Prop. 1978/79:188

om fördjupad företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner

Prop. 1978/79: 188

Regeringens proposition 1978/79:188

om fördjupad företagsdemokrati i kommuner och landstings- kommuner;

beslutad den 29 mars 1979.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN BERTlL HANSSON

1 Inledning

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande eivildepartementet att tillkalla sakkunniga för att göra en översyn av den kommunala demokratin (utredningen om den kommunala demokratin). Genom tilläggsdirektiv våren 1972 fick utredningen i uppdrag att utreda vissa frågor om personalinflytande i den kommunala verksamheten.

1 tilläggsdirektiven framhålls att en fördjupad företagsdemokrati är ett väsentligt medel när det gäller att nå bättre förhållanden för de anställda och därigenom öka arbetstillfredsställelsen och säkerställa ett gott arbetsresultat. Det är enligt direktiven ett starkt intresse både från allmän synpunkt och från arbetstagarsynpunkt att de personer som är anställda inom kommunala och Iandstingskommunala förvaltningar, liksom andra arbetstagare, lår insyn i och inflytande över verksamheten på arbetsplatsen. Frågan om hur detta syfte skall nås erbjuder emellertid särskilda problem, som inte har någon direkt motsvarighet inom enskild verksamhet och som i viss mån skiljer sig från de svårigheter som uppkommer när det gäller att tillgodose motsvarande intresse i fråga om dem som är anställda inom statsförvaltningen.

Mot denna bakgrund har utredningen haft att överväga sådana författ- ningsändringar som behövs, dels för att kommunala och landstings- kommunala nämnder genom majoritetsbeslut skall kunna medge represen- tanter för de anställda att närvara vid resp. nämnds sammanträden och delta i överläggningarna men inte i besluten,dels för att nämndernas beslutanderätt i vissa ärenden skall kunna överföras till företagsnämnd eller annat organ med arbetstagarrepresentation.

• Sida 8
•  Original

Prop. 1978/791188 8

Utredningen lämnade i augusti månad 1977 betänkandet (SOU 1977:39) Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av regeringsrätten, riksdagens ombudsmän (JO), hovrätten för Övre Norrland, socialstyrelsen, kammarkollegiet. statskontoret, statens avtalsverk, statens personalnämnd, skolöverstyrelsen, universitets- och högskoleämbetet,arbetsmarknadsstyrel- sen, arbetarskyddsstyrelsen, arbetsdomstolen, statens planverk, 14 länssty- relser, nya arbetsrättskommittén, samtliga landstingskommuner, 194 kommuner, Sydvästra Skånes kommunalförbund, Göteborgs och Bohus läns vårdskoleförbund, Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Svenska arbetsgivare- föreningen, Sveriges industriförbund, Centralorganisationen SACO/SR. Landsorganisationen i Sverige (LO). Svenska Kommunalarbetz'trelörbundet. Tjänstemännens ccntralorganisation (TCO), Sveriges kommunaljuridiska förening, Föreningen Sveriges komn'tunalekonomer. Sveriges socionomför- bund, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag, Riksförbundet Hem och Skola, Svenska arkitekters riksförbund och l-landikappförbundens central- kommitté. Universitets- och högskoleämbetet har bifogat yttranden från de juridiska och samhällsvetenskapliga fakultetsnämnderna. Yttranden har dessutom inkommit från Arbetslivscentrum, Kristen demokratisk samling. Folkpartiets ungdomsförbund och Centerns ungdomsförbund. Sammanlagt har 267 remissvar inkommit.

Efter bemyndigande av den dåvarande regeringen (Dir. 1978:63 och 87) tillsattes hösten 1978 en expertkommitté (Kn 1978202) för att överarbeta utredningens förslag. En fortsatt beredning av vissa av de frågor som behandlas i utredningens betänkande har också ägt rum inom kommundepartementet.

Jag anhåller att nu få ta upp frågan om åtgärder för att göra det möjligt att inrätta partssammansatta organ i kommuner, landstingskommuner och kommunalförbund. Särskilt samråd har ägt rum med arbetsmarknadsminis- tern och med statsrådet Wahlberg.

I fråga om nuvarande förhållanden och den företagsdemokratiska utveck- lingen på det kommunala området får jag hänvisa till betänkandet. En översiktlig framställning lämnas dock i det följande. Den del av betänkandet som innehåller utredningens överväganden och förslag beträffande parts- sammansatta organ bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena i denna del bör fogas till protokollet som bilaga 2.

• Sida 9
•  Original

Prop. 1978/79:188 9

2 Allmän motivering 2.1 Arbetsrättsreformen m. m.

Genom förhandlingsrättsreformen år 1965 skapades förutsättningar för stats- och kommunaltjänstemännens fackliga organisationer att träffa kollek- tivavtal med arbetsgivarna beträffande tjänstemännens ekonomiska villkor och anställningslörhållanden i övrigt. Reformen innebar också att det i viss omfattning blev möjligt för tjänstemännens fackliga organisationer och de offentliga arbetsgivarna att tillgripa stridsåtgärder.

Vid reformen undantogs emellertid vissa betydelsefulla frågor från det avtalsbara området. t.ex. sådana som gällde myndighets verksamhet, tjänsteorganisationens utformning, tjänstetillsättning och disciplinär bestraffning. Begränsningarna i avtalsfriheten angavs i 3 å statstjänstemannalagen (1965:274) och Zå kommunaltjänstemannalagen ('l965:275). Genom ändringar år 1973 i dessa bestämmelser blev det möjligt att träffa avtal om bl.a. ledningen och fördelningen av arbetet inom en myndighet.

Bestämmelserna om avtalsförbud bör ses mot bakgrund av att den offentliga verksamhetens syfte är att tillgodose allmänna intressen. Det ansågs att avtalsfriheten på den offentliga sektorn borde vika för vissa grundläggande demokratiska principer, t. ex. principen om medborgarnas självklara rätt till inflytande över de politiska besluten och principen om de politiska organens handlingsfrihet. Inskränkningarna i avtalsfriheten gällde bara beträffande tjänstemannagrupperna. Redan före förhandlingsrättsrefor- men var det sålunda möjligt att träffa kollektivavtal om t. ex. kommunalarbetarnas anställningsförhållanden.

Genom lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) skapades en gemensam grund för de anställdas medbestämmande i offentlig och enskild verksamhet. Lagen äger tillämpning på förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (1 å). Dit räknas enligt förarbetena (prop. 1975/76:105, bil. 1, 5.326) inte bara frågor som rör anställningsvillkor utan också frågor som rör arbetets ledning och fördelning och de förhållanden i övrigt under vilka arbetet utförs. Även företagsledningsfrågor och frågor som rör bedrivandet av arbetsgivarens verksamhet i stort hör till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Enligt MBL tillförsäkras arbetstagarna inflytande genom bestämmelser om bl. a. förhandlings- och informations- skyldighet för arbetsgivaren, medbestämmanderätt genom kollektivavtal samt tolkningsföreträde och s. k. kvardröjande stridsrätt för arbetstagarna.

MBL trädde i kraft den ljanuari 1977. Samtidigt infördes lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) som ersatte statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen. l LOA finns särskilda bestämmelser om t. ex. arbetskonflikter, tjänstetillsättning och tjänstgöringsskyldighet som för den offentliga sektorns del har ansetts påkallade bl. a. av hänsyn till den politiska demokratin. För kommunalanställda i allmänhet gäller bara lagens allmänna

• Sida 10
•  Original

Prop. 1978/79:188 10

bestämmelser och bestämmelserna c. rn arbetskonflikter och skadestånd. Lagen gäller däremot i sin helhet för t. ex. lärare med statligt reglerad anställning (1 kap. Så).

Någon motsvarighet till avtalsförbudet i 3å statstjänstemannalagen och 2 å kommunaltjänstemannalagen finns inte i LOA. 1 motiven anförde emellertid föredraganden att den grundläggande förutsättningen för den fortsatta utvecklingen av de anställdas medbestämmande inom den offent- liga sektorn måste vara principen om den politiska demokratins suveränitet (prop. 1975/76:105, bil. 2, s. 144). De stats- och kommunalanställdas infly- tande får, anförde han vidare,alltså inte: utvidgas i så hög grad att de allmänna medborgarintressena — som alla myndigheter har att beakta — kommer i kläm. Han anförde vidare (5. 150) att det skulle strida mot vår demokratiska ordning — som den kommer till uttryck främst i regeringsformen (RF) och kommu- nallagarna — att låta de offentliganställda genom kollektivavtal få ett annat, mer omedelbart inflytande över beslut som bestämmer myndigheters verksamhet i fråga om mål, inriktning, omfattning och kvalitet än medbor- garna i övrigt. Vad angår risken för kränkning av den politiska demokratin uttalade föredraganden att man kan utgå ifrån att arbetstagarorganistioncrna inte kommer att vidta några åtgärder som direkt eller indirekt inkräktar på den politiska demokratin (s. 154). Som skäl för denna ståndpunkt angav han bl. a. att de erfarenheter som vunnits efter förhandlingsrättsreformen år 1965 i huvudsak är positiva och ger belägg för de fackliga organisationernas vilja och förmåga att utöva sin maktställning under ansvar.

Även om det inte finns något avtalsförbud i MBL eller LOA, får naturligtvis avtal inte träffas i strid mot RF, kommunallagen (1977:l79)(KL) eller annan tvingande lagstiftning. Den omständigheten att ett tilltänkt medbestämmandcavtal, utan att strida mot lag, skulle kränka den politiska demokratin innebär inte att den offentlige arbetsgivaren kan vägra att ingå i förhandling. Genom ett särskilt huvudavtal för den offentliga sektorn har avtalsparterna emellertid skapat en möjlighet att få en bedömning av gränsdragningen mellan det område som parterna bör kunna reglera genom kollektivavtal och det område inom vilket politikerna och myndigheterna ensamma bör ha beslutanderätten. Enligt avtalet har parterna i fråga om sådana ämnen varom avtal får anses kränka den politiska demokratin enats om att sträva efter fredliga förhandlingar och att undvika stridsåtgärder. En särskild nämnd har inrättats med rekommenderande funktioner i tvister om frågor där avtal kan inkräkta på den politiska demokratins område. Nämnden träder i funktion, om avtalsparterna gemensamt begär det. I samband med att en stridsåtgärd aktualiserats kan endera parten påkalla behandling av nämnden. Stridsåtgärder får enligt huvudavtalet inte förekomma så länge tvistefrågan behandlas av nämnden. laget ärende har hittills hänskjutits till den särskilda nämnden.

Den allmänna debatten om en fördjupning av företagsdemokratin'hari hög grad utgått från förhållandena på den enskilda sektorn. De demokratiserings-

• Sida 11
•  Original

Prop. 1978/79:188 ll

strävanden som därvid har aktualiserats, speciellt när det gäller de företags- ledande funktionerna, har en i väsentliga delar annorlunda bakgrund än vad som gäller för den offentliga sektorn. På den enskilda sektorn saknar resonemangen om politisk demokrati relevans. En motsvarighet finns dock när det gäller sådan verksamhet av ideell natur eller med kooperativt. fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål som enligt 2 å MBL undantas från lagens tillämpningsområde såvitt gäller verksamhetens mål och inrikt- ning.

Ävcn mellan statlig och kommunal verksamhet finns skillnader som är väsentliga idctta sammanhang. De kommunala nämnderna har. i motsats till de statliga myndigheternas styrelser. en renodlat politisk sammansättning. Kommunallagstiftningen utgår vidare från att de förtroendevalda deltar direkt även i beredningen av ärende-na och i beslutens verkställande. Förhållandena varierar beroende på kommunstorlck, administrativ utveck- ling, verksamhetens art. lokal praxis, tradition osv. Utmärkande för det kommunala området är att ett politiskt ansvar kan utkrävas i alla frågor.

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att antaga förslagen till

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:l79),

2. lag om ändring i lagen (l957:.28l) om kommunalförbund.

Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner

Partssammansatta organ

Betänkande av Utredningen av den kommunala demokratin SOU 1977:39

• Sida 64
•  Original

Prop. 1978/79:188 64 3.5 Utredningens grundsyn på PSO-frågan

Vi övergår härefter till utredningens egen bedömning av PS('.')-fragorna. ] ka— pitel 2 har vi anvisat en modell för ..tnalys och beskrivning av företagsdemo- krati. Följande redovisning av utredningens allmänna motiv till förslag. som framläggs i PSO-frågan. anknyter till denna modell.

( ]) PSO:s 130/”kön"I/IUISOHH'ÖÖPH

Den företagsdemokratiska utvecklingen och inte minst arbetsrättsreformens intentioner tar främst sikte på att förbättra de anställdas insyn i verksamheten och öka möjligheterna till medbestämmande på områden som gäller arbets- miljön oeh arbetsvillkoren i vid mening. Den organiserade fortlöpande parts- samverkan torde koncentreras till områden som i mycket hög grad berör alla anställda. Enligt var bedömning kommer PSO på tlen kommunala sektorn i första hand att arbeta med frågor som gäller

— personalpolitik och personafadministration

— arbetsmiljö

— rationaliserings- och organisatitmsfrågor

— personalinformation

— vissa drifts- och servicefrägor. uppläggning av det löpande fört-'aftningsar— betet etc

— planering. budgetering och redovisning i de delar som ligger inom det av- sedda området för medbestämmande

— utvecklingsprogram för företagsdemokratin.

Det synes nödvändigt att områden för PSO-verksamhet konkretiseras i parts— överenskommelser.

( 2) PSO på olika nivåer i organisationen

PSO knyter an till förvaltningen. Man synes ha anledning eftersträva att PSO inordnas som en del i fön'aftningscrganisationen även om det i och för sig är tänkbart med mer fristående san'tverkanssystcm.

Kommun- eller landstingsccntral..t PSO kan — som andra centrala organ — erhålla uppgifter av främst utredande. sanmrdnande. riktlinjeskapande och utvecklingslcdande karaktär. Nära till hand ligger t. ex. att inrätta PSO för be- arbetning av personalpolitiska frågor. rationaliseringsspörsmåf och samver- kansfrågor som rör arbetsmiljön. Detta är en utveckling som redan pågår. Centrala företagsnämnder. fasta partssammansatta kommittéer. ibland också tillfälliga projektgrupper. har redan i dag på flera håll uppgifter av här avsedd kommttncentraf eller förvaltningsgemensam karaktär.

] vad mån uppgifter bör anförtros kommuncentrala PSO blir bl. a. beroende av de allmänna principer för arbetsfördelning som man vill tillämpa ] resp kommun. Sådan överföring av uppgifter sker från styrelsen. pcrsonalnämnd eller motsvarande. Generella föreskrifter i lag om förfarandet bör ej lämnas kommunerna eller landstingskomrrunerna.

På motsvarande sätt kan samordnande PSO inrättas pä förvaltningsnivå.

• Sida 65
•  Original

Prop. 1978/79:1886 4.11

Det kan t. ex. gälla att utöva vissa ledningsfunktioner inom det administra- tiva omrädet.

Vär bedömning är alltså att PSO i första hand bör inrättas för att hand- lägga vissa "partsgemensamma" klart avgränsade ärendetyper. främst sä- dana som nu åvilar förvaltningen. PSO kan inriktas på utredning och bered- ning. men även visst beslutsfattande om så anses lämpligt. Kompetens- och anpassningsfrägorna för PSO i relation till arbetsledningssystcmet ("linjen") mäste ägnas ingående uppmärksamhet på det lokala planet. Detsamma gäller i förhållande till förvaltningens specialistfunktioner för planering, ekonomi, personaltjänst. organisation och rationalisering. Det kan vidare bli aktuellt att till PSO föra över vissa ärenden som i dag ligger på nämndnivån — i den mån detta är förenligt med den politiska demokratin.

Vi förutsätter att regler eller riktlinjer för PSO-verksamhetens nivåanpass- ning kan vara erforderliga inslag i kollektivavtal om medbestämmande.

(3) PSO kan anta varierande former

PSO förutsätts utnyttjas för att bygga vidare på det traditionella representa- tiva samråd som hittills väsentligen baserats på FÖN-avtalet (se avsnitt 2.4 . l ). För samverkan på ett övergripande plan kan det mycket väl tänkas att man satsar på PSO som ganska mycket liknar FÖN. Från flera utgångspunkter ställs emellertid krav på kompletterande. flexibla och smidiga arbetsformer. Erfarenheten visar t. ex. att väl fungerande berednings- och beslutsorgan inte bör vara alltför stora Uf r FÖN resp. samrådsgrupper). Arbetsformerna bör kun- na anpassas efter uppgifternas art och olika samverkansförutsättningar.

Beroende på uppgifterna kan PSO ges mer eller mindre fast karaktär. Vi an- ser allmänt att man bl. a. av samordningsskäl måste begränsa antalet PSO — i varje fall i ett inledningsskede. Till dess erfarenheter vunnits av lämpligaste arbetssätt torde fortsatt utvecklingsarbete erfordras på detta område.

Vi har tidigare påpekat att PSO både kan byggas upp i en särskild samverk- ansorganisation och infogas i "linjeorganisationen". Lämpligheten av det ena eller det andra beror av verksamhetens art. Vad gäller PSO med besluts- och verkställighetsuppgifter i den löpande verksamheten förefaller en strävan till inordnande i eller klar anknytning till den normala organisationen vara erfor- derlig. Härigenom undviker man vissa befogenhets- och identifikationspro- blem som delvis anses ha hämmat t. ex. FöN:s utveckling.

Av vad som anförts följer naturligen att tvingande formföreskrifter för PS0 bör begränsas vad gäller eventuell lagstiftning. Det bör ankomma på de av- talsslutande parterna att träffa erforderliga överenskommelser om principer för sammansättning och arbetsformer för PSO. Även vid kollektivavtalsbild- ning ter det sig synnerligen angeläget att stort utrymme ges för lokal reglering av PSO:s verksamhetsformer. Möjlighet bör finnas att anpassa uppläggning- en till varierande syften och arbetsförutsättningar.

Frågan i vad mån kommunalt förtroendevalda skall medverka i PSO-verk- samheten är av intresse vid bedömning av de eventuella effektema för den politiska demokratin. Om förtroendevalda inte ingår som företrädare för kommunen/landstingskommunen upprätthålls en klar åtskillnad mellan po- litiska och företagsdemokratiska organ. Utifrån det synsätt som vi anlagt på de partssammansatta organens uppgifter och arbetssätt är det naturligt att be-

• Sida 66
•  Original

Prop. 1978/79:188 66

trakta en sådan sammansättning som huvudlösning.

Vi har i vårt huvudbetänkande intagit den ståndpunkten att kommunerna och landstingskommunerna skall ges frihet att själva bestämma hur verk- samhetens politiska ledning skall organiseras. Även i detta sammanhang äger detta giltighet på grund av kommunemas varierande storlek och struktur som kan kräva anpassning till lokala förutsättningar. Möjligheten därtill be- varas genom att lagreglering inte föreslås.

Förtroendevaldas medverkan i PSO och effekterna därav för den politiska demokratin bör dock till de frågor som bör följas och studeras när medbe- stämmandets nya former träder i tillämpning.

(4) PSO kan ha inflytande eller keslämmana'erärr av olika grader

Med anknytning till den "demokratitrappa" som återges på sid. 46 kan exem— plifieras varierande inflytandegrader för PSO

— De lägre graderna som avser rätten till information och samråd samt rätten att framföra synpunkter och förslag är lämpliga för PSO som har t. ex. be- redande och utredande uppgifter i ärenden som därefter blir föremål för politiska beslut. En budgeteringskommitté. en organisationsgrupp eller en partssammansatt personalpolitisk utredning kommeri huvudsak att arbe- ta med denna intlytandegrad. Ett relativt långtgående inflytande kan er— hållas genom regler om att PSO obligatoriskt skall bereda vissa ärendety- per eller i andra fall beredas tillfälle avge yttrande som skall tillföras be- slutsunderlaget. — Medbestämmande i meningen rätt att fatta beslut enligt vissa ramar och normer kan aktualiseras t. ex. för förslagskommitte. redaktionskommitte för personaltidning. utbildningsgrupp. arbetsmiljökommitté osv. Man kan i ett mer utvecklat medbestämmandcsystem framgent tänka sig att vissa administrativa besluts- och samordningsfunktioner anförtros PSO- organ med ledningsuppgifter. Ett alltmer vanligt önskemål är att PSO skall kunna bedriva verksamhet inom ramen för särskilt anslag och sålun- da ha viss beslutsrätt över hur medlen skall disponeras samt motsvarande ”kostnadsställeansvar".

PSO kan alltså inriktas på samverkan i utredning och beredning men även i visst beslutsfattande och verkställighet om så anses lämpligt. Bestämningen av PSO:s befogenheter bör ske med anpassning till verksamhetens och åren- denas art. nivå. behovet och intresset av personalinflytande. organisationen i övrigt osv. De lokala förhållandena måste i hög grad bli avgörande. Det är därför vår uppfattning att kommunerna och landstingskommunerna bör ges mycket vida ramar för att tillsammans med vederbörande fackliga organisa- tioner välja de arrangemang man finner bäst passa de egna förutsättningarna. Vi är medvetna om att detta i betydande utsträckning kan behöva regleras mellan parterna genom avtal.

För att arbetsrättsreformen skall kunna verka på avsett sätt även på den kommunala sektorn bör kommunallagen ändras så att möjlighet finns att överföra viss beslutsrätt till PSO. Den politiska demokratins suveränitet har slagits fast genom de förbehåll beträffande medinflytandeavtaf som antagits i samband med arbetsrättsreformert.

• Sida 67
•  Original

Prop. 1978/79:188 67

(5) PSO kan verka i olika skeden i beslutsprocesswr

En tyngdpunkt i kommunal PSO-verksamhet bör ligga i utredning och be- redning av ärenden samt i verkställigheten. Härigenom kan de anställda på ett mer verksamt sätt än hittills uppnå ett reellt inflytande. PSO kan emel- lertid också tilldelas beslutsbefogenheter i den mån dessa ej är förbehållna de politiska beslutsorganen och att de befinns lämpade för medbestämmande. Av vad tidigare anförts följer att PSO aldrig kan integreras i den politiska be- slutsprocessen men väl naturligtvis påverka denna genom initiativ. synpunk- ter och förslag.

Delaktigheten för de anställda i PSO-ärendena uppkommer genom de fackliga organisationernas medverkan. Strävan bör vara att successivt enga- gera alla anställda i ett företagsdemokratiskt arbetssätt. Vi ser stora värden i en sådan utveckling. Det ter sig inte meningsfullt att i detta sammanhang från vår utrednings sida söka komnra med detaljföreskrifter eller lagkon- struktioner som gör anspråk på att lösa rent Rjretagsdemokratiska anpass- ningsproblem. Det måste vara en uppgift för de avtalsslutande parterna att bevaka att medbestämmandets huvudsyften alltid står i förgrunden.

På en del områden där personalen skall ha medbestämmande torde kon- tinuerlig samverkan i en arbetsgrupp eller motsvarande allmänt sett vara en lämpligare arbetsform än partskontakt genom regelrätta förhandlingar. PSO- verksamhet kan vara en sådan form för fortlöpande samverkan som parterna gemensamt anser väl ägnad för handläggning av ärenden som eljest enligt MBL:s grundregler skulle hanteras genom mer omständliga förhandlings- och informationsprocedurer. Avtal enligt 32 & MBL förutsätts komma att ha .sådan syftning som gagnar såväl intresset av personalinflytande som smidig- het och effektivitet i verksamhetens bedrivande.

Genom PSO-arbete kan uppnås ett klarare definierat gemensamt ansvar och en orientering mot gemensam problemlösning i smidiga former. Av- stämningar av olika uppfattningar och prövning av olika alternativ kan som regel ske på ett friare sätt. Man kan också i denna form få en bättre täckning av olika faser i beslutsprocessen. PSO kan delta i beredning. visst beslutsfat- tande. verkställighet och uppföljning. Ett väl fungerande PSO bör kunna handlägga "sina" frågor med den smidighet och kontinuitet som brukar an- ses karaktärisera effektiv förvaltning i övrigt. Av motivuttalandena till MBL framgår att det överlämnas till arbetsmarknadens parter att genom överens- kommelser välja utvecklingsvägar och -takt. Vi harinte funnit skäl att i detta sammanhang förorda någon avvikelse från nämnda principiella hållning från statsmakternas sida.

[ händelse tvist uppstår mellan parterna om hur medinflytandeavtal om PSO skall tolkas gäller enligt MBL tolkningsföreträde för arbetstagarparten (organisationen). Om dess tolkning ifrågasätts aktualiseras förhandlingar en- ligt särskild ordning.

Det bör ankomma på de avtalsslutande parterna att i övrigt finna erforder- liga anpassningar till kommunens/landstingskommunens ärendegång och beslutsprocess. Avtalen kan alltså komma att innehålla interna beslutsregler för PSO och föreskrifter om eventuell vidaregång av ärende i vissa fall av oe- nighet inom PSO. Gränsdragningen mellan PSO-verksamheten och förhand- lingssystemet bör enligt vår mening vara tydlig för att inte oklarhet och osä-

• Sida 68
•  Original

Prop. 1978/792188 68

kerhet skall uppstå i den löpande förvaltningen. Några närmare regler i lag- stiftningen eller ytterligare motivuttalandcn synes ej erfordras.

Sammanfattande slutsatser

Cl Det är viktigt att se PSO som ett led i ett vidare inflytande- och samver- kanssystem. Vi har noterat att de centrala parterna här har ett gemensamt synsätt. [3 Vi anser att PSO-verksamhet kan spela en betydande roll för utvecklat medbestämmande på den kommunala sektorn och att den därför - som en konsekvens av den beslutade arbetsrättsreformen — bör underlättas bl. a. genom viss lagändring. El Utredningens lagstiftningsförslag bör koncentreras till att eliminera vissa existerande hinder för önskvärd PSO-verksamhet med bibehållande av den politiska demokratins suveränitet. Innebörden är — som framgår av följande avsnitt om lagreglering av PSO - dels att bestämmelser om sam- verkansformen med PSO förs in i kommunallagen, dels att möjlighet öpp- nas att till PSO överföra viss beslutsrätt. Cl De avtalsslutande parterna förutsätts träffa överenskommelser om med— bestämmande där bl. a. PSO kommer att utnyttjas. EI Vi har den allmänna uppfattningen att regler om PSO:s inriktning, orga- nisatoriska inplacering, arbetsformer, befogenheter och ansvar bör utfor- mas så att långtgående hänsyn kan tas till lokala behov. Detaljutformning och konkret anpassning till förutsättningarna bör ske inom resp. kommun och landstingskommun. Utredningens uttalanden i denna del är att be- trakta som försök till vägledning och stöd för fortsatt utveckling. Detalj- reglering i lag anses alltså inte påkallad.

3.6 Lagreglering av PSO-verksamheten 3.6.1 Val av lagteknisk lösning; allmänna synpunkter

Vi har i avsnitt 3.5 redogjon för de skäl som talar för att sådana lagändringar bör vidtas som möjliggör PSO-verksamhet på det kommunala området. I det- ta sammanhang har även berörts vilken utformning allmänt sett en lagregle- ring av PSO bör ha. Därvid har vi bl. a. betonat att målsättningen bör vara att öppna utvecklingsvägar för ökad partssamverkan på den kommunala sek- torn utan att uppställa detaljföreskrifter.

Som framgår av avsnitt 3.2.2 råder enligt gällande kommunalrätt förbud mot blandad delegation, dvs. delegation till tjänsteman och förtroendevald i förening och mot delegation till flera tjänstemän. Vidare kan delegation en- ligt nuvarande regler ej ske till annan anställd än sådan som enligt traditionell avtalsnomenklatur är att betrakta som tjänsteman. En möjlig lagteknisk lös- ning av PSO-frågan vore. vilket också diskuterats i den allmänna företagsde- mokratidebatten. att förändra kommunallagens och — i förekommande fall — specialförfattningarnas delegationsregler på sådant sätt att nyss nämnda för- bud upphävdes. ] delegationslagrummen kunde t. ex., enligt denna lagtek- niska variant. föreskrivas att delegation även får ske till grupp av arbetstagare eller till grupp av såväl arbetstagare som förtroendevalda.

• Sida 69
•  Original

Prop. 1978/79:188 69

En lagteknisk lösning enligt denna modell synes dock av flera skäl vara mindre tilltalande. En grundläggande invändning mot konstruktionen kan enligt vår mening härledas från själva syftet med det kommunala delega- tionsinstitutet. Vi har i avsnitt 3.2.2 närmare behandlat detta syfte. l-lär räcker att erinra om att delegationsinstitutet i princip är tänkt att användas för att avlasta nämnderna rutinärenden och på detta sätt åstadkomma en smidig och effektiv förvaltningsadministration. Delegaten har visserligen att självstän- digt och på eget ansvar avgöra varje till honom delegerad fråga. Han förutsätts emellertid härvid i princip tillämpa samma bedömningsnormer vid avgöran- det av de delegerade ärendena som nämnden själv skulle tillämpat om beslu- tanderätten kvarlegat på den nivån. PSO-verksamheten däremot bygger på den grundläggande och självklara huvudprincipen att de anställdas repre- sentanter i PSO skall tillföra ärendena också rena arbetstagarsynpunkter.

