beslut alltid bör med- delas genom proposition, blir det härigenom konseljärende. Vidare synes alla regeringsbeslut som gäller folkomröstning, vare sig det är fråga om ett regerings- eller riksdagsinitiativ och vare sig det gäller folkomröstning i grundlagsfråga enligt 7 kap. 4 5 eller rådgivande folkomröstning, böra fat- tas i konselj med hänsyn till folkomröstningsinstitutets ställning som ett komplement till den representativa demokratien.
Ett annat slag av regeringsärenden, som synes böra hänföras till de ob- ligatoriska konseljärendena, är sådana bestämmelser om regeringsarbetets organisation som har en mera permanent karaktär och som därför regleras genom en av regeringen beslutad författning. Som exempel må i första hand anges den förutnämnda regeringsstadgan. Önskar man sålunda utöka de obligatoriska konseljärendena med någon grupp utöver de i regerings- formen uttryckligen nämnda, kan det ske genom en föreskrift i regerings- stadgan. Skal] åt ett statsråd, som utnämnts till statsråd i regeringskansliet, anförtros handläggningen av vissa på en departementschef eljest ankom-
mande ärenden, bör sådant beslut likaledes fattas i konselj. Det synes lämpligt att på detta sätt den fasta ramen för regeringens verksamhet —— utöver den i grundlagen givna — fastställes genom konselj beslut.
Förutom de nämnda ärendena synes också vissa tjänstetillsättnings— ärenden böra upptagas till beslut i konselj. Utredningen vill härvid till en början erinra om sin tidigare tillkännagivna uppfattning, att det icke kan vara rimligt att, såsom för närvarande sker, årligen tusentals ärenden an- gående tillsättande, förordnande och entledigande av tjänstemän behandlas som konseljärenden. Här är ett område där betydande vinster kan göras genom att decentralisera beslutanderätten till underordnade myndigheter. Enligt utredningens uppfattning bör regeringen avgöra endast ärenden an- gående ledande administrativa befattningar samt, då särskilda skäl före— ligger, andra högre eller Särskilt viktiga befattningar. Ej heller i fråga om denna mindre grupp av tjänster synes alla tillsättningsärenden behöva be- handlas i konselj utan åtskilliga bör kunna avgöras av annan instans inom regeringen. Att en viss tjänst tillsättes genom konseljbeslut, bör dock ej medföra att exempelvis frågor rörande vederbörande befattningshavares tjänstledighet eller avsked vid uppnådd pensionsålder behandlas som kon— seljärende. I vilken omfattning tjänstetillsättning skall ske i konselj bör anges i särskild författning, lämpligen i regeringsstadgan.
Beträffande nu avsedda regeringsärenden föreslås alltså att de enligt föreskrift i regeringsformen skall upptagas i konselj. Därutöver bör emel- lertid i ministerråd kunna beslutas, att annat regeringsärende skall hän— skjutas till konselj. En sådan regel synes lämplig, då det icke låter sig för- utses vilka ytterligare regeringsärenden i ministerråd man önskar förelägga konungen i konselj. Såsom tidigare nämnts har utredningen ansett det na- turligt att t. ex. vissa utrikesärenden handlägges som konseljärenden.
Beslutas i ministerråd att ett visst regeringsärende, av det slag som annars brukar avgöras i ministerråd, skall tagas upp som konseljärende, bör det innebära att det formella avgörandet i just detta ärende definitivt förlägges till konseljen. Däremot har ett sådant beslut ej den rättsliga innebörden, att ärenden av samma slag i fortsättningen måste bli konseljärenden, även om i praktiken konsekvenshänsyn i vissa fall sannolikt kommer att göra sig gällande. Anses det påkallat att en hel grupp av ärenden föres över från avgörande i ministerråd till konselj, synes såsom nyss nämnts bestämmelse härom böra upptagas i regeringsstadgan.
Det är knappast möjligt att med utgångspunkt från vad som förut sagts om konseljärenden göra någon mer exakt beräkning av det genomsnittliga antalet konseljärenden per år och av antalet erforderliga konseljer. Om tjänstetillsättningsärenden begränsas och ej alltför många icke obligato- riska konseljärenden hänskjutes till konselj, synes det årliga antalet kon- seljärenden kunna beräknas till omkring femhundra eller något därunder.
Formerna för beslutfattande i konselj har tidigare behandlats (sid. 142 f.).
Enligt utredningens uppfattning bör sålunda förslag till beslut i konselj- ärende upprättas i ministerråd, varefter ärendet avgöres i konselj genom konungens godkännande av förslaget. Ministerrådets behandling av ett ärende, som skall avgöras i konselj, förutsättes alltså utmynna i ett förslag till beslut; det är detta förslag som skall föreläggas konungen. Endast ett förslag till beslut bör kunna förekomma; angående votering i ministerråd vid skiljaktiga meningar hänvisas till 5 &. Föredragningen i konselj bör, förutom de ytterligare upplysningar som eventuellt kan påfordras, inne- fatta en redovisning av ministerrådets förslag till beslut, lämpligen genom hänvisning till det protokoll som avser ärendets behandling i ministerråd. Av protokollet framgår, om någon registrerad meningsskiljaktighet före— legat inom statsrådskretsen. Är skiljaktiga meningar för handen i viss fråga, blir åsiktsfördelningen bland de i konseljen närvarande statsråden utan formell betydelse, eftersom konungens ställningstagande enbart skall gälla ministerrådsmajoritetens förslag.
