Till Statsrådet och chefen för kommundepartementet

Genom beslut den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för dåva- rande civildepartementet att tillkalla sakkunniga och experter att göra en översyn av den kommunala demokratin (utredningen om den kommunala demokratin).

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades såsom sakkunniga riksdags- ledamoten AnnaLisa Lewén-Eliasson (s) ordförande, förbundsordföranden Bengt Blomdahl (s), riksdagsledamöterna Karl Boo (c) och Claes Elmstedt (c), universitetslektorn Agne Gustafsson (5), riksdagsledamöterna Gördis Hörn- lund (s), Hilding Johansson (s) och Sigvard Larsson (fp) samt kommunalkon— sulenten Göran Åstrand (m). Fr. o. m. den 1 jan 1972 förordnades riksdags- ledamoten Nils Hörberg (fp) som sakkunnig i utredningen sedan riksdagsle- damoten Sigvard Larsson blivit entledigad från utredningsuppdraget på egen begäran.

Att såsom experter biträda utredningen förordnades fr. o. m. den 13 sept 1971 informationschefen Lennart Edström (entledigad från uppdraget fr. o. rn. den 31 jan 1976), fr. o. m. den 1 dec 1971 statssekreteraren i kom- mundepartementet Lars Eric Ericsson (entledigad fr. o. m. den 16 okt 1976) och fr. o. rn. den 1 jan 1976 kanslirådet i kommundepartementet Sven-Runo Bergqvist.

Genom förordnanden fr. o. m. den 31 jan 1976 knöts till utredningen som experter representanter för parterna på den kommunala arbetsmarknaden, nämligen sektionschefen i Landstingsförbundet Tryggve Andersson, om- budsmannen i TCO-K Per-Erik Boivie, direktören i Svenska kommunför- bundet Sune Eriksson, ombudsmannen i SACO/ SR Olle Hessleborn samt ombudsmannen i Svenska kommunalarbetareförbundet Rolf Lindh. Per- Erik Boivie ersattes fr. o. m. den 1 mars 1976 av informationschefen Lennart Sahlsten. Tryggve Andersson ersattes fr. o. rn. den 1 juli 1976 av sektionsche— fen Åke Schön. Partsexpertema har beretts tillfälle delta i samtliga samman- träden och verksamheten i övrigt.

Som huvudsekreterare i den första etappen tjänstgjorde Lars Eric Ericsson t. o. m. den 30 nov 1971 och Sven-Runo Bergqvist t. o. m. den 31 dec 1975. Som sekreterare tjänstgjorde kommunalsekreteraren Lars Högdahl, departe- mentssekreteraren Bertil Albertsson och planeringssekreteraren Anders Ek.

Under den här aktuella andra utredningsetappen har byråchefen Göran Pettersson tjänstgjort som huvudsekreterare och förbundsjuristen Åke Le- wensjö som biträdande sekreterare (fr. o. m. den 1 jan 1976 resp. 15 okt 1975).

• Sida 4
•  Original

ITiIIäggsdirektiven till utredningen redovisas i sin helhet i bilaga 1

Utredningsuppdraget

Den första utredningsetappen, som enligt utredningens ursprungliga direktiv omfattade översyn av formerna för medborgarintlytande över den kommu- nala demokratin m. m., avslutades i och med att utredningen i april 1975 av- gav sitt huvudbetänkande ”Kommunal demokrati” (SOU 1975141). Av upp- gifterna återstod härefter att enligt uppdrag i tilläggsdirektiv behandla vissa frågor om fördjupat inflytande för de kommunalt anställda.

I tilläggsdirektiven den 21 april 1972 till utredningen1 framhålls inled- ningsvis att den demokratiska styrelseformen innebär att den enskilde som samhällsmedborgare, bl. a. genom den allmänna rösträtten, är tillförsäkrad inflytande på beslutsfattandet hos samhällsorganen. Vidare konstateras att medborgarintlytandet i en demokrati som den svenska utövas genom de po- litiska partierna. Efter dessa principiella uttalanden om den svenska demo- kratins uppbyggnad övergår departementschefen i direktiven till att tämligen utförligt behandla de krav som i olika sammanhang rests av arbetstagarorga- nisationerna på ökat medinflytande för arbetstagarna i såväl enskild som stat- lig och kommunal verksamhet.

Beträffande betydelsen av en fördjupad företagsdemokrati inom den of- fentliga sektorn uttalas att denna är ett väsentligt medel när det gäller att nå bättre förhållanden för de anställda och därigenom öka arbetstillfredsställel- sen och säkerställa ett gott arbetsresultat. Härav följer enligt departements- chefen att det är ett starkt intresse från både allmän synpunkt och arbetsta- garsynpunkt att de personer som är anställda inom kommunala och lands- tingskommunala förvaltningar, liksom andra arbetstagare, får insyn och in- flytande över den verksamhet som bedrivs på deras arbetsområde.

Vad avser gränsdragningen gentemot den politiska demokratin betonas att de kommunala nämnderna i många fall har att ta ställning till frågor som till övervägande del rör enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och där fråga är om myndighetsutövning mot enskild. I dessa typer av ärenden motiverar anställningsförhållandet i regel inte någon högre grad av inflytande för de anställda än som bör tillkomma andra medborgargrupper. Mot denna bakgrund utgår departementschefen ifrån att det inte finns skäl att överväga en rätt för de anställda att utse ledamöter i kommunala och landstingskom- munala nämnder eller att överföra sådan nämnds beslutanderätt till företags- nämnd eller annat organ med arbetstagarrepresentation annat än i klart av- gränsade frågor som har direkt och speciellt intresse för de anställda.

Departementschefen omnämner vidare att han samma dag som tilläggsdi- rektiven utfärdades hade för avsikt hemställa om Kungl Maj:ts förordnande att till riksdagen skulle avlåtas proposition med förslag till lagstiftning som skulle möjliggöra försöksverksamhet med personalrepresentation i kommu- nala nämnder. I anslutning härtill framhåller han att det är angeläget att den- na form av ökat inflytande prövas också från mera allmänna synpunkter än som torde vara möjligt vid försöksverksamheten.

Från nu angivna utgångspunkter uppdras åt utredningen om den kommu- nala demokratin att överväga två huvudfrågor av betydande principiell natur. Den första frågan gäller möjligheterna att tillförsäkra representanter för de an- ställda rätt att närvara vid kommunala nämnders sammanträden och delta i överläggningarna men inte i besluten. Den andra frågan avser att överväga

• Sida 5
•  Original

sådana förändringar i gällande kommunalrätt som tillskapar möjlighet för de kommunala och landstingskommunala nämnderna att överföra beslutande- rätt i ärenden av intresse för personalen till företagsnämnd eller annat organ med arbetstagarrepresentation (s. k. partssammansatta organ).

Urredningsarberers bedrivande

Utredningsarbetet i denna etapp har som tidigare nämnts bedrivits i nära kon- takt med parterna på den kommunala sektorn.

Genom samarbete med de 5. k. centrala råden för samarbetsfrågor har ut— redningen haft tillfälle följa försöksverksamheten med närvarorätt för perso- nalrepresentanteri kommunala nämnder. Utredningen har som underlag till detta betänkande delgivits material från den uppföljning och utvärdering av verksamheten som skett i centrala rådens regi. Detta material redovisas i fri- stående bilaga (Ds Kn 1977:5) till betänkandet. Utredningen har vidare — som närmare framgår av betänkandet — följt den av centrala råden samordnade försöksverksamheten med vidgad och fördjupad företagsdemokrati i vissa kommuner och landstingskommuner.

Utredningen har också fått tillgång till material från den utredning om partssammansatta organ som företagits gemensamt av parterna på den kom- munala sektorn.

Även det utvecklingsarbete inom området företagsdemokrati som bedri- vits på övriga sektorer har följts av utredningen. I första hand har intresse rik- tats mot den verksamhet inom den statliga sektorn som tidigare leddes av delegationen för förvaltningsdemokrati (DEFF). Då denna dokumenterats utförligt i annan ordning har närmare redogörelse i betänkandet ej ansetts er- forderlig.

Parallellt med denna utrednings arbete har pågått annan utrednings- och reformverksamhet som haft grundläggande betydelse för de ställningstagan- den och förslag som skulle framläggas enligt tilläggsdirektiven. Utredningen har av principiella och tekniska samordningsskäl funnit det angeläget att av- vakta beslut bl. a. om arbetsrättsreforrnen samt analyser av dess konsekven- ser i skilda hänseenden. Det har också varit angeläget att inhämta och be- handla slutrapporter från den försöksverksamhet med närvarorätt som om- fattat perioden 1973—76. Vidare har riksdagens beslut om ny kommunallag- stiftning avvaktats.

Utredningen har under den här aktuella perioden avgivit yttranden över 1973 års folkhögskoleutrednings huvudbetänkande ”Folkhögskolan” (SOU 1976:16) och över en inom regeringskansliet upprättad promemoria, be- nämnd ”Förhållandet mellan medbestämmandelagen och viss annan lag- stiftning” (Ds A 19772). Vidare har utredningen yttrat sig över en framställ— ning från Sveriges Förenade Studentkårer till kommundepartementet angå- ende elev- och lärarverksamheten i landstingskommunala utbildningsnämn- der och kommunala skolstyrelser vid handläggning av högskoleutbildnings- frågor.

• Sida 6
•  Original

Hemställan

Med överlämnande av detta slutbetänkande hemställer utredningen om den kommunala demokratin att dess uppdrag skall anses fullgjorda.

Stockholm i augusti 1977

Utredningen om den kommunala demokratin

Anna Lisa Lewén-Eliasson

Bengt Blomdahl Karl Boo Claes Elmstedt Agne Gustafsson Nils Hörberg Gördis Hörn/und Hilding Johansson Göran Åstrand

/ Göran Pettersson

Åke Lewensjö

• Sida 7
•  Original

Sammanfattning

I föreliggande betänkande redovisas den avslutande delen av vårt arbete i ut- redningen om den kommunala demokratin. Sedan vårt huvudbetänkande (SOU 1975z41) avlämnats i april 1975 återstod att behandla vissa frågor om kommunal demokrati och personalinflytande.

Vårt uppdrag i denna sista etapp grundas på tilläggsdirektiv av den 21 april 1972. Härvid uppdrogs åt vår utredning att behandla två huvudfrågor av be- tydande principiell natur. Den första frågan gäller möjligheterna att tillförsäk- ra representanter för de anställda rätt att närvara vid kommunala och lands- tingskommunala nämnders sammanträden och delta i överläggningarna men inte i besluten. Den andra frågan avser att överväga sådana förändringari gäl- lande kommunalrätt som skapar möjlighet för de kommunala och lands- tingskommunala nämnderna att överföra beslutanderätt i ärenden av intresse för personalen till företagsnämnd eller andra organ med arbetstagarrepresen- tation (s. k. partssammansatta organ).

1. Allmänna utgångspunkter

I betänkandets inledning erinras om den kommunala demokratins innebörd. Principerna om den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen och den repre- sentativa demokratin hör till grundvalarna i det svenska statsskicket. Detta innebär att medborgarna vid regelbundet återkommande val med all— män och lika rösträtt väljer en beslutande församling. De valda representan- terna har på medborgarnas uppdrag ansvaret för handläggningen av de ge- mensamma angelägenheterna. Det politiska ansvarsutkrävandet sker vid de allmänna valen.

Vi utgår från en numera allmänt omfattad mening att välutvecklad före- tagsdemokrati och effektiv förvaltning är mål som är väl förenliga och bero- ende av varandra. I våra tilläggsdirektiv framhålls också att fördjupad före- tagsdemokrati är ett väsentligt medel när det gäller att nå bättre förhållanden för de anställda och därigenom öka arbetstillfredsställelsen och säkerställa ett gott arbetsresultat.

Flera principiella frågor av betydelse för utvecklingen av företagsdemokra- tin har tagits upp i samband med 1976 års arbetsrättsreform. Statsmaktema har bl. a. i de gränsdragningsfrågor som här anmäler sig gjort betydelsefulla ställningstaganden som direkt berör vårt arbete. Vi utgår i denna utrednings-

• Sida 14
•  Original

etapp från dessa nya förutsättningar. Vår analys inriktas alltså på möjligheten att inom ramen för den kommunala demokratin och mot bakgrund av den fastställda nya arbetsrätten utveckla arbetstagarinflytandet i frågor som berör de anställda och deras arbetsförhållanden.

Vi framlägger i betänkandet vissa förslag och synpunkter som innebär del- vis nya förutsättningar för den kommunala administrationen. Härvid har några utgångspunkter varit speciellt viktiga för våra överväganden:

— Stor hänsyn måste tas till de varierande lokala förutsättningarna — Kommunerna och landstingskommunerna skall tillsammans med de an- ställda ha stor valfrihet när det gäller arbetsformerna — Arbetsmarknadens parter skall ha betydande utrymme att genom över- enskommelser reglera förhållandena sinsemellan.

Mot denna bakgrund har våra förslag med tillhörande motivtext i huvudsak inriktats på att skapa ramförutsättningar och en grund för önskvärd utveck- ling. Liksom i huvudbetänkandet undviks alltså detaljerade föreskrifter. De synpunkter och exempel på utveckling som redovisas bör uppfattas som all- män vägledning.

2. Persona/inflytande och kommunal verksamhet — förutsättningar och utvecklingstendenser

Vår utredning har som en självklar utgångspunkt att den fortgående demo- kratiseringen av arbetslivet är av största vikt även för den kommunala sek- torn. Den kommunala verksamheten bör gagnas påtagligt av en utvecklad samverkan, där de anställdas kunskaper, erfarenheter och synpunkter kan göra sig gällande och tas tillvara på bättre sätt än hittills. En lika självklar och fundamental utgångspunkt är att detta förbättrade personalinflytande måste anpassas till den politiska demokratins förutsättningar.

Vi har valt att i betänkandet använda begreppet ”företagsdemokrati” som en inarbetad samlingsterm. Begreppet ”medbestämmande” används i dess speciella betydelse i den nya arbetsrättslagstiftningen. I betänkandet ger vi in- ledningsvis en begreppsmässig referensram genom att översiktligt ange och exemplifiera huvudområden och inriktning för det som vi innefattari före- tagsdemokrati.

Behovet av helhetssyn i ett företagsdemokratiskt utvecklingsarbete be- tonas och belyses med exempel på kommunalt utvecklingsprogram som om- fattar många typer av åtgärder.

I betänkandet beskrivs hur området för de offentligt anställdas rätt till in- flytande genom förhandlingar och avtal successivt vidgats. Regelsystemet för avgränsning av personalinflytandet har mjukats upp och genomgått princi- piella förändringar. Arbetsrättsreformen 1976 innebär ett avgörande steg i denna utveckling: En vidsträckt förhandlings- och informationsrätt har sla- gits fast. Medbestämmande förutsätts successivt komma att regleras genom avtal. Beträffande avgränsningen av medbestämmanderätten mot den poli- tiska demokratin görs förbehåll som innebär att

— det skall tillkomma vederbörande politiska organ att bestämma vilken typ av verksamhet som myndigheten skall bedriva

• Sida 15
•  Original

— frågor om verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet tillhör det politiska beslutsområdet och således ej avses bli föremål för kollektivav- talsreglering — förhandling och avtal ej kan komma ifråga, i den mån avtalet skulle strida mot regeringsformen, kommunallag eller annan tvingande lagstiftning.

Ett vidgat ansvar för att den politiska demokratin respekteras har i samband med arbetsrättsreformen lagts på arbetsmarknadens parter. Avvägningen mellan den nya arbetsrätten och den politiska demokratin ingår sålunda i det särskilda huvudavtal som under våren 1976 träffades mellan parterna på den offentliga sektorn. Enligt avtalet har parterna ”i fråga om sådana ämnen var- om avtal får anses kränka den politiska demokratin enats om att sträva efter fredliga förhandlingar samt att undvika stridsåtgärder”. En särskild nämnd har inrättats med rekommenderande funktioner i tvister om frågor där avtal kan inkräkta på den politiska demokratins område.

Den aktuella arbetsrättsliga utvecklingen syftar till att främja företagsde- mokratin inom samtliga sektorer av arbetslivet. Vi påvisar att det på det kom- munala området är betydligt svårare att finna användbara former för perso- nalinflytande på ledningsnivå än i enskilda företag och även i statliga myn- digheter. Detta hänger bl. a. samman med den kommunala demokratins och självstjrelsens syften, konstitutionella regler och praktiska arbetsformer. De kommunalt förtroendevalda ansvarar för och deltar aktivt i den fortlöpande verksamheten. Någon klar gräns mellan områden för politiska avgöranden och förvaltning/verkställighet kan ej dras.

Allrränt sett anser vi att utvecklingen av företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner bör underlättas under beaktande av den kommu- nala sektorns särart och den kommunala demokratins villkor.

Vi understryker att det förutsatta företagsdemokratiska utvecklingsarbetet i kommuner och landstingskommuner ingalunda utgår från enhetliga förut- sättningar. Variationer i befolkningsmässiga och geografiska förhållanden, näringsiivsstruktur, skatteunderlag m. ni. har återverkningar på verksamhe- tens upaläggning, organisation och personalsammansättning. När man talar om ”anpassning till den kommunala verkligheten” innebär detta att hänsyn måste us till lokala förhållanden som kan vara synnerligen olikartade dels kommmer och landstingskommuner emellan, dels inom kommunerna och landstirgskommunerna. Vi har översiktligt berört strukturfaktorer som kan anses hl väsentlig betydelse som bakgrund till bedömningarna om nya med- bestämmandeformer, t. ex. kommunstorlek, befolkningsunderlag, personal- sammaisättning, fackliga organisationsförhållanden etc. I betänkandet redo- visas också en del olika typer av kommunal organisation som de företagsde- mokrat'ska formerna skall anpassas till.

Komnunerna och landstingskommunerna har ett omfattande arbetsgivar- ansvar. Ett genomgående drag är att många av de uppgifter som lagts på kommmer och landstingskommuner är av den arten att de kräver jämförel- sevis många anställda, t. ex. vård och utbildning. Verksamheten är mång- sidig, vlket återspeglas i organisation och bemanning. De organisationsfor— mer, sanordnings- och styrsystem som tillämpas i praktiken är tämligen komplicerade. Många olika personalkategoriers anspråk på och rättigheter till insyn orh inflytande skall beaktas och tillgodoses.

• Sida 16
•  Original

I betänkandet har vi alltså givit exempel på att den kommunala verksam- hetens struktur är oenhetlig i många för den aktuella utredningen väsentliga hänseenden. Företagsdemokratin skall inordnas i verksamheten enligt dessa starkt varierande lokala förutsättningar och förhållanden. Mot denna bak- grund iinner vi det vanskligt att söka föreskriva generellt giltiga företagsde— mokratiska åtgärder och system. Vår allmänna bedömning är att en eventuell lagreglering på området bör ske i form av en ramlagstiftning som ger över- siktliga normer vilka kan tjäna som stöd för en starkt Iokalanpassad utveck- ling.

Vi framhåller nödvändigheten av att lokalt se över befogenhetsstruktur och ansvarsfrågor. Rollfördelningen beträffande beredning och beslut, kon- sultation och verkställighet, centralt samordningsansvar och lokalt handläg- garansvar bör i allmänhet analyseras och klarläggas som en grund för lokal utformning av medbestämmandet på olika områden.

På det kommunala området har företagsdemokratiska utvecklingsåtgärder hittills omfattat bl. a.

— företagsnämndsverksamhet

— samverkan kring arbetarskydd och arbetsmiljö — rationaliseringsavtal — personaladministrativ utveckling — fackliga förtroendemän på arbetsplatsen.

Vi sammanfattar tendenserna på dessa samrådsområden. Vidare har vi tagit upp betydelsen av de nya synsätt på organisation och ledarskap som vuxit fram. En redogörelse lämnas också för de centrala rådens verksamhet och den försöksverksamhet med fördjupad företagsdemokrati som bedrivits under deras samordning.

Vi konstaterar sammanfattningsvis att företagsdemokrati i olika former har funnits länge inom den kommunala sektorn. En hel del erfarenheter har samlats inte minst av utveckling av representativt samråd inom ramen för samverkansavtal.

Organiserad och metodisk försöksverksamhet med nya former av fördju- pat samråd har bedrivits i begränsad omfattning.

Den nya arbetsrättslagstiftningen syftar till att stödja fortsatt demokratise- ring av arbetslivet i dess helhet. Företagsdemokratin får mot denna bakgrund förutsättas göra sig allt starkare gällande i den kommunala verksamheten.

För medbestämmandet utgör den vidgade förhandlingsrätten och inför- mationsreglerna en ny grundförutsättning. Vi förutsätter att det genom med- bestämmanderättsavtal kommer att ske en omprövning och sannolikt en an- passning och komplettering av de hittills gängse inflytandeformerna.

En av våra viktigaste slutsatser av genomgången av de företagsdemokra- tiska förutsättningarna och utvecklingstendenserna är att företagsdemokra- tin på det kommunala området även i framtiden måste anpassas i hög grad till de lokala förhållandena.

I en internationell jämförelse i fråga om utveckling av företagsdemokrati för kommunalt anställda konstaterar vi att Sverige liggeri en klar tätposition.

• Sida 17
•  Original

3. Partssammansatta organ på den kommunala sektorn

Olika representativa samverkansorgan gemensamma för arbetsgivare och ar- betstagare har kommit att inrättas i kommunerna och landstingskommuner- na. Dessa organ har hittills haft tyngdpunkt på information och samråd enligt olika samverkansavtal t. ex. företagsnämnds-, rationaliserings- och arbets- miljöavtal.

Efter hand har krav rests på en vidareutveckling av dessa former för per- sonalinflytande bl. a. genom att tilldela organen i fråga vissa beslutsbefogen- heter. En aktuell strävan är vidare att partssammansatta besluts- och bered- ningsorgan skall kunna användas för medbestämmande i den ordinarie or- ganisationen.

Gällande kommunallagstiftning lägger hinder i vägen för ett mer utvecklat medbestämmande genom verksamhet i partssammansatta organ (PSO). I be- tänkandet lämnas en översiktlig redogörelse för delegationsreglerna enligt gällande rätt. Vidare erinras om arbetsrättsreformens syften och innebörd. Den nya ramlagstiftning som reglerar arbetsrätten ger ett vitt utrymme — men inget tvång — för parterna att använda PSO såsom en bland flera olika vägar till medbestämmande.

Parterna på den kommunala arbetsmarknaden har i en gemensam utred- ning, som överlämnats till oss, framhållit att sådana förändringar bör vidtas i kommunallagstiftningen som möjliggör att PSO med vissa beslutsfunktio- ner kan inrättas även i den kommunala förvaltningsorganisationen.

För egen del har vi kommit till följande principiella slutsatser: PSO måste ses som ett led i ett vidare inflytande- och samverkanssystem. Vi anser att PSO-verksamhet kan spela en betydande roll för utvecklat medbestämmande på den kommunala sektorn och att den därför — som en konsekvens av den beslutade arbetsrättsreformen — bör underlättas bl. a. genom viss ändring i kommunallagstiftningen.

Vårt lagstiftningsförslag koncentreras till att eliminera vissa existerande hinder för önskvärd PSO-verksamhet med bibehållande av den politiska de- mokratins suveränitet. Innebörden är dels att bestämmelser om samverkans- formen med PSO förs in i kommunallagen , dels att möjlighet öppnas att till PSO överföra viss beslutsrätt.

De avtalsslutande parterna förutsätts träffa överenskommelser om medbe- stämmande där bl. a. PSO kommer att utnyttjas.

Vi har den allmänna uppfattningen att regler om PSO:s inriktning, orga- nisatoriska inplacering, arbetsformer, befogenheter och ansvar bör utformas så att långtgående hänsyn kan tas till lokala behov. Detaljutformning och konkret anpassning till förutsättningarna bör ske inom resp. kommun och landstingskommun. Utredningens uttalanden i denna del är att betrakta som försök till vägledning och stöd för fortsatt utveckling. Detaljreglering i lag an- ser vi inte påkallad.

När det gäller den lagtekniska regleringen av PSO anser vi det uppenbart att det kommunala delegationsinstitutet inte är lämpligt att använda. Vi har istället funnit att den mest naturliga och ändamålsenliga lagtekniska lösning— en av PSO-frågan är att införa särskilda regler i kommunallagstiftningen om partssamverkan i aktuell form. Reglerna bör utformas så att de tillgodoser vissa principiella krav av kommunaldemokratisk, kommunalrättslig och fö-

• Sida 18
•  Original

retagsdemokratisk natur. En ofrånkomlig förutsättning är sålunda att den po- litiska demokratin inte kränks samt att grundläggande rättsskyddsaspekter blir tillbörligt beaktade. Vi ser det som naturligt och angeläget att lagregle- ringen kopplas direkt till arbetsrättsreformen och dess intentioner om utveck- lat medbestämmande. Lagstiftningen måste vidare få ett sådant innehåll att den ger parterna möjlighet att anpassa PSO-verksamheten till lokala förhål- landen inom vissa förutsatta ramar.

Vi diskuterar i betänkandet hur PSO-verksamhet skall kunna förenas med den politiska demokratin. Bl. a. tas frågan om PSO-institutet i relation till grundlagsstiftningen upp till behandling. Vi har kommit till den slutsatsen att innehållet i gällande konstitution ej hindrar lagtekniska lösningar av PSO- frågan enligt vårt förslag.

Enligt vårt förslag till lagreglering av PSO skall i kommunallagen intas ett särskilt kapitel som ger vissa grundläggande regler. Härigenom öppnas möj— lighet för parterna att i kollektivavtal om medbestämmanderätt närmare reg- lera såväl PSO-verksamhetens materiella innehåll som erforderliga formreg- ler. Initiativ till inrättande av PSO skall tas av arbetsmarknadens parter på den kommunala sektorn i samband med kollektivavtalsförhandlingar om med- bestämmande. De grundregler som intagits i lagen är av tvingande karaktär och kan således ej bli föremål för avtal mellan parterna.

Genom att vi i förslaget valt att överlåta åt parterna att utforma PSO-verk- samhetens närmare innehåll erhålls en direkt anknytning till arbetsrättsrefor- men i övrigt bl. a. på så sätt att de förbehåll om områden för medbestämman- derättsavtal som gjorts i förarbetena till denna reform även gäller avtal om PSO-verksamhet. Den 5. k. särskilda nämnden kan exempelvis kopplas in vid gränsdragningstvister om den politiska demokratin. Risken för att kränk- ningar sker av den politiska demokratin blir härigenom liten.

Överföring av beslutanderätt från styrelsen eller annan nämnd till PSO sker alltså enligt förslaget i två led. Det första ledet utgörs av kollektivavtal som avses komma att träffas mellan parterna och som ligger till grund för hela PSO-institutet. I detta avtal anges bl. a. de särskilda ärendegrupper som skall handläggas i PSO. Det andra ledet är att vederbörande styrelser/ nämnder inom de ramar som anges i avtalet beslutar att uppgiftsöverföring skall äga rum. Uppdrag till PSO att besluta i vissa frågor får av styrelsen/ nämnden un- der kollektivavtalets giltighetstid återtas endast om detta medges i avtalet el- ler synnerliga skäl därtill föreligger.

Som exempel på lämpliga uppgiftsområden för PSO anger vi i betänkandet bl. a. frågor om personalpolitik och personaladministration, arbetsmiljö, ra- tionalisering och organisation samt frågor om utvecklingsprogram för före- tagsdemokratin. Det ankommer på parterna att i kollektivavtal närmare kon- kretisera områdena för PSO-verksamheten.

Vårt förslag innefattar även möjlighet att utnyttja PSO som samrådsorgan åt kommunal eller landstingskommunal nämnd eller styrelse.

PSO skall kunna inrättas för en eller flera kommunala eller landstingskom- munala nämnders verksamhetsområden. Även för del av nämnds verksam- hetsområde kan PSO ifrågakomma. Vidare finns möjlighet enligt förslaget att inrätta PSO på olika organisatoriska nivåer inom förvaltningen. Detta är frå- gor som det ankommer på de kollektivavtalsslutande parterna att ta ställning till.

• Sida 19
•  Original

Vi har noterat i betänkandet att det normalt torde vara lämpligt att i kom- munerna och landstingskommunerna också inrätta PSO på central nivå i kornmunen/landstingskommunen med uppgift att handlägga vissa medbe- stämmandefrågor av övergripande natur.

Beträffande frågan om förtroendevalda och/eller tjänstemän skall repre- sentera kommunen/landstingskommunen i PSO anser vi att denna bedöm- ning bör göras av arbetsgivaren. kommunen/landstingskommunen. I vårt lagförslag regleras således ej denna fråga. Vi konstaterar dock i betänkandet att det naturligaste är att tjänstemän i normalfallet representerar kommu- nen/landstingskommunen i PSO. Detta för att en åtskillnad skall kunna upprätthållas mellan politiska och företagsdemokratiska organ i den kom- munala organisationen.

Enligt lagförslaget skall vissa grundläggande formregler för PSO intas i kommunallagen . Dessa avser bl. a. frågor om jäv. protokollföring och reser- vation. I dessa frågor kommer samma bestämmelser att gälla som för de kom- munallagsreglerade nämnderna. Det ankommer i övrigt på parterna att i kol- lektivavtal reglera de närmare formerna för PSO:s verksamhet. Detta gäller bl. a. frågorna om PSO:s sammansättning, hur ledamöter och suppleanter skall utses. mandattid för PSO samt beslutförhet. En allmän utgångspunkt vid utformningen av formbestämmelserna förutsätter vi vara att långtgående hänsyn tas till lokala förhållanden och behov.

Beslut som fattas av PSO skall enligt förslaget kunna överklagas enligt de vanliga kommunalbesvärsreglerna. Kommunmedlemmarnas möjligheter att via kommunalbesvärsinstitutet utöva legalitetskontroll över kommunal för- valtning skall ej minska på grund av uppgiftsöverföring till PSO.

I fråga om PSO-ledamöternas tystnadsplikt och juridiska ansvar kommer enligt förslaget samma regler att gälla som för kommunala funktionärer i all- mänhet.

Även kommunalförbunden skall enligt förslaget omfattas av de nya reg- lerna om PSO.

Den föreslagna lagstiftningen bör kunna träda i kraft under 1978. Vi fäster i betänkandet uppmärksamhet på att viss speciallagstiftning — t. ex. på brand-, skol- och sjukvårdsområdena— kan innebära hinder eller svå- righeter att fördjupa medbestämmandet genom PSO-verksamhet. Vid urva- let av ärendetyper som kan handläggas av PSO blir det alltså nödvändigt att — förutom hänsynstaganden till den politiska demokratin — också beakta chefstjänstemäns i speciallagstiftning givna funktioner.

Att vissa specialbestämmelser erfordras i syfte att säkerställa grundläggan- de effektivitets- och kvalitetskrav t. ex. vad gäller brandskydd och sjukvård anser vi självklart. Vissa av de föreställningar om effektivitet som kommer till uttryck i speciallagstiftningen år dock med dagens synsätt på kommunal demokrati och kommunalt arbetsliv enligt vår mening alltför snäva. Mot nämnda bakgrund anser vi att speciallagstiftningens bestämmelser om chefs- tjänstemän bör bli föremål för översyn dels från allmän kommunaldemokra- tisk synpunkt (inflytandet för de förtroendevalda, medborgare och brukare av kommunala tjänster), dels från medbestämmandesynpunkt (inflytande för de anställda). Vi föreslår att behov av utredning av hithörande frågor övervägs och att en samordning av översynsarbetet kommer till stånd.

• Sida 20
•  Original

4. Närvarorättsfrägan

Styrelserepresentation är ett led i det företagsdemokratiska systemet. Denna form för personalinflytande har genom lagstiftning kommit att genomföras på de enskilda och statliga sektorerna såsom närmare beskrivs i betänkan- det. Viss styrelserepresentation har aktualiserats även för den kommunala sektorn. Med stöd av särskild lagstiftning (SFS 1972z23l) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd har sedan 1973 pågått en försöksverksamhet som omfattat ca 230 nämnder och styrel- ser i 36 kommuner och 20 landstingskommuner. Det beräknas att ca 1 900 nämndledamöter och drygt 600 personalrepresentanter medverkat i försöken.

Försöksverksamheten har samordnats och följts upp genom enkäter av de centrala råden, som ställt rapporter till vår utrednings förfogande.

I betänkandet lämnas en kortfattad redogörelse för föreliggande resultat från enkäterna i samband med försöksverksamheten. V är analys har inriktats på huvudfrågorna hur närvarorätten under försöksverksamheten inverkat på företagsdemokratin, den politiska demokratin och den kommunala admini- strationen. Materialet ger vid handen att närvarorätten från såväl de i försö- ken deltagande anställdas som de förtroendevaldas sida upplevs som övervä- gande värdefull. Någon påtaglig praktisk erfarenhet av att närvarorätten skul- le ha inverkat negativt på den politiska demokratin eller administrationen kan inte utläsas ur enkätsvaren. Centrala rådens rapportmaterial har sam- manställts i fristående bilaga (Ds Kn 1977:5).

Vi diskuterar i betänkandet frågan om arbetsrättsreformens inverkan på närvarorättsfrågan. Härvid konstateras bl.a. att närvarorätt är av intresse även efter arbetsrättsreformens genomförande. De fackliga organisationerna har krävt en permanent och vidgad närvarorättslagstiftning.

Enligt tilläggsdirektiven skall vi pröva frågan om personalrepresentation genom närvarorätt i kommunala och landstingskommunala nämnder dels mot bakgrund av erfarenheterna i samband med försöksverksamheten, dels från principiella utgångspunkter. En huvudfråga för utredningen i denna del blir alltså om sådan personalrepresentation helt skall avvisas eller tillåtas i nå- got avseende.

Vi har kommit till den uppfattningen att möjlighet till någon form av sty- relserepresentation för de anställda bör finnas även inom den kommunala sektorn. En anpassning till den kommunala demokratins förutsättningar är emellertid ett oeftergivligt krav. Den variant som vi härvid funnit innebära en rimlig avvägning mellan olika intressen är närvarorätt med yttranderätt, dvs. den form som tillämpats i samband med försöksverksamheten. Vi anser att beslutsrätt för personalrepresentanter är oförenlig med den kommunala demokratin. På samma grund avvisas att personalföreträdare skall äga for- mell förslagsrätt i nämnd/styrelse.

Med den utformning av närvarorätten som vi förespråkar anser vi att fö- retagsdemokratin kan förverkligas utan negativ inverkan på den kommunala demokratin. Försöksverksamhetens erfarenheter och vår genomgång av principiella problem ger stöd för denna uppfattning.

Ett huvudmotiv för vår inställning är att närvarorätt för representanter för de anställda i styrelse/ nämnd kan vara ett värdefullt komplement till andra former av företagsdemokrati. Den reella beslutspåverkan äger framför allt

• Sida 21
•  Original

rum i de medbestämmandeformer som utvecklas på grundval av arbetsrätts- reformen samt annan lagstiftning om personalinflytande. Vi vill emellertid också fästa vikt vid de vidgade insyns—. informations- och kontaktmöjlighe- ter som närvarorätt kan medföra.

Ett starkt bidragande skäl till vårt ställningstagande är den utveckling av Styrelserepresentation som ägt rum inom övriga arbetsmarknadssektorer. Även om förutsättningarna är delvis olikartade mellan sektorerna anser vi det principiellt eftersträvansvärt att samtliga huvudformer av företagsdemokrati skall kunna tillämpas — med erforderliga modifikationer i detaljutformningen — över hela arbetsmarknaden. Att helt utesluta Styrelserepresentation för de kommunalanställda skulle mot denna bakgrund kräva mycket starka skäl, t. ex. att uppenbara olägenheter för den kommunala demokratin skulle före- ligga. Vi finner ej skäl för att bibehålla gällande lagliga hinder för en utveck- ling av permanent närvarorätt.

Det för oss avgörande är att grunderna för den kommunala demokratin icke rubbas. Besluten i de kommunala nämnderna/styrelserna skall fattas en- bart av de förtroendevalda som skall ha fullt ansvar för verksamheten.

Vår grunduppfattning är att de kommunala arbetsgivarna och arbetstagar- na bör ges betydande frihet och gemensamt ansvar för att närmare reglera ut- vecklingstakten och vissa praktiska frågor i samband med genomförande av en rärvarorättsreform. Detta bör — med anknytning till den aktuella arbets- rättsliga utvecklingen — ske genom överenskommelser i kollektivavtalets form. Med utgångspunkt från arbetsrättsreformens förutsättningar kan — vid Sidan av grundläggande lagföreskrifter rörande närvarorätten — göras erfor- derliga kompletterande förbehåll för att hävda den kommunala demokratins suveränitet.

Utifrån denna grundsyn har vi bedömt olika delfrågor rörande närvarorät- ten samt övervägt olika alternativ i samband med närvarorättslagstiftning.

Vi framlägger förslag till en permanent särskild lag om närvarorätt för per- sonalföreträdare vid sammanträde med kommunal eller landstingskommu- nal rämnd. (En teknisk hänvisning till denna närvarorättslag tas in i KL.)

Er. första fråga i samband med lagkonstruktionen är hur närvarorätten skall initieras. Vi har stannat för alternativet att öppna möjligheter för par- terna på det kommunala arbetsmarknadsområdet att träffa kollektivavtal om närvrrorätt för personalföreträdare. Vår bedömning är att kollektivavtalslin- jcn bist går att förena med såväl arbetsrättsreformens huvudintentioner som den kommunala demokratin. I betänkandet diskuteras också alternativen att lägga initiativråtten hos de fackliga organisationerna eller att låta kommuner- na och landstingskommunerna avgöra om närvarorätt skall förekomma eller att biaehålla avgörandet hos regeringen liksom under försöksperioden. Dessa alterrativ avvisas dock efter genomgång av kommunal- och företagsdemo- kratid(a för- och nackdelar.

Enigt förslaget blir de kollektivavtal som kan träffas om närvarorätten att betrakta som medbestämmanderättsavtal enligt MBL.

1 kollektivavtalet skall bestämmas vilka nämnder som skall ifrågakomma för personalrepresentation. Utskott/avdelning inom nämnd omfattas ej av den föreslagna närvarorätten.

Möjlighet finns att begränsa närvarorätten till att avse ärenden av visst slag. Vi har ej funnit skäl att i lagstiftningen undanta s. k. myndighetsutöv-

• Sida 22
•  Original

ningsärenden från närvarorätt.

Högst tre personalföreträdare jämte suppleanter får finnas i varje nämnd. Parterna reglerar även i avtalet frågorna om sättet för utseende av perso- nalföreträdare och suppleanter samt om mandattider för dessa. Samma gäller fördelningen mellan de fackliga organisationerna.

I lagförslaget har intagits en bestämmelse om att personalföreträdare och suppleanter bör utses bland dem som är anställda hos kommunen eller lands- tingskommunen. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak vad som gäller inom de statliga och privata sektorerna.

Närvarorätten ger enligt förslaget möjlighet för personalföreträdarna att närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden samt få sin särskilda me- ning antecknad till protokollet. Personalföreträdare skall kallas till samman- träde med nämnden enligt de regler som gäller för nämndledamot. Suppleant skall däremot kallas endast i fall där han/hon tjänstgör.

Enligt förslaget skall personalföreträdare vara bunden av för nämndleda- mot gällande jävsbestämmelser. Dock har intagits en undantagsregel av in- nebörd att personalföreträdare ej skall anses jävig enbart av den anledningen att han/hon är förtroendevald eller funktionär i facklig organisation som har intresse att bevaka i ärendet.

Dessutom föreslår vi att personalföreträdare, såvitt nämnden inte beslutar annorlunda, ej får närvara vid handläggning av frågor som rör

D förhandling eller överläggning med arbetstagarorganisation eller förbere- delse därtill som fullgörs enligt lag eller avtal uppsägning av kollektivavtal arbetskonflikt rättstvist mellan kommunen eller landstingskommunen och arbetstagar- organisation

DDD

Genom den valda utformningen av jävsreglerna kan berörd nämnd dispen- sera från jäv i fall där en förhandlings- eller överläggningssituation är för han- den, men där personalföreträdares närvaro bedöms vara av värde för nämn- den. Denna möjlighet har tillskapats för att underlätta närvarorättsinstitutets anpassning till partsrelationerna enligt den nya arbetsrätten.

Vidare gäller enligt lagförslaget att personalföreträdare skall vara underkas- tade samma regler om tystnadsplikt som gäller för nämndledamöter och öv- riga handläggare.

Närvarorättslagstiftningen föreslås omfatta även kommunalförbunden. En omfattande informations- och utbildningsinsats behövs i samband med den nu föreslagna närvarorättsreformen. Vi anser att statligt stöd härvid bör utgå. Frågan bör lösas i kontakt med huvudorganisationerna i samband med beslut om närvarorättslagstiftning.

Den föreslagna lagstiftningen bör kunna träda i kraft under 1978. Vi för- ordar en framtida bedömning av erfarenheterna av närvarorättslagstiftningen i likhet med vad som uttalades i samband med att styrelserepresentationsla- gen för den enskilda sektorn antogs.

• Sida 23
•  Original

Summary

2.1. Företagsdemokrati — några utgångspunkter

2.1.1. Inledning

I vårt uppdrag enligt tilläggsdirektiven ingår att överväga vissa förutsättning- ar för att — inom nödvändiga gränser — främja utvecklingen av företagsdemo— kratin på den kommunala sektorn. Det ter sig då viktigt att inledningsvis söka redovisa en helhetssyn på företagsdemokratin. Vilket betraktelsesätt skall anläggas på begreppet företagsdemokrati och dess innehåll? Vilka sam- band finns till de kommunala arbetsformerna i allmänhet och särskilt till den politiska demokratin? Vilka särdrag och strukturer i den kommunala verk- samheten måste beaktas i principresonemang och konkret systemutformning när man söker utveckla företagsdemokratin? Vilka utvecklingsinsatser har skett och vilka framgångslinjer är sannolika och önskvärda i ett längre per- spektiv? Hur kommer de frågeställningar som utredningen enligt tilläggs- direktiven skall specialbehandla in i helhetsbilden? Vilka effekter får den under 1976 beslutade arbetsrättsreformen och vilka ändringar kan erfordras i kommunalrättsligt hänseende för att underlätta att dess intentioner full- följs?

I tilläggsdirektiven för utredningen görs klara positiva ställningstaganden rörande värdet allmänt sett av företagsdemokrati. De anställdas rätt till insyn och medbestämmande har vunnit allmänt erkännande och har av statsmak- terna fastställts genom de senaste årens arbetsrättsliga reformer. Allmän enighet torde råda om företagsdemokratins betydelse för de anställdas arbets- motivation, tillfredsställelse i arbetet samt för effektiviteten i vid mening.

Genom utvecklad företagsdemokrati får de anställda och deras organisatio- ner ökade möjligheter att hävda sina fackliga intressen. Företagsdemokratin bör också i likhet med andra strävanden till demokratisering i samhället till- mätas ett egenvärde som inslag i en förhöjd livskvalitet.

Vår utredning har som en självklar utgångspunkt att den fortgående demo- kratiseringen av arbetslivet är av största vikt även för den kommunala sek- torn. Den kommunala verksamheten bör gagnas påtagligt av en utvecklad samverkan, där de anställdas kunskaper, erfarenheter och synpunkter kan göra sig gällande och tas tillvara på bättre sätt än hittills. Lika givet är att detta förbättrade personalinflytande måste anpassas till den politiska demokratins förutsättningar.

• Sida 38
•  Original

1 Bl. a. följande motioner har behandlat frågan om fördjupad företagsdemo- krati på det kommunala området: 1970:I:21(BaU l970:70), l970:I:809(BaU l970:70), 1970:II:25(BaU 1970170), 1970111175 (KU 197035). l970:II:362 (KU l970:35),1970:II:953(BaU 1970:53), 1970:86 (KU 1971:3l), 19721157 (NU 1972:62) och 19721376 (KU 1972z31).

I riksdagen har under senare år ett flertal motioner väckts angående möj- ligheterna att fördjupa företagsdemokratin inom den kommunala sektorn. Vissa motionärer betonar bl. a. att en förbättrad företagsdemokrati kan med- verka till att skapa aktivare medborgare, vilket bör underlätta ett ökat an- svarstagande från arbetstagarnas sida. Ett väsentligt mål för företagsdemo- kratin sägs vidare vara att öka arbetstillfredsställelsen. Härigenom menar mo- tionärerna att effektiviteten i arbetsorganisationen kommer att öka, vilket i sin tur bör medföra förutsättningar för ett förbättrat arbetsresultat. Flera mo- tionärer understryker särskilt vikten av att reformer sätts in på olika nivåer i företag, förvaltning och andra verksamheter,].

2.1.2. Företagsdemokrati och medbestämmande — sammansatta och relativa begrepp

Utredningen konstaterar att begrepp som företagsdemokrati, arbetsdemokra- ti, medbestämmande, personalinflytande och deras många synonymer och varianter har använts på flera olika sätt i litteratur och debatt. Något enhetligt, allmänt accepterat språkbruk finns knappast. Vi använder här begreppet ”fö- retagsdemokrati” som en inarbetad samlingsterm, ett övergripande och hel- täckande ämnesord. Termen ”medbestämmande” har vi i huvudsak sökt an- knyta till dess specifika funktion och betydelse i arbetsrättsreformen.

För utredningens syften och som ett bidrag i den vidare debatt, information och utbildning, som kan förväntas förekomma på den kommunala sektorn, synes lämpligt att söka ange en referensram, en struktur, ett system för att beskriva, studera och diskutera företagsdemokratin. Vi skall göra detta bl. a. genom att översiktligt ange huvudområden och notera inriktning för det som vi innefattar i företagsdemokrati.