En annan väsentlig utgångspunkt är att PSO skall vara ett särskilt forum i den kommunala förvaltningshierarkin för handläggning av olika medbe- stämmandefrågor där medbestämmandet baseras på kollektivavtal enligt MBL. Avsikten är att även medbestämmandefrågor av icke rutinmässig ka- raktär skall kunna handläggas i PSO. Som framgår av den tidigare refererade PSO-utredningen syftar PSO-verksamhet till ett utvecklat medbestämmande i ett system där parterna är mer jämbördiga än hittills varit fallit. Gällande delegationsregler utgår från annorlunda villkor.

Med hänsyn bl. a. till dessa förhållanden har vi funnit det uppenbart att det kommunala delegationsinstitutct lämpar sig mindre väl för partssamverkan av aktuellt slag. Man bör således ej sammanblanda det traditionella kommu- nalrättsliga delegationssystemct med företagsdemokratiskt betingade sam- verkanssystem. Detta skulle kunna skapa oklarheter i såväl det politiska som det administrativa styrsystemet.

Vi har kommit till den slutsatsen att den mest naturliga och ändamålsen- liga Iagtekniska lösningen av PSO-frågan är att införa särskilda regler i kom- munallagstiftningen om partssamverkan i aktuell form. Reglerna bör utfor- mas så att de tillgodoser vissa principiella krav av kommunaldemokratisk. kommunalrättslig och företagsdemokratisk natur. En ofrånkomlig förutsätt- ning är sålunda att den politiska demokratin inte kränks samt att grundläg- gande rättsskyddsaspekter blir tillbörligt beaktade. Vi ser det som naturligt och angeläget att lagregleringen kopplas direkt till arbetsrättsreformen och dess intentioner om utvecklat medbestämmande. Lagstiftningen måste vida- re få ett sådant innehåll att den ger parterna möjlighet att anpassa PSO-verk- samheten till lokala förhållanden inom vissa förutsatta ramar.

Det är angeläget att de erfarenheter som vinns av verksamheten i PSO efter hand tas tillvara för att kunna påverka lagstiftningens framtida utformning. De avtalsslutande parterna kan förutsättas ha intresse av att noga följa ut- vecklingen. De har hittills inte enbart var för sig utan också i organiserat sam- arbete följt utvecklingen beträffande de företagsdemokratiska frågorna. Ökade resurser har vidare tillförts den forskning som är inriktad på de fråge- ställningar som här är aktuella. Vad gäller den enligt vår mening särskilt vä- sentliga frågan om gränsdragningen mot den politiska demokratin har riks- dagen redan i sitt beslut om antagande av medbestämmandelagen uttalat. att den för tvistefrågor av detta slag inrättade särskilda nämnden på lämpligt sätt

• Sida 70
•  Original

Prop. 1978/79:188 70

bör fortlöpande redovisa erfarenheterna från sin verksamhet. Det bör alltså enligt vår mening kunna förutsättas att utvecklingen beträffande PSO-verk- samhet inom det kommunala området kommer att följas på sådant sätt att om behov därav uppstår initiativ tas till behövliga ändringari lagstiftningen.

3.6.2 Lagtext/örslag

Vi föreslår att i KL intas ett nytt 4 kapitel om partssammansatta organ enligt vad nedan anges. Dessutom föreslås vissa andra ändringar i KL. Bl. a. bör fö- rekomsten av partssammansatta organ anges redan i de allmänna bestämmel- serna i KL. På motsvarande sätt bör lagen (19571281) om kommunalförbund kompletteras med bestämmelser om PSO.

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (l977:l79)

Härigenom föreskrives i fråga om kommunallagen (l977:l79) dels att nuvarande 4. 5, 6 och 7 kap. skall betecknas 5, 6. 7 respektive 8 kap. dels att ] kap. S%". 3 kap. tzr. nya 8 kap. 2; första stycket samt nya 8 kap. 3; första stycket skall ha nedan angivna lydelse. dels att i lagen skall införas ett nytt 4 kap. av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse l kap. Sä Kommuns och Iandstingskommuns beslutanderätt utövas av fullmäktige. Förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämn- der. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av fullmäktige. För sådan uppgift kan tillsättas särskild beredning bestående av en eller flera per- soner.

! kommun och landstingskommun kan tillsättas partssammansatta organ med uppgift att utövajön'altning och verkställighet i vissa ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgiva- re och dess arbetstagare.

Fullmäktige får uppdraga åt styrelsen eller annan nämnd atti fullmäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden. iden mån ej annat följer av lag eller annan författning. Sådant uppdrag får ej avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

3 kap. 12 &

Fullmäktige får antaga reglemente med närmare bestämmelser om styrel- sens verksamhet. Styrelsen får. om fullmäktige beslutar det, uppdraga åt särskild avdelning.

• Sida 71
•  Original

Prop. 1978/79:188 7l

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen. åt ledamot eller supple- ant eller åt tjänsteman hos kommunen eller landstingskommun att på styrel- sens vägnar besluta i viss grupp av ärenden. vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av överklagande av styrelsens beslut får dock beslutas endast av styrelsen samfällt.

Beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt andra stycket skall an- mälas till styrelsen. som bestämmer i vilken ordning detta skall ske.

Om uppdrag åt partssammansatt organ att besluta på styrelsens vägnar samt om samråd med sådant organ gäller vad som är föreskrivet i 4 kap.

4 kap. Partssammansatta organ 1 &?

I kommun och landstingskommun får. ont så föreskrives i kollektivavtal enligt 32 9" lagen (1976 :580) om med- bestämmande i arbetslivet. där kom- munen eller landstingskommunen är part. finnas partS' :ransatta organ. Sådana organ kan inrättas för styrel- sens eller andra nämnders verksam- hetsomra'den.

255

Partssammansart organ består av företrädare för kommunen eller landstingskommunen och/ör arbetsta- garna. l kollektivavtal images bestäm- melser om partssammansatt organs sammansättning, utseende av leda- möter och suppleanter isådant organ, organets mandattid samt formerna/ör dess verksamhet. Dock ska/! vad som ärföreskrivet i 3 kap. 9 å" andra styc- ket. 3 kap. ll) 55" andra stycket såvitt avser_förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, till- kännagivande om justering och reser- vation samt 3 kap. [0 så tredje stycket tillämpas på motsvarande sätt för partssamnransatt organ.

• Sida 72
•  Original

Prop. 1978/79:188

Nuvarande lydelse

7 kap. 28 första stycket

I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen eller annan kom- munal nämnd skall bestämmelserna i l & om besvär över beslut av kom- munfullmäktige tillämpas på mot- svarande sätt, om ej annat sägs i 3 & eller är särskilt föreskrivet. ] fråga om besvär över beslut av förvalt- ningsutskottet eller annan land:;- tingskommunal nämnd skall be- stämmelserna i l & om besvär över beslut av landsting tillämpas på mot- svarande sätt. om ej annat sägs i 3 & eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förbe- redande eller rent verkställande art.

72

Föreslagen lydelse

3.5

Styrelsen eller annan nämnd får uppdraga åt partssammansatt organ att på styrelsens eller nämndens väg- nar hesluta i sådana grupper av åren- den som anges i kollektivavtal. Sådant uppdrag får under kollektivavtalets giltighetstid av styrelsen eller nämnden återtagas endast om detta medges [ avtalet eller synnerliga skäl därtill jö- religger.

Bes/ut som har fattats med stöd av uppdrag enligt första stycket skall an- mälas till styrelsen eller nämnden som bestämmer i vilken ordning detta skall ske.

4å

I kollektivavtal jär föreskrivas att styrelsen eller annan nämnd i vissa angivna grupper av ärenden innan be- slut fattas skall samråda med parts- sammansatt organ.

8 kap. Zg" första stycket

I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen, annan kommu- nal nämnd eller partssammansatt or- gan skall bestämmelserna i lä om besvär över beslut av kommunfull- mäktige tillämpas på motsvarande sätt, om ej annat sägs i 3 & eller är sär- skilt föreskrivet. I fråga om besvär över beslut av förvaltningsutskottet, annan landstingskommunal nämnd eller partssammansatt organ skall be- stämmelserna i l & om besvär över beslut av landsting tillämpas på mot- svarande sätt, om ej annat sägs i 3 & eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förbe- redande eller rent verkställande art.

• Sida 73
•  Original

Prop. 1978/79:188

Nuvarande lydelse

7 kap. 3 & första stycket

Fullmäktige får utse särskild nämnd med uppgift att pröva besvär över styrelsens. annan nämnds eller revisorernas beslut om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledi- gande från sådan tjänst eller discipli- när åtgärd mot tjänsteman, om be- svär över beslutet annars skulle ha anförts enligt 2 &. Bestämmelserna i 4—10, 13—17, 19 och 20 åå förvalt- ningslagen (19712290) tillämpas på motsvarande sätt i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Föreslagen [vt/else

8 kap. 354 första stycket

Fullmäktige får utse särskild nämnd med uppgift att pröva besvär över styrelsens, annan nämnds, partssammansatt organs eller reviso- rernas beslut om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst. entledi- gande från sådan tjänst eller discipli- när åtgärd mot tjänsteman, om be- svär över beslutet annars skulle ha anförts enligt 2 g". Bestämmelserna i 4—10, 13—17. 19 och 20 ås" förvalt- ningslagen (19711290) tillämpas på motsvarande sätt i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Denna lag träder i kraft den ..... Förekommer i lag eller annan författ- ning hänvisning till lagrum som genom denna lag har åsatts ny beteckning avses härmed det sålunda omnumrerade lagrummet.

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1957:281) om kommunalförbund att 3. 12. 16 och 20 R" skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3.5

Kommunalförbunds beslutanderätt utövas av förbundets fullmäktige. Förvaltning och verkställighet tillkomma förbundets styrelse och övriga nämnder. Nämnderna bereda även ärenden som skola avgöras av fullmäk- tige. För sådan uppgift kan särskild beredning bestående av en eller flera per- soner tillsättas.

I kommunalförbund kan tillsättas partssammansatta organ med uppgift att utövaförvaltning och verkställighet i vissa ärenden som rör förhållandet

• Sida 74
•  Original

Prop. 1978/79:188 74

.N'uvaramle lydelse Föreslagen lule/se

mel/an förbundet som arbetsgivare och dess arbetstagare.

12%

Där ej annat är särskilt föreskrivet, Där ej annat är särskilt föreskrivet tillämpas bestämmelserna i 3 kap. tillämpas bestämmelserna i 3 kap. 1—16åå kommunallagen (l977:l79) 1—16 &" samt4 kap. kommunallagen på motsvarande sätt i fråga om kom- (1977:179)på motsvarande sätt i frå- munalförbunds styrelse och övriga ga om kommunalförbunds styrelse. nämnder m.m. övriga nämnder och partssamman-

satta organ m. m.

16 ;" första stycket

Bestämmelserna i 4 kap. 1 Bestämmelserna i 5 kap. 1 och 35%". 4 ;" tredje stycket samt och 35%. 4fq' tredje stycket samt 5—9 åå och 5 kap. kommunallagen 5—9 åå och 6 kap. kommunallagen(197711791 tillämpas på motsvarande (l977:l79) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kommunalförbunds sätt i fråga om kommunalförbunds ekonomiska förvaltning och revi- ekonomiska förvaltning och revi- sion. sion.

20.5

Bestämmelserna i 7kap. kommu- Bestämmelserna i 8 kap. kommu- nallagen (l977:l79) tillämpas på nallagen (l977:l79) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kom- motsvarande sätt i fråga om kom— munalförbund. lngår landstings- munalförbund. Ingår landstings- kommun i förbundet, skall därvid kommun i förbundet. skall därvid tillämpas de bestämmelser som av-- tillämpas de bestämmelser som av- ser landstingskommun. Bcsvärsrät'i ser landstingskommun. Besvärsrätt tillkommer såväl medlem av förbun-- tillkommer såväl medlem av förbun- det som medlem av kommun som det som medlem av kommun som ingår i förbundet. ingår i förbundet.

Denna lag träder i kraft den

3.6.3 Motivering till upprättat lag/önslag 3.6.31 PSO-frågan i relation till grundlagsstiftningen

Enligt värt lagförslag ges endast de grundläggande reglerna om PSO-verk- samheten i lag. Avsikten är att det skall ankomma på parterna att i kollek- tivavtalets form. inom vissa förutsatta ramar. närmare reglera såväl verksam- hetens materiella innehåll som erforderliga formregler. En fråga av betydande

• Sida 75
•  Original

'Jl

Prop. 1978/79:188 7

principiellt intresse som utredningen haft att ta ställning till. är om en sådan lösning i något avseende kan riskera att komma i konlIikt med gällande grundlagsstiftning.

Den kommunala verksamhetens konstitutionella förutsättningar har reg- lerats i 1 kap regeringsformen (RF). Dessa kan i princip sägas bestå av två grundelement. För det första vilar den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin på den allmänna och lika rösträttens grund. Kom- munaldemokratin är m. a. o. förankrad hos kommunmedlemmarna (] kap 1 ;" RF). För det andra gäller att den kommunala demokratin är representativ, vilket innebär att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda försam- lingartl kap. 1 ; andra stycket och 1 kap. 7 ; RF). Det sistnämnda innebäratt kommunfullmäktige/landstinget intar en central roll i alla ärenden där det politiska momentet allmänt sett är dominerande (se prop. 1973290 5. 231).

Vid en bedömning av grundlagscnlighcten av den föreslagna lagtekniska lösningen av de partssammansatta organens verksamhet bör uppmärksam- mas att frågor om intresseorganisationernas (t. ex. de fackliga organisationer- nas) ställning i förhållande till de offentligrättsliga organen ej närmare regle- rats i RF. (Här bortses från bestämmelsen i 2 kap. 175 RF om att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidta fackliga stridsåtgärder. om ej annat följer av lag eller avtal. Bestämmel- sen saknar i detta speciella sammanhang betydelse.) I de utredningslörslag som ligger till grund för 1974 års grundlagsreform diskuterades möjligheten att lagreglera organisationernas verksamhetsformer (se lörfattningsutred- ningens slutbetänkande "Sveriges statsskick" (SOU 1963217 5. 56) och grund— lagberedningens slutbetänkande "Ny regeringsform. Ny riksdagsordning" (SOU 1972:15 S. 77). En sådan lösning avvisades dock (se SOU 1972215 5. 77). Intresseorganisationerna har emellertid i 7 kap. 2 & givits konstitutionellt stöd för sin medverkan i det statliga utrednings— och remissRårfarandet. Deras ställning gentemot de offentliga organen i övrigt framgår ej av RF:s bestäm— melser. utan får avgöras med ledning av förarbetena till grundlagsstiftningen och konstitutionell praxis. Som en allmän utgångspunkt härvidlag gäller att de beslutande organen i staten och kommunerna skall sammansättas genom val med allmän och lika rösträtt. Ett korporativt samhällssystem är oförenligt med det svenska statsskicket (se KU 197326 5.17).

Intressant att notera är att riksdagen vid 1976/77 års riksmöte i grundlags- enlig ordning beslutat om införande av vissa nya program- och målsätt- ningsstadganden i RF. Stadgandena trädde i kraft 1977-01-01. Av särskild be- tydelse vid en diskussion om konstitutionella möjligheter att fördjupa före- tagsdemokratin på den kommunala sektorn är bestämmelsen i 1 kap. 2; tredje stycket innebärande att det allmänna skall verka för att demokratins ideer blir vägledande inom samhällets alla områden. Av förarbetena till lag- rummet framgår att bl. a. arbetslivet är ett sådant område där en demokra— tiseringsprocess bör underlättas (se SOU 1975z75 s. 184 och prop. 1975/76:209 s. 138).'Som ovan påpekats är den aktuella bestämmelsen rättsligen att upp- fatta som ett s. k. målsättningsstadgande. Tillämpningen och utvecklingen blir således löremål för politisk bedömning.

Det ovan presenterade förslaget till lagreglering av partssammansatta or- gan kan enligt vår mening ej på någon punkt anses kollidera med de uttalan-

• Sida 76
•  Original

Prop. 1978/791188 76

den om den politiska demokratins innebörd som gjorts i RF:s förarbeten. En utveckling mot ett företagsdemokratiskt samverkanssystem i kommunal för— valtning är möjlig. så länge utvecklingen äger rum inom de allmänna ramar som grundlagsstiftningen uppställeroch som avser att garantera den politiska demokratins suveränitet och okränkbarhet. Man torde t. o. m. kunna påstå att en sådan utveckling ligger i linje med grundlagsstiftarens i de nya målsätt- ningsstadgandena redovisade intentioner.

Vårt lagförslag vilar på den grunduppfattning om avvägningen mellan po- litisk demokrati och personalens medbestämmande som angivits och accep- terats av statsmakterna i samband med arbetsrättsreformen. Frågor om den kommunala verksamhetens mål. omfattning. inriktning och kvalitet skall så- ledes ej bli föremål för beslutsfattande i PSO. Eftersom PSO enligt vår modell ej avses komma att avgöra frågor av nämnda art. vilka det tillkommer de överordnade politiska organen att besluta om. kan lagförslaget inte anses rub- ba de i grundlagsstiftningen givna fundamenten för det politiska beslutssy- stemet.

En annan föreskrift i RF som har viss aktualitet i förevarande samman- hang, och som ej behandlats i det föregående. återfinns i 8 kap. 5 &. Enligt det- ta lagrum skall grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- former och för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. 1 lag skall också meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

I förarbetena till dessa bestämmelser anges att det beträffande kommuner- nas organisation och verksamhetsformer endast är grunderna som behöver regleras i lag (prop. 197390 5. 306). Enligt föredragande departementschefen innebär denna ordning bl. a. att regeringen med stöd direkt i RF är behörig meddela mer detaljbetonade föreskrifter som gäller kommunernas organisa- tion och verksamhetsformer. Departementschefen betonar dock att syftet med begränsningen av lagområdet till att avse grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer inte är att regeringen i stor utsträckning skall gripa in med bestämmelser. Istället skall det i vid omfattning ankomma på kommunerna att själva (kurs. här) utforma detaljregleringen på området (prop. 197390 5. 306).

Av relaterade motivuttalanden framgår att bestämmelserna i 8 kap. 5 & RF innebär dels att själva basreglerna för kommunernas organisation och verk- samhetsformer skall anges i lag. dels att kommunerna har en icke obetydlig "restkompetens" att närmare reglera sina verksamhetsformer. Detta krav får också vårt förslag till lagreglering av F'SO anses uppfylla. Enligt förslaget skall direkt i KL anges att PSO får finnas på den kommunala sektorn och att sådana organ, under vissa förutsättningar. kan fatta beslut på nämnds vägnar och/el- ler fungera som samrådsorgan åt nämnd. Dessa förutsättningar anknyter till arbetsrättsreformen, i vilken man utgår ifrån att besluts- och samrådsområ- dena för PSO fastställs i kollektivavtal och inte genom ensidigt beslut av ar— betsgivaren. Arbetsgivaren (kommunen/landstingskommunen eller resp. ar- betsgivarförbund) har givetvis både rätt och plikt att vägra träffa sådana kol- lektivavtal som äventyrar den politiska demokratins förutsättningar och krav. Vad nu sagts äger tillämpning på de formregler för PSO:s verksamhet som vi i förslaget utgår ifrån att parterna själva skall utforma.

• Sida 77
•  Original

Prop. I978/79:188 77

Vån förslag beaktar grundläggande rättsskyddsaspekter vad avser såväl den politiska demokratin som möjligheten att få till stånd en rättslig prövning av enskilda PSO-beslut. Beträffande den politiska demokratin görs en direkt koppling till de mekanismer syftande till att förhindra kränkningar som finns inbyggda i arbetsrättsreformen. Vidare föreslår vi uttryckliga regler om att PSO-beslut skall kunna överklagas enligt sedvanliga kommunalbesvärsreg- lcr. På dessa grunder anser vi att den föreslagna konstruktionen till lagregle- ring av PSO-verksamheten harmonierar med de grundläggande principer som uttalas i regeringsformen och dess förarbeten.

D Sammanfattningsvis: Vi har kommit till den slutsatsen att innehållet i gäl- lande konstitution ej hindrar lagtekniska lösningar av PSO-frågan enligt vårt förslag.

3.6.3.2 Inrättande av PSO

Av 4 kap. 1 & första meningen i vårt förslag framgår atti kommun och landstingskommun får. om så föreskrivs i kollektivavtal enligt 32å lagen (19761580) om medbestämmande i arbetslivet. där kommunen eller lands- tingskommunen är part. finnas partssammansatta organ. Genom att införa begreppet "partssammansatta organ" direkt i KL erhåller PSO-verksamheten den lagreglering som bedöms vara nödvändig för att institutet skall kunna in- lemmas i det reguljära kommunala organisationsmönstret.

Lagförslaget bygger på grundprincipen att initiativ till inrättande av PSO tas av parterna i samband med kollektivavtalsförhandlingar. Som framgår av vad nedan sägs skall formregler för PSO. verksamhetens innehåll etc. till stor del regleras i kollektivavtal om medbestämmande.

Av 4 kap. 1 35 andra meningen framgår att PSO skall kunna inrättas för sty- relsens eller andra nämnders verksamhetsområden. Härmed avses även del av styrelsens/nämnds verksamhetsområde. Påpekas bör att även 5. k. spe- cialreglerade nämnder (t. ex. byggnadsnämnd och social centralnämnd) om- fattas av de föreslagna PSO-reglerna. Någon särskild hänvisning i specialför- fattingarna till det föreslagna nya 4 kap. är ej erforderlig eftersom uttrycket "nämnd" i kommunallagen täcker in samtliga kommunala och lands- tingskommunala nämnder.

Avsikten med stadgandet är att möjliggöra för parterna att finna flexibla lösningar anpassade efter lokala förhållanden vid inrättande av PSO-institu- tet. Som vi närmare berört i kapitel 2 uppvisar de olika kommunerna och landstingskommunerna betydande skillnader i organisationsstruktur. ] de minsta kommunerna torde normalt anledning saknas att inrätta PSO inom varje förvaltning utan fiera förvaltningar kan ha ett gemensamt PSO. Lagför- slaget öppnar möjlighet för sådana konstruktioner.

Enligt utredningens mening är det normalt naturligt och ändamålsenligt att inrätta PSO även på "kommuncentral nivå" med uppgift att handlägga vissa medbestämmandefrågor av övergripande natur. Den ordning för över- förande av uppgifter till PSO som här aktualiseras innebär att handläggning av vissa ärenden skall kunna överföras från en nämnd till ett inom denna nämnds verksamhetsområde inrättat PSO. Inrättandet av PSO rubbar ej för— delningen av ärenden och befogenheter mellan nämnderna. vilket har en viss betydelse för bedömning av effekterna sett från kommunaldemokratisk syn-

• Sida 78
•  Original

Prop. 1978/79zl88 78

punkt av eventuellt inrättande av PSO på kommunövergripande nivå. Om man inrättar PSO på denna nivå avses alltså dit endast överföras uppgifter från nämnd som handlägger ärenden av det slag som kan betraktas som kom- munövergripande (t. ex. kommunstyrelsen. förvaltningsutskottet eller pcrso- nalnämnden'). Det förhållandet att PSO inrättas på kommunövergripande nivå påverkar inte en facknämnds befogenheter.

Sammanfattningsvis kan sägas att vårt förslag givits en sådan utformning att det ankommer på parterna att bestämma antalet PSO. om kommunöver- gripande PSO skall finnas. om flera nämnder skall ha gemensamt PSO samt på vilken nivå inom förvaltningen PSO skall inrättas. Pa'rterna själva har de bästa förutsättningarna att bedöma dessa typer av frågor.

3.6.3.3 Formregler för PSO

En grundläggande måISättning vid utarbetandet av vår lagmodell har varit att söka undvika en onödig detaljreglering av PSOzs verksamhet. För att PSO skall kunna bli ett smidigt och effektivt instrument för fördjupad arbetsplats- demokrati krävs att anpassningar kan göras efter lokala förhållanden. Trots denna utgångspunkt har vi ansett det nödvändigt att direkt i KI. ge vissa formregler för PSO av baskaraktär i syfte att inlemma institutet i det kom-' munalrättsliga regelsystemet. Eftersom PSO i framtiden kan förväntas kom- ma att ingå i den reguljära kommunala organisationen bör vissa av de grund- läggande formregler som stadgats för kommunala och landstingskommunala nämnder även gälla för PSO. För att undanröja all risk för missförstånd vill vi särskilt påpeka att PSO enligt den föreslagna modellen ej är att betrakta som nämnd i kommunalrättslig mening utan är en särskild form av verkstäl- lighets- och samrådsorgan på lägre nivå. Sålunda skall PSO alltid vara under- ordnad kommunal nämnd/styrelse. Förslaget avser alltså ej att rubba den från kommunaldemokratisk synpunkt grundläggande principen att politiska bedömningar och ställningstaganden i kommunal verksamhet skall göras i organ som sammansätts enbart efter partipolitiska styrkeförhållanden.

14 kap. 2 & föreskrivs inledningsvis att PSO består av företrädare för arbets- tagarna och för kommuncn eller landstingskommunen. Vidare sägs att vissa i lagrummet angivna regler om PSO skall intas i kollektivavtal. Dessa olika grupper av regler behandlas nedan var för sig.

Sammansättning, valbarhet m. m.

Enligt utredningens mening är det naturligt att överlämna åt parterna att i kollektivavtal reglera spörsmålen om antal ledamöter och suppleanter i PSO. inom vilken personkrets arbetsgivarens resp. arbetstagarnas representanter skall utses (valbarhetsregler). hur ledamotplatser och eventuella suppleant- platser skall fördelas mellan arbetsgivar- och arbetstagarsidan. hur arbetsta- garnas platser skall fördelas mellan de fackliga organisationerna inbördes samt fyllnadsval vid ledamots eller suppleants avgång under löpande man- dattid.

I detta sammanhang bör ett par frågor särskilt uppmärksammas. Enligt 1977 års KL gäller ett obligatoriskt suppleantsystem i nämnderna. Motivet för denna ordning anges i kommunallagens förarbeten vara att repre-

• Sida 79
•  Original

Prop. 1978/79:188 79

sentationen i de politiska organen genom ett obligatoriskt suppleantsystem kan breddas till att omfatta flera medborgargrupper (se prop l975/7o:l87 s. 258). Detta syfte har ingen direkt tillämplighet för PSO:s vidkommande av naturliga skäl. Helt allmänt kan dock sägas att det från Riretagsdemokratisk synpunkt är viktigt att så många arbetstagare som möjligt bereds tillfälle att delta i PSO-verksamheten. Detta självklara konstaterande behöver dock inte nödvändigtvis leda till slutsatsen att det skall vara obligatoriskt med supplean- ter i PSO. Arbetstagarrepresentanterna i PSO förutsätts stå i ständig kon- takt med sina arbetskamrater för diskussion och bedömning av de löpande frågor som faller inom PSO-verksamheten. På detta sätt får arbetstagarna in- direkt möjligheter till påverkan och inflytande. Vad nu sagts innebär att vi anser att anledning saknas föreskriva att suppleanter alltid skall finnas i PSO. Detta är en angelägenhet för parterna att bedöma med hänsyn bl. a. till lokala förhållanden.

Ett annat spörsmål är om anledning finns att i lag ange att kommu- nens/landstingskommunens representanter i PSO skall kunna väljas propor- tionellt. Av 2 kap. 23 ; KL framgår att val av styrelse. annan nämnd och be- redning samt av revisorer och revisorssuppleanter skall vara proportionellt under vissa i lagrummet angivna förutsättningar. Detsamma gäller när full- mäktige skall välja ledamöter och suppleanter i styrelse för aktiebolag. eko- nomisk förening eller stiftelse eller revisorer och revisorssuppleanter för granskning av sådan styrelses förvaltning. Nu nämnda regler om proponio- nellt val gäller även när nämnd skall välja avdelning som avses i 3 kap. 12 & eller organ bestående av ledamöter eller suppleanter i nämnden för beredning av ärenden som nämnden skall handlägga (se 3 kap. 10 och 13 åå KL).