Förutom konungen bör i konseljen deltaga de statsråd som har ärenden att föredraga. Någon skyldighet för övriga statsråd att deltaga i konseljen hör däremot ej föreskrivas.
I överensstämmelse med det anförda stadgas i förevarande paragraf, att i konselj avgöres regeringsärenden angående förslag och meddelanden till riksdagen, folkomröstning, författningar rörande regeringsarbetet och, i den omfattning särskilt stadgas, tjänstetillsättningar, så ock annat rege- ringsärende som enligt beslut i ministerråd hänskjutits till konselj. Ytter- ligare stadgas, att förslag till beslut i konseljärende upprättas i minister- råd och att ärendet avgöres genom konungens godkännande av förslaget.
4 % Ministerrådsärenden och statsrådsärenden
Formellt kännetecknas det nuvarande svenska systemet för regeringsären- denas avgörande av att det alldeles övervägande antalet ärenden behand— las i allmän konselj. Formell ministerstyrelse förekommer i synnerligen ringa utsträckning. Reellt råder däremot en annan ordning. Det slutliga ställningstagandet i nästan alla ärenden av mindre vikt träffas av endast ett statsråd och även i fråga om ärenden av större vikt är det gemensamma ställningstagandet inom statsrådskretsen ofta av ganska formell karaktär.
Att ledamöter av beslutande organ stundom deltar i avgöranden av ären- den som de själva föga känner till, är kanske i och för sig icke så ovanligt. Men att, såsom i konseljen sker, de deltagande vecka efter vecka medverka vid ett beslutfattande utan att äga närmare kännedom om den överväldigan- de majoriteten av de behandlade ärendena torde vara något unikt. Lika an- märkningsvärt ter det sig, att regeringsverksamheten försiggår utan en fastare organisation av det kollektiva momentet i regeringsarbetet. Jäm-
förelser med förhållandena i andra länder, bland annat de nordiska grann— länderna, ger ett bestämt intryck av att _ även om man tar i betraktande vanskligheten i att här göra jämförelser —— det kollektiva inslaget i den svenska regeringens arbetsformer är påfallande svagt utvecklat.
Förklaringen till rådande förhållanden torde till stor del vara att söka i den historiska utvecklingen. Den stora mängden av konseljärenden och den formellt likartade behandlingen av de allra flesta ärendena, oavsett deras sakliga innebörd, är resultatet av en fortgående utveckling. Antalet rege- ringsärenden har successivt stigit utan att förändringen vid någon särskild tidpunkt ansetts ovillkorligen kräva en omläggning av systemet. De tidigare förekommande specialkonseljerna var avsedda att anpassa behandlingsfor- men efter ärendenas sakliga natur. Konseljerna hade emellertid byggts upp kring konungen, och i samma mån som hans roll som självständig makt— faktor reducerades, försvann motiveringen för de speciella beslutsformerna. Uppgiften att tjäna som instans för registrering av i förväg fattade beslut och att skapa en jämn rytm i regeringsarbetet fyller däremot den allmänna veckokonseljen väl.
Enligt författningsutredningens mening är den rådande ordningen i fråga om regeringsärendenas handläggning otillfredsställande både av principiella skäl och med hänsyn till regeringsarbetets rationella organisation. Den prin- cipiella synpunkt som här liksom i andra sammanhang varit vägledande för utredningen är, att form och realitet i författningslivet bör bringas i bättre överensstämmelse med varandra. Beträffande statsrådens uppgifter betyder detta att när ärenden i realiteten avgöres, och lämpligen bör avgöras, av enskilt statsråd, skall den formella beslutanderätten liksom det konstitu— tionella ansvaret också ligga hos denne. På motsvarande sätt bör regerings- ärenden, som är av mera politisk natur eller i övrigt är av större vikt, av- göras av ministären i dess helhet och för sådana beslut bör också ett kollek- tivt ansvar komma i fråga. Även om det ej är möjligt att med utgångspunkt från ärendenas sakliga natur dra en alldeles klar gräns mellan sådana rege- ringsärenden, som har karaktären av cnmansårenden, och sådana som bör bli föremål för ett gemensamt beslut inom statsrådskretsen, är det väsentligt att beslutsformerna så långt sig göra låter anknyter till en sådan grund- läggande uppdelning. Eventuellt behov av mellanformer mellan dessa båda alternativa beslutsformer torde, såsom nedan beröres, lämpligen kunna till- godoses på beredningsstadiet.