Några centrala utgångspunkter

El Företagsdemokrati handlar om samverkan mellan arbetsgivare och ar- betstagare, chefer och medarbetare, grupper och enskilda El Denna samverkan kan utövas i flera ”dimensioner". Man kan sålunda schematiskt tala om samverkan (l) i olika typer av funktioner och avfrågor (2) på olika organisatoriska nivåer (3) i olika former för kontakt och påverkan (4) med olika grader av information, inflytande eller medbestämmande (5) i olika skeden i beslutsprocessen. Denna ansats till systematisering utvecklas nedan El Utveckling av företagsdemokratin i företag förutsätter i allmänhet en för- skjutning av bestämmanderätt och inflytande efter två huvudlinjer — Enligt den ena sker en förskjutning av befogenheter till lägre organisa- toriska nivåer med syfte att dessa skall få ökade möjligheter till själv- bestämmande och hantering av den egna arbetssituationen. — Enligt den andra erhåller lägre nivåer ökad delaktighet i överväganden och beslut som avser företagsledning. En huvudfråga för utredningen är: I vilka dimensioner är (fortsatt) sådan utveckling rimlig på det kommunala området? Vilka avvägningar, gräns- dragningar m. ni. kommer i fråga?

• Sida 39
•  Original

El En analys av företagsdemokrati kan inte begränsas till samverkan i det en- skilda företaget eller förvaltningen. Det är också nödvändigt att känna till de rambetingelser som gäller, dels i arbetsrättsligt avseende, dels också — för vår del — kommunalrättsligt och kommunaldemokratiskt. l utredning- ens uppdrag ingår också att överväga behov av justeringar i kommunal- lagstiftningen.

Vi vill härefter föra resonemanget om olika dimensioner av företagsdemo- krati vidare i syfte att stegvis tydliggöra frågeställningarna.

( 1) Samverkan i olika typer avfrågor

Kan vi finna en grov indelning av de frågetyper och ärendeområden som fö- retagsdemokratin skall vara (mer eller mindre) tillämplig på? En vanlig indelning är följande

— Övergripande målfrågor. Inriktning och omfattning av verksamhet. — Långsiktiga planeringsfrågor, verksamhetsplanering. — Drifts- och produktionsfrågor. Löpande förvaltning.

— Personaladministrativa frågor. — Organisations- och rationaliseringsfrågor. — Ekonomifrågor.

Ytterligare nedbrytningar är som regel nödvändiga för att konkretisera och göra analysen meningsfull. Vi vill här endast antyda och exemplifiera meto- den.

I de hittills gällande företagsnämnds- och rationaliseringsavtalen anges genom liknande indelning i vad mån olika frågor skall vara föremål för in- formation och samråd. En ”funktionell” översikt av skilda samverkansom- råden kan alltså ha direkt värde när man vill systematiskt pröva förutsätt- ningar för inflytandeavtal och olika konkreta utvecklingsåtgärder. Den kan ligga till grund för inventering av lämpliga områden för speciella besl utsorgan eller för kommittéer, arbetsgrupper osv. med uppgifter att mer intensivt ut- reda eller bearbeta avgränsade verksamhetsavsnitt. En sådan genomgång ak- tualiseras exempelvis också vid fastläggande av en utvidgad förhandlings- skyldighet och förhandlingsrätt, informationsregler, bestämmelser om tolk- ningsföreträde och fackligt veto rn. m. i samband med aktuella förändringar av arbetsrätten.

I anslutning till arbetsrättsreformens förarbeten sökte man exempelvis skilja ut företagslednings- respektive arbetsledningsfrågor men fann att en exakt gränsdragning var praktiskt ogenomförbar.

I den offentliga debatten om bestämning av områden för direkt besluts- medverkan för de kommunalt anställda har bl. a. diskuterats om det är möj- ligt att göra en allmängiltig uppdelning mellan frågor som typiskt är att be- trakta som politiska resp. icke-politiska. I samband med arbetsrättsreformen fastslogs att frågor om mål. inriktning, omfattning, servicenivå och -kvalitet på verksamheten är sådana som det enligt den kommunala demokratins för- utsättningar ankommer på de politiskt valda ledningsorganen att besluta om. Samtidigt konstaterades att en teoretiskt bestämd gräns mellan området för den politiska demokratin och det område där kollektivavtal om medbestäm-

• Sida 40
•  Original

mande för de anställda kan träffas skulle medföra praktiska svårigheter (prop 1975/76: 105, bil. 2, s. 153 f.). Vi återkommer i flera sammanhang i betänkan- det till dessa avgränsningsfrågor.

(2) Samverkan i frågor på olika nivåer i organisationen

Ett givet komplement till en indelning i funktioner eller ärendeområden är att söka bestämma vilken eller vilka nivåer som frågorna bör ligga på reSp. i realiteten ligger på: Vilka deltar i beredning och handläggning? Var avgörs ärendet? Vem eller vilka berörs av frågan? Detta hänger samman med styr- system samt kompetens- och befogenhetsfördelning i den aktuella organisa- tionen.

I ett visst företag har man exempelvis schematiskt skilt ut följande i in_ flytandesammanhang intressanta ”nivåer” för olika frågor.

— Företagsledningsfrågor t. ex. mål och strategifrågor för företaget som helhet, allmän personalpo- litik, inriktning av administrativ utveckling, samordning av verksamhets- planer, investeringsprogram, översiktlig långsiktsplanering, uppföljning av större resultatenheters (divisioner, förvaltningar osv.) resultat.

— Platsförvaltningsfrågor t. ex. upprättande av budgetförslag, genomförande av beslutade utveck- lingsprojekt, samordning av avdelningarnas produktionsprogram, perso- naladministrativa åtgärder för förvaltningsområdet, kontroll av avdel- ningarnas resultat.

— Avdelningsfrågor, enhetsfrågor t. ex. enhetens produktionsprogram, intern avdelningsorganisation, kost- nadsställeansvar, personalförsörjningen, utbildningsplan, introduktions- program. — Arbetsgruppsfrågor t. ex. gruppens arbetsuppgifter och planer för dessa, arbetsplatsens pro- duktionsfrågor, kvantitet och kvalitet, miljö, intern resursdisposition, om- flyttningar, nyanställningar till gruppen, utbildning, informations- och samverkansformer.

— Individfrågor t. ex. den enskilda arbetsplatsens utformning, arbetstakt, kontakt med ar- betskamrater, närvaro, raster, arbetsplanering, egen utveckling.

I ganska stor utsträckning kan liknande indelningar göras på det kommunala området. Direkta paralleller föreligger dock inte. Här måste nämligen också beaktas formerna för det samspel som sker mellan förtroendemannaorganen och förvaltningen, bl. a. det förhållandet att de politiskt valda organen har ett direkt ansvar för förvaltningen och kan ta upp varje fråga till egen behandling oavsett dess normala nivåi praktiken. (Den kommunala särarten i dessa hän- seenden tas upp närmare i avsnitt 2.2.)

Från rent företagsdemokratiska utgångspunkter brukar det anses vara en väsentlig inriktning att besluten i olika frågor fattas på eller under starkt in- flytande från den nivå som starkt berörs av frågan. Utredningen har alltså att

• Sida 41
•  Original

bedöma hur detta intresse skall kunna gensvaras inom ramen för den kom- munala demokratin.

Det finns också anledning betrakta inflytandefrågorna utifrån krav på ef- fektivitet i förvaltningen. I ett företagsdemokratiskt utvecklingsarbete, grun- dat på normala effektivitetskrav i förvaltningen, uppstår alltså från skilda ut- gångspunkter intressanta frågeställningar som

— Hur är de olika frågeområdena (funktionerna) beaktade i det företagsde- mokratiska systemet? — På vilka grunder bör tyngdpunkten i personalinflytande läggas på vissa områden men inte på andra? — Ligger handläggning och avgörande på ”rätta" nivåer? — Är den underliggande informationen lämpligt avpassad för resp. nivå? — Vilka är motiven till koncentration eller spridning av funktionerna? — Hur har vi det med centralisering eller decentralisering av befogenheter? — Används möjligheterna till delegering på lämpligt sätt? — Är resurserna för utvecklingsarbete rimligt avvägda? — Hur sammanväga olika intressen och anspråk på inflytande?

(3) Samverkan lol/ka former

Av olika undersökningar framgår att den enskilde anställde i första hand in— tresserar sig för sådana förhållanden som direkt berör den egna arbetssitua- tionen. De företagsdemokratiska strävandena har också i stor utsträckning kommit att gälla den anställdes kontroll av den egna arbetssituationen, infly- tande på arbetsmiljön i vid mening samt arbetsgruppens och individens ar- betsförhållanden och relationer. Förändringsinsatser inriktas alltmer på att främja samverkan inom gruppen eller mellan grupper inom ramen för den etablerade förvaltningsorganistionen eller i vissa fall i för tillfället upprättad projektorganisation.

Den typ av samverkan som här avses har i första hand formen av s. k. di- rektdemokrati, dvs. grupper och individer engagerar sig utan förmedling. Det kan uttryckas så, att denna samverkan sker inom ramen för det befintliga ad- ministrativa systemet, i förvaltningsorganisationen (”i linjen”). En ofta an- vänd term är arbetsplatssamverkan.

En stor del av företagsdemokratisk verksamhet äger rum i representativa former. Detta kan betingas av frågornas karaktär, omfattning, nivå, antal be- rörda osv. Denna samverkan kan vara mer eller mindre formaliserad genom lagstiftning, avtal, överenskommelser eller riktlinjer och äger ofta rum i olika typer av institutioner i anknytning till förvaltningen. På vår arbetsmarknad kanaliseras dessa partskontakter via de fackliga organisationerna. Lagstift- ningen om medbestämmande ger en hel del nya förutsättningar för den re- presentativa företagsdemokratin. Därvid har de fackliga organisationernas ställning och befogenheter stärkts avsevärt.

Företagsdemokrati syftar till överenskommelser, samarbete, gemensam- ma strävanden osv., men kan givetvis inte enbart byggas upp kring föreställ- ningar om harmoni och problemfritt samspel. Olikartade intressen och syn- sätt kan i vissa sammanhang komma i mer djupgående motsättningar. I den företagsdemokratiska helhetsbilden måste man därför också ta in förutsätt-

• Sida 42
•  Original

ningar och metoder för att hantera intresse- och sakkonilikter. Detta sker i stor utsträckning i form av förhandlingar mellan etablerade parter.

Vi har hittills ganska lätt kunnat göra en uppdelning av samverkan inom det representativa systemet i

— förhandlingssystemet. i vilket i första hand löne- och anställningsvillkor be— handlats

— samarbetssystemet, i vilket bl. a. de frågor behandlats som legat inom ria- men för olika samarbetsavtal. Utvecklingen av information och samråd har exempelvis tidigare mest handlat om tillämpning av företagsnämnds-

avtal.

Gränserna mellan dessa inflytandeformer håller nu på att suddas ut eller för- skjutas genom ny arbetsrätt. Genom medbestämmandelagen har vissa frågor från samarbetssystemet överförts till förhandlingssystemet. Medbestämman- dereglerna har förenats med sådana sanktionsmöjligheter som tidigare bara tillhört det traditionella förhandlingssystemet. Även om alltså förhandlings- området vidgats kraftigt förutsätts det att det löpande personalinflytandet även skall kunna utövas i andra och smidigare former. Parterna kan träffa av- tal om sådana till skilda förhållanden anpassade former för medbestämman- det.

En stor roll för den representativa företagsdemokratins utformning spelar alltså den nya arbetsrättslagstiftningen och dess praktiska effekter. Några hu- vuddrag i denna bör därför noteras redan i detta sammanhang.

— Fackliga förtroendemän har fått en avsevärt förstärkt ställning på arbets- platsen genom särskild ny lag samt partsöverenskommelser. — Skyddsombuden har likaledes fått ökade befogenheter. De anställdas möj- lighet att öva inflytande på arbetsmiljöfrågorna har överhuvud förstärkts kraftigt. — Regler för ökad anställningstrygghet har tillkommit. Arbetsgivaren har ålagts en i förhållande till tidigare långtgående informations—, överlägg- nings- och i vissa fall förhandlingsskyldighet i frågor som gäller anställ— ning, avskedande, personalplanering osv. — Rationaliseringsavtal och särskilda trygghetsavtal — på senare tid även ar- betsmiljöavtal — har givit arbetstagarna möjlighet att spela en alltmer be- tydelsefull roll i administrativt utvecklingsarbete, arbetsplats- och orga- nisationsutformning, arbetsmiljöfrågor samt personaladministration. — Vidgad rätt till ledighet för studier har fastställts i lag. — Styrelserepresentation för de anställda har möjliggjorts genom särskild lagstiftning. — Den betydelsefullaste reformen är dock lagstiftningen om medbestäm- mande. Genom denna arbetsrättsreform har från den 1 januari 1977 till- skapats en ny ramlagstiftning för förhållandet arbetsgivare-arbetstagare. De anställda erhåller genom sina organisationer ökad insyn och inflytande på arbetets ledning och fördelning: Rätt till medbestämmande, som reg- leras genom kollektivavtal, är en central punkt i reformen. Kvarlevande stridsrätt införs som ett påtryckningsmedel för att få till stånd sådana med- inflytandeavtal i samband med förhandlingarna om anställningsvillkoren. Arbetsgivaren åläggs primär förhandlingsskyldighet i för de anställda vä-

• Sida 43
•  Original

sentliga frågor. De fackliga organisatioerna får en allmänt vidgad förhand- lingsrätt. I samband med entreprenadbeslut förstärks det fackliga inflytan- det, varvid även viss vetorätt kan utövas. Arbetsgivarens traditionella s. k. tolkningsföreträde vid avtals- och arbetstvist övergår i betydande ut- sträckning till arbetstagarparten. Arbetsgivaren åläggs genom lag nya in- formationsförpliktelser gentemot berörda fackliga organisationer. Huvudlinjen i reformen är alltså att inflytandefrågorna skall regleras genom kollektivavtal samt att personalorganisationerna skall få en avse- värt stärkt ställning som förhandlingspart med ökade möjligheter att driva demokratiseringsfrågorna. I stället för den traditionella ledningsrätten för arbetsgivaren har man att räkna med en utveckling. där arbetsgivaren i av- sevärt ökad omfattning måste söka reell förankring för sina åtgärder hos de anställda och deras organisationer. Arbetstagarna får i princip i alla ty- per av frågor som rör förhållandet arbetsgivare-arbetstagare och oberoende av deras nivå en ny eller kraftigt vidgad rätt till förhandling. medbestäm- mande, information och inflytande.

Arbetslivet står alltså inför en högst betydande reformering i principiellt av- seende. Sammantaget innebär förändringarna betydande formella förskjut- ningar i fråga om inflytande och befogenheter. Dessa förskjutningar går en- tydigt i arbetstagarpartens favör. De praktiska konsekvenserna för den före- tagsdemokratiska utveckling som utredningen har att söka överblicka är del- vis svårbedömda. Vi syftar här framför allt på den återstående avtalsbildning- en, anpassningsprocessens problem och utvecklingstakten.

För att fullfölja vår modellskiss över företagsdemokratins former vill vi även peka på betydelsen av de sociala och teknologiska eller administrativa faktorerna på arbetsplatsen. Anpassningen mellan å ena sidan produktionen- förvaltningen, den ”tekniska” (i vid mening) miljön. och å andra sidan män- niskorna, det sociala systemet, har visat sig ha stor betydelse för möjligheter- na att åstadkomma en reell företagsdemokrati dvs. inflytande för de enskilda. Intresset inriktas m. a. o. på att nå förbättrade sammantagna lösningar av ar- betsorganisation, sociala arbetsmiljöfaktorer och tekniska förutsättningar. Från denna föreställningsram har man önskat kraftigt förbättrade anställdas inflytande över den egna arbetssituationen och att göra t. ex. monotont arbete mer omväxlande, meningsfullt och motiverande för flertalet i arbetsgruppen. Detta synsätt - som i debatt och vetenskapligt språkbruk ofta benämns so- ciotekniskt — har bl. a. legat till grund för senare års försök med utveckling av delvis självstyrande grupper och relativt självständiga produktionsenhe- ter.

Sammanfattningsvis beträffande företagsdemokratins huvudformer:

El Huvudsyftet med utvecklad företagsdemokrati inom ramen för det repre- sentativa systemet är att ge de anställda, representerade av de fackliga or- ganisationerna, insikt i och beslutsinflytande över mer övergripande frå- gor, som behandlas på högre organisatoriska nivåer. El Utvecklingsarbete som syftar till att bearbeta det sociotekniska systemet är inriktat på att öka graden av självbestämmande för enheter, grupper och individer. El Samverkan inom det administrativa systemet kombinerar dessa huvudsyf- ten.

• Sida 44
•  Original

FÖRETAGSDEMOKRATI

Medbestämmande .. . Självbestammande Beslutsmflytande I representativa . | det . I det

former administrativa societekniska systemet systemet

O Styrelserepr. o "Inbyggd" o Inflytande * över 0 Förhandlingar partssamverkan D k t d den egna o emo ra isera O Fristående b t arbets- ar e 5— Situationen

partssamman— satta organ

organisation

0 Projekt- O Individuell

organisation anpassning O Fackliga med och förtroende— personal— ut— män inflytande veckling

4- ————————————————————————— + Representativ Direkt demokrati demokrati Parts— Individ— orienterat orienterat Formaliserat lnformellt

En viktig utgångspunkt för vår utredning har varit att se dessa olika samver— kansformer som beroende av och påverkande varandra. Erfarenheter visar exempelvis att en ökad grad av självbestämmande leder till nya anspråk på information och beslutsinflytande över vissa övergripande frågor. Detta stäl- ler krav på parallell utveckling av det representativa systemet. Omvänt har det också visat sig att en vidgad möjlighet till formellt beslutsinflytande för de anställda blir av ringa praktiskt värde, om det inte motsvaras av ett mer påtagligt direkt inflytande för den enskilde över den egna arbetssituationen. Den representativa företagsdemokratin måste alltså i hög grad inriktas på att bidra till att utveckla god fortlöpande arbetsplatsdemokrati. Syftet med ar- betsrättsreformen är att lägga press på utveckling av de företagsdemokratiska formerna överhuvud, alltså inte enbart på de representativa. Förhandlings- systemet är givetvis inte lämpat för alla typer av problemlösningar. Överlägg- ning och förankring i en fråga sker ofta betydligt smidigare i olika typer av samverkansorgan. Huvuddelen av företagsdemokratin bör utvecklas i arbets- grupperna och enheterna i den reguljära verksamheten.

De speciella former utredningen har att överväga bör sålunda prövas ut- ifrån frågeställningar som: I vad mån kan de motiveras som komplement och

• Sida 45
•  Original

Kommunfullmäktige

Kommun styrelse Central Personal- företagsnämnd organisa- Samarbetskommittéer tioner (indirekt represen- Nämnd Försök med när— tation)

varorätt för pers. repr. fstyrelserepr.)

Förvaltningsledning

Lokal företagsnämnd Partssammansatta ledn. organ/motsv. Spec. kommittéer Personalombud

Avdelning (motsv.) Samrådsgrupp, avdelningsråd

Sektion Arbetsplatsträff, "Direkt" Arbetsgruppfmotsv.) _ arbetskonferens etc. represen— Enskild anställd _ Planeringssamtal

m.m. mellan chef och medarbetare

stöd till samverkan i övrigt? Finns förutsättningar att effektivisera såväl med- bestämmandet som verksamheten t. ex. genom att bygga ihop representativ samverkan med det administrativa systemet? ] vad mån kan representation i företagsdemokratiska organ förenas med besluts- eller informationsrätt och —skyldigheter i den kommunala organisationen? Dessa och liknande frågor tas upp i samband med behandlingen av de partssammansatta organens ställ- ning.

En förenklad översiktsbild av ett utvecklat samrådssystem i dagsläget i en stor kommun kan se ut enligt fig. ovan. Vilken utveckling av formerna är lämplig och önskvärd?

(4) Samverkan av olika grader

Företagsdemokratin kan också studeras ur aspekten: Vilken grad av perso- nalinflytande tillämpas eller bör komma i fråga? Ett sätt att illustrera några vanligt förekommande uttryck för inflytandegrader framgår av fig. på nästa sida.

Denna ”demokratitrappa” utgör inte någon given eller slutgiltig skala. Värdering och rangordning kan t. ex. variera beroende på partsställning och bedömningar av begreppens reella innebörd.

Intensiteten i samverkan och inflytandet betingas i praktiken av verksam- hetens och frågornas art, vilka inflytandeformer som tillämpas och vilken or-

• Sida 46
•  Original

Full beslutsrätt Självbestämmande

Tolkningsföreträde. vetorätt

Medbestämmande, medbeslutande

Primärförhandlingar

Förslagsrätt

Närvaro- och yttranderätt

Information före beslut

Information efter beslut

ganisatorisk nivå som är aktuell, förtroenderelationer m. m. Dels varierar per- sonalintresset för inflytande i dessa hänseenden. dels kan — som på den kom- munala sektorn — allmänna intressen, lag och parlamentarisk praxis nödvän- diggöra begränsningar.

Vi har bl. a. att diskutera möjlig grad av inflytande för de anställda på nämnd-/styrelsenivån samt i vissa ledningsorgan i förvaltningen.

(5) Samverkan i olika skeden i beslutsprocessen

Vi har tidigare talat om ”beslutsinflytande” resp. ”självbestämmande”. Sist- nämnda begrepp vill vi anknyta till de anställdas medverkan i de ”vardags- beslut” som rör den egna arbetssituationen.

I den verksamhet som vår utredning närmast har att behandla avser vi med ”beslutsprocess” och ”beslut” sådana aktiviteter i ärenden som leder fram till kommunala avgörande ställningstaganden på ledningsnivåerna och till verk- ställighetsåtgärder.

Företagsdemokratiska utvecklingskrav har tidvis ganska ensidigt koncen- trerats till påverkan i det formella beslutsögonblicket, i Styrelserummet, ”när klubban faller”. Härvid synes man ibland ha bortsett från eller underskattat möjligheterna till reell och meningsfull påverkan av den beslutsprocess som normalt bygger upp de slutliga ställningstagandena genom en rad händelser i utredning, beredning, handläggning och överväganden. Schematiskt kan vi se gången av exempelvis ett utredningsärende på följande sätt

• Sida 47
•  Original

Exempel på Exempel på mer kontinuerligt obligatorisk personal- partskontakt Beslutsprocess inflytande l fo ma Information n r — _ t' samrad I 'on Fakta- insamling Medverkan Analys av förutsättningar Genomgång av alternativ Medbestämmande

Utvärdering : | .. I Beslut Närvaroratt I | I Uppföljning

Primär förhand- ling

| Medverkan

Successivt utvecklade regler om information. samråd och förhandling visar att berörda parter numera har ett brett och nyanserat synsätt på företagsde- mokratiska inslag i beslutsprocessen.

En huvuduppgift för vår utredning är att diskutera de närmare förutsätt- ningarna för personalrepresentation i nämnder och styrelser. Detta spörsmål kan emellertid enligt vår mening inte behandlas isolerat utan måste sättas i samband med personalinflytande i övrigt i den kommunala verksamheten. Medbestämmande genom partssammansatta organ syftar till sådan samver- kan som omfattar flera led av beslutsprocessen.

Karaktäristiskt för den kommunala sektorns beslutsprocess — och i så måt- to underlättande för företagsdemokratin — är att förutsättningarna för insyn och information generellt sett är stora till följd av offentlighetsprincipen och den bevakning som följer av det politiska systemet.

• Sida 48
•  Original

2.1.3 Persona/inflytandet och effektiviteten

Ett par effektivitetsfrågor bör beröras i detta sammanhang. Inte sällan anförs att beslutsprocessen dras ut, försenas eller tyngs genom här avsedda företags- demokratiska förfaranden i olika led. En utvecklad samverkan med de an- ställda bör emellertid även ses från andra utgångspunkter.

— Blir beslutsunderlaget bättre med en allsidigare prövning? — Ligger det informations- och ”idéförsäljningsvärden” i personalens med- verkan?

— Har man större möjligheter komma till rätta med naturligt motstånd mot förändringar på tidigt stadium och smidigt sätt? — Kan tiden för genomslag av förändringsbeslut — med avsedda effekter — förkortas totalt sett genom förbättrad personalmedverkan? — Vilka negativa effekter får utebliven personalmedverkan t. ex. i form av snedvriden information, ryktesspridning, genomförandeproblem, dålig uppslutning, fackliga konflikter etc?

Problemet med risk för en viss ineffektivitet i samrådsformerna finns kvar men sannolikt i ett vidare perspektiv avsevärt reducerat i proportionerna. Par— terna torde bl. a. enligt ingångna rationaliseringsavtal ha ett gemensamt in- tresse av ständig vaksamhet på effektiviteten även i hithörande delar av verk- samheten. Detta gäller inte minst problem med omfattningen av gruppverk- samheten, eventuella tendenser till byråkratisering, ”sammanträdesraseri”, dubbelarbete osv.

Att göra generellt giltiga ”Iönsamhetskalkyler” eller kostnads/intäktskal- kyler av olika företagsdemokratiska förfaranden inklusive deras effekter sy- nes knappast möjligt eller meningsfullt. Endast vissa kostnadsfaktorer kan uppmätas med någorlunda säkerhet, typ arbetstidsåtgång för sammanträden. Intäktssidan, t. ex. i form av förbättrad information, förebyggda konflikter, engagemang i verksamheten, förändringsvilja, allsidigare beslutsunderlag, positiva effekter på arbetsklimat och de anställdas arbetstillfredsstälIelse, är i allmänhet inte möjlig att uttrycka och värdera i enkla termer. Dels finns här allmänt erkända mätproblem, dels gäller att effekterna uppträder på olika sätt och med olika intensitet över tiden. Samma svårigheter gäller en rad tänkbara negativa faktorer såsom tyngd beslutsprocess, överinformation, orationella ställningstaganden och störningar av ”verksamhetens behöriga gång”. Vi saknar i regel möjlighet attjämföra faktiska utfall med vad ett alternativt för- farande skulle ha inneburit. Den klassiska naturvetenskapliga experimentfor— men, där man kan göra om försöket från början i annan form men med ”i övrigt lika betingelser” finns inte i verkligheten på våra arbetsplatser.

Dessa konstateranden innebär givetvis inte att man skall avstå från att söka göra systematiska bedömningar av försöksverksamhet etc. Däremot vill vi påtala att bakomliggande sociala och psykologiska skeenden. arbetsupplevel- ser och administrativa processer gör analysen mycket mer komplicerad än enkla kostnadsuppgifter/ motsv. kan tyda på. Mer kvalificerade studier av dessa frågor blir omfattande och i sig kostnadskrävande men ändå behäftade med betydande osäkerhet. Det visar sig också i praktiken vara vanskligt att söka generalisera försöksresultat från ett område till andra beroende på att för- hållandena och situationerna sällan är likartade.

• Sida 49
•  Original

När det i praktiken gäller att utvärdera företagsdemokratiska (liksom många andra) utvecklingsförsök är vi i regel hänvisade till värderingar på grundval av grova indikationer och ”känsla” för om utvecklingen gåri rätt eller fel riktning. Bedömningen måste göras dels i förhållande till syften att skapa förutsättningar för personalinflytande, dels i fråga om andra mål och anspråk t. ex. när det gäller effektivitet i verksamheten. Denna uppföljning måste enligt vårt synsätt ske fortlöpande på lokal nivå i nära samverkan mel- lan de berörda som känner problemen och förutsättningarna. Man bör härvid vara inriktad på att successivt vidta anpassningar, korrigeringar och förbätt- ringsåtgärder för att stabilisera verksamheten och främja en som man upp- fattar det sund utveckling på längre sikt. Företagsdemokratin bör härvidlag inte betraktas annorlunda än andra viktiga frågor. Isolerade experiment i konstlade, från normal verksamhet avvikande, former har inte visat sig vara någon lyckad utvecklingsmodell.

2.1 .4 Helhetssynen

För att ytterligare exemplifiera innebörden i vår inledande mening att en hel- hetssyn behövs i det företagsdemokratiska utvecklingsarbetet skall kortfattat beskrivas en utvecklingsmodell som tillämpats i Göteborgs kommun. Den har senare för vissa ändamål även utnyttjats av centrala rådet på den primär- kommunala sektorn.

I det program som antagits av Göteborgs kommunfullmäktige ingår bl. a. följande målformuleringar rörande utvecklingsarbetet

El Företagsdemokratin skall stå i samklang med verksamhetens övergripan- de mål och gagna dess effektiva bedrivande. Härvid är det emellertid av vikt att effektivitetsbegrcppet vidgas eller kompletteras. Med de ekono- miska, tekniska och administrativa kraven måste också jämställas kravet att tillämpa företagsdemokratiska arbetssätt och främja de anställdas ar- betstillfredsställelse. Härvid måste också konsekvent tillämpas en värde- ring av åtgärder och beteenden med denna utgångspunkt. Cl Anställning i kommunen skall vad gäller samverkansförhållandena på dess arbetsplatser te sig attraktiv. [:l Företagsdemokrati bör tillmätas ett värde i sig för de anställdas anpassning och utveckling. III Den allmänna företagsdemokratiska nivån skall successivt höjas genom brett upplagda utvecklingsinsatser på olika plan. El Inom kommunen skall med erforderlig anpassning till lokala förutsätt-

ningar bedrivas egna progressiva försöksprojekt avseende nya former och nya fält för företagsdemokratin. Härvid skall utrymme finnas för dels ban- brytande insatser, dels försöksverksamhet enligt mer konventionell upp- läggning. Det är angeläget att utvecklingsaktiviteterna anknyts till den re- guljära verksamheten som en integrerad del av denna. El Den externa utvecklingen på området, forskning och praktiska erfarenhe- ter, skall följas med uppmärksamhet och rönen nyttiggöras inom kommu- nen.

Sammanfattningsvis innebär ovanstående att kommunen även framgent skall ligga väl framme vid externa jämförelser på detta område.

• Sida 50
•  Original

Inriktningen innebär

att man vill bedriva utveckling av företagsdemokrati på bredd och djup i hela organisationen att man skall utgå från de egna verksamheterna och miljöförutsättningarna och använda i huvudsak egna resurser att man skall bearbeta företagsdemokratifrågorna på flera plan samtidigt att man eftersträvar ett långsiktigt, systematiserat och hos intressenterna efter brett samråd väl förankrat utvecklingsprogram som successivt för-

nyas. På åtgärdssidan aktualiseras i princip två typer av utvecklingsansatser

A. Allmänt nivåhojana'e åtgärder (utveckling ”på bredden”). Här avses i första hand brett upplagda administrativa åtgärder ägnade att skapa goda beting- elser för företagsdemokrati i hela den aktuella kommunala organisatio- nen. Det kan gälla att stabilisera och förbättra redan befintliga samver- kansformer, att följa upp intentioner i nya lagar eller att förverkliga avtal och överenskomna riktlinjer t. ex. av personalpolitisk art. Översyn av be- fogenhetsfrågor, förhandlingsordning, samrådsorganisation, information, personalpolitik och arbetsmiljö är några aktuella områden för insatser av den art som här avses, B. Försöksverksamhet (utveckling ”på djupet”). Detta gäller bearbetning av nya fält och former för företagsdemokrati, där man lokalt har mindre er- farenhet och man därför vill pröva sig fram och ägna speciell uppmärk- samhet åt utredning och uppföljning etc. Denna typ av aktiviteter bedrivs ofta inom klart begränsade områden och inom ramen för särskild pro- jektorganisation.

Givetvis är gränsen mellan åtgärdstyperna A och B flytande och uppdelning- en skall endast ses som ett hjälpmedel vid systematisering. Detsamma gäller den underindelning i områden för aktiviteter som exemplifieras nedan. Den- na modell har använts när man lokalt och centralt sökt göra en lägesbeskriv- ning, bestämma sig för om något skall göras, i så fall vad, av vem, när, hur osv. Beskrivningsformen har även kunnat utnyttjas i partsgemensam upp-- följning och revision av program. Den torde i stort sett täcka in hittills ak- tuella utvecklingsaktiviteter inom området företagsdemokrati. Vi gåri avsn. 2.4 närmare in på olika samverkansområden där mer omfattande praktiskt utvecklingsarbete bedrivits på den kommunala sektorn.

Program för utveckling av företagsdemokratin

A. ALLMÄNT NIVÅHÖJANDE UTVECKLINGSÅTGÄRDER EI ÖVERSYN AV ”ADMINISTRATIV FILOSOFI” Anpassning till nya villkor för de anställdas insyn och medbestäm— mande. Decentralisering. Delegering. Befogenhetsfördelning. Målstyming. [1 KONTAKT CHEF-MEDARBETARE Personalorienterat ledarskap.

• Sida 51
•  Original

Arbetsplatssamverkan. Planerings- och utvecklingssamtal.

EI PROJEKTSAMVERKAN Personalinflytande i utredningar. El UTBILDNING Personalutveckling. Grupputveckling. Chefs/ledarutbildning. Samarbetsträning. El PERSONALINFORMATION [:| AKTIV FÖRETAGSNÄMNDSVERKSAMHET El PERSONALOMBUD, FACKLIGA FÖRTROENDEMÄN Upparbetad kontaktverksamhet förvaltningen—facket. El MEDBESTÄMMANDE OM ARBETSMILJÖN EI PERSONALADMINISTRATIV SAMVERKAN Metodutveckling, praktisk personalpolitisk tillämpning. El RATIONALISERING I SAMVERKAN El BELÖNINGSSYSTEMETS ANPASSNING EI JÄMLIKHETSSTRÄVANDEN El FACKLIG DEMOKRATI Tillkommer

|:] VIDGAD FÖRHANDLINGSSKYLDIGHET/ RÄTT, INFORMATION M. M. ENLIGT MEDBESTÄMMANDELAGEN

Program för utveckling av jöretagsdemokra tin

B. OMRÅDEN FÖR FÖRSÖKSVERKSAMHET

El PERSONALPOLITIK, LEDNING AV PERSONALFUNKTIONEN PA-samverkan på kommunledningsnivå.

PA-samverkan på förvaltningsnivå. Självbestämmande i vissa personalfrågor för avdelningar, grupper etc. Personalinflytande på urval (rekryteringsprocess).

El FÖRÄNDRINGAR AV ARBETSORGANISATIONEN Samverkan vid uppbyggnad/start av nya verksamheter, rationalise- ringsinsatser, organisationsutveckling. Samverkan i närmiljöfrågor, inköp etc. Mer självständiga enheter, delvis självstyrande grupper, ökat självbe- stämmande för den enskilde. El DIREKTINFLYTANDE PÅ/ INTRÄDE I FÖRETAGSLEDNINGEN Nämnd/styrelserepresentation, medverkan i direktionsträffar, arbets- tagarkonsult. Nya former för verksamhet i partssammansatta organ. Kopplingar mellan olika former för personalinflytande i de admi- nistrativa resp. representativa systemen. EI PLANERING, BUDGETERING, REDOVISNING Utveckling av nya metoder och processer för planering och redovis- ning som medger reell insyn och möjlighet till påverkan och delaktig- het för de anställda.

• Sida 52
•  Original

2.2 Den kommunala verksamhetens särart i fråga om förutsättningar för personalinflytande

2.2.1 Konstitutionellajörutsättningar och ny arbetsrätt

Kännetecknande för all offentlig verksamhet i vårt land är att den konsti- tutionellt anses härröra från folket. I den nya regeringsformen (RF) har folk- suveränitetens princip kommit till klart uttryck. I 1 kap, 1 & RF uttalas sålun- da: ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommu- nal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.”

De fackliga organisationerna i vårt land har kommit att spela en allt större roll i samhällslivet. De har — förutom att fullgöra den grundläggande uppgif- ten att tillgodose medlemmarnas/ arbetstagarnas krav på rimliga löner och anställningsvillkor — även engagerat sig i den ekonomiska och sociala utveck- lingen i stort. Organisationerna kan sålunda numera anses verka såväl som intressebevakare som ”samhällsbyggare”, I 7 kap., 2 & RF återfinns konsti- tutionellt stöd för deras medverkan i det statliga utrednings- och remissför- farandet. Däremot avvisas i motiven till regeringsformen tanken att organi- sationer av aktuellt slag skall kunna representeras i riksdagen eller andra be- slutande organ. En utveckling mot ett korporativt samhällssystem är enligt motiven ej förenlig med den i vårt statsskick grundläggande principen att de beslutande organen skall sammansättas genom val med allmän och lika röst- rätt (se KU 1973:26 s. 17, jfr Holmberg/Stjernquist, Vår nya författning, tryckår 1974 s. 41).

Vid en diskussion om utvecklingen av inflytandet för de anställda på den offentliga sektorn kan även finnas skäl att erinra om innebörden av den s. k. offentlighetsprincipen. Principen, som har sitt grundlagsenliga stöd i tryck- frihetsförordningen (TF), har till syfte att utgöra ett kontrollmedel för med- borgarna över myndigheterna och innebär att allmänheten — och således även de anställda vid myndigheterna — skall äga fri tillgång till allmänna handling- art2 kap., 1 & TF). l rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap., 1 & TF inskränkningar göras endast med hänsyn till särskilt angivna sekre- tesskyddade intressen. Den grundlagsfästa offentlighetsprincipen har ingen motsvarighet på den enskilda sektorn. Här har således företagsledningen i princip efter eget skön kunnat avgöra huruvida visst skriftligt material skall hemlighållas i förhållande till arbetstagare, massmedia och allmänhet. Tidi- gare medförde detta förhållande att arbetstagarna på de olika arbetsmark- nadssektorerna generellt sett hade helt olika möjligheter att erhålla insyn i ar- betsgivarens verksamhet. De offentliganställda var således i detta hänseende gynnade. I och med ikraftträdandet 1977-01-01 av den nya lagen om med- bestämmande i arbetslivet har dock redovisade skillnader minskat i praktisk betydelse. Även annan nytillkommen arbetsrättslig lagstiftning har bidragit till en utjämning mellan sektorerna i här nämnda avseenden.

År 1965 genomfördes en grundläggande och principiellt mycket betydel- sefull förhandlingsrättsreform avseende den offentliga tjänstemannasektorn. Genom reformen skapades förutsättningar för de offentliganställda tjänste- männens fackliga organisationer att träffa kollektivavtal med arbetsgivaren

• Sida 53
•  Original

i frågor om tjänstemännens ekonomiska villkor. Vidare medförde reformen att det i viss omfattning blev möjligt för tjänstemännens fackliga organisa- tioner och de offentliga arbetsgivarna att tillgripa fackliga stridsåtgärder.

Sedan 1965 har de offentliga tjänstemännens anställningsförhållanden i princip ansetts vila på avtalsmässig grund. Emellertid undantogs vid för- handlingsrättsreformen vissa betydelsefulla frågor från det avtalsbara områ- det, t. ex. sådana som gällde myndighets verksamhet, tjänsteorganisationens utformning, tjänstetillsättning och disciplinär bestraffning. Dessa inskränk- ningar i avtalsfriheten markerades lagtekniskt genom uttryckliga avtalsför- bud i 2 & kommunaltjänstemannalagen(19651275) och 3 ;" statstjänstemanna- lagen (1965:274), vilka lagar tillkom i samband med reformen. (Lagarna upp- hävdes i och med ikraftträdandet av den nya lagen om medbestämmande i arbetslivet 1977-01-01 .) Utrymmet för avtalsreglering har efter hand ökat. Så- lunda erhöll parterna, genom ändringari nyss nämnda lagrum, fr. o. rn. 1974 rätt att i princip träffa avtal om ledning och fördelning av arbetet inom myn- dighet och om tjänstemans rätt till tjänstledighet (prop. l973:l77, InU 1973z37).

De uttryckliga avtalsförbud som gällde t. o. m. år 1976 skall ses mot bak- grund av den offentliga verksamhetens syfte att tillgodose allmänna intres- sen. Det har sålunda ansetts att avtalsfriheten på den offentliga sektorn bör vika för vissa grundläggande demokratiska principer, såsom den om medbor- garnas självklara rätt till inflytande på de politiska besluten och den om de politiska organens handlingsfrihet. Ett upprätthållande av dessa principer in- nebär till en början att det inte kan tillåtas de offentliga funktionärerna att genom avtal vinna inflytande över de politiska beslut som fattas av regering och riksdag eller av de folkvalda församlingarna i övrigt, främst landsting och kommunfullmäktige. Det är sålunda med detta resonemang som utgångs- punkt, och på vilket äldre rätt också vilade, givet att varje avtal om inflytande över de politiska beslutens tillkomst drabbas av ogiltighet liksom varje avtal vilket står i strid mot ett politiskt beslut som — exempelvis i form av författ- ning — reglerar vilken offentlig verksamhet som skall bedrivas (jfr prop. 1973:177 5. 26 f). Arbetsrättskommittén lade i betänkandet ”Demokrati på arbetsplatsen” (SOU 197511) fram förslag till en genomgripande reform av de ovan nämnda centrala tjänstemannaförfattningarna i syfte att så långt möjligt avskaffa det avtalsförbud som tidigare rådde för de kommunala och statliga tjänste- männen. Reformen ansågs nödvändig om den av arbetsrättskommittén fö- reslagna generella arbetsfredslagstiftningen skulle kunna vinna tillämpning även på det offentliga tjänstemannaområdet.

Arbetsrättskommittén föreslog bl. a. att avtalsförbud skulle begränsas till att avse sådana avtal som inskränker det allmännas (ytterst de folkvalda för— samlingarnas och regeringens) rätt att bestämma vilken verksamhet myndig- heter och allmänna inrättningar skulle ägna sig åt. I förbudet avsågs också lig- ga ogiltighet av sådant avtal i någon annan fråga, t. ex. rörande arbetsledning, som skulle göra det omöjligt att utöva den offentliga verksamheten på sådant sätt att de intressen som verksamheten är avsedd att tillgodose kan tryggas ( SOU 1975:1 s. 33 ).

Vid remissbehandlingen framfördes från många håll att kommitténs ana- lys av konstitutionella, arbetsrättsliga och praktiska förutsättningar och för-

• Sida 54
•  Original

hållanden vad gäller den offentliga sektorn och i synnerhet den kommunala i flera viktiga avseenden var begränsad och att tillräcklig hänsyn ej tagits till den kommunala särarten. Remissinstanserna hade emellertid enligt regering- ens uppfattning en övervägande positiv inställning till kommitténs slutsatser (se prop 1975/761105, bil. 2 s. 31).

På grundval av arbetsrättskommitténs förslag och de synpunkter som läm- nades vid remissbehandlingen föreslog regeringen i prop 1975/ 76: 105 att den nya arbetsrättsreformen så långt möjligt skulle omfatta också den offentliga sektorn. Med denna utgångspunkt befanns naturligt att i den nya lagen om medbestämmande i arbetslivet helt underlåta att inta särskilt avtalsförbud för den offentliga arbetsmarknadssektorn. Vad angår risken för kränkning av den politiska demokratin uttalade föredragande departementschefen att man kan utgå ifrån att de kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationerna — även utan uttryckliga avtalsförbud — inte kommer att vidta några åtgärder som direkt eller indirekt inkräktar på den politiska demokratin (prop 1975/76:105, bil. 2 s. 154). Som skäl för denna ståndpunkt angav departe- mentschefen bl. a. att de erfarenheter som vunnits efter förhandlingsrättsre- formen 1965 i huvudsak är positiva och ger belägg för de fackliga organisa- tionernas vilja och förmåga att under ansvar utöva sin maktställning. Vidare påpekade han bl. a. att ingen för övrigt ifrågasätter riksdagens rätt att tillgripa lagstiftning till skydd för vitala samhällsintressen (prop s. 54).

Även om linjen med avtalsförbud inte valdes i den nya arbetsrättslagstift- ningen tas dock gränsdragningsproblemet upptill behandling i propositionen: ”Det skulle strida mot vår demokratiska ordning att låta de offentligt anställ- da avtalsvägen få ett större inflytande än andra medborgare över beslut om mål, inriktning och omfattning av myndigheternas verksamhet. Att genom kollektivavtal förändra de av politiska organ fattade besluten vore, även om det skulle tjäna intressen hos större grupper anställda, inte ett bra uttryck för demokrati" ( prop. 1975/76:105 , bil. 1 s. 9). De vägledande synpunkter som lämnas i propositionen (bil. 2 s. 151 ff) har senare i allt väsentligt godtagits av riksdagen. Sålunda förutsätts bl. a. att

El det skall tillkomma vederbörande politiska organ att bestämma vilken typ av verksamhet som myndigheten skall bedriva Cl frågor om verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet tillhör det politiska beslutsområdet och således ej avses bli föremål för kollektivav-

talsreglering El rätt saknas till förhandling och avtal, i den mån avtalet skulle strida mot

RF, kommunallag eller annan tvingande lagstiftning.

Avvägningen mellan den nya arbetsrätten och den politiska demokratin ingår också i det särskilda huvudavtal som under våren 1976 träffades mellan ar- betsmarknadens parter på den offentliga sektorn. Enligt avtalet har parterna ”i fråga om sådana ämnen varom avtalet får anses kränka den politiska de— mokratin enats om att sträva efter fredliga förhandlingar samt att undvika stridsåtgärder”. En särskild nämnd har inrättats med rekommenderande funktioner i tvister om frågor där avtal kan inkräkta på den politiska demo- kratins område. Nämnden består av 13 ledamöter, varav 7 riksdagsledamöter utsedda av regeringen, 3 offentliga arbetsgivarrepresentanter och 3 fackliga representanter. Nämnden träder i funktion om parterna gemensamt så begär.

• Sida 55
•  Original

I samband med att stridsåtgärd aktualiserats kan endera parten påkalla be- handling av nämnden. Stridsåtgärder får ej förekomma så länge tvistefrågan behandlas av nämnden.