Eftersom vi utgår ifrån att arbetsgivaren i normalfallet kommer att repre- senteras i PSO av tjänstemän i arbetsledande ställning synes behovet av regler om proportionellt val vara ringa. Syftet med sådana regler är att tillförsäkra en politisk minoritetsgrupp representation. Detta syfte har ingen relevans när arbetsgivaren företräds av tjänstemän i PSO. Förhållandet är emellertid an- norlunda i fall där kommunen/landstingskommunen väljer att låta sig repre— senteras i PSO av förtroendevalda. Detta synes kunna bli aktuellt främst be- träffande PSO som inrättas på kommuneentral nivå. Vi har ej funnit tillräck- liga skäl för att här reglera hur kommunens/|andstingskommunens företrä- dare skall utses med hänsyn bl. a. till behovet av praktiska överväganden i den enskilda kommunen/landstingskommunen. Vi förutsätter att i normal- fallet kommer platserna för de förtroendevalda att fördelas efter rådande po- litiska styrkeförhållanden. Vi har tidigare angivit att frågan om kommunalt förtroendevaldas medverkan i PSO och effekterna därav för den politiska de- mokratin bör följas och studeras. Därvid bör bevakas om det finns anledning att skapa garantier för tillämpning av proportionellt valsätt.

Uttrycket "sammansättning" i4 kap. 2 & i vån förslag täcker även in frågan om ordförandeskapet i PSO. Vi anser således att det skall ankomma på par- terna att avgöra på vilket sätt ordförande skall utses. Detsamma gäller givet- vis frågan om vice ordförandeskapet.

• Sida 80
•  Original

Prop. 1978/79:188 80

Sättet/ör ulseendv av ledamöter och ev. Sllp/)/CGI7I('I'

Enligt vår lagmodell ankommer det på parterna att själva reglera frågan om sättet för utseende av PSO-ledamöter. Vi anser det dock vara naturligt att kommunens/landstingskommunens representanter utses av den nämnd el- ler de nämnder inom vars verksamhetsområden PSO inrättats och att arbets- tagarnas representanter utses av vederbörande lokala fackliga organisationer.

Å-Iandafridför PSO

Med hänsyn till att kollektivavtal enligt den av oss föreslagna konstruktionen skall ligga till grund för inrättandet av PSO anser vi det olämpligt att låsa fast mandattiden för PSO i KL. Parterna har bäst förutsättningar att bedöma den- na fråga. För fullständighetens skull kan påpekas att inte heller de enbart kommunallagsreglerade nämndernas mandattid — med undantag av kom- munstyrelsens/förvaltningsutskottet — har fastställts i KL.

Formerna i övrigtför PS O:s verksamhet

Till formerna i övrigt för PSO:s verksamhet hör bl. a. frågor om regler för be- slutsfattande (enkel eller kvalificerad majoritet). beslutförhet, kallelse till sammanträde samt suppleants närvaro- och yttranderätt. Frågor av aktuellt slag bör helt ankomma på parterna att reglera. Reglernas utformning kan del- vis förväntas bli beroende av vilka uppgifter som ges PSO.

R egler om ekonomisk ersättning till PSO—ledamöter

Även i fråga om regler om ekonomisk ersättning till PSO-ledamöter förutsät- ter vi att överenskommelse träffas i kollektivavtal.

3.634 Formregler för PSO som bör intas i KL

Enligt 4 kap. 2 & sista meningen i vårt förslag skall vad som är föreskrivet i 3 kap. 9 & andra stycket. 3 kap. 10 _5- andra stycket såvitt avser förande av pro- tokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om jus- tering och reservation samt 3 kap. 10 _5 tredje stycket tillämpas på motsvaran- de sätt för partssammansatt organ.

Vad först avser hänvisningen till 3 kap. 9 ä' andra stycket KL innebär denna att kommunallagens jävsregler skall vara tillämpliga vid handläggning av samtliga ärenden hos PSO. Vi kommer nedan att närmare utveckla skälen för en sådan lösning. Föreskriften att 3 kap. 10.5 såvitt avser förande av proto- koll, protokolls innehåll. justering av protokoll, tillkännagivande om juste- ring samt reservation. äger motsvarande tillämpning på partssammansatt or- gan skall ses mot bakgrund av att vårt förslag bygger på principen att beslut som fattas av PSO skall kunna överklagas enligt reglerna om kommunalbe- svär i KL. För att möjliggöra att klagan över beslut av PSO skall ske i samma former och under samma förutsättningar som klagan i kommunalbesvärsord- ning över fullmäktige— och nämndbeslut bör dei KL intagna grundläggande

• Sida 81
•  Original

Prop. 1978/79:188 8l

reglerna om dokumentation och tillkännagivande av beslut även vara till- lämpliga på PSO. Detta bör enligt vår mening uttryckligen anges i KL. Någon möjlighet för parterna att i aktuellt avseende träffa avtal om från KL avvikan- de regler skall således ej finnas.

Hänvisning till 3 kap. 1055 tredje stycket innebär att KL:s regler om vård och förteckning av styrelsens protokoll m. fl. handlingar även gäller PSO.

3.635 Överföring av beslutanderätt till PSO

Av4 kap. 3 &" första stycket första meningen i förslaget framgår att styrelsen eller annan nämnd får uppdra åt partssammansatt organ att på styrelsens eller nämndens vägnar besluta i sådana grupper av ärenden som anges i kollektiv- avtal om medbestämmande. Förslaget bygger således på grundprincipen att det ankommer på parterna att bestämma vilken typ av frågor som skall hand- läggas i PSO. Vid urvalet av lämpliga frågetyper för handläggning i PSO mås- te dock vederbörlig hänsyn tas till den politiska demokratins krav. Detta in- nebär att de uttalanden som i denna principiella och för den politiska demo- kratin betydelsefulla gränsdragningsfråga gjorts i arbetsrättsreformens förar- beten (prop l975/76:105. särskilt bil. 2 sid 148—156) även skall vara norme- rande vid kollektivavtalsreglering av PSO:s verksamhet. Vi har i föregående avsnitt redovisat vår grundsyn på lämpliga områden för PSO-verksamhet. ] flera av dessa fall kan överförd beslutsrätt komma att aktualiseras. Utan att gå närmare in på värderingar eller någon uttömmande redovisning av möj- ligheter i denna del har vi noterat att bl. a. följande verksamheter synes ligga nära till hands vid en satsning på utveckling av PSO-verksamhet med viss beslutsrätt

— omplaceringsverksamhet

— arbetsmiljösamverkan innefattande bl. a. företagshälsovård och tekniskt arbetarskydd

— förslagsverksamhet

—. personalsociala förbättringsåtgärder, konkreta trivselfrågor på arbetsplat- sen

— personalutbildning — speciella former av personalinforrnation t. ex. personaltidningsverksam- het.

Överföring av beslutanderätt från styrelsen eller annan nämnd till PSO sker enligt förslaget i två led. Det förstaledet utgörs av det kollektivavtal som av- ses komma att träffas mellan parterna och som ligger till grund för hela PSO- institutet. I detta avtal anges de särskilda ärendegrupper som skall handläg- gas i PSO. Det andra ledet är att vederbörande nämnd/ nämnder inom de ra- mar som anges i avtalet beslutar att uppgiftsöverföring skall äga rum. Aktu- ella nämndbeslut blir att betrakta som verkställighetsåtgärder som är nödvän- diga för att kommunen/landstingskommunen skall uppfylla de utfästelser som gjorts i det grundläggande kollektivavtalet om PSO-verksamheten. Un- derlåtenhet av styrelsen eller annan nämnd att verkställa överföring av be- slutanderätt till PSO eller åtgärder ägnade att förhindra den partsgemensam- ma verksamhet som parterna träffat avtal om kan givetvis ådra kommu-

• Sida 82
•  Original

Prop. 1978/79:188 82

nen/landstingskommunen skadeståndsansvar enligt sedvanliga arbetsrätts- liga rcgler såsom kollektivavtalsbrott (jfr 54 åMBLl.

Den beslutanderätt som överförs till PSO enligt nu föreslagna regler kan ej —i motsats till vad som gäller enligt kommunallagens delegationsregler- fritt återkallas av vederbörande nämnd/nämnder. En generell återkallelserätt för styrelsen eller nämnden är enligt vår mening ej förenlig med ett av huvud- syftena med förslaget, nämligen att PSO-verksamheten skall vara ett perma- nent institut för partssamverkan i verkställighetsledet. Skall PSO kunna fungera på ett smidigt och effektivt sätt med minsta möjliga risk för "stör- ningar" krävs att verksamheten präglas av stabilitet och ömsesidigt förtroen- de. Även PSO-utredningen har i srn lägesrapport 3 givit uttryck för liknande uppfattningar.

På samma grunder som i arbetsrättsreformen bör man enligt vår mening kunna utgå ifrån att parterna i PSO-verksamheten kommer att vinnlägga sig om ett handlingssätt som gör riskerna för störningar av den politiska demo- kratin liten. Detta hindrar dock inte att vi anser'det rimligt att lagstiftningen öppnar möjlighet för parterna att i kollektivavtal inta vissa skyddsregler. Så- lunda föreskrivs som huvudregel i 4 kap. 3 & första stycket andra meningen i vårt förslag att uppdrag som överlämnats till PSO får av styrelsen eller nämnden återtas under kollektivavtalets giltighetstid endast om detta med- ges i avtalet.

Några närmare anvisningar/råd om hur en regel av aktuellt slag bör utfor- mas anser vi oss inte behöva lämna. Detta bör ankomma på parterna. Vi utgår dock ifrån att parterna noggrant överväger en sådan regels innehåll. varvid den politiska demokratins krav och förutsättningar givetvis måste stå i för- grunden.

Ovan har vi redogjort för skälen till att parterna i kollektivavtal bör ha möj- lighet reglera frågan om återkallelse: av till PSO överförd beslutanderätt. Man kan också tänka sig varianten att direkt i KL anges att återkallelse dessutom alltid får ske "om synnerliga skäl därtill föreligger". Detta spörsmål sam- manhänger delvis med revisionsansvaret för PSO:s verksamhet. Vi kommer senare att närmare diskutera frågekomplexet.

14 kap. 3 ;" andra stycket har intagits en bestämmelse om att beslut som fat- tas av PSO skall anmälas till styrelsen/nämnden som bestämmer i vilken ord- ning detta skall ske.

Bestämmelsen om plikt för PSO att anmäla sina beslut till vederbörande nämnd/nämnder motsvarar vad som gäller enligt för kommunala och lands- tingskommunala nämnder i allmänhet meddelade delegationsregler (jfr 3 kap. 12 & tredje stycket KL). Syftet med en sådan anmälningsregel är att ga- rantera att styrelsen/nämnden fortlöpande är informerad om PSO:s verksam- het. Med hänsyn till att vår konstruktion utgår ifrån att revisionsansvaret för PSO:s verksamhet skall kvarligga på den nämnd eller de nämnder som över- fört beslutanderätt till PSO har dessa organ givetvis ett starkt behov att följa verksamheten. En sådan kontrollntöjlighet är också nödvändig för att man skall kunna bedöma behovet av eventuell återkallelse av beslutanderätten i enlighet med tidigare omnämnda regler.

• Sida 83
•  Original

Prop. 1978/79:188 83

3.636 PSO som samrådsorgan

Förutom att man enligt vår modell kan överföra beslutanderätt i olika typer av personalfrågor till PSO kan institutet också komma till användning som ett led i ett formaliserat samrådsförfarande. 14 kap. 4 å anges sålunda att i kol- lektivavtal får föreskrivas att styrelsen eller annan nämnd i vissa angivna ärendegrupper skall samråda med PSO innan beslut fattas.

Bestämmelsen öppnar möjlighet för parterna att i ärenden som ej kan bli föremål för beslutsrätt i PSO. men som ändå har ett påtagligt intresse för de anställda, få till stånd ett formbundet och "kommunallagsanpassat" me- ningsutbyte mellan arbetsgivaren och arbetstagarna. Som exempel på sådana ärendetyper kan nämnas

— budgetering och långsiktsplanering

— redovisning

— övergripande organisationsutveckling — organisation av extern service.

Samrådets innebörd och form kan variera. Parterna fåri PSO möjlighet att ut- byta information och synpunkter. överlägga om olika problem. pröva olika förslag. söka sig till samrådslösningar osv. Det i praktiken vanligaste torde bli att vederbörande PSO ges rätt att i bestämda ärendetyper medverka i utred- ning och beredning samt att dess yttrande skall inhämtas och tillföras besluts- underlaget.

Framhållas bör här att parterna kan överenskomma att samrådets karaktär av obligatorium begränsas till att avse vissa särskilt "personalintressanta" ärendegrupper medan samrådsregeln i övrigt utformas som en "böra regel". Givetvis kan man också tänka sig varianten att avtalet medger undantag från samråd i vissa brådskande situationer. (Även andra lösningar är tänkbara.)

Rättsverkan av att arbetsgivaren undanlåter att fullgöra ett obligatoriskt samråd enligt nu föreslagna bestämmelser blir att styrelsens/nämndens be— slut i aktuell fråga efter kommunalbesvär kan komma att upphävas på den grund att det ej tillkommit i laga ordning (jfr nuvarande 7 kap. 2 å första styc- ket KL). Vidare torde uppenbara överträdelser av samrådsreglerna kunna medföra Skadeståndsansvar för arbetsgivaren enligt reglerna i MBL om brott mot kollektivavtal (se 54 och 55 åå MBL).

3.6.37 PSO och offentlighetsprincipen

Som tidigare påpekats är PSO enligt vårt förslag rättsligen att betrakta som en särskild form av kommunalt verkställighets- och samrådsorgan. l tryck- frihetsrättsligt hänseende innebär detta att PSO är en sådan kommunal myn- dighet som avses i 2 kap. 3å andra stycket tryckfrihetsförordningen. De i tryckfrihetsförordningen intagna bestämmelserna om allmänna handlingar kommer således att vara tillämpliga på alla handlingar som inkommit till eller upprättats hos PSO. Handlingarna är således, i likhet med vad som gäller för andra kommunala organ. offentliga om ej annat följer av bestämmelseri se- kretesslagstiftningen.

• Sida 84
•  Original

Prop. 1978/79:188 84

3.6.3.8 Besvärsregler m. m.

Beslut som fattas av PSO skall enligt vårt förslag kunna överklagas enligt de vanliga kommunalbesvärsreglerna. Det grundläggande skälet för en sådan ordning är att PSO i betydande omfattning i praktiken kommer att fungera som ett kommunalt verkställighetsorgan. Vissa frågor som tidigare hand- lades på nämndnivån eller av delegat kommer att överföras till PSO. En sådan uppgiftsöverföring. betingad av lörctagsdemokratiska hänsyn. bör ej få för- sämra kommunmedlemmarnas möjlighet att via kommunalbesvärsinstitutct utöva sedvanlig legalitetskontroll över kommunal förvaltning.

[ sammanhanget bör understrykas att en grundprincip som vårt förslag vi- lar på är ett endast frågor inom personalpolitikens område kan ifrågakomma för beslutsfattande i PSO. Detta har vi f. ö. redan betonat i tidigare avsnitt. Av detta följer att PSO aldrig kan få till uppgift att handlägga sådana ären- detyper i vilka beslut på nämndnivån skulle överklagas med förvaltningsbe- svär. Detta rättsmedels användningsområde i kommunal förvaltning är näm- ligen i huvudsak begränsat till att avse beslut inom specialreglerade verksam— heter där fråga är om myndighetsutövning mot enskild. De handläggnings- regler som i speciallagstiftningen givits för sådana ärendetyper påverkas gi- vetvis inte av det föreslagna PSO-institutet.

Vi har inte funnit det nödvändigt att här närmare redogöra för det kom- munala besvärsinstitutets materiella innehåll. Påpekas bör dock att vid kom- munalbesvär i princip endast lagligheten av det överklagade beslutet kan prö- vas. Någon möjlighet att i denna ordning pröva beslutets lämplighet finns så- ledes ej. Vidare gäller att talan ej får föras mot beslut av rent förberedande eller verkställande art (se nuvarande 7 kap. 2 & första stycket sista meningen KL). Det sistnämnda innebär t. ex. att sådana PSO-beslut som är av ”sam- rådskaraktär” ej är överklagbara. Den nu föreslagna huvudprincipcn om PSO-besluts överklagbarhet och som avser att värna grundläggande rätts- skyddsintressen bör givetvis komma till uttryck direkt i KL. 1 vån förslag har en särskild bestämmelse härom intagits i den paragraf, 8 kap. 2 g.som be- handlar besvär över beslut av kommunal och landstingskommunal nämnd.

För klarhetens skull bör noteras att talan mot eventuella beslut av PSO i tjänstetillsättningsfrågor skall — om besvärsnämnd inrättats i kommunen el- ler landstingskommunen -— föras enligt de särskilda bcsvärsbestämmelser som meddelats i nuvarande 7 kap. 3 & KL. Vi hari förslaget intagit en erinran härom i det aktuella lagrummet.

Noteras kan vidare att själva det kommunala beslutet att med stöd av de här föreslagna nya bestämmelserna i KL träffa kollektivavtal om PSO-verk- samhet kan överklagas kommunalbesvärsvägen i den omfattning reglerna om kommunalbesvär i KL anger. Detta gäller för övrigt alla kommunala och landstingskommunala beslut om träffande av kollektivavtal. Som besvärs- faktum vid besvär över beslut om ingående av kollektivavtal kan klaganden t. ex. åberopa att han/hon anser att avtalet kränker den politiska demokratin. Det ankommer då på besvärsmyndigheterna. i sista instans regeringsrätten. att avgöra om så kan vara fallet. Vid sidan av de uttalanden av icke juridiskt bindande karaktär som den s. k. särskilda nämnden framdeles kan komma att göra i gränsdragningstvister om den politiska demokratin kan sålunda en renodlat rättslig prövning i aktuella gränsdragningsfrågor komma till stånd

• Sida 85
•  Original

Prop. 1978/79:188 85

kommunalbesvärsvägen efter initiativ av kommunmedlem. Mot bl. a. denna bakgrund anser vi att den föreslagna PSO-verksamheten är omgärdad av be- tryggande skyddsregler.

3.6.3.9 Jäv

Enligt vårt lagförslag (4 kap. 2 & sista meningen) skall vad som föreskrivs i 3 kap. 95 andra stycket kommunallagen äga motsvarande tillämpning för partssammansatt organ. Detta innebär att ledamot av partssammansatt or- gan. liksom annan handläggare hos sådant organ, kommer att vara bunden av sammajävsregler som gäller för styrelsens och övriga enbart på kommu- nallagsgrund tillsatta nämnders (besvärsnämnd dock undantagen) ledamö- ter. Han får således ej delta i eller närvara vid handläggningen av ärende hos det partssammansatta organet som personligen berör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. I anslutning till närvarorättsfrågans behandling lämnas en närmare redogörelse för jävs- reglernas innebörd. Här räcker konstatera att det enligt vår mening är själv- klan att även PSO-ledamöter skall omfattas av kommunallagens jävsregler. Detta för att garantera att PSO-verksamheten skall präglas av objektivitet utan hänsynstagande till enskild PSO-ledamots eventuella personliga intres- sen i ärendet.

Ett förhållande som särskilt bör uppmärksammas är att vi i lagförslaget ge- nerell! utgår ifrån att kommunallagens jävsregler skall vara tillämpliga på partssammansatta organ. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt i av- snitt 4.8.3.7 gäller för en del kommunala — och även för vissa landstingskom- munala — specialreglerade nämnder förvaltningslagensjävsregler, vilka är be- tydligt mer vidsträckta än kommunallagens. [ och för sig skulle detta faktum kunna föranleda att man för partssammansatt organ som inrättas inom spe- cialreglerad nämnds verksamhetsområde tillämpar förvaltningslagens jävs- regler.

Att förvaltningslagens stränga jävsregler skall tillämpas i de specialregle- rade nämnderna har dock främst motiverats av att dessa nämnder ofta hand- lägger ärenden som direkt ingriper i den enskildes liv och ekonomi, t. ex. byggnadslovs-. socialhjälps- och nykterhetsvårdsärenden (se prop. l97lz30 s. - 338). Reglerna syftar således till att ge ett förstärkt rättsskydd för den enskil- de. De partssammansatta organen skall handlägga frågor som i enlighet med MBL rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. De kan därför aldrig få till uppgift att handlägga sådana typer av myndighetsutövningsären- den som exemplifieras ovan. Det framstår därför som rimligt att generellt för PSO tillämpa kommunallagsjäven. En sådan lösning synes också från prak- tisk synpunkt ha påtagliga fördelar. Enligt vårt förslag kan ett PSO komma att inrättas som gemensamt verkställighetsorgan åt flera nämnder. Dessa nämnder kan vara såväl oreglerade som specialreglerade. Vissa ärenden som handläggs i ett sådant PSO emanerar således från specialreglerad nämnd me- dan andra emanerar från oreglerad nämnd. Det förefaller ej lämpligt att i sam- ma PSO tillämpa olika jävsregler beroende på om ärende skall anses härröra från specialreglerad eller oreglerad nämnd. En sådan ordning skulle för övrigt strida mot intentionen i 1971 års förvaltningsrättsreform att sammajävsregler

• Sida 86
•  Original

Prop. 1978/79:188 86

skall gälla i alla ärenden hos ett och samma kommunala organ (se prop. l97 I 130 s. 35.4;jfr prop. l975/76:l s. 76).

3.6.3.lO Tystnadsplikt m.m.

I anslutning till närvarorättsfrågans behandling i avsnitt 4.8.3.8 nedan redo- görs för det regelsystem avseende tystnadsplikt som gäller för funktionärer (härmed avses såväl arbetstagare som förtroendevalda) på de kommunala och landstingskommunala områdena. Vi har vid genomgång och analys av aktu- ella regler funnit att dessa undantagslöst givits en sådan utformning vad av- ser den tystnadspliktsbunda personkretsen att de kommer att omfatta leda- möter av partssammansatt organ. Någon särskild föreskrift om att reglerna även skall gälla för PSO-ledamöter är således enligt utredningens mening ej behövlig. Även beträffande utlämnande av hemlig handling gäller på grund av aktuell lagtexts utformning samma ansvarsregler för PSO-ledamöter som för övriga offentliga funktionärer.

För klarhetens skull bör här tilläggas att det med hänsyn till arten av de ärendegrupper som är aktuella för handläggning i PSO endast undantagsvis torde kunna uppstå situationer där nu behandlade regler får relevans för PSO- ledamöter i denna deras egenskap.

3.6.3.11 PSO-ledamöternas ansvar

För PSO-ledamöter kan rent teoretiskt flera typer av ansvarsregler aktualise- ras. Nedan gör vi en genomgång av dessa reglers tillämplighet på ledamöter i PSO. Därvid görs samma uppdelning av de olika ansvarsfrågorna som i av- snitt 4.8.4 nedan angående ansvar för personalföreträdare i kommunal och landstingskommunal nämnd.

Vi vill redan här uttala den generella uppfattningen att de ansvarsregler som gäller för offentliga funktionärer i allmänhet även skall vara tillämpliga på såväl arbetstagar- som arbetsgivarrepresentanteri PSO. Detta är en natur- lig och fundamental utgångspunkt med hänsyn till att PSO förutsätts i vä- sentlig omfattning integreras i den kommunala förvaltningsorganisationen. Ett vidgat beslutsdeltagande från de anställdas sida i personalfrågor måste gi- vetvis följas av ett i motsvarande grad ökat ansvarstagande.

Revisionsansvar

Partssammansatta organ av den typ vi föreslår är kommunalrättsligt att be- trakta som en särskild form av verkställighets- och/eller samrådsorgan åt nämnd eller nämnder. Detta får till följd att medel för deras verksamhet kom- mer att anvisas av berörd nämnd inom de anslagsramar som fullmäktige an- ger. Vid bestämningen av anslagsramen är givetvis det kollektivavtal som förutsätts ligga till grund för inrättandet av PSO av avgörande betydelse. PSO kommer att i revisionshänseende ha samma ställning som t. ex. ett ut- skott inom nämnd eller tjänsteman som utrustats med delegationsuppdrag.

• Sida 87
•  Original

Prop. 1978/791188 87

Rentjuridiskt innebär detta att revisionsansvaret för PSO:s verksamhet kvar- ligger på den nämnd eller de nämnder som överfört beslutanderätt till orga- net. llär kan erinras om att den beslutanderätt som överförts till PSO — i mot- sats till vad som gäller enligt kommunallagens delegationsregler — ej utan vidare kan återkallas av berörd nämnd. Vi har tidigare utvecklat skälen för denna ordning.

Med hänsyn till att vån förslag bl. a. bygger på den grundläggande princi- pen att det övergripande ekonomiska ansvaret för PSO:s verksamhet kvarlig- ger på nämndnivån har det bedömts nödvändigt med vissa korrektionsme- del. Sålunda har parterna enligt förslaget möjlighet att i kollektivavtal inta särskilda regler om återkallelse. Dessa kan lämpligen ges en sådan utform- ning att de exempelvis täcker in fall där det partssammansatta organet uppen- bart missköter förvaltningen av de medel som ställts till dess förfogande. Även andra varianter är givetvis tänkbara.

Som en ytterligare säkerhetsåtgärd föreslår vi att i lagtexten införs en klau- sul om att återkallelse alltid får ske "om synnerliga skäl därtill föreligger". Ett synnerligt skäl att aktualisera återkallelse kan vara att revisorerna vid sin granskning finner skäl framföra allvarliga anmärkningar mot PSO:s förvalt- ning. Som ett annat tänkbart skäl för återkallelse kan anges att PSO-institutet systematiskt utnyttjas för aktiviteter som är oförenliga med den politiska de- mokratin och god förvaltningssed t. ex. genom uppenbara avvikelser från riktlinjer. handlingsramar och normer som fastställts av överordnade instan- ser.

] nu angivna fall ankommer det på berörd nämnd att mot bakgrund av framförda revisionsanmärkningar eller iakttagelser av PSO:s bristande re- spekt för den politiska demokratins krav och med hänsynstagande till PSO- verksamhetens syfte och arbetsförutsättningar bedöma behovet av återkal- lelse. Vi utgår ifrån att parterna kommer att verka för ett handlingssätt som undanröjer risk för konflikter i den löpande PSO-verksamheten.

Skadeståmlsrärts/igr ansvar

Beträffande det skadeståndsrättsliga ansvaret redogörs nedan i anslutning till närvarorättsfrågans behandling ( avsnitt 4.8.4 ) schematiskt för vilka regler som är tillämpliga för funktionäreri kommunal förvaltning. PSO-ledamöter- nas skadeståndsrättsliga ansvar blir. i likhet med vad som gäller för offenliga funktionärer i allmänhet. att bedöma i enlighet med reglerna i skadestånds- lagen (19722207).

Staf/rättslig! ansvar

Även beträffande det straffrättsliga ansvaret kommer PSO-ledamöterna att vara underkastade de allmänna regler som gäller för offentliga funktionärer (jfr avsnitt 4.8.4 nedan).

• Sida 88
•  Original

Prop. 1978/79:188 88

Disciplinärr ansvar

För kommunala arbetstagare i allmänhet gällande regler om disciplinärt an- svar kan teoretiskt aktualiseras även på grund av åtgärder som vidtas av PSO- ledamöter. Att märka är dock att clisciplinansvaret över huvud taget ej berör kommunalt förtroendevalda. I den mån kommunen/landstingskommunen i PSO representeras av förtroendevalda innebär detta att en formell skillnad kommer att föreligga mellan arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanteri di- sciplinansvarshänseende.

Såvitt kan bedömas torde dock — med beaktande bl. a. av de frågetyper som är aktuella för handläggning i PSO — de situationer bli ytterligt sällsynta där anledning kan tänkas uppkomma att vidta disciplinär åtgärd mot PSO-leda- mot i denna hans egenskap.

Politiskt och jack/igt ansvar

Det i praktiken mest framträdande ansvarsmomentet för kommunalpolitiker resp. fackliga företrädare är det politiska resp. fackliga ansvaret mot uppdrags- givarna. Detta regleras i huvudsak efter andra normer än juridiska ansvars- bestämmelser av den art som här redovisats.

Innebörden av de kommunalt förtroendevaldas uppgifter och politiska ansvar inför medborgarna utvecklas närmare i huvudbetänkandet (jfr även kapitel 1).

Personalföreträdarna har mot sina' uppdragsgivare ett demokratiskt ansvar som närmare regleras av vederbörande fackliga organisation genom stadgor, sedvänja och aktuella beslut. Skulle någon personalföreträdare av vederbö- rande organisation beftnnas olämplig för sitt aktuella uppdrag kan den fack- liga organisationen ändra sin representation. Detta anses — om ej annat av- talats — kunna ske när som helst genom ensidigt beslut, varom givetvis ve- derbörlig anmälan och registrering hos arbetsgivaren förutsätts.