När skillnaden mellan den legala formen och de faktiska realiteterna blir stor, innebär det också att den rättsliga regleringen mister sin förmåga att styra det faktiska beteendet. Visserligen är svårigheterna uppenbara att genom författningsbestämmelser fastlägga hur det faktiska beslutfattandet skall äga rum, särskilt när det gäller ett organ som regeringen, vars verksam- het är och bör vara mindre bunden av byråkratisk rutin än andra myndig- heters. Man behöver dock ingalunda hysa någon övertro på betydelsen av
författningsregler på detta område för att räkna med att en omläggning av det formella beslutfattandet också får konsekvenser för ärendenas faktiska handläggning.
Med den utomordentligt betydelsefulla roll regeringen har i den nutida statsverksamheten blir regeringens arbetsformer och dessas ändamålsenlig- het en fråga av stor vikt. Riksstyrelsen kan i princip beröra alla områden av statlig aktivitet. Regeringsärendena är därför, och måste vara, av de mest skiftande slag. Det betyder att formerna för ärendenas handläggning måste växla, men det betyder också att arbetsformerna måste vara sådana att de är ägnade att i första hand tillgodose de centrala regeringsuppgiufterna. Medan för äldre tiders ämbetsmann-aministärer förvaltningsärendenas be- handling i högsta instans kunde framstå som en huvuduppgift, ter sig i våra dagar uppgiften att taga initiativ, att planera för framtiden och det po— litiska beslutfattandet över huvud som regeringsverksamhetens kärnområ- de. Det är främst vid behandlingen av ärenden av sådan art som regeringen bör fungera som ett kollektiv och det är därför de kollektiva arbetsformerna bör ägnas särskild uppmärksamhet.
Regeringen som ett faktiskt beslutande kollektiv uppträder enligt gällan- de ordning egentligen endast på vad som formellt är ett beredningsstadium. I betänkandet rörande regeringsarbetet har lämnats en närmare redogörelse för de för närvarande använda beredningsformerna. Grunderna för att ett visst ärende skall tagas upp i gemensam beredning av något slag är huvud- sakligen två, nämligen den formella grunden, att ett ärende »berör» mer än ett departement, och den personliga bedömning som vederbörande statsråd gör av behovet att inhämta kollegernas uppfattning. Det formella kriteriet skiljer emellertid endast delvis ut ärendena efter deras vikt; vissa betydelse- fulla frågor berör endast ett departement och vissa mindre betydelsefulla har anknytning till flera. Men framför allt gäller att det som betecknas som »gemensam beredning» ofta är en ren formalitet: vad som sker är i många fall endast att efter granskning främst på tjänstemannanivå i andra berörda departement meddelande lämnas till det departement, på vars handläggning ärendet ankommer, att man ej har någon erinran mot förslaget. Något verk— ligt samråd statsråden emellan eller ett gemensamt ställningstagande är det då icke fråga om. Beträffande den andra grunden för att ärenden tages upp till gemensam beredning, den personliga bedömningen, gäller att den nästan alltid ankommer enbart på det statsråd som har att i sista hand taga ställ— ning till ärendet. Det brukar sägas, att ett statsråd snart »lär sig» vad han kan eller icke kan avgöra på egen hand; regeringsarbetet bygger på ömse- sidigt förtroende och den som underlåter att informera sina kolleger, får räkna med att dessa reagerar. Enligt utredningens mening kan det emeller— tid finnas en vid marginal mellan ett sådant mått av självrådighet att kolle- gerna finner anledning att reagera och det läge, där en gemensam över- läggning varit sakligt önskvärd men enligt gängse praxis ej påkallats. Fram-
för allt har utredningen dock funnit, att den traditionella ordningen leder till att anspråken på vad som bör bli föremål för gemensam handläggning inom regeringen ställs för lågt.
Den rådande ordningen medför också andra mindre tillfredsställande resultat. Eftersom intet regeringssystem kan undvara en ganska långt gåen- de samordning av arbetet i de olika departementen, har hos oss _ sanno- likt delvis som en följd av att fasta former för en för hela regeringen gemen— sam kollektiv behandling av viktigare regeringsärenden saknas — en sär— skild form av samordning kommit att desto starkare utvecklas, nämligen samordningen genom finans- och civildepartementen. Civildepartementets samordningsuppgifter, som ju i stor utsträckning är direkt betingade av organisationsväsendets utveckling bland statstjänstemän och övriga stats- anställda, finns det knappast skäl att här beröra. Vad finansdepartementets verksamhet angår, är det självfallet att detta departement och dess chef spelar och bör spela en central roll i regeringsarbetet. Behovet av att hålla statsbudgeten samman, att överblicka dess utveckling och beakta de sam- hällsekonomiska synpunkterna på statsverksamheten gör en samordning och i viss mån en kontroll av fackdepartementens verksamhet till en nöd— vändig uppgift, som naturligen bör vila på finansdepartementet. Detta de- partements granskningsverksamhet har emellertid under senare år utveck- lats i en riktning, som utredningen icke funnit vara alltigenom sakligt moti- verad och icke funnit någon riktig motsvarighet till i andra länder. Utred— ningen har sålunda tidigare redovisat den uppfattningen, att finansdeparte- mentets granskning alltför mycket kommit att inriktas på detaljfrågor, dvs. i realiteten på en sakdiskussion om behovet av ifrågasatta utgifter, medan man i stället borde söka begränsa dylika budgetdiskussioner till att avse vissa anslagsramar, inom vilka den närmare anslagsfördelningen i största möjliga mån bör få ankomma på vederbörande fackdepartement. Dessa anslagsramar skulle då icke fastställas genom överläggningar mellan finansdepartementet och vederbörande fackdepartement utan bli föremål för behandling i en instans, där samtliga statsråd deltar. En förstärkning av det kollektiva momentet i regeringsarbetet bör därför också kunna leda till att finansdepartementets samordnings- och kontrollverksamhet i viss mån begränsas och att den koncentreras till de för departementet mera centrala uppgifterna.