De förbehåll som här kortfattat refererats gäller medbestämmanderättsav- tal. Den förhandlingsrätt som följer av medbestämmandelagens 11, 12 och 38 åå - och som kan ses som en utvidgning av tidigare i praktiken gällande samråds- och överläggningsrätt — gäller oinskränkt även för det kommunala området i den mån frågan har avseende på förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Regeringens förslag i prop 1975/76:105 till arbetsrättsreform antogs med vissa smärre ändringar(dessa berörde ej frågan om avtalsfrihet på den offent- liga sektorn) av riksdagen våren 1976. Den nya lagen (19762580) om medbe- stämmande i arbetslivet (MBL), som trädde i kraft den 1 januari 1977 täcker både den enskilda och den offentliga sektorn. Från samma tidpunkt ersattes de tidigare stats- och kommunaltjänstemannalagarna av en särskild lag (1976:600) om offentlig anställning (LOA). I denna lag har upptagits särskilda bestämmelser, t. ex. om arbetskonflikter och skadestånd (3 kap), tjänstetill- sättning m. m. (4 kap) och tjänstgöringsskyldighet i vissa fall (5 kap), som för den offentliga sektorns del har ansetts påkallade av hänsyn främst till den po- litiska demokratin.

2.2.2 Några grundläggande skillnader mellan sektorerna

Den allmänna debatten om en fördjupning av företagsdemokratin har i myc- ket hög grad utgått från förhållanden på den enskilda sektorn. Det måste un- derstrykas att de demokratiseringssträvanden som därvid aktualiserats spe- ciellt när det gäller de företagsledande funktionerna har en i väsentliga delar annorlunda rättslig och institutionell bakgrund än vad som gäller för den of- fentliga sektorn. På den enskilda sektorn saknar i allmänhet resonemangen om politisk demokrati relevans (jfr dock undantag 1 medbestämmandelagen & 2 för arbetsgivare med politisk, kooperativ, facklig verksamhet). Istället ger den associationsrättsliga lagstiftningen, t. ex. lagen (1975 . 1385) om aktiebolag och lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar, vissa allmänna ramar för fö- retagens organisation och ledningsfunktioner (styrelse och VD). Vi saknar anledning att i detta sammanhang kommentera det associationsrättsliga re- gelsystemet. Den allmänna reflektionen bör dock göras att stor försiktighet måste iakttas vid jämförelser mellan utvecklingen av personalinflytande på ledningsnivå i enskilda företag resp. kommunala organ. En inflytandeform och -grad som är vedertagen på den enskilda sektorn kan av olika skäl vara helt oacceptabel eller mindre lämplig på det kommunala området.

Även mellan statlig och kommunal verksamhet finns principiellt viktiga skillnader. En del former av företagsdemokrati som anses möjliga och tilläm- pas på det statliga området kan enligt vår mening ej utan vidare förenas med den politiska demokratins och självstyrelsens principer på det kommunala området. Vi syftar här främst på former som är förenade med beslutsrätt.

Beträffande det statliga området kan erinras om att styrelserepresentations- utredningen (STRU) i sitt betänkande ”Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter” ( SOU 1973:28 ) kom till den slutsatsen att det ej finns några principiella hinder mot Styrelserepresentation för de anställda i statliga

• Sida 56
•  Original

myndigheter. I en till betänkandet fogad promemoria med rubriken ”Är det förenligt med vårt statsskick att ge de anställda hos statlig myndighet repre- sentation i myndighetens ledning” uttalas bl. a. att det från konstitutionell synpunkt ej kan möta något hinder att statsmyndigheterna organiseras så att anställda blir representerade i myndighetens ledning. Som motivering för denna ståndpunkt anges i promemorian bl. a. att den svenska statsförvalt- ningen ej är uppbyggd enbart som ett instrument för snabbt förverkligande av den politiska ledningens önskemål utan också som ett organ för tillämp- ning av rättsregler och för självständig planering. Detta kommer till uttryck däri att myndigheterna i viss mån står oberoende i förhållande till regeringen och att regeringens ledamöter inte har något parlamentariskt ansvar för myn- digheternas beslut i särskilda ärenden. Med denna grundsyn är enligt prome- morian myndigheternas sammansättning inte en principiell utan snarare en praktisk fråga (bet s. 70).

I remissbehandlingen framkom dock ett flertal kritiska kommentarer till vissa av STRU:s uppfattningar. Noteras bör också att den sedermera genom- förda lagstiftningen på väsentliga punkter kom att avvika från de förslag som lämnats av STRU. Den mest betydelsefulla avvikelsen är att lagstiftningen på ett helt annat sätt än utredningens förslag framhäver principen om den re- presentativa demokratin. Myndigheternas s. k. måluppfyllande verksamhet undantas således helt från personalinflytande (jfr nedan avsnitt 4.2.1).

Den försöksverksamhet med fördjupad företagsdemokrati på det statliga området som bedrivits under samordning av delegationen för förvaltnings- demokrati (DEFF) synes ha givit övervägande positiva erfarenheter av möj- ligheterna att låta företrädare för de anställda på olika nivåer delta i myndig- heternas beslutsprocesser. (Vi har på olika sätt hållit oss informerade om detta utvecklingsarbete.) Några direkta konstitutionella hinder mot ökad besluts— medverkan från de anställdas sida har ej konstaterats.

Beträffande det kommunala området gäller delvis andra förutsättningar. Skillnaden gäller framför allt på styrelsenivån för myndigheterna och kan schematiskt anges vara att de kommunala styrelserna och nämnderna, i mot- sats till vad som gäller för de statliga förvaltnings- och verkställighetsorga- nen, regelmässigt har en politisk sammansättning som avspeglar partifördel- ningen i väljarkåren. Kommunallagstiftningen utgår vidare ifrån att politiskt förtroendevalda deltar direkt även i beredning och i beslutens verkställande. Förhållandena numer torde i sistnämnda avseende variera beroende av kom- munstorlek, administrativ utvecklingsstandard, verksamhetens art, lokal praxis, tradition osv. Styrning av förvaltningarna genom riktlinjer, program- beslut och verksamhetsplaner blir allt vanligare. Kvar står emellertid faktum att politiskt ansvar kan utkrävas i alla frågor. Ett motiv för att de förtroen- devalda i generellt större utsträckning än styrelseledamöter i enskilda företag och statliga myndigheter har en nära personlig kontakt med löpande verk- samhet torde vara att de därigenom kan bibehålla en nära medborgarkontakt och därmed en realitetsförankring 1 sina politiska överväganden. Även om kommunalpolitiskt arbete normalt koncentreras till målfrågor, avvägning av inriktningen av verksamheten, kvalitet och kvantitet i den kommunala ser- vicen samt liknande övergripande frågor så finns ett behov av att uppmärk- samt följa tillämpning och konsekvenser av de politiska besluten. Någon skarp skiljelinje mellan områden för politiska avgöranden resp. förvaltning-

• Sida 57
•  Original

/verkställighet kan inte dras.

Ett deltagande av personalrepresentanter vid beslutsfattande i nämnderna och i vissa strategiska (politiskt känsliga) led av verkställighetsprocessen har framhållits vara en tvivelaktig form av intressentinflytande. Enligt denna åsikt kan ett sådant intressentinflytande komma att strida emot såväl grund- lag som kommunallagstiftning och således vara oförenligt med vårt stats- skick. I den allmänna debatten har detta även ibland uttryckts så att risker föreligger för korporativism och att de anställda genom vidgat beslutsinfly- tande utrustas med ”dubbel rösträtt". Risk skulle således föreligga för en störning av vårt demokratiska system. Även rent praktiska olägenheter i form av störningar i de kommunala styrelsernas och nämndernas förutsatta möjlighet att överlägga och besluta fritt har gjorts gällande.

Konflikten med den politiska demokratin aktualiseras främst om fråga skulle uppkomma om formell representation för de anställda med beslutsin- flytande i de kommunala nämnderna och styrelserna, eftersom det är på den nivån som ärendena förutsätts bli föremål för partipolitiska bedömningar och eventuella motsättningar.

Bl. a. i en tidigare debattskrift inom TCO (SAMKO-rapporten 1972) har an- förts att frågor som i hög grad gäller de anställda — t. ex. personalpolitiken och arbetsmiljön — inte skall betraktas som exklusivt förbehållna det politiska sy- stemet enbart av den anledningen att de nu handläggs i partipolitiskt sam- mansatta organ såsom facknämnderna. Enligt nämnda resonemang är det — vid sidan av de direkt folkvalda beslutande församlingarna. fullmäktige — i första hand kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet som på det kom- munala området har att göra politiska ställningstaganden. Hinder för att per- sonalrepresentanter i andra styrelser och nämnder skulle medges beslutsrätt i de typiska personalfrågorna skulle därmed principiellt ej vara kommunal- demokratiskt motiverade.

Rent rättsligt är den relaterade uppfattningen om avgränsning av vad som skall anses tillhöra politisk handläggning mycket tveksam. Visserligen utgår regeringsformen ifrån att det egentliga beslutsfattandet sker på fullmäktige- resp. landstingsnivå. l 1 kap. 6 & första stycket RF uttalas sålunda att beslu- tanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Av motiven till ak- tuellt lagrum framgår dock att innebörden av stadgandet ej är att de kommu- nala nämnderna skulle sakna varje självständig beslutanderätt. Den i lagrum- met åsyftade beslutanderätten kan sägas gälla beslut av mer grundläggande natur eller av mer generell räckvidd. Från konstitutionell synpunkt får såle- des anses helt klart att lagstiftaren förutsatt att de kommunala nämnderna — och detta gäller även facknämnderna — i icke oväsentlig omfattning i prak- tiken utövar beslutanderätt där politiska moment ingår i bedömningen (jfr prop 1975/76:105 bil. 2 s. 5).

Nämnda fackliga krav på viss beslutsrätt för personalrepresentanter i nämnder synes ej längre ha aktualitet. Det förutsätts numera att beslutsrätt i personalpolitiska frågor etc. överförs till särskilda partssammansatta med- bestämmandeorgan i förvaltningen. Personalrepresentation i nämnder och styrelser förutsätts då förenas med närvaro-, yttrande- och förslagsrätt.

Ett vanligt resonemang från fackligt håll är att man visserligen vill ha visst ökat inflytande överpersonalintressanta frågor på högre nivå men att man för den skull ej vill inkräkta på det rena ”politikerområdet". En tänkbar linje är

• Sida 58
•  Original

då att söka sådana inflytandeformer där de anställdas representanter endast medverkar vid behandlingen av sådana frågor som direkt angår de anställdas arbetsförhållanden och därmed sammanhängande frågor. Det synes dock svårt att göra några generella gränsdragningar mellan rena ”arbetsplatsfrågor” och frågor som kräver politiska bedömningar. Här räcker att erinra om att även frågor som rör arbetsplatsen och dess förhållanden ofta har stora eko- nomiska konsekvenser för arbetsgivaren liksom aspekter i fråga om service- kvalitet m. m.

Farhågorna för att den politiska demokratin skulle urholkas genom otill- börligt inflytande (i meningen ”dubbel rösträtt”) för de anställda synes främst äga giltighet om representanter för de anställda deltar i ärendenas avgörande på den kommunala nämnd- och styrelsenivån. En annan uppläggning, som vissa bedömare anser vara mer acceptabel från konstitutionell synpunkt, är att man avskiljer vissa bestämda frågor av arbetsplatskaraktär och ger perso- nalrepresentanterna del i beslutanderätten över dessa frågor i annat forum, t. ex. i företagsnämnd eller annat partssammansatt organ. Härvid skulle — en- ligt förespråkare för denna lösning — skiljelinjen mellan det politiska området och det område där de anställda bör ha ett direkt inflytande vara lättare att dra. Svårigheter kan dock givetvis även här uppstå att särskilja frågor för handläggning av det partssammansatta organet som ej kan anses vara av po- litisk natur.

En tredje lösning - om t. ex. Styrelserepresentation alls skall accepteras — är att den förenas med en lägre inflytandegrad än rätt att medverka i själva beslutsfattandet. Bedömningen kommer då främst att gälla om en sådan mo- difierad Styrelserepresentation är förenlig med den politiska demokratin. Så- dana anpassningar till den kommunala demokratin kan tänkas även i sam— band med andra former för företagsdemokrati, t. ex. på vissa områden för medbestämmande genom partssammansatta organ.

Vår grundinställning är att den företagsdemokratiska utvecklingen i kom- muner och landstingskommuner bör underlättas. Inom ramen för gällande konstitution och arbetsrätt aktualiseras emellertid vissa förbehåll i syfte att nå acceptabla anpassningar till den kommunala sektorns särart. Avvägningar av personalinflytandets områden, former och grader erfordras. Vi återkommer längre fram i betänkandet till våra närmare överväganden och ställningsta- ganden i dessa frågor.

Sammanfattningsvis

El Den arbetsrättsliga utvecklingen syftar till att främja företagsdemokratin inom samtliga sektorer av arbetslivet. El För den offentliga sektorn krävs anpassningar till den politiska demokra- tins villkor. Området för förhandlingar och avtal har emellertid successivt vidgats. Regelsystemet för gränsdragning har mjukats upp och genomgått principiella förändringar. Ett vidgat ansvar för att den politiska demokra- tin respekteras har i samband med arbetsrättsreformen lagts på arbets- marknadens parter. El Det kommunala området är känsligare för personalinflytande på lednings- nivå än enskilda företag och även statliga myndigheter. Detta hänger sam-

• Sida 59
•  Original

man med den kommunala demokratins och självstyrelsens syften, konstitutionella regler och praktiska arbetsformer.

[] De kommunalt förtroendevalda ansvarar för och deltar aktivt i den fort- löpande verksamheten. Någon skarp gräns mellan områden för politiska avgöranden och förvalthing/verkställighet kan ej dras. El Utvecklingen av företagsdemokrati i kommuner och landstingskommu- ner bör underlättas under beaktande av den kommunala sektorns särart och den kommunala demokratins villkor.

2.3 Den kommunala sektorns struktur 2.3.1 Allmänt

Den kommunala verksamhetens villkor är inte enhetliga vilket i hög grad hänger samman med variationer i befolkningsmässiga och geografiska förhål- landen, näringslivsstruktur, skatteunderlag m. m. Detta har återverkningar på verksamhetens uppläggning, organisation och personalsammansättning. Det förtjänar understrykas att det förutsatta företagsdemokratiska utveck- lingsarbetet i kommuner och landstingskommuner ingalunda utgår från en- hetliga förutsättningar. När man talar om ”anpassning till den kommunala verkligheten” innebär detta att hänsyn måste tas till lokala förhållanden som kan vara synnerligen olikartade dels kommuner och landstingskommuner emellan, dels inom kommunerna och landstingskommunerna. Vi skall ne- dan översiktligt beröra några strukturfaktorer som kan anses ha väsentlig be- tydelse som bakgrund till utredningens bedömningar.

Efter den senaste kommunindelningsreformen finns 277 primärkommu- ner och 23 landstingskommuner. I primärkommunerna finns grovt räknat 3 400 nämnder och styrelser. På landstingskommunala området är motsva- rande antal ca 275.

Den befolkningsmässiga spännvidden mellan såväl primärkommuner som landstingskommuner är mycket stor. Beträffande primärkommuner kan exempelvis nämnas att elva har över 100 000 invånare medan 65 har ett in- vånarantal som understiger 10 000. Den största landstingskommunen har i dag nära 1,5 milj. invånare medan den minsta har mindre än 150 000 invå- nare.

På den primärkommunala sektorn uppgår enligt senaste uppgifter det to— tala antalet anställda inklusive deltidsanställda till ca 540 000 personer. Därav utgör ca hälften tjänstemän (enligt traditionell avtalsnomenklatur). På det landstingskommunala området finns totalt ca 255 000 anställda. Av dessa är ca 92 000 tjänstemän.

Det totala antalet anställda på den kommunala sektorn — inklusive lärare och annan personal i statsunderstödd verksamhet — uppgår alltså till ca 795 000. Detta betyder att ungefär var femte yrkesverksam person i landet är kommunalt anställd. I sammanhanget bör observeras att andelen kommu- nalanställda i det närmaste femdubblats sedan andra världskrigets slut. En av förklaringarna till denna utveckling är att kommunerna i allt större omfatt- ning blivit ett instrument för samhällets reformpolitik och att de ökade in- satserna främst avsett områden som kräver en jämförelsevis omfattande per- sonalinsats — t. ex. vård- och utbildningsområdena.

• Sida 60
•  Original

%

Undervisnin och annan kulturell ver samhet

Byggn.— och planväsen, gatu- och parkförvaltning, fritids- _, _ förvaltning G= Ovriga

Miiltåtiecnställrla (ABT/ARK) 252 193 (47 %)

D Dcltidsanställvla (ABTD/ABKD) 285 657 (53 %)

B C D E F G

Socialvård och D: Hälso- och sjukvård socialförsäkring

E= Fastighetsförvaltning

F= Centralförvaltning

Primärkommuna/t anställda inklusive lärare. deltidsanställda brandbefäl och brandmän samt deltidsanställda sko/bibliotekarier procentuel/tjördelade efterförvaltningsområde och (jänstgöringens omfattning den 1 mars 1976. Källa: Svenska kommun/örbundets persona/statistik den 1 mars 1976.

Till helhetsbilden hör också att 13 s. k. kommunalförbund redovisar sam- manlagt ca 600 anställda samt att ca 1 300 kommunägda företag har i runt tal 33 000 anställda.

Tyngdpunkten i arbetsfördelningen inom den offentliga sektorn har suc- cessivt förskjutits till kommunsidan. Även om takten i den kommunala ex- pansionen tenderar att avta är det en allmän bedömning att kommunernas andel av landets totala arbetskraftsvolym i varje fall inte kommer att minska under överskådlig tid.

Det har beräknats att under ett ”normalår” i början av 1970-talet nyanställ- des omkring 90 000 personer i kommunal tjänst medan 45 000 slutade sina anställningar.

En naturlig följd av de stora olikheterna i kommunstorlekar och service- behov är att antalet anställda varierar kraftigt mellan kommunerna. De två största primärkommunerna har vardera närmare 50 000 anställda medan den minsta har knappt 200. Stockholm, Göteborg och Malmö sysselsätter till-

• Sida 61
•  Original

1 00000

90000

80000

70000

60000 50000

40000

30000

20000

1 0000

A B A = Sjukvårdspersonal B = Undervisningspersonal C = Social personal D = Tandvärdspersonal E = Förvaltningspersonal F = Ekonomipersonal

sammans ca 25 % av de primärkommunalt anställda och tillhör landets ab- solut största arbetsgivare. De 33 största kommunerna sysselsätter samman- taget hälften av alla primärkommunalt anställda. På landstingsområdet va- rierar antalet anställda mellan ca 50 000 respektive ca 7 000. Samtliga lands- tingskommuner kan alltså betraktas som storarbetsgivare. Kommunerna och landstingskommunerna tillhör i regel de största arbetsgivarna inom respek- tive region.

Ett typiskt drag för den kommunala verksamheten är dess mångsidighet. På arbetsmarknaden i övrigt är det ytterst ovanligt att en och samma arbets- givare bedriver så många sinsemellan olikartade verksamheter.

Den rikt förgrenade verksamheten medför också att den anställda perso- nalen representerar en mångfald yrken, utbildningsvägar, inriktningar, löne- nivåer etc. Detta kan från samverkanssynpunkt innebära speciella problem. Olika kategoriers arbetsvillkor, anspråk och intressen kan vara svåra att över- blicka, samordna, avväga och tillgodose.

ABT/ABTD — Tjänstemän

[j ABK/ABKD — Övriga anställda

Landstingsanställda (årsarbetare) fördelade efter kategorigrupp den I mars 1 9 76. Källa Landstings/Bräm- det: Landstingsanstäl/d personal ] 97 6.

• Sida 62
•  Original

Primärkommuna/t anställ- da inklusive lärare, deltids- anställda brandmän och skolbibliotekarier procen- tuelltfo'rdelade efter huvudkategori samt hel- och deltid den 1 mars 1976 . Källa: Svenska kom- munförbundets personal- statistik den 1 mars 1976.

Landstingsanstäl/da procentuellt förde/ade efter avtalstillhörighet LA B T, LABK och anställnings- form den I mars 1976. Källa: Iandstingsförbun- det: Landstingsanställd personal 1976.

ABKD

En faktisk könsuppdelning på olika yrken och nivåer är fortfarande mar- kant i den kommunala personalstrukturen — liksom fallet är på arbetsmark- naden i övrigt. Huvuddelen av den kvinnliga arbetskraften, som uppgår till ca 75 % i primärkommunerna och 85 % i landstingskommunerna av totala antalet anställda, återfinns i traditionella kvinnoyrken som kontorister, sjuk- sköterskor, biträdespersonal i vården, städerskor, skolmåltidspersonal osv. Antalet kvinnor i högre chefspositioner är både absolut och relativt sett myc- ket litet.

Antalet deltidsarbetande har ökat mycket kraftigt under de senaste åren. Man räknar numera med att hälften av den kommunala personalen är del- tidsanställd. Ca 95 % av de deltidsarbetande är kvinnor.

På den fackliga sidan återspeglas den relativt komplicerade personalstruk- turen i en betydande spridning vad gäller tillhörighet till primärorganisationer på tjänstemannasidan. Genom lokala arrangemang sker dock en viss samord- ning av exempelvis den fackliga representationen med hänsyn till huvudor-

LABK 64,2 % (övriga anställda)

LABT 35,8 % (tjänstemän)

Deltidsanställda

Timavlönade

• Sida 63
•  Original

ganisationstillhörighet (SACO/SR resp. TCO). På kommunalarbetaresidan rekryterar Svenska kommunalarbetareförbundet (SKAF tillhörande LO) i princip samtliga grupper.

Organisationstillhörigheten rapporteras från SKAF-området vara drygt 80-procentig. Den är mycket hög i de traditionella kommunalarbetaryrkena, t. ex. inom tekniska verk och skolbespisning. Anslutningen är lägre än ge- nomsnittet för deltidsarbetande kvinnor särskilt för dem som är verksamma inom öppen vård. Det fackliga rekryterings- och organisationsarbetet uppges försvåras på de områden där fast arbetsplats och givna kontakttillfällen sak- nas — t. ex. inom hemåldringsvården — och över huvud där hög personalom- sättning råder.

På TCO- och SACO/SR-områdena är den fackliga anslutningen något läg- re än på SKAF-sidan — dock med betydande kategori- och lokala variationer — men allmänt sett i stigande. Även här är facklig anslutning avsevärt lägre bland deltidsanställda.

Storleksförhållandena mellan huvudorganisationerna på kommunala sek- torn framgår av följande rapporterade medlemssiffror för 1976

SKAF 367 000 medlemmar TCO 260 000 medlemmar, härav 185 000 tillhörande den nya Kom- munaltjänstemannakartellen (KTK) SACO/ SR 35 000 medlemmar.

Vid sidan av de nämnda arbetstagarorganisationerna finns några fristående avsevärt mindre organisationer. Dessa har på grund av för svagt medlems- underlag endast undantagsvis ingått i den organiserade samrådsverksamhe- ten.

På arbetsgivarsidan är samtliga kommuner anslutna till Svenska kommun- förbundet och samtliga landstingskommuner till Landstingsförbundet.

De centrala samverkansavtalen (se avsnitt 2.4) har träffats mellan kom- mun- och landstingsförbunden och arbetstagarnas huvudorganisationer. Överenskommelserna har regelmässigt inneburit rekommendationer till kommunerna och landstingskommunerna att träffa motsvarande lokala kol- lektivavtal, vilket också skett genom resp: personalorgan (lönemyndighet). De lokala anpassningarna i dessa sammanhang har varit av begränsad om- fattning. Det torde få förutsättas att förhandlingsordningar och medbe— stämmandeavtal i anslutning till den nya medbestämmandelagstiftningen lägger tyndpunkt på lokala överenskommelser i samverkansfrågorna.

Det bör observeras att de lokala avtalen träffas mellan kommun- / landstingskommun och respektive förbund (primärorganisationer). I dags- läget har därför en enskild kommun många kollektivavtalsmotparter (ofta flera tiotal), gentemot vilka skall iakttas exempelvis den förhandlings- och in- formationsskyldighet som följer av den nya medbestämmandelagen.

2.3.2 Exempel på primärkommunal organisation

Skillnaderna i storleksordning och andra arbetsförutsättningar medför att den formella organisationen i kommunerna uppvisar stora variationer. Detta är en viktig faktor vid bedömning av de samverkans- och inflytandefrågor som dis- kuteras i detta betänkande.

• Sida 64
•  Original

Kommunal administration och organisation har på många håll varit starkt traditionsbunden. Talrika exempel finns emellertid också på att man lokalt satsat på systematisk utveckling av arbetsformer m. m. med utnyttjande av nyare synsätt och metoder. Förutsättningarna för den kommunala verksam- heten förändras ständigt. Rationaliseringsinsatser och organisationsöversyn har blivit alltmera vanligt förekommande. Även i framtiden torde den kom- munala organisationen komma att behöva justeras och anpassas relativt ofta som en följd av den allmänna samhällsutvecklingen, ändrade krav på sam- hällsservice, anspråk på inflytande från olika intressenter, förändrade arbets-

metoder etc. Grundläggande bestämmelser om den kommunala organisationen finns i kommunallagen . Vissa särskilda bestämmelser tillkommer genom 5. k. spe- ciallagstiftning. Kommunal organisation har till viss del tidigare beskrivits av utredningen i huvudbetänkandet (SOU 1975141) samt i rapporten ”Kommu- nal organisation och information” (SOU 197546).

Den kommunala organisationen kan sägas bestå av två parallella system. Det politiska beslutssystemet med fullmäktige/landsting, kommunstyrel- se/förvaltningsutskott samt nämnder/ styrelser bemannas av förtroendeval- da. Vi intresserar oss i förevarande sammanhang främst för nämndorganisa- tionens struktur. Den andra delen utgörs av de till nämnderna och styrelserna anknuta förvaltningarna, där den löpande verksamheten sköts av anställda som på varierande sätt organiseras i avdelningar, sektioner, grupper osv.

I det följande belyses ett antal exempel på organisationsplaner i några olika kommunstorlekar. Exemplen är schematiska och gör ej anspråk på fullstän- dighet. Detta gäller alla organisationsplaner som illustreras i avsnittet.

De minsta kommunerna ( 10 000 invånare

I de minsta primärkommunerna, 65 st, ser nämndorganisationen, åskådlig- gjord i en traditionell organisationsplan, ofta ut enligt fig. på nästa sida.

Antalet nämnder i kommunstorleken uppgår vanligen till 9—10. Med nämnder avses dels kommunstyrelsen och oreglerade (fakultativa) nämnder, dels nämnder som fullmäktige utsett i enlighet med bestämmelser i special- lagstiftningen. Vissa avvikelser förekommer avseende de fakultativa nämn- dernas antal. Förutom de ovan angivna vanligast förekommande nämnderna kan finnas t. ex. fastighetsnämnd eller teknisk nämnd, gatunämnd, hamn- styrelse, löne- och/eller personalnämnd, skogsvårdskommitté, närings- livskommitté m. fl.

Antalet anställda i kommunstorleken varierar enligt kommunförbundets statistik mellan ca 200 och 700. Genomsnittet ligger omkring 300-400 anställ- da.

Den vanligaste organisationsmodellen på förvaltningsnivå i de minsta kommunerna är en s. k. sammanhållen förvaltning. Härmed avses att samt- liga kontorsenheter är underställda en gemensam förvaltningschef som är an- svarig inför kommunstyrelsen. Förvaltningschefen är chef för kommunkon- toret och har ett odelat ansvar för planering, samordning och kontroll. För- valtningschefen har vidare ansvar för att beslutsunderlag för kommunstyrel- sen tas fram i frågor av gemensamt intresse såsom personalpolitik, organisa- tion och intern service. I flera fall förekommer att chefstjänstemannens upp- gifter regleras i instruktion. Det torde dock vara vanligt, och anses tillräckligt,

• Sida 65
•  Original

Kommunstyrelse ( l 7)

————————————— tillika ArbetslöshetSnämnd . | Beredskapsnämnd ! Personal och organisa— | Brandstyrelse | tionsutskott |

Civilförsvarsnämnd

Förmedlingsorgan Kristidsnämnd Konsumentnämnd

K ommunfu/lmäktige (39)

Speaks/reglerade nämnder Faku/ta tiva nämnder

Kommunförvaltning med kommun— kontor och skolkontor Byggnadsnämnd (7) Central byggnadskommitté (5) Fritidsnämnd (7) Hälsovårdsnämnd (7) Skolstyrelse (11) Kulturnämnd (7) Trafiksäkerhetskommitté (5) Social centralnämnd (1 '!)1) tillika familjebidragsnämnd

Trafiknämnd (2+ 1)

Uttagningsnämnd (3)

Valnämnd (5)

att uppgifterna regleras i organisationsplan med översiktlig arbetsbeskrivning eller särskild befattningsbeskrivning. I reglementet för kommunstyrelsen finns ofta regler om chefstjänstemans rätt att närvara vid styrelsesammanträ- de. I flertalet kommuner finns numera ett eller (i större kommuner) flera kom- munalråd, ofta med heltidstjänstgöring. Kommunalrådets uppgift är bl. a. att samordna verksamheten, vilket i regel innebär viss ledning eller överinseen- de av förvaltningen. Kommunalrådets ställning kan exemplifieras med föl- jande utdrag ur normalreglemente ”att ha inseende över kommunens hela nämndförvaltning och följa frågor av betydelse för kommunens utveckling och ekonomiska intressen samt taga 1 Får även ha distrikts- erforderliga initiativ nämnder.

Exempel på plan över nämnd- och kontorsorga- nisation i kommunstorle-

ken ( 10 000 invånare Anm: Inom parentes anges genomsnittligt antal ledamöter.

• Sida 66
•  Original

1Formen fristående för- valtningar torde ha blivit mera vanlig efter under- sökningstillfället.

att befrämja samverkan mellan kommunstyrelse och nämnder samt hålla regelbundna sammankomster med kommunens chefstjänstemän för ömse- sidig information

att företräda kommunstyrelsen vid uppvaktningar av myndigheter och vid konferenser m. m.

att tillse att kommunstyrelsens ärenden företages till behandling utan onö- digt dröjsmål

att vara tillgänglig i kommunstyrelsens lokaler på bestämda och i förhand angivna tider

att i övrigt tillse att kommunstyrelsens uppgifter fullgörs.” Förutom kommunkontoret finns i allmänhet också ett skolkontor med en skolchef som direkt är ansvarig inför Skolstyrelsen. Skolchefens ställning, ansvar och befogenheter regleras i skolförfattningarna. I en del kommuner fö- rekommer dock att skolförvaltningen är inrymd i kommunkontoret som en avdelning underställd kommungemensam förvaltningschef. Ibland är även biblioteks- och/eller kulturförvaltning fristående i förhållande till kommun- kontoret och direkt underställd kulturnämnden.

Kommunkontoren är vanligen indelade i kansliavdelning, drätselavdel- ning, teknisk avdelning och social avdelning. Härtill kan alltså komma skol- och biblioteks/kulturavdelning. Avdelningarna kan vara indelade i mindre funktionsenheter, sektioner e. (1.

På senare tid kan konstateras vissa samordningssträvanden genom att kan- sli- och drätselavdelningarna sammanslås (t. ex. till administrativ avdelning). Motiv härtill kan vara att man önskar utnyttja personalresurser på ett mer flexibelt sätt samt undvika kompetenskonflikter etc.

Kommunförbundet genomförde 1971—1972 en undersökning av organisa- tionsform i ett antal kommuner i storleksklassen 8 000—20 000 invånare.

Av nedanstående sammanställning framgår fördelningen vad gäller orga- nisationsform. I kommunstorleken 8 000—9 999 invånare hade nästan alla sammanhållen förvaltning.1 I storleken över 15 000 hade man valt alternati- vet fristående förvaltningar.

Kommunstorlek Sammanhållen Fristående Summa förvaltning förvaltningar 8 000— 9 999 23 3 26 10 000—11 999 3 6 9 12 000—14 999 4 4 8 15000—19999 1 18 19 Summa 31 31 62

Små och medelstora kommuner 10 000—50 000 invånare

Det finns 177 kommuneri storleksklassen 10 000—50 000 invånare. Ett exem- pel på en sådan kommuns organisation framgår av nedanstående plan. Antalet nämnder i kommuner i denna storleksklass varierar kraftigt. Genomsnittet ligger i storleksordningen 10—15. Organisationsmodellen bygger på fristående förvaltningar/”kontor”. De

• Sida 67
•  Original

Revision Kommunfu/lmäktige Valberedning _) __Ciiifjjfjifl | 1 |

UtSkOtt !— _| _ ___________ | Special/reglerade nämnder Faktu/tativa nämnder-

[_

Drätselkontor

| Fritidskontor Fritidsnämnd

Planerings-

kontor Stadsarkitekt- kontor

Byggnadsnämnd Stadsingenjörs- kontor

Brandstyrelse Brandkontor L Kulturkontor Kulturnämnd . 3 _. _ . Socral " Socialkontor Fastighets Teknisk centralnamnd kontor namnd Byggnads— kontor Trafiksäkerhets- Skolstyrelse Skolkontor

Hälsovårdskontor

kommitteZ)

Trafiknämnle

Exempel på plan över nämnd- och kontorsorganisation ikommunstorleken 10 000—50 000

mvanare.

olika förvaltningarna är organisatoriskt sammankopplade med särskild nämnd/styrelse. Normalt finns ingen chefstjänsteman som överordnad kon- torscheferna svarar för samordning mellan de olika kontoren i kommunen. I stället har ett eller flera kommunalråd sådana samordningsuppgifter. Om flera kommunalråd finns har dessa ofta ett ansvar för flera förvaltningar enligt rotel- eller programområdesindelning. Kommunalrådens uppgifter regleras i lUt gö ri detta exempel reglemente för kommunstyrelsen eller i särskild instruktion. tillika Arbetslöshets- Chefen för kommunkansliet anges i allmänhet vara kommunens ledande nämnd, Beredskaps— tjänsteman enligt kommunallagen. I denna egenskap har vederbörande nämnd, Kristidsnämnd, emellertid inte automatiskt ett reellt ledningsansvar över hela kommunför- C1v11försvarsnamnd OCh

. . .. .. . Konsumentnamnd. valtnmgen. Uppgiften har narmast karaktar av en samordnande funktion. De 2 Har ej eget kansli. olika kontorscheferna ansvarar för verksamheten inför respektive nämnder 3 Får även ha distrikts-

och är sidoordnade varandra. nämnder.

• Sida 68
•  Original

Förvaltningarna är indelade i avdelningar efter arbetsområden med avdel- ningschefer som är ansvariga inför förvaltningschefen.

I små och medelstora kommuner förekommer att instruktion finns för den s. k. centraladministrationen med föreskrifter om vissa uppgifter för de organ som anges ingå i denna. Instruktionen kan även gälla förvaltningscheferna.

Liksom för de minsta kommunerna förekommer alltmer att samordnings- strävandena i den kommunala förvaltningen tar sig uttryck i en begränsning av antalet enheter. Så kan exempelvis de under kommunstyrelsen lydande kontoren sammanläggas till ett administrativt kontor. Vidare kan de tekniska enheterna — fastighetskontor, gatukontor, byggnadskontor etc. — sammanslås till ett sammanhållet tekniskt kontor. Antalet förvaltningar/ kontor varierar kraftigt från 6—7 i kommuner strax över 10 000 invånare till 15—16i kommu- ner nära 50 000 invånare.

Antalet anställda i kommunstorleken varierar mellan 200 och drygt 2 000. Genomsnittet torde vara ca 800.

Mede/stora och stora kommuner > 50 000 invånare

Antalet kommuneri storleksklassen över 50 000 invånare uppgår till 35. Des- sa svarar tillsammans för ca 55 % av totala antalet anställda på hela det pri- märkommunala området. Ett exempel på en organisationsplan för en kom- mun i denna storleksklass framgår av fig. på nästa sida. Exemplet är ej avsett att ge en fullständig bild av förekommande nämnd- och förvaltningsorgani- sation. Det måste understrykas att stora lokala variationer förekommer.

Kommentarer

— Kommunstyrelsen har i flertalet kommuneri storleksklassen flera utskott t. ex. arbetsutskott, budgetberedning, informationsutskott e. (1. Även nämnderna har ett eller flera utskott. Sociala centralnämnden kan, för att ta ett exempel, ha arbetsutskott, socialutskott och serviceutskott. Dess- utom kan finnas en eller flera distriktsnämnder. — Personalnämnd finns i flera kommuner i storleksklassen varvid ett cen- tralt personalkontor e. (1. lyder under nämnden. — Den centrala förvaltningen kan vara samordnad eller uppdelad på ett fler- tal kontor.

— Antalet facknämnder är relativt stort. Flertalet kommuneri storleksklas- sen torde ha 15—25. I Stockholms kommun finns ett 35-tal nämnder, kom- mittéer, styrelser o. d. Ett flertal nämnder utöver dei exemplet redovisade kan förekomma t. ex.

— överförmyndarnämnd — kyrkogårdsnämnd — arkivnämnd

— bostadsförmedlingsnämnd — inköpsnämnd — saluhallsnämnd

— besvärsnämnd

• Sida 69
•  Original

Revision +—

Specia/reg/erade nämnder

K ommunfu/lmåktige Valberedning

Faku/tativa nämnder

Stadskansli Byggnadsnämnd

Brandstyrelse

Hälsovårds— nämnd

Social central— nämnd1

Skolstyrelse

Arbetslöshets-

Civilför— svarsnämnd

Trafiknämnd

Valnämnd

DIG II

1 Får även ha distrikts- nämnder.

Kommunstyrelsens stabsorgan

Ekonomikontor

StadSpIane-

Planerings- kontor

övr stabsorgan

Personalkontor Personalnämnd

kontor Stadsingenjörs— kontor ' Energiverk Energlverks— Stadsarkitekt— styrelse kontor

Hamnkontor Hamnstyrelse

Fastighets—

kontor Exploaterings- kontor

Brandkontor Fastighetsnämnd

IIDI

Hälsovårdskontor Gatukontor Gatunämnd

Socialkontor Parkkontor Parknämnd

Fritidskontor Fritidsnämnd

Skolkontor

Kommunikations—

Trafikkontor _, namnd

Kulturkontor Kulturnämnd

Bibliotek

Konsument-

Konsumentnämnd sekreterare

Invandrarkansli lnvandrarnämnd

Exempel på plan över nämnd- och kontorsorga- nisation i kommunstorle— ken > 50 000 invånare.

• Sida 70
•  Original

Nämnd- och förvaltningsorganisationen i en stor eller medelstor kommun är sålunda omfattande och relativt komplex. Förvaltningarna lyder direkt under resp. nämnd. Ytterst ansvarig inför nämnden är en förvaltningschef.

Ledningsfunktionen kan sägas utövas av såväl förvaltningschef som kom- munalråd. De heltidsengagerade förtroendevalda, kommunalråden, har ett övergripande ansvar framför allt beträffande planeringsverksamheten och för samordning av den politiska beredningen inom resp. område. Kommunalrå- den ansvarar för kontoren enligt rotelindelning, programindelning eller lik- nande. Kommunalråd kan tillsammans utgöra s.k. kommunalrådsbered- ning. Exempel finns också på att kommunalråd inte har direkt ledningsan- svar för förvaltningarna. Man har i dessa fall sökt markerade avgränsningar mellan politik resp. administrativ beredning.

Antalet anställda i kommunstorleken varierar mellan 2 000 och nära 50 000 (i Stockholm och Göteborg). Om Stockholm, Göteborg och Malmö undantas uppgår antalet anställda i den här avsedda kategorin av kommuner till 2 OOO—7 000 med ett genomsnitt på ca 4 000. Antalet anställda varierar också kraftigt mellan de mest personalintensiva förvaltningarna som social- och skolförvaltningar och mindre kontor t. ex. stabsorgan till kommunstyrelsen.

Organisationen av de olika förvaltningarna representerar en omfattande provkarta på lösningar. Det typiska organisationsmönstret i förvaltningar med något mer omfattande verksamhet utgår från den traditionella hierar- kiska strukturen. Organisationen är ofta djup och förhållandevis strikt med ett flertal befälsnivåer och utstakade tjänstevägar. Liksom de flesta stora or- ganisationer brottas kommunala förvaltningar ofta med problem som hänger samman med långa kontaktvägar, många beslutsinstanser och tröga kommu- nikationssystem.

En ökad användning kan dock iakttas av modifierade organisationsformer, t. ex. block- och matrisorganisation. Tanken är i dessa fall att underlätta mål- styrning, ökad självständighet och resultatansvar i den utåtriktade verksam- heten ("driftsenheter”). Man vill också undvika att intern service fjärmas från de lokala arbetsplatserna och att erforderlig central samordning leder till de- taljstyrning och byråkratisering.

Projektorganisation och fasta samverkansorgan för lednings- och bered- ningsfunktioner har börjat växa fram som komplement till ”basorganisatio- nen”. I de största kommunerna har i viss utsträckning utvecklats speciella styrsystem som syftar till att kombinera behoven av central samordning och decentralisering i stora organisationer. Detta innebär bl. a. att de kommun- cenirala uppgifterna koncentreras på strategisk planering, övergripande fi- nansiell styrning, samordning av administrativ utveckling etc. Till nämnder- na/ förvaltningarna överlämnas ett relativt långtgående drifts- och verkstäl- lighetsansvar.

2.3.3 Den landstingskommunala organisationen

Grundläggande bestämmelser om den landstingskommunala organisationen finns i kommunallagen och i speciallagstiftning t. ex. sjukvårdslagen.

I det följande ges några exempel på organisationsplaner för landstingskom- mun uppdelade på nämnd-, kansli- och sjukvårdsdirektionsorganisation. Flera avvikelser från dessa modeller finns dock.

• Sida 71
•  Original

Förvaltningsutskott (Fu) eventuellt med delegationerl)

Sjukvårds- Sjukhus- styrelse direktioner

Besvärsnämnd

Personalnämnd3) Omsorgsnämndzl Lokala skol— Utbildnings- Arbetsvårds- styrelser nämnd nämndz) Exempel på plan över nämndorganisationfo'r landstingskommun.

Även inom landstingskommunerna varierar antalet nämnder. I flertalet landsting torde dock antalet vara 6—10. Utöver de i planen redovisade nämn- derna kan förekomma t. ex. fastighetsnämnd, revisionsnämnd, byggnads- kommitté (objektsbunden), tandvårdsnämnd och inköpsnämnd. En indelning efter kommunallag och specialförfattningar innebär att t. ex. sjukvårdsstyrelse och omsorgsnämnd är specialreglerade nämnder medan personalnämnd och byggnadsnämnd är fakultativa nämnder. (Från admini- lpu kan utgöra sjuk- strativ utgångspunkt förekommer även andra indelningar.) vårdsstyrelse vilken då ej En tendens är att Fu handlägger sjukvårdsfrågorna (sjukvården har ca ärffiSlående nämnd— 80—85 % av den totala budgetomslutningen). Samma gäller beträffande bygg- 2 Dessa nämnder ingåri nadsfrågor och även övergripande personalärenden. Fu ersätter i dessa fall en de' fa” ' som”) nämn" motsvarande nämnder. Arbetet inom Fu uppdelas på delegationer. Bygg— (312211 ocksåien del fall nadsnämnden i exemplet kan i denna variant vara ersatt med en byggnads- benämnas personal- och delegation inom Fu enligt nedanstående modell: organisationsnämnd.

Forva/tn/ngsutskott Sjukh us-

direktioner

Social delegation

Omsorgsnämnd

Sjukvårds- delegation

Byggnads— och inköpsdelegation

Kulturnämnd

Tandvårds—

delegation Personal- nämnd

Lokala skol- '

• Sida 72
•  Original

Exempel på plan över kansliorgani- sation för landstings- kommun.

Motivet för sistnämnda organisationsform kan vara att den avses medföra större flexibilitet genom att Fu inrymmer både beredande, verkställande och till viss del beslutande avdelningar.

Genom denna organisationsform menar man också att förutsättningarna för Fu att fungera som initiativtagande, styrande, samordnande och kontrol- lerande organ kan underlättas. Inget generellt anses dock kunna sägas om mest lämpliga organisationsform. (Landstingsutredningen behandlade i be- tänkandet ”Landstingens organisation och arbetsformer m. m.” ( SOU 1963:64 ) bl. a. frågan om organisation av hälso- och sjukvården. Se även vårt huvudbetänkande ”Kommunal demokrati” ( SOU 1975:41 s. 128 ff).)

Även på det landstingskommunala området finns numera heltidsengage- rade förtroendevalda, landstingsråd. Dessa har ledande funktioner som att ha överinseende över förvaltningen, fatta beslut i vissa ärenden, ombesörja po- litisk samordning etc. Landstingsrådens ställning kan i huvudsak liknas vid kommunalrådens i primärkommunerna. I vissa större landsting med flera landstingsråd kan finnas särskild s. k. landstingsrådsberedning.

Organisationen kännetecknas av att den är sammanhållen i landstings- kansliet. Samtliga avdelningar är underställda landstingsdirektören. Denne har ansvaret för den samlade verksamheten inför Fu. De flesta landstings- kommuner har sådan sammanhållen kansliorganisation. I en del fall före— kommer dock att kansliresurserna delvis har spridits så att vissa nämnder har egna kanslier. Sålunda har t. ex. sjukvårdsstyrelsen inte sällan eget kansli. Chefen för detta är då direkt ansvarig inför sjukvårdsstyrelsen. Landstingsdi- rektörens kontrollspann genom avdelningarna och avdelningscheferna be- gränsas härigenom.

Förvaltningsutskott Landstingsråd

_j—

Landstingskansli Landstingsdirektör

Sjukvårdsavdel-

Kansliavdelning ning

Byggnadsavdel- Finansavdelning ning Organisations—

. lnköpsavdelning avdelning

Utbildnings—

Personalavdelning avdelning

Social avdelning

• Sida 73
•  Original

1 exempel på plan över nämndorganisation (s. 71) finns en sjukvårdssty- relse med tillhörande sjukhusdirektioner.