Även om representationsfrågorna ej ställts på sin spets står fackliga f örtro- endemän fortlöpande i en ansvarsrela'tion till sina uppdragsgivare i första hand företrädda av facklig styrelse (motsv.). Man förutsätts exempelvis full- göra informationsförmedling, förankra sina ställningstaganden. följa fackliga program och beslut samt ta hänsyn till rekommendationer. opinioner och stämningar. Man har vidare att i olika sammanhang direkt konfronteras med medlemmar/arbetskamrater inom ramen för uppdraget. Personalrepresen- tanterna är demokratiskt utsedda fackliga företrädare. Sättet att utse dessa re- presentanter anses vara en organisationens inre angelägenhet och proceduren varierar i praktiken avsevärt. Någon reglering i här nämnda avseenden synes ej påkallad.

A dministrativ! ansvar

De kommunala förvaltningarna är uppbyggda i en ”ansvarshierarki” som inte enbart är juridiskt grundad utan som närmast hänger samman med de administrativa styrsystem. den förvaltningsteknik. som används för att verk-

• Sida 89
•  Original

Prop. 1978/79:188 89

samheten skall fungera smidigt och enhetligt. Ett exempel är att medel för- delas på olika kostnadsställen. där ”kostnadsställeansvariga" (enhetschefer) inför överordnade instanser "svarar för" verksamheten inom givna ramar och normer. På motsvarande sätt finns "ansvar" för personalresurser. drifts- åtgärder, utvecklingsarbete etc. Detta "administrativa ansvar" anses innefat— ta en redovisningsplikt avseende uppnådda resultat och planavvikelser.

Brister och svagheter föranleder inte sällan kritik och i samband härmed kan korrigeringsåtgärder av olika slag aktualiseras. Drastiska påföljder är mindre vanliga. I vissa fall kan dock fönroendeläget ha rubbats så att veder- börande exempelvis kan fråntas uppgifter som innefattar ansvar som inte an— ses ha uppfyllts i förväntad grad. Vanligast är dock att arbetskrav och förut- sättningarna att uppfylla dem blir föremål för prövning och eventuellt anpass- ningar.

Det synes uppenbart att PSO — särskilt om de tilldelats specifika befogen- heter i förvaltningsorganisationen — principiellt börjämställas med andra in- stanser i administrativt ansvarshänseende. Även om det här avsedda admi- nistrativa ansvaret normalt inte kommer till uttryck i juridiska termer är det vår bestämda uppfattning att PSO-verksamheten så långt möjligt måste an- knytas till normal förvaltningspraxis. Då hithörande frågor beträffande admi- nistrativ teknik inte regleras närmare i lag utan i instruktioner. arbetsordning- ar och förvaltningssedvänja finner vi ej heller anledning föreslå särskild lag- reglering vad gäller PSO. Den allmänna inställning till problemet som fram- går av våra uttalanden i denna del förutsätts vara vägledande vid den prak- tiska tillämpningen av PSO-verksamheten.

3.6.3.12 Övriga ändringar i KL m. m.

Det förslagna nya 4 kap. i KL om partssammansatta organ bör kompletteras med ett par andra ändringar i KL. För det första synes det lämpligt att i en- lighet med KL:s allmänna systematik omnämna PSO-institutet redan i de all- männa bestämmelserna i 1 kap. Vi föreslår således att en bestämmelse om fö- rekomsten av PSU intas som ett nytt tredje stycke i 1 kap. 5 ;. Bestämmelsen anknyter direkt till MBL:s tillämpningsområde. Uttrycket "vissa ärenden" markerar att PSO:s verksamhetsområde gäller medbestämmande som kan avtalas enligt arbetsrättsreformen. De särskilda förbehåll som gjorts beträf- fande medbestämmandeavtal på den offentliga sektorn är en förutsatt be- gränsning.

Vidare bör 3 kap. 12 & kompletteras med ett nytt fjärde stycke som om- nämner möjligheten för nämnd att överföra beslutanderätt till PSO samt skyldigheten i vissa fall för nämnd att samråda med sådant organ.

Vårt förslag medför. på grund av det nytillkomna kapitlet i KL, att en om- numrering måste göras av kapitlen i KL. [ ingressen till lagförslaget presen- teras ett förslag till sådan omnumrering.

Beträffande ikraftträdandet av den föreslagna lagstiftningen är det enligt vår mening angeläget att detta sker snarast. Med hänsyn till förväntad om- fattning av kommande remissbehandling av utredningens betänkande har vi inte funnit det möjligt att föreslå någon ikraftträdandetidpunkt. Lagstiftning- en bör dock kunna träda i kraft under år 1978.

• Sida 90
•  Original

Prop. 1978/79:188 90

3.6.4 PSO-verksamhet ( kommmzal/örbt(ml

l anslutning till interkommunalt samarbete förekommer att kommunallör- bund bildas med uppgift att handlägga frågor som är gemensamma för flera kommuner/landstingskommuner. Kommunalförbundet är ett offentligt rättssubjekt. Formerna för dess verksamhet regleras i lagen (l957:281) om kommunalförbund. [stor omfattning har genom hänvisningar kommunalla- gens regler gjorts tillämpliga på kommunalförbund.

För närvarande finns 13 kommunalförbund med anställd personal. Dessa kmnmunallörbund har enligt uppgift tillsammans ca 600 an- ställda. Enligt vår mening är det självklart att anställda i kommunalförbund skall ha samma legala möjligheter att påverka sina arbetsförhållanden som de anställda i kommuner och landstingskommuner. Vi föreslår därför att även kommunalförbundslagen kompletteras med bestämmelser om PSO. Dessa ansluter sig i materiellt hänseende helt till föreslagna motsvarande bestäm- melser i KL. Dessutom föreslås ett par rent formella förändringar betingade av den föreslagna omnumreringen av vissa kapitel i KL.

3.6.5 PSO-verksamhet i kommunägda förelag

Kommuner och landstingskommuner har i stor omfattning bildat från kom- munen/landstingskommunen fristående rättssubjekt för drift av vissa verk- samheter. Totalt ftnns i dag ca 1 300 företag av denna karaktär. I dessa företag är omkring 33 000 människor verksamma. Vi har i vårt huvudbetänkande (SOU 197524l s. 335 ff.) utvecklat vår syn på de särskilda problem från kom- munaldemokratisk synpunkt som är förknippade med företagsdrift.

Kommunägda företag är rättsligen att betrakta som enskilda. Detta innebär bl. a. att deras verksamhetsformer ej regleras i kommunallagstiftningen. Möjligheterna att fördjupa personaliartllytandet är på grund av detta förhållan- de annorlunda än vad som gäller för kommuner/landstingskommuner. Någ- ra lagändringar krävs ej för att exempelvis PSO-verksamhet skall kunna komma till stånd inom företagen. Det är således enligt gällande rätt möjligt för parterna att träffa kollektivavtal härom enligt de allmänna bestämmelser- na i medbestämmandelagcn. Dock bör uppmärksammas att frågor om verk- samhetens mål och inriktning i flenalet kommunägda företag principiellt ej kan bli föremål för förhandlingar och/eller kollektivavtalsreglering (se zt MBL och an l975/76:45 s. 25).

Det ligger inte inom ramen för vår utrednings direktiv att behandla före- tagsdemokratins utveckling i de kommunägda företagen. Vi utgår dock som en självklarhet ifrån att en sådan utveckling framdeles kommer att äga rum inom de ramar som den nya arbetsrättslagstiftningen anger och i samma takt som på övriga arbetsmarknadssektcrer.

• Sida 91
•  Original

Prop. 1978/79:188 91

3.7 PSO-verksamhet och bestämmelser i speciallagstiftning om chefstjänstemäns funktioner

Vi har tidigare framhållit att de särskilda handläggningsregler för vissa frå- getyper. framför allt ärenden av m_vndighetsutövningskaraktär, som har gi- vits i speciallagstiftningen ej rubbas av det föreslagna PSO-institutet. En sär- skild fråga är om de speciella funktioner som i viss speciallagstiftning givits chefstjänstemän förhindrar önskvärda möjligheter att träffa och tillämpa av- tal om medbestämmande i form av PSO-verksamhet. Nedan gör vi först en översiktlig genomgång områdesvis av olika lagstiftningskomplex i syfte att närmare exemplifiera förutsättningarna. 1 ett avslutande avsnitt görs sedan en samlad bedömning.

3.7.1 Primär/(ommzma/a omrädet Soda/lagstiftning

Gällande sociallagstiftning upptar inga uttryckliga bestämmelser som medför att chefstjänsteman (t. ex. socialchef) har ett självständigt ansvar för hand- läggningen av vissa typer av frågor. För närvarande stadgas i 5 ;" första stycket lagen (1956:2) om socialhjälp att socialnämnden vid behov äger tillkalla sär- skilda sakkunniga att delta i nämndens överläggningar ävensom tillsätta be- fattning hos nämnden samt anlita det biträde i övrigt som erfordras. Beträf- fande kommun som inrättat gemensam social centralnämnd för barnavårds-. nykterhets- och socialområdena gäller motsvarande bestämmelse fördenna nämnd genom föreskrift i 5 & första stycket lagen (1970:296) om social cen- tralnämnd. Av lagtextens utfomtning synes klart framgå att samtliga tjänste- män anställda hos de sociala nämnderna från en strikt kommunalrättslig ut- gångspunkt är att uppfatta såsom "biträden" utan självständiga ansvarsom- råden. Att denna uppfattning är riktig förstärks vid ett studium av lagrum- mens förarbeten (se prop. 1955zl77 resp. prop. 1970:121).

Riksdagen har våren 1977 beslutat att relaterade bestämmelser skall upp- höra att gälla fr. o. m. den 1 juli 1977 (prop. 1976/77: 1. KU 1976/77125. rskr. 1976/77zl48). Detta har bl. a. motiverats av önskvärdheten att skapa större enhetlighet och enkelhet i den kommunala nämndorgamsationen. Föränd- ringen påverkar inte den ovan gjorda bedömningen av tjänstemännens ställ- ning på det sociala området.

Brand/agstifming

lbrandlagen ( 1974:80) och den med stöd av denna lag utfärdade brandstadgan (1962z91). omtryckt i SFS: 1974:81. finns ett flertal regler som ger förvalt- ningschcfen på brandområdet (brandchefen) speciella ansvars- och besluts- funktioner. Även i de lokala brandordningarna förekommer bestämmelser av aktuellt slag (se statens brandnämnds meddelande 197516, vari införts exem- pel på brandordningar).

[ 7 ä 1 mom. brandstadgan har uppställts vissa kompetensföreskrifter för heltidsanställt brandbefäl.

• Sida 92
•  Original

Prop. l978/79:188 92

8 & brandstadgan innehåller en tämligen uttömmande reglering av brand- chefens åligganden:

"1 mom. Ledningen av kommuns brandförsvar skall. närmast under brandstyrelsen. utövas av brandchefen.

Det åligger brandchefen att vårda sig om att kommuns brandförsvar är ändamålsen- ligt ordnat samt att göra de framställningar om anslag av allmänna medel och om änd- ringar i eller tillägg till brandordning och reglementen. som erfordras härför.

2 mom. Det ankommer på brandchefen 1) att biträda myndigheter och enskilda inom kommunen med råd och anvisningar rörande räddningstjänst och förebyggande åtgärder mot brand:

2) att föra befäl över kommunens brandstyrka samt tillse att den erhåller erforderlig övning;

3) att tillse att föreskriven beredskap med personal och utrustning upprätthålles; samt

4) att svara för den planläggning som behövs för effektiv räddningstjänst. 3 mom. Brandchefen skall i övrigt övervaka efterlevnaden av brandlagen (197430). denna stadga, brandordningen. åläggande som avses i 15 & brandlagen samt andra fö- reskrifter. som röra räddningstjänst eller förebyggande åtgärder mot brand. Finner brandchefen för särskilt fall omedelbar å:gärd nödvändig för att förhindra brand. åligger det honom att meddela föreskrift därom.

4 mom. Vice brandchef skall vid förfall trädai brandchefens ställe."

Brandchefens speciella ställning i fn'jn'altningshierarkin har kommenterats 't denjuridiska litteraturen. Källner framhålleri sitt arbete "Brandlagstiftning- en". 1963 s. 64. bl. a. följande:

"Det ankommer på brandchefen eller det brandbefäl. som i hans ställe för befälet vid utryckning och brandsläckning att bestämma om utryckningsstyrkans storlek. körväg och hastighet, om släckningstaktik och släckningsteknik. om erforderliga ingrepp i an- nans rätt. skydd mot sekundärskador. behov av cftersläckning och bevakning. perso- nalavlösning och andra likartade åtgärder. Likaså bestämmer brandchefen om tid och sätt för övningar och daglig tjänst, där sådan förekommer. samt inom ramen för gäl- lande bestämmelser om indelningen till tjänstgöring. Brandstyrelsen bör ej kontrollera brandförsvaret genom provlarm och andra åtgärder utan samråd med brandchefen. ty denne är närmast att bedöma huruvida tid och sätt för sådan kontroll är lämpliga med hänsyn till brandsäkerhet och beredskap. Brandchefens ansvar för att föreskriven be- redskap upprätthålles innebär att han. i sådana fall där han ej själv äger bestämma om personalens semester och annan ledighet. är skyldig att för vederbörande kommunala förvaltningsmyndighet anmäla om han finner beredskapen ej kunna upprätthållas med tillgänglig personal."

Brandchefen har alltså genom brandlagstiftningen givits en mycket stark ställning i förvaltningen. Han har ett långtgående självständigt ansvar för an- ordnandet och ledningen av brand försvaret. Reglerna härom begränsar ut- rymmet för PSO på brandområdet. I varje fall gäller detta beträffande möj- ligheten att utrusta PSO med beslutsfunktioner i frågor som kan anses beröra eller tangera brandchefens självständiga ansvarsområde enligt brandstadgan. När det gäller administrationen allmänt bör det dock vara möjligt att urskilja sådana frågor för handläggning i PSO som ej i något avseende kan anses in- kräkta på brandchefens av beredskapsskäl och andra liknande skäl givna" självständiga beslutsfunktioner. En tänkbar möjlighet är att PSO i huvudsak utnyttjas på beredningsstadiet.

• Sida 93
•  Original

Prop. 1978/791188 93

Skollagsti/ining

Skollagstiftningen innehåller en mängd regler som berör chefstjänstemän- nens (skolchefs och skolledares) ställning och befogenheter. Att söka lämna en uttömmande redogörelse för dessa reglers innehåll skulle spränga ramarna för denna framställning. Nedan lämnas emellertid en summarisk redogörel-

se. För skolchefstjänst gäller enligt 11 kap. 5 F skolförordningen (197l:235) vissa behörighetskrav. 1 19å skollagen(1962z319) regleras allmänt Skolchefens åligganden. Be- stämmelserna i denna paragraf har med vissa smärre ändringar överförts från skolstyrelselagen (1956:614). Paragrafen har följande lydelse:

"Skolchefen i kommunen åligger

a) att biträda Skolstyrelsen i dess verksamhet och närmast under styrelsen vara lc— dare av skolväsendet i kommunen.

b) att. i den mån sådant enligt 15 ;" uppdrages åt honom. fatta beslut å styrelsens väg- nar samt

c) att taga befattning med de ärenden och i övrigt de uppgifter. vilka enligt särskilda författningar eller skolstyrelsens beslut ankomma på honom."

1 11 kap. 6—10 &" skolförordningen görs en uttömmande uppräkning av de åligganden som åvilar skolchef. Nedan återges ett par i förevarande samman- hang relevanta lagrum.

"Tjänstgöring

6 ;" Till fullgörande av sitt åliggande enligt 19 & skollagen(19623219) har skolchefen att

Personal ]. följa skolväsendets allmänna utveckling och verka för att tillfredsställande och tidsenlig utbildning beredes barn och ungdom i kommunen.

2. främja undervisningens allmänna utveckling i honom underställda skolor. peda- gogiska försök och lärarnas fortbildning.

3. främja planeringen för kommunens skolväsende och verka för erforderlig samver- kan med andra kommuner och med landstingskommuner samt

4. främja samarbetet mellan hemmen och skolan. 7?" Skolchefen skall

1. tillse att verksamheten vid skolorna fortgår enligt gällande föreskrifter och att pcr— sonalen fullgör sina åligganden samt genom besök skaffa sig kännedom om förhållan— dena vid de olika skolenheterna.

2. sörja för samordning i arbetet vid skolenhetcrna samt

3. minst en gång varje termin kalla rektorer. biträdande rektorer och studierektorer till konferens om frågor rörande skolväsendet samt i övrigt. om det behövs. överlägga med rektorer. lärare. annan personal och elever samt lämna råd och anvisningar.

1 12 kap. skolförordningen regleras utförligt de olika skolledarnas åligganden. Så skall t. ex. enligt 755" rektor inom sitt arbetsområde

"' 1. under Skolstyrelsen och skolchefen ha den omedelbara ledningen av verksamheten och tillse att denna fortgår enligt gällande bestämmelser.

2. vara förman för personalen och tillse att denna fullgör sina åligganden.

3. främja samarbetet mellan hemmen och grundskolan.

4. i samråd med Skolläkare vaka över de hygieniska förhållandena i skolan.

5. meddela erforderliga ordningsföreskrifter samt

• Sida 94
•  Original

Prop. 1978/79:188 94

6. fullgöra de övriga uppgifter som åvilar rektor enligt gällande föreskrifter eller skol- styrelsens särskilda beslut

lnnan rektor meddelar ordningsföres kriftcr. skall han bereda personal och elever till- falle att yttra sig."

På motsvarande sätt regleras i förevarande kapitel övriga skolledares åliggan- den.

Som nu exemplifierats har chefstjänstemännen på skolområdet i special— lagstiftningen givits en — i förhållande till vad som gäller för motsvarande be- fattningshavare inom den oreglerade kommunala förvaltningen — mycket speciell ställning. Den 5. k. SIA-utredningen framhöll i sitt betänkande "Sko- lans arbetsmiljö" (SOU 1974:53 s. 888) att många av skolförordningens be- stämmelser angående arbetsledning är otidsenliga. Skolledningens uppgifter borde enligt SIA-utredningen kunna uttryckas bl. a. på följande sätt:

—- inom gällande planeringsramar söka utveckla skolans organisation och metodiska arbete så att de befrämjar goda utbildningsresultat och god ar- betstillfredsställelse - genom deltagande i bestyrelse. arbetsenhetskonferenser och arbetsgrupper verka för initiativ till förbättringar och till utprövning av nya metoder » verka för att inom skolan utarbetas och genomförs målinriktade program för elevernas egna aktiva medverkan i skolmiljön. för elevernas successiva träning i deltagande och eget ansvar och för goda kontakter med hemmen och närsamhället

— verka för en god personalvård enligt för kommunen och för skolan gällan- de riktlinjer — genom arbetsfördelning mellan skolans personal befrämja ansvar och självständighet inom organisationen. '

SIA-utredningens omnämnda betänkande låg till grund för propositionen 1975/76:39 om skolans inre arbete m. m. I propositionen (s. 326 f.) uttalade föredragande departementschefen bl. a. att skolledningens uppgifter bör in- riktas på utvecklingsarbete och personaladministrativa inslag i det dagliga ar- betet. Skolledningen bör vidare söka utveckla skolans organisation och me- todiska arbete så att det befrämjar goda utbildningsrcsultat och god arbets- tillfredsställelse både hos personal och elever. Enligt departementschefen är det viktigt att verka för initiativ till förbättringar och till utprövning av nya arbetsmetoder och till ökad samverkan mellan skolans personal. De närmare bestämmelserna om skolledningens arbetsuppgifter bör ankomma på rege- ringen att utfärda. Dessa uttalanden godtogs av riksdagen genom beslut vå- ren 1976 (se UbU 1975/76:30).

Avgränsningen av arbets- och befogenhetsområden för PSO på detta om- råde kan vara förenad med speciella problem. En avgörande fråga är. som SIA-utredningen angav. hur funktionerna enligt speciallagstiftningen rimli- gen bör uppfattas i dagens situation. Att betrakta den beslutsrätt som mar- keras i vissa fall som exklusiv torde inte vara helt förenligt med allmänt ve- dertagna synsätt beträffande dels behov av politiskt inflytande. dels också per- sonalmedverkan. Faktum kvarstår dock att gällande rättsläge ej är helt klan vad avser faktiska möjligheter att bedriva partssamverkan i PSO.

• Sida 95
•  Original

Prop. 1978/79:188 95

Övrig special/(1.115II"/infra:

Vid genomgång av övrig primärkommunal speciallagstiftning har ej fram- kommit att i lagstiftningen intagits särskilda bestämmelser om kommunala chefstjänstemäns befogenheter och åligganden som skulle påverka möjlighe- terna att inrätta partssammansatta organ på respektive område.

3.7.2 Landstings/(ommuna/a omrädet Sjt/Avärdslagsti/ining

Sjukvårdslagstiftningen upptar ett flertal bestämmelser om chefstjänstemäns funktioner och åligganden. Sjukvårdslagen (1962242) innehåller de grund— läggande reglerna härom. Nedan citeras relevanta lagrum.

13; 1 mom.

"] mom. Ledningen av sjukhus och annan direktion underställd verksamhet inom sjukvården utövas under direktionen av en särskilt tillsatt sjukhusdirektör eller en läkare vid sjukhuset såsom styresman. Vid sjukhus med styresman skall dock ledningen av den ekonomiska förvaltningen utövas i den ordning, sjukt-'årdsstyrelsen bestämmer. Utses annan än läkare till sjukhusdirektör. skall en läkare vid sjukhuset förordnas att såsom che/slakam biträda s_iukhusdirekti_">ren i medicinska angelägenheter."

lös 1 mom.

"] minn. Vid varje sjukhus skall finnas läkare. som har att ansvara för sjukvårdens be- höriga och ändamålsenliga handhavande. envar inom det verksamhetsområde som an- förtrotts honom. Sådant verksamhetsområde må omfatta även sjukvård utanför sjuk- huset."

lsjukvårdskungörelsen ( 1972:676) preciseras de uppgifter som ankommer på chefstjänstemännen på sjukvårdsområdet. Det skulle föra för långt att här lämna en uttömmande redogörelse för sjukvårdskungörclsens bestämmelser i aktuellt hänseende. För att belysa den metod lagstiftaren valt att reglera chefstjänstemännens åligganden kan man lämpligen ta kungörelsens be- stämmelser om sjukhusdirektör som exempel.

1 lOå första stycket s_iukvårdskungörelsen anges att sjukhusdirektören är direktionens verkställande tjänsteman. om denna uppgift ej tillagts sjuk- vårdsdirektör enligt 7 g". Han skall verka för att verksamhet som är under- ställd direktionen drivs rationellt och under skäligt hänsynstagande till eko- nomiska synpunkter. Av andra stycket framgår att sjukhusdirektör skall iakt- taga vad sjukvårdsstyrelsen. direktionen och sjukvårdsinspektören föreskri- ver om tjänsten. 1 övrigt åligger det sjukhusdirektören att

1. verka för samordning av sjukvården inom den verksamhet som är under- ställd direktionen.

2. ha överinseende över personalen.

3. se till att författningar samt andra föreskrifter och anvisningar som gäller för verksamheten finns tillgängliga och att de som berörs därav underrät- tas om deras innehåll.

4. svara för att jourtjänsten ordnas tillfredsställande.

5. ha tillsyn över hygienen inom sjukhuset.

• Sida 96
•  Original

Prop. 1978/79:188 96

På motsvarande sätt regleras i 11—15 åå s_iukvårdskungörelsen övriga chefs- tjänstemäns åligganden.

Den omfattande reglering av chefstjänstemännens åligganden som skett på sjukvårdsområdet kan medföra att möjligheterna att utnyttja PSO som sam- verkansform på detta område begränsas. I varje fall gäller detta i avseende på sådana typer av ärenden som avser arbetsorganisation. arbetsmetoder och andra dylika frågor.

OmsorgslagstiRning

] 7 å lagen (l967z940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstör- da anges att hos styrelse för omsorger för psykiskt utvecklingsstörda skall fin- nas tjänster som särskolchef, vårdchef och överläkare. Närmare bestämmel- ser om dessa chefstjänstemäns åligganden har intagits i stadgan (l968:l46) angående omsorger av vissa psykiskt utvecklingsstörda.

Beträffande särskolchefen och vårdchefen anges i 18 å nämnda stadga att dessa befattningshavare skall i nära samarbete med varandra och med styrel- sens överläkare biträda styrelsens i dess verksamhet. Vidare skall var och en på sitt område närmast under styrelsen leda verksamheten. om landstings- kommunen ej bestämmer annat. I 26—28 åå och 95— 96 åå i stadgan regleras mer i detalj särskolchefens respektive vårdchefens uppgifter.

Även på omsorgsområdet kan gällande bestämmelser om chefstjänste- mäns uppgifter och funktioner påverka förutsättningarna för PSO-verksam- het.

F olkhögskolelagstifming

I likhet med vad som gäller enligt skollagen och skolförordningen, har i hög- skoleförordningen (1958z478) intagits detaljerade regler om skolledares ålig- ganden (se 20 å). Dessa kan ha betydelse för eventuell PSO-verksamhet.

Övrig speciallagsry'tning

En genomgång av övrig relevant speciallagstiftning på det landstingskommu- nala området ger vid handen att bestämmelser om självständiga ansvarsom- råden för chefstjänstemän saknas.

3.7.3 Utredningens bedömning

Enligt vårt förslag till lagreglering av PSO-institutet skall de närmare bestäm- melserna om verksamhetens materiella innehåll intas i kollektivavtal enligt 32 å MBL. Av 3 å MBL framgår att om lag eller med stöd av lag meddelad författning innehåller särskild föreskrift som avviker från MBL så gäller den föreskriften. l lagrummet uttrycks den allmänna principen att speciallag gäl- ler framför allmän lag. Som exempel på en sådan speciallag kan nämnas lagen (1974112) om anställningsskydd.

• Sida 97
•  Original

Prop. l978/79:188 97

De i det föregående omnämnda lagstiftningskomplexen på brand-. skol-. sjukvårdsområdena etc. kan i och för sig inte betraktas som speciallag i för- hållande till MBL. Det oaktat synes det uppenbart att kollektivavtal inte med giltig verkan kan ges ett sådant innehåll att chefstjänstemäns i lag eller annan författning givna beslutsfunktioner rubbas. Något sådant syfte kan nämligen MBL inte sägas ha (jfr prop. 1975/76:105 bil. l s. 331).

] genomgången har exemplifierats hur viss speciallagstiftning kan innebära hinder eller svårigheter att fördjupa medbestämmandet i de kommunala för- valtningarna genom att t. ex. inrätta PSO med viss beslutsrätt. Vid urvalet av ärendetyper som kan handläggas av PSO blir det alltså nödvändigt att — för- utom vederbörliga hänsynstaganden till den politiska demokratin —också be- akta chefstjänstemäns i speciallagstiftning givna funktioner. Dessa bestäm- melser reglerar chefsfunktionerna relativt ingående i flera fall.

Framför allt på brand-. skol- och sjukvårdsområdena är detta enligt vår me- ning ett mer påtagligt hinder vad gäller utveckling av PSO-verksamhet med möjlighet till överförd beslutsrätt.

De speciella befogenheter som på vissa områden tilllagts chefstjänstemän synes regelmässigt ha motiverats av effektivitetshänsyn. Sålunda är det t. ex. uppenbart att brandlagstiftningens bestämmelser om åligganden för brand- chef har till syfte att för det allmännas bästa säkerställa brandförsvarets funk- tionsduglighet i alla tänkbara situationer. Liknande intentioner ligger bakom reglerna om chefstjänstemännens uppgifter på sjukvårdsområdet. Lagstifta- ren har genom klara befogenhets- och ansvarsregler velat garantera hög och jämn kvalitet på vården. På skolområdet kan reglerna i vissa avseenden upp- fattas som en vilja hos lagstiftaren att säkerställa den pedagogiska sakkunska- pens inflytande över skolans verksamhet.

Vi anser det självklart att vissa specialbestämmelser erfordras i syfte att sä- kerställa grundläggande effektivitets- och kvalitetskrav t.ex. vad gäller

brandskydd och sjukvård. Vissa av de föreställningar om effektivitet som kommer till uttryck i speciallagstiftningen är dock med dagens synsätt på kommunal demokrati och kommunalt arbetsliv enligt vår mening alltför snä- va. Det kan sålunda inte anses rimligt eller acceptabelt att regler i speciallag- stiftning kan medföra avgörande hinder för en numera normal och av kom- munala arbetsgivare och arbetstagare genom avtal eftersträvad företagsde- mokratisk utveckling i förvaltningarna. Alltför långtgående formuleringar i speciallagstiftningen om chefstjänstemän bör därför bli föremål för översyn dels från allmän kommunaldemokratisk synpunkt (inflytandet för de förtro- endevalda. medborgare och brukare av kommunala tjänster), dels från med- bestämmandesynpunkt (inflytande för de anställda).