Mot bakgrunden av dessa synpunkter och i anslutning till vad som an- förts i det tidigare betänkandet förordar alltså utredningen, förutom konseljbehandlingen, två former för beslut i regeringsärenden, nämligen be- slut i ministerråd och beslut av enskilt statsråd. Även om alla rimliga de- centraliseringsmöjligheter tillvaratages, kommer regeringen alltid att få handlägga ett stort antal mindre viktiga, administrativa ärenden. Beträffan- de dessa ärenden synes man konsekvent böra sträva efter att föra bort dem från den gemensamma behandlingsformen och göra dem till enmansären- den (statsrådsärenden).
Om huvudsyftet är att genom beslutsformerna göra en skillnad mellan regeringsärenden, lämpade för gemensam behandling, å ena sidan och en- mansärenden å den andra och om man vidare av andra skäl anser att kon— seljen bör bibehållas för behandling av vissa ärenden, kan den frågan ställas, varför det ej är tillfyllest med två beslutsformer, avgörande i konselj och avgörande av enskilt statsråd. Svaret på den frågan är först och främst, att formerna för handläggning av de viktigare regeringsärendena kan ut- vecklas på ett riktigt sätt endast inom den slutna statsrådskretsen, där frå- gor till den föredragande ter sig naturliga och där fritt meningsutbyte mel— lan statsråden kan äga rum. Härtill kommer att beträffande majoriteten av de ärenden, som bör behandlas gemensamt av statsråden, någon med- verkan från statschefens sida vid beslutfattandet icke synts påkallad.
Enligt förslaget skall alltså statsråden samlade till ministerråd utgöra den centrala instansen i regeringens verksamhet. I denna krets bör beslut fattas i alla regeringsärenden av större vikt. Vilka dessa är bör icke anges i en författning av grundlags karaktär, eftersom ärendena växlar och gränsdrag— ningen blir en bedömningsfråga, där olika ministärer kan ha olika uppfatt- ning. Av vad som förut föreslagits beträffande konseljen framgår, att alla konseljärenden också skall vara behandlade i ministerråd. Bestämmelser om vilka regeringsärenden som ej skall avgöras av enskilt statsråd bör upp- tagas i regeringsstadgan. Såsom framhållits i betänkandet om regerings- arbetet synes det lämpligare att förteckna ministerrådsärenden än att gå den motsatta vägen. En viss vägledning för hur gränsen skall dragas mellan de ärenden som skall behandlas i ministerråd och statsrådsären- den torde befogenheterna för tillförordnad regering ge, dvs. ärenden som nu behandlas av tillförordnad regering bör i största utsträckning kunna avgöras av enskilt statsråd. En uppdelning av regeringsärendena efter dy- lika linjer kan aldrig —— det är från början tydligt —— göras så konsekvent att icke vissa mera rutinbetonade ärenden måste föredragas i ministerråd. Av vikt är emellertid att antalet ärenden, som avgöres av enskilt statsråd, blir så stort, att ministerrådsbehandlingen icke får samma karaktär av en- bart registreringsförfarande som konseljbehandlingen nu har.
Med den föreslagna ordningen kan följa att i visst fall anses påkallat att ett ärende behandlas i ministerråd utan att det tillhör de förtecknade mi- nisterrådsärendena. Med hänsyn härtill torde i regeringsstadgan böra upp- tagas en föreskrift om att statsråd, som äger att ensam fatta beslut i visst ärende, skall ha rätt att anmäla ärendet för beslut i ministerråd (jfr SOU 1958: 14 sid. 38 f.). Har vid ett ärendes beredning framträtt oenighet mellan det statsråd som äger fatta beslut i ärendet och annat statsråd, framstår en sådan åtgärd som naturlig och lämplig.