Tre modeller kan i princip urskiljas för ett landstings sjukvårdsorganisation av i dag:

1. Geografisk indelning. Landstingskommunen är indelad i olika geografiska avgränsbara distrikt.

2. Indelning i verksamhetsområden. Organisatoriska grupperingar har skett efter olika sjukvårdsverksamheter t. ex. kirurgi, medicin, psykiatri etc.

3. Kombination av geografisk indelning och verksamhetsområden.

Valet av organisationsform sammanhänger med landstingens geografiska och resursmässiga förhållanden. Skillnaderna mellan landstingen är härvid- lag stora. Vid geografisk indelning leds sjukvårdsdistrikten eller distrikten av en sjukvårdsstyrelse. Den sjukvårdsorganisation som är indelad efter verk- samhetsområden kan skapa förutsättningar för en bättre samordning av re- surser inom näraliggande medicinska specialområden. Särskilda sektorsblock vilka omfattar flera kliniker eller specialområden sorterar under chefen för sjukvårdsdirektionens kansli. Ett exempel på direktionsorganisation lämnas nedan. Distriktsdirektion Sjukvårdsdirektör Bitr sjukvårdsdirektör

Administrativ avdelning

—— Budgetavdelnlng Planeringsavdelning

Blockadministrativ avdelning

Tar-tiv. block

Exempel på plan över sjiikvårdsdirektionsorganisation

2.3.4 Den kommunala personalfunktionen

I samband med utveckling av olika former för personalinflytande och med- bestämmande är det av speciellt intresse att studera hur befogenheter fördelas kommuninternt. Vi har som exempel på denna problematik valt att söka nå- got belysa förhållandena inom en av de funktioner som kommer i centrum för medbestämmandeintresset nämligen personalfunktionen. Även inom detta område företer den kommunala organisationen en splittrad bild.

De kommunala nämnderna avses principiellt ha ett betydande eget ansvar för att inom tilldelade resursramar sköta de löpande personalfrågorna. En hel

• Sida 74
•  Original

del modifikationer finns emellertid i detta självständiga ansvar. Främst bör uppmärksammas att kommunens eller landstingskommunens personalstat, som fastställts av fullmäktige resp. landstinget i samband med budgeten, i normalfallet är ytterst detaljerad och specificerad t. ex. i fråga om tjänste- struktur och destination av speciella personalanslag i övrigt. De slutliga be- sluten om personalresurser kan ofta avvika starkt från lokalt förankrade för- slag. En viss tendens till utveckling av mer flexibla personalbudgetsystem där syftet är att öka nämndernas handlingsfrihet i resursanvändningen kan dock skönjas i större kommuner och landstingskommuner. Kommunalrättsliga regler sätter dock vissa gränser för en sådan ökad handlingsfrihet.

En stark central styrning förekommer generellt i fråga om utformning av anställningsvillkor för de kommunalt anställda. I överenskommelser mellan huvudorganisationerna fastställs regelmässigt inte bara ramar utan i betydan- de utsträckning även detaljerade bestämmelser som tas in i de lokala avtalen och blir styrande för de lokala parterna. Normalt ansvarar kommunens cen- trala personalorgan för lokala följdförhandlingar, slutande av kommunens kollektivavtal, lönefrågor samt rådgivning, framtagning av normer, tolk- ningsanvisningar etc. Personalorganet har på detta område regelmässigt ålagts befogenheter som innefattar styrande och ingripande uppgifter dvs. viss intern myndighetsutövning gentemot nämnderna/ förvaltningarna. I vissa fall förekommer också att personalorganet ålagts förhållandevis vittgå- ende befogenheter härutöver t. ex. anställning av personal, beslut om intern utbildning eller bedrivande av företagshälsovård. Ibland ingår även befogen- heter som innefattar beslut i samband med organisation och rationalisering. Man har parallellt med den nämnda kommuninterna myndighetsutövningen även uppgifter som konsult- och servicelämnare inom det personaladmini- strativa området (ibland även organisation och rationalisering). Personalorga- net brukar ha som uppgift att samordna och utveckla kommunens allmänna personalpolitik t. ex. genom utredningar och utvecklingsprojekt, framtag- ning av riktlinjer etc. Sistnämnda funktion är mycket ojämnt utvecklad.

Av primärkommunerna har för närvarande 117, dvs. 42 %, valt att låta en särskild nämnd handlägga här avsedda PA-uppgifter. I övriga fall har kom- munstyrelsen — oftast via ett utskott — motsvarande uppgift. Av landstingen har majoriteten (17 st) inrättat särskild personalnämnd. I övriga fall åvilar funktionen Fu eller en delegation inom Fu.

I 1977 års kommunallag föreskrivs i 3 kap 14 ä 2. att fullmäktige får, i den mån ej annat är föreskrivet i lag eller annan författning, besluta att styrelsen eller annan nämnd skall handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal som är un- derställd annan nämnd. Av motiven till stadgandet (prop 1975/76: 187 s. 479) framgår att syftet med bestämmelsen är att förbättra möjligheterna för kom- munerna och landstingskommunerna att organisera sin personaladministra- tion på det sätt som de själva anser mest ändamålsenligt. Enligt departe- mentschefen är kommunfullmäktige och landsting bäst skickade att avgöra om personaladministration bör överföras till central nämnd eller om dessa uppgifter bör skötas av varje nämnd för sig. Av 1953 års kommunallag fram- gick inte klart huruvida en centralisering av personaladministrationen i alla delar var möjlig. Framför allt i frågan om möjligheterna att överlåta åt ett cen- tralt personalorgan att för alla facknämnder utöva de 5. k. myndighetsfunk-

• Sida 75
•  Original

tionerna, dvs. besluta om tillsättning av tjänst, eller om ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst osv., rådde tidigare stor oklarhet.

Gränsdragningarna mellan de olika funktionerna för personalorganet (myndighetsutövande-konsulterande, direktivgivande-utvecklingsfrämjan- de, verkställande-samordnande osv.) kan vara problematiska och konflikter beroende på olikartade rolluppfattningar förekommer. &ommunförbundet har utfärdat förslag till normalinstruktion för kommunalt personalorgan (se- naste version IKP 76). Motsvarande rekommendation om bl. a. arbetsuppgif- ter och -former har av Landstingsförbundet utarbetats för landstingens per- sonalnämnder. En översyn sker i anslutning till arbetsrättsreformen.

I sammanhanget kan också erinras om förekomsten av lokala besvärs- nämnder. Sådana finns inom samtliga landstingskommuner och i ca 30 pri- märkommuner. Dessa har enligt 7 kap 3å KL till uppgift att pröva besvär över styrelsens, annan nämnds eller revisorernas beslut om tillsättning av el- ler förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman. Vid denna prövning kan besvärsnämnd — i motsats till vad som gäller enligt sedvanliga kommu- nalbesvärsregler — pröva det överklagade beslutets materiella riktighet. Be- svärsnämnd kan således betraktas som ett internt kontrollorgan och kan t. ex. i ett tjänstetillsättningsärende upphäva facknämndens klandrade beslut och återställa rättsläget sådant det var, då det felaktiga beslutet fattades. I de flesta fall innebär detta att ärendet återgår till facknämnden för förnyad handlägg- ning. Besvärsnämnd kan även tillsätta annan sökande på tjänsten. Det bör här noteras att sådan förändring är mycket ovanlig i praktiken. Besvärsinsti- tutet är f. n. föremål för utredning (kommundepartementet).

Nämndernas faktiska befattning med och självständighet i personalfrågor varierar alltså. Utpräglad centraliserad personalfunktion är vanligast i mindre kommuner, varvid givetvis nämnd-/förvaltningsansvaret begränsats. I större kommuner och landstingskommuner torde eftersträvas en kombination av kommuncentral samordning i övergripande frågor och handläggning av de löpande personalfrågorna så nära arbetsplatsen som möjligt. Detta senare in- nebär att man decentraliserar beslut i löpande anställningsfrågor och att nämnderna har ett mer direkt och påtagligt ansvar för sin personalplanering, personalutveckling, personalsociala uppgifter, interna arbetsmiljöfrågor etc. En förutsättning för sådana förfaranden brukar ofta anses vara att man har väl utvecklade personalpolitiska riktlinjer och uppföljningssystem. Delega- tion från nämnd till förvaltningsledningen används också i ganska stor ut- sträckning för att möjliggöra erforderlig snabbhet och smidighet t. ex. i ären- den som rör anställning av personal (t. ex. under viss lönegrad), entledigan- den, deltagande i utbildning, beviljande av ledighet samt personalsociala an- gelägenheter. Arbetsmiljöfrågor— inom givna resursramar— avgörs i allmän- het också på förvaltningsplanet. Löpande personalledningsuppgifter åvilar ar- betsledning på olika nivåer enligt särskild delegation, instruktion eller av hävd. Förvaltningslokal personalfunktion har som regel ställning som för- valtningsledningens samordnande specialistresurs med tyngdpunkt på kon— sult- och servicelämnande uppgifter inom fackområdet, alltså på förvalt- ningsnivå.

Antalet anställda inom personalfunktionerna i kommuner och landstings- kommuner varierar kraftigt beroende på bl. a. kommunstorlek, Av hävd har

• Sida 76
•  Original

löne- och avtalsarbetet prioriterats, medan allmän personaltjänst först under senare år börjat utvecklas kvantitativt och kvalitativt. 1 de minsta kommu- nerna fmns i vissa fall ingen anställd personaladministratör utan PA-uppgif- terna handläggs som en del av arbetet för t. ex. en kommunsekreterare. Ten- densen i kommunerna tycks dock vara att befattningar som personalsekre- lerare, personalassistent o.d. inrättas. I de större kommunerna och i lands- tingskommunerna finns vissa centrala samordnande specialistresurser. Dess- umm har åtminstone de större förvaltningarna någon personaladministrativ specialistkapacitet, ibland t. o. m. utbyggda lokala personalavdelningar.

I vissa kommuner kan alltså en mångfald löpande personalfrågor handläg- gas på förvaltningsnivå. Generellt torde det dock fortfarande vara så att beslut som rör personalförhållanden fattas på nämnd/styrelsenivåi högre grad inom den kommunala sektorn än vad som är fallet i t. ex. statliga verk. Ijämförelse med enskilda företag är delegation från styrelsenivå i personalfrågor genom- förd i avsevärt mindre utsträckning i kommunerna.

Genomgående för personalfrågornas handläggning är att personalsamråd skall utövas i olika former enligt gällande avtal. Utvecklingsstandarden är här varierande. Genom MBL tillkommer som nämnts nya förhandlings- och in- formationsmoment samt förutsättningar för ett fortlöpande medbestämman- de enligt medbestämmanderättsavtal.

2.3.5 Sammanfattande slutsatser

Kommunerna och landstingskommunerna har ett omfattande arbetsgivaran- svar. Ett genomgående drag är att många av de uppgifter som lagts på kom- muner och landstingskommuner är av den arten att de kräverjämförelsevis många anställda, t. ex. vård och utbildning. Verksamheten är mångfasette- rad, vilket återspeglas i organisation och bemanning. De organisationsformer, samordnings- och styrsystem som tillämpas i praktiken är tämligen kompli- cerade. Många olika personalkategoriers anspråk på och rättigheter till insyn och inflytande skall beaktas och tillgodoses. Vi har givit exempel på att den kommunala verksamhetens struktur är oenhetlig i många för den aktuella utredningen väsentliga hänseenden. De företagsdemokratiska strävandena tillför nya moment som skall inordnas i verksamheten enligt starkt varierande lokala förutsättningar och förhållan- den. Det synes mot denna bakgrund vanskligt att söka föreskriva generellt giltiga företagsdemokratiska åtgärder och system. Vär allmänna bedömning är att en eventuell lagreglering på området bör ske iform av en ramlagstiftning som ger översiktliga normer vilka kan tjäna som stöd./ör en starkt Iokalanpassad ut- veckling.

Exemplet personalfunktionen synes ge vid handen att det i första hand är nödvändigt att lokalt se över befogenhetsstruktur och ansvarsfrågor. Rollför- delningen beträffande beredning och beslut, konsultation och verkställighet, centralt samordningsansvar och lokalt handläggaransvar bör i allmänhet ana- lyseras och klarläggas som en grund för lokal utformning av medbestämman- det på olika områden.

• Sida 77
•  Original

2.4 Utvecklingsåtgärder

I detta avsnitt lämnas en sammanfattande översikt av företagsdemokratiska Utvecklingsåtgärder inom den kommunala sektorn. Denna lägesbeskrivning är avsedd som bakgrund till de bedömningar och förslag rörande den fortsatta utvecklingen av personalinflytandet som vi diskuterar i följande kapitel. Vi har i detta avsnitt främst sökt registrera väsentligare utvecklingstendenser samt referera allmänna erfarenheter och synpunkter rörande samrådsformer m. m., som framkommit enligt tillgänglig information.

2.4.1 F öretagsnämndsverksamheten

De representativa samrådsinstitutionerna i kommunerna har utvecklats un- der efterkrigstiden i stort sett enligt mönster från den enskilda sektorn (SAF- LO-området).

Den första överenskommelsen om s. k. samarbetsnämnder (föregångare till företagsnämnderna) träffades på landstingssektorn år 1945 och för kom- munerna 1947. Reglerna reviderades ett tiotal år senare och kom då att bli till- lämpliga för samtliga verk och inrättningar i både primär- och sekundärkom- muner. Parterna enades om viss utbyggnad av verksamheten är 1968 då ny överenskommelse om företagsnämnder träffades mellan de (vid denna tidpunkt) tre kommunala arbetsgivareförbunden och berörda fackliga organi- sationer. Tidigare företagsnämndsregler hade antagits ensidigt av kommu- nerna medan däremot den nya överenskommelsen — FöN 68 — innebar att be- stämmelserna fick form av kollektivavtal. Arbetstagarnas huvudorganisatio- ner har sedermera sagt upp avtalet för att aktualisera förändringar i anknyt- ning till arbetsrättsreformerna och den allmänna utvecklingen av företagsde- mokratin. I avvaktan på förhandlingar härom har FöN 68 prolongerats tills vidare av parterna. Detta gäller för samtliga de samverkansavtal som berörs i denna översikt.1

Föst uppgift är enligt avtalet att verka för en ändamålsenlig och rationellt bedriven verksamhet samt för ökad arbetstillfredsställelse och god samar- betsanda. Nämnden har en rådgivande funktion och skall vara forum för in- formation och samråd. Det förutsätts sålunda att parterna i FöN informerar och samråder om för förvaltningen och dess personal väsentliga frågor röran- de bl. a. ekonomi-, produktions-, och personalförhållanden.

Avtalet innehåller överhuvud en hel del föreskrifter om tidig och fortlö- pande ömsesidig information. En dubbelriktad kommunikation förutsätts mellan FöN och förvaltningsstyrelsen eller den verkställande ledningen i frå- gor som är av betydelse för de anställda och förvaltningen.

Det kan bl. a. noteras att principer och riktlinjer för personalpolitiken skall vara föremål för samråd före beslut. ”Individuella fall” får däremot ej be- handlas, inte heller frågor om löner och allmänna anställningsvillkor som reg- leras i avtal.

FöN 68 ger möjligheter till decentraliserat samråd genom inrättande av samrådsgrupper och underkommittéer för olika ändamål och verksamhets- områden. För resp. kommun kan inrättas centralt kontaktorgan, vanligen be- nämnt central företagsnämnd, med vissa övergripande och samordnande samrådsfunktioner.

l Anm.: Efter avsnittets utformning har överens- kommits att FöN— och RAT—avtalen skall upp- höra att gälla (fr. o. m. 1977-05-01).

• Sida 78
•  Original

Beträffande Föst sammansättning stadgas att arbetstagarna utser 4—9 le- damöter efter antal anställda inom förvaltningsområdet och arbetsgivarna högst lika många representanter. Arbetsgivaren företräds dels av inom för- valtningsområdet verksamma kommunala förtroendemän, dels av chefs- tjänstemän (förvaltnings-, avdelningschefer). Arbetstagarnas representanter utses av vederbörande lokala fackliga organisationer efter viss proportionali- tet. De skall vara anställda inom förvaltningsområdet.

Ordförande tillsätts av arbetsgivaren och vice ordförande av arbetstagarna om nämnden ej är ense om annat. Det tillhör absoluta undantagen att arbets- tagarrepresentanter är ordförande. Praxis varierar däremot när det gäller val av förtroendeman eller tjänsteman som ordförande. Det vanligaste torde vara att förtroendeman är ordförande i FöN, men på många håll, särskilt i större kommuner, tillämpas att förvaltningschef är ordförande. Sistnämnda ord- ning har ofta motiverats med att man velat poängtera förvaltningsledningens centrala roll i löpande information och samråd om verksamheten.

Inom den enskilda sektorn och även den statliga har viss beslutanderätt för FöN möjliggjorts. Det gäller dels förslagsbelöningar inom ramen för organi- serad förslagsverksamhet och därför anvisade medel, dels disposition av me- del för viss personalvårdande verksamhet. Liknande delegation har ej varit möjlig på den kommunala sektorn med hänsyn till kommunallagens utform- ning. I en protokollsanteckning till överenskommelsen om FöN 68 förbinder sig kommunförbunden att verka för tillkomsten av en sådan ordning att be- fogenhet att fatta beslut om ”ersättningar och förslag inom förslagsverksam- heten eller andra ersättningar” skulle tilläggas FöN. Någon sådan reglering har inte kommit till stånd.

Inskjutas bör här att Kommunförbundets förhandlingsavdelning år 1971 (förhandlingsavdelningens cirkulär 18/1971) redovisat modeller avseende förstärkt inflytande för företagsnämnd i förslagsverksamheten. En modell bygger på principen att fullmäktige ställer anslag för förslagsverksamheten till kommunstyrelsens förfogande med direktiv om att styrelsen skall utanordna ersättningar till enskilda arbetstagare efter förslag av kommunens centrala fö- retagsnämnd. Förslagen från den centrala företagsnämnden blir med denna lösning att betrakta som en form av attest vilken är bindande för kommun- styrelsen. Rättsgmnden för den av Kommunförbundet föreslagna ordningen är att fullmäktige i egenskap av bärare av anslagsbefogenheten normalt kan uppställda villkor för anslags användande (jfr Sundberg, Kommunalrätt, samlad upplaga s. 477). Lagligheten av aktuella typer av anslagsvillkor har dock ej prövats i rättspraxis. Endast ett fåtal kommuner torde i praktiken ha tillämpat den nu skisserade modellen.

Huvudprincipen enligt avtalet är ett förvaltningsområde — en FöN. Verk- samhetens faktiska omfattning och intensitet finns ej tillfredsställande belyst i någon aktuell utredning. Enligt en undersökning av centrala råden avse- ende år 1971 saknades FöN i ett relativt stort antal då befintliga småkommu- ner. Efter kommunsammanläggningarna 1974 har gjorts en uppföljning, som visar att åtminstone någon FöN numera finns i varje primärkommun. Upp- gifter tyder dock på att fungerande FöN fortfarande saknas inom många för- valtningsområden även om en betydande utveckling ägt rum de senaste åren. Från landstingssektorn uppges att företagsnämnderna täcker in landstings- kommunernas hela verksamhet.

• Sida 79
•  Original

Parterna har tillsammans och var för sig bedrivit en regional och lokal ut- bildning för att stimulera FöN-verksamheten. Med förankring i centrala rå- den har visst partsgemensamt studiematerial bl. a. avsett för FöN producerats av kommunförbunden.

FöN-avtalen får anses ha utgjort viktiga led i utvecklingen av representa- tivt samråd och information. Flera företagsdemokratiska grundidéer har på denna väg kommit att praktiseras i den kommunala verksamheten. Ett stort utrymme har funnits för utveckling av samverkan. Parterna har varit eniga om att avtalets syften är synnerligen angelägna.

Det är allmänt omvittnat att FöN-verksamheten fungerar ojämnt, både kvantitativt och kvalitativt. Detta gäller inom alla arbetsmarknadssektorer och i hög grad på den kommunala sidan. Ett mycket grovt mått är samman- trädesfrekvensen. Genomsnittet för antal sammanträden per nämnd har en- ligt enkäter som gjorts legat klart under avtalets föreskrift om minst ett per kvartal. (Motsvarande värden i enkäter på SAF-området har legat högre.) Mindre än 10 % av FöN har fler än fyra sammanträden per år.

Skillnaderna i omfattning och kvalitet på FöN-verksamheten är alltså be- tydande mellan kommuner och även inom kommuner. På några håll har man nått ett mycket intensivt och välutvecklat samråd, som värderats mycket po- sitivt, medan man i många FöN upplevt tröghet, ”ärendetorka" och förstrött intresse.

Erfarenheterna av FöN-verksamheten är viktiga i samband med bedöm- ningen av den fortsatta företagsdemokratiska utvecklingen. Skiftande orsa- ker har uppgivits till att FöN-verksamheten trots avtal och vissa stimulans- åtgärder genomsnittligt inte medfört den avsedda standarden i samrådet och informationen. I viss utsträckning kan informations- och utbildningsproblem kring FöN-avtalet ha spelat in. Man har lokalt inte förmått utnyttja instru- mentet eller använt olyckliga arbetsmetoder.

Ett argument som åberopats för nya former av företagsdemokrati har varit att intresset för FöN svalnat eftersom man ej kunnat uppnå reell beslutspå— verkan denna väg. Å andra sidan har ifrågasatts hur ett längre gående infly- tande skulle gestaltas när man inte lyckats samverka effektivt ”ens på mer blygsamma stadier”. Anspråken på utveckling i det lokala FöN-arbetet har inte heller varit särskilt framträdande, framhålls det ibland såsom skäl för en mer återhållsam inställning till aktuella demokratiseringsformer.

En vanlig facklig värdering av FöN är att brister i informationen samt ar- betsgivarsidans överläge i ärendekännedom och traditionella bestämmande- rätt verkat något hämmande på samrådet. Bl.a. genom lagstiftningen om medbestämmande har nu parterna i dessa avseenden blivit mer jämställda.

Ibland har samverkan i FöN kommit att begränsas till ärenden som bättre skulle ha behandlats i andra former t. ex i direkt arbetsplatssamverkan. FöN har då kommit att uppfattas som en sidoorganisation, ”en främmande kropp”. Man har på många håll uppenbarligen inte lyckats göra FöN till i av- talet avsett ledande och i viss mån (för övriga företagsdemokratiska aktivi- teter) styrande kontaktforum i gemensamma frågor mellan arbetsgivare-ar- betstagare.

Studier och debatt har också visat att deltagarna många gånger har oklara eller oförenliga föreställningar om FöN:s roll och möjligheter. Inpassningen av FöN i förvaltningsorganisationen och det företagsdemokratiska systemet

• Sida 80
•  Original

kan te sig diffus även för andra än ledamöterna. Kontaktlinjer och avgräns- ningar är oklara för många förtroendemän och anställda. FöN:s uppgifter och befogenheter är ofta bara ytligt kända. Enkla experiment visar att det är myc- ket vanligt att majoriteten anställda inte ens vet vilka som ingår i FöN.

Stela arbetsformer, bl. a. innebärande för stora och inaktiva församlingar, anses i många fall ha hämmat utbytet. FöN-verksamheten har inte varit an- passad till de aktuella ”umgängesformerna” och förutsättningarna för kom- munikation i förvaltningen. Engagerande och intima sammanträdesformer försvåras genom avtalets formföreskrifter, har det hävdats. Samrådsgrupper eller kommittéer med mer avgränsade, målinriktade och konkreta uppgifter har som regel uppfattats mera positivt av deltagare och iakttagare.

Beträffande FöN har ibland upplevts en bristande resultats- och effektivi- tetsinriktning av arbetet. Detta har avvikit från normala krav på sätt som framkallat tveksamhet till företeelsen FöN överhuvud.

Det är vanligt att parterna i FöN har ett gott förhållande till varandra. De som deltar i FöN kan finna arbetet värdefullt men verksamheten kan ändå ”hänga i luften”. Ibland är orsaken härtill att vidareinformationen, som ge- nerellt är ett problem i samband med representativa institutioner, fungerat otillfredsställande. Detta gäller såväl ”i linjen” som i det fackliga systemet. FöN:s egna information i konventionella former genom protokoll etc. har mycket begränsat genomslag. En rad kompletterande åtgärder erfordras.

En tendens är att inom områden som har väl utvecklad administrativ stan- dard fungerar även FöN relativt bra. Där det allmänna samverkansklimatet är dåligt går även FöN-samarbetet ”på skruvar”. FöN som sådan har i allmän- het knappast inneburit någon lösning på samverkansproblem där detta verk- ligen skulle ha behövts. FöN-verksamheten kan i gynnsamma fall bidra till att utveckla samverkan men är ett — och uppenbarligen ett ganska begränsat — led i uppbyggnaden av företagsdemokratin. Andra mer djupgående åtgärder på personella, organisatoriska och administrativa plan erfordras dessutom, vilket ofta förbises. Man ställer alltså gärna överkrav på enstaka representa- tiva institutioner av typen FöN. Mycket talar för att samrådsinstitutionernas eventuella framgång beror av en mängd grundläggande samarbetsfaktorer i förvaltningen. Endast om dessa sammantaget medför gynnsamma betingel- ser blir FöN-verksamheten effektiv och meningsfull, enligt denna resone- mangslinje. Det har också befunnits att om goda samverkansbetingelser rå- der kan man i många fall föredra andra former för personalinflytandet än just FÖN med den konstruktion och de uppgifter som nuvarande avtal anger. En slutsats som dragits på fackligt håll är att FöN-verksamheten bör kunna för- ändras i betydande grad, ersättas med nya inflytandeformer eller komplette- ras.

De institutionella förändringar som skulle behövas inför den nya ”medbe— stämmandeepok”, som aktuella arbetsrättsreformer syftar till, skulle då i stor utsträckning komma att handla om anpassningar och vidareutveckling av FöN-samarbetet. Försöksverksamheten med delvis nya och mer flexibla ty- per av partssammansatta organ bör ses mot denna bakgrund.

I olika sammanhang har framkommit att kommunalpolitiker kan uppleva sin roll i FöN som problematisk. De förtroendevaldas faktiska arbetsförut- sättningar varierar som vi konstaterat i hög grad. I förhållande till andra krav på engagemang kan medverkan i personalsamrådet i vissa fall framstå som

• Sida 81
•  Original

en mindre angelägen uppgift. Kritik har också förekommit mot att politikerna ofta är oengagerade eller passiva i FöN-arbetet. De ärenden som förekommer i FöN gäller normalt — förutom rutinmässigt informationsutbyte — förslag från förvaltning eller personalorganisation. En förklaringsgrund till viss återhåll- samhet eller allmän osäkerhet kan vara att man före behandlingen av ett ärende i den politiska nämnden och dessförinnan i den egna partigruppen vill undvika att låsa sig i någon definitiv position. Man finner det därför svårt att gå in i en mer djupgående diskussion där ställningstaganden måste markeras. Insatsen i det tidiga samråd som skall ske enligt FöN-avtalet blir alltså för de förtroendevaldas del ofta begränsad till att avlyssna och registrera synpunk- ter. En sådan hållning behöver i och för sig inte vara liktydig med passivitet. Ifrågavarande förtroendevalda torde ofta anse det naturligare att den verkställande förvaltningsledningen engagerar sig i ett aktivt förberedande samråd.

Sammanfattningsvis bedöms erfarenheterna av FöN-verksamheten ha va- rit skiftande. Detta organiserade samråd har haft obestridliga positiva värden och bör ses som ett viktigt led i utvecklingen av företagsdemokratin. Tillämp- ning och effekter har emellertid också föranlett många kritiska synpunkter. Mot denna bakgrund aktualiseras översyn och anpassningar av samverkans- formerna i den kommande utvecklingen av medbestämmandet.

2.4.2 Samverkan kring arbetarskydd och arbetsmiljö

Bestämmelserna i arbetarskyddslag och -kungörelse har ålagt kommunerna som arbetsgivare en rad skyldigheter med avseende på de anställdas säkerhet i arbetet. Området för det tekniska arbetarskyddet torde vara det där man har längst erfarenhet av partssamverkan. Kommunala tekniska verk har i stor ut- sträckning organiserat arbetarskyddsverksamhet på liknande sätt som skett inom industrin.

Centrala avtal om hithörande frågor träffades 1941 och har därefter revide- rats successivt (1953, 1965, 1968) med anknytning till ny lagstiftning samt till händelseutvecklingen på SAF-LO-området. Arbetsmiljöavtal träffades 1975 — MILJÖ 75 — och ger uttryck för ett betydligt bredare synsätt på arbetsmil- jöproblematiken än vad tidigare överenskommelser vilat på. Sålunda finns till den nya lagstiftningen kompletterande ”bestämmelser för lokal och central samverkan i frågor som rör arbetsmiljön innefattande arbetarskydd med fö- retagshälsovård”. Med arbetsmiljö avses i avtalet ”de faktorer som påverkar människan i arbetslivet fysiskt, psykiskt och socialt”.

Det traditionella skyddsarbetet har alltså i huvudsak varit koncentrerat till olycksfallsutredningar och viss förebyggande verksamhet. Detta tekniska skyddsarbete kompletteras nu med aktiviteter inom yrkeshygien, ergonomi och systematisk inspektionsverksamhet. Man eftersträvar också en tidig på- verkan av arbetsmiljöns utformning, vilket förutsätter insatser i samband med planering, konstruktion, upphandling etc.

Från senare delen av 1960-talet har en utveckling av modern företagshäl- sovårds medicinska delar förmärkts även på den kommunala sektorn. Dessa innefattar bl. a. förebyggande hälsovård, hälsoundersökningar, viss arbets- platsorienterad sjuk- och olycksfallsvård samt rehabilitering. Utbyggnaden begränsas emellertid bl. a. av brist på utbildad personal. Erfarenhet saknas också i betydande grad av hur denna verksamhet skall läggas upp praktiskt

• Sida 82
•  Original

på bästa sätt i kommuner och landstingskommuner. Utvecklingen är ännu mycket ojämn.

Prioriteringsfrågorna i samverkan kring arbetsmiljön är särdeles viktiga och svåra i detta skede när området vidgats kraftigt och nya betraktelsesätt och metoder bryter fram. Huvudinriktningen bör vara att arbetsmiljön ägnas tillräcklig uppmärksamhet såväl i planering som i löpande verksamhet samt att effektiv förebyggande och kontrollerande verksamhet främjas. Som tidi- gare konstaterats ger lagstiftning och kompletterande avtal de anställda suc- cessivt vidgade möjligheter till medbestämmande och medansvar i arbets- miljöfrågor. Detta följer principiellt också av rationaliserings- och FöN-avtal. Enligt aktuellt förslag till ny arbetsmiljölag (prop. 1976/77:149) skall arbets- tagaren själv kunna påverka sin arbetssituation i ökad grad. Skyddsom- budens stora betydelse när det gäller att åstadkomma en god arbetsmiljö understryks. I den mån arbetsmiljöverksamheten inte är så väl utvecklad bedöms hu- vudorsaken härtill knappast vara att lämpliga samverkansformer skulle sak- nas. Föreskrivna former avseende partssammansatta skyddskommittéer, hu- vudskyddsombud och skyddsombud synes allmänt accepterade. På vissa håll har särskilda ledningsorgan, arbetsmiljökommittéer eller liknande, inrättats. För att driva på och stödja arbetsmiljöarbetet och samverkan i dessa frågor bedrivs i kommunerna och landstingen en omfattande utbildningsverksam- het bl. a. med bidrag från arbetarskyddsfonden. Som underlag för dessa stu- dier används ett studiematerial som framtagits av de centrala råden.

Skyddskommittéerna har möjligheter att bl. a. medverka med underlag för budgetarbetet inom resp. kompetensområde och att verka för att företagshäl— sovården svarar mot uppställda mål. Från fackligt håll har tagits upp frågan om att skyddskommittéer/ motsv. skall kunna fatta vissa självständiga beslut inom givna ramar. Svenska kommunalarbetareförbundet har i skrivelse 1975-04-15 till regeringen hemställt om sådana ändringar i kommunallagarna att Skyddskommittéerna på de kommunala arbetsplatserna kan tillförsäkras beslutanderätt inom område som rör arbetsmiljöverksamheten och företags- hälsovården. Regeringen har genom beslut 1975-08-21 överlämnat denna skrivelse till utredningen om den kommunala demokratin.

2.4.3 Rationaliseringsavtal

I en serie av s. k. samarbetsavtal slöts i slutet av 1940-talet ett arbetsstudie- avtal mellan SAF och LO. Motsvarande överenskommelse träffades för kom- munalarbetarsidan på det primärkommunala området 1953 och något senare på landstingsområdet. Överenskommelsen reviderades 1959. Sedan arbetsta- garna krävt kraftigt vidgat medbestämmande i rationaliseringsverksamheten tillkom s. k. rationaliseringsavtal - på enskilda sektorn 1972, på den kommu- nala 1973 (RAT 73).

Det kommunala RAT-avtalet är — till skillnad från förhållandet på den en- skilda sektorn — gemensamt för tjänstemän och övriga arbetstagare. I den in- ledande allmänna motiveringen understryks det gemensamma intresset av en effektiv samhällsservice och produktion samt krav på rationellt utnyttjan- de av resurserna. ”Rationaliseringsverksamheten skall i samma mån tillgo- dose kraven på ökad effektivitet och arbetstillfredsställelse, god arbetsmiljö

• Sida 83
•  Original

och anställningstrygghet.” Rationalisering skall planeras, bedrivas och ut- vecklas i samverkan med de anställda.

RAT 73 kan betraktas som ett komplement till FöN-avtalet. Det befintliga representativa systemet utnyttjas. Företagsnämnderna skall utgöra de parts- sammansatta organ som liksom tidigare bearbetar hithörande större och prin- cipiella frågor. Även Skyddskommittéerna kommer in i bilden. Vid frågor el- ler tvister om avtalets innehåll och tillämpning har de avtalsslutande parterna att agera, dvs för den enskilda kommunens del lönemyndigheten.

Ett väsentligt nytt inslag är att RAT 73 tillförsäkrar arbetstagarna medver- kan i organisationsutredningar och därtill hörande projektorganisation för att tillföra synpunkter på arbetets ändamålsenliga anordnande och utförande. I avtalet föreskrivs: ”Till projektgrupperna skall, efter förslag av de fackliga or- ganisationerna, för de anställda knytas företrädare om möjligt vid den berör- da arbetsenheten eller i vart fall företrädare med kännedom om arbetet i frå- ga.” Tidig och fortlöpande information skall lämnas till de berörda arbetsta- garna och deras fackliga företrädare. Avsikten är att full insyn och förtroen- defullt samarbete skall innebära att önskvärt förändringsarbete förankras bättre och att genomförande av rationaliseringsåtgärder underlättas.

I första hand ses det som angeläget att samarbetet inriktas på att engagera de enskilda berörda arbetstagarna. En mer allmän information bör ges till de arbetstagare som endast indirekt berörs av ifrågavarande undersökning eller annan åtgärd. Utbildningens betydelse för en effektiv rationaliserings- och utvecklingsverksamhet understryks.

Rationaliseringsfunktionen sådan den kommer till uttryck i avtalet har genomgått betydande förändringar under senare år. Från en begränsad inrikt— ning på arbetsstudier och tekniska organisationslösningar har arbetsområdet och intresset breddats. De traditionella kraven på produktivitet har komplet- terats med att andra mål — anställningstrygghet, arbetstillfredsställelse och god arbetsmiljö — framhålls som i princip lika eftersträvansvärda. Personella och sociala hänsyn skall tas och bred samverkan eftersträvas. Strävan mot ad- ministrativ helhetssyn förespråkas.

Avtalet ställer alltså stora krav på såväl arbetsgivare som arbetstagare när det gäller engagemang, sättet för RAT—arbetets bedrivande, utredningssam- verkan och information. Någon utvärdering av RAT-avtalets genomslag och effekter föreligger icke. En allmän bedömning blir — här som på flertalet andra samverkansavsnitt — att organisationer med välutvecklad administration och god samverkan i övrigt finner det naturligt att fungera efter avtalets inten- tioner medan svårigheterna är större där man redan tidigare legat efter. Stan- darden sedd mot RAT 73 ter sig alltså ojämn i dagsläget och det utrymme som återstår för att i praktiken uppfylla avtalets alla krav är säkerligen om- fattande.

Centrala råden har tillagts funktionen som rationaliseringsråd med visst samordnings- och tillsynsansvar bl. a. i fråga om utbildning och information kring avtalet. Sådan verksamhet har också kommit i gång bl. a. i form av re- gionala konferenser.

• Sida 84
•  Original

PA specialistuppgift Personalfrågor _ tja Pers. avd. — centralisering NÖdtOfftlg handläggning |"——> normering, service m.m. —————— i linjen Pers. pol. riktlinjer

uppifrån

Prestations— lm. fl.) löne— systern

Lönehantering _ ______ r— +LFörhandlingar samordnas

Allmänna anst. villkor

Statistik, nomenklatur

Rekrytering, introduktion, __ _, div. teknikutveckling _____

Bemanningsplanering

Personalregistrering Anställningsproblem

Viss intern kategoriut-

Kursanmälnlngar ___) bildning _ _ _ _ _ Arbetsledarfrågor

_;

Tekniskt arbetarskydd ——> Företagshälsovärd ______

|— Samrådsgrupper, kommittéer Företagsnämnd ——> Personalombud ______ Intern information

lntressekontor — —> Personalvård _____ fritidsakttvrteter

2.4.4 Persona/administrativ utveckling

Ett huvudområde för företagsdemokratin är samverkan kring utformning av personalpolitiken och uppbyggnaden av en lämplig organisation för att han- tera de uppkommande personalfrågorna. Från de anställdas sida krävs med- bestämmande i personaladministrationen, vilket stöds av aktuell arbetsrätts- lig utveckling.

Personalfrågorna har under årens lopp fått en allt större tyngd. De kommu- nala verksamheterna är i regel mycket "personalintensiva”. Det är vanligt att omkring hälften av kommunens driftskostnader och 70 % av landstingets avser direkta personalkostnader. Antalet anställda har stigit kraftigt med den ökade kommunala verksamheten särskilt på det sociala området inom hälso- och sjukvård, skolväsende etc.

Man brukar även från andra utgångspunkter än de rent ekonomiska ofta hävda att personalen är kommunernas främsta resurs. Den kommunala ser- vicens kvalitet berorju i hög grad på personalens sammansättning, dess ar- betsvillkor, yrkesskicklighet och arbetssätt.

Samtidigt som personalvolymen och kostnaderna ökar kraftigt har hand- läggningen av personalfrågor komplicerats genom omfattande nya regelkom- plex och stegrade krav på kvalitet och konsekvens i personalarbetet. Härtill kommer alltså en helt ny syn på anställdas rätt till inflytande på utformning av personalpolitik och handläggning av personalfrågor. Vidare har forsk-

• Sida 85
•  Original

PA i företagsledningen l— _____________

Partsgemensam uppgift _ ' —> vidgat personalinflytande

Decentralisera löpande 1 pers. frågor l

l | | | | Arbetsrättsutveckling I | | |

_ _ _) Vidgat förhandl. område Xl X X 1

Integrerad personaladm. XX Strävan mm planering *I | — helhetssyn _ _ _) Påverkan av organisations— Xx Xl _ vidgad intressentkontakt o arbetsutformning XXX! — samordning av olika aktiviteter, Anställningstrygghet O'! fack, specialiteter etc , _ ////' — mälstyrning, demokrati Utb'wn'WSP'og'am , ,,'l _ flexibilitet, förändringsberedskap /

— — — > Personalutveckling , ,; | Organisationsutveckling // lll / _ _ __ Arbetsmiljö — även ,] // | I

psykosociala faktorer , /

Fördjupad företagsdemokrati , / __ + program / , breda nivåhöjande åtgärder / l

försöksprojekt !! | ___—___—

— — —> Personalsocial verks.

ningsrön samt nya synsätt och tekniker inom administration medverkat till en snabb utveckling av personalarbetet över hela arbetsmarknaden. Dels har det befunnits nödvändigt satsa på kvalificerade specialistfunktioner, dels har personalpolitik lyfts fram som ett centralt område i allt ledningsarbete. Per- sonalplanering, personalutveckling, omplacering, arbetsmiljö riktig tillämp- ning av nya lagar och avtal är några mycket viktiga aktuella arbetsområden för personaltjänsten. Relationsfrågornas och arbetsmotivationens centrala roll för individers, gruppers och enheters arbetsresultat har kommit att beak- tas i allt högre grad.

En typisk utvecklingskedja illustreras i ovanstående schematiska fig.] Utvecklingskedjan karaktäriseras av att man först satsat på elementära ak- tiviteter. Dessa har därefter utvecklats successivt dels i samband med arbets- marknadens förändringar och anknytande interna behov (exempel rekryte- ringsfunktionen vid brist på arbetskraft), dels därför att nya tekniker och resurser kunnat utnyttjas internt med avsevärda fördelar (exempel utbildningsfunktionen). De ursprungliga aktiviteterna hari många fall kom- mit att bli förlegade eller tvivelaktiga under nyare förutsättningar. Erfaren- heter visar emellertid att det kan vara vanskligt att ”hoppa över” viktiga led i en personaladministrativ utveckling.

Givet är också att man måste utgå från de egna reella förutsättningarna. Samordning kan i ett givet läge vara en förutsättning för att åstadkomma sy-

1 Efter G Pettersson: Företagemokrati för praktiskt bruk, Lund, 1975.

• Sida 86
•  Original

stematisk utveckling. När personalfunktionen ”arbetats upp”, t. ex. genom att riktlinjer och andra instrument skapats och att lokala resurser utbildats, kan viss spridning av personaltjänsten och samtidigt omorientering av kvar- varande central funktion te sig som en lämplig strategi.

Även på det kommunala området har insikten om personalfrågornas be- tydelse tagit sig uttryck i en stark utveckling de senare åren. Personalpolitiska riktlinjer tillkom inom kommunförbundet 1964 och landstingsförbundet 1965. Dessa har säkerligen haft betydelse som informations- och utbildnings- underlag över hela kommunsektorn. Särskilda förbundsavdelningar för per- sonalpolitiska frågor har inrättats. Förbunden har medverkat till uppbyggnad av personalfunktionen bl. a. genom konsultinsatser. Man har i samverkan med medlemskommuner utfört ”branschutredningar” av gemensamt intres- se samt lagt upp och medverkat i central och regional utbildning.

Inom många enskilda kommuner och landstingskommuner har från mit- ten av 1960-talet skett markerade satsningar genom personalpolitiskt utred- nings- och utvecklingsarbete, inrättande av specialistorgan som personalav- delningar/ motsv. Ganska stora variationer finns emellertid i personalfunk- tionens organisations- och arbetssätt såsom noterats i avsnittet om den kom- munala sektorns struktur (2.3.4).

En klar utvecklingslinje är att de fackliga organisationerna i allt högre grad deltar i personalarbete bl. a. genom samrådsorgan, partssammansatta kom- mittéer och arbetsgrupper samt genom den löpande kontaktverksamhet som utövas av särskilt utsedda fackliga förtroendemän.

Inom de fackliga organisationerna har bedrivits ett omfattande programar- bete som bl. a. tagit sig uttryck i personalpolitiska riktlinjeförslag. Personal- administrativa frågor har också givits ett successivt ökat utrymme i den in- terna fackliga studieverksamheten. I utredningsarbetet har vi haft kontakt med företrädare för huvudorgani- sationerna på såväl arbetsgivare- som arbetstagarsidan inom kommunområ- det. Parterna har var för sig och gemensamt understrukit att omfattande ut- bildnings- och informationsåtgärder är givna förutsättningar för fördjupad samverkan i personaladministrationen. Utredningen förutsätter att detta partsgemensamma intresse beaktas i det fortsatta utvecklingsarbetet.

Det avtalsbara området har successivt vidgats för den offentliga sektorn. Karaktäristiskt för den arbetsrättliga utvecklingen är att nya inflytandeavtal börjat växa fram som komplement till och i viss utsträckning ersättning för de hittills gällande samrådsavtalen. På den kommunala sektorn har sålunda redan aktualiserats särskilda omplacerings- och utbildningsavtal samt någon form av övergripande personalpolitiskt ”ram”- eller ”paraplyavtal”. En över- syn såväl materiellt som tekniskt av hela detta komplex av samverkansavtal, där de olika delarna i flera fall går i varandra på ett realtivt svåröverskådligt sätt, torde eftersträvas. Härtill kommer så att arbetsrättsreformen på olika sätt tar sikte på medbestämmande för de anställda i personalfrågor. I anslutning härtill kan färutsättas en intensifierad partsgemensam utvecklingsaktivitet i de personalpolitiska och anknytande frågorna på kommunsektorn.

2.4.5 Nya synsätt på organisation och ledarskap

Ett led i den fortgående utvecklingen av ökat inflytande för de anställda, som måste uppmärksammas, är att nya föreställningar om lämplig och effektiv or-

• Sida 87
•  Original

ganisation börjar göra sig alltmer gällande. Även chefsarbetet är föremål för omvärderingar. Traditionella rolluppfattningar i arbetslivet ifrågasätts från skilda utgångspunkter allt oftare.

Nämnda tendenser gäller även kommunal verksamhet. Fortfarande måste dock konstateras att den byråkratiska traditionen med sina utpräglat hierar- kiska organisationsmönster gör sig starkt gällande. Kommunallag, andra för- fattningar (även lokala reglementen och andra handläggningsregler), allmän- na objektivitets- och rättssäkerhetskrav gör att vi i stor utsträckning måste ha strikt formaliserade ärendegångar och beslutsprocesser. Försöken till ökad flexibilitet och anpassningar till nya arbetsförutsättningar och krav kompli- ceras i praktiken av att vi har att ta hänsyn till två i många stycken olikartade organisationssystem samtidigt, dels det politiska, dels förvaltningsorganisa- tionen. Denna typ av ”dubbla styrsystem” finns inte i så utpräglad form på andra sektorer. Härtill skall alltså läggas ett arbetsrättsligt och företagsdemo- kratiskt regelkomplex för personalinflytandet.