Vår allmänna inställning är att PSO är en form för partssamverkan som i framtiden bör kunna utnyttjas på hela det kommunala området. Det synes ofrånkomligt att olikartade legala förutsättningar för PSO-verksamhet kom- mer att råda mellan nämndområdena. Enligt vår mening bör dessa olikheter emellertid på sikt kunna utjämnas om än inte fullständigt.

Det kan inte anses ligga inom ramen för vår utrednings direktiv att pre- sentera konkreta förslag till författningsändringar avseende detaljanpassning- ar i speciallagstiftningen. utan vi har endast velat peka på aktuella kompli- kationer. Enligt vad vi erfarit finns beträffande sjukvårdsområdet ett visst ut-

7 Riksdagen [078/79. ] sam/. Nr 188

• Sida 98
•  Original

Prop. l978/79:l88 98

rymme för här avsedd översyn enligt direktiven till utredningen om sjukvår- dens inre organisation. På skolområdet torde direktiven till utredningen om skolan. staten och kommunerna innefatta möjlighet till allmänna övervägan- den om chefstjänstemännens ställning och funktioner. Vi anser det vidare angeläget att en allmän översyn i aktuellt hänseende av brandlagstiftningen snarast sker.,

Vi föreslår att mot bakgrund av de här gjorda påpekandena behov av ytter- ligare utredning av hithörande fz-rågor övervägs och att en samordning av översynsarbetet kommer till stånd.

• Sida 99
•  Original

Prop. 1978/79:188

Remissyttrandena

99

• Sida 100
•  Original

Prop. 1978/79:188 100

Sammanställning av remissyttranden över betänkandet ( SOU 1977:39 ) Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner

l betänkandet företagsdemokrati i kommuner och Iandstingskommuner föreslås att partssammansatta organ skall kttnna inrättas i kommuner och landstingskommuner samt att representanter för de anställda skall ha närvarorätt vid nämndernas sammanträden. Eftersom propositionen om fördjttpad företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuncr enbart behandlar förslaget om partssanfmansatta organ redovisas här i princip endast remissinstansernas synpurkter beträffande detta förslag.

1 Synpunkter på förslagen i stort

1.1. Allmänt om reformer för att stärka personalinflytandet på det kommu- nala området

Remissinstanscrna delar genomgående utredningens principiella upplätt- ning att den inledda utvecklingen inom arbetslivet mot ökat personalinfly- tande måste främjas även på det kommunala området. De anser allmänt att det är ett självklart rättvisekrav att de kommunalanställda skall få samma möjligheter till medinflytande som har tillförsäkrats arbetstagarna inom såväl den privata som den statliga sektorn. Verksamheten torde enligt remissin- stanserna också gagnas av en utvecklad samverkan där de anställdas kunskaper och erfarenheter kan tas till vara bättre än hittills. 1 åtskilliga yttranden påpekas att de föreslagna reformerna berör stora arbetsgrupper. Ungefär var femte yrkesverksam är kommunalt anställd. Remissinstanscrna framhåller samtidigt att reformerna måste genomföras med beaktande av att den politiska demokratin måste förbli oinskränkt.

Enköpings kommun menar att det är naturligt att man med beaktande av den kommunala demokratin i möjligaste mån försöker att till den kommu- nala förvaltningen överföra de former för ökat arbetsgivarinflytande som har genomförts på den privata och den statliga arbetsmarknaden. LO. TCO och Svenska kon1intmalarbelare/örbunde! understryker angelägen heten av att det skapas balans mellan arbetsmarknadens sektorer. De konstaterar att den kyrkliga sektorn inte har ingått i utredningens uppdrag och framhåller att det inte kan finnas skäl att undanta de anställda inom svenska kyrkan från rätten till medbestämmande. En översyn av den aktuella lagstiftningen bör ske snarast och resultera i förslag som ger de kyrkligt anställda samma rättigheter som andra anställda.

Kinda kommun har inte upplevt den hittillsvarande situationen som problemfylld. när det gäller frågor av väsentlig betydelse för arbetsgivare och arbetstagare. Man har funnit att arbetsrättsreformen hittills har gett tillfreds- ställande resultat och fungerat vä. i den lilla kommunen. Att sträva efter

• Sida 101
•  Original

Prop. 1978/79:188 101

tillägg till arbetsrättsrcformen i form av permanent närvarorätt eller parts- sammansatta organ (PSO) är därför inte angeläget. anser kmnmunen. Nya ufbe/sfäriskt»nmirlrin framhåller att medinflytandet blir mer begränsat på det kommunala området än på det enskilda. eftersom utredningens förslag inte ger utrymme för att föra över beslutanderätt till företrädare för enbart arbetstagarsidan. Utredningen har inte undersökt om det är möjligt att samordna bestämmelserna för de två sektorerna på denna punkt.

Remissinstanscrna delar i huvudsak utredningens uppfattning att en välutvecklad företagsdemokrati och effektiv förvaltning är mål som är väl förenliga och beroende av varandra samt att ett ökat medbestämmande är ett viktigt medel när det gäller att förbättra de anställdas arbetstillfredsställclse. [ ett mera långsiktigt perspektiv kommer det enligt SACO/SR att visa sig att personalinflytandet är en förutsättning för effektivitet.

I några yttranden anförs dock att den företagsdemokratiska utvecklingen inte får leda till en utökad byråkrati. Sandvikens. Särsit'i. Pilcti. Parti/le och Roberts/ins kmnmunt'r understryker att den fördjupade företagsdemokratin måste utvecklas så att man inte får en alltför tungrodd byråkratisk process. Det ökade inflytandet måste ske med bibehållen administrativ effektivitet. En utveckling där man åstadkommer en långsammare beslutsprocess eller på annat sätt får en mer tidsödande administration. kan enligt dessa remissin- stanser få negativa konsekvenser för såväl de företagsdemokratiska strävan- dena som för den politiska demokratin.

fair/ö kommun anser att utredningen inte har tillräckligt belyst de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Kommunen menar att reformer på det företagsdemokratiska området inte skall i första hand styras av ekonomiska överväganden. 1 det rådande ekonomiska läget kan man dock inte bortse från de ekonomiska konsekvenserna. Luleå kommun framhåller att även företagsdemokratin måste utvecklas i en takt som svarar mot de ekonomiska resurser som står till förfogande.

1.2 Gränsdragningen mellan politisk demokrati och företagsdemokrati

Flertalet remissinstanser har haft synpunkter på frågan om gränsdrag- ningen mellan den politiska demokratin och företagsdemokratin. De flesta framhåller i allmänna ordalag att de föreslagna förändringarna inte får inkräkta på den politiska demokratins område. Vissa anser att denna principiella fråga måste analyseras närmare under propositionsarbetet. Svenska kumnutn/iirbundet och Landstingsförbundet hör till dem som framför en sådan åsikt. De fackliga organisationerna anser att det inom ramen för den kommunala demokratin finns ett klart utrymme för en vidgad företagsde- mokrati. Vissa remissinstanser menar att den kommunala demokratin måste skyddas genom direkta lagregler. Andra remissinstanser framhåller att det företagsdemokratiska inflytandet inte får innebära att de kommunalt anställda får en "dubbel" rösträtt i förhållande till övriga medborgare. I några

• Sida 102
•  Original

Prop. 1978/79:188 l02

yttranden uppmärksammas också andra intressegruppers. t.ex. elever. pensionärer och föräldrar. inflytande.

Oron för att de fl.")reslagna förändringarna beträffande en utvidgad före- tagsdemokrati skall träda den kommunala demokratin för när kommer till uttryck i många yttranden. Huvuddelen av remissinstanserna vill dock endast betona att de föreslagna förändringarna inte får innebära att den nuvarande avvägningen mellan politisk demokrati och företagsdemokrati ändras.

Att en fördjupad företagsdemokrati är av stor vikt även på den kommunala sektorn betonas i många yttranden. Men detta får inte innebära, anser Haninge kommun. att förutsättningarna för den kommunala demokratin ändras genom åtgärder för att öka inflytandet för de kommunalt anställda. De politiskt valda lörtroendemännen måste även fortsättningsvis ha den suveräna beslutanderätten och att ansvara för verksamheten. Det gäller enligt kommunen att finna en riktig avvägning mellan politisk demokrati och företagsdemokrati. Omkring femton kommuner. fem lantlstingskommuner och några länsstyrelser anför liknande synpunkter. Örebro kmnmun anför att de farhågor för den kommunala demokratin som har framförts i reservationer till betänkandet är överdrivna.

Den 5. k. återkallelserätten och möjlighet att vid oenighet mellan parterna hänskjuta frågan till den särskilda nämnd som har inrättats med stöd av ett vid arbetsrättsreformen antaget särskilt huvudavtal ger enligt Stockholms läns Ian(ls-tingskantmun ett skydd för den politiska demokratin. Landstingskom- munen menar också att det finns anledning förmoda att de avtalsslutande parterna har ett gemensamt intresse av att upprätthålla den politiska demokratin. Om detta krav inte tillgodoses, finns alltid möjlighet att som en sista åtgärd göra ändringar i lagstiftningen. Länsstyrelsen i Malmöhus län konstaterar att utredningens förslag i stort sett bygger på samma principer som medbestämmandelagen (MBL). Länsstyrelsen ansluter sig till förslagen men anser att utvecklingen på området måste följas noga. .4rbetsmarknark— styrelsen och statskontoret redovisar en liknande uppfattning. Utredningen har enligt Västerbottens läns lam/stingskmnmun gjort en i stort sett riktig avvägning mellan önskemålet om likartade former för företagsdemokratin över hela arbetsmarknaden och den politiska demokratins krav. JO.'s allmänna intryck är att förslagen inte ger anledning till invändningar från de synpunkter som .lO har att företräda.

De fackliga organisationerna stöder utredningens argumentation i gräns— dragningsfrågan. SACO/SR anser att det är möjligt att genomföra den föreslagna breddningen av företagsdemokratin utan att ändra grunderna för den politiska demokratin. Organisationen anför att utredningen visar en överdriven försiktighet inför en fullt naturlig och nödvändig utveckling. Svenska komnntna[arbetare/ärmmdet påpekar att förbundet på ett tidigt stadium deklarerat att den politiska demokratin inte är förhandlingsbar. Men inom ramen för medborgarmakten finns ett stort område där arbetstagarin-

• Sida 103
•  Original

Prop. 1978/79:18?! 103

flytandet kan göra sig gällande utan att detta leder till en kränkning av den kommunala demokratin. Därför anser förbundet att de berättigade krav på inflytande som de fackliga organisationerna ställer inte får inskränkas genom oskälig hänvisning till den kommunala demokratin. [ huvudsak liknande synpunkter framförs av LO och TCO.

Frågan om en utvidgning av företagsdemokratin inom kommunerna och landstingskommunerna kompliceras enligt länsstyrelsen i Stockholms lätt av den risk för konfrontation med den politiska demokratin sotn kan uppstå. Den representativa demokratin får inte rubbas genom att en viss grupp — i detta fall arbetstagarna — får ett på särskild lagstiftning grundat inflytande över de politiska besluten. Det är synnerligen angeläget att gränsdragningen mellan det område som är förbehållet de politiska organen och de områden där arbetstagarinflytandet kan göras gällande blir så klar som möjligt. framhåller länsstyrelsen. Västmanlands läns latulstingskommun och Örnsköldsviks kommun anser att en avgränsning mellan företagsdemokratin och den politiska demokratin bör markeras klart i den slutliga utformningen av de föreslagna reglerna.

Svenska komnutn/ärbunrlet och Lanästittgs/örbunclet anser att en självklar förutsättning för bedömningen av möjligheterna till ökat personalinflytande är att en kommuns eller en landstingskommuns anställda inte skall ha större inflytande än övriga kornmunmedlemmar i frågor av intresse för invånarna. Flera remissinstanser. bl. a. Ekerö och Piteå kommuner, anför liknande synpunkter.

Gäv/ehrngs lärts lam/stingskommttn anför att de kommunalt och landstings- kommunaltanställda har rösträtt vid allmänna val i samma utsträckning som övriga medborgare. Frågan uppkommer då om det ur demokratisk synpunkt är riktigt att de i offentlig tjänst anställda skall ha ytterligare inflytande på verksamhetenjämfört med övriga medborgare. Enligt landstingskommunen kan skäl anföras som talar för att frågan bör besvaras nekande. Däremot är det självklart att de offentliganställda skall ha samma möjligheter som de i privat tjänst anställda att påverka arbetsresultatet. sin egen arbetssituation. arbets- miljön. företagshälsovården, personalpolitiken o. dyl. l samband med arbets- rättsreformen fastslogs också, fortsätter landstingskommunen. att frågor om mål. inriktning. omfattning. servicenivå och kvalitet på verksamheten är frågor som ankommer på de politiskt valda organen att besluta om. Landstingskommunen vill understryka vikten av att detta beaktas vid utformningen av företagsdemokratin inom den offentliga sektorn.

Flera remissinstanser menar att gränsdragningsfrågan bör analyseras ytterligare i det fortsatta beredningsarbetet.

Lanclstings/örbtmdet vill liksom utredningen starkt betona att det är förbehållet de förtroendevalda att besluta i frågor om den kommunala verksamhetens mål. inriktning. omfattning och kvalitet och att dessa frågor därför inte bör kollektivavtalsregleras. Eventuella tvister mellan parterna skall hänskjutas till den särskilda nämnd som enligt riktlinjerna i det särskilda

• Sida 104
•  Original

Prop. 1978/79:188 104

huvudavtalet för den offentliga sektorn har att avge rekommendationer till parterna. Förbundet ser dock gärna att frågan om gränsdragningen mellan den politiska demokratin och personalinflytandet i görligaste mån ytterligare klarläggs. Svenska korrrrrtttn/ärbunrlet anför liknande synpunkter.

(_iätebo/gs kommun anser att utredningen inte har lyckats skapa garantier för skyddet av den kommunala demokratin. Viktiga förtydliganden måste utarbetas på grundval av utredningens förslag. anför./('rlkpartiets ttngdorrrs/ör- huru/. Det krävs enligt förbundet också en ytterligare belysning av den representativa demokratins möjligheter att hävda sig i det föreslagna systemet. Även Stockholms kommun anser att gränsdragningsfrågan bör analyseras ytterligare. Utredningen har enligt kommunen inte gjort någon analys av vad som är att hänföra till det politiska beslutsområdet.

.4rbetsrlomstolen erinrar i sitt yttrande om den skillnad som finns mellan statlig och kommunal förvaltning. Den statliga förvaltningen har inte någon direkt motsvarighet till det förtroendemannainflytande som. även i frågor som gäller förvaltning och verkställighet. finns i kommuner och landstings- kommuner. Frågan om gränsdragningen mellan företagsdemokratin och den politiska demokratin kommer således inte att gälla gränsen mellan mer övergripande beslut och verkställighetsbeslut. titan gränsdragningen inom själva förvaltnings- och verkställighetsområdet. Det ligger i sakens natur. anser arbetsdomstolen. att en gränsdragning inom detta område i avsaknad av vägledning från lagstiftarens sida kan skapa problem för avtalsparterna och även medföra olika lösningar mellan kommunerna. Enligt arbetsdomstolens mening hade det varit av värde om även hithörande problem och deras betydelse för den av utredningen valda lösningen hade belysts i betänkan- det.

Södermanlands lärts lanrlstingskornrrrun anför att en grundläggande skillnad gentemot det statliga området ligger däri att beslut av förvaltnings- eller verkställighetskaraktär på det kommunala området fattas av förtroende- valda. medan motsvarande beslut inom den statliga sektorn fattas av tjänstemän. Det är alltså svårt att lägga fast en skarp gräns mellan området för politiska beslut och området för förvaltnings- och verkställighetsbeslut. Stock/ro/rrrs lärts landstingskorrrrrturt och I"'a.vltolrrts kommun anför liknande synpunkter.

Vissa remissinstanser menar att den kommunala demokratin måste skyddas genom direkta lagregler.

Regeringsrätten anser att gränsdragningen är oklar i det förslag som utredningen har lagt fram och att de skyddsregler som föreslås inte är så betryggande som utredningen har antagit. För att skyddet skall bli så betryggande som utredningen har räknat med krävs att i kommunallagen skrivs in t. ex. att PSO inte får besluta i sådana grupper av ärenden som enligt sin natur skall avgöras av organ sammansatta av valda ledamöter. Genom en sådan allmän beskrivning överlåts det. menar regeringsrätten. åt rättstillämp- ningen att från fall till fall bedöma hur gränsen skall dras.

• Sida 105
•  Original

Prop. 1978/79:188 105

Några kommuner anser också att det finns ett behov av ytterligare överväganden av möjligheterna till en klarare uttryckt gränsdragning mellan politisk demokrati och företagsdemokrati med en bestämd markering av den politiska demokratins suveränitet. Lösningen bör enligt Lidingö kommuns mening vara en positiv och mer preciserad reglering i kommunallagen av arbetsplatsdemokratins räckvidd varigenom en "minimistandard" kan uttryckas. Även Skaraborgs läns Iumlslingskommun anser att den politiska demokratin bör skyddas genom regler i kommunallagen . vilka klarare än MBL anger området för personalinflytandet. Enligt Luleå kommun måste förbehållen beträffande verksamhetens mål. inriktning. omfattning och kvalitet förtydligas och preciseras. innan lagändringar träder i kraft.

Ett tjugotal kommuner. ett par Imu/srineskommuner och slamns pcrsonal- nämncl anför i mera allmänna ordalag att gränsdragningsfrågorna måste klarläggas tydligare.

Hovrällenjör Övre Norrland tar upp gränsdragningsfrågorna från en annan utgångspunkt. Hovrätten framhålleratt det "trekantsproblem" som tas upp i ett särskilt yttrande i betänkandet hade varit förtjänt av en mer ingående behandling. Det skulle enligt hovrättens mening förvåna om det inte kommer att uppstå svårigheter när det gäller gränsdragningen mellan och samordningen av de komponenter — förhandlingar enligt MBL. deltagande i PSO med beslutanderätt och närvarorätt i kommunala nämnder— som bildar det samlade medinflytandet för de kommunalt anställda. Ett tiotal kommu- ner. bl. a. Göteborgs kommun. tar upp liknande synpunkter och anser att det inte är lämpligt om alternativa inflytandeformer i alltför hög grad "lappar över" varandra. Roberts/bits kommun anför att samspelet mellan MBL, PSO och närvarorätten är oklart trots utredningens arbete. lnnan slutlig ställning tas till utredningens förslag. bör det klarläggas hur MBL kommer att verka i ett fullt utbyggt skede. MBL och förslagen om PSO och närvarorätt måste enligt Umeå kommun betraktas som tre sammanhängande bitar som tillsammans utgör de viktigaste inslagen i en arbetsrättsreform för de kommunalanställda. Mot den bakgrunden hade det varit naturligt att utredningen hade närmare belyst samspelet mellan dessa olika delar av reformen. Kommunen framhåller att inrättandet av PSO uppenbarligen måste medföra begränsningar i MBL:s tillämpning i olika situationer. Införandet av närvarorätt kan också tänkas få betydelse för arbetsgivarens införmationsskyldighet enligt medbestämmandelagen.

Svenska kommunalarherarq/iirbtuulel anför att behovet av förhandlingar enligt MBL minskar i takt med att medbestämmandeavtal träffas. Sådana förhandlingar kan därför begränsas i betydande mån och reserveras för frågor där ingen avtalsreglering föreligger.

Några få remissinstanser berör förhållandet mellan arbetstagarinflytandet och andra intressegruppers inflytande. Ekerö kommun anmärker att det inom den kommunala verksamheten finns intressegrupper utöver de anställda. t.ex. föräldrar till barn på daghem. skolbarnsföräldrar. skolelever och

• Sida 106
•  Original

Prop. 1978/79:188 106

pensionärer. Dessa grupper saknar enligt kommunens mening reellt direkt- inflytande motsvarande det som de anställda numera har inom ramen för MBL. Riksförbundet hem och skola menar att den pågående utvecklingen mot ett ökat inflytande för arbetstagarna ytterligare understrukit underläget för dem som inte är arbetstagare. Riksförbundet finner det i längden ohållbart att arbetslivet och demokratin förändras på ett sätt som lämnar elever och föräldrar utanför utvecklingen. lIom/ikttp/t/öt'mtingarndS ct'ntro/ko/nmiltr" betonar i sitt yttrande att löntagarinflytandet för balansens skull måste kompletteras med ett konsumentinflytande inom den ordning där huvudan- svaret alltid måste vila på de organ som har fått sin auktoritet genom allmänna val.

1.3 Ramlag och kollektivavtal

A v det trettiotal remissinstanser som särskilt kommenterar lösningen med en ramlagstiftning och närmare regering i kollektivavtal tillstyrker de flesta denna princip. Till de remissinstanser som ger uttryck för en positiv inställning hör länssft'rt'lsw'na i Kalmar. Blekinge. l-'ästntmtlatuls och Norrbot- tens län. Örebro läns lam/stingskommun och flera kommuner.

Luttc/stittgs/örbtutt/('t och Svenska kommun/örbtint/ct anser att det från kommunal självstyrelsesynpunkt är tillf'redsställande att personalinflytandet enligt utredningens förslag inte regleras genom tvingande och detaljregle- rande lagstiftning utan genom kollektivavtal. De anser det självklart att det inte skall uppkomma "dubbla system". MBL:s förhandlingsregler bör sålunda upphöra att gälla beträffande frågor som regleras i medbestämman- deavtal.

Några remissinstanser ger dock uttryck för tveksamhet inför utredningens förslag.

l-t'istmon/amls läns latttlstingskotnmtot samt Värnamo och Skulle/ica" k'l)l7ll)llIII(-'l' menar att de slutliga konsekvenserna av utredningens förslag inte kan bedömas. eftersom det överlämnas åt parterna att bestämma mycket av detaljutformningen genom kollekttvavtalsförhandlingar. SIOt'k/m/ms kont- nttut (persona/nämnden) anför att det inte kan vara lättare för de avtalsutre- dande parterna än för lagstiftaren att dra upp gränserna för det politiska beslutsområdet. Risken för tvisterorn vad som hör till detta område torde inte ha minskat genom arbetsrättsreformen. Enligt nämnden finns det skäl att tro att det särskilda huvudavtalet får en begränsad betydelse som skydd för den politiska demokratin. Bedömningen av vad som är godtagbart från kommu- naldemokratisk synpunkt är enligt Stockholms läns landstingskotntttutt (tjän- steutlåtande från förvaltningsutskottets kansli rn. fl.) inte lättare för parterna än för lagstiftaren. Till skillnad från lagstiftaren har parterna att göra sin bedömning i en ofta tidsmässigt pressad situation och med risk för konflikter. Enligt vad som anförs i utlåtandet är det därför angeläget att gränserna för det företagsdemokratiska inflytandet anges i kommunallagen . Norrkr'ipings

• Sida 107
•  Original

Prop. 1978/79:188 107

kommun anföratt kollektivavtalslösningen kan medföra att arbetstagarparten iett tillspetsat läge med anlitande av kottflikthot eller utlösta konfliktåtgärder förmår en kommtttt att träffa ett avtal om PSO eller närvarorätt som enligt de kommttnala organens mening är alltför ingripande med hänsyn till den politiska demokratin. En sådan lösning är inte godtagbar. Kommunen anser därför att frågorna bör regleras direkt i lag.

.å-lttlmr'iltus läns ltuuls'titt_t.'skommttn samt Lomma. l't'llingt'. l'statls och .:l-lt'i/m/uls kommuner påpekar att PSO med beslutanderätt med den valda konstruktionen ytterst kan genomdrivas med stridsåtgärder. Det inger betänkligheter att frågor av så vital betydelse för den kommunala demokratin avgörs genom olika styrkeförhållanden i en avtalssituation. Vidare medför utredningens förslag att tvister om tolkning av kollektivavtalets innehåll skall avgöras av arbetstlomstt'>len. som därmed kommer att avgöra frågor av grttndlagskaraktär. :'f'lllllnlilllls läns latulstingskommtm ifrågasätter om möjlig- heten att hänskjuta frågor om intrång i den politiska demokratin till den särskilda nämnden är en tillräcklig garanti mot missbruk. Hot om stridsåt- gärder bör enligt Lidköpings kommun inte kunna användas för att tvinga en kommun till eftergifter för krav som innebär intrång på den kommunala demokratin. Kommttnen kan därför inte tillstyrka utredningens principiella lösningar av personalinflytandet på det kommunala området. Lidingo" komntun anför liknande synpunkter och framhåller att en för den politiska demokratin kränkande tillämpning av ett medbestämmandeavtal inte kan prövas av den särskilda nämnden. I en tvist har arbetstagarparten tolknings- företräde och tvisten prövas av arbetsdomstolen. Skara kommtot anser att det inte är förenligt med de kommunaldentokratiska värderingarna att reglera viktiga frågor om närvarorätt och PSO i kollektivavtal. Linköpings kommun anser det tveksamt om det räcker att lagstiftningen stannar vid en ramlag och lämnar viktiga frågor att avgöras vid avtalsförhandlingar.

.S'kuruborgs läns lan(lstittgs'konttttttn anser att den valda lösningen har fördelar från självstyrelsesynpunkt. Landstingskommunen menar dock att det inte bör överlämnas till den enskilda kommunen eller landstingskom- munen att lösa sådana grundläggande frågor som det här gäller genom förhandlingar med arbetstagarparten. Ett genomförande av utredningens förslag kan. påpekar landstingskommunen. leda till betydande olikheter kommuner och landstingskommuner emellan. Utredningens förslag om reglering av personalinflytandet dels genom kollekti 'avtal. dels genom regler i kommunallagen innebär en sammanblandning av det arbetsrättsliga och det kommunalrättsliga regelsystemet. som måste medföra tillämpningssvårighe- ter. ] vissa situationer kan arbetsdomstolen och regeringsrätten komma att behandla en och samma fråga. framhåller landstingskommunen.

Frågan om gränsdragningen mellan den politiska demokratin och företags- demokratin bör enligt .X-orrltottt'us lt'uts lttittlstingskonuttun inte lösas genom lokala förhandlingar. Det är angeläget att denna fråga regleras av de centrala parterna. [ annat fall kan utvecklingen få allvarliga l't'iljder för den politiska

• Sida 108
•  Original

Prop. 1978/79:188 108

demokratin. framhåller landstingskommunen. Uppsala läns landstings- kommun anför att utredningens förslag i fråga om de ärendegrupper som skall kunna handläggas av PSO kan leda till stora avgränsningssvårigheter. Landstingskommunen förutsätter att en precisering sker i centrala avtal med möjlighet att i lokala avtal anpassa verksamheten till varje landstingskom- muns förhållanden.

Kopparbergs lärts lurtdslittgskotturrurt anser att ambitionen att så långt som möjligt ge utrymme för lokal anpassning inte får innebära att man går förbi vissa frågor som anses svåra men som inte kan anses begränsa friheten för parterna att träffa avtal. Snarare torde detta skapa svårigheter på det lokala planet. Landstingskomtnunen riktar i detta sammanhang uppmärksamheten mot frågan om återkallelse av beslutanderätt som har överlämnats till PSO. Även om återkallelse bör tillhöra undantagen. borde förutsättningarna ha kunnat få en mera ingående behandling i betänkandet. Luleå kommun anför att det förefaller riktigt att stor hänsyn tas till lokala förutsättningar. Men kommunen menar att det. bl. a. i fråga om PSO. finns frågor av principiell natur där en författningsmässig reglering är önskvärd.

Utredningens förslag innebär enligt l'ästerrtorrlands läns lantlstingskommttn att de centrala parterna genom avtal kan besluta om den kommunala demokratins form och innehåll så att den lokala valfriheten begränsas. En central avtalsreglering får inte lägga hinder i vägen för den politiska demokratin. Principen om den kommunala självstyrelsen måste r€Spektcras. framhåller landstingskommunen. f"t'isletbotterts lärts lartdstirtgskorrtntttrt samt Danderyds och Umeå kommuner anför liknande synpunkter.

2 Partssammansatta organ

2.1 Allmänna synpunkter

Större delen av de remissinstanser som yttrat sig är positiva till förslaget om PSO. Förslaget tillstyrks helt eller i huvudsak av omkring l80 remissinstan- ser. Till dessa instanser hör sju centrala myndigheter. l3 länsstyrelser. 16 landstingskommuner. omkring 130 kommuner och de fackliga organisatio- nerna. Knappt 60 instanser ger uttryck förtveksamhet inför förslaget. Hit hör knappt 50 kommuner och sex landstingskommuner. Omkring trettio kommuner och några andra remissinstanser anser att PSO-verksamheten inledningsvis bör bedrivas som försöksverksamhet. De flesta av dessa instanser hör till dem som har redovisats som tveksamma inför utrednings- förslaget. En negativ inställning till förslaget redovisar Södermanlands läns landstingskommun. 15 kommuner. Göteborgs och Bohus läns vårdskoleför- bttnd och Sveriges kommunaljuridiska förening. Några remissinstanser anför synpunkter i olika delfrågot men tar inte bestämt ställning till förslaget i stort. Till dessa remissinstanser hör regeringsrätten. socialstyrelsen. arbetsdomsto- len. planverket och nya arbetsrättskommittén.