Man kan ställa frågan, om det finns behov av mellanformer mellan beslut i ministerråd och beslut av enskilt statsråd. Ett regeringsärende kan be- röra ett par departement men icke alla, i ett annat ärende kan departe- mentschefen anse det behövligt att rådgöra med juridisk eller administrativ
expertis inom statsrådskretsen. Man kan också tänka sig, att man för att handlägga regeringsärenden av visst slag anser sig inom ministären böra utse en mindre kommitté av statsråd. Bör nu i dessa fall samtliga berörda statsråd också formellt deltaga i beslutet? Enligt utredningens mening kan det ej vara önskvärt att i regeringsärenden ha mer än två beslutsformer i vilka statsråden deltar; mellanformer skulle lätt kunna föranleda osäker— het och problem av skilda slag. Däremot synes det vara lämpligt att, om flera statsråd deltagit i beredningen av visst ärende, anteckning härom, på sätt som berörts under 2 &, sker i protokollet. Genom en sådan protokollförd gemensam beredning torde bättre förutsättningar skapas för att till grup- pen statsrådsärenden överföra regeringsärende, som sakligt sett ej påkal- lar prövning av alla statsråd men vars karaktär av enmansärende kan ifråga- sättas, t. ex. därför att ärendet innehåller väsentliga rättsliga aspekter. Liknande synpunkter kan göras gällande i fråga om vissa budgetärenden, där finansdepartementets hörande kan vara påkallat. Möjligt är därför att beträffande vissa grupper av regeringsärenden en föreskrift i regeringsstad— gan om gemensam beredning kan visa sig lämplig.
Enligt utredningens mening har man anledning att räkna med att änd- rade beslutsformer också kommer att påverka beredningsformerna. San- nolikt kommer det att visa sig lämpligt att, i anslutning till sammanträde i ministerråd för behandling av de ärenden som omedelbart skall avgöras, till beredning upptages vissa andra ärenden som senare skall avgöras i ministerråd. Blir det regel att flertalet ärenden i ministerråd tages upp till dylik förberedande diskussion, kan ofta det efterföljande avgörandet i mi- nisterråd tänkas ske mycket snabbt och i viss mån bli en formalitet. Syftet, att främja det kollektiva momentet i regeringsarbetet, har då lika fullt upp- nåtts.
Öppnas i vid utsträckning möjlighet till formell ministerstyrelse, på- verkas härav viss-a nu förekommande, särskilda beslutsformer. Såsom av det föregående framgår bortfaller sålunda behovet av tillförordnad rege- ring. Likaledes torde huvuddelen av alla kommandomål kunna avgöras av chefen för försvarsdepartementet. Under sådana förhållanden synes reg- lerna om särbehandling av kommandomål liksom den nuvarande lagen om kommandomål böra upphävas. Vad nu förekommande s. k. departements- chefsärenden angår synes åtskilliga av dem kunna behandlas som regerings- ärenden och alltså avgöras i samma ordning som övriga på enskilt statsråd ankommande ärenden. Beträffande åtskilliga slag av departementschefs- ärenden förefaller dock andra lösningar böra övervägas; inom området för utrikesförvaltningen torde under alla förhållanden särskilda regler vara erforderliga. Ifrågavarande spörsmål torde lämpligen böra prövas vid ut- arbetande av följdförfattningar. .
Utredningen har icke funnit det påkallat att mera i detalj ange hur re- geringsärendena bör fördelas mellan den kollektiva och individuella besluts-
formen. Utöver konseljärendena hör av större ärendesgrupper till minister- rådsärendena föras lagrådsremisser, utfärdande av författningar och kom- mittédirektiv. Tillsammans med vissa andra hithörande smågrupper av ärenden torde de uppgå till omkring ett tusental per år. Utslagsgivande för antalet ärenden i ministerråd blir förfarandet i fråga om de stora kategori- erna. ärenden rörande tjänster och besvärsärenden. Kan behandlingen i mi— nisterråd väsentligen begränsas till de tjänstetillsättningsärenden som skall gå vidare till konselj, och kan man för flertalet besvärsärenden finna former som garanterar en tillfredsställande prövning utan att ärendena behöver tagas upp till gemensamt avgörande i hela statsrådskretsen, torde antalet ministerrådsärenden kunna hållas nere på en från olika synpunkter lämp- lig nivå.
Ordförandeskapet i ministerråd bör utövas av statsministern. Är denne förhindrad att leda överläggningarna, bör det ankomma på honom att utse annan ordförande i sitt ställe. Möjligen kan det visa sig praktiskt att här följa en bestämd ordning så det alltid finns en ställföreträdare för stats- ministern som vid behov kan tjänstgöra som ordförande. Deltagande i mi- nisterråd bör för samtliga statsråd betraktas som ett tjänsteåliggande. Nå— gon föreskrift härom i grundlag torde ej erfordras. Eftersom avsikten är att besluten i ministerråd skall ha en i egentlig mening kollegial karaktär, bör kravet på antalet närvarande för beslutförhet ej sättas alltför lågt. Här- emot måste vägas behovet av att snabbt och utan alltför stor omgång kunna sammankalla till ministerråd. Utredningen har stannat för att föreslå att för beslutförhet skall erfordras att minst fem statsråd är närvarande (jfr dock 10 kap. 7 & angående ministerråd under krig eller krigsfara).