Den väsentligaste förändringen torde gälla ledarskapets villkor och utövan- de. Chefer-underordnade har traditionellt stått i ett strikt order-lydnadsför- hållande till varandra. Vi har byggt upp en ”djup” organisation med många befälsnivåer. Flertalet beslut har fattats på höga nivåer. Ledarskapet har inte sällan varit auktoritärt och uppbyggt på formell status. Tjänstevägen hari all- mänhet varit väl utstakad men också upplevts som onödigt lång och mödo- sam i många fall. Relationen chef-medarbetare förändras alltmer. Samarbetet i den dagliga verksamheten måste i högre grad än tidigare grundas på en tilltro till med- arbetarnas vilja och förmåga att ta ansvar i arbetet samt på respekt för indi- viduella behov i fråga om att påverka egen arbetssituation och utveckling. Komplexiteten i dagens teknik och administration gör att chefen som vill leva upp till den traditionella föreställningen att vara den i arbetsenheten som alltid skall kunna och veta allting bäst blir alltmer sällsynt och — där han eller hon finns — alltmer ineffektiv. Chefer måste i stor utsträckning förlita sig på medarbetares och andras kunskaper och omdöme. Lagarbete äär på flertalet områden en nödvändighet för att kunna uppnå konkreta arbetsresultat. Che- fens arbetsledarroll tenderar att få en administrativt samordnande, planeran- de och konfliktutjämnande inriktning.

För att få tid med dessa viktiga uppgifter måste chefen avstå från en hel del av sina traditionella direkta övervakningsuppgifter. De löpande vardags- besluten måste fattas där den mest adekvata informationen och specialkun- skapen finns. Den högre ledningens kontroll inriktas i första hand på avvi- kelser, att ingripa och stödja när oförutsedda händelser inträffar och att suc- cessivt rätta till arbetsbetingelsema. Härigenom framtvingas en ny arbetstek- nik, som i stor utsträckning går ut på att medarbetare på lägre nivåer får till- fälle till mer initiativtagande och självständigt ansvarsfullt handlande. Där- med ändras även medarbetarrollen.

Målstyrning är ett nyckelbegrepp i modernt ledarskap. En förutsättning för detta är ofta att chef -medarbetare har regelbundet återkommande systematis- ka planerings- och uppföljningssamtal. Avsikten är att härigenom nå en mer djupgående kontakt på likställd basis kring individuella arbetsförutsättning- ar, anspråk, prestationer och samarbete. Erfarenheten visar att detta ofta ute- blir i den dagliga samvaron på arbetsplatsen. Även i övrigt aktualiseras en för-

• Sida 88
•  Original

bättrad chef-medarbetarekontakt t. ex. genom regelbundna arbetsplatsträf- far.

Chefens position blir i realiteten förändrad i en demokratisk arbetsgemen- skap. Den auktoritet chefskapet kan innebära beror i hög grad på förtroendet inom den ledda arbetsgruppen. En stor roll spelar här uppfattningar i gruppen om chefens förmåga att tillgodose gruppens intressen i olika avseenden t. ex. i fråga om arbetets uppläggning, arbetsresultat, internt samspel och utveck- ling samt externa relationer.

En företagsdemokratisk organisation präglas av öppenhet, vidgad informa- tion, korta avstånd och få barriärer. Dessa principer står åtminstone delvis i konflikt med utpräglade hierarkiska mönster.

I organisationen av kommunal verksamhet sker fortlöpande genomgripan- de omstruktureringar. Dessa betingas i allmänhet av växlingar i de särskilda servicekraven och nya förutsättningar att tillgodose dessa. Tendenserna är inte entydiga. Man kan — även inom samma kommun — finna samtidiga ut- tryck för centralisering och decentralisering, koncentration och spridning, toppstyrning och långtgående delegering. Klart är emellertid att man i ökad grad börjar anlägga ett socialt orienterat synsätt på organisationsuppbyggnad och ledarskap, där hänsyn tas till arbetsmiljöns utformning, samverkansbe- tingelser och andra mänskliga faktorer. Satsningar på flexibla organisations- lösningar, försök att skapa ”självgående” enheter med visst resultatansvar, kompletterande projektorganisation, befogenhetsöversyn, arbetsmiljöstudier etc. är inte sällan uttryck för sådana strävanden. Samverkansträning i olika former börjar också vinna insteg på den kommunala sektorn. Sammantaget kan man våga den bedömningen att vi i här nämnda avseenden endast står i början av en stark utveckling som kommer att drivas på genom de företags- demokratiska strömningarna.

2.4.6 Fackliga förtroendemän på arbetsplatsen

Utvecklingen av företagsdemokratin bygger i mycket stor utsträckning på vidgat personalinflytande via de fackliga organisationerna. En väsentlig fråga i detta sammanhang är vilka förutsättningar som råder för att bedriva den fackliga verksamheten på arbetsplatserna. Även på detta område sker nu en radikal förändring.

De första försöken på den offentliga sektorn med att låta fackliga företrä- dare på betald arbetstid medverka i visst personaladministrativt arbete star- tade i Göteborgs kommun 1965. Här inrättades s. k. personalombud på lokal förvaltningsnivå. De främsta lokala företrädarna för resp. fackliga organisa- tioner fick härigenom en etablerad plattform för sitt agerande. Behoven av or- ganiserad samverkan mellan förvaltningen och den lokala fackliga organisa- tionen i allmänna frågor underströks ömsesidigt. Erfarenheterna av denna verksamhet var mycket goda enligt samstämmiga bedömningar. Så småning- om kom liknande arrangemang till stånd på andra håll och central överens- kommelse träffades om riktlinjer för fackliga förtroendemän. Dessa centrala riktlinjer upphörde att tillämpas i samband med att förtroendemannalagen (se nedan) trädde i kraft 1974. Parterna har under 1976 träffat kollektivavtal om fackliga förtroendemän. Detta avtal — AFF 76 — utgör ett anpassningsavtal till lagen.

• Sida 89
•  Original

Personalombudens och motsvarande fackliga företrädares arbetsområde har successivt utvidgats från de traditionella löne- och avtalsfrågorna. En mer utvecklad sådan funktion, som anses ha partsgemensamt intresse, har ofta omfattat ett vitt spektrum av frågor och aktiviteter t. ex

— lokala löne- och förhandlingsfrågor — spridning av avtalskännedom — bearbetning av arbetsplatsanknutna tvistefrågor — arbetsutformning, arbetsförhållanden — medverkan i arbetsmiljöutveckling — organisations- och rationaliseringsfrågor — personalsociala spörsmål — medverkan i viss personalplanering

— utbildningsfrågor

— medverkan i introduktion

— omplaceringsverksamhet

— informationsuppgifter.

De fackliga förtroendemännens verksamhet är alltså numera reglerad av sär- skild lag om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen (SFS 1974:358) samt av kompletterande kollektivavtal. Härigenom har de fackliga företrä- darnas ställning stärkts kraftigt. Lagen gäller i princip samtliga till arbetsgi- varen anmälda fackliga funktionärers verksamhet och ger ett avsevärt ak- tionsutrymme med möjligheter till Iokalanpassad utveckling.

Från de fackliga organisationerna har uppgivits att man hittills inte kunnat utnyttja de nya möjligheterna till lokal representation och aktivitet mer än i begränsad skala bl. a. på grund av eftersläpning i utbildning och information och att man inte hunnit med erforderliga anpassningar i den interna organi- sationen. Man framhåller också vissa svårigheter som hänger samman med ojämn kommunal utvecklingsstandard, på många håll bristande erfarenhet av samverkan och även okunnighet om nya författningar rörande facklig verksamhet på arbetsplatsen. Personalorganisationerna räknar emellertid med en snabbt ökande lokal aktivitet som bl. a. kommer att innebära att man på många håll påtagligt utökar numerären av fackliga företrädare enligt för- troendemannalagen. I samband med att volymen av den fackliga verksam- heten på arbetsplatserna ökar förutsätts också en mycket större spridning än f. n. av fackliga uppdrag. Den fackliga utbildningen avses intensifieras på oli- ka sätt. Lagfäst rätt till ledighet förstudier kommeridetta sammanhang att be- höva utnyttjas,understryks från fackligt håll. Ett bekymmerutgördock svårig- heter att rekrytera lämpliga lokala funktionärer som vid sidan av fackliga upp- drag kan bibehålla sitt ordinarie arbete. Det anses allmänt vara ett idealt förhål- lande om lokala förtroendeuppdrag i huvudsak uppbärs av personer som till- bringar huvuddelen av sin tid i reguljärt yrkesarbete på resp. arbetsplats.

2.4.7 Centrala räden och försöksverksamheten med/öra'jupaa' företagsdemokrati

I samband med överenskommelsen FöN 68 beslöt parterna att inrätta centra- la råd för samarbetsfrågor — ett för primärkommunala området och ett för

• Sida 90
•  Original

landstingssidan. Dessa skulle ha till syfte att främja företagsnämndernas verksamhet och den lokala arbetarskyddsverksamheten samt annan jäm- förlig lokal samrådsverksamhet mellan kommunerna och anställda.

Råden består av tolv ledamöter. Sex ledamöter utses av vederbörande kommunförbund, tre av Svenska kommunalarbetareförbundet, två av TCO och en av SACO. Man har ett partssammansatt sekretariat.

Beträffande uppgifterna i övrigt gäller enligt förhand]ingsöverenskommel- sen:

”Rådet skall med uppmärksamhet följa utvecklingen på samarbetsområdet och i sådant syfte söka nära kontakt med motsvarande organ för samarbetsfrågor på arbetsmarkna- den i övrigt.

1 rådets uppgifter ingår att verka för en effektivisering av samarbetet i kommunerna samt att genom egen aktivitet eller genom andra organ bistå kommunerna inom föl— jande områden. a) Främjande och vägledning av företagsnämndernas och andra samarbetsorgans verksamhet.

b) Utbildning i samarbetsfrågor av personer som inom kommunerna är sysselsatta med företagsnämnds— och arbetarskyddsverksamhet eller har att verka för att arbets- studier och personalutbildning bedrives enligt gällande överenskommelser.

c) Framställning och tillhandahållande av material, avsett att användas i utbild- nings- och kursverksamhet kn'ng samarbetsfrågorna.

d) Informations- och rådgivningsverksamhet angående utveckling av olika samar- betsformer i kommunerna samt rörande undersökningar och utredningar av betydelse för samarbetets utveckling.”

Genom tillkomsten av rationaliseringsavtalet, RAT 73, har råden även till- lagts funktionen av rationaliseringsråd. Detta innebär bl. a. att resp. råd utgör centralt överläggningsforum i allmänna rationaliseringsfrågor och att det har vissa utvecklingssamordnande uppgifter. Även uppgiften att vara arbetsmil- jöråd, enligt arbetsmiljöavtal, har tillagts de centrala råden.

Under centrala rådens samordning påbörjades 1970 en försöksverksamhet med nya former för fördjupad företagsdemokrati. Råden uttalade härvid bl. a. följande: ”Väsentliga insatser för en fördjupning av företagsdemokratin kan göras inom företagsnämndens ram och det är angeläget att få praktisk erfa- renhet av sådana utvecklingsmöjligheter. Andra insatser för en utveckling av företagsdemokratin kan förutsätta åtgärder utanför det existerande avtalet. Det är angeläget att även sådana former blir praktiskt utprövade.”

Riktlinjer för försöksverksamhetens bedrivande antogs i juni 1970 och verksamheten kom att omfatta nio försökskommuner och åtta lands- tingskommuner. I likhet med motsvarigheten på enskilda sektorn, det 5. k. utvecklingsrådet, tänkte man sig några primära försöksområden:

— Rationaliseringsverksamhet avseende bl. a. företagsdemokratiskt utveck- lingsarbete i institutionella stabsorgan såsom produktions- och driftstek- nisk avdelning, konstruktionsavdelning, ekonomiavdelning etc. — Personalpolitikens utformning, där målsättningen bör vara att skapa fasta riktlinjer för densamma och att ge de anställda förutsättningar att kunna påverka sina arbetsförhållanden och därigenom nå ett bättre samarbete och ökad förståelse mellan ledning och medarbetare. — Samråd i olika former vid urval av arbetsledare, personalmän, arbetsstu-

• Sida 91
•  Original

diemän och andra befattningshavare av väsentlig betydelse för arbetsplat- sens sociala och psykologiska klimat. — Överläggning med företagsledningen, t. ex. regelbundna kontakter med förvaltningschef och hans närmaste medarbetare och representation i för- valtningsstyrelse.

Det angavs att försöken borde ske på olika nivåer i förvaltningens organisa- tion med tonvikten lagd på den enskilde arbetstagarens möjligheter till ökat inflytande. Vidare anfördes att experiment med varierande grader av infly- tande från de anställdas sida borde komma i fråga.

Den organiserade försöksverksamheten i de nio kommunerna och åtta landstingskommunerna har varit av varierande omfattning, intensitet och kvalitet (jämfört med riktlinjerna). I vissa fall har projekten avsett koventio- nella satsningar på vidgat samråd. Dessa har naturligtvis varit lokalt be- tydelsefulla. Antalet utvecklingsåtgärder av mer banbrytande experiment- karaktär och intresse utanför den egna kommunen har dock sammanlagt varit begränsat. Några försök har ej kommit att fullföljas. Ett informations- och studiematerial om försöksverksamheten presenterades 1976 av centrala rådet på det primärkommunala området. En omfattande dokumentation har under försöksverksamhetens gång framtagits i Stockholms och Göte- borgs kommuner. Dessa har också haft stora utvecklingsprogram medan övriga försökskommuner deltagit med enstaka projekt. Slutrapporter har även lämnats centrala rådet från övriga försökskommuner dvs. Borlänge, Eskilstuna, Lidingö, Lund, Trollhättan, Umeå och Västerås. Försöksverk- samheten på landstingsområdet har omfattat Stockholms. Uppsalas, Öster- götlands, Malmöhus, Skaraborgs, Örebro, Gävleborgs och Västernorrlands läns landsting. Lokal dokumentation finns att tillgå liksom central sam- manställning.

Bland områden för försöksprojekt som genomförts och blivit föremål för någon form av utvärdering med positiva resultat fram till 1976 kan nämnas

— Försök med delvis självstyrande grupper (eller liknande arrangemang) inom bl. a. städningsverksamhet, anläggningsverksamhet, fastighetsren- hållning, park- och fritidsförvaltning, socialbyrå, ålderdomshem, kommu- nalt hotellhem, bowlinganläggning, elevhem. — Försöksverksamhet med vissa beslutsgrupper och andra partssammansat- ta grupper, utvecklade kontaktformer företagsledning-anställda. — Systematiserade arbetsplatsträffar. — Fördjupat samrådsförfarande inom arbetsenheterna. — Samverkan vid uppläggning av förebyggande fastighetsunderhåll. — Vidgad samverkan i arbetsmiljöfrågor och rationalisering. — Omfattande personalmedverkan i projektering, planering, byggnation m. ni. av skola, sjukhus, sjukhem, rehabiliteringscentrum, stadshus. — Möjligheter till inflytande över den egna arbetstiden, uppläggning av ar- betstidsförkortning m. m. — Fördjupad partssamverkan vid utformning av personalpolitik. — Personalmedverkan i rekrytering och urval (anställningsärenden). — Personalmedverkan i utbildningsplanering. — Utvidgat lokalt inflytande över tjänstemannalöner (i anslutning till s. k. latitudlönesystem).

• Sida 92
•  Original

— Personalinflytande vid organisationsanpassning, organisationsutveck- lingsprojekt. — Försök med nya informationsvägar m. m. — Personalinflytande i budgetprocessen.

Utvecklingsinsatser av här avsedd art, som i huvudsak syftar till förbättrat samråd, har även förekommit utanför kretsen av ”försökskommuner och -landsting”. Centrala rådet på det primärkommunala området konstaterar dock (i ovan anförda informationsmaterial) ”. . . I det stora flertalet av våra kommuner har diskussioner om personalinflytande knappast börjat och än mindre tagit sig några konkreta uttryck”.

Viss försöksverksamhet har även bedrivits i samband med en av parterna gemensamt företagen utredning om partssammansatta organ (se betänkandet avsnitt 3.4).

Försöksverksamheten avvecklades under 1976 såsom ”riksprojekt” anknutna till centrala rådens verksamhet. Tanken är att företagsderrokratin fortsättningsvis skall utvecklas i reguljär verksamhet och inriktas på medbestämmande.

2.4.8 Några konsekvenser av arbetsrättsreformen

De rättsliga förutsättningarna för den samrådsverksamhet som grundats på exempelvis FöN—, RAT- och MILJÖ-avtalen har förändrats genom den be- slutade arbetsrättsreformen. Samråd och information avses ersättas av ett successivt längre gående s. k. medbestämmande. En huvudtanke är att frågor om personalens inflytande på arbetsplatsen skall kunna avtalsregleris även framgent (inom ramen för MBL 32 å). Arbetstagarpartens möjlighet att driva fram önskad kollektivavtalsreglering av medbestämmandet har förstärkts. Det förutsätts dock att avtal inte träffas där detta kan innebära att den poli- tiska demokratin kränks. Här kommer bl. a. in den för utredningen aktuella frågan om att genom ändring i kommunallagen möjliggöra överförande av viss beslutsrätt till s. k. partssammansatta organ.

I den mån särskilda medbestämmandeavtal inte föreligger, gäller under alla förhållanden att flera inflytandefrågor regleras direkt i lagen om medbe- stämmande. De viktigaste avsnitten är i detta sammanhang reglerna om ut- vidgad förhandlingsrätt (MBL 11—14 åå), informationsrätt (MBL 18—19 åå), bestämmelser om tolkningsföreträde (MBL 34—37 åå) samt regler (ni för- handlingar och viss facklig vetorätt i entreprenadfrågor (MBL 3840åå).

De frågor som avses i 11 och 12 än" MBL handläggs och beslutas iuvud- sakligen på nämndnivå, i vissa fall kommuncentralt. I anpassningsa'betet i anslutning till arbetsrättsreformen har bl. a. framhållits att det från kommu- nalrättsliga utgångspunkter ter sig naturligt att den myndighet som tar be- slutsfunktionen skall svara för den förhandlingsskyldighet som inga i be- slutsprocessen och att onödig centralisering i sammanhanget bör unlvikas. Vi delar denna grundsyn. De närmare föreskrifterna om förhandlirgarnas genomförande måste — inom ramen för av parterna överenskomna f(rhand- lingsordningar — anpassas till lokala förutsättningar. Syftet med den utvid- gade förhandlingsrätten är att arbetstagarorganisationen skall ha tillälle att — i god tid — påverka arbetsgivaren innan beslut fattas och verkställt.

• Sida 93
•  Original

Beträffande förhandlingsinformation (editionsplikten) enligt MBL 18 & får anses ankomma på resp. förhandlande organ att svara för att bestämmelserna efterlevs.

I fråga om den fortlöpande informationen enligt 19 ;" har i betydande delar motsvarande regler funnits i de förutnämnda samrådsavtalen. Informations- givningen måste i första hand ombesörjas av resp. förvaltning. Även förvalt- ningsgemensamma och kommuncentrala organ måste emellertid medverka.

Det är ännu inte känt vilka former av medbestämmandeavtal som aktua- liseras för den kommunala sektorn. En allmän bedömning är att centrala överenskommelser inriktas på att ange ramar och vissa allmänna normer, medan stort utrymme lämnas åt lokal anpassning. Från kommunaldemokra- tiska utgångspunkter är det angeläget att nivå- och kompetensfrågor, lokalt inflytande etc. i utrednings- och beslutsprocess ägnas speciell uppmärksam- het.

2.4.9 Internationell utblick

Vid en internationell jämförelse beträffande utveckling av företagsdemokrati för offentligt anställda kan allmänt konstateras att Sverige ligger i en klar tät- position.l

Förutsättningarna för ett reglerat personalinflytande i kommunal verksam- het är på flera vitala punkter unikt gynnsamma i vårt land. Hela arbetsmark- naden är genomorganiserad med jämförelsevis mycket stabila partsrelatio- ner. Andelen fackligt organiserade bland de offentligt anställda är avsevärt högre än i de flesta andra länder. Vi har en lång tradition av förhandlingar, överläggningar och avtalslösningar mellan arbetsmarknadens parter samt av att tillämpa organiserat representativt samråd på arbetsplatserna. Det tidigare redovisade företagsdemokratiska utvecklingsarbete som bedrivits enligt partsöverenskommelser synes sakna utländska motsvarigheter. Detsamma gäller de förhållandevis stora satsningar som gjorts inom det allmänna utbild- ningsområdet, på utbildning inom företag och förvaltningar och på facklig skolning. Genom lagstiftning har en rad reformer initierats eller understötts för att främja arbetslivets demokratisering inom alla sektorer.

Någon reell motsvarighet utomlands till de arbetsrättsligt grundade infly- tandeformer som kommunalanställda tillförsäkrats i vårt land torde inte stå att finna. Vad gäller närvarorätt i nämnder (motsv.) eller beslutsrätt i parts- sammansatta organ, dvs. de huvudfrågor som vi diskuterar i detta betänkan- de, saknas utländska förebilder eller erfarenheter. (Se dock nedan om utred- ning och aktuellt regeringsförslag i Norge.)

Vissa representativa organ för samråd arbetsgivare-arbetstagare i kommu- nal verksamhet har på senare år växt fram i flera länder t. ex. England, Frank- rike, Belgien, Nederländerna, Västtyskland samt i de nordiska länderna. Även i USA finns exempel på företagsdemokratiska strävanden på kommu- nal nivå.

I stort sett saknas i andra länder lagstiftning om inflytande för kommunalt anställda eller övergripande kollektivavtalslösningar i vår mening. Några undantag från denna huvudregel finns dock:

1 Vår jämförelse baseras närmast på en översikt av förhållandena i de nordis- ka länderna och i övriga västerländska demokrati- er. Vi har ansett det ligga utom utredningens ram att söka dra paralleller med arbetstagarinflytande som kan förekomma i vissa styrsystem av t. ex. jugoslavisk modell.

• Sida 94
•  Original

I Norge medger kommunallagen att fullmäktige (kommunstyret) beslutar om viss personalrepresentation i styrelser och utskott. Enligt en norsk statlig utredning har detta dock utnyttjats endast i ringa grad i praktiken och då av de största kommunerna (NOU 1974160).

Samråd och information i ”samarbeidsutvalg” som närmast motsvarar fö- retagsnämnder förekommer enligt centralt avtal, dock inte genomfört i alla kommuner. Avtal finns om fackliga förtroendemän. Medbestämmandet i är- betsmiljöfrågor vidgas betydligt genom ny lagstiftning.

I en statlig utredning om ”Ansattes medbestemmelse i offentlig virksom— het” föreslog den s. k. Hollerkommittén vissa relativt långtgående reformer (NOU 1974:60).

Den norska regeringen har nyligen lagt fram förslag som bygger på Holler- kommitténs utredning och som i betydande utsträckning följer dess förslag (Stortingsmelding nr 28, 1976—77). Några huvuddrag är följande

— Man söker indela styrorganen i offentlig verksamhet i tre typer; politiska organ, styrelser för administrativ verksamhet och styrelser för blandad verksamhet. Politiska organ anges omfatta ”virksomheter hvor styrnings- organenes avgjorelser får betydning for forhold utenfor vedkommende virksomhet, f.eks. departementene. Utvalg og nemnder med överord- nede politiske funksjoner regnes også til denne type offentlig virksom- het”. Det framhålles att denna modell för uppdelning är mycket schema- tisk och att det inte är möjligt att dra skarpa gränser.

— Som en allmän utgångspunkt uttalas att vid konflikt mellan folkstyrelsens (folkestyret) princip och medbestämmandet för de anställda skall hänsy- nen till folkestyret tilläggas avgörande vikt. De anställda kan på denna grund ej få representation i vad som betecknas som politiska organ. — I andra styrelser för offentliga verksamheter (”administrativa” och även ”blandade”) får, som en huvudregel, de anställda två fullvärdiga styrelse- platser. — I styrelse för ”blandad verksamhet” kan en minoritet i styrelsen få ärende hänskjutet till överordnad ”politisk” myndighet om de anställdas repre- sentanter i en omröstning haft avgörande inverkan på utgången. I organ med ”administrativa” funktioner gäller ej motsvarande. De anställdas re- presentanter har här en ställning som är helt likvärdig med övriga leda- möters. — ”Samarbeidsutvalg” (partssammansatta organ) förutsätts — i enlighet med Hollerkommitténs förslag — få betydligt utvidgade befogenheter, t. ex. be- slutsrätt på en rad områden som rör arbetsorganisation, personalpolitik och personaladministration samt arbetsmiljö. De skulle även vara obliga- torisk samrådsinstans i investerings- och budgeteringsfrågor. Decentrali- serad sådan partssamverkan kan genomföras om parterna är ense härom. Hithörande frågor har överlåtits till centrala och lokala förhandlingar om nya samarbetsavtal.

För sjukhus- och skolsektorerna förutsätts en anpassad samverkansform med kraftigt ökat personalinflytande. — I regeringsförslaget framhålles att genomförandet av de anställdas medbe- stämmande i offentlig verksamhet bör ske efter ett decentraliserat möns-

• Sida 95
•  Original

ter med anpassning till lokala förhållanden, styrningsstruktur, ärendety- per etc. — Man understryker vid sidan av de representativa formerna också betydel- sen av att den enskilde arbetstagaren erhåller ökat inflytande över sin egen arbetssituation.

I Finland har man under de senaste åren arbetat på att utveckla den kom- munala personalpolitiken. Uppmärksamheten har särskilt inriktats på perso- nalens möjligheter till ökat deltagande och påverkan inom ramen för olika samarbetssystem. Sålunda har t. ex. system med fackliga förtroendemän in- förts. Vidare har rekommendationsavtal om kommunernas och kommunal- förbundens interna information träffats liksom arbetarskydds- och rationali- seringsavtal.

Förhandlingar har förts om hur en utvecklad kommunal arbetsplatsdemo- krati skall anordnas. Detta har resulterat i vissa ännu icke slutgiltigt godkän- da förslag. Man vill bl. a. garantera de anställda ”möjligheter att påverka be- redningen av beslut som gäller det egna arbetet, arbetets genomförande samt arbetskollektivet.” Det understryks att dessa strävanden icke står i konflikt med den politiska demokratin.

Ett lagförslag om företagsdemokrati har framlagts som avses tillämpas även på kommunala produktionsinrättningar såvida inte kommunalt avtal om utvecklad arbetsplatsdemokrati är tillämpligt.

Även i Danmark har skett en kraftig utveckling av samråd och information bl. a. enligt centrala avtal om samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare. Samverkansmönstren är såtillvida i huvudsak desamma som i de övriga nordiska länderna. Någon lagreglering av medbestämmande på det kommu- nala området motsvarande den svenska arbetsrättsreformen har dock icke va- rit aktuell.

1 Belgien antogs 1974 en lag som reglerar förhållandet arbetsgivare-arbets- tagare. Denna föreskriver att partssammansatta kommittéer (närmast mot- svarande företagsnämnder) skall upprättas för information, överläggningar och samråd i gemensamma frågor. Enskilda myndigheter får inte fatta beslut i vissa frågor — t. ex. om personalsociala åtgärder, arbetstider och andra arbetsförhållanden — utan föregående förhandlingar eller samråd med veder- börande personalorganisationer. Mot bakgrund av de uppenbarligen begränsade utländska erfarenheterna på det område betänkandet avhandlar har vi ej funnit skäl till något djupgå- ende internationellt studium.

2.4.10 Sammanfattande slutsatser

[] Företagsdemokrati i olika former har sedan länge funnits inom den kom- munala sektorn. En hel del erfarenheter har samlats, inte minst av samråd i representativa former. El Organiserad och metodisk försöksverksamhet med nya former av fördju- pat samråd har bedrivits i begränsad omfattning. [:| Den nya arbetsrättslagstiftningen syftar till att stödja fortsatt demokrati- sering av arbetslivet i dess helhet. Företagsdemokratin får mot denna bak- grund förutsättas göra sig starkare gällande i den kommunala verksamhe-

ten.

• Sida 96
•  Original

El För medbestämmande utgör den vidgade förhandlingsrätten och inför- mationsreglerna en grundförutsättning. Genom medbestämmandeavtal sker en omprövning och sannolikt anpassning och komplettering av de hittills gängse inflytandeformerna. El Även i framtiden måste företagsdemokratin i hög grad anpassas till de 10- kala förhållandena. El' Internationellt ligger Sverige i en klar tätposition i fråga om utveckling av företagsdemokrati för kommunalt anställda.

• Sida 97
•  Original

3.1. Allmän bakgrund

Som framgått bl. a. av kapitel 2 om företagsdemokratiska utvecklingsåtgärder har olika representativa samverkansorgan gemensamma för arbetsgivare och arbetstagare kommit att inrättas i kommunerna och landstingskommunerna. Dessa organ har hittills haft uppgifter med tyngdpunkt på information och samråd enligt olika samverkansavtal, t. ex FöN 68, RAT 73 och MILJÖ 75. De har i allmänhet legat vid sidan av den reguljära förvaltningsorganisatio- nen. Verksamheten har bedrivits med betydande variationer i konkret ut- formning, intensitet och resultat.

Efter hand har olika anspråk rests på en vidareutveckling av personalinfly- tandet genom de representativa samverkansformerna. Exempel härpå är fackliga önskemål att man skulle ge vissa beslutsbefogenheter till företags- nämnder eller anknytande kommittéer. Krav har framförts om beslutsrätt för partssammansatta ledningsgrupper för exempelvis arbetsmiljöarbetet. Man har också velat inrätta fasta partssammansatta beredningsorgan med starkare ställning än vad som hittills ansetts möjligt. I en utvecklad företagsdemokrati har det vidare aktualiserats partssammansatta beslutsorgan integrerade i den normala organisationen på olika ledningsnivåer.

Olika kommunala initiativ till eller önskemål om inrättande av nya typer av partssammansatta organ har också kunnat noteras. I samband härmed har ofta konstaterats att gällande kommunallagstiftning lagt hinder i vägen för ett mer utvecklat medbestämmande i former som i den aktuella kommunala miljön och utvecklingssituationen tett sig naturliga och angelägna. I flera fall har det ansetts att en smidigare och rationellare förvaltning skulle erhållas om vidgad delegering och visst överförande av beslutsrätt i här avsedd mening kunde genomföras. Härvid har åberopats att ifrågavarande samverkansfor- mer möjliggjorts inom arbetslivet i övrigt.

I detta kapitel lämnas först en översiktlig redogörelse för delegationsregler- na enligt gällande rätt. Vi tar därefter upp arbetsrättsreformens inverkan på hithörande Spörsmål. I anslutning härtill återges de huvudsakliga ståndpunk- ter rörande verksamhet med partssammansatta organ som framkommit i en gemensam utredning av kommun- och landstingsförbunden samt SKAF, TCO-K och SACO/SR. Därefter redovisas vår utrednings principiella be- dömning samt de lagstiftningsförslag jämte specialmotiveringar som vi vill framlägga rörande partssammansatta organ.

• Sida 98
•  Original

3.2. Delegationsregler enligt gällande rätt

3.2.1. Delegationfrån kommunfullmäktige/ landstinget till nämnd

1977 års kommunallag (KL) utgår liksom äldre kommunallagstiftning från en funktionsfördelning mellan kommunens/landstingskommunens beslutande och förvaltande organ. Denna funktionsfördelning anges dock endast i myc- ket allmänna ordalag i KL. I 1 kap. 5 & uttalas sålunda att kommunens och landstingskommunens beslutanderätt utövas av fullmäktige. Förvaltning och verkställighet å andra sidan ankommer på styrelsen och övriga nämnder. (I KL avses med fullmäktige kommunfullmäktige och landstinget samt med styrelsen kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet 1 kap. 2 =".)

Nämnderna har även rena beredningsuppgifter (] kap. 5 ; andra stycket KL).

Förvaltningsutskottet intog tidigare i aktuellt hänseende en särställning eftersom utskottet kunde företräda landstinget mellan landstingsmötena i den mån ej annat följde av lag eller annan författning eller av landstingets be- slut (förvaltningsutskottets s. k. ställföreträdarskap). Vi föreslog i vårt huvud- betänkande ”Kommunal demokrati” ( SOU 1975:41 ) att ställföreträdarskapet skulle tas bort. Som skäl härför angavs bl. a. att alla frågor som har betydelse för medborgarna borde redovisas och diskuteras i de beslutande organen, vil- kas sammanträden är offentligai motsats till vad som gäller för förvaltnings- utskottet och andra nämnder (bet s. 104). I den proposition som låg till grund för 1977 års KL framhöll emellertid föredragande departementschefen att ställföreträdarskapet borde finnas kvar tills vidare med hänsyn till att situa- tioner kan uppstå som kräver att beslut i viktiga ärenden fattas snabbt (prop 1975/76:187 s. 242). Enligt propositionen skulle dock ställföreträdarskapet få en begränsad räckvidd i förhållande till tidigare rättsläge, i och med att det skulle åligga landstinget att meddela särskilda föreskrifter om och i vilken ut- sträckning institutet skulle få användas.

Vid riksdagsbehandlingen anförde konstitutionsutskottet att tillräckliga skäl saknas för att behålla den formella kompetensskillnad som genom ställ- företrädarskapet finns mellan förvaltningsutskottet och kommunstyrelsen (KU 1976/77:25 s. 14). Riksdagen anslöt sig till utskottets uppfattning på den- na punkt. 1977 års KL saknar således bestämmelser om förvaltningsutskot- tets ställföreträdarskap. I stället har särskilda bestämmelser intagits i KL om överförande av beslutanderätt genom 5. k. delegation från kommunfullmäk- tige och landstinget till styrelsen, dvs. kommunstyrelsen resp. förvaltnings— utskottet, och nämnderna. Dessa bestämmelser kommenteras nedan.

Bortsett från ovannämnda regel om ställföreträdarskapet saknades i äldre kommunallagstiftning bestämmelser som uttryckligen medgav att beslutan- derätt överfördes från kommunfullmäktige resp. landstinget till de förvaltan- de och verkställande organen. Kommunallagsutredningen föreslog i betän- kandet ”Enhetlig kommunallag” (SOU 1974199) att en uttrycklig föreskrift om delegation från kommunfullmäktige/ landstinget till nämnd borde infö- ras i den nya kommunallagen . Av den skulle enligt kommunallagsutredning- ens förslag framgå att kommunfullmäktige/ landstinget får uppdra åt nämnd att på kommunfullmäktiges resp. landstingets vägnar fatta beslut i visst ären- de eller viss grupp av ärenden om inte annat följer av lag eller annan författ- ning. Syftet med denna föreskrift angavs vara att lagfästa den delegationsrätt

• Sida 99
•  Original

som vuxit fram i rättspraxis och som kommunalrättsligt är att betrakta som en del av nämndernas verkställighetsuppdrag. Kommunallagsutredningen avsåg inte att med sitt förslag ändra de principer som hittills gällt i fråga om avgränsningen mellan ärendetyper som kan delegeras och sådana som ej bör kunna bli föremål för delegation. Kommunfullmäktige resp. landstinget skulle således enligt förslaget liksom hittills fatta alla beslut av mer grund- läggande natur eller av mer generell räckvidd (se SOU 1974:99 s. 172 ).

I propositionen 1975/761187 medtogs emellertid ej någon särskild bestäm- melse om delegation från kommunfullmäktige/landstinget till nämnd. De- partementschefen uttalade att det visserligen inte är helt tillfredsställande att kommunfullmäktige resp. landstingets möjligheter att överföra beslutande- rätt till nämnd måste härledas ur begreppet ”verkställighet”. Det är emeller- tid å andra sidan — framhöll departementschefen — knappast möjligt att i lag med någon exakthet ange i vilken utsträckning delegation skall få ske (prop. 1975/76:187 s. 240).

I konstitutionsutskottets betänkande med anledning av den ovannämnda propositionen (KU 1976/ 77:25 s. 16 ff) togs frågan om en delegationsregel av aktuellt slag upp till särskild behandling. Enligt utskottet borde delegations- möjligheten framgå direkt av lagen där också borde fastställas vissa allmänna principer som klargör delegationens omfattning. Utskottet betonade att alla viktigare finansiella beslut liksom alla beslut av principiell eller generell natur måste fattas av de beslutande organen. Detta för att förstärka kommunfull- mäktiges och landstingets ställning som högsta beslutande organ. Vidare framhöll utskottet att några väsentliga förändringar avseende delegationsrät- tens omfattning inte åsyftades med den föreslagna delegationsregeln. Regeln skall ges en restriktiv tillämpning. Riksdagen godtog utskottets bedömning- ar.

Den nya delegationsregeln(1 kap. 5 & tredje stycket KL)har följande lydelse:

”Fullmäktige får uppdraga åt styrelsen eller annan nämnd att i fullmäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden i den mån ej annat följer av lag eller annan författning. Sådant uppdrag får ej avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.”

Sammanfattningsvis innebär det ovan anförda att de möjligheter till delega- tion som kommunfullmäktige resp. landstinget tidigare haft i princip kvarstår oförändrade efter införandet av 1977 års KL. Delegationsrätten framgår dock nu av själva lagen. Kommunallagsutredningen hari sitt betänkande lämnat en tämligen omfattande redogörelse för delegationsrättens gränser enligt gällande rätt (se SOU 1974:99 s. 164 ff). Här skall dessa gränsdragningspro- blem inte upptas till behandling. Framhållas bör dock att lagstiftaren förutsatt att delegationsrättens omfattning framdeles liksom hittills kommer att få den ytterligare belysning av de rättstillämpande myndigheterna varom behov kan visa sig föreligga (se KU 1976/77:25 s. 17).

3.2.2. Delegation inom nämnd

Nämnds möjligheter att formellt delegera uppgifter som ankommer på nämnden till nämndledamöter och tjänstemän var en av de nyheter som

• Sida 100
•  Original

1950-talets kommunallagstiftning innebar. Det huvudsakliga syftet med delegationsrätten var att avlasta nämnderna rutinärenden. På detta sätt skulle nämnderna få mera tid över för frågor av principiell betydelse (se SOU 1952:14 s. 196 ).

I 1977 års KL stadgas i 3 kap.12 & andra stycket att styrelsen får, om full- mäktige beslutar det, uppdraga åt särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen, åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen att på styrelsens vägnar besluta i viss grupp av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med an- ledning av överklagande av styrelsens beslut får dock beslutas endast av sty- relsen samfällt.

Av tredje stycket samma paragraf framgår att beslut som har fattats med stöd av delegationsuppdrag skall anmälas till styrelsen, som bestämmer i vil- ken ordning detta skall ske.

För enbart kommunallagsreglerad (oreglerad, fakultativ, frivillig) nämnd gäller samma delegationsregler som för styrelsen genom hänvisning i 3 kap. 13 å andra stycket KL. Även de specialreglerade nämnderna är efter 1977 års kommunallagsreform genom hänvisning i resp. specialförfattning vanligen underkastade kommunallagens delegationsregler.

För vissa specialreglerade nämnder gäller dock fortfarande särregler. Som exempel kan nämnas att i vissa författningar särskilt kvalificerade ärende- grupper uttryckligen undantagits från delegationsrätten (se t. ex. beträffande byggnadsnämnd 3 & andra stycket byggnadsstadgan ( 1959:612 ). Vidare inne- håller socialvårdslagarna bestämmelser som möjliggör för ordföranden att i brådskande fall fatta beslut i avbidan på nämndens prövning (se 8 & lagen ( 1956:2 ) om socialhjälp samt 11 & barnavårdslagen (1960197). Denna rätt för ordföranden att fatta interimistiska beslut kräver varken fullmäktiges eller nämndens medgivande (jfr prop. 1976/7711 5. 80).

Som framgår av ovan relaterade lagrum sker delegation enligt kommunal- lagens regler i två led, först ett bemyndigande av kommunfullmäktige eller landstinget och därefter ett beslut av vederbörande nämnd varigenom viss beslutanderätt uppdras åt avdelning, ledamot, suppleant eller tjänsteman. Båda dessa led är nödvändiga villkor för att de beslut som fattas med stöd av delegationen skall anses lagliga.

Tidigare gällde med avseende på kommunstyrelsen och förvaltningsut- skottet att delegationsbestämmelserna för att bli giltiga skulle intas i regle- mente för styrelsen resp. utskottet. I 1977 års KL har detta krav borttagits. Ett särskilt beslut av kommunfullmäktige resp. landstinget om bemyndigan- de till delegation är således tillräckligt. Denna förändring sammanhänger med att det ej längre är nödvändigt att anta reglemente för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Av motiven till KL framgår dock att det i fall där kommunfullmäktige resp. landstinget valt att anta reglemente är lämpligt att införa delegationsbestämmelserna i reglementet (se prop. 1975/76:187 5.466).

Ärendetyper som kan bli föremål/ör delegation

I kommunallagens delegationsparagraf avseende styrelsen och övriga nämn- der(3 kap. 12 &) undantas uttryckligen från delegation endast framställningar

• Sida 101
•  Original

och yttranden till fullmäktige samt yttrande med anledning av överklagande. Detta innebär dock inte att samtliga övriga ärendetyper som handläggs av nämnd kan bli föremål för delegation.

Departementschefen uttalari motiven till delegationslagrummet att de för- troendevalda innehar det politiska ansvaret och därför måste kunna fatta be- slut och utöva inflytande över frågor som är av betydelse för medborgarna. Han betonar dock att delegation i mindre viktiga ärenden kan ge de förtro- endevalda möjlighet att ägna mer tid åt planering, riktlinjer och andra prin- cipiella frågor. Som princip bör enligt departementschefen gälla att delegation främst bör förekomma i rutinärenden, t. ex. ärenden där det är fråga om till- lämpning av riktlinjer som nämnden har fastställt. Det bör emellertid — be- roende på att förutsättningarna för vad som kan och bör delegeras varierar mellan kommuner av olika storlek — liksom hittills tillkomma kommunerna och landstingskommunerna att själva bestämma hur delegationsreglerna skall tillämpastprop. 1975/76:187 s. 260).

För att undanröja risk för missförstånd bör här påpekas att när i kommu- nallagstiftningen används ordet ”beslutanderätt” som objekt för delegation så avses principiellt beslut som självständigt får överklagas. Det utskiftande av ”beslutanderätt” i mindre betydelsefulla ärenden som varje arbetsfördel- ning mellan anställda medför faller således helt utanför den lagreglerade dele- gationsrätten (jfr KU 1976/ 77:25 5. 77). Som exempel på sådan ”beslutande- rätt” kan nämnas tilldelning av daghemsplats enligt av de politiska organen fastställd turordningsprincip uteslutande baserad på den tid barnet stått i dag- hemskön. Det är i detta fall från kommunalrättslig synpunkt fråga om en ”mekanisk” verkställighet av ett politiskt beslut utan självständigt ställ- ningstagande från den ansvarige tjänstemannens sida. Åtgärder av aktuellt slag brukar i den juridiska litteraturen benämnas ren verkställighet.

Vidaredelegation

Gällande delegationsregler medger ej att den som mottagit delegationsupp- drag (delegat) från kommunal eller landstingskommunal nämnd delegerar uppdraget vidare till annan. Som en praktisk konsekvens av detta kan näm- nas att delegation till underordnad tjänsteman kommunrättsligt måste ske direkt från nämnd till tjänstemannen med förbigående av förvaltningschefen. Ansvaret för ett med stöd av delegation fattat beslut övergår således helt på den eller de personer som av nämnden bemyndigats att fatta beslut. Förbudet mot vidaredelegation anses hänga samman med det 5. k. odelade ansvarets princip, vilken innebär att ansvaret för verkställighet och förvaltning i ett visst ärende måste ligga hos ett och samma organ (se SOU 1974:99 s. 284 och prop. 1975/76:187 s. 259 ).

Lokal delegation

En kommunalrättslig sedan gammalt upprätthållen huvudregel är att varje förvaltningsområde inom den kommunala förvaltningen skall vara anförtrott ett för hela kommunen eller landstingskommunen gemensamt förvaltnings- organ (se SOU 1965:6 s. 60 ). Av denna regel följer att det i princip inte är möj- ligt att utan särskilt författningsstöd inrätta lokala organ, t. ex. kommundels-

• Sida 102
•  Original

råd, inom kommun med förvaltande och verkställande uppgifter bestämda till visst geografiskt område. Den nya kommunallagen medför i detta avse- ende ingen förändring (se prop. 1975/76:187 s. 298 och KU 1976/77:25 s. 32). Det enda exemplet i gällande rätt på lagreglerade lokala kommunala organ med förvaltande och verkställande uppgifter är de sociala distriktsnämnder- na. Dessa avgör, enligt 9 &" |agen(l970:296)om social centralnämnd m. m., var och en inom sitt distrikt, ärenden som avser vård, behandling eller annan åt- gärd beträffande enskild person.

Noteras kan här att riksdagen i samband med antagandet av 1977 års KL framhållit att de begränsningar som i dag gäller beträffande möjligheterna att ge kommundelsorganen arbetsuppgifter av olika slag bör övervägas ytterliga- re. Särskilt bör undersökas möjligheten att ge de kommuner som önskar det rätt att inrätta direktvalda kommundelsråd med beslutande och verkställan- de uppgifter (se KU 1976/77:25 s. 32).