• Sida 109
•  Original

Prop. 1978/79:188 l09

.S'rarskonror'er anför att det med hänsyn till både verksamhetens och de anställdas intressen många gånger måste ligga ett stort värde i att arbeta genom institutioner som är gemensamma för parterna. Partsgemensamt arbete kan vara en förutsättning för en vettig utveckling bl.a. av den personaladministrativa verksamheten inom ramen för de förutsättningar som den nya arbetsrätten innebär. Permanenta partssammansatta organ av den typ som förekommer inom det statliga området kan enligt statskontorets mening ha ett väsentligt värde inte minst i de sammanhang där det är angeläget att markera att parterna har ett gemensamt ansvar för lösningen av vissa frågor. Statskontoret anser att statsmakterna har anledning att ställa sig positiva till den utveckling av samarbetet mellan parterna inom kommuner och landstingskommuner som utredningen vill möjliggöra genom sina förslag.

.S'rarens persona/nämnd anser att det som ett led i decentraliseringen av personaladministrationen är lämpligt med PSO. Nämnden vill dock inte begränsa de kommunalt anställdas inflytande till PSO utan anser det väsentligt att de anställda får möjligheter till ökat självbestämmande även på lägre nivåer. t. ex. i den egna arbetsgruppen. Några korrrrrrurrer' anför liknande synpunkter.

Länsstyrelsen i" .S'rocklrolms län och Värmlands läns larralslingskommurr är positi 'a till utredningens förslag om inrättande av PSO. Det synes enligt dessa remissinstanser naturligt och följdriktigt att en utveckling sker av tidigare existerande samverkansformer. Länsstyrelsen anser att PSO-verk- samheten är att se som en konsekvens på det kommunala området av arbetsrättsreformen. Från fackligt hål har önskemålet om fördjupad företags- demokrati vuxit sig allt starkare under senare år. framhåller länsstyrelsen i Kalmar län och Kalmar läns lanclsflngskonrmun. De anser att utvecklingen mot ett sådant ökat personalinflytande är riktig och att ett betydande inflytande från den kommunala personalens sida är möjligt och nödvändigt inom den kommunala demokratins gränser. För att en sådan utveckling skall bli möjlig bör kommunallagen ändras så att PSO kan inrättas i kommuner och landstingskommuner. Länsstyrelserna i Blekinge, rl'Ia/mölrus. Älvsborgs. l-"är'mlands och Nor'rborlens län samt Solna. l-"a/lenluna. Uppsala. Jönköpings. R onnehy. Sölvesborgs, Hallsbergs, Umeå och Luleå korrrnurner anför liknande synpunkter. Uppsala lärts lanrlsringskonrrrrun. som tillstyrker förslaget om PSO. understryker att PSO bör kunna utgöra en — bland flera — samarbets- former för ökat inflytande.

Rent allmänt måste man. anser Danderyds korrrrrrrrn. ställa sig tveksam till inrättandet av nya organ. eftersom det blir svårare att få en effektiv administration och en smidig beslutsapparat. Trots denna allmänna tvek- samhet tror kommunen att möjligheten att inrätta PSO kan komma att fylla en funktion. om det samarbete som upplöstes i samband med att företags- nämndsavtalet upphörde att gälla kan återupptagas och fördjupas. Kommunen tillstyrker därför att möjligheter tillskapas att inrätta PSO med

• Sida 110
•  Original

Prop. 1978/79:188 ll0

beslutanderätt i vissa frågor. Haninge konnnun anser att den föreslagna lagregleringen av PSO inte strider mot den politiska demokratin. Den grundtanke som kommer till uttryck i förslaget torde ligga i linje med statsmakternas beslut om arbetsrättsreformen. Utredningens förslag innebär enligt kommunen att överföring av beslutanderätt till PSO blir möjlig i personalfrågor men inte beträffande så kallade myndighetsfrågor. Under dessa förutsättningar tillstyrker kommunen förslaget om PSO. Länssrvrelserr i Göteborgs ot'lr Bohus län anser att PSO. som får till uppgift endast att utöva förvaltning och verkställighet i ärenden som rör förhållandet mellan en kommun eller landstingskommun som arbetsgivare och dess arbetstagare. kan godtas med hänsyn till den kommunala demokratin.

l-"inspärrgs korrrrrrtrrr konstaterar Lill partssamverkan förekommer redan nu i olika typer av ärenden. Förutom i arbetsmiljö- och skyddskommittearbetet förekommer partssamverkan när det gäller exempelvis personalpolitik och rekryteringsfrågor. Kommunen anser att det finns flera områden inom den kt.)mmunala förvaltningen som inte är politiska i den bemärkelsen att partitillhörighet har någon större betydelse för ställningstagandet i en fråga. Enligt kommunens uppfattning skulle sådana frågor mycket väl kunna behandlas av PSO istället för i en facknämnd. Det skulle kunna effektivisera den kommunala verksamheten. om klart politiska frågor avgjordes av de politiskt valda organen. medan frågor som rör exempelvis de anställdas arbetsförhållanden och inte har någon politisk betydelse för samhället i övrigt behandlades av PSO. Även Linköpings kommun konstaterar att en viss erfarenhet av partssammansatta organ finns från företagsnämndsvcrksam- heten. dock med den väsentliga begränsningen att företagsnämnderna inte hade någon beslutanderätt. Det finns fog för slutsatsen att företagsnämn- dernas verksamhet var ett positivt inslag i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den utveckling som utredningens förslag om PSO innebär kan mot den bakgrunden knappast väcka några betänkligheter. anser kommunen.

Att fullfölja MBL genom införandet av PSO för handläggning av frågor sotn inte tar sikte på den kommunala verksamhetens mål. omfattning. inriktning och kvalitet måste enligt Motala komrrruns mening anses riktigt. l huvudsak liknande synpunkter framförs av l-lärrgvrla. ,»lrrrrils och Borlänge korrtntuner samt l-"äsrmanlaruls lärts landstingskorrrmun. Kalix kommun har ingen erinran mot att PSO inrättas enligt utredningens förslag. Kommunen vill dock påpeka titt risk finns för att PSO-verksamheten kommeratt medföra en ökad byråkratisering och tröghet i det löpande kommunala arbetet. MBL och lagen om offentlig anställning ger möjlighet till ett vidgat arbetstagarin- flytande inom det kommunala arbetsområdet. Genom tillkomsten av PSO erhålls. sedan centralt avtal har träffats om medbestämmande. enligt kommunen möjlighet att tillgodose de anställdas behov av insyn. inflytande och införmation. Likaså förbättras möjligheterna att ta till vara de anställdas erfarenheter. l't'isrerhorrens läns laru/srirrgskonrrrrurr anför att utredningens förslag medför bl.a. att de "skycldsmekanismer"* för den politiska demo-

• Sida 111
•  Original

Prop. 1978/79:188 lll

kratin som finns inbyggda i arbetsrättsrcformen automatiskt gäller också PSO-verksamheten.

T( '() ser PSO som en av flera former för utövande av medbestämmande och sotn ett komplement till andra förmer. t.ex. förhandlingar. facklig vetorätt och s_jäfvbestämmande. thredningsförslaget ger de fackliga organi— sationerna möjligheter att kräva inrättande av PSO i den takt och på den nivå de önskar. LO framhåller att risken för en uppdelning av avtalsmarknaden i medbestämmandehänseende är stor. Utredningens förslag om PSO är enligt LO ägnat att motverka en sådan utveckling.

2.2 PSO och den politiska demokratin

Till de remissinstanser som förordar försöksverksamhet med PSO hör länssryrelsen i Gille/roms or/r Bohus län. Länsstyrelsen anser att ett införande av PSO är förknippat med många ovissa inslag. Man måste förutsätta att lagstiftningen kommer till överarbetas efter någon tid. PSO-verksamheten bör därför enligt länsstyrelsen bli föremål för fortlöpande studier med tyngdpunkten lagd på arbetsorganisation. miljöfrågor och de delar av personalpolitiken som inte kommer i konflikt med den kommunala demo— kratin. Om lagstiftningen om PSO får karaktär av försökslagstiftning. får regeringen och riksdagen möjlighet att ta upp frågan till ny bedömning med ledning av vunna erfarenheter. Liknande synpunkter framförs av bl.a. lärrssryr'elserr i l'r'lslerrrorr/aruls län. .S'r'grurta. Upp/aruls-Bro. I'd/köpings. ...frrgel— lrolrns. | agge/ads och Ör'rrskr'i/dsvlks korrrrntrrrer'. Göteborgs kommun anser att det finns risk för att MBL på den offentliga sektorn kommer att misskredi- teras. om utredningens förslag utan (")verarbetning läggs till grund för definitiva beslut. Anledningen härtill är att demokratibegreppels olika delar inte har analyserats tillräckligt. Kommunen rekommenderar försöksverk- samhet med PSO. Några kommuner hänvisar till att flera grundläggande frågor beträffande PSO är oklara och anser därför att reformen endast bör införas på försök. En sådan mening framförs t. ex. av Upplaruls-Bro. Söderköping. Tranås. Allaby/ringa. .S'Iallartslorps. .fi-Ili/rula/s och Trarrerrro lrornrrurrrer.

Slide/'nran/(rnrls läns landsrirr.t.'skomrnurr anför att ett genomförande av förslaget framstår som mindre angeläget med hänsyn till bl.a. att överför- ingen av beslutsfunktioner förutsätts ske inom ett mycket begränsat område. Förslaget blir än mer tveksamt. om man beaktar att arbetstagarna måste utse flertalet ledamöteri varje PSO med beslutsfunktion för att man skall kunna tala om verklig beslutsöverföring.

Det står enligt landstingskommunen bäst i överensstämmelse med principen om den kommunala politiska demokratin att beslutsfunktionen är förbehållen de vid allmänna val utsedda förtroendemännen. Landstingskom- munen föreslår därför att PSO inrättas endast som samrådsorgan. Utveck- lingen av företagsdemokratin än inte främst en fråga om överföring av

• Sida 112
•  Original

Prop. 1978/79:188 112

beslutsfunktioner från nämnden till arbetstagarparten utan mer en fråga om spridande av påverkansmöjligheter från en grttpp anställda — chefstjänstemän o. d. — till samtliga grupper. De ll.iretagsdemokratiska strävandena tillgodoses enligt lantlstingskommunen bäst genom ett väl utbyggt system för samråd under beredningsstadiet.

Som motivering till en allmän tveksamhet inför förslaget på PSO anför Robertsfors kommun att osäkerheten fortfarande är mycket stor beträffande MBL:s tillämpning. Kommunen anser det därför svårt att ta ställning till utredningens förslag i detalj. innan det har klarlagts i kollektivavtal vilken tillämpning MBL kommer att få. Liknande synpunkter anförs av Skellefteå korrtrrtttrt.

Några kommuner. bl. a. La/rolnrs och Bräcke kommuner, avstyrker förslaget om PSO främst med hänvisning till riskerna för den kommunala demokratin. Bräcke kommun anför att det får anses vara klart olämpligt att överföra politisk beslutanderätt till organ vari ingår både arbetsgivar— och arbetstagarrepresentanter. Lika olämpligt synes det vara att ge sådana organ status av kommunala nämnder. vilkas beslut skall kunna överklagas genom kommunalbesvär. Än märkligare framstår. anför kommunen. utredningens uttalande om att även arbetsgivarsidan i PSO skttlle kunna representeras av arbetstagare. Beslutanderätten i en kommun måste ovillkorligen förbehållas de politiskt valda representanterna. om inte den politiska demokratin skall urholkas. Ilabokorrtrrtun menar att även personalfrågor som enligt utred- ningen är lämpliga att handhas av PSO bör omfattas av den ordinarie kommunala politiska beslutsprocessen. där kommuninvånarna kan kräva ut ett politiskt ansvar. Arbetstagarsynpunkterna beaktas enligt kommunen mycket väl och i fullt tillräcklig omfattning vid MBL-förhandlingar. Göte- borgs och Bohus lärts vär'rlskole/Zirbtrna' vill inte heller tillstyrka förslaget om PSO med beslutsrätt. De risker som är förknippade med sådana organ är enligt förbundets mening större än de vinster som kan göras på det företagsdemokratiska området. Dels kan den politiska demokratin sättas ur spel. om beslut överförs inom områden som har så klar policy-karaktär som t.ex. omplaceringsverksamhet och personalutbildning. dels kommer en partssammansättning att kunna rnedlöra ett lörhandlingsläge inom organet som leder till oenighet varvid beslutsfattandet äventyras. Alla förhandlingar bör ske inom ramen för MBL vars utveckling här närmare bör avvaktas. Enligt förbundets mening kan en fördjupad företagsdemokrati uppnås genom rådgivande PSO parallellt med en ökad utveckling mot decentralisering och delegation av vissa beslut till tjänstemän.

Vad gäller frågan om uppgiftsöverföring till PSO framhåller Tings— ryds korrrrrttrrt att det kommunala delegationsinstitutet bör användas för att den kommunala demokratin skall säkras. Dessutom synes det vara möjligt att utveckla företagsdemokratin genom tillsättande av samrådsorgan. bestå- ende av kommunala förtroendemän och arbetstagarrepresentanter. '

• Sida 113
•  Original

Prop. 1978/79:188 113

2.3 PSO och de konstitutionella förutsättningarna

Ett antal remissinstanser tar tipp frågan om utredningens förslag är förenligt med regeringsformen (RF).

Några av dessa remissinstanser pekar rent allmänt på frågan om grund- Iagsenligheten. Till dessa instanser hör bl.a. .S'tctllunstor/rs, Falkenbergs. Torsby. Mora och Nordanstigs kontntuner. Moro kotnnnru anlör följande.

Rent principiellt kan mot utredningens förslag om PSO anföras att hörnstenarna i den svenska konstitutionen är den representativa demokratin och den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen. vilket innebäratt medbor- garna vid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt väljer de beslutande församlingarna och har de valda representanterna på medbor- garnas uppdrag ansvaret för handläggningen av de gemensamma angelägen- heterna. Mot denna bakgrund synes det tveksamt om — låt vara i begränsad omfattning — det kan vara förenligt med dessa principer att överföra beslutanderätt till organ vars ledamöter till vissa delar står utanför det ansvarsutkrävande de allmänna valen utgör för de politiskt valda ledamö- terna.

Sanrltä/lsvett'nskap/igaj'aku/tetsnäntmlen vid Stockholms universitet. /('insst_t'- relsen i ,Äflvsborgs län. lf-Ia/ntöltus läns Iam/stingskonnnun samt r'l-It'irln'längu. Sölvesborgs, Ängelholms. Lerums och Stockholms kommuner understryker vikten av att en grundlagsanalys angående PSO-verksamheten kommer till stånd.

Regeringsrätten anser att den analys av grundlagsproblemen som görs av utredningen är knapphändig. För en diskussion av dessa problem torde det vara erforderligt att de ärendegrupper som kan ifrågakomma för avgörande i PSO anges mera konkret. Regeringsrätten Iörordardärföratt grundlagsfrågan övervägs ytterligare under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Regeringsrårlen Norr/lund. Reuterswärd. ll-"'ettrrer;t.rr0tz och ll-lue/Ier hänvisar emellertid i ett gemensamt yttrande till ] kap. ] & RF. Där stadgas att all offentlig makt i Sverige utgår från folket samt att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. De fyra regeringsrätten anför vidare att PSO enligt förslaget kan komma att utöva offentlig makt. Man skulle därför kunna ifrågasätta om förslaget innebär att offentlig makt kan komma att utgå inte från folket utan från den personalorganisation som utser en eller llera ledamöter i PSO. Regeringsråden konstaterar dock att den beslutanderätt inom ramen för förvaltning och verkställighet som kan komma att uppdras åt PSO utgår från folket i den meningen att riksdagen förutsätts ha i lag gett de löreskrifter som utgör grunden lör inrättandet av PSO och för dess verksamhet. Vidare förutsätts kommunfullmäktige avgöra om organet skall inrättas eller ej och närmare bestämma dess uppgifter. Av ll kap. 6 & RF löljer att det kan överlåtas åt t.ex. en arbetstagarorganisation att utse ledamöter i en förvaltningsmyndighet. Regeringsråden anser därför att förslaget att det i viss utsträckning skall kunna anlörtros åt PSO att fatta

8 Riksdagen 1978/79. ] sant/. Nr [88

• Sida 114
•  Original

Prop. 1978/79:188 114

beslut inom ramen för förvaltning och verkställighet inte kan anses strida mot ] kap. l & RF. Eftersom de ärenden som skall kunna överlämnas till PSO för avgörande avses ligga inom området för förvaltning och verkställighet. kan förslaget enligt de fyra regeringsråden inte heller anses strida mot bestäm- melsen i 1 kap. 7å RF att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. cheringsråden anför vidare följande.

Av intresse i detta sammanhang är även bestämmelserna i ll kap. 6 & RF. att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag. förening. samfällighet. stiftelse eller enskild individ samt att det skall ske genom lag. om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Det kan ifrågasättas om inte grunden för dessa bestämmelser bör föranleda att i lag närmare än som skett i förslaget anges vilka förvaltningsuppgifter med karaktär av myndighetsutövning som skall kunna överlämnas till PSO. om nu detta alls skall kunna komma i fråga. Visserligen får PSO formellt betraktas som en förvaltningsmyndighet — organet skall ju inrättas av kommunfullmäktige eller landsting och PSO- beslut skall kunna överklagas genom kommunalbesvär. Men den omstän- digheten att majoriteten av ledamöterna i PSO kan vara utsedd av enskilt rättssubjekt talar för att kravet i 11 kap. 65 RF om lagreglering uppfylls. Och häri måste anses ingå en fordran på precisering av myndighetsutövningen. dvs. den "befogenhet att för erskild bestämma om förmån. rättighet. skyldighet. disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande". som överlämnas (jfr prop. l973:90 s. 397). De ärenden som skall kunna över- lämnas till PSO hari utredningens förslag inte avgränsats på annat sätt än att de skall röra "förhållandet mellar kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. En sådan avgränsning kan inte anses nöjaktigt ange gränserna för organets myndighetsutövning.

R((HPI'ngS/"Ödcl Pet/'en anlägger i ett särskilt yttrande synpunkter på den konstitutionella frågan och anser att en sammanställning av dessa synpunkter närmast pekar i den riktningen att utredningens förslag om PSO inte är förenligt med RF. Petrén anför bl. a. att vad som är politisk demokrati i Sverige i dag direkt kan utläsas av RF och följer inte av några allmänna funderingar om den politiska demokratins rätta väsen. Utövning av offentlig makt i kommunerna skall ske inom ramen för den kommunala självstyrelsen och denna kan ombesörjas endast av människor med direkt eller indirekt mandat från kommunmedlemmarna. Beslutanderätten enligt 1 kap. 7 ;" RF har visserligen satts i viss motsats till förvaltning och verkställighet men huvudregeln är dock. framhåller Petrén. att offentlig maktutövning. även om den sker genom vad som i kommunallagen kallas förvaltning och verkstäl- lighet. måste ha sin grund i ett folkligt mandat. En omedelbart ur anstållningsförhållandet härrörande offentlig makt utgör ett led i ett korpo- rativt samhällssystem som inte är förenligt med RF. Inte heller kan man avtalsvägen komma förbi grundlagshindren för överflyttning av offentlig makt från organ med folkligt mandat till organ med korporativt mandat. Reglerna i ll kap. 6 _E RF ger otvivelaktigt en möjlighet att överlämna viss avgränsad förvaltningsuppgift till en facklig organisation. Uppgiften enligt utredningens förslag att utöva förvaltning och verkställighet i ärenden som

• Sida 115
•  Original

Prop. 1978/791188 115

rör förhållandet mellan kommuner och landstingskommuner som arbetsgi- vare och deras arbetstagare är emellertid enligt Petrén inte en på sådant sätt klart bestämd förvaltningsuppgift som avses i ll kap. 6.5 RF.

.S't'enska .4rbctsgivarcförc'ningen och Sveriges Int/fts/rt'lörhttntl anför i sitt gemensamma yttrande att det kan sättas i fråga om förslaget om PSO med beslutanderätt är förenligt med RF. Enligt sotitt/styrelsen är det osäkert om det är riktigt från kommunaldemokratisk synpunkt och i överensstämmelse med RF att beslutanderätt överlåts till organ. som till hälften tillsätts efter en intresseprincip och inte utifrån den allmänna rösträttens princip.

Juridiska joku/tetsnämnrlen vid Stockholms universitet anför bl. a. följande.

De konstitutionella aspekterna har av utredningen blivit föremål för en föga inträngande diskussion. Det framstår som betänkligt att ge laglig grund för överförande av beslutanderätt till PSO utan att problemet underkastats en noggrann statsrättslig och statsvetenskaplig analys. Delvis som skäl för denna underlåtenhet anför utredningen. att man utgått från 1972 års arbetsrättsreform och de i samband därmed accepterade möjligheterna att utan lagfästa begränsningar träffa kollektivavtal i vilket ämne som helst. Då man vid tillkomsten av den nya medbestämmandclagstiftningen förlitat sig på parternas ansvarskänsla och ansett sig kunna avstå från legala restriktioner och kontrollmedel. har det för utredningen framstått som naturligt att anpassa sig till dessa förhållanden. Ett avståndstagande från utredningens förslag härvidlag innefattar naturligtvis i viss mån samtidigt. att man kritiserar. att utövandet av den enligt LOA och MBL formellt obegränsade rätten att ingå kollektivavtal inte. vad gäller eventuella kränkningar av den politiska demokratin. kan bli föremål för annan kontroll än genom den särskilda nämnden med endast rekommenderande funktioner. Även om fakulteten ställer sig tveksam till en lagstiftning på bristfälligt underlag vad gäller den föreslagna regleringens överensstämmelse med konstitutionella principer. anser sig fakulteten mot bakgrund av riksdagens ställningsta- ganden i samband med l976 års arbetsrättsreform inte nu kunna av sådana principiella skäl avstyrka förslaget. Då avtalsfriheten enligt den föreslagna basregeln om PSO i kommunallagen uttryckligen begränsas till att gälla överförande av beslutanderätt i ärenden. som rör förhållandet mellan kommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. ligger bristerna enligt fakultetens uppfattning främst på kontrollsidan. Det förefaller emellertid fakulteten möjligt att åstadkomma vissa förbättringar härvidlag utan att rubba den i anslutning till 1976 års arbetsrättsreform föreslagna grundläg- gande avtalskonstruktionen.

Hovrätten _lör Övre Norrland framhåller att vid tiden för RF:s tillkomst saknade den här aktuella frågan om de anställdas medbestämmande omedelbar aktualitet. Hovrätten anser därför att det inte är ägnat att förvåna att man varken i RF eller i dess förarbeten hittar några uttalanden som kan belysa frågan om det kan anses tillåtet eller otillåtet att föra över beslutan- derätt i vissa frågor från kommunala nämnder till PSO. Vad som däremot är klart är att riksdagen genom att anta MBL har anslutit sig till uppfattningen att ett ökat inflytande och utvecklat medbestämmande skall komma även de

• Sida 116
•  Original

Prop. l978/79:188 116

offentligt anställda till del. Dessa omständigheter leder hovrätten till slutsatsen att det inte rimligen kan hävdas att förslagen om PSO skulle stupa på några konstitutionella hinder. Det är knappast troligt. anser hovrätten.att mer ingående grundlagsanalys skulle leda till någon annan slutsats. Hallands läns lamistingskonmtuu redovisar lik nande synpunkter. Surn/tii/Isvctcnskap/iga .laktilla/sufimm/wz vid Up/rsa.-'a uuivwsi/u! har samma uppfattning och konsta- terar att genom den konstruktion som har valts för beslut om inrättande av PSO — avtalsreglering i anslutning til 32 ;" MBL i stället fören utvidgning av det kommunalrättsliga delegationsinstitutet — synes konflikter med såväl grundlag och kommunallag som den kommunala demokratins grunder i övrigt kttnna undvikas.

Även juridiska I/lflkll/IPISHÖ"lill/('N vid Uppsala universitet kommer i sitt yttrande fram till en liknande slutsats. Beträffande förslaget om PSO uppkommer enligt nämnden först frågan om den lagreglering som gör det möjligt att föra över beslutanderätt till PSO kan sägas vara förenlig med bestämmelsen i 1 kap. 75 RF. där det sägs att beslutanderätten i kommu- nerna utövas av valda församlingar. Nämnden menar att någon motsättning mellan grundlag och kommunallag inte uppstår på denna punkt. Grunden för detta är att den beslutsöverföring som det här gäller inte avser beslutanderätt i RF:s mening. Kommunallagen särskiljer beslutanderätt — utövad av fullmäk- tige och landsting — från förvaltning och verkställighet. som ankommer på nämnderna. När PSO föreslås få viss beslutanderätt överförd till sig. avses härmed en funktion inom tanten för förvaltning och verkställighet.

2.4 Inrättande av PSO

Det övervägande antalet remissinstanser — bl. a. Svenska kmnmmr/örbtm- det. Lamis/iiigsförhuudal. LO, Svenska kamnuutalarbcrarc/örbtmdet. SACO/ SR och TCO — tillstyrker utredningens förslag att PSO skall inrättas på grundval av kollektivavtal. Svenska komnitinalar/wtare/ärbumlet kan inte se att en möjlighet att inrätta PSO. om kollektivavtal träffas därom. skulle innebära ett större hot mot den kommunala självstyrelsen än det sedan mer än ett halvsekel rådande systemet med kollektivavtal om löner och anställningsförhållanden. Det är enligt statskontoret naturligt att man på den offentliga sektorn lämnar stor frihet för parterna att träffa avtal i frågor om förhållandet mellan arbetsgivaren och de anställda. Det måste dock förut- sättas att avtal som strider mot den politiska demokratin inte träffas.

Jönköpings. Kalmar. Skaraborgs och Jämtlands läns landstingskommuner, nästan 20 kommuner. Svenska arbetsgivarejöreningen och Sveriges industriför- bundanser att det är de politiska organens sak att självständigt avgöra om PSO skall inrättas eller ej. Några av dessa remissinstanser tillägger att den närmare regleringen av verksamheten bör ske i kollektivavtal.

Det bör enligt Skaraborgs läns Iam/sringskmnmun inte överlämnas åt den enskilda kommunen eller landstingskommunen att lösa frågan om gräns-

• Sida 117
•  Original

Prop. 1978/79:188 ll7

dragningen mellan den politiska demokratin och företagsdemokratin genom förhandlingar med arbetstagarparten. En sådan ordning skulle leda till betydande olikheter kommunerna och landstingskommunerna emellan. Landstingskommunen anför att det framstår som betänkligt att MBL:s regler fullt ut blir tillämpliga i ett sådant system. Arbetstagarparten har exempelvis s. k. kvardröjande stridsrätt för genomdrivande av krav på medinflytande. [ en tillspetsad situation skulle en kommun eller landstingskommun kunna utsättas för stark press och genom stridsåtgärder eller hot om stridsåtgärder tvingas till eftergifter till förfång för den kommunala demokratin. anför landstingskommunen. Liknande synpunkter anförs av sko/överst)tre/sert. Vaxholms och Norrköpings korrtrnuner samt persona/niintrtclerr i Stockholms kornrnurt.

Flera av de kommuner som är negativa till den föreslagna avtalskonstruk- tionen framhåller att den medför att kommunens avtalsslutande organ och inte fullmäktige kommer att besluta om införande av PSO. Hallands lärts larrdstirrgskorrrrrttrrr och stads/'trristert i Stockholms kommun utgår däremot från att kollektivavtal om PSO skall slutas eller godkännas av kommunfullmäk- tige resp. landstinget.

Karnmarkollegiet utgår från att de organ som träffar medbestämmandeavtal för kommunen handlar på direkt uppdrag av fullmäktige eller att ett träffat avtal för sin giltighet görs beroende av fastställelse av fullmäktige. Därigenom skulle. framhåller kollegiet. beslutanderätten rörande PSO komma att i sista hand utövas av fullmäktige. Liknande synpunkter framförs av Skaraborgs lärts lartdstingskorrtmtrrt. Karrtrrrarkollegiet tillägger att en Sådan ordning medför att förslaget att PSO skall regleras genom kollektivavtal inte torde vara oförenligt med den kommunala demokratin.

2.5 Överföring av beslutanderätt till PSO

Utredningens förslag beträffande överföring av beslutanderätt till PSO är enligt satttltällsvetertska/r/iga_fakultetsrrärrtrtden vid Stockholms universitet klart . lämpligare än en utvidgning av det kommunala delegationsinstitutet. Hovrättertjör Övre Norrland är av samma mening. J trridiska.fakultetsrtärrtrtdert vid Uppsala universitet anför att delegationsinstitutet inte bör användas. eftersom syftet med delegation är att befria nämnderna från rutinärenden. medan syftet med PSO är att skapa ett forum för företagsdemokratisk samverkan. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen i Kalrrrar län och Kalmar lärts landstingskommun.