I enlighet med vad nu anförts stadgas i denna paragraf att andra re- geringsärenden än konseljärenden avgöres, enligt vad därom närmare be- stämmes i regeringsstadgan, av statsråden i ministerråd eller av enskilt statsråd. Vidare föreskrives att ordförande i ministerråd är statsministern eller, i dennes frånvaro, annat statsråd som statsministern utsett därtill samt att ministerråd ej må hållas, om icke minst fem statsråd är tillstädes.
5 5 Föredragande och protokoll
Enligt den nuvarande regeringsformen gäller, såsom förut nämnts, att alla regeringsärenden skall föredragas i konselj, antingen den vanliga kon- seljen eller kommandokonseljen. Föredragande i konselj är numera endast statsråd; tidigare förekom också andra föredragande än statsråd, något som ordalagen i RF 107 & fortfarande antyder, då dår talas om ansvar för »statsrådets ledamöter . . . eller . . . någon föredragande». I RF 55 stadgas således att för varje departement skall konungen bland statsråden utse en chef och föredragande, varvid det dock skall stå konungen fritt att för- ordna annat statsråd att i departementschefens ställe föredraga de ärenden
konungen bestämmer. Tilläggas må att regeringsformen förutsätter, att i frågor rörande krig och fred (13 å) och rörande konungens utrikes resor (39 å) konungen själv är föredragande; när det gäller frågor rörande den kungliga familjen, såsom samtycke till giftermål, torde samma förfarande tillämpas. I tillförordnad regering brukar departementens expeditionsche— fer tjänstgöra som föredragande; de är emellertid icke i regeringsformens mening att betrakta som föredragande i regeringsärenden.
RF 9 5 stadgar, att i alla mål som förekommer i statsrådet skall protokoll föras. Därutöver finnes en föreskrift om särskilda protokoll i mål, som angår rikets förhållande till främmande makt. Sådana protokoll skall föras, då rikets säkerhet eller eljest synnerligen viktiga skäl kräver att ifrågava- rande mål hålles hemliga. F örandet av särskilda protokoll i utrikesärenden har emellertid kommit ur bruk. Under de senaste årtiondena har sådant särskilt protokoll förekommit endast vid ett tillfälle och synes då knappast ha varit erforderligt. Påpekas må, att dessa särskilda protokoll intet har att göra med de så kallade »femtioårsprotokollen», dvs. protokoll i regerings- ärenden, bl.a. rörande rikets förhållande till främmande makt, vilka enligt sekretesslagen ej utan regeringens medgivande får utlämnas tidigare än efter femtio år. Vad kommandomålen beträffar föreskriver RF 15 5 att pro- tokoll behöver föras endast då departementschefens mening ej överens— stämmer med konungens beslut. I praktiken föres så kallade protokolls- listor över kommandomål, upptagande rubrikerna på de avgjorda målen.
Statsråden är enligt RF 95 skyldiga att till protokollet >>yttra och för— klara» sina meningar. De är ansvariga för sina rådslag och skall göra »kraf— tiga framställningar», om konungens beslut skulle strida mot grundlag eller allmän lag. Den som ej reserverar sig till protokollet har ansvar för beslutet. Under det första halvseklet efter 1809 var ej blott reservationer Vanliga utan också kungliga beslut mot samtliga statsråds reservation. Nu— mera förekommer endast vid sällsynta tillfällen reservationer och de mar- kerar då närmast att vederbörande statsråd ej delar statsrådsmajoritetens uppfattning.
Beträffande underskrift av konseljbesluten innehåller RF 385 närmare bestämmelser. I paragrafen skiljes numera mellan sådana beslut, som skall underskrivas av konungen och kontrasigneras av föredragande statsråd, samt sådana beslut som skall underskrivas endast av vederbörande stats- råd. Till den förstnämnda gruppen hör skrivelser och propositioner till riks— dagen eller allmänt kyrkomöte, fullmakter å tjänster samt de expeditioner och befallningar som konungen bestämmer. I enlighet härmed anges i en kungörelse den 22 april 1949 de ytterligare expeditioner och befallningar som skall underskrivas av konungen och kontrasigneras av de föredragande. Till den sistnämnda gruppen, där alltså endast vederbörande statsråds un- derskrift erfordras, hör alla övriga beslut i regeringsärenden. I RF 38 & stad- gas också, att föreskrifter och erinringar om verkställighet av utfärdade be-
slut kan vederbörande statsråd, omedelbarligen, dvs. utan särskilt konselj- beslut, expediera. Slutligen stadgas att, om konungens beslut skulle vara stridande mot regeringsformen, den föredragande skall vägra kontrasigna- tion.
Utredningen. Beslut i konselj bör liksom nu fattas efter föredragning av det statsråd som har att handlägga ärendet. Formellt får emellertid före- dragningen ett annat innehåll än nu, eftersom den enligt vad som förut anförts skall avse en redovisning av ministerrådets förslag till beslut i ären— det. Vad den föredragande i konselj svarar för är att denna redovisning är riktig. F öredragningen i konselj förutsätter alltså, att det finns ett justerat protokoll från ärendets behandling i ministerråd.