Den nu redovisade regeln brukar åberopas till stöd för den generella upp- fattningen att lokal delegation ej är tillåten i kommunal förvaltning. Detta sy- nes dock vara något missledande eftersom hinder inte torde föreligga att nämnd vid utnyttjande av delegationsbemyndigande fördelar likartade ären- degrupper mellan olika delegater efter särskild distriktsindelning (jfr Kom- munförbundets skrift ”Byggnadsnämnds delegationsrätt”, 1973, s. 47). Vid en sådan distriktsindelning kvarligger nämligen det övergripande ansvaret för verksamheten på nämnden (delegation kan återkallas vid missbruk etc.). Hinder möter ej heller för kommun att exempelvis tillsätta särskild styrelse (s. k. institutionsstyrelse) för varje i kommunen befintligt ålderdomshem el- ler uppdela förvaltningen av inom kommunen belägna va-verk på olika sty- relser. I dessa fall garanterar nämligen hemmens resp. verkens egenskap av självständiga organisatoriska enheter upprätthållandet av det odelade ansva- rets princip.

Blandad delegation, delegation med villkor

Enligt gällande delegationsregler kan ej delegation ske till förtroendevald och tjänsteman i förening. I proposition 1967:28 föreslogs bl. a. att bestämmelser om rätt att delegera beslutanderätt till ledamot eller suppleant i förening med tjänsteman skulle lagfästas. Förslaget avvisades dock under riksdagsbehand- lingen med hänvisning till att gränsen mellan förtroendevalda och tjänste- män skulle vara svår att upprätthålla om förslaget genomfördes, inte minst med hänsyn till gällande ansvarsregler (se KU 1967132 5. 16). Konstitutions- utskottet påpekade i sitt utlåtande särskilt att behovet av samverkan mellan förtroendevalda och tjänstemän kunde lösas genom att delegationsuppdrag lämnas till förtroendevald med villkor om tjänstemannaföredragning (jfr Kommunförbundets skrift ”Byggnadsnämnds delegationsrätt”, 1973, s. 44). Även av förarbetena till 1977 års KL kan utläsas att 5. k. blandad delegation är otillåten (se SOU 1974:99, s. 278 och prop. 1975/76:187 s. 259). Departe- mentschefen påpekar dock i den allmänna motiveringen till förslaget till KL att frågan om blandad delegation och frågan om partssammansatta organ an- kommer på utredningen om den kommunala demokratin att överväga (prop. s. 260).

• Sida 103
•  Original

Även om, som framgår av det ovan anförda, blandad delegation formellt är otillåten, torde hinder ej föreligga att förknippa delegationsuppdrag med di- rektiv till delegaten om samråd med annan/andra innan beslut fattas. Sålun- da kan delegationsuppdrag exempelvis lämnas till förtroendevald eller tjäns- teman som företräder kommunen/arbetsgivaren i personalkommitté eller annat partssammansatt organ, där uppdraget görs villkorligt av att samråd in- nan beslut fattas sker med arbetstagarnas representanter i organet.

Huruvida villkoren även kan avse att delegaten för att få fatta beslut skall vara enig med arbetstagarrepresentanterna — vilket under senare år förekom- mit i samband med viss försöksverksamhet med fördjupad företagsdemokra- ti i kommunal förvaltning — synes dock i avsaknad av klargörande rättsfall och uttalanden i den juridiska doktrinen vara osäkert. Mot lagligheten av så- dana delegationsvillkor talar närmast själva syftet med delegationsinstitutet. Som tidigare påpekats är det primära syftet med institutet att avlasta nämn- derna en mängd rutinärenden (se SOU 1952114 5. 196, jfr Kaijser, Kommu- nallagarna II, femte upplagan, s. 264). Avsikten med uppställande av villkor i samband med delegationsuppdrag, innebärande att delegaten för att kunna fatta beslut skall vara enig med företrädare för personalen, är uppenbarligen att garantera ett visst företagsdemokratiskt inflytande. Kommunallagen reg- lerar emellertid f. n. i princip inte frågor om inflytande för de anställda i kom- mun eller landstingskommun. Med denna utgångspunkt kan hävdas att dele- gationsvillkor av aktuellt slag rent rättsligt har ett mycket svagt samband med kommunallagens delegationsregler. För att villkor vid delegation skall anses lagliga bör normalt krävas att dessa uppställts av den delegerande nämnden i syfte att kontrollera delegationsuppdragets utövande.

1 och för sig skulle mot angiven bakgrund — åtminstone rent teoretiskt — kunna ifrågasättas om ens villkor om samråd med personalföreträdare helt går att förena med syftet med delegationsreglerna. Samrådsmodellen skiljer sig dock från modellen med villkor om enighet på en väsentlig punkt, näm- ligen genom att delegaten i samrådsfallet juridiskt alltid — oavsett vad som kommer ut av samrådet — har kvar sin beslutanderätt. I modellen med villkor om enighet däremot återgår beslutanderätten till den samfällda nämnden om delegaten ej kommer överens med arbetstagarrepresentanterna om utform- ningen av ett visst beslut. Denna skillnad i verkningar mellan de båda typerna av. delegationsvillkor bör medföra att samrådsmodellen kan accepteras från rättslig synpunkt medan alltså rättsläget, i avsaknad av vägledande rättsfall, får anses vara något mera oklart vad gäller modellen med villkor om enighet.

Delegation till tjänstemän i förening m. m.

1977 års KL tillåter ej, i likhet med vad som gällt tidigare, delegation till tjäns- temän i förening. Kommunallagsutredningen påpekade att införandet av så- dana delegationsregler knappast kan motiveras från arbetsorganisatoriska synpunkter. Vidare kräver sådana regler en särskild reglering av själva be- slutsfattandet inom delegationen, eftersom det då blir fråga om en form av kollektivt organ som inte täcks av förfarandereglema i kommunallagstift- ningen. Med hänsyn härtill och till begränsningarna i kommunallagsutred- ningens direktiv — utredningen hade endast till uppgift att göra en rent lag- teknisk översyn av kommunallagstiftningen — ansåg utredningen att delega-

• Sida 104
•  Original

tion ej heller fortsättningsvis borde få ske till flera tjänstemän i förening ( SOU 1974:99 s. 284 ). I proposition 1975/76:187 om kommunal demokrati, ny kom- munallag m. m., som ligger till grund för KL, behandlas inte närmare frågan om delegation till tjänstemän i förening. Departementschefen framhåller dock att uppkommande frågeställningar i anslutning till eventuell delegation till partssammansatta organ f. n. utreds av utredningen om den kommunala demokratin (prop s. 260).

I sammanhanget kan finnas skäl notera att delegation f. n. ej kan ske till annan arbetstagare än tjänsteman. Kommunallagsutredningen föreslog i be- tänkandet ”Enhetlig kommunallag” (SOU 1974:99) att den kommunala per- sonalen skulle omnämnas i nya KL, bl. a. med tanke på det fall att dele- gation till partssammansatta organ eventuellt skulle komma att lagfästas (bet s. 17). I propositionen som ligger till grund för KL avvisas dock detta förslag med hänvisning till att en bestämmelse om personalen är obehövlig och även i viss mån missvisandetprop. 1975/76:187 s. 342).

Återtagande av delegationsuppdrag m. rn.

Nämnd har befogenhet att när som helst — på grund av uppdagat missbruk eller annan anledning — återkalla lämnad delegation. Ett med stöd av dele- gation fattat beslut kan dock i princip ej återtas. Huruvida ändring av delegats beslut med avsedd rättsverkan är möjlig beror av beslutets och ärendets be- skaffenhet. Enligt Kaijser (Kommunallagarna ll, femte upplagan, s. 265) är möjligheterna att ändra av delegat fattade beslut i allmänhet större inom oreglerad förvaltning och störst i fråga om rent interna angelägenheter. Beträffande avtalsårenden kräver ändring vanligen motpartens medgivande för att få civilrättslig verkan. I rena förvaltningsärenden är möjligheterna till ändring beroende av beslutets materiella rättskraft (jfr RÅ 1960 ref 32).

Anmälan av delegationsbeslut

Enligt KL gäller att beslut som fattas med stöd av delegationsuppdrag skall anmälas till styrelsen. Det ankommer på styrelsen att bestämma i vilken ord- ning detta skall ske (3 kap. 12 å tredje stycket).

Beträffande tidpunkten för anmälan av beslut som fattats med stöd av delegation uttalas i motiven till KL att detta — såsom var fallet enligt tidigare kommunallagstiftning — ej behöver äga rum vid nästa sammanträde (prop. 1975/76:187 s. 467). Departementschefen påpekar dock att det naturligtvis inte är lämpligt att anmälningarna dröjer alltför länge. Han framhåller vidare att det inte i lag är möjligt att ange några allmänna riktlinjer för hur anmäl- ningarna bör ske och i vilken utsträckning besluten bör protokollföras särskilt utan detta måste bestämmas i samband med att delegationsuppdrag medde- las. Det väsentliga är enligt departementschefen att anmälningssystemet på ett rimligt sätt tillgodoser kommunmedlemmarnas och de direkt berördas in- tressen och styrelsens informations- och kontrollbehov samt garanterar att delegationsbesluten, i den mån de inte överklagas, vinner laga kraft inom rimlig tid.

• Sida 105
•  Original

Möjligheter att överklaga beslut som fattats med stöd av delegation

Delegats beslut kan överklagas enligt sedvanliga kommunalrättsliga besvärs- regler. De för nämnderna tillämpbara reglerna gäller således även vid besvär över beslut som fattats med stöd av delegation. Noteras bör här att i den mån delegaten för särskilt protokoll över sina beslut, så räknas besvärstiden, såvitt fråga är om kommunalbesvär, från dagen för anslag omjustering av detta pro- tokoll (se 7 kap. 2 & andra stycket KL).

Som en allmän förutsättning för att kommunal nämnds beslut skall kunna överklagas gäller att beslutet ej är av rent förberedande eller rent verkställan- de art. Den förutsättningen gäller, som framgår av vad som tidigare sagts, även med avseende på möjligheterna att överklaga beslut som fattats med stöd av delegation.

Några särskilda frågor

Från det ovan beskrivna formella delegationsinstitutet bör s. k. oäkta dele- gation särhållas. Med oäkta delegation brukar avses att åtgärder som ej tål uppskov vidtas av exempelvis nämndordförande eller tjänsteman under för- behåll av senare överklagbart nämndgodkännande. Sådan nödtvungen dele- gation synes i viss omfattning vara kommunalrättsligt tillåten (se Kaijser a. a., s. 266). Som exempel på oäkta delegation kan från rättspraxis anföras ett fall där förvaltningschef ansetts befogad att å kommunens vägnar underteck- na kontrakt om fastighetsköp i syfte att tillförsäkra kommunen den möjlighet till billigare fastighetsförvärv som följde av övergångsbestämmelserna till viss skattelagstiftning (se RÅ 1969 K. 671). Uppenbart är emellertid att den s. k. oäkta delegationen kan komma till användning endast i extrema undan- tagssituationer.

För helhetsbilden skull bör påpekas att det vid sidan av delegationsinsti- tutet i vissa situationer även finns möjlighet för de kommunala och lands- tingskommunala nämnderna att med anlitande av fullmaktsinstitutet avbör- da sig handläggningen av vissa ärenden. Sålunda har t. ex. styrelsen i 3 kap. 1 & andra stycket 5. KL givits rätt att själv eller genom ombud föra kommu— nens eller landstingskommunens talan i alla mål och ärenden i den mån detta ej på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på annan. Enligt Kaijser, a. a., s. 235, ger bestämmelsen styrelsen allmän pro- cessbehörighet ej blott inom styrelsens förvaltningsområde utan även där fullmäktige enligt 1 kap. Så KL disponerar över kommunens eller lands- tingskommunens talan eller där nämnd saknar egen processbehörighet. Full- mäktige har dock befogenhet att med bindande verkan besluta att avstå från talan eller uppdraga åt annan att företräda kommunen eller landstingskom- munen i målet.

Vad som sist sagts ger vid handen att det finns formella möjligheter för sty- relsen att i stället för delegation tillgripa fullmaktsinstitutet. I vilken omfatt- ning man på detta sätt kan ”gå förbi” det kommunala delegationsinstitutet synes dock ej helt klarlagt. Troligen är, om man beaktar syftet med delega- tionsreglerna i KL, det faktiska utrymmet där fullmaktsinstitutet kan tilläm- pas på det kommunala området begränsat och torde främst avse uppdrag att

• Sida 106
•  Original

företräda kommunenllandstingskommunen vid rättegångar och vissa för- handlingar.

Inskjutas kan här att de åtgärder eller beslut som fattas av ett befullmäk- tigat ombud inte kan angripas genom besvär. Från kommunaldemokratisk synpunkt torde sålunda delegationsinstitutet rent allmänt vara att föredra.

Delegats juridiska ansvar

På grund av att delegat vid utförandet av sitt delegationsuppdrag träder i sty- relsens eller nämndens ställe får delegaten samma ansvar som nämndleda- möterna för de av honom/henne fattade besluten. Han/hon blir således un- derkastad skadestånds- och straffansvar enligt de för kommunalt förtroende- valda i allmänhet gällande reglerna. (Är delegat tjänsteman kan även ett di- sciplinärt ansvar ifrågakomma.) Sålunda kan delegat ådra sig ansvar för orik- tig myndighetsutövning, mutbrott samt brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 1-3 äg BrB. (Fr. o. m. den 1 januari 1976 har ämbetsansvaret, ämbets- brotten och de speciella ämbetsstraffen avsättning och suspension avskaffats; jfr nedan avsnitt 4.8.4). Beträffande det skadeståndsrättsliga ansvaret är detta särskilt betydelsefullt med hänsyn till att kommun och landstingskommun numera fullt ut ansvarar för skada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen resp landstingskommunen svarar (se 3 kap. 2 & skadeståndslagen (1972z207). Före den nya skadeståndslagens ikraftträdande den 1 juli 1972 gällde att kom- mun/landstingskommun icke ansvarade för den rena förmögenhetsskada som kunde vållas genom fel eller försummelse vid nämnds myndighetsutö— vande verksamhet.

För delegats skadeståndsansvar gäller samma begränsningar som för nämnd eller styrelse. Sålunda kan delegaten till befrielse från kommunens el- ler landstingskommunens skadeståndsskyldighet åberopa standardregeln i skadeståndslagen (3 kap. 3 ä'). Av denna regel följer att ersättningsskyldighet föreligger endast om de krav har blivit åsidosätta som med hänsyn till verk- samhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning. Vidare föl- jer av den s. k. passivitetsregeln 13 kap. 4 (5 skadeståndslagen att den som lidit skada genom felaktigt beslut vid myndighetsutövning i första hand har att i vederbörlig ordning föra talan om rättelse.

Delegat som genom sitt handlande ådragit kommunen eller landstings- kommunen skadeståndsskyldighet kan erhålla lindring i sitt skadeståndsan- svar enligt 4 kap. 1 & skadeståndslagen . Enligt detta lagrum är arbetstagare som vållar skada genom fel eller försummelse i tjänsten ansvarig för skadan endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens be- skaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Även om bestämmelsen i första hand avser arbetstagare i ci- vilrättslig mening bör den enligt uttalande i förarbetena kunna tillämpas ana- logiskt på skadeståndsskyldighet som förtroendevalda ådragit sig, t. ex vid utövande av delegerad beslutanderätt. Någon rättspraxis som närmare bely- ser denna fråga har dock ännu ej hunnit utbildas.

• Sida 107
•  Original

3.3. Arbetsrättsreforrnens inverkan

En avgörande förändring i förutsättningarna för partssamarbetet inträder med arbetsrättsreformen som allmänt sett syftar till att genom ramlagstift- ning ge stöd för en utveckling på förhandlingsrättens grund mot längre gå- ende medbestämmande för de anställda. I den här relevanta delen innebär den nya lagstiftningen i huvudsak följande.

En central tanke är att medbestämmandet i dess mer konkreta utformning skall regleras i kollektivavtal (32 & MBL). Detta skulle bidra till att bryta ar- betsgivarens traditionella rätt att ensam leda och fördela arbetet. Möjlighet finns att genom 5. k. kvarlevande stridsrätt öva påtryckning för att få till stånd begärt inflytandeavtal (44% MBL). Det bör vidare uppmärksammas att ar- betstagarparten ges tolkningsföreträde vid tvist om innehållet i avtal om medbestämmande (33, 36 åå MBL).

Av motiven till lagen framgår att varje form av personalinflytande — från information och samråd och till självbestämmanderätt — innefattas i möjlig- heten tlll inflytandeavtal. Tillämpningsavtal till lagen hör hit liksom överens- kommelser om avvikelser. Så kan exempelvis särskilda avtal om medbestäm- mande enligt 32 å MBL reglera förfarandet i fall där primär förhandlingsskyl- dighet enligt 11 &, förhandlingsrätt enligt 12 ;, informationsplikt enligt 19 & osv. eljest skulle ha gällt helt allmänt. Samma gäller fristående avtal om mera utvecklade företagsdemokratiformer.

Lagen ger inte närmare föreskrifter om innehållet i sådana inflytandeavtal. Det skall enligt förarbetena tillkomma arbetstagarsidan att begära medbe- stämmanderätt i den takt och omfattning som man själv väljer. I den mån man inte träffar avvikande avtal gäller MBL:s regler om den förstärkta för- handlingsrätten, information, tolkningsföreträde, facklig vetorätt i vissa fall etc. Det bör vidare erinras om att arbetstagarna har andra insyns- och infly- tandeformer till förfogande, t. ex. genom lagstiftning om fackliga förtroende- män på arbetsplatserna, anställningsskydd, anställningsfrämjande åtgärder, arbetarskydd, rätt till ledighet för studier, i vissa fall rätt till Styrelserepresen- tation (eventuellt närvarorätt).

Parterna har av lagstiftaren givits stor frihet att tillsammans utforma lös- ningar som från fall till fall passar dem bäst. Lagens bestämmelser om med- bestämmanderättsavtal innehåller inga moment som i och för sig tvingar ar- betsgivaren att ingå här avsedda avtal. Arbetstagarparten kan dock enligt ut- trycklig bestämmelse i MBL utnyttja den s. k. kvarlevande stridsrätten som påtryckningsmedel för att få till stånd avtal om medbestämmande. Av för- arbetena till MBL framgår att arbetsgivarparten har motsvarande möjligheter i fråga om att avtalsreglera medbestämmandet.

Beträffande den offentliga sektorn gäller i aktuellt avseende inga uttryck- liga särregler. Dock slås fast som en utgångspunkt för reformen att avtal inte bör träffas i frågor som gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. ”Dessa frågor skall i stället beredas och avgöras genom beslut i offentligrättslig ordning av de politiskt ansvariga organen eller på deras uppdrag av myndigheterna” (prop 1975/76:105 bil 2 s. 151). Den po- litiska demokratin får in. a. o. inte trädas för när. Kommunal arbetsgivare kan sålunda komma att avvisa förslag om vissa typer av medbestämmandeavtal med hänvisning till den politiska demokratins villkor. Parterna på den offent-

• Sida 108
•  Original

liga sektorn har i särskilt huvudavtal 1976 enats om ”att i sådana ämnen var- om avtal får anses kränka den politiska demokratin” sträva efter fredliga för- handlingar samt att undvika stridsåtgärder. En särskild nämnd med rekom- menderande funktioner kan kopplas in vid tvist om avtalsyrkande är fören- ligt med den politiska demokratin.

Under utredningsarbetet i arbetsrättskommittén och i den följande remiss- omgången framkom olika meningar om lagen skulle innehålla särskilda be- stämmelser om partssammansatta organ med vissa beslutsbefogenheter. Ar- betsrättskommittén tänkte sig sålunda att en del av ”förhandlingsarbetet” skulle äga rum i fasta organ inom företagen.

Medbestämmandelagen bygger emellertid som nämnts på principen att ar- betsmarknadens parter bör ha friheten att finna de lämpligaste formerna för företagsdemokrati. Önskar sålunda parterna inrätta partssammansatta organ generellt eller på en arbetsplats är det möjligt att göra detta med stöd av kol- lektivavtal. Lagstiftningen reglerar inte denna fråga. Vissa frågor kan te sig speciellt lämpade för behandling och avgörande i fasta organ. Som exempel på här avsedda samverkansområden nämns i propositionen personalpolitik, arbetsorganisation eller arbetsfördelning. Även alternativa former har emel- lertid berättigande. På vissa områden kan exempelvis självbestämmande för arbetstagarna aktualiseras antingen redan nu eller senare, anför departe- mentschefen. En del frågor kan behöva behandlas av de berörda fackliga or- ganisationerna gemensamt, andra lämpar sig inte för sådan sambehandling. Det bör alltså vara fritt för parterna att välja vilka inflytandeformer man vill tillämpa.

Departementschefen vill inte anvisa partssammansatta organ som någon prioriterad form när det gäller utövande av arbetsgivarens förhandlingsskyl- dighet eller informationsplikt. Utgångspunkten bör här i stället vara att ar- betstagarnas grundläggande rättigheter skall kanaliseras genom deras fackliga organisationer. Skulle det av särskilda skäl vara lämpligt att välja fasta organ i företagen (motsv) blir det helt och hållet parternas sak att komma överens om detta.

Huruvida partssammansatta organ skall inriktas på utredande och bere- dande uppgifter eller alternativt utrustas med egentliga beslutsbefogenheter blir ofta beroende av det aktuella verksamhetsområdet, frågornas art, men också på vilken nivå respektive organ arbetar. Generella föreskrifter ter sig inte meningsfulla annat än möjligen som uttryck för— en av parterna önskad — inriktning eller minimistandard. Följaktligen överlämnas till de avtalsslu- tande parterna att träffa eventuella övernskommelser om olika konstruktio- ner.

El Sammanfattningsvis konstaterar vi att den ramlagstiftning som reglerar arbetsrätten ger ett vitt utrymme — men inget tvång — för parterna att an- vända partssammansatta organ såsom en bland flera olika vägar till med- bestämmande.

3.4. Parternas önskemål enligt PSO-utredningen

Vilken inställning till hithörande inflytandeformer har då parterna på den kommunala sektorn givit tillkänna?

• Sida 109
•  Original

Vi utgår här från den rapportering som lämnats i en av parterna gemensamt företagen utredning benämnd PSO-utredningen (PSO = partssammansatta organ. Denna förkortning får numera anses vedertagen på den kommunala sektorn och används därför även av oss i detta betänkande).

I en rapport i maj 1976 konstateras att det ännu är för tidigt att säga vilka inflytandeavtal som blir aktuella på kommunområdet. Det framstår dock som relativt klart, framhålls det, att PSO kommer att användas som en form av inflytande vid sidan av direkta förhandlingar och självbestämmande.

Parterna är ense om bedömningen att kommunallagen bör ändras så att möjlighet öppnas för tillskapande av PSO med viss beslutsrätt. PSO-utred- ningen går inte djupare in på frågan hur detta tekniskt skall lösas. Det framgår dock att man vill tänka sig en till PSO ”överförd beslutsrätt”. Möjligheten att göra en enkel ändring av delegationsreglerna avvisas: ”PSO-utredningen uppfattar inte nuvarande delegationsregler lämpade att med en enkel ändring av ordalydelsen . . . .också omfatta partssammansatta grupper.” Önskemålet är att ge PSO en mer självständig ställning med hänsyn till kravet på arbets- tagarinflytande och syftet att göra parterna mer jämbördiga.

Man uppmärksammar speciellt att arbetsrättsreformen innebär att utveck- lingen av medbestämmandeavtal blir beroende av fackliga påtryckningar i samband med allmänna avtalsförhandlingar. Detta konstateras vara en ny förutsättning i förhållande till tidigare tankegångar om att medbestämman- det skulle vara beroende av att nämnderna själva i vissa frågor skulle kunna på sedvanligt sätt delegera beslutanderätt.

Det är också parternas samstämmiga uppfattning att närmare detaljregle- ring i lag om när och hur PSO-verksamhet skall bedrivas inte är önskvärd. Parterna bör, enligt intentionerna i arbetsrättsreformen, ha frihet att själ- va i förhandlingar och genom avtal utforma eventuella normer etc.

PSO-utredningen anser det onödigt att införa sådana särskilda begräns- ningsregler för PSO-verksamheten i lag eller motivtext till lag som skulle omöjliggöra för förtroendevalda att lämna beslutsrätt till PSO i frågor där den kommunaldemokratiska kontrollen är betydelsefull. Den arbetsrättsliga lag- stiftningen, det nya huvudavtalet samt kommunallagens allmänna utform- ning anses tillfyllest som begränsningar.

Man är principiellt ense om att det är nödvändigt ändra lagstiftningen så att delegation till grupp av arbetstagare tillåtes. Det bedöms att merparten av PSO kommer att inrättas inom förvaltningarna. Härvid anses det oftast naturligt att tjänstemän företräder kommunen. Man vill emellertid också öppna möjligheter för beslutsfattande i grupper där arbetsgivaren represente- ras av förtroendevalda. Argument redovisas såväl för som emot ”blandade grupper”. Skäl som i PSO-utredningens rapport anförs emot är

”— att förtroendevalda och fackliga företrädare rent principiellt bör undvi- ka att fatta beslut gemensamt med tanke på ansvarsutkrävande samt

— att gemensamt beslutsfattande skulle försvåra gränsdragningen mellan vad som anses vara frågor för förtroendevalda respektive frågor för förvalt- ningarna . . .”

Argument/ör ”blandade grupper” hör samman med ”— att en hel del frågor av personalpolitisk karaktär berör samtliga förvalt- ningar och här bör partssammansatta grupper med övergripande funktion bli aktuella. Det kan då vara naturligt att kommunen representeras också av för-

• Sida 110
•  Original

troendevalda. — att det råder stora skillnader mellan stora och små kommuner vad gäller kommunernas och de förtroendevaldas arbetssätt. I många mindre kommu- ner kan finnas behov av att förtroendevalda deltar i partssammansatta be- slutsgrupper.

— att förtroendevalda och anställda måste föra en dialog. En alltför strikt uppdragen linje mellan politiker och förvaltningens anställda kan vara till skada för kommunens verksamhet . . .”

Det anses av en majoritet i PSO-utredningen betydelsefullt att de fackliga organisationerna reellt och formellt får utse sina representanter (i stället för att de formellt tillsätts av nämnderna).

Frågan om nämnd skall kunna återta den överlämnade beslutsrätten, t. ex. med angivande av ”särskilda skäl”, har tagits upp av PSO-utredningen. Här har rått delade meningar. Arbetsgivarrepresentanterna menar att nämnderna som regel inte skall kunna återta, men att det dock är viktigt att de förtro- endevalda har möjlighet att i vissa fall korrigera en partssammansatt grupp som inte uppfyller nämndens intentioner. Personalorganisationernas repre- sentanter anser principiellt att återtagande är oförenligt med PSO:s syfte. Man hänvisar till möjligheten att säga upp bakomliggande medbestämmande- rättsavtal om någon part ej är nöjd med verksamheten.

Enighet råder om att beslut som med stöd av delegation eller ”överförd be- slutsrätt” fattas av PSO skall kunna överklagas genom kommunalbesvär. Man anser att PSO:s beslut bör betraktas som kommunala beslut i vanlig ord- ning och avvisar en linje som lägger PSO:s beslut utanför kommunaldemo- kratisk kontroll. Förutom principiella betänkligheter mot att ta bort besvärs— rätt, revisionsansvar etc. finner man en risk att området för partsgemensamt beslutsfattande då också blir för snävt.

Vad därefter gäller olika varianter av PSO kan man uppenbarligen tänka sig samrådsorgan som delvis har funktioner av den art som förekommer re- dan i dag. En möjlig utvecklingsväg anses vara att man bygger vidare på da- gens samverkansformer, eventuellt förändrar dem i så måtto att komplette- rande beslutsbefogenheter skapas.

Man understyker vikten av att PSO på ett naturligt sätt anknyts till eller byggs in i linjeorganisationen. Vidare skall olika inflytandeformer stödja och komplettera varandra. PSO kan inte ses som isolerade företeelser, utan denna verksamhet blir beroende av hur företagsdemokratin gestaltas även i övrigt. Problemen med att bygga in PSO ”i linjen” är dock många och svårbehand- lade, erkänns det. Försöksverksamhet har startats för att skapa erfarenheter. Någon utvärdering har ännu inte hunnit ske.

Ansvarsfrågan berörs kortfattat. Principiellt anses att alla ledamöter i PSO bör ha samma ansvar. I formellt hänseende skall detta gälla ”skadestånds-, revisions- och ämbetsansvar”. Det övergripande politiska ansvaret förutsätts ligga orubbat kvar hos de förtroendevalda. Men hur blir det konkret när för- troendevald deltar i PSO, frågar man sig bl. a. i PSO-utredningen.

PSO-utredningen går också in något på problematiken med ärendeavgräns- ning för PSO:s del. I stället för den, som man uppfattar det, vanskliga upp- giften att söka klara ut i detalj vilka ärenden de anställda inte bör få medbe- stämmande i har man valt att peka ut frågeområden som är mest motiverade och aktuella i sammanhanget. Dessa är personaladministrativa frågor, arbets-

• Sida 111
•  Original

miljöfrågor samt frågor om arbetets organisation och ledning. Som exempel på ett område där långtgående personalinflytande är rimligt tas fram ompla- ceringsverksamheten där anpassningsgrupper och liknande på många håll re- dan arbetar med stort personalinflytande och kan vidareutvecklas. Företags- hälsovårdens program och organisation är ett annat område som bedöms vara okontroversiellt i fråga om beslutsrätt för PSO.

Beträffande inställningen till beslutsmedverkan i rekryteringsfrågor anförs följande:

”Det är inte ointressant för kommunens invånare vilken policy kommu- nen har i rekyteringshänseende för vissa befattningar. Kommunens förtroen- devalda har också ett stort intresse av att ha ett stort inflytande över tillsätt- ningar på vissa befattningar t. ex. förvaltningschefstjänster. Detta hör sam- man med att den kommunala förvaltningen måste ses som en verkställare av en politisk intention.

Vid rekrytering till befattningar av mer internadministrativ att är kommu- nens intresse litet och de anställdas intresse stort. Det bör här inte vara kon- troversiellt med beslutsinflytande.

Men det finns vid rekrytering också till andra befattningar starka argument för inflytande från de anställdas sida. Det ärinte oväsentligt för de anställda hur t. ex. en förvaltningschef samarbetar.

I PSO—utredningen har allmänt sagts att rekryteringsfrågor bör kunna bli föremål för partsgemensamt beslutsfattande men parterna bör då överens- komma om vissa undantag. Här har bl. a. förvaltningschefstjänster nämnts.”

Slutligen behandlas förfaranden i fall PSO-beslut ej blir enhälliga. Det an- ses att eventuella avtal bör innehålla regler härom. Krav på enhällighet i be- sluten anses inte realistiskt annat än undantagsvis. En modell, som dock mött tveksamhet från fackligt håll och som allmänt uppfattas som tungrodd, är att vid oenighet föra frågan ”uppåt” och i sista hand till beslut i nämnd / motsv. Från de fackliga organisationernas sida har man ansett att tvistefråga i PSO skall kunna hänskjutas till förhandlingar. Denna form av skifte mellan inflytandesystem har emellertid inte vunnit gensvar från arbetsgivarsidan. Det skulle då vara meningslöst att arbeta i PSO. En förutsättning för att PSO skall kunna få en betydelsefull ställning i organisationen är att grupperna kan avgöra olika frågor, hävdar Kommun- och Landstingsförbundens ledamöter i PSO-utredningen.

PSO-utredningen har fört inledande diskussion om olika regler för de parts- sammansatta organens sammansättning och beslutsfattande. Man har även tagit upp frågan om representationsgrunder för de fackliga organisationerna. Parterna var vid rapporttillfället (maj 1976) inte beredda att (gemensamt) fö- respråka någon särskild sammansättning eller bestämda beslutsregler.

3.5. Utredningens grundsyn på PSO-frågan

Vi övergår härefter till utredningens egen bedömning av PSO-frågorna. I ka- pitel 2 har vi anvisat en modell för analys och beskrivning av företagsdemo- krati. Följande redovisning av utredningens allmänna motiv till förslag, som framläggs i PSO-frågan, anknyter till denna modell.

• Sida 112
•  Original

(1) PSO:s verksamhetsområden

Den företagsdemokratiska utvecklingen och inte minst arbetsrättsreformens intentioner tar främst sikte på att förbättra de anställdas insyn i verksamheten och öka möjligheterna till medbestämmande på områden som gäller arbets- miljön och arbetsvillkoren i vid mening. Den organiserade fortlöpande parts- samverkan torde koncentreras till områden som i mycket hög grad berör alla anställda. Enligt vår bedömning kommer PSO på den kommunala sektorn i första hand att arbeta med frågor som gäller

— personalpolitik och personaladministration — arbetsmiljö — rationaliserings- och organisationsfrågor

— personalinformation

— vissa drifts- och servicefrågor, uppläggning av det löpande förvaltningsar- betet etc

— planering, budgetering och redovisning i de delar som ligger inom det av- sedda området för medbestämmande — utvecklingsprogram för företagsdemokratin.

Det synes nödvändigt att områden för PSO-verksamhet konkretiseras i parts- överenskommelser.

(2) PSO på olika nivåer i organisationen

PSO knyter an till förvaltningen. Man synes ha anledning eftersträva att PSO inordnas som en del i förvaltningsorganisationen även om det i och för sig är tänkbart med mer fristående samverkanssystem.

Kommun- eller landstingscentrala PSO kan — som andra centrala organ — erhålla uppgifter av främst utredande, samordnande, riktlinjeskapande och utvecklingsledande karaktär. Nära till hand ligger t. ex. att inrätta PSO för be- arbetning av personalpolitiska frågor, rationaliseringsspörsmål och samver- kansfrågor som rör arbetsmiljön. Detta är en utveckling som redan pågår. Centrala företagsnämnder, fasta partssammansatta kommittéer, ibland också tillfälliga projektgrupper, har redan i dag på flera håll uppgifter av här avsedd kommuncentral eller förvaltningsgemensam karaktär.

I vad mån uppgifter bör anförtros kommuncentrala PSO blir bl. a. beroende av de allmänna principer för arbetsfördelning som man vill tillämpa i resp kommun. Sådan överföring av uppgifter sker från styrelsen, personalnämnd eller motsvarande. Generella föreskrifter i lag om förfarandet bör ej lämnas kommunerna eller landstingskommunerna.

På motsvarande sätt kan samordnande PSO inrättas på förvaltningsnivå. Det kan t. ex. gälla att utöva vissa ledningsfunktioner inom det administra- tiva området.

Vår bedömning är alltså att PSO i första hand bör inrättas för att hand- lägga vissa ”partsgemensamma” klart avgränsade ärendetyper, främst så- dana som nu åvilar förvaltningen. PSO kan inriktas på utredning och bered- ning, men även visst beslutsfattande om så anses lämpligt. Kompetens- och anpassningsfrågorna för PSO i relation till arbetsledningssystemet (”linjen”) måste ägnas ingående uppmärksamhet på det lokala planet. Detsamma gäller

• Sida 113
•  Original

i förhållande till förvaltningens specialistfunktioner för planering, ekonomi, personaltjänst, organisation och rationalisering. Det kan vidare bli aktuellt att till PSO föra över vissa ärenden som i dag ligger på nämndnivån — i den mån detta är förenligt med den politiska demokratin.

Vi förutsätter att regler eller riktlinjer för PSO-verksamhetens nivåanpass- ning kan vara erforderliga inslag i kollektivavtal om medbestämmande.

(3) PSO kan anta varierande former

PSO förutsätts utnyttjas för att bygga vidare på det traditionella representa- tiva samråd som hittills väsentligen baserats på FöN-avtalet (se avsnitt 2.4.1). För samverkan på ett övergripande plan kan det mycket väl tänkas att man satsar på PSO som ganska mycket liknar FöN. Från flera utgångspunkter ställs emellertid krav på kompletterande, flexibla och smidiga arbetsformer. Erfarenheten visar t. ex. att väl fungerande berednings- och beslutsorgan inte bör vara alltför stora (jfr FöN resp. samrådsgrupper). Arbetsformerna bör kun- na anpassas efter uppgifternas att och olika samverkansförutsättningar. Beroende på uppgifterna kan PSO ges mer eller mindre fast karaktär. Vi an-

ser allmänt att man bl. a. av samordningsskäl måste begränsa antalet PSO — i varje fall i ett inledningsskede. Till dess erfarenheter vunnits av lämpligaste arbetssätt torde fortsatt utvecklingsarbete erfordras på detta område.

Vi har tidigare påpekat att PSO både kan byggas upp i en särskild samverk- ansorganisation och infogas i ”linjeorganisationen”. Lämpligheten av det ena eller det andra beror av verksamhetens art. Vad gäller PSO med besluts- och verkställighetsuppgifter i den löpande verksamheten förefaller en strävan till inordnande i eller klar anknytning till den normala organisationen vara erfor- derlig. Härigenom undviker man vissa befogenhets- och identifikationspro- blem som delvis anses ha hämmat t. ex. FöN:s utveckling.

Av vad som anförts följer naturligen att tvingande formföreskrifter för PSO bör begränsas vad gäller eventuell lagstiftning. Det bör ankomma på de av- talsslutande parterna att träffa erforderliga överenskommelser om principer för sammansättning och arbetsformer för PSO. Även vid kollektivavtalsbild- ning ter det sig synnerligen angeläget att stort utrymme ges för lokal reglering av PSO:s verksamhetsformer. Möjlighet bör finnas att anpassa uppläggning- en till varierande syften och arbetsförutsättningar.

Frågan i vad mån kommunalt förtroendevalda skall medverka i PSO-verk- samheten är av intresse vid bedömning av de eventuella effekterna för den politiska demokratin. Om förtroendevalda inte ingår som företrädare för kommunen/landstingskommunen upprätthålls en klar åtskillnad mellan po- litiska och företagsdemokratiska organ. Utifrån det synsätt som vi anlagt på de partssammansatta organens uppgifter och arbetssätt är det naturligt att be- trakta en sådan sammansättning som huvudlösning. Vi hari vårt huvudbetänkande intagit den ståndpunkten att kommunerna och landstingskommunerna skall ges frihet att själva bestämma hur verk- samhetens politiska ledning skall organiseras. Även i detta sammanhang äger detta giltighet på grund av kommunernas varierande storlek och struktur som kan kräva anpassning till lokala förutsättningar. Möjligheten därtill be- varas genom att lagreglering inte föreslås.

• Sida 114
•  Original

Förtroendevaldas medverkan i PSO och effekterna därav för den politiska demokratin hör dock till de frågor som bör följas och studeras när medbe- stämmandets nya former träder i tillämpning.

(4) PSO kan ha inflytande eller bestämmanderätt av olika grader

Med anknytning till den ”demokratitrappa” som återges på sid. 46 kan exem- plifieras varierande inflytandegrader för PSO

— De lägre graderna som avser rätten till information och samråd samt rätten att framföra synpunkter och förslag är lämpliga för PSO som har t. ex. be- redande och utredande uppgifter i ärenden som därefter blir föremål för politiska beslut. En budgeteringskommitté, en organisationsgrupp eller en partssammansatt personalpolitisk utredning kommer i huvudsak att arbe- ta med denna inflytandegrad. Ett relativt långtgående inflytande kan er- hållas genom regler om att PSO obligatoriskt skall bereda vissa ärendety- per eller i andra fall beredas tillfälle avge yttrande som skall tillföras be- slutsunderlaget. — Medbestämmande i meningen rätt att fatta beslut enligt vissa ramar och normer kan aktualiseras t. ex. för förslagskommitté, redaktionskommitté för personaltidning, utbildningsgrupp, arbetsmiljökommitté osv. Man kan i ett mer utvecklat medbestämmandesystem framgent tänka sig att vissa administrativa besluts- och samordningsfunktioner anförtros PSO- organ med ledningsuppgifter. Ett alltmer vanligt önskemål är att PSO skall kunna bedriva verksamhet inom ramen för särskilt anslag och sålun- da ha viss beslutsrätt över hur medlen skall disponeras samt motsvarande ”kostnadsställeansvar”.

PSO kan alltså inriktas på samverkan i utredning och beredning men även i visst beslutsfattande och verkställighet om så anses lämpligt. Bestämningen av PSO:s befogenheter bör ske med anpassning till verksamhetens och åren- denas art, nivå, behovet och intresset av personalinflytande, organisationen i övrigt osv. De lokala förhållandena måste i hög grad bli avgörande. Det är därför vår uppfattning att kommunerna och landstingskommunerna bör ges mycket vida ramar för att tillsammans med vederbörande fackliga organisa- tioner välja de arrangemang man finner bäst passa de egna förutsättningarna. Vi är medvetna om att detta i betydande utsträckning kan behöva regleras mellan parterna genom avtal.

För att arbetsrättsreformen skall kunna verka på avsett sätt även på den kommunala sektorn bör kommunallagen ändras så att möjlighet finns att överföra viss beslutsrätt till PSO. Den politiska demokratins suveränitet har slagits fast genom de förbehåll beträffande medinflytandeavtal som antagits i samband med arbetsrättsreformen.

(5) PSO kan verka i olika skeden i beslutsprocessen

En tyngdpunkt i kommunal PSO-verksamhet bör ligga i utredning och be- redning av ärenden samt i verkställigheten. Härigenom kan de anställda på ett mer verksamt sätt än hittills uppnå ett reellt inflytande. PSO kan emel- lertid också tilldelas beslutsbefogenheter i den mån dessa ej är förbehållna de

• Sida 115
•  Original

politiska beslutsorganen och att de befinns lämpade för medbestämmande. Av vad tidigare anförts följer att PSO aldrig kan integreras i den politiska be- slutsprocessen men väl naturligtvis påverka denna genom initiativ, synpunk- ter och förslag.

Delaktigheten för de anställda i PSO-ärendena uppkommer genom de fackliga organisationernas medverkan. Strävan bör vara att successivt enga- gera alla anställda i ett företagsdemokratiskt arbetssätt. Vi ser stora värden i en sådan utveckling. Det ter sig inte meningsfullt att i detta sammanhang från vår utrednings sida söka komma med detaljföreskrifter eller lagkon- struktioner som gör anspråk på att lösa rent företagsdemokratiska anpass- ningsproblem. Det måste vara en uppgift för de avtalsslutande parterna att bevaka att medbestämmandets huvudsyften alltid står i förgrunden.

På en del områden där personalen skall ha medbestämmande torde kon- tinuerlig samverkan i en arbetsgrupp eller motsvarande allmänt sett vara en lämpligare arbetsform än partskontakt genom regelrätta förhandlingar. PSO- verksamhet kan vara en sådan form för fortlöpande samverkan som parterna gemensamt anser väl ägnad för handläggning av ärenden som eljest enligt MBL:s grundregler skulle hanteras genom mer omständliga förhandlings- och informationsprocedurer. Avtal enligt 32 & MBL förutsätts komma att ha sådan syftning som gagnar såväl intresset av personalinflytande som smidig- het och effektivitet i verksamhetens bedrivande.

Genom PSO-arbete kan uppnås ett klarare definierat gemensamt ansvar och en orientering mot gemensam problemlösning i smidiga former. Av- stämningar av olika uppfattningar och prövning av olika alternativ kan som regel ske på ett friare sätt. Man kan också i denna form få en bättre täckning av olika faser i beslutsprocessen. PSO kan delta i beredning, visst beslutsfat- tande, verkställighet och uppföljning. Ett väl fungerande PSO bör kunna handlägga ”sina” frågor med den smidighet och kontinuitet som brukar an- ses karaktärisera effektiv förvaltning i övrigt. Av motivuttalandena till MBL framgår att det överlämnas till arbetsmarknadens parter att genom överens- kommelser välja utvecklingsvägar och -takt. Vi har inte funnit skäl att i detta sammanhang förorda någon avvikelse från nämnda principiella hållning från statsmakternas sida.

I händelse tvist uppstår mellan parterna om hur medinflytandeavtal om PSO skall tolkas gäller enligt MBL tolkningsföreträde för arbetstagarparten (organisationen). Om dess tolkning ifrågasätts aktualiseras förhandlingar en- ligt särskild ordning.

Det bör ankomma på de avtalsslutande parterna att i övrigt finna erforder- liga anpassningar till kommunens/landstingskommunens ärendegång och beslutsprocess. Avtalen kan alltså komma att innehålla interna beslutsregler för PSO och föreskrifter om eventuell vidaregång av ärende i vissa fall av oe- nighet inom PSO. Gränsdragningen mellan PSO-verksamheten och förhand- Iingssystemet bör enligt vår mening vara tydlig för att inte oklarhet och osä- kerhet skall uppstå i den löpande förvaltningen. Några närmare regler i lag- stiftningen eller ytterligare motivuttalanden synes ej erfordras.

• Sida 116
•  Original

Sammanfattande slutsatser

[1 Det är viktigt att se PSO som ett led i ett vidare inflytande- och samver- kanssystem. Vi har noterat att de centrala parterna här har ett gemensamt synsätt. [:| Vi anser att PSO-verksamhet kan spela en betydande roll för utvecklat medbestämmande på den kommunala sektorn och att den därför — som en konsekvens av den beslutade arbetsrättsreformen — bör underlättas bl. a. genom viss lagändring. E] Utredningens lagstiftningsförslag bör koncentreras till att eliminera vissa existerande hinder för önskvärd PSO-verksamhet med bibehållande av den politiska demokratins suveränitet. Innebörden är — som framgår av följande avsnitt om lagreglering av PSO - dels att bestämmelser om sam- verkansforrnen med PSO förs in i kommunallagen, dels att möjlighet öpp- nas att till PSO överföra viss beslutsrätt. |:! De avtalsslutande parterna förutsätts träffa överenskommelser om med- bestämmande där bl. a. PSO kommer att utnyttjas. El Vi har den allmänna uppfattningen att regler om PSO:s inriktning, orga- nisatoriska inplacering, arbetsformer, befogenheter och ansvar bör utfor- mas så att långtgående hänsyn kan tas till lokala behov. Detaljutformning och konkret anpassning till förutsättningarna bör ske inom resp. kommun och landstingskommun. Utredningens uttalanden i denna del är att be- trakta som försök till vägledning och stöd för fortsatt utveckling. Detalj- reglering i lag anses alltså inte påkallad.