PSO får. anför regeringsrätten. i väsentliga hänseenden en annan ställning än en särskild avdelning som består av ledamöter och suppleanter i en nämnd. Dessa förutsätts handla i "nämndens anda". medan arbetstagarle- damöterna i PSO främst skall bevaka arbetstagarintressena i de frågor som prövas av PSO. Länsstvrelsert i Kalmar län och Kalmar läns Iartdstirtgskomrrtun anför liknande synpunkter.

• Sida 118
•  Original

Prop. 1978/79:188 118

Flera remissinstanser redovisaremellertid principiella och rättsliga invänd- ningar mot utredningsförslaget.

Landstingsförbundet anser att det andra ledet bör utgå. eftersom det inte kan innefatta någon sakprövning med hänsyn till skadeståndssanktionen vid kollektivavtalsbrott.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län. .»f'lvsborgs lärts Iandstirtgskortrrrrun och Borås kommun ifrågasätter nödvändigheten av det andra ledet i beslutsöverför- ingen. eftersom ett uteblivet nämndbeslut om att beslutanderätt skall överföras till PSO i enlighet med kollektivavtalet innebär avtalsbrott med därav följande konsekvenser. Även Blekinge läns landstingskornrnun fram- håller att någon valfrihet inte föreligger. Det skulle innebära kollektivavtals- brott om en nämnd underlät att besluta i enlighet med ett avtal som landstinget hade antagit. Detta bör enligt landstingskommunen för klarhe- tens skull framgå tydligare av förarbetena till den aktuella paragrafen. Hovrätten för Övre Norrland och Hallands lärts lartdstirtgs'komrntrrt ankn ytcr till detta förhållande och föreslår att lagtexten utformas så att det klart framgår att nämnden är tvungen att fatta beslut om överföring av beslutanderätt till PSO.

Norrköpings korrrnrurt anför att det i kommunallagen bör föreskrivas att beslutanderätt får överföras till PSO i frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. lnom den angivna ramen skall det sedan ankomma på fullmäktige att ange i vilka ärendetyper nämnden skall få överföra beslutanderätt till PSO. Uppfattningen att det bör ankomma på de politiska organen i kommunen resp. landstingskommunen att bestämma ramarna för PSO:s verksamhet delas av Örebro lärts landstr'rrgskommrrrr och omkring 20 kommuner. l-"axltolrtts kommun anser att ett bättre skydd för den politiska demokratin skulle skapas. om kommunfullmäktige fick fastställa PSO:s verksamhetsområde efter "förhandlingar utan rätt till stridsåtgärder.

Regeringsrätten delar utredningens uppfattning att PSO i kommunallagen bör framställas som en särskild typ av organ. Regeringsrätten ifrågasätter om det då är konsekvent att i 4 kap. 3 li ange att en nämnd får uppdraga åt PSO att besluta på nämndens vägnar i vissa ärenden. Det ligger närmare till hands att låta fullmäktige ge beslutsuppdragen åt PSO och att låta PSO besluta på egna vägnar.

Kammarkollegiet anför att PSO:s kommunalrättsliga ställning enligt förslaget är oklar. Vissa uttalanden tyder på att PSO skall vara ett självständigt organ jämställt med nämnd. Emellertid skall PSO besluta på nämndens vägnar. 1 revisionshänseende har PSO samma status som ett utskott inom en nämnd eller en tjänsteman med delegationsuppdrag. Detta ger enligt kammarkollegiet PSO drag av delegat. trots att utredningen avvisar delega- tionsinstitutet. Till skillnad från vad som gäller vid ett delegationsförhållande är dock återkallelsemöjligheterna mycket begränsade. Eftersom osäkerheten angående PSO:s rättsliga status kan leda till besvärliga situationer vid ett genomförande av utredningens förslag. bör denna fråga enligt kammarkol-

• Sida 119
•  Original

Prop. 1978/79:188 119

legiet övervägas ytterligare före lagstiftning. Stockholms kommun (personal- närrtrtdert)anför att kommunens personalorgan genom de föreslagna bestäm- melserna får en rätt att ingripa i nämndernas förvaltning som under vissa förutsättningar kan strida mot "det odelade ansvarets princip”'.dvs. principen om nämndernas exklusiva ansvar för den verksamhet som har anförtrotts dcm. Av principen har ansetts följa att verkställighet och förvaltning i ett och samma ärende måste ligga hos en nämnd och inte kan delas mellan flera. Kommunen får inte uppdraga åt en nämnd (eller dess personal) att handlägga ärenden. för vilka ansvaret skall bäras av en annan nämnd. Enligt personal- nämndens mening kan förslagen leda till begränsningar i nämndernas beslutanderätt som inte är förenliga med det odelade ansvarets princip. De föreslagna bestämmelserna är visserligen så konstruerade att avtal om överlåtelse av beslutanderätt i sista hand är beroende av att vederbörande nämnd fattar beslut om överlåtelsen. Nämndens beslut är emellertid att betrakta som en ren verkställighetsåtgärd och underlåtelse från nämndens sida att fullfölja sina förpliktelser enligt avtalet ådrager kommunen skade- ståndsansvar enligt MBL. Nämnden har alltsåenligtpersonalnämnden isjälva verket inget val. Fastän nämnden är förhindrad att själv bestämma över "kollektivavtalsdelegation" av beslutanderätt. avses nämnden ha fullt revisionsansvar för PSO:s verksamhet. 1 huvudsak framförs liknande synpunkter i tjänsteutlåtandet från Stockholms läns landstirrgskornrrttrrt.

Även Malmöhus läns larttlstingskontrrtun anser att PSO:s rättsliga status ytterligare måste övervägas. Enligt landstingskommunen bör dessa övervä- ganden inriktas på frågor om överlämnande av beslut. i första hand inom ramen för ett utvidgat delegationsinstitut. En sådan utvidgning skulle medföra att nämnden lättare skulle kunna återta ett delegationsuppdrag. Detta skulle tjäna som en garanti för den politiska demokratin och troligen leda till att de politiska organen vågade delegera flera uppdrag till PSO. Liknande synpunkter framförs av Örebro läns landstings/mmrnrrn samt Vellinge och Ystads kommuner. Till förmån för att delegationsinstitutet används uttalar Sig också Lidingö, Linköpings. Tingsryds, Kungälvs och Orusts korttrrttrrter samt folkpartiets ungdorrts/örburtd. Värmlands lärts landstings- komrrtun anser att PSO:s kommunalrättsliga ställning bör regleras i lag. Därvid skall framgå att PSO är en särskild form av verkställighets- och samrådsorgan och att PSO alltid är underordnat resp. nämnd.

Stockholms kommun (Stadsjuristen) ifrågasätter riktigheten av utredningens uttalanden att PSO är att betrakta som en särskild form av kommunalt verkställighets- och samrådsorgan och att detta skulle innebära att PSO är en sådan kommunal myndighet som avses i tryckfrihetsförordningen . Frågan om PSO skall anses vara en myndighet eller inte måste enligt Stadsjuristen bero på vilka uppgifter PSO tilldelas. Ett PSO på förvaltningsnivå utan beslutanderätt synes knappast böra anses som en i förhållande till förvalt- ningen självständig myndighet. eftersom den enhet som tidigare handlagt de frågor som nu har överförts till PSO ju inte har varit att anse som egen

• Sida 120
•  Original

Prop. 1978/79:188 120

myndighet. Göteborgs komntutt (stat/skansliet) anser också att det är oklart om PSO bör betraktas som en sådan kommunal myndighet som avses i tryckl'rihetsförordningen. medan Ronneby kommun ftnner det självklart att PSO är att anse som en sådan kommunal myndighet.

2.6 PSO:s verksamhetsområde

Det uppgiftsområde för PSO som utredningen föreslår är enligt kammar- kollegiet och Hallands läns lattllsll/tgslx'omINN/1 väl avpassat för PSO. lnom detta område är risken för problem med gränsdragningar gentemot den politiska demokratin begränsad. Härtill kommer tillägger kammarkollegiet att den kommunala demokratin kan skyddas genom användning av det kommunala besvärsinstitutct. TCO anser att någon precisering av verksamhetsområdet för PSO inte behövs, eftersom principen om den politiska demokratins suveränitet redan har slagits fast i det särskilda huvudavtalet. Svenska komntunalot-belare/örbundet anför att man inte bör i lag reglera vilka frågor som bör handläggas av PSO. Gränserna för den beslutanderätt som kan överföras är angivna i förarbetena till MBL och lagen om offentlig anställning oeh de har godtagits av arbetsmarknadens parter genom det särskilda huvudavtalet. Genom att PSO enligt utredningens förslag inrättas för att handlägga vissa partsgemcnsamma klart avgränsade. ärendetyper har enligt länsstyrelsen i Älvsborgs län skapats en gränsdragning mot den politiska demokratin som är ägnad att så långt möjligt undanröja risken för samman- blandning.

Gränsdragningen mellan PSO och den reguljära tjänstemannaorganisa- tionen måste, anför Älvsborgs läns landstingskommun. regleras i kollektivavtal så att risken för kompetenskonflikter och oklarhet i ansvarsfördelningen undanröjs. Flera kommuner anför liknande synpunkter. Med hänsyn till svårigheterna att göra en avgränsning mellan frågor som kan avgöras av PSO och frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet, vilka skall avgöras genom politiska beslut. anser Östergötlands läns landstings- kommun att PSO-verksamheten i största möjliga utsträckning bör inriktas på handläggningen av frågor som kan avgöras av tjänstemän. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför liknande synpunkter.

] yttrandet från landstingskomntutten i Västerbottens lätt framhålls att den föreslagna lagstiftningen endast skall ange vissa grundläggande ramar för den företagsdemokratiska utvecklingen inom de områden som är aktuella. Detta ger goda möjligheter till lokala lösningar anpassade till förhållandena i resp. kommun eller landstingskommun. Samtidigt kan ramlagstiftningen givetvis ge upphov till större eller mindre skillnader i den företagsdemokratiska utvecklingen kommuner och landstingskommuner emellan. Landstings- kommunen anser dock att den föreslagna lösningen med ramlagstiftning har fördelar som överväger nackdelarna. Därvid förutsätts att de centrala parterna på den kommunala arbetsmarknaden inte "låser" kommuner,

• Sida 121
•  Original

Prop. 1978/79:188 121

landstingskommuner och lokala fackliga organisationer genom onödigt detaljerade centrala kollektivavtal.

ll'Ia/möltus läns landstingskommun anser i likhet med Svenska arbetsgivare- _/öreningen och .S'veriges industri/örhund att gränsdragningen mellan politiska beslut och verkställighetsbeslut kommer att bli synnerligen svår.

Flera remissinstanser anser att PSO:s verksamhetsområde bör anges närmare i kommunallagen . En sådan uppfattning redovisas i yttrandena från regeringsrätten, ltot't'ältenjör Övre Norrland. statens personalnämttd. juridiska Ilakttltetsnämnden vid Stockholms universitet. Skaraborgs läns landstings- kommun samt Botkyrka. Danderyds. Södertälje. l-'allentuna, Enköpings. Upplands-Bro. Linköpings. Söderköpings. l-"'etlanda, Lunds, Trelleborgs. Partille, Lidköpings. Alvesta och Uppvidinge kommuner.

Länsstyrelsen i Gotlands lätt. Jämtlands läns latttlstingsktmtmun, samt Jönkt't'pings. Gotlands. Simrishamns, Halmstads. Kungsbacka och Kinna komtnuner anser att verksamhetsområdet för PSO bör preciseras i förarbe- tena.

Enligt omkring 20 kommuner bör verksamhetsområdet bestämmas av kommunen resp. landstingskommunen. För att den politiska demokratins suveränitet skall tryggas bör enligt Örebro läns landstingskommun de ramar inom vilka beslutanderätt skall kunna överlåtas till PSO fastställas genom politiska beslut.

Hovrättenjör Övre Norrland påpekar att det av den föreslagna lagtexten inte framgår att utanför området för PSO:s beslutanderätt faller frågor som gäller den kommunala verksamhetens mål. omfattning, inriktning och kvalitet. Vad utredningen anför om att PSO avses besluta enbart i frågor inom personalpolitikens område och att PSO därför aldrig bör få till uppgift att ' handlägga ärenden där beslutet överklagas genom förvaltningsbesvär framgår enligt arbetsdomstolen inte av lagtexten. Om en sådan begränsning skall gälla. bör den framgå av lagtexten. JO framhåller att det av motiven men knappast av lagtexten framgår att beslutanderätt får anförtros PSO bara i ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. Enligt Uppsala kommun kan medbe- stämmande för de anställda tänkas endast i frågor där de anställda har ett särintresse i förhållande till allmänheten. dvs. främst i frågor som gäller arbetsvillkor. Regeringsrätten anser att det i kommunallagen bör föreskrivas att PSO inte får avgöra ärenden som enligt sin natur skall avgöras av organ sammansatta av valda ledamöter. Sådana partsfrågor i vilka närvarorätt inte skall föreligga bör enligt länsstyrelsen i Malmöhus lätt inte heller få tas upp i PSO. Här är det viktigt att upprätthålla en åtskillnad mellan arbetsgivare och arbetstagare och de intressen som de representerar. PSO:s kompetens bör därför. anför länsstyrelsen. ytterligare begränsas så att den inte kommer att omfatta de nämnda frågorna.

Skarabmgs läns Iandstingskotnmun anför att landstingskommunen är väl medveten om vilka svårigheter som är förenade med en precisering i lag av

9 Riksdagen 1978/79. ! saml. Nr 188

• Sida 122
•  Original

Prop. 1978/79:188 122

PSO:s vcrksamhetsområde. (_iränsdragningsproblemen är emellertid lika påtagliga vid utformningen av ett kollektivavtal och på det lokala planet blir svårigheterna än mer framträdande. lnom ramen för ett område som genom bestämmelser i lag är avgränsat till att omfatta personalfrågor i vidsträckt mening kan det enligt landstingskommunen överlåtas ät parterna att förhandla sig fram till praktiska lösningar beträffande överföring av beslut- anderätt till PSO.

l yttrandet från Göteltotgs kommun (stadskontoret) anförs att det av lagtexten bör framgå att PSO inte får ges beslutanderätt i frågor som rör den kommunala verksamhetens mål. inriktning. omfattning eller kvalitet. l tjänsteutlåtandct från Stockholms läns Iandstingskommun anförs att det bör vara en framkomlig metod att de uppgifter som anses kunna överlåtas åt PSO med beslutanderätt anges i lagtexten. En sådan lösning undanröjer enligt utlåtandet väsentliga betänkligheter mot utredningens förslag och den är därför ägnad att främja att medbestämmandeavtal. varigenom beslutanderätt uppdras åt PSO. verkligen kommer till stånd.

Flera av de remissinstanser som är kritiska mot utredningens förslag i fråga om bestämningen av PSO:s verksamhetsområde anför att risken för kon- flikter med den kommunala demokratin skulle minska. om det i förarbetena till lagstiftningen kunde preciseras vad som innefattas i uttrycken "vissa ärenden" och "det personalpolitiska området". Till dessa remissinstanser hör Svenska kommtttt/örbunt/el och Landstings/ärmttttlet. De anför att det också på det porscmafpolittska och personal:.rdministrativa området kan förekomma ett allmänt medborgarintresse. Gränsdragningsproblem mellan kommunal demokrati och företagsdemokrati kan i vissa fall uppkomma även inom detta område. Förbunden utgår emellertid från att det skall vara möjligt för parterna att vid avtalsförhandlingarna finna lösningar som i tillräcklig grad beaktar medborgarintresset.

2.7 Kommunalbesvär som skydd för den politiska demokratin

Ganska få remissinstanser går närmare in på möjligheten att i kommunal- besvärsmål få till stånd en prövning av ett kommunalt beslut att anta ett kollektivavtal om PSO eller på möjligheten att till den särskilda nämnden hänskjuta frågan om ett tilltänkt kollektivavtal skulle strida mot den politiska demokratin. De instanser som yttrar sig på denna punkt anser i allmänhet att prövningen i kommunalbesvärsmål eller hos den särskilda nämnden inte utgör något påtagligt skydd för den politiska demokratin.

Regeringsrt'itten anför att den av utredningen föreslagna ordningen medför att frågan om den rätta innebörden av ett kollektivavtal kan komma att prövas både av arbetsdomstolen eller tingsrätt som arbetstvist och av länsstyrelse och regeringsrätten som kommunalbesvär. Om man ser till gränsdragningen mellan de frågor som av hänsyn till den politiska demo- kratin bör vara förbehållna de politiska organen och de frågor som utan

• Sida 123
•  Original

Prop. 1978/79:188 123

betänkligheter från kommunaldemokratisk synpunkt kan överlåtas åt PSO. är det enligt regeringsrätten tveksamt om utredningens förslag ger betryg- gande rättsliga garantier lör den kommunala demokratins integritet. Området för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare är mycket vidsträckt och det kan endast i mycket liten utsträckning utläsas av några lagregler om en fråga som faller inom det området hör till det politiska beslutsområdet. De gränsdragningsfrågor som uppkommer måste därför huvudsakligen bli rena bedömningsfrågor utan fasta rättsliga hållpunkter. Kommunalbesvär blir då enligt regeringsrättens uppfattning inte meningsfulla. Eftersom något förbud mot avtal som kränker den politiska demokratin inte är inskrivet i lag. kan ett beslut att träffa ett kollektivavtal som utan att strida mot regeringsformen eller kommunallagen påstås göra intrång på det politiska beslutsområdet inte upphävas i kommunalbesvärsmål på grunden att det strider mot lag eller annan författning. Endast undantagsvis torde ett sådant beslut kunna upphävas på den grunden att det innebär att kommunfullmäktige på annat sätt överskrider sin befogenhet. Regeringsrätten framhåller att för att skyddsanordningen skall bli så betryggande som utredningen räknar med krävs att i kommunallagen skrivs in att PSO inte får besluta i sådana grupper av ärenden som enligt sin natur skall avgöras av organ sammansatta av valda ledamöter. Genom en sådan allmän beskrivning överlåts det åt rättstillämp- ningen att från fall till fall bestämma hur gränsen skall dras.

Enligt regeringsrättens mening går det att utan större svårigheter införa systemet med PSO utan att blanda samman kommunalrätt och arbetsrätt. Som utredningen har föreslagit träffas då kollektivavtal om inrättande av PSO. dessas uppgifter. sammansättning. verksamhetsformer etc. men i kommunallagen hänvisar man inte till sådant avtal. [ stället föreskrivs att fullmäktige får inrätta PSO vars verksamhet närmare regleras i ett av fullmäktige antaget reglemente. Därvid har fullmäktige givetvis att följa vad som överenskommits i kollektivavtal. Skulle fullmäktige brista i detta hänseende. kan arbetstagarorganisationerna framtvinga rättelse och därvid föra talan vid arbetsdomstolen. Om en besvärsberättigad kommunmedlem i besvär över beslut om PSO eller av PSO påstår-att beslutet inte har tillkommit i laga ordning. prövas denna talan med den här tänkta ordningen inte mot kollektivavtalet utan mot kommunallagen och reglementet. Den kommu— nala arbetstagarpartens talan däremot prövas av arbetsdomstolen eller tingsrätt i första hand med ledning av kollektivavtalet. På detta sätt får alltså. anför regeringsrätten. instanserna i kommunalbesvärsprocessen tillämpa kommunrättsliga regler. medan domstolarnas avgöranden i arbetstvister kommer att vila på arbetsrättslig grund.

Även länsstyrelsen i illa/tniiltus lätt samt Lidingö, Solna och Kungälvs kommuner anser det tveksamt om möjligheterna att anföra kommunalbesvär utgör en garanti för att den politiska demokratin inte kränks genom ett avtal om PSO. ] den mån den politiska demokratin inte har uttryckligt lagstöd torde den enligt länsstyrelsen inte med framgång kunna åberopas som kommunal

• Sida 124
•  Original

Prop. 1978/79:188 124

besvärsgrund. Synpunkter av detta slag anförs också i tjänsteutlåtandet från Stockholms läns lam/stingskomntttn och av Stockholms kommun (.stttrls/"ttris- tvn).

Svenska k'UI)ll)tlllf/öt'l)ltll(/('! anser att utredningens uppfattning att möjlig- heten att anföra kommunalbesvär över ett beslut att anta ett kollektivavtal om PSO utgör ett skydd för den kommunala demokratin är diskutabel och efterlyser ett klarläggande av dertna fråga. Förbundet betonar också att det inte är lörhandlingsparternas styrka som skall avgöra eventttellt uppkom— mande meningsmotsättningari gränsdragningsfrågor. Dessa skall lösas enligt bestämmelserna i det särskilda huvudavtalet.

Om utredningens uppfattning om möjligheten att i ett kommunalbe- svärsmål få till stånd en prövning av frågan om det överklagade beslutet kränker den politiska demokratin är felaktig. brister enligt Stockholms kommun (persotia/nämnden) en väsentlig förutsättning för utredningsförsla- get. Man skulle då kunna överväga åtgärder i syfte att öppna möjlighet till en rättslig prövning av beslut som kränker den politiska demokratin. Om utredningens uppfattning är riktig. föreligger en situation som parterna i det särskilda huvudavtalet inte torde ha tänkt sig. nämligen att det i sista hand ankommer på de administrativa besvärsmyndigheterna att fixera gränserna för det politiska beslutsområdet.

Juridiska j'aku/tetsnämna'en vid Stockholms universitet anför att möjlighe- terna att påkalla prövning av den särskilda nämnden är ett effektivt instrument för att hävda den politiska demokratin endast under förutsättning att ansvarskännande parter frivilligt underkastar sig nämndens beslut. Något medel för lösande av sådana tvister i ett krisläge. där parterna har hamnat på direkt kollisionskurs. erbjuder denna väg inte. Fakultetsnämnden anser också att kommunalbesvär är ett trubbigt vapen för hävdande av kommu- naldemokratiska intressen.

l yttrandet från Göteborgs kommun (Stadskansliet,) anförs bl. a. följande.

De partssammansatta organen utrustas med beslutanderätt vars gränser fastläggs i kollektivavtal. Den som klagat på ett partssammansatt organs beslut kanske vill hävda att beslutet innebär att organet överskridit sin befogenhet. Detta är en kommunal besvärsgrund. Eftersom gränserna för befogenheten bestäms i kollektivavtal. kan den föreslagna ordningen inne- bära att det blir länsstyrelsen och regeringsrätten som skall pröva innebörden i de kommunala kollektivavtalen i dessa hänseenden.

Även vid beslut av ett partssammansatt organ kan hävdas att organet i sin tillämpning av kollektivavtalet .(ränkt den politiska demokratin. Detta förutsätts icke kunna ske i enlighet med förslaget. Som ovan framhållits kan ett sådant förfarande stå i strid med regeringsformen och kommunallagen . Detta innebär att bcsvärsmyndigheterna också i detta sammanhang får pröva gränserna för den politiska demokratin.

Stadskansliet vill också fasta uppmärksamheten på att rättstvister om tillämpningen av kollektivavtal i detta hänseende kan komma att prövas med stöd av olika regelsystem. Sålunda kan en tvist prövas av länsstyrelsen med regeringsrätt såsom besvärsmyndighet (frågor om kränkning av politisk demokrati och kollektivavtalets räckvidd).

• Sida 125
•  Original

Prop. 1978/79zl88 125

Vidare kan en påstådd kränkning av den politiska demokratin handläggas enligt det särskilda huvudavtalet (SHA). Slutligen kan en tvist om kollektiv- avtalet handläggas enligt den konventionella Rirhandlingsordningen och i sista hand av arbetsdomstolen. Stadskansliet anser att tillämpningsproblem kan uppkomma ur denna tredubbla prövningsmöjlighet.

l anslutning till utredningens omnämnande av möjligheten för kommun- medlem att genom kommunalbesvär överklaga kommunala beslut om träffande av medbestämmandeavtal ifrågasätter Lam/stings/örhumlvt lämplig- heten av att administrativ domstol skall pröva frågor om avgränsningen av den politiska demokratin. Förbundet anser att den särskilda nämndens prövning bör vara exklusiv. I.() framhåller att kommunmedlemmars rätt att via kommunalbesvärsinstitutet kontrollera beslutens laglighet inte bör försämras därför att ärenden överförs från nämnd till PSO. Enligt LO:s uppfattning är det en strikt lcgalitetsprövning som katt ske. Det får inte förekomma att beslutens lämplighet prövas. Kontrollen av om ett beslut kränker den politiska demokratin kan och bör endast ske genom att kommuninnevånarnas valda ombud i egenskap av arbetsgivare och avtals- slutande part påkallar prövning i den särskilda nämnden. När avtalsförbudet formellt är borta. skulle en prövning av regeringsrätten lätt föra tankarna till en författningsdomstols verksamhet. anför LO. Liknande synpunkter anförs av TCO och Svenska kommtota/arbetarq/örbundet.

2.8 Tolkningsföreträde

] tjänsteutlåtandct från Stockholms läns lattclstingskomman anförs att det av 33 & MBL följer att de fackliga organisationerna har tolkningsföreträde vid tvist om innebörden av ett träffat medbestämmandeavtal. Skulle arbetsta- garorganisationerna hävda en innebörd av ett avtal om PSO med beslutsrätt som den kommunala arbetsgivaren inte har avsett. gäller således deras uppfattning tills frågan har avgiorts. Tolkningsföreträdet gäller också om de fackliga organisationernas uppfattning enligt den kommunala arbetsgivarens mening strider mot den kommunala demokratin. Detta är enligt utlåtandet inte godtagbart. Om man som utredningen menar att medbestämmandet inom den kommunala sektorn skall vara kollektivavtalsbundet. får dock hänsyn till den kommunala demokratin anses kräva att den kommunala arbetsgivarens tolkning skall ha företräde. Tvresö kommun anser också att reglerna om tolkningsföreträde inte bör gälla i fråga om avtal om PSO. Med hänsyn till att en generell gränsdragning mellan politiska frågor och verkställighetsfrågor inte kan göras menar Svenska at'bctsgii'at'c/örenittgwt och Sveriges imlustri/örbum/ att kommunen bör tillförsäkras tolkningsföreträde vid tvister i gränsdragningsfrågor.

Solna kommun anser att regeln om tolkningsföreträde kan ifrågasättas med hänsyn till möjligheterna att överföra kommunal beslutanderätt till PSO och den svåra bedömningen av om en viss fråga kränker den politiska demokra-

• Sida 126
•  Original

Prop. 1978/79:188 126

tin. Nva arbetsrättskotnmitten anför att utredningen inte gått närmare in på samspelet mellan de arbetsrättsliga och de kommunalrättsliga regelsystemen när det gäller t. ex. reglerna om tolkningsföreträde. Kommittén frågar sig vad effekten blir av att tt')lkningsföreträde enligt 33 & MBL skall antas föreligga och om man av kommunalrättsliga skäl kan ha tolkningsföreträde i den mån det är tänkt att PSO även ska ha verkställighetsfunktioner.

2.9 Återkallelse av beslutanderätt

Utredningens förslag att beslutanderätt som har överlämnats till PSO får återtagas bara om det medges i kollektivavtalet eller synnerliga skäl därtill föreligger har kommenterats av åtskilliga remissinstanser. Till de remissin- stanser som uttryckligen redovisar en positiv inställning till förslaget hör länsstvrelsen iKa/mar lätt, samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. Kalmar läns landstingskommun. LO. TCO och Svenska kommuna- larbetareförbundet. Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig på denna punkt anser dock att återkallelsemöjlighetcrna bör vidgas. En sådan uppfatt- ning redovisas av hovrätten för Övre Norrland. arbetsdomstolen, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. länsstyrelserna i Östergötlands, Gotlands, Malmöhus, Älvsborgs o:h Norrbottens län. Östergötlands. Krono- bergs, Malmöhus, Skaraborgs, Jämtlands och l"'ästerb0ttens läns landstings- kommuner, omkring 50 kommttner. Svenska kommun/("irbundet och Landstings- förbundet.

Kalmar läns landstingskommun a nser att någon generell återkallelserätt inte bör finnas. Med hänsyn till att beslutanderätten inte skall omfatta principiella politiska frågor är det tillräckligt med en begränsad återkallelserätt. Lands- tingskommunen förmodar att allvarligare revisionsanmärkningar kan vara sådana synnerliga skäl för återkallelse. Länsstyrelsen i Kalmar län anför liknande synpunkter.

Svenska komntunalarbetare/örbundet och LO avvisar en lösning som innebär att nämnderna får en v:dare återkallelserätt än vad utredningen föreslår. TCO framhåller att förslaget markerar ett självständigt beslutsansvar för PSO och att PSO blir direkt beroende av den delegerande nämnden. om beslutanderätten överförs genom delegation enligt kommunallagen .