Även besluten i ministerrådet bör bygga på en föredragning av det stats- råd som handlagt ärendet. Utredningen har utgått från att det härvid kan bli fråga om både en sakframställm'ng och motivering av förslaget till be— slut. Föredragningslista bör före sammanträdet tillställas samtliga stats- råd (jfr här vidare SOU 1958: 14 sid. 39 ff). I regel blir det samma före- dragande i konselj som i ministerråd; endast vid förfall för den som före— dragit ärendet i ministerråd bör annan föredragande i konselj komma. ifråga.
Av regeringen fattade beslut skall protokollföras. Eftersom det enligt förslaget skall finnas tre beslutsformer inom regeringen, beslut i konselj, i ministerråd och av enskilt statsråd, bör man räkna med tre huvudgrupper av protokoll.
Föreligger vid avgörande av ett regeringsärende i ministerråd skiljaktiga meningar, måste omröstning anordnas. Vid sådan omröstning synes samma regler böra iakttagas som vid kollegialt beslutförande i allmänhet. Reser- vationer mot beslut kan här också förekomma. Beträffande frågan om stats— rådens konstitutionella ansvar hänvisas till framställningen under 9 kap. 1—3 55. Vid konseljbeslut kan enligt den föreslagna ordningen reservatio— ner icke förekomma. Då handläggningen av regeringsärenden i Vissa fall avviker från de inom förvaltningen tillämpade allmänna reglerna, torde be- stämmelserna i den nedan i 10 & förutsatta lagen om förvaltningsförfaran- det ej utan inskränkning kunna göras tillämplig på regeringens verksam— het. Erforderliga specialbestämmelser rörande regeringsärendenas hand- läggning synes böra givas i regeringsstadgan.
Besluten i konselj förutsättes skola underskrivas av konungen med kon— trasignation av föredragande statsråd. Vad angår besluten i ministerråd an- ser utredningen lämpligt att dessa underskrives såväl av ordföranden i mi- nisterrådet som av den föredragande. Här är det alltså fråga om två under- skrifter och ej om underskrift jämte kontrasignation. Beslut av enskilt statsråd underskrives av denne. Även i fråga om underskrivande av beslut i regeringsärenden torde föreskrifter böra meddelas i regeringsstadgan.
I enlighet med vad sålunda anförts stadgas i förevarande paragraf att statsråd är i konselj och i ministerråd föredragande i regeringsärende som ankommer på hans handläggning. Vidare föreskrives att över beslut i rege— ringsärende skall föras protokoll och att, om vid beslut i ministerråd skilj- aktig mening föreligger, denna skall antecknas.
6 % Rådplägning med utrikesnämnden
Paragrafen motsvarar RF 54 5 första och andra styckena, som har följande lydelse:
Ledamöterna av riksdagens i föregående & omförmälda utrikesutskott vare ock ledamöter av en nämnd med uppgift att med Konungen rådpläga om ärenden, som angå rikets förhållande till främmande makter. Rådplägning med denna utrikes— nämnd bör i alla utrikesärenden av större vikt äga rum före avgörandet. Då ärende förekommer till behandling, skola alla tillgängliga handlingar och upp- lysningar meddelas. De beslut Konungen fattar i ärenden, som varit föremål för rådplägning med nämnden, varde delgivna dess ledamöter senast vid nästa sam— manträde.
Ministern för utrikes ärendena skall i början av varje riksdag och sedermera så ofta omständigheterna det föranleda lämna nämnden en framställning av de allmänna utrikespolitiska förhållanden, som kunna för riket erhålla betydelse.
Handläggningen av utrikesärendena ingår som ett led i rikets styrelse och ankommer således på regeringen. Emellertid har i Sådana ärenden ett visst samråd med riksdagen ansetts böra äga rum. Som organ härför fungerade enligt RF 54 å i dess ursprungliga lydelse det 5. k. hemliga utskottet. Detta var en tillfällig institution, som konstituerades endast när regeringen ansåg skäl därtill föreligga. Genom grundlagsändring år 1921 ersattes hemliga ut— skottet av utrikesnämnden, som är ett permanent organ för det närmare samarbetet mellan regering och riksdag i utrikespolitiska angelägenheter.
I fråga om innebörden av BF 54 5 första stycket må här endast anföras följande.1 Stadgandet utgår från att det finns två olika huvudgrupper av utrikesärenden, nämligen sådana som är »av större vikt» och övriga ären- den. Beträffande den första gruppen av ärenden har utrikesnämnden rätt att bli hörd, medan någon sådan rätt icke föreligger i fråga om den senare. Sistnämnda förhållande utesluter visserligen icke att även ett ärende av mindre vikt kan föreläggas nämnden. Men i själva begränsningen av re— geringens skyldighet att samråda med nämnden ligger en anvisning om att nämnden ej bör befatta sig med detaljspörsmål. Amärkas må att med ut- rikesärenden i förevarande sammanhang avses ärenden som angår rikets förhållande till främmande stat eller till mellanfolklig organisation, 5. k. egentliga utrikesärenden.