3.6. Lagreglering av PSO-verksamheten

3.6.1. Val av lagteknisk lösning; allmänna synpunkter

Vi har i avsnitt 3.5 redogjort för de skäl som talar för att sådana lagändringar bör vidtas som möjliggör PSO-verksamhet på det kommunala området. I det- ta sammanhang har även berörts vilken utformning allmänt sett en lagregle- ring av PSO bör ha. Därvid har vi bl. a. betonat att målsättningen bör vara att öppna utvecklingsvägar för ökad partssamverkan på den kommunala sek- torn utan att uppställa detaljföreskrifter.

Som framgår av avsnitt 3.2.2 råder enligt gällande kommunalrätt förbud mot blandad delegation, dvs. delegation till tjänsteman och förtroendevald i förening och mot delegation till flera tjänstemän. Vidare kan delegation en- ligt nuvarande regler ej ske till annan anställd än sådan som enligt traditionell avtalsnomenklatur är att betrakta som tjänsteman. En möjlig lagteknisk lös- ning av PSO-frågan vore, vilket också diskuterats i den allmänna företagsde- mokratidebatten, att förändra kommunallagens och — i förekommande fall — specialförfattningarnas delegationsregler på sådant sätt att nyss nämnda för- bud upphävdes. I delegationslagrummen kunde t. ex., enligt denna lagtek- niska variant, föreskrivas att delegation även får ske till grupp av arbetstagare eller till grupp av såväl arbetstagare som förtroendevalda.

En lagteknisk lösning enligt denna modell synes dock av flera skäl vara mindre tilltalande. En grundläggande invändning mot konstruktionen kan enligt vår mening härledas från själva syftet med det kommunala delega-

• Sida 117
•  Original

tionsinstitutet. Vi har i avsnitt 3.2.2 närmare behandlat detta syfte. Här räcker att erinra om att delegationsinstitutet i princip är tänkt att användas för att avlasta nämnderna rutinärenden och på detta sätt åstadkomma en smidig och effektiv förvaltningsadministration. Delegaten har visserligen att självstän- digt och på eget ansvar avgöra varje till honom delegerad fråga. Han förutsätts emellertid härvid i princip tillämpa samma bedömningsnormer vid avgöran- det av de delegerade ärendena som nämnden själv skulle tillämpat om beslu- tanderätten kvarlegat på den nivån. PSO-verksamheten däremot bygger på den grundläggande och självklara huvudprincipen att de anställdas repre- sentanter i PSO skall tillföra ärendena också rena arbetstagarsynpunkter. En annan väsentlig utgångspunkt är att PSO skall vara ett särskilt forum i den kommunala förvaltningshierarkin för handläggning av olika medbe- stämmandefrågor där medbestämmandet baseras på kollektivavtal enligt MBL. Avsikten är att även medbestämmandefrågor av icke rutinmässig ka- raktär skall kunna handläggas i PSO. Som framgår av den tidigare refererade PSO-utredningen syftar PSO-verksamhet till ett utvecklat medbestämmande i ett system där parterna är mer jämbördiga än hittills varit fallit. Gällande delegationsregler utgår från annorlunda villkor.

Med hänsyn bl. a. till dessa förhållanden har vi funnit det uppenbart att det kommunala delegationsinstitutet lämpar sig mindre väl för partssamverkan av aktuellt slag. Man bör således ej sammanblanda det traditionella kommu- nalrättsliga delegationssystemet med företagsdemokratiskt betingade sam- verkanssystem. Detta skulle kunna skapa oklarheter i såväl det politiska som det administrativa styrsystemet.

Vi har kommit till den slutsatsen att den mest naturliga och ändamålsen- liga lagtekniska lösningen av PSO-frågan är att införa särskilda regler i kom- munallagstiftningen om partssamverkan i aktuell form. Reglerna bör utfor- mas så att de tillgodoser vissa principiella krav av kommunaldemokratisk, kommunalrättslig och företagsdemokratisk natur. En ofrånkomlig förutsätt- ning är sålunda att den politiska demokratin inte kränks samt att grundläg- gande rättsskyddsaspekter blir tillbörligt beaktade. Vi ser det som naturligt och angeläget att lagregleringen kopplas direkt till arbetsrättsreformen och dess intentioner om utvecklat medbestämmande. Lagstiftningen måste vida- re få ett sådant innehåll att den ger parterna möjlighet att anpassa PSO-verk- samheten till lokala förhållanden inom vissa förutsatta ramar.

Det är angeläget att de erfarenheter som vinns av verksamheten i PSO efter hand tas tillvara för att kunna påverka lagstiftningens framtida utformning. De avtalsslutande parterna kan förutsättas ha intresse av att noga följa ut- vecklingen. De har hittills inte enbart var för sig utan också i organiserat sam- arbete följt utvecklingen beträffande de företagsdemokratiska frågorna. Ökade resurser har vidare tillförts den forskning som är inriktad på de fråge- ställningar som här är aktuella. Vad gäller den enligt vår mening särskilt vä- sentliga frågan om gränsdragningen mot den politiska demokratin har riks- dagen redan i sitt beslut om antagande av medbestämmandelagen uttalat, att den för tvistefrågor av detta slag inrättade särskilda nämnden på lämpligt sätt bör fortlöpande redovisa erfarenheterna från sin verksamhet. Det bör alltså enligt vår mening kunna förutsättas att utvecklingen beträffande PSO-verk- samhet inom det kommunala området kommer att följas på sådant sätt att om behov därav uppstår initiativ tas till behövliga ändringari lagstiftningen.

• Sida 118
•  Original

3.6.2. Lagtextförslag

Vi föreslår att i KL intas ett nytt 4 kapitel om partssammansatta organ enligt vad nedan anges. Dessutom föreslås vissa andra ändringar i KL. Bl. a. bör fö- rekomsten av partssammansatta organ anges redan i de allmänna bestämmel- serna i KL. På motsvarande sätt bör lagen ( 1957:281 ) om kommunalförbund kompletteras med bestämmelser om PSO.

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (l977zl79)

Härigenom föreskrives i fråga om kommunallagen (19771179) dels att nuvarande 4, 5, 6 och 7 kap. skall betecknas 5, 6, 7 respektive 8 kap. dels att 1 kap. 5 &, 3 kap. 12 &, nya 8 kap. 2; första stycket samt nya 8 kap. 3;' första stycket skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas ett nytt 4 kap. av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 5 g" Kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas av fullmäktige. Förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämn- der. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av fullmäktige. För sådan uppgift kan tillsättas särskild beredning bestående av en eller flera per-

soner.

! kommun och landstingskommun kan tillsättas partssammansatta organ med uppgift att utöva förvaltning och verkställighet i vissa ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgiva- re och dess arbetstagare.

Fullmäktige får uppdraga åt styrelsen eller annan nämnd att i fullmäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden, i den mån ej annat följer av lag eller annan författning. Sådant uppdrag får ej avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

3 kap. 1295

Fullmäktige får antaga reglemente med närmare bestämmelser om styrel- sens verksamhet.

Styrelsen får, om fullmäktige beslutar det, uppdraga åt särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen, åt ledamot eller supple- ant eller åt tjänsteman hos kommunen eller landstingskommun att på styrel- sens vägnar besluta i viss grupp av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av överklagande av styrelsens beslut får dock beslutas endast av styrelsen samfällt.

• Sida 119
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt andra stycket skall an- mälas till styrelsen, som bestämmer i vilken ordning detta skall ske.

Om uppdrag åt partssammansatt organ att besluta på styrelsens vägnar samt om samråd med sådant organ gäller vad som är föreskrivet i 4 kap.

4 kap. Partssammansatta organ

lä

[ kommun och landstingskommun får, om så jöreskrives i kollektivavtal enligt 32 58" lagen ( 1976:580 ) om med- bestämmande i arbetslivet, där kom- munen eller landstingskommunen är part, finnas partssammansatta organ. Sådana organ kan inrättas för styrel— sens eller andra nämnders verksam- hetsområden.

Zå

Partssammansatt organ består av företrädare för kommunen eller landstingskommunen och för arbetsta- garna. l kollektivavtal intages bestäm- melser om partssammansatt organs sammansättning, utseende av leda- möter och suppleanter i sådant organ, organets mandattid samt formerna för dess verksamhet. Dock skall vad som är föreskrivet i 3 kap. 9 59 andra styc- ket, 3 kap. 10 59 andra stycket såvitt avser förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, till- kännagivande om justering och reser- vation samt 3 kap. 10 59 tredje stycket tillämpas på motsvarande sätt för partssammansatt organ.

$%

Styrelsen eller annan nämnd får uppdraga åt partssammansatt organ att på styrelsens eller nämndens väg- nar besluta i sådana grupper av åren— den som anges ika/lektivavtal. Sådant uppdrag får under kollektivavtalets

• Sida 120
•  Original

Nuvarande lydelse

7 kap. 2 5 första stycket

I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen eller annan kom- munal nämnd skall bestämmelserna i l & om besvär över beslut av kom- munfullmäktige tillämpas på mot- svarande sätt, om ej annat sägs i 3 5 eller är särskilt föreskrivet. I fråga om besvär över beslut av förvalt- ningsutskottet eller annan lands- tingskommunal nämnd skall be- stämmelserna i l & om besvär över beslut av landsting tillämpas på mot— svarande sätt, om ej annat sägs i 3 & eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förbe- redande eller rent verkställande art.

7 kap. 3 & första stycket

Fullmäktige får utse särskild nämnd med uppgift att pröva besvär över styrelsens, annan nämnds eller revisorernas beslut om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledi- gande från sådan tjänst eller discipli- när åtgärd mot tjänsteman, om be- svär över beslutet annars skulle ha

Föreslagen lydelse

giltighetstid av styrelsen eller nämnden återtagas endast om detta medges i avtalet eller synnerliga skäl därtill fö- religger.

Beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt första stycket skall an- mälas till styrelsen eller nämnden som bestämmer i vilken ordning detta skall ske.

4å

[ kollektivavtal får föreskrivas att styrelsen eller annan nämnd i vissa angivna grupper av ärenden innan be- slut fattas skall samråda med parts- sammansatt organ.

8 kap. Zå första stycket

I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen, annan kommu- nal nämnd eller partssammansatt or- gan skall bestämmelserna i l & om besvär över beslut av kommunfull- mäktige tillämpas på motsvarande sätt, om ej annat sägs i 3 5 eller är sär- skilt föreskrivet. I fråga om besvär över beslut av förvaltningsutskottet, annan landstingskommunal nämnd eller partssammansatt organ skall be- stämmelserna i l & om besvär över beslut av landsting tillämpas på mot- svarande sätt, om ej annat sägs i 3 & eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förbe- redande eller rent verkställande art.

8 kap. 3 & första stycket

Fullmäktige får utse särskild nämnd med uppgift att pröva besvär över styrelsens, annan nämnds, partssammansatt organs eller reviso- rernas beslut om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledi— gande från sådan tjänst eller discipli— när åtgärd mot tjänsteman, om be—

• Sida 121
•  Original

Nuvarande lydelse

anförts enligt 2 å. Bestämmelserna i 4—10, 13—17, 19 och 20 åå förvalt- ningslagen (197l:290) tillämpas på motsvarande sätt i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Föreslagen lydelse

svär över beslutet annars skulle ha anförts enligt 2 å. Bestämmelserna i 4—10, 13—17, 19 och 20 åå förvalt- ningslagen (19712290) tillämpas på motsvarande sätt i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Denna lag träder i kraft den ..... Förekommer i lag eller annan författ- ning hänvisning till lagrum som genom denna lag har åsatts ny beteckning avses härmed det sålunda omnumrerade lagrummet.

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrives i fråga om lagen (19571281) om kommunalförbund att 3, 12, 16 och 20 åå skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

å

Kommunalförbunds beslutanderätt utövas av förbundets fullmäktige. Förvaltning och verkställighet tillkomma förbundets styrelse och övriga nämnder. Nämnderna bereda även ärenden som skola avgöras av fullmäk- tige. För sådan uppgift kan särskild beredning bestående av en eller flera per- soner tillsättas.

] kommunalförbund kan tillsättas partssammansatta organ med uppgift att utöva förvaltning och verkställighet i vissa ärenden som rör förhållandet mellan förbundet som arbetsgivare och dess arbetstagare.

12å

Där ej annat är särskilt föreskrivet, tillämpas bestämmelserna i 3 kap. l—16 åå kommunallagen (1977zl79) på motsvarande sätt i fråga om kom- munalförbunds styrelse och övriga nämnder m. m.

Där ej annat är särskilt föreskrivet tillämpas bestämmelserna i 3 kap. 1—16 åå samt 4 kap. kommunallagen (l977zl79) på motsvarande sätt i frå- ga om kommunalförbunds styrelse, övriga nämnder och partssamman- satta organ m. m.

• Sida 122
•  Original

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16 å första stycket

Bestämmelserna i 4 kap. 1 och 3åå, 4 å tredje stycket samt 5—9 åå och 5 kap. kommunallagen(19772179) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kommunalförbunds ekonomiska förvaltning och revi- sion.

Bestämmelserna i 5 kap. 1 och 3åå, 4å tredje stycket samt 5—9 åå och 6 kap. kommunallagen(19772179) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kommunalförbunds ekonomiska förvaltning och revi- sion.

20å

Bestämmelsernai 7 kap. kommu- nallagen (19772179) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kom- munalförbund. Ingår landstings- kommun i förbundet, skall därvid tillämpas de bestämmelser som av- ser landstingskommun. Besvärsrätt tillkommer såväl medlem av förbun- det som medlem av kommun som ingår i förbundet.

Bestämmelserna i 8 kap. kommu- nallagen (1977zl79) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kom- munalförbund. Ingår landstings- kommun i förbundet, skall därvid tillämpas de bestämmelser som av- ser landstingskommun. Besvärsrätt tillkommer såväl medlem av förbun- det som medlem av kommun som ingår i förbundet.

Denna lag träder i kraft den

3.6.3. Motivering till upprättat lagförslag 3.631 PSO-frågan i relation till grundlagsstiftningen

Enligt vårt lagförslag ges endast de grundläggande reglerna om PSO-verk- samheten i lag. Avsikten är att det skall ankomma på parterna att i kollek- tivavtalets form, inom vissa förutsatta ramar, närmare reglera såväl verksam- hetens materiella innehåll som erforderliga formregler. En fråga av betydande principiellt intresse som utredningen haft att ta ställning till, är om en sådan lösning i något avseende kan riskera att komma i konflikt med gällande grundlagsstiftning.

Den kommunala verksamhetens konstitutionella förutsättningar har reg- lerats i 1 kap regeringsformen (RF). Dessa kan i princip sägas bestå av två grundelement. För det första vilar den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin på den allmänna och lika rösträttens grund. Kom- munaldemokratin är m.a.o. förankrad hos kommunmedlemmarna (1 kap 1 å RF). För det andra gäller att den kommunala demokratin är representativ, vilket innebär att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda försam— lingartl kap. ] åandra stycket och 1 kap. 7 å RF). Det sistnämnda innebär att kommunfullmäktige/ landstinget intar en central roll i alla ärenden där det politiska momentet allmänt sett är dominerande (se prop. 1973290 5. 231).

• Sida 123
•  Original

Vid en bedömning av grundlagsenligheten av den föreslagna lagtekniska lösningen av de partssammansatta organens verksamhet bör uppmärksam- mas att frågor om intresseorganisationemas (t. ex. de fackliga organisationer- nas) ställning i förhållande till de offentligrättsliga organen ej närmare regle- rats i RF. (Här bortses från bestämmelsen i 2 kap. 17 å RF om att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om ej annat följer av lag eller avtal. Bestämmel- sen saknar i detta speciella sammanhang betydelse.) I de utredningsförslag som ligger till grund för 1974 års grundlagsreform diskuterades möjligheten att lagreglera organisationernas verksamhetsformer (se författningsutred- ningens slutbetänkande ”Sveriges statsskick” (SOU 1963: 17 s. 56) och grund- lagberedningens slutbetänkande ”Ny regeringsform, Ny riksdagsordning" (SOU 1972115 5. 77). En sådan lösning avvisades dock (se SOU 1972115 5. 77). Intresseorganisationerna har emellertid i 7 kap. 2 å givits konstitutionellt stöd för sin medverkan i det statliga utrednings- och remissförfarandet. Deras ställning gentemot de offentliga organen i övrigt framgår ej av RF:s bestäm- melser, utan får avgöras med ledning av förarbetena till grundlagsstiftningen och konstitutionell praxis. Som en allmän utgångspunkt härvidlag gäller att de beslutande organen i staten och kommunerna skall sammansättas genom val med allmän och lika rösträtt. Ett korporativt samhällssystem är oförenligt med det svenska statsskicket (se KU 1973:26 s. 17).

Intressant att notera är att riksdagen vid 1976/ 77 års riksmöte i grundlags- enlig ordning beslutat om införande av vissa nya program— och målsätt- ningsstadganden i RF. Stadgandena träddei kraft 1977-01-01. Av särskild be- tydelse vid en diskussion om konstitutionella möjligheter att fördjupa före- tagsdemokratin på den kommunala sektorn är bestämmelsen i 1 kap. 2å tredje stycket innebärande att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Av förarbetena till lag- rummet framgår att bl. a. arbetslivet är ett sådant område där en demokra- tiseringsprocess bör underlättas (se SOU 1975175 5. 184 och prop. 1975/76:209 s. 138 ). Som ovan påpekats är den aktuella bestämmelsen rättsligen att upp- fatta som ett s. k. målsättningsstadgande. Tillämpningen och utvecklingen blir således föremål för politisk bedömning.

Det ovan presenterade förslaget till lagreglering av partssammansatta or- gan kan enligt vår mening ej på någon punkt anses kollidera med de uttalan- den om den politiska demokratins innebörd som gjorts i RF:s förarbeten. En utveckling mot ett företagsdemokratiskt samverkanssystem i kommunal för- valtning är möjlig, så länge utvecklingen äger rum inom de allmänna ramar som grundlagsstiftningen uppställer och som avser att garantera den politiska demokratins suveränitet och okränkbarhet. Man torde t. o. m. kunna påstå att en sådan utveckling liggeri linje med grundlagsstiftarens i de nya målsätt- ningsstadgandena redovisade intentioner.

Vårt lagförslag vilar på den grunduppfattning om avvägningen mellan po- litisk demokrati och personalens medbestämmande som angivits och accep- terats av statsmakterna i samband med arbetsrättsreformen. Frågor om den kommunala verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet skall så- ledes ej bli föremål för beslutsfattande i PSO. Eftersom PSO enligt vår modell ej avses komma att avgöra frågor av nämnda art, vilka det tillkommer de överordnade politiska organen att besluta om, kan lagförslaget inte anses rub-

• Sida 124
•  Original

ba de i grundlagsstiftningen givna fundamenten för det politiska beslutssy- stemet.

En annan föreskrift i RF som har viss aktualitet i förevarande samman- hang, och som ej behandlats i det föregående, återfinns i 8 kap. 5 å. Enligt det- ta lagrum skall grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- former och för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. I lag skall också meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

l förarbetena till dessa bestämmelser anges att det beträffande kommuner- nas organisation och verksamhetsformer endast är grunderna som behöver regleras i lag (prop. 1973190 5. 306). Enligt föredragande departementschefen innebär denna ordning bl. a. att regeringen med stöd direkt i RF är behörig meddela mer detaljbetonade föreskrifter som gäller kommunernas organisa- tion och verksamhetsformer. Departementschefen betonar dock att syftet med begränsningen av lagområdet till att avse grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer inte är att regeringen i stor utsträckning skall gripa in med bestämmelser. I stället skall det i vid omfattning ankomma på kommunerna att själva (kurs. här) utforma detaljregleringen på området (prop. 1973:90 s. 306).

Av relaterade motivuttalanden framgår att bestämmelserna i 8 kap. 5 å RF innebär dels att själva basreglerna för kommunernas organisation och verk- samhetsformer skall anges i lag, dels att kommunerna har en icke obetydlig ”restkompetens” att närmare reglera sina verksamhetsformer. Detta krav får också vårt förslag till lagreglering av PSO anses uppfylla. Enligt förslaget skall direkt i KL anges att PSO får finnas på den kommunala sektorn och att sådana organ, under vissa förutsättningar, kan fatta beslut på nämnds vägnar och/ el- ler fungera som samrådsorgan åt nämnd. Dessa förutsättningar anknyter till arbetsrättsreformen, i vilken man utgår ifrån att besluts- och samrådsområ- dena för PSO fastställs i kollektivavtal och inte genom ensidigt beslut av ar- betsgivaren. Arbetsgivaren (kommmen/landstingskommunen eller resp. ar- betsgivarförbund) har givetvis både rätt och plikt att vägra träffa sådana kol- lektivavtal som äventyrar den politiska demokratins förutsättningar och krav. Vad nu sagts äger tillämpning på de formregler för PSO:s verksamhet som vi i förslaget utgår ifrån att parterna själva skall utforma.

Vårt förslag beaktar grundläggande rättsskyddsaspekter vad avser såväl den politiska demokratin som möjligheten att få till stånd en rättslig prövning av enskilda PSO-beslut. Beträffande den politiska demokratin görs en direkt koppling till de mekanismer syftande till att förhindra kränkningar som finns inbyggda i arbetsrättsreformen. Vidare föreslår vi uttryckliga regler om att PSO-beslut skall kunna överklagas enligt sedvanliga kommunalbesvärsreg- ler. På dessa grunder anser vi att den föreslagna konstruktionen till lagregle- ring av PSO-verksamheten harrnonierar med de grundläggande principer som uttalas i regeringsformen och dess förarbeten.

Cl Sammanfattningsvis: Vi har kommit till den slutsatsen att innehållet i gäl- lande konstitution ej hindrar lagtekniska lösningar av PSO-frågan enligt vårt förslag.

• Sida 125
•  Original

3.632. Inrättande av PSO

Av 4 kap. ] å första meningen i vårt förslag framgår att i kommun och landstingskommun får, om så föreskrivs i kollektivavtal enligt 32å lagen ( 1976:580 ) om medbestämmande i arbetslivet, där kommunen eller lands- tingskommunen är part, finnas partssammansatta organ. Genom att införa begreppet ”partssammansatta organ” direkt i KL erhåller PSO-verksamheten den lagreglering som bedöms vara nödvändig för att institutet skall kunna in- lemmas i det reguljära kommunala organisationsmönstret.

Lagförslaget bygger på grundprincipen att initiativ till inrättande av PSO tas av parterna i samband med kollektivavtalsförhandlingar. Som framgår av vad nedan sägs skall formregler för PSO, verksamhetens innehåll etc. till stor del regleras i kollektivavtal om medbestämmande.

Av 4 kap. ] å andra meningen framgår att PSO skall kunna inrättas för sty- relsens eller andra nämnders verksamhetsområden. Härmed avses även del av styrelsens/ nämnds verksamhetsområde. Påpekas bör att även 5. k. spe- cialreglerade nämnder (t. ex. byggnadsnämnd och social centralnämnd) om- fattas av de föreslagna PSO-reglerna. Någon särskild hänvisning i specialför- fattingarna till det föreslagna nya 4 kap. är ej erforderlig eftersom uttrycket ”nämnd” i kommunallagen täcker in samtliga kommunala och lands- tingskommunala nämnder.

Avsikten med stadgandet är att möjliggöra för parterna att finna flexibla lösningar anpassade efter lokala förhållanden vid inrättande av PSO—institu- tet. Som vi närmare berört i kapitel 2 uppvisar de olika kommunerna och landstingskommunerna betydande skillnader i organisationsstruktur. I de minsta kommunerna torde normalt anledning saknas att inrätta PSO inom varje förvaltning utan flera förvaltningar kan ha ett gemensamt PSO. Lagför- slaget öppnar möjlighet för sådana konstruktioner.

Enligt utredningens mening är det normalt naturligt och ändamålsenligt att inrätta PSO även på "kommuncentral nivå” med uppgift att handlägga vissa medbestämmandefrågor av övergripande natur. Den ordning för över- förande av uppgifter till PSO som här aktualiseras innebär att handläggning av vissa ärenden skall kunna överföras från en nämnd till ett inom denna nämnds verksamhetsområde inrättat PSO. Inrättandet av PSO rubbar ej för- delningen av ärenden och befogenheter mellan nämnderna, vilket har en viss betydelse för bedömning av effekterna sett från kommunaldemokratisk syn- punkt av eventuellt inrättande av PSO på kommunövergripande nivå. Om man inrättar PSO på denna nivå avses alltså dit endast överföras uppgifter från nämnd som handlägger ärenden av det slag som kan betraktas som kom- munövergripande (t. ex. kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet eller perso- nalnämnden). Det förhållandet att PSO inrättas på kommunövergripande nivå påverkar inte en facknämnds befogenheter.

Sammanfattningsvis kan sägas att vårt förslag givits en sådan utformning att det ankommer på parterna att bestämma antalet PSO, om kommunöver- gripande PSO skall finnas, om flera nämnder skall ha gemensamt PSO samt på vilken nivå inom förvaltningen PSO skall inrättas. Parterna själva har de bästa förutsättningarna att bedöma dessa typer av frågor.

• Sida 126
•  Original

3.6.3.3 Formregler för PSO

En grundläggande målsättning vid utarbetandet av vår lagmodell har varit att söka undvika en onödig detaljreglering av PSO:s verksamhet. För att PSO skall kunna bli ett smidigt och effektivt instrument för fördjupad arbetsplats- demokrati krävs att anpassningar kan göras efter lokala förhållanden. Trots denna utgångspunkt har vi ansett det nödvändigt att direkt i KL ge vissa formregler för PSO av baskaraktär i syfte att inlemma institutet i det kom- munalrättsliga regelsystemet. Eftersom PSO i framtiden kan förväntas kom- ma att ingå i den reguljära kommunala organisationen bör vissa av de grund- läggande formregler som stadgats för kommunala och landstingskommunala nämnder även gälla för PSO. För att undanröja all risk för missförstånd vill vi särskilt påpeka att PSO enligt den föreslagna modellen ej är att betrakta som nämnd i kommunalrättslig mening utan är en särskild form av verkstäl- lighets- och samrådsorgan på lägre nivå. Sålunda skall PSO alltid vara under- ordnad kommunal nämnd/styrelse. Förslaget avser alltså ej att rubba den från kommunaldemokratisk synpunkt grundläggande principen att politiska bedömningar och ställningstaganden i kommunal verksamhet skall göras i organ som sammansätts enbart efter partipolitiska styrkeförhållanden.

I 4 kap. 2 å föreskrivs inledningsvis att PSO består av företrädare för arbets- tagarna och för kommunen eller landstingskommunen. Vidare sägs att vissa i lagrummet angivna regler om PSO skall intas i kollektivavtal. Dessa olika grupper av regler behandlas nedan var för sig.

Sammansättning, valbarhet m. m.

Enligt utredningens mening är det naturligt att överlämna åt parterna att i kollektivavtal reglera spörsmålen om antal ledamöter och suppleanter i PSO, inom vilken personkrets arbetsgivarens resp. arbetstagarnas representanter skall utses (valbarhetsregler), hur ledamotplatser och eventuella suppleant- platser skall fördelas mellan arbetsgivar- och arbetstagarsidan, hur arbetsta- garnas platser skall fördelas mellan de fackliga organisationerna inbördes samt fyllnadsval vid ledamots eller suppleants avgång under löpande man- dattid.

I detta sammanhang bör ett.par frågor särskilt uppmärksammas. Enligt 1977 års KL gäller ett obligatoriskt suppleantsystem i nämnderna. Motivet för denna ordning anges i kommunallagens förarbeten vara att repre- sentationen i de politiska organen genom ett obligatoriskt suppleantsystem kan breddas till att omfatta flera medborgargrupper (se prop 1975/76:187 s. 258). Detta syfte har ingen direkt tillämplighet för PSO:s vidkommande av naturliga skäl. Helt allmänt kan dock sägas att det från företagsdemokratisk synpunkt är viktigt att så många arbetstagare som möjligt bereds tillfälle att delta i PSO-verksamheten. Detta självklara konstaterande behöver dock inte nödvändigtvis leda till slutsatsen att det skall vara obligatoriskt med supplean- ter i PSO. Arbetstagarrepresentanterna i PSO förutsätts stå i ständig kon- takt med sina arbetskamrater för diskussion och bedömning av de löpande frågor som faller inom PSO-verksamheten. På detta sätt får arbetstagarna in- direkt möjligheter till påverkan och inflytande. Vad nu sagts innebär att vi anser att anledning saknas föreskriva att suppleanter alltid skall finnas i PSO.

• Sida 127
•  Original

Detta är en angelägenhet för parterna att bedöma med hänsyn bl. a. till lokala förhållanden.

Ett annat spörsmål är om anledning finns att i lag ange att kommu- nens/landstingskommunens representanter i PSO skall kunna väljas propor- tionellt. Av 2 kap. 23 å KL framgår att val av styrelse, annan nämnd och be- redning samt av revisorer och revisorssuppleanter skall vara proportionellt under vissa i lagrummet angivna förutsättningar. Detsamma gäller när full- mäktige skall välja ledamöter och suppleanter i styrelse för aktiebolag, eko- nomisk förening eller stiftelse eller revisorer och revisorssuppleanter för granskning av sådan styrelses förvaltning. Nu nämnda regler om proportio- nellt vaI gäller även när nämnd skall välja avdelning som avses i 3 kap. 12 å eller organ bestående av ledamöter eller suppleanter i nämnden för beredning av ärenden som nämnden skall handlägga (se 3 kap. 10 och 13 åå KL).

Eftersom vi utgår ifrån att arbetsgivaren i normalfallet kommer att repre- senteras i PSO av tjänstemän i arbetsledande ställning synes behovet av regler om proportionellt val vara ringa. Syftet med sådana regler är att tillförsäkra en politisk minoritetsgrupp representation. Detta syfte har ingen relevans när arbetsgivaren företräds av tjänstemän i PSO. Förhållandet är emellertid an- norlunda i fall där kommunen/landstingskommunen väljer att låta sig repre- senteras i PSO av förtroendevalda. Detta synes kunna bli aktuellt främst be- träffande PSO som inrättas på kommuncentral nivå. Vi har ej funnit tillräck- liga skäl för att här reglera hur kommunens/landstingskommunens företrä- dare skall utses med hänsyn bl. a. till behovet av praktiska överväganden i den enskilda kommunen/landstingskommunen. Vi förutsätter att i normal- fallet kommer platserna för de förtroendevalda att fördelas efter rådande po- litiska styrkeförhållanden. Vi har tidigare angivit att frågan om kommunalt förtroendevaldas medverkan i PSO och effekterna därav för den politiska de— mokratin bör följas och studeras. Därvid bör bevakas om det finns anledning att skapa garantier för tillämpning av proportionellt valsätt.

Uttrycket ”sammansättning” i 4 kap. 2 å i vårt förslag täcker även in frågan om ordförandeskapet i PSO. Vi anser således att det skall ankomma på par- terna att avgöra på vilket sätt ordförande skall utses. Detsamma gäller givet- vis frågan om vice ordförandeskapet.

Sättet för utseende av ledamöter och ev. suppleanter

Enligt vår lagmodell ankommer det på parterna att själva reglera frågan om sättet för utseende av PSO-ledamöter. Vi anser det dock vara naturligt att kommunens/landstingskommunens representanter utses av den nämnd el- ler de nämnder inom vars verksamhetsområden PSO inrättats och att arbets- tagarnas representanter utses av vederbörande lokala fackliga organisationer.

Mandattid för PSO

Med hänsyn till att kollektivavtal enligt den av oss föreslagna konstruktionen skall ligga till grund för inrättandet av PSO anser vi det olämpligt att låsa fast mandattiden för PSO i KL. Parterna har bäst förutsättningar att bedöma den- na fråga. För fullständighetens skull kan påpekas att inte heller de enbart

• Sida 128
•  Original

kommunallagsreglerade nämndernas mandattid — med undantag av kom- munstyrelsens/förvaltningsutskottet — har fastställts i KL.

Formerna i övrigt för PS O:s verksamhet

Till formerna i övrigt för PSO:s verksamhet hör bl. a. frågor om regler för be- slutsfattande (enkel eller kvalificerad majoritet), beslutförhet, kallelse till sammanträde samt suppleants närvaro- och yttranderätt. Frågor av aktuellt slag bör helt ankomma på parterna att reglera. Reglernas utformning kan del- vis förväntas bli beroende av vilka uppgifter som ges PSO.

R egler om ekonomisk ersättning till PSO-ledamöter

Även i fråga om regler om ekonomisk ersättning till PSO-ledamöter förutsät- ter vi att överenskommelse träffas i kollektivavtal.

3.634 Formregler för PSO som bör intas i KL

Enligt 4 kap. 2 å sista meningen i vårt förslag skall vad som är föreskrivet i 3 kap. 9 å andra stycket, 3 kap. 10 å andra stycket såvitt avser förande av pro- tokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om jus- tering och reservation samt 3 kap. 10 å tredje stycket tillämpas på motsvaran- de sätt för partssammansatt organ.

Vad först avser hänvisningen till 3 kap. 9 å andra stycket KL innebär denna att kommunallagens jävsregler skall vara tillämpliga vid handläggning av samtliga ärenden hos PSO. Vi kommer nedan att närmare utveckla skälen för en sådan lösning. Föreskriften att 3 kap. 10 å såvitt avser förande av proto- koll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om juste- ring samt reservation, äger motsvarande tillämpning på partssammansatt or- gan skall ses mot bakgrund av att vårt förslag bygger på principen att beslut som fattas av PSO skall kunna överklagas enligt reglerna om kommunalbe- svär i KL. För att möjliggöra att klagan över beslut av PSO skall ske i samma former och under samma förutsättningar som klagan i kommunalbesvärsord- ning över fullmäktige- och nämndbeslut bör de i KL intagna grundläggande reglerna om dokumentation och tillkännagivande av beslut även vara till- lämpliga på PSO. Detta bör enligt vår mening uttryckligen anges i KL. Någon möjlighet för parterna att i aktuellt avseende träffa avtal om från KL avvikan- de regler skall således ej finnas.

Hänvisning till 3 kap. 10 å tredje stycket innebär att KL:s regler om vård och förteckning av styrelsens protokoll m. fl. handlingar även gäller PSO.

3.635 Överföring av beslutanderätt till PSO

Av 4 kap. 3 å första stycket första meningen i förslaget framgår att styrelsen eller annan nämnd får uppdra åt partssammansatt organ att på styrelsens eller nämndens vägnar besluta i sådana grupper av ärenden som anges i kollektiv- avtal om medbestämmande. Förslaget bygger således på grundprincipen att det ankommer på parterna att bestämma vilken typ av frågor som skall hand-

• Sida 129
•  Original

läggas i PSO. Vid urvalet av lämpliga frågetyper för handläggning i PSO mås- te dock vederbörlig hänsyn tas till den politiska demokratins krav. Detta in- nebär att de uttalanden som i denna principiella och för den politiska demo- kratin betydelsefulla gränsdragningsfråga gjorts i arbetsrättsreformens förar- beten (prop l975/76:105, särskilt bil. 2 sid 148—156) även skall vara norme- rande vid kollektivavtalsreglering av PSO:s verksamhet. Vi har i föregående avsnitt redovisat vår grundsyn på lämpliga områden för PSO-verksamhet. I flera av dessa fall kan överförd beslutsrätt komma att aktualiseras. Utan att gå närmare in på värderingar eller någon uttömmande redovisning av möj- ligheter i denna del har vi noterat att bl. a. följande verksamheter synes ligga nära till hands vid en satsning på utveckling av PSO-verksamhet med viss beslutsrätt

— omplaceringsverksamhet

— arbetsmiljösamverkan innefattande bl. a. företagshälsovård och tekniskt arbetarskydd

— förslagsverksamhet

— personalsociala förbättringsåtgärder, konkreta trivselfrågor på arbetsplat- sen

— personalutbildning — speciella former av personalinformation t. ex. personaltidningsverksam- het.

Överföring av beslutanderätt från styrelsen eller annan nämnd till PSO sker enligt förslaget i två led. Det första ledet utgörs av det kollektivavtal som av- ses komma att träffas mellan parterna och som ligger till grund för hela PSO- institutet. I detta avtal anges de särskilda ärendegrupper som skall handläg- gas i PSO. Det andra ledet är att vederbörande nämnd/ nämnder inom de ra- mar som anges i avtalet beslutar att uppgiftsöverföring skall äga rum. Aktu- ella nämndbeslut blir att betrakta som verkställighetsåtgärder som är nödvän- diga för att kommunen/landstingskommunen skall uppfylla de utfästelser som gjorts i det grundläggande kollektivavtalet om PSO-verksamheten. Un- derlåtenhet av styrelsen eller annan nämnd att verkställa överföring av be- slutanderätt till PSO eller åtgärder ägnade att förhindra den partsgemensam- ma verksamhet som parterna träffat avtal om kan givetvis ådra kommu- nen/landstingskommunen skadeståndsansvar enligt sedvanliga arbetsrätts- liga regler såsom kollektivavtalsbrott (jfr 54 åMBL).

Den beslutanderätt som överförs till PSO enligt nu föreslagna regler kan ej — i motsats till vad som gäller enligt kommunallagens delegationsregler— fritt återkallas av vederbörande nämnd/ nämnder. En generell återkallelserätt för styrelsen eller nämnden är enligt vår mening ej förenlig med ett av huvud- syftena med förslaget, nämligen att PSO-verksamheten skall vara ett perma- nent institut för partssamverkan i verkställighetsledet. Skall PSO kunna fungera på ett smidigt och effektivt sätt med minsta möjliga risk för ”stör- ningar” krävs att verksamheten präglas av stabilitet och ömsesidigt förtroen- de. Även PSO-utredningen har i sin lägesrapport 3 givit uttryck för liknande uppfattningar.

På samma grunder som i arbetsrättsreformen bör man enligt vår mening kunna utgå ifrån att parterna i PSO-verksamheten kommer att vinnlägga sig om ett handlingssätt som gör riskerna för störningar av den politiska demo-

• Sida 130
•  Original

kratin liten. Detta hindrar dock inte att vi anser det rimligt att lagstiftningen öppnar möjlighet för parterna att i kollektivavtal inta vissa skyddsregler. Så- lunda föreskrivs som huvudregel i 4 kap. 3 å första stycket andra meningen i vårt förslag att uppdrag som överlämnats till PSO får av styrelsen eller nämnden återtas under kollektivavtalets giltighetstid endast om detta med- ges i avtalet.

Några närmare anvisningar/ råd om hur en regel av aktuellt slag bör utfor- mas anser vi oss inte behöva lämna. Detta bör ankomma på parterna. Vi utgår dock ifrån att parterna noggrant överväger en sådan regels innehåll, varvid den politiska demokratins krav och förutsättningar givetvis måste stå i för- grunden.

Ovan har vi redogjort för skälen till att parterna i kollektivavtal bör ha möj- lighet reglera frågan om återkallelse av till PSO överförd beslutanderätt. Man kan också tänka sig varianten att direkt i KL anges att återkallelse dessutom alltid får ske ”om synnerliga skäl därtill föreligger”. Detta spörsmål sam- manhänger delvis med revisionsansvaret för PSO:s verksamhet. Vi kommer senare att närmare diskutera frågekomplexet.

14 kap. 3 å andra stycket har intagits en bestämmelse om att beslut som fat- tas av PSO skall anmälas till styrelsen/ nämnden som bestämmer i vilken ord- ning detta skall ske.

Bestämmelsen om plikt för PSO att anmäla sina beslut till vederbörande nämnd/ nämnder motsvarar vad som gäller enligt för kommunala och lands- tingskommunala nämnder i allmänhet meddelade delegationsregler (jfr 3 kap. 12 å tredje stycket KL). Syftet med en sådan anmälningsregel är att ga- rantera att styrelsen/nämnden fortlöpande är informerad om PSO:s verksam- het. Med hänsyn till att vår konstruktion utgår ifrån att revisionsansvaret för PSO:s verksamhet skall kvarligga på den nämnd eller de nämnder som över- fört beslutanderätt till PSO har dessa organ givetvis ett starkt behov att följa verksamheten. En sådan kontrollmöjlighet är också nödvändig för att man skall kunna bedöma behovet av eventuell återkallelse av beslutanderätten i enlighet med tidigare omnämnda regler.

3.636 PSO som samrådsorgan

Förutom att man enligt vår modell kan överföra beslutanderätt i olika typer av personalfrågor till PSO kan institutet också komma till användning som ett led iett formaliserat samrådsförfarande. 14 kap. 4 å anges sålunda atti kol- lektivavtal får föreskrivas att styrelsen eller annan nämnd i vissa angivna ärendegrupper skall samråda med PSO innan beslut fattas.

Bestämmelsen öppnar möjlighet för parterna att i ärenden som ej kan bli. föremål för beslutsrätt i PSO, men som ändå har ett påtagligt intresse för de anställda, få till stånd ett formbundet och ”kommunallagsanpassat” me- ningsutbyte mellan arbetsgivaren och arbetstagarna. Som exempel på sådana ärendetyper kan nämnas

— budgetering och långsiktsplanering

— redovisning

— övergripande organisationsutveckling — organisation av extern service.

• Sida 131
•  Original

Samrådets innebörd och form kan variera. Parterna fåri PSO möjlighet att ut- byta information och synpunkter, överlägga om olika problem, pröva olika förslag, söka sig till samrådslösningar osv. Det i praktiken vanligaste torde bli att vederbörande PSO ges rätt att i bestämda ärendetyper medverka i utred- ning och beredning samt att dess yttrande skall inhämtas och tillföras besluts- underlaget.

Framhållas bör här att parterna kan överenskomma att samrådets karaktär av obligatorium begränsas till att avse vissa särskilt ”personalintressanta” ärendegrupper medan samrådsregeln i övrigt utformas som en ”böra regel”. Givetvis kan man också tänka sig varianten att avtalet medger undantag från samråd i vissa brådskande situationer. (Även andra lösningar är tänkbara.)

Rättsverkan av att arbetsgivaren undanlåter att fullgöra ett obligatoriskt samråd enligt nu föreslagna bestämmelser blir att styrelsens/ nämndens be- slut i aktuell fråga efter kommunalbesvär kan komma att upphävas på den grund att det ej tillkommit i laga ordning (jfr nuvarande 7 kap. 2 å första styc— ket KL). Vidare torde uppenbara överträdelser av samrådsreglema kunna medföra skadeståndsansvar för arbetsgivaren enligt reglerna i MBL om brott mot kollektivavtal (se 54 och 55 åå MBL).

3.637 PSO och offentlighetsprincipen

Som tidigare påpekats är PSO enligt vårt förslag rättsligen att betrakta som en särskild form av kommunalt verkställighets- och samrådsorgan. I tryck- frihetsrättsligt hänseende innebär detta att PSO är en sådan kommunal myn- dighet som avses i 2 kap. 3å andra stycket tryckfrihetsförordningen. De i tryckfrihetsförordningen intagna bestämmelserna om allmänna handlingar kommer således att vara tillämpliga på alla handlingar som inkommit till eller upprättats hos PSO. Handlingarna är således, i likhet med vad som gäller för andra kommunala organ, offentliga om ej annat följer av bestämmelser i se- kretesslagstiftningen.

3.638 Besvärsregler m. m.

Beslut som fattas av PSO skall enligt vårt förslag kunna överklagas enligt de vanliga kommunalbesvärsreglerna. Det grundläggande skälet för en sådan ordning är att PSO i betydande omfattning i praktiken kommer att fungera som ett kommunalt verkställighetsorgan. Vissa frågor som tidigare hand- lades på nämndnivån eller av delegat kommer att överföras till PSO. En sådan uppgiftsöverföring, betingad av företagsdemokratiska hänsyn, bör ej få för- sämra kommunmedlemmarnas möjlighet att via kommunalbesvärsinstitutet utöva sedvanlig legalitetskontroll över kommunal förvaltning.

I sammanhanget bör understrykas att en grundprincip som vårt förslag vi- lar på är ett endast frågor inom personalpolitikens område kan ifrågakomma för beslutsfattande i PSO. Detta har vi f. ö. redan betonat i tidigare avsnitt. Av detta följer att PSO aldrig kan få till uppgift att handlägga sådana ären- detyper i vilka beslut på nämndnivån skulle överklagas med förvaltningsbe- svär. Detta rättsmedels användningsområde i kommunal förvaltning är näm- ligen i huvudsak begränsat till att avse beslut inom specialreglerade verksam- heter där fråga är om myndighetsutövning mot enskild. De handläggnings-

• Sida 132
•  Original

regler som i speciallagstiftningen givits för sådana ärendetyper påverkas gi- vetvis inte av det föreslagna PSO-institutet.

Vi har inte funnit det nödvändigt att här närmare redogöra för det kom- munala besvärsinstitutets materiella innehåll. Påpekas bör dock att vid kom- munalbesvär i princip endast lagligheten av det överklagade beslutet kan prö- vas. Någon möjlighet att i denna ordning pröva beslutets lämplighet finns så— ledes ej. Vidare gäller att talan ej får föras mot beslut av rent förberedande eller verkställande art (se nuvarande 7 kap. 2 å första stycket sista meningen KL). Det sistnämnda innebär t. ex. att sådana PSO-beslut som är av ”sam- rådskaraktär” ej är överklagbara. Den nu föreslagna huvudprincipen om PSO-besluts överklagbarhet och som avser att värna grundläggande rätts- skyddsintressen bör givetvis komma till uttryck direkt i KL. I vårt förslag har en särskild bestämmelse härom intagits i den paragraf, 8 kap. 2 å, som be- handlar besvär över beslut av kommunal och landstingskommunal nämnd.