Värmlands läns landstingskommun föreslår att återkallelserätt skall föreligga bara om det medges i kollektivavzal och framhåller att utredningens förslag grundar sig på att avtal om PSO kommer att ingås mellan två i princip jämbördiga parter. Parternas förtroende för varandra kan då på ett icke önskvärt sätt komma att rubbas. om ena parten kan återta beslutanderätten genom att åberopa synnerliga skäl. I huvudsak liknande synpunkter anförs av juridiska fakultetsnätmtden vid Lunds universitet som tillägger att en återkal- lelserättjuridiskt sett endast kan föreligga när arbetstagarparten i PSO genom sitt beteende bryter mot avtalet på ett så allvarligt sätt att det finns grund för hävning av avtalet. Denna rätt följer redan avtalsrättsliga principer varför det

• Sida 127
•  Original

Prop. 1978/79:188 127

enligt fakultetsnämnden inte finns anledning att särskilt ange den i lagtexten.

En anledning att särskilt uppmärksamma återkallelsemöjligheterna är enligt länsstvrelsen i Malmöhus lätt att de rekommendationer som utred- ningen lämnar om lämplig typ av verksamhet för PSO utgör endast en blygsam del av det avtalsbara området. Eftersom rekommendationerna dessutom inte är bindande. kan verksamheten i PSO få en annan inriktning och omfattning än vad utredningen har förutsatt. Det bör också beaktas att revisionsansvaret enligt utredningens förslag ligger kvar på den uppdragsgi- vande nämnden. Skaraborgs lärts landstingskomntttn anför att om revisions- ansvaret skall ligga kvar på nämnden bör denna ha möjlighet att återkalla beslutanderätten. om revisorerna gör erinringar och påpekanden under löpande revision. Återkallelse börockså kunna ske.om PSO i sin verksamhet avviker från riktlinjer som landstinget eller nämnden har lämnat eller i varje fall när särskilda skäl föreligger. Jämtlands lärts landstingskommun framhåller att den omständigheten att revisionsansvaret ligger kvar på den nämnd som har överlämnat beslutsrätten entydigt talar för att nämnden skall ha befogenhet att självständigt återkalla bcslutsrätten.

Länsstvrelserna i Östergötlands. Gotlands, Malntöltus och Norrbottens lätt, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Östergötlands och Kronobergs läns landstingskommutter. åtskilliga kontmtttter. Svenska kommun- förbundet och Landstings/förbundet anser att återkallelse bör. utöver vad som anges i kollektivavtal. kunna ske när särskilda skäl föreligger. En av förutsättningarna för PSO-verksamheten är framhåller de bådaförbunden att PSO inte är att betrakta som en nämnd i kommunalrättslig mening utan som en särskild form av verkställighets- och samrådsorgan på lägre nivå. PSO är följaktligen underställt nämnden och de ansvarsregler som gäller för offentliga funktionärer i allmänhet skall vara tillämpliga på såväl arbetstagar- som arbetsgivarrepresentanter i PSO. Förbunden anser också att uttrycket ”"särskilda skäl" bör preciseras. Uttrycket "synnerliga skäl" brukar användas för extrema situationer, framhåller länsstyrelsen iGotlands län. Eftersom PSO härleder sin beslutanderätt från nämnden. är det rimligt att nämnden kan återta beslutanderätten även om endast "särskilda skäl" föreligger.

Örebro läns landstingskommun anser att nämnden. liksom vid delegation enligt kommunallagens bestämmelser. fritt bör kunna återkalla uppdrag för PSO att utöva nämndens beslutanderätt.

Stockholms kommun anser att beslutanderätt inte bör överföras i så definitiva former som utredningen föreslår. En följd av utredningsförslaget torde enligt kommunen bli att området för överförd beslutanderätt blir mycket snävt. Ökade möjligheter för förtroendemännen att vid behov återta beslutanderätt kan i praktiken medge ett större inflytande för de anställda. Samma inställning redovisar Malmöhus läns landstingskommun samt Vellinge och Ystads kommuner. Flera remissinstanser ansluter sig till de synpunkter beträffande återkallelserätten som har framförts av ledamoten i utredningen

• Sida 128
•  Original

Prop. 1978/79:188 128

Agne Gustafsson i ett särskilt yttrande till utredningens betänkande. Till dessa hör hovrätten/ör Övre Norrland, länsstyrelsen i Älvsborgs län och några kommuner. Länsstyrelsen poängterar att den garantiregel som återkallelserät- ten innebär bör vara helt oberoende av avtal. Det bör höra till den ansvariga kommunala nämndens befogenheter att självständigt avgöra när det kommunala helhetsintresset skall anses hotat.

.ffrbetsdomstolen erinrar om lagrådets uttalande (prop. 1976/77:137 s. 10)att kollektivavtal på den statliga sektorn inte kan träffas om vare sig överläm- nande eller återtagande av beslutsrätt. Den statliga arbetsgivaren, framhöll lagrådet. kan inte i medbestämmandeavtal åtaga sig ett Skadeståndsansvar för den händelse ett i offentligrättslig ordning fattat beslut om inrättande av PSO eller om överlåtande av beslutsrätt skulle utan befogad anledning återkallas under avtalets giltighets period. En annan ordning skulle enligt vad lagrådet anförde äventyra den fria beslutanderätten för de politiska orga- nen.

För den privata sektorn gäller enligt arbetsdomstolen att arbetsgivaren i ett konkret ärende kan återta beslutsrätt som har överlämnats till PSO och att verkställighetsansvaret ligger på arbetsgivaren. Skadeståndsansvar för kollektivavtalsbrott kan dock uppkomma för arbetsgivaren. Den för den kommunala sektorn föreslagna regleringen av återtaganderätten synes alltså avvika från vad som gäller för övriga sektorer på arbetsmarknaden. Den föreslagna ordningen motiveras med att en generell återkallelserätt inte är förenlig med ett av syftena med förslaget. nämligen att PSO-verksamheten skall vara ett permanent instrument för partssamverkan i verkställighetsle- det. Samma skäl skulle enligt arbetsdomstolen kunna anföras mot en generell återkallelserätt även på övriga sektorer av arbetsmarknaden. Detta har dock inte lett till begränsningar av återkallelsemöjligheten.

Arbetsdomstolen framhåller också att det i detta sammanhang finns anledning att beakta nämnds bundenhet av ett av PSO redan fattat beslut. Antag att PSO har fattat ett beslut som uppenbarligen strider mot lag. t. ex. genom att beslutets verkställighet kommer att innefatta en föreningsrätts- kränkning. I sådant fall bör nämnden inte av offentligrättsliga regler vara förhindrad att åsidosätta beslutet. Enligt arbetsdomstolens mening talar det anförda för att återkallelserätten in'-:e inskränks på det sätt som föreslås. Den fria beslutanderätten för de politiska organen torde också kräva en offentlig- rättslig reglering som innehåller en i princip obegränsad återkallelserätt. Det uttalande av lagrådet som arbetsdomstolen hänvisar till uppmärksammas också i yttrandet från Malmö kommun. Kommunen anser att utredningen borde ha klarlagt om det i det hänseende som lagrådet avser finns någon grundläggande skillnad mellan den statliga och den kommunala sektorn. Länsstyrelsen iMa/möhus lätt framhåller att utredningen inte har berört frågan om hur beslut om återkallelse skall kunna överprövas men påpekar att kommunalbesvärsvägen synes stå öppen. Enligt länsstyrelsens mening torde det inte heller vara uteslutet att föra saken inför arbetsdomstolen. Samma

• Sida 129
•  Original

Prop. 1978/79:188 129

synpunkter återkommer i yttrandet från Stockholms komtnun.

Nva arbetsrättskommitten tar upp frågan om arbetsgivarens stoppningsrätt och anför att utredningen uppenbarligen förutsätter att kommunen på samma sätt som arbetsgivaren på den privata sektorn skall ha något slags stoppningsrätt. eftersom beslut som fattas av PSO skall anmälas till nämnden. Utredningen har clock inte berört frågan om under vilka omstän- digheter kommunen kan stoppa enskilda beslut som fattas av PSO utan att den blir skyldig att betala skadestånd för brott mot avtalet. Kommittén anför vidare att möjligheten att enligt allmänna fullmakts— och uppdragsrättsliga grundsatser stoppa enstaka beslut måste skiljas från rätten att återkalla hela den överförda beslutanderätten. Stoppningsmöjligheten ger inte arbetsgi- varen rätt att ensidigt befria sig från ntedbcstämmandeavtalet som sådant. En sådan befrielse kan enligt kommittén uppnås endast under de förutsättningar som anges i 31 äMBL.dvs. vid sådana grova brott mot avtalet ellerlagen som har väsentlig betydelse för arbetsförhållandet i dess helhet. Kommittén framhåller slutligen att utredningen inte närmare har analyserat samspelet mellan den föreslagna återkallelsemöjligheten och rätten att häva medbe- stämmandeavtalet enligt 31 & MBL. I frågan om skadeståndsansvaret konstaterar kommitten att arbetsgivaren kan bli skyldig att erlägga skade- stånd för avtalsbrott, om han inte följer sitt åtagande enligt medbestämm- andeavtalet. På arbetstagarsidan har den fackliga organisationen ett ansvar gentemot arbetsgivaren enligt 57 å andra stycket MBL. Samtidigt slås det fast att arbetsgivaren kan underlåta att följa ett beslut som har fattats av företrädare för arbetstagarna i det särskilda organet och vägra verkställighet av fattade beslut. llan riskerar dock skadestånd för obefogade ingrepp. Enligt kommittén har utredningen inte närmare diskuterat omfattningen av denna stoppningsmöjlighet på det kommunala området.

2.10 Formregler

Flera remissinstanser framhåller att det är nödvändigt att anpassa PSO- verksamheten efter de lokala förhållandena. De tillstyrker därför utred— ningens förslag att bara ramen för PSO-verksamheten skall regleras i kommunallagen .

Solna kommun anför att den föreslagna lösningen lämnar stor frihet åt kommunen och de fackliga organisationerna att handla. lntagande av ett antal detaljregler i kommunallagen framstår som olämpligt. bl.a. från kommunal självstyrelsesynpunkt. framhåller kommunen. Även TCO anser den föreslagna avvägningen mellan de formregler som föreskrivs i lag och de som kan fastställas i kollektivavtal lämplig. SACO/SR anser att det är positivt att stor frihet med utredningens förslag lämnas åt parterna att genom kollektivavtal komma överens om närmare regler för PSO-verksamhetens förmer och innehåll. Den föreslagna lösningen gör enligtjuridiskafakultets- nämnden vid Lttnds universitet det också möjligt för parterna att på ett flexibelt

• Sida 130
•  Original

Prop. 1978/79:188 130

sätt anpassa PSO-verksamheten efter de skilda förhållandena i fråga om storlek och organisation inom olika kommuner.

Förslaget att det skall överlåtas åt de avtalsslutande parterna att bestämma PSO:s sammansättning berörs av flera remissinstanser. Bland dem som tar upp frågan är meningarna delade. Större delen anser dock att arbetsgivaren bör representeras av anställda tjänstemän.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att det i kommunallagen bör anges att kommunen skall representeras av tjänstemän. [ princip samma inställning redovisas av Iandstingskommunerna i Östergötlands och Kronobergs län. Länsstyrelsen i Älvsborgs län och #fll'SbOfgS lärts landstingskommun anför att förtroendevalda inte bör få ingå i PSO. eftersom dessa främst skall handha ärenden som f. n. åvilar förvaltningarna. dvs. tjänstemännen.

Möjligheten att låta förtroendevalda företräda kommunen eller landstings- kommunen är enligt Jämtlands läns landstingskommun svår att förena med den politiska demokratins villkor. Representanter för den politiska minori- teten skulle som arbetsgivarföreträdare rimligtvis inte kunna driva någon annan mening än den som företräds av den politiska majoriteten. Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län kommer PSO inte att återspegla den partiställning som är ett resultat av de kommunala valen. Det är svårt att se hur det politiska ansvaret kommer att fungera. om förtroendevalda ingår i PSO. En klar åtskillnad mellan politiska och företagsdemokratiska organ bör eftersträvas. Det torde dock inte kunna slås fast att förtroendevalda inte får ingå. JO ansluter sig till utredningens ståndpunkt och framhåller att ett skäl för att arbetsgivaren i normalfallet bör representeras av tjänstemän i arbetsledande ställning är att ledamöterna i PSO i annat fall kommer att inta olika ställning i ansvarshänseende.

Flertalet personalpolitiska frågor berör alla förvaltningarna i kommunen eller landstingskommunen. framhåller länsstyrelsen i Kalmar län och Kalmar läns lands/ingskommun. Vissa frågor bör diskuteras gemensamt av förtroen— devalda och anställda. Å andra sidan skulle enligt dessa remissinstanser gränsdragningen mellan de frågor som bör avgöras av de förtroendevalda och andra frågor försvåras. om förtroendevalda företrädde arbetsgivaren i PSO. Därför bör tjänstemän i ledande Ställning normalt företräda arbetsgivaren. Om man inrättar ett centralt PSOJt-ör förtroendevalda ingår där. Sistnämnda uppfattning delas av SAC O/SR samt Uppsala och Västerbottens läns lands- tingskommuner.

Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att det skulle vara mindre lämpligt att generellt utesluta de förtroendevalda från PSO. I många kommuner. särskilt de mindre, kan förtroendevalda stå så nära den dagliga verksamheten att ett utestängande av dem från PSO i praktiken skulle inskränka möjlig- heterna för dessa organ att verka på det sätt som förslaget innebär. Länsstyrelsen tillstyrker därför förslaget att arbetsgivaren själv får avgöra denna fråga med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt Malmöhus läns landstingskommun samt Vellinge och Ystads kommuner ligger

• Sida 131
•  Original

Prop. 1978/79:188 131

en stor del av de ärendegrupper som kan komma att behandlas av PSO—organ i gränsskiktet mellan vad som är intressant från å ena sidan personalsynpunkt och å andra sidan ett allmänt intresse. PSO kan därför tvingas att själv dra upp gränserna för vad som är politiska resp. opolitiska frågor. Eftersom detta kan innebära avsteg från den politiska demokratin. ifrågasätter landstingskom- munen om inte arbetsgivarens representanter skall utgöras av politiker i sådana organ som inte alldeles klart handhar opolitiska frågor. Enligt tjänsteutlåtandet från Stockholms lärts lantlstingskornmun är det en bakvänd metod att man. i syfte att värna om den politiska demokratin. rekommen- derar begränsningar i fråga om de förtroendevaldas medverkan i PSO. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser också att kommunen resp. landstings- kommunen bör kunna representeras av förtrt_)endevalda.

Norrbottens läns landstingskommun ifrågasätter utredningens slutsats att arbetsgivaren normalt kommer att företrädas av tjänstemän i arbetsledande ställning. Frågan är svårbedömd i nuvarande läge. eftersom man inte med säkerhet vet i vilken omfattning och beträffande vilka ärendegrupper som kollektivavtal om PSO kommer att träffas. Mot denna bakgrund anser landstingskommunen att det är väsentligt att frågan får avgöras av de enskilda landstingskommunerna. Skolöverstvre/sen ger uttryck för samma uppfattning.

Stockholms kommun (stads/urinen) framhåller att utredningens förslag om arbetsgivarrepresentation genom anställda är otillfredsställande från utgångspunkten att den kommunala demokratin gagnas av att de förtroen- devalda deltar i det kommunala arbetet på alla nivåer. En sådan ordning innebär att endast arbetstagare deltar i PSO och att det kan antagas att de som ansvarar för beredningen av ärenden hos PSO även kommer att delta i besluten. Arbetsgivarrepresentation genom förtroendevalda synes i stället böra vara en huvudregel åtminstone i de fall då PSO faktiskt övertar beslutanderätt från nämnd. Tranås kommun anser att det i kommunallagen bör föreskrivas att kommunen skall företrädas av förtroendevalda.

Enligt Stockholms kommun (stads/uristen) bör beslutsbefogenheter för PSO förutsätta dels att arbetstagarrepresentanterna haren fast lörankring—genom anställning — hos den kommunala arbetsgivaren. dels att arbetstagarkollek- livet och inte endast viss eller vissa arbetstagarkategorier företräds i PSO. Endast om dessa förutsättningar uppfylls kan PSO sägas utgöra ett organ för företagsdemokrati eller personalinflytande. Blekinge läns landstingskommun och flera kommuner anser också att arbetstagarrepresentanterna bör vara anställda hos kommunen resp. landstingskommunen. Samma uppfattning redovisas i tjänsteutlåtandet från .S'mckltolms läns lam/stingskommun. En del av de nyss nämnda kommunerna anser att också medlemskap i kommunen resp. landstingskommunen bör krävas.

För att arbetet i PSO skall fungera bra är det enligt SACO/SR nödvändigt att varje facklig huvudorganisation som har medlemmar inom det tilltänkta PSO:s arbetsområde blir representerad. JuridiskaIl'akultetsnt'irnmlen l'l(l Lunds

• Sida 132
•  Original

Prop. 1978/79:188 132

universitet efterlyser med hänsyn till den komplicerade fackliga bilden på den kommunala sektorn och med hänsyn till att förhandlingssamverkan mellan förbund från olika huvudorganisationer ännu är en relativt outvecklad företeelse någon form av hjälpregler som skulle kunna tillgripas vid eventuell oenighet mellan organisationerna om PSO:s sammansättning.

l kommunallagen bör enligt SACO/SR uttryckligen anges att mandatti- derna för ledamöterna i PSO skall regleras i avtalet. Ledamöterna förutsätts fatta beslut under självständigt ansvar. De bör. anför SACO/SR. inte löpa risk att kunna förlora sina uppdrag med anledning av ett beslut i PSO. Några remissinstanser framhåller att mandattiderna måste vara desamma för arbetsgivarsidans och arbetstagarsidans ledamöter för att man skall uppnå stabilitet i verksamheten. Hallands läns landstingskommun föreslår en bestäm- melse om att kollektivavtal om PSO inte får avse längre tid än kommun- fullmäktiges resp. landstingets mandattid. De nyvalda beslutande försam- lingarna bör ha möjlighet att pröva frågan om anlitande av PSO-organ för viss förvaltning och verkställighet.

När det gäller ordförandeposten anser lt'rtsriansttuls och Skaraborgs lärts landslingskommuner samt Lidingö. Gnosjö. l'i/nrnerbv, Perstorps, Burlövs. Eslövs, Klippans, Skurups. .f'fIariestads och Heby kommuner att denna bör tillfalla arbetsgivarsidan. lx'ristianstruls läns landstingskommun samt Norrko- pings. (inos/o'. Simrishamns och Burlövs kommuner förordar att arbetsgivar- sidan får majoritet i PSO. Om så inte skulle bli fallet. bör båda sidor ha lika stor representation men ordföranden väljas från arbetsgivarsidan. anser Simris- hamns kommun. Ett skydd för den politiska demokratin kan enligt Göteborgs kommun skapas genom att det föreskrivs att ett beslut av PSO måste vara enhälligt för att vara giltigt eller att nämnden tillsätter ordföranden. som bör ha utslagsröst.

Soda/styrelsen. juridiska|laktt/letsttämrulen vid Stockholms universitet. lärts- styrelsen i Kalmar län. .lt'inkt'ipings. Kalmar. lx'opparbeugs och l-ästerbotlens lärts landstingskontmuner samt Danderyds. Täby, Vallentuna och Vetlanda kommuner uttalar sig för att formregler ges i lag i större omfattning än enligt förslaget. Dessa remissinstanser anser att bestämmelser i lag bör ges om en eller flera av följande frågor. nämligen mandattid. utseende av ledamöter. val av ordförande. verksamhetsformer. beslutforhet. former för beslutsfattande. utslagsröst och krav på kvalificerad majoritet.

2.11 PSO som samrådsorgan

Endast ett fåtal remissinstanser redovisar särskilda synpunkter på utred- ningens förslag om PSO som samrådsorgan. Den föreslagna lagregleringen av samrådsuppgifter avstyrks av Kronobergs läns landstingskommun. Malmöhus lärts landstingskommun framhåller att det inte finns några hinder mot att redan i dag med stöd av MBL inrätta informations- och samrådsorgan. medan Lttrtds kommun anser att PSO för samrådsuppgifter knappast behövs eftersom

• Sida 133
•  Original

Prop. 1978/79:188 133

MBL och MBL-avtal redan ger en mångfald regler för samrådsförfarande. l-"t'isterbottens läns lan(lstingskornmun utgår f rån att samma PSO svarar för såväl eventuellt beslutsfattande som samråd i olika former inom sitt område. Detta skulle främja effektivitet och kontinuitet iarbetet. Enligt l'äslruan/aruls lärts lam/stirtgskornmuns bedömning torde samrådsuppgif ter bli de viktigaste uppgifterna för PSO.

Hallands och Skaraborgs läns larulstingskommuner önskar ett klarläggande av frågan om PSO skall omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 16 ; första stycket kommunallagen om beredning av ärende i vilket landstinget skall besluta.

Enligt arhetsdornstolens mening kan de skäl som arbetsdomstolen åberopar till stöd för en vidgad återkallelserätt också anföras till stöd för att beslut som fattas med åsidosättande av samrådsregler inte drabbas av ogiltighet. Det kan också ifrågasättas om ett beslut skall anses inte ha tillkommit i laga ordning bara därför att beslutet har fattats utan samrådsförfarande. 1 lagen anges endast att samrådsförfarande får föreskrivas i kollektivavtal. Samrådskravet måste därför finnas i ett kollektivavtal och det är avtalet och inte lagen som åsidosätts. om beslut fattas utan samrådsförfarande. Enligt arbetsdomstolens mening bör därför endast påföljd för kollektivavtalsbrott komma i fråga vid åsidosättande av samrådsskyldighet. ] huvdsak liknande synpunkter fram- förs av länsstvre/sen i Göteborgs och Bohus län samt Stockholm kornrrntn (stads/urinen).

2.12 PSO-ledamöternas ansvar

Endast ett mindre antal remissinstanser berör frågan om PSO—ledamö- ternas ansvar. .

Delegation enligt kommunallagen vilar enligt yttrandet från Stockholms kommun (personalru'innu/en) på helt andra förutsättningar än "kollektivavtals- delegation" och det finns anledning att beakta detta vid revisionsansvarets utformning. Det är tillfredsställande. anser nämnden att resp. nämnd under alla förhållanden skall bära ansvar för vad PSO beslutar. Möjligheten att lösa ansvarsfrågan på ett annat sätt än vad utredningen föreslår bör därför undersökas.

Vid bedömningen av ansvarsfördelningcn bör det enligt nämnden vidare beaktas att PSO-verksamheten enligt utredningen bygger på principen att de fackliga representanterna skall tillföra ärendena också "rena arbetstagarsyn- punkter". Det förutsätts alltså att de fackliga ledamöterna i PSO representerar andra intressen än de av kommunen utsedda ledamöterna. som har till uppgift att tillvarata kommunens bästa i överensstämmelse med vad som gäller vid delegation enligt kommunallagen . PSO där de fackliga represen- tanterna har avgörandet i sin hand kan således komma att fatta beslut på andra bedömningsgrunderän vederbörande nämnd. Personalnämnden anser att ansvarssituationen beträffande PSO med beslutanderätt förefaller oklar i flera avseenden.

• Sida 134
•  Original

Prop. l978/79:l88 134

Föreningen Sveriges kom/ntrna/ekononn'r' anför att i den mån PSO skall utöva beslutanderätt och förfoga över kommunala medel är det nödvändigt att det skapas ett instrument för utkrävande av ansvar för organets verksamhet. föreningen anser att utredningens modell med revisionsan— svaret kvar på nämnden inte är en godtagbar lösning utan förordar att PSO underkastas eget revisionsansvar. Norrköpings och Värnamo kommuner anför liknande synpunkter. flirt/mölnts läns lttru/stingskomrnun framhåller att enligt lörslaget kan nämnden tvingas häradet politiska ansvaret för ett beslut i ett organ där arbetsgivarrepresentanterna kan tänkas vara i minoritet och kanske till och med har reserverat sig. l'suuls kom/nun anför liknande synpunk- ter.

Utredningens uppfattning att arbetstagarledamöterna i PSO kommer att vara underkastade disciplinärt ansvar delas av JO som anser att detta är ett skäl för att arbetsgivarsidan bör representeras av tjänstemän. Förtroende- valda Iedamöter har inget sådant ansvar och det skulle vara stötande. menar JO. om ansvar för ett enhälligt beslut skulle drabba endast arbetstagarrepre- sentanterna. Ansvarsfrågan bör. framhåller arbt'tsdomsto/en, klarläggas beträffande fackliga företrädare som inte är anställda hos kommunen. Samma ansvarsregler bör gälla för alla arbetstagarföreträdare. oavsett om de är anställda eller ej.

Regeringsrätten anser däremot att inte ens sådana representanter för arbetstagarna som är anställda hos kommunen eller landstingskommunen bör anses utöva sin tjänst. när de fullgör uppdrag som ledamöter av PSO. En annan sak är att det i kollektivavtal kan föreskrivas att PSO-ledamöterna har disciplinärt ansvar. Även Kungälvs kommun anser det tveksamt om discipli- närt ansvar kan bli aktuellt för arbetstagarrepresentantcr i PSO. Dessa ledamöter har rätt att företräda rena arbetstagarsynpunkter och behöver inte på samma sätt som tjänstemän eller förtroendevalda känna sig bundna av handlingsramar och normer som fastställs av överordnad instans. Genom inrättandet av ett PSO kan. enligt kommunens mening. arbetsgivaren sägas ha medgett att arbetstagarparten företräderjust rena arbetstagarsynpunkter. Göteborgs kommun (statlskansliet) anför liknande synpunkter. Tveksamhet beträffande arbetstagarrepresentanternas ansvar kommer till uttryck också i yttrandet från il-lö/ntla/s kommun.

N_va arbetsrättskommittén framhåller att utredningen när det gäller PSO- ledamöternas skadeståndsrättsliga ansvar utgår från att ledamöterna skall likställas med offentliga funktionärer i allmänhet. varför det skadestånds- rättsliga ansvaret skall bedömas i enlighet med reglerna i skadeståndslagen . Detta är enligt kommitténs mening säkert riktigt. om PSO skall ses som ett rent verkställighetsorgan. Överförs beslutanderätt till PSO. kan det emellertid sättas i fråga om inte ansvarsregeln i 57 å andra stycket MBL bör tillämpas även på arbetstagarledamöterna i PSO på det kommunala området.

Tanken bakom 57 ;" andra stycket MBL är. anför kommitten. att arbetsta- garnas representanter skall behandlas som företrädare för sina organisationer.

• Sida 135
•  Original

Prop. 1978/792188 135

när de utövar sina funktioner i PSO. De här alltså inget personligt skadeståndsansvar gentemot arbetsgivaren. Organisationen i sin tur ansvarar för skada bara om dess företrädare i sin utövning av funktioner i PSO uppsåtligen eller av grov vårdslöshet orsakar arbetsgivaren skada. Kommittén anser därför att det bör övervägas om inte samma ansvar bör gälla på det kommunala området. särskilt som ansvarsreglerna i 57 å andra stycket MBL har samma utformning som reglerna om ansvar för utövande av tolkningsföreträde enligt 33 & MBL. Denna bestämmelse avsesju gälla även på kollektivavtal om inrättande av PSO. Även i yttrandet från Stockholms kommun efterlyses ett klarläggande av samspelet mellan utredningens förslag och den reglering av de arbetsrättsliga förhållandena på den privata arbets- marknaden som har skett genom prop. 1976/77:137. Enligt kommunens uppfattning gäller dock ansvarsreglerna i 57 å andra stycket för PSO.

l yttrandet från .S'fork/m/ms kommun (sun/.sk'ans/iel) anförs att förvaltnings- lagens jävsregler bör gälla för PSO under specialreglerade nämnder. liksom hos resp. nämnd. Samma uppfattning redovisas av Kungälvs och fl-It'l/m'lals' kommuner samt i yttrandet från (iii/elmi'g.s kommun (sun/skans/iel).

2.13 Lagstiftning om särskilda kommunala verksamhetstmtråden

Svenska kom/ntm/örhunr/c'l, L(lm/slingslörbtnu/c'l. LO, TCO. Svenska kommtmalar-borare/örbundel och några lan:lslingskrnnntuner understryker vikten av att lagstiftningen om särskilda kommunala verksamhetsområden ses över i enlighet med utredningens förslag. Enligt vad som anförs i yttrandet från Stockholms konunun (snulsjitu'islen) tnåste specialförfattning- arna ändras för att PSO skall kunna inrättas på de speciallagsreglerade områdena.

• Sida 136
•  Original

GOTAB Stockholm 1979