I enlighet med den tolkning av RF 54 5 första stycket andra punkten,
1 För närmare framställningar rörande utrikesnämnden och dess verksamhet hänvisas till Brusewitz, Sveriges Riksdag, XV (1938) sid. 150 ff. samt Henrik A. Olsson, Utrikesnämnden 1937—1953 (1957).
l i |
som är att anse såsom förhärskande, föreligger skyldighet för regeringen att i alla utrikesärenden av större vikt rådpläga med nämnden före avgö- randet; endast om på grund av ett sådant ärendes synnerligen brådskande beskaffenhet rådplägning icke kan medhinnas, får regeringen fatta beslut i saken utan att ha hört nämnden. Enbart av hänsyn till sådana undan— tagsfall har i grundlagen begagnats formuleringen att rådplägning »bör» äga rum.
Det ankommer på regeringen att i varje särskilt fall avgöra huruvida en fråga är av sådan betydelse att nämnden skall höras. I tveksamma fall bör regeringen »hellre höra nämnden än underlåta att sammankalla den».1
Stadgandet att nämndens ledamöter »senast vid nästa sammanträde» skall erhålla besked om regeringens beslut i de ärenden, som varit föremål för rådplägning med nämnden, torde i praktiken icke ha tillämpats på sätt som varit avsett. De meddelanden, som faktiskt förekommit, har skett en- dast mera sporadiskt och stundom exempelvis på förfrågan från nämnd- ledamots sida.
För att utrikesnämnden rätt Skall kunna fullgöra sin uppgift har ansetts erforderligt att nämnden icke endast erhåller alla tillgängliga upplysningar i de ärenden i vilka rådplägning äger rum utan även får fortlöpande allsidig orientering i förhållandena på det utrikespolitiska området. Det är för att sistnämnda krav skall tillgodoses som i RF 54 å andra stycket stadgas skyldighet för utrikesministern att >>i början av varje riksdag och seder- mera så ofta omständigheterna det föranleda» lämna nämnden en fram- ställning av de allmänna utrikespolitiska förhållanden som kan vara av betydelse. Denna skyldighet fullgöres numera på så sätt att ledamöterna och suppleanterna i nämnden månatligen tillställes skriftliga utrikespolitis- ka översikter. Dessa kompletteras med muntliga uppgifter vid sammanträ- dena. Anlmärkas må vatt allmänna utrikespolitiska informationer enligt praxis lämnas även till utrikesutskottet.
Utredningen föreslår att utrikesnämnden skall bibehållas som riksdagens organ för det närmare samarbetet mellan regering och riksdag i utrikes— politiska angelägenheter. För att detta samarbete skall bli så ändamåls- enligt som möjligt bör rådplägning med nämnden äga rum icke endast i utrikesärenden av visst slag. Vid sidan därav bör krävas att fortlöpande kontakt mellan regeringen och nämnden upprätthålles beträffande det ut- rikespolitiska läget i allmänhet liksom även rörande det därmed nära för- knippade försvarspolitiska läget, oavsett huruvida något Särskilt ärende föreligger till bedömande. Allmänna diskussioner i angivna hänseenden förekommer redan för närvarande vid nämndsammanträdena. Enligt ut- redningens mening bör i regeringsformen upptagas uttryckligt stadgan-de om skyldighet för regeringen att med nämnden dryfta det allmänna utrikes-
1 KU 1934111 sid. 4; jfr 1947: 16 sid. 8.
politiska och försvarspolitiska läget. Ett sådant dryftande bör äga rum så ofta omständigheterna föranleder därtill.
I fråga om skyldighet för regeringen att rådpläga med nämnden i utrikes— ärenden av större vikt bör enligt utredningens mening gällande ordning bi- behållas. I tydlighetens intresse torde termen »utrikesärenden» böra ersät— tas med uttrycket »ärende som angår rikets förhållande till främmande stat eller mellanfolklig organisation».
Liksom hittills bör nämnden fortlöpande erhålla informationer om sådana allmänna utrikespolitiska förhållanden som kan vara av betydelse för ri— ket. Detsamma bör gälla i fråga om förhållandena på det försvarspolitiska området. Därutöver bör givetvis alla upplysningar av betydelse meddelas nämnden i de ärenden i vilka rådplägning med nämnden skall äga rum. Upplysningarna bör så långt möjligt tillställas nämndens ledamöter före det sammanträde varvid ärendet skall behandlas.
Enligt utredningens mening ligger det i sakens natur, att nämnden hålles underrättad om besluten i de ärenden som varit föremål för rådplägning. Om särskild föreskrift därom anses erforderlig, synes sådan lämpligen kun- na upptagas i regeringsstadgan.
Här må slutligen anmärkas att utredningen förutsätter, att nuvarande praxis rörande allmän utrikespolitisk information från regeringens Sida till utrikesutskottet bibehålles. I detta sammanhang må erinras om att en allmän bestämmelse om rätt för statsråd att personligen eller genom tjänste- man lämna upplysningar vid sammanträde med utskott