För klarhetens skull bör noteras att talan mot eventuella beslut av PSO i tjänstetillsättningsfrågor skall — om besvärsnämnd inrättats i kommunen el- ler landstingskommunen — föras enligt de särskilda besvärsbestämmelser som meddelats i nuvarande 7 kap. 3 å KL. Vi har i förslaget intagit en erinran härom i det aktuella lagrummet.

Noteras kan vidare att själva det kommunala beslutet att med stöd av de här föreslagna nya bestämmelserna i KL träffa kollektivavtal om PSO-verk- samhet kan överklagas kommunalbesvärsvägen i den omfattning reglerna om kommunalbesvär i KL anger. Detta gäller för övrigt alla kommunala och landstingskommunala beslut om träffande av kollektivavtal. Som besvärs- faktum vid besvär över beslut om ingående av kollektivavtal kan klaganden t. ex. åberopa att han/ hon anser att avtalet kränker den politiska demokratin. Det ankommer då på besvärsmyndigheterna, i sista instans regeringsrätten, att avgöra om så kan vara fallet. Vid sidan av de uttalanden av icke juridiskt bindande karaktär som den s. k. särskilda nämnden framdeles kan komma att göra i gränsdragningstvister om den politiska demokratin kan sålunda en renodlat rättslig prövning i aktuella gränsdragningsfrågor komma till stånd kommunalbesvärsvägen efter initiativ av kommunmedlem. Mot bl. a. denna bakgrund anser vi att den föreslagna PSO-verksamheten är omgärdad av be- tryggande skyddsregler.

3.639 Jäv

Enligt vårt lagförslag (4 kap. 2 å sista meningen) skall vad som föreskrivs i 3 kap. 9å andra stycket kommunallagen äga motsvarande tillämpning för partssammansatt organ. Detta innebär att ledamot av partssammansatt or- gan, liksom annan handläggare hos sådant organ, kommer att vara bunden av sammajävsregler som gäller för styrelsens och övriga enbart på kommu- nallagsgrund tillsatta nämnders (besvärsnämnd dock undantagen) ledamö- ter. Han får således ej delta i eller närvara vid handläggningen av ärende hos det partssammansatta organet som personligen berör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. I anslutning till närvarorättsfrågans behandling lämnas en närmare redogörelse för jävs- reglemas innebörd. Här räcker konstatera att det enligt vår mening är själv- klart att även PSO-ledamöter skall omfattas av kommunallagens jävsregler.

• Sida 133
•  Original

Detta för att garantera att PSO-verksamheten skall präglas av objektivitet utan hänsynstagande till enskild PSO-ledamots eventuella personliga intres- sen i ärendet.

Ett förhållande som särskilt bör uppmärksammas är att vi i lagförslaget ge- nerellt utgår ifrån att kommunallagens jävsregler skall vara tillämpliga på partssammansatta organ. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt i av- snitt 4.837 gäller för en del kommunala — och även för vissa landstingskom- munala — specialreglerade nämnder förvaltningslagens jävsregler, vilka är be- tydligt mer vidsträckta än kommunallagens. I och för sig skulle detta faktum kunna föranleda att man för partssammansatt organ som inrättas inom spe- cialreglerad nämnds verksamhetsområde tillämpar förvaltningslagens jävs- regler.

Att förvaltningslagens stränga jävsregler skall tillämpas i de specialregle- rade nämnderna har dock främst motiverats av att dessa nämnder ofta hand- lägger ärenden som direkt ingriper i den enskildes liv och ekonomi, t. ex. byggnadslovs-, socialhjälps- och nykterhetsvårdsärenden (se prop. 1971 :30 s. 338). Reglerna syftar således till att ge ett förstärkt rättsskydd för den enskil- de. De partssammansatta organen skall handlägga frågor som i enlighet med MBL rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. De kan därför aldrig få till uppgift att handlägga sådana typer av myndighetsutövningsären- den som exemplifieras ovan. Det framstår därför som rimligt att generellt för PSO tillämpa kommunallagsjäven. En sådan lösning synes också från prak- tisk synpunkt ha påtagliga fördelar. Enligt vårt förslag kan ett PSO komma att inrättas som gemensamt verkställighetsorgan åt flera nämnder. Dessa nämnder kan vara såväl oreglerade som specialreglerade. Vissa ärenden som handläggs i ett sådant PSO emanerar således från specialreglerad nämnd me- dan andra emanerar från oreglerad nämnd. Det förefaller ej lämpligt att i sam- ma PSO tillämpa olika jävsregler beroende på om ärende skall anses härröra från specialreglerad eller oreglerad nämnd. En sådan ordning skulle för övrigt strida mot intentionen i 1971 års förvaltningsrättsreform att samma jävsregler skall gälla i alla ärenden hos ett och samma kommunala organ (se prop. 1971130 5. 354;jfr prop. l975/76:l s. 76).

36310. Tystnadsplikt m. m.

I anslutning till närvarorättsfrågans behandling i avsnitt 4.838 nedan redo- görs för det regelsystem avseende tystnadsplikt som gäller för funktionärer (härmed avses såväl arbetstagare som förtroendevalda) på de kommunala och landstingskommunala områdena. Vi har vid genomgång och analys av aktu- ella regler funnit att dessa undantagslöst givits en sådan utformning vad av- ser den tystnadspliktsbunda personkretsen att de kommer att omfatta leda- möter av partssammansatt organ. Någon särskild föreskrift om att reglerna även skall gälla för PSO-ledamöter är således enligt utredningens mening ej behövlig. Även beträffande utlämnande av hemlig handling gäller på grund av aktuell lagtexts utformning samma ansvarsregler för PSO—ledamöter som för övriga offentliga funktionärer.

För klarhetens skull bör här tilläggas att det med hänsyn till arten av de ärendegrupper som är aktuella för handläggning i PSO endast undantagsvis

• Sida 134
•  Original

torde kunna uppstå situationer där nu behandlade regler får relevans för PSO- ledamöter i denna deras egenskap.

3.6311. PSO-ledamöternas ansvar

För PSO-ledamöter kan rent teoretiskt flera typer av ansvarsregler aktualise- ras. Nedan gör vi en genomgång av dessa reglers tillämplighet på ledamöter i PSO. Därvid görs samma uppdelning av de olika ansvarsfrågorna som i av- snitt 4.8.4 nedan angående ansvar för personalföreträdare i kommunal och landstingskommunal nämnd.

Vi vill redan här uttala den generella uppfattningen att de ansvarsregler som gäller för offentliga funktionärer i allmänhet även skall vara tillämpliga på såväl arbetstagar- som arbetsgivarrepresentanter i PSO. Detta är en natur- lig och fundamental utgångspunkt med hänsyn till att PSO förutsätts i vä- sentlig omfattning integreras i den kommunala förvaltningsorganisationen. Ett vidgat beslutsdeltagande från de anställdas sida i personalfrågor måste gi- vetvis följas av ett i motsvarande grad ökat ansvarstagande.

Revisionsansvar

Partssammansatta organ av den typ vi föreslår är kommunalrättsligt att be- trakta som en särskild form av verkställighets- och/eller samrådsorgan åt nämnd eller nämnder. Detta får till följd att medel för deras verksamhet kom- mer att anvisas av berörd nämnd inom de anslagsramar som fullmäktige an- ger. Vid bestämningen av anslagsramen är givetvis det kollektivavtal som förutsätts ligga till grund för inrättandet av PSO av avgörande betydelse.

PSO kommer att i revisionshänseende ha samma ställning som t. ex. ett ut- skott inom nämnd eller tjänsteman som utrustats med delegationsuppdrag. Rent juridiskt innebär detta att revisionsansvaret för PSO:s verksamhet kvar- ligger på den nämnd eller de nämnder som överfört beslutanderätt till orga- net. Här kan erinras om att den beslutanderätt som överförts till PSO — i mot- sats till vad som gäller enligt kommunallagens delegationsregler — ej utan vidare kan återkallas av berörd nämnd. Vi har tidigare utvecklat skälen för denna ordning.

Med hänsyn till att vårt förslag bl. &. bygger på den grundläggande princi- pen att det övergripande ekonomiska ansvaret för PSO:s verksamhet kvarlig- ger på nämndnivån har det bedömts nödvändigt med vissa korrektionsme- del. Sålunda har parterna enligt förslaget möjlighet att i kollektivavtal inta särskilda regler om återkallelse. Dessa kan lämpligen ges en sådan utform- ning att de exempelvis täcker in fall där det partssammansatta organet uppen- bart missköter förvaltningen av de medel som ställts till dess förfogande. Även andra varianter är givetvis tänkbara.

Som en ytterligare säkerhetsåtgärd föreslår vi att i lagtexten införs en klau- sul om att återkallelse alltid får ske ”om synnerliga skäl därtill föreligger” . Ett synnerligt skäl att aktualisera återkallelse kan vara att revisorerna vid sin granskning finner skäl framföra allvarliga anmärkningar mot PSO:s förvalt- ning. Som ett annat tänkbart skäl för återkallelse kan anges att PSO-institutet systematiskt utnyttjas för aktiviteter som är oförenliga med den politiska de-

• Sida 135
•  Original

mokratin och god förvaltningssed t. ex. genom uppenbara avvikelser från riktlinjer, handlingsramar och normer som fastställts av överordnade instan- ser.

] nu angivna fall ankommer det på berörd nämnd att mot bakgrund av framförda revisionsanmärkningar eller iakttagelser av PSO:s bristande re- spekt för den politiska demokratins krav och med hänsynstagande till PSO- verksamhetens syfte och arbetsförutsättningar bedöma behovet av återkal- lelse. Vi utgår ifrån att parterna kommer att verka för ett handlingssätt som undanröjer risk för konflikter i den löpande PSO-verksamheten.

Skadeståndsrättsligt ansvar

Beträffande det skadeståndsrättsliga ansvaret redogörs nedan i anslutning till närvarorättsfrågans behandling (avsnitt 4.8.4) schematiskt för vilka regler som är tillämpliga för funktionärer i kommunal förvaltning. PSO-ledamöter- nas skadeståndsrättsliga ansvar blir, i likhet med vad som gäller för offenliga funktionärer i allmänhet, att bedöma i enlighet med reglerna i skadestånds- lagen (19721207).

S' traffr'ättsligt ansvar

Även beträffande det straffrättsliga ansvaret kommer PSO-ledamötema att vara underkastade de allmänna regler som gäller för offentliga funktionärer (jfr avsnitt 4.8.4 nedan).

Disciplinär't ansvar

För kommunala arbetstagare i allmänhet gällande regler om disciplinärt an- svar kan teoretiskt aktualiseras även på grund av åtgärder som vidtas av PSO- ledamöter. Att märka är dock att disciplinansvaret över huvud taget ej berör kommunalt förtroendevalda. I den mån kommunen/landstingskommunen i PSO representeras av förtroendevalda innebär detta att en formell skillnad kommer att föreligga mellan arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter i di- sciplinansvarshänseende.

Såvitt kan bedömas torde dock — med beaktande bl. a. av de frågetyper som är aktuella för handläggning i PSO — de situationer bli ytterligt sällsynta där

anledning kan tänkas uppkomma att vidta disciplinär åtgärd mot PSO-leda- mot i denna hans egenskap.

Politiskt ochfackligt ansvar

Det i praktiken mest framträdande ansvarsmomentet för kommunalpolitiker resp. fackliga företrädare är det politiska resp. fackliga ansvaret mot uppdrags- givarna. Detta regleras i huvudsak efter andra normer än juridiska ansvars- bestämmelser av den art som här redovisats.

Innebörden av de kommunalt förtroendevaldas uppgifter och politiska ansvar inför medborgarna utvecklas närmare i huvudbetänkandet (jfr även kapitel 1).

• Sida 136
•  Original

Personalföreträdarna har mot sina uppdragsgivare ett demokratiskt ansvar som närmare regleras av vederbörande fackliga organisation genom stadgor, sedvänja och aktuella beslut. Skulle någon personalföreträdare av vederbö- rande organisation befinnas olämplig för sitt aktuella uppdrag kan den fack- liga organisationen ändra sin representation. Detta anses — om ej annat av- talats — kunna ske när som helst genom ensidigt beslut, varom givetvis ve- derbörlig anmälan och registrering hos arbetsgivaren förutsätts.

Även om representationsfrågorna ej ställts på sin spets står fackliga förtro- endemän fortlöpande i en ansvarsrelation till sina uppdragsgivare i första hand företrädda av facklig styrelse (motsv.). Man förutsätts exempelvis full- göra informationsförmedling, förankra sina ställningstaganden, följa fackliga program och beslut samt ta hänsyn till rekommendationer, opinioner och stämningar. Man har vidare att i olika sammanhang direkt konfronteras med medlemmar/arbetskamrater inom ramen för uppdraget. Personalrepresen- tanterna är demokratiskt utsedda fackliga företrädare. Sättet att utse dessa re- presentanter anses vara en organisationens inre angelägenhet och proceduren varierari praktiken avsevärt. Någon reglering i här nämnda avseenden synes ej påkallad.

A dministrativt ansvar

De kommunala förvaltningarna är uppbyggda i en ”ansvarshierarki” som inte enbart ärjuridiskt grundad utan som närmast hänger samman med de administrativa styrsystem, den förvaltningsteknik, som används för att verk- samheten skall fungera smidigt och enhetligt. Ett exempel är att medel för- delas på olika kostnadsställen, där *'kostnadsställeansvariga” (enhetschefer) inför överordnade instanser ”svarar för” verksamheten inom givna ramar och normer. På motsvarande sätt finns ”ansvar” för personalresurser, drifts- åtgärder, utvecklingsarbete etc. Detta ”administrativa ansvar” anses innefat- ta en redovisningsplikt avseende uppnådda resultat och planavvikelser.

Brister och svagheter föranleder inte sällan kritik och i samband härmed kan korrigeringsåtgärder av olika slag aktualiseras. Drastiska påföljder är mindre vanliga. I vissa fall kan dock förtroendeläget ha rubbats så att veder- börande exempelvis kan fråntas uppgifter som innefattar ansvar som inte an- ses ha uppfyllts i förväntad grad. Vanligast är dock att arbetskrav och förut- sättningarna att uppfylla dem blir föremål för prövning och eventuellt anpass- ningar.

Det synes uppenbart att PSO — särskilt om de tilldelats specifika befogen- heter i förvaltningsorganisationen— principiellt bör jämställas med andra in- stanser i administrativt ansvarshänseende. Även om det här avsedda admi- nistrativa ansvaret normalt inte kommer till uttryck i juridiska termer är det vår bestämda uppfattning att PSO-verksamheten så långt möjligt måste an- knytas till normal förvaltningspraxis. Då hithörande frågor beträffande admi- nistrativ teknik inte regleras närmare i lag utan i instruktioner, arbetsordning- ar och förvaltningssedvänja finner vi ej heller anledning föreslå särskild lag- reglering vad gäller PSO. Den allmänna inställning till problemet som fram- går av våra uttalanden i denna del förutsätts vara vägledande vid den prak- tiska tillämpningen av PSO-verksamheten.

• Sida 137
•  Original

36312. Övriga ändringar i KL m. m.

Det förslagna nya 4 kap. i KL om partssammansatta organ bör kompletteras med ett par andra ändringar i KL. För det första synes det lämpligt att i en- lighet med KL:s allmänna systematik omnämna PSO-institutet redan i de all- männa bestämmelserna i 1 kap. Vi föreslår således att en bestämmelse om fö- rekomsten av PSO intas som ett nytt tredje stycke i 1 kap. 5 å. Bestämmelsen anknyter direkt till MBLzs tillämpningsområde. Uttrycket ”vissa ärenden” markerar att PSO:s verksamhetsområde gäller medbestämmande som kan avtalas enligt arbetsrättsreformen. De särskilda förbehåll som gjorts beträf- fande medbestämmandeavtal på den offentliga sektorn är en förutsatt be- gränsning.

Vidare bör 3 kap. 12 å kompletteras med ett nytt fjärde stycke som om- nämner möjligheten för nämnd att överföra beslutanderätt till PSO samt skyldigheten i vissa fall för nämnd att samråda med sådant organ.

Vårt förslag medför, på grund av det nytillkomna kapitlet i KL, att en om- numrering måste göras av kapitlen i KL. I ingressen till lagförslaget presen- teras ett förslag till sådan omnumrering.

Beträffande ikraftträdandet av den föreslagna lagstiftningen är det enligt vår mening angeläget att detta sker snarast. Med hänsyn till förväntad om- fattning av kommande remissbehandling av utredningens betänkande har vi inte funnit det möjligt att föreslå någon ikraftträdandetidpunkt. Lagstiftning- en bör dock kunna träda i kraft under år 1978.

3.6.4 PSO-verksamhet i kommunalförbund

I anslutning till interkommunalt samarbete förekommer att kommunalför- bund bildas med uppgift att handlägga frågor som är gemensamma för flera kommuner/landstingskommuner. Kommunalförbundet är ett offentligt rättssubjekt. Formerna för dess verksamhet regleras i lagen (19571281) om kommunalförbund. 1 stor omfattning har genom hänvisningar kommunalla- gens regler gjorts tillämpliga på kommunalförbund.

För närvarande finns 13 kommunalförbund med anställd personal. Dessa kommunalförbund har enligt uppgift tillsammans ca 600 an- ställda. Enligt vår mening är det självklart att anställda i kommunalförbund skall ha samma legala möjligheter att påverka sina arbetsförhållanden som de anställda i kommuner och landstingskommuner. Vi föreslår därför att även kommunalförbundslagen kompletteras med bestämmelser om PSO. Dessa ansluter sig i materiellt hänseende helt till föreslagna motsvarande bestäm- melser i KL. Dessutom föreslås ett par rent formella förändringar betingade av den föreslagna omnumreringen av vissa kapitel i KL.

3.6.5 PSO-verksamhet i kommunägda företag

Kommuner och landstingskommuner har i stor omfattning bildat från kom- munen/ landstingskommunen fristående rättssubjekt för drift av vissa verk- samheter. Totalt finns i dag ca 1 300 företag av denna karaktär. I dessa företag är omkring 33 000 människor verksamma. Vi har i vårt huvudbetänkande (SOU 1975141 5. 335 ff.) utvecklat vår syn på de särskilda problem från kom-

• Sida 138
•  Original

munaldemokratisk synpunkt som är förknippade med företagsdrift.

Kommunägda företag är rättsligen att betrakta som enskilda. Detta innebär bl. a. att deras verksamhetsformer ej regleras i kommunallagstiftningen. Möjligheterna att fördjupa personalinflytandet är på grund av detta förhållan- de annorlunda än vad som gäller för kommuner/landstingskommuner. Någ- ra lagändringar krävs ej för att exempelvis PSO-verksamhet skall kunna komma till stånd inom företagen. Det är således enligt gällande rätt möjligt för parterna att träffa kollektivavtal härom enligt de allmänna bestämmelser- na i medbestämmandelagen. Dock bör uppmärksammas att frågor om verk- samhetens mål och inriktning i flertalet kommunägda företag principiellt ej kan bli föremål för förhandlingar och/eller kollektivavtalsreglering (se 2 å MBL och InU 1975/76:45 s. 25).

Det ligger inte inom ramen för vår utrednings direktiv att behandla före- tagsdemokratins utveckling i de kommunägda företagen. Vi utgår dock som en självklarhet ifrån att en sådan utveckling framdeles kommer att äga rum inom de ramar som den nya arbetsrättslagstiftningen anger och i samma takt som på övriga arbetsmarknadssektorer.

3.7. PSO-verksamhet och bestämmelser i speciallagstiftning om chefstjänstemäns funktioner

Vi har tidigare framhållit att de särskilda handläggningsregler för vissa frå- getyper, framför allt ärenden av myndighetsutövningskaraktär, som har gi- vits i speciallagstiftningen ej rubbas av det föreslagna PSO-institutet. En sär- skild fråga är om de speciella funktioner som i viss speciallagstiftning givits chefstjänstemän förhindrar önskvärda möjligheter att träffa och tillämpa av- tal om medbestämmande i form av PSO-verksamhet. Nedan gör vi först en översiktlig genomgång områdesvis av olika lagstiftningskomplex i syfte att närmare exemplifiera förutsättningarna. I ett avslutande avsnitt görs sedan en samlad bedömning.

3.7.1. Primärkommunala området Soda/lagstiftning

Gällande sociallagstiftning upptar inga uttryckliga bestämmelser som medför att chefstjänsteman (t. ex. socialchef) har ett självständigt ansvar för hand- läggningen av vissa typer av frågor. För närvarande stadgas i 5 å första stycket lagen ( 1956:2 ) om socialhjälp att socialnämnden vid behov äger tillkalla sär- skilda sakkunniga att delta i nämndens överläggningar ävensom tillsätta be- fattning hos nämnden samt anlita det biträde i övrigt som erfordras. Beträf- fande kommun som inrättat gemensam social centralnämnd för barnavårds-, nykterhets- och socialområdena gäller motsvarande bestämmelse för denna nämnd genom föreskrift i 5 å första stycket lagen ( 1970:296 ) om social cen- tralnämnd. Av lagtextens utformning synes klart framgå att samtliga tjänste- män anställda hos de sociala nämnderna från en strikt kommunalrättslig ut- gångspunkt är att uppfatta såsom ”biträden” utan självständiga ansvarsom-

• Sida 139
•  Original

råden. Att denna uppfattning är riktig förstärks vid ett studium av lagrum- mens förarbeten (se prop. 19552177 resp. prop. 1970:121 ).

Riksdagen har våren 1977 beslutat att relaterade bestämmelser skall upp- höra att gälla fr. o. m. den 1 juli 1977 ( prop. 1976/77:1 ,KU 1976/77:25, rskr. 1976/77:148 ). Detta har bl. a. motiverats av önskvärdheten att skapa större enhetlighet och enkelhet i den kommunala nämndorgaziisationen. Föränd- ringen påverkar inte den ovan gjorda bedömningen av tjänstemännens ställ- ning på det sociala området.

Brandlagstiftning

I brandlagen (197480) och den med stöd av denna lag utfärdade brandstadgan (1962z9l), omtryckt i SFS: 1974181, finns ett flertal regler som ger förvalt- ningschefen på brandområdet (brandchefen) speciella ansvars- och besluts- funktioner. Även i de lokala brandordningarna förekommer bestämmelser av aktuellt slag (se statens brandnämnds meddelande 197516, vari införts exem- pel på brandordningar).

I 7 å 1 mom. brandstadgan har uppställts vissa kompetensföreskrifter för heltidsanställt brandbefäl.

8 å brandstadgan innehåller en tämligen uttömmande reglering av brand- chefens åligganden:

”] mom. Ledningen av kommuns brandförsvar skall, närmast under brandstyrelsen, utövas av brandchefen.

Det åligger brandchefen att vårda sig om att kommuns brandförsvar är ändamålsen- ligt ordnat samt att göra de framställningar om anslag av allmänna medel och om änd- ringar i eller tillägg till brandordning och reglementen, som erfordras härför.

2 mom. Det ankommer på brandchefen 1) att biträda myndigheter och enskilda inom kommunen med råd och anvisningar rörande räddningstjänst och förebyggande åtgärder mot brand;

2) att föra befäl över kommunens brandstyrka samt tillse att den erhåller erforderlig övning;

3) att tillse att föreskriven beredskap med personal och utrustning upprätthålles; samt

4) att svara för den planläggning som behövs för effektiv räddningstjänst. 3 mom. Brandchefen skall i övrigt övervaka efterlevnaden av brandlagen (1974c80), denna stadga, brandordningen, åläggande som avses i 15 å brandlagen samt andra fö- reskrifter, som röra räddningstjänst eller förebyggande åtgärder mot brand. Finner brandchefen för särskilt fall omedelbar åtgärd nödvändig för att förhindra brand, åligger det honom att meddela föreskrift därom.

4 mom. Vice brandchef skall vid förfall träda i brandchefens ställe.”

Brandchefens speciella ställning i förvaltningshierarkin har kommenterats i den juridiska litteraturen. Källner framhåller i sitt arbete ”Brandlagstiftning- en”, 1963 s. 64, bl. a. följande:

”Det ankommer på brandchefen eller det brandbefäl, som i hans ställe för befälet vid utryckning och brandsläckning att bestämma om utryckningsstyrkans storlek, körväg och hastighet, om släckningstaktik och släckningsteknik, om erforderliga ingrepp i an- nans rätt, skydd mot sekundärskador, behov av eftersläckning och bevakning, perso- nalavlösning och andra likartade åtgärder. Likaså bestämmer brandchefen om tid och sätt för övningar och daglig tjänst, där sådan förekommer, samt inom ramen för gäl-

• Sida 140
•  Original

lande bestämmelser om indelningen till tjänstgöring. Brandstyrelsen bör ej kontrollera brandförsvaret genom provlarm och andra åtgärder utan samråd med brandchefen, ty denne är närmast att bedöma huruvida tid och sätt för sådan kontroll är lämpliga med hänsyn till brandsäkerhet och beredskap. Brandchefens ansvar för att föreskriven be- redskap upprätthålles innebär att han, i sådana fall där han ej själv äger bestämma om personalens semester och annan ledighet, är skyldig att för vederbörande kommunala förvaltningsmyndighet anmäla om han finner beredskapen ej kunna upprätthållas med tillgänglig personal.”

Brandchefen har alltså genom brandlagstiftningen givits en mycket stark ställning i förvaltningen. Han har ett långtgående självständigt ansvar för an- ordnandet och ledningen av brandförsvaret. Reglerna härom begränsar ut- rymmet för PSO på brandområdet. I varje fall gäller detta beträffande möj- ligheten att utrusta PSO med beslutsfunktioner i frågor som kan anses beröra eller tangera brandchefens självständiga ansvarsområde enligt brandstadgan. När det gäller administrationen allmänt bör det dock vara möjligt att urskilja sådana frågor för handläggning i PSO som ej i något avseende kan anses in- kräkta på brandchefens av beredskapsskäl och andra liknande skäl givna självständiga beslutsfunktioner. En tänkbar möjlighet är att PSO i huvudsak utnyttjas på beredningsstadiet.

Sko/lagstiftning

Skollagstiftningen innehåller en mängd regler som berör chefstjänstemän- nens (skolchefs och skolledares) ställning och befogenheter. Att söka lämna en uttömmande redogörelse för dessa reglers innehåll skulle spränga ramarna för denna framställning. Nedan lämnas emellertid en summarisk redogörel- se. För skolchefstjänst gäller enligt 11 kap. Så skolförordningen (l971:235) vissa behörighetskrav.

I 19å skollagen (1962z319) regleras allmänt Skolchefens åligganden. Be- stämmelserna i denna paragraf har med vissa smärre ändringar överförts från skolstyrelselagen (1956z614). Paragrafen har följande lydelse:

”Skolchefen i kommunen åligger a) att biträda Skolstyrelsen i dess verksamhet och närmast under styrelsen vara le— dare av skolväsendet i kommunen,

b) att, i den mån sådant enligt 15 å uppdrages åt honom, fatta beslut å styrelsens väg- nar samt

c) att taga befattning med de ärenden och i övrigt de uppgifter, vilka enligt särskilda författningar eller skolstyrelsens beslut ankomma på honom.”

1 11 kap. 6—10 åå skolförordningen görs en uttömmande uppräkning av de åligganden som åvilar skolchef. Nedan återges ett par i förevarande samman- hang relevanta lagrum.

”Tjänstgöring

6 å Till fullgörande av sitt åliggande enligt 19 å skollagen (1962z219) har skolchefen att

Personal

1. följa skolväsendets allmänna utveckling och verka för att tillfredsställande och tidsenlig utbildning beredes barn och ungdom i kommunen,

• Sida 141
•  Original

2. främja undervisningens allmänna utveckling i honom underställda skolor, peda- gogiska försök och lärarnas fortbildning,

3. främja planeringen för kommunens skolväsende och verka för erforderlig samver- kan med andra kommuner och med landstingskommuner samt

4. främja samarbetet mellan hemmen och skolan. 7 å Skolchefen skall l. tillse att verksamheten vid skolorna fortgår enligt gällande föreskrifter och att per- sonalen fullgör sina åligganden samt genom besök skaffa sig kännedom om förhållan— dena vid de olika skolenheterna,

2. sörja för samordning i arbetet vid skolenheterna samt

3. minst en gång varje termin kalla rektorer, biträdande rektorer och studierektorer till konferens om frågor rörande skolväsendet samt i övrigt, om det behövs, överlägga med rektorer, lärare. annan personal och elever samt lämna råd och anvisningar,

1 12 kap. skolförordningen regleras utförligt de olika skolledarnas åligganden. Så skall t. ex. enligt 7 å rektor inom sitt arbetsområde

”1. under Skolstyrelsen och skolchefen ha den omedelbara ledningen av verksamheten och tillse att denna fortgår enligt gällande bestämmelser, vara förman för personalen och tillse att denna fullgör sina åligganden, främja samarbetet mellan hemmen och grundskolan, i samråd med skolläkare vaka över de hygieniska förhållandena i skolan, meddela erforderliga ordningsföreskrifter samt fullgöra de övriga uppgifter som åvilar rektor enligt gällande föreskrifter eller skol- styrelsens särskilda beslut.

Innan rektor meddelar ordningsföreskrifter, skall han bereda personal och elever till- fälle att yttra sig.”

e.kr-ev!»

På motsvarande sätt regleras i förevarande kapitel övriga skolledares åliggan- den.

Som nu exemplifierats har chefstjänstemännen på skolområdet i special- lagstiftningen givits en — i förhållande till vad som gäller för motsvarande be- fattningshavare inom den oreglerade kommunala förvaltningen — mycket speciell ställning. Den 5. k. SIA-utredningen framhöll i sitt betänkande ”Sko- lans arbetsmiljö” (SOU 1974:53 s. 888) att många av skolförordningens be- stämmelser angående arbetsledning är otidsenliga. Skolledningens uppgifter borde enligt SIA-utredningen kunna uttryckas bl. a. på följande sätt:

— inom gällande planeringsramar söka utveckla skolans organisation och metodiska arbete så att de befrämjar goda utbildningsresultat och god ar- betstillfredsställelse — genom deltagande i bestyrelse, arbetsenhetskonferenser och arbetsgrupper verka för initiativ till förbättringar och till utprövning av nya metoder — verka för att inom skolan utarbetas och genomförs målinriktade program för elevernas egna aktiva medverkan i skolmiljön, för elevernas successiva träning i deltagande och eget ansvar och för goda kontakter med hemmen och närsamhället — verka för en god personalvård enligt för kommunen och för skolan gällan- de riktlinjer — genom arbetsfördelning mellan skolans personal befrämja ansvar och självständighet inom organisationen.

• Sida 142
•  Original

SIA—utredningens omnämnda betänkande låg till grund för propositionen 1975/76:39 om skolans inre arbete m. m. I propositionen (s. 326 f.) uttalade föredragande departementschefen bl. a. att skolledningens uppgifter bör in- riktas på utvecklingsarbete och personaladministrativa inslag i det dagliga ar— betet. Skolledningen bör vidare söka utveckla skolans organisation och me- todiska arbete så att det befrämjar goda utbildningsresultat och god arbets- tillfredsställelse både hos personal och elever. Enligt departementschefen är det viktigt att verka för initiativ till förbättringar och till utprövning av nya arbetsmetoder och till ökad samverkan mellan skolans personal. De närmare bestämmelserna om skolledningens arbetsuppgifter bör ankomma på rege- ringen att utfärda. Dessa uttalanden godtogs av riksdagen genom beslut vå— ren 1976 (se UbU 1975/76:30).

Avgränsningen av arbets- och befogenhetsområden för PSO på detta om- råde kan vara förenad med speciella problem. En avgörande fråga är, som SIA-utredningen angav, hur funktionerna enligt speciallagstiftningen rimli- gen bör uppfattas i dagens situation. Att betrakta den beslutsrätt som mar- keras i vissa fall som exklusiv torde inte vara helt förenligt med allmänt ve- dertagna synsätt beträffande dels behov av politiskt inflytande, dels också per- sonalmedverkan. Faktum kvarstår dock att gällande rättsläge ej är helt klan vad avser faktiska möjligheter att bedriva partssamverkan i PSO.

Övrig speciallagstiftning

Vid genomgång av övrig primärkommunal speciallagstiftning har ej fram- kommit att i lagstiftningen intagits särskilda bestämmelser om kommunala chefstjänstemäns befogenheter och åligganden som skulle påverka möjlighe- terna att inrätta partssammansatta organ på respektive område.

3.7.2. Landstingskommunala området Sjukvårdslagstijtning

Sjukvårdslagstiftningen upptar ett flertal bestämmelser om chefstjänstemäns funktioner och åligganden. Sjukvårdslagen (1962z242) innehåller de grund- läggande reglerna härom. Nedan citeras relevanta lagrum.

13 å 1 mom.

"] mom. Ledningen av sjukhus och annan direktion underställd verksamhet inom sjukvården utövas under direktionen av en särskilt tillsatt sjukhusdirektör eller en läkare vid sjukhuset såsom styresman. Vid sjukhus med styresman skall dock ledningen av den ekonomiska förvaltningen utövas i den ordning sjukvårdsstyrelsen bestämmer. Utses annan än läkare till sjukhusdirektör, skall en läkare vid sjukhuset förordnas att såsom chefsläkare biträda sjukhusdirektören i medicinska angelägenheter.”

16 å 1 mom.

"1 mom. Vid varje sjukhus skall finnas läkare, som har att ansvara för sjukvårdens be— höriga och ändamålsenliga handhavande, envar inom det verksamhetsområde som an- förtrotts honom. Sådant verksamhetsområde må omfatta även sjukvård utanför sjuk- huset.”

• Sida 143
•  Original

1 sjukvårdskungörelsen (19721676) preciseras de uppgifter som ankommer på chefstjänstemännen på sjukvårdsområdet. Det skulle föra för långt att här lämna en uttömmande redogörelse för sjukvårdskungörelsens bestämmelser i aktuellt hänseende. För att belysa den metod lagstiftaren valt att reglera chefstjänstemännens åligganden kan man lämpligen ta kungörelsens be- stämmelser om sjukhusdirektör som exempel.

1 10 å första stycket sjukvårdskungörelsen anges att sjukhusdirektören är direktionens verkställande tjänsteman, om denna uppgift ej tillagts sjuk- vårdsdirektör enligt 7 å. Han skall verka för att verksamhet som är under- ställd direktionen drivs rationellt och under skäligt hänsynstagande till eko- nomiska synpunkter. Av andra stycket framgår att sjukhusdirektör skall iakt- taga vad sjukvårdsstyrelsen, direktionen och sjukvårdsinspektören föreskri- ver om tjänsten. 1 övrigt åligger det sjukhusdirektören att

1. verka för samordning av sjukvården inom den verksamhet som är under- ställd direktionen,

2. ha överinseende över personalen,

3. se till att författningar samt andra föreskrifter och anvisningar som gäller för verksamheten finns tillgängliga och att de som berörs därav underrät- tas om deras innehåll,

4. svara för att jourtjänsten ordnas tillfredsställande,

5. ha tillsyn över hygienen inom sjukhuset.

På motsvarande sätt regleras i 11—15 åå sjukvårdskungörelsen övriga chefs- tjänstemäns åligganden.

Den omfattande reglering av chefstjänstemännens åligganden som skett på sjukvårdsområdet kan medföra att möjligheterna att utnyttja PSO som sam- verkansform på detta område begränsas. I varje fall gäller detta i avseende på sådana typer av ärenden som avser arbetsorganisation, arbetsmetoder och andra dylika frågor.

Omsorgslagstiftning

1 7 å lagen ( 1967:940 ) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstör- da anges att hos styrelse för omsorger för psykiskt utvecklingsstörda skall fin- nas tjänster som särskolchef , vårdchef och överläkare. Närmare bestämmel- ser om dessa chefstjänstemäns åligganden har intagits i stadgan (1968zl46) angående omsorger av vissa psykiskt utvecklingsstörda.

Beträffande särskolchefen och vårdchefen anges i 18 å nämnda stadga att dessa befattningshavare skall i nära samarbete med varandra och med styrel- sens överläkare biträda styrelsens i dess verksamhet. Vidare skall var och en på sitt område närmast under styrelsen leda verksamheten, om landstings- kommunen ej bestämmer annat. 1 26—28 åå och 95— 96 åå i stadgan regleras mer i detalj särskolchefens respektive vårdchefens uppgifter.

Även på omsorgsområdet kan gällande bestämmelser om chefstjänste- mäns uppgifter och funktioner påverka förutsättningama för PSO-verksam- het.

• Sida 144
•  Original

F olkhögskolelagstt'jining

I likhet med vad som gäller enligt skollagen och skolförordningen, hari hög- skoleförordningen (1958z478) intagits detaljerade regler om skolledares ålig- ganden (se 20 å). Dessa kan ha betydelse för eventuell PSO-verksamhet.

Övrig speciallagstiftning

En genomgång av övrig relevant speciallagstiftning på det landstingskommu- nala området ger vid handen att bestämmelser om självständiga ansvarsom- råden för chefstjänstemän saknas.

3.7.3. Utredningens bedömning

Enligt vårt förslag till lagreglering av PSO-institutet skall de närmare bestäm- melserna om verksamhetens materiella innehåll intas i kollektivavtal enligt 32 å MBL. Av 3 å MBL framgår att om lag eller med stöd av lag meddelad författning innehåller särskild föreskrift som avviker från MBL så gäller den föreskriften. 1 lagrummet uttrycks den allmänna principen att speciallag gäl- ler framför allmän lag. Som exempel på en sådan speciallag kan nämnas lagen ( 1974:12 ) om anställningsskydd.

De i det föregående omnämnda lagstiftningskomplexen på brand-, skol-, sjukvårdsområdena etc. kan i och för sig inte betraktas som speciallag i för- hållande till MBL. Det oaktat synes det uppenbart att kollektivavtal inte med giltig verkan kan ges ett sådant innehåll att chefstjänstemäns i lag eller annan författning givna beslutsfunktioner rubbas. Något sådant syfte kan nämligen MBL inte sägas ha (jfr prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 331).

1 genomgången har exemplifierats hur viss speciallagstiftning kan innebära hinder eller svårigheter att fördjupa medbestämmandet i de kommunala för- valtningarna genom att t. ex. inrätta PSO med viss beslutsrätt. Vid urvalet av ärendetyper som kan handläggas av PSO blir det alltså nödvändigt att — för- utom vederbörliga hänsynstaganden till den politiska demokratin — också be- akta chefstjänstemäns i speciallagstiftning givna funktioner. Dessa bestäm- melser reglerar chefsfunktionerna relativt ingående i flera fall.

Framför allt på brand-, skol- och sjukvårdsområdena är detta enligt vår me- ning ett mer påtagligt hinder vad gäller utveckling av PSO-verksamhet med möjlighet till överförd beslutsrätt.

De speciella befogenheter som på vissa områden tilllagts chefstjänstemän synes regelmässigt ha motiverats av effektivitetshänsyn. Sålunda är det t. ex. uppenbart att brandlagstiftningens bestämmelser om åligganden för brand- chef har till syfte att för det allmännas bästa säkerställa brandförsvarets funk- tionsduglighet i alla tänkbara situationer. Liknande intentioner ligger bakom reglerna om chefstjänstemännens uppgifter på sjukvårdsområdet. Lagstifta- ren har genom klara befogenhets- och ansvarsregler velat garantera hög och jämn kvalitet på vården. På skolområdet kan reglerna i vissa avseenden upp- fattas som en vilja hos lagstiftaren att säkerställa den pedagogiska sakkunska- pens inflytande över skolans verksamhet.

Vi anser det självklart att vissa specialbestämmelser erfordras i syfte att sä- kerställa grundläggande effektivitets- och kvalitetskrav t. ex. vad gäller

• Sida 145
•  Original

brandskydd och sjukvård. Vissa av de föreställningar om effektivitet som kommer till uttryck i speciallagstiftningen är dock med dagens synsätt på kommunal demokrati och kommunalt arbetsliv enligt vår mening alltför snä- va. Det kan sålunda inte anses rimligt eller acceptabelt att regler i speciallag- stiftning kan medföra avgörande hinder för en numera normal och av kom- munala arbetsgivare och arbetstagare genom avtal eftersträvad företagsde- mokratisk utveckling i förvaltningarna. Alltför långtgående formuleringar i speciallagstiftningen om chefstjänstemän bör därför bli föremål för översyn dels från allmän kommunaldemokratisk synpunkt (inflytandet för de förtro- endevalda, medborgare och brukare av kommunala tjänster), dels från med- bestämmandesynpunkt (inflytande för de anställda).

Vår allmänna inställning är att PSO är en form för partssamverkan som i framtiden bör kunna utnyttjas på hela det kommunala området. Det synes ofrånkomligt att olikartade legala förutsättningar för PSO-verksamhet kom- mer att råda mellan nämndområdena. Enligt vår mening bör dessa olikheter emellertid på sikt kunna utjämnas om än inte fullständigt.

Det kan inte anses ligga inom ramen för vår utrednings direktiv att pre- sentera konkreta förslag till författningsändringar avseende detaljanpassning- ar i speciallagstiftningen, utan vi har endast velat peka på aktuella kompli- kationer. Enligt vad vi erfarit finns beträffande sjukvårdsområdet ett visst ut- rymme för här avsedd översyn enligt direktiven till utredningen om sjukvår- dens inre organisation. På skolområdet torde direktiven till utredningen om skolan, staten och kommunerna innefatta möjlighet till allmänna övervägan- den om chefstjänstemännens ställning och funktioner. Vi anser det vidare angeläget att en allmän översyn i aktuellt hänseende av brandlagstiftningen snarast sker.

Vi föreslår att mot bakgrund av de här gjorda påpekandena behov av ytter- ligare utredning av hithörande frågor övervägs och att en samordning av översynsarbetet kommer till stånd.

• Sida 146
•  Original

• Sida 147
•  Original

4.1. Styrelserepresentation allmänt

Personalinflytande genom direkt Styrelserepresentation har från företagsde- mokratisk synpunkt följande huvudsyften

De anställda får genom representanter direkt insyn i den ledande besluts- instansens verksamhet. Detta förutsätts leda till en överblick av lednings- problemen och fortlöpande kännedom om synsätt, planer och åtgärder på ledningsnivån. Man erhåller en möjlighet att utöva visst inflytande på verksamheten i styrelsen. Detta förutsätts leda till ett förstärkt engagemang i verksamhe- ten från de anställdas sida. Övriga styrelseledamöter får en oförmedlad kontakt med personalsyn- punkter i styrelseärenden. Detta förutsätts innebära att styrelsen tillförs ökad sakkunskap vilket kan förbättra beslutskvaliteten.

Det förutsätts att personalrepresentanterna företräder en specifik sakkunskap om de anställdas inställning i olika frågor. Representantskapets innebörd kan variera i flera hänseenden.

El Å ena sidan utövas en fortlöpande intressebevakning, närmast som en

uppföljning av frågor som varit — eller borde varit — föremål för personal- inflytande tidigare i berednings- och beslutsprocessen. Det kan givetvis också röra på styrelsenivån uppkomna frågor som enligt gällande regler skall hänskjutas till viss företagsdemokratisk beredning, förhandling etc. För denna funktion erfordras närvaro- och yttranderätt.

Å andra sidan kan Styrelserepresentation innebära möjlighet att ta egna el- ler kompletterande initiativ på styrelsenivån för att hävda personalintres- sen. För detta kan yttranderätt vara tillräcklig. Vill man emellertid säkerställa ”anhängighetsverkan” av förslagen erfordras dessutom någon form av formell förslags- eller initiativrätt. Man kan schematiskt också tänka sig en viss begränsad ”vetorätt”. En för det politiska styrelsearbetet särskilt intressant fråga i detta sammanhang gäller personalrepresentants rätt att ”med anhängighetsverkan” begära bordläggning av ärende liksom att begära (åter-) remiss av ärende för viss (ytterligare) beredning.

• Sida 148
•  Original

[1 Representantskapet i styrelsen kan vidare innebära full delaktighet i be- sluten. För detta krävs rösträtt i styrelsen med åtföljande formellt och reellt an- svar för ställningstagandena.

Ovanstående varianter kan vidare kombineras med särskilda föreskrifter — t. ex. förbehåll — i vissa typer av ärenden.

Nedan återfinns en schematisk skiss över olika inflytandegrader vid styrel- serepresentation. Med utgångspunkt från representantens aktionsmöjlighet i styrelsen skisseras grovt vilken ”rätt” som erfordras i resp. fall. Vidare mar- keras vad som i dag i huvudsak gäller på de olika sektorerna. Dessa förhål- landen belyses Iängre fram i kapitlet.

De olika alternativ av "aktionsmöjligheter" som redovisas i skissen in- nebär praktiskt i huvudsak följandetnumreringen 1—5 hänför sig till skissen):

—A_X

Förutsä'tter Tillämpning

Ensk företag 2 25 anst

1.0 Delta i besluten Fullständigt ledamotskap

(rösträtt) 1 O Dzo vissa förbehåll Begränsad rösträtt ' Flertalet statl | myndigh styr 2.0 Väcka egna förslag Förslagsrätt med anhängighets— | Framställda yrkanden verkan | : | 1 O Dzo, vissa förbehåll Begränsad förslagsrätt : l 1 3.0 Yrka bordläggning Förslagsrätt rörande bordlägg— : l återremiss ning och återremiss | | I I O D:o, vissa förbehåll Begränsad sådan förslagsrätt | | | | . .. .. . .. .. .. I | 4.8 låelta II ovefrlatggtnår'ilg Narvaroratt med yttranderätt | | Ca 200 komm .0, Vissa or e Begransad närvarorätt | | nämnder . .. I 5.0 Följa, åhora Närvarorätt utan yttranderätt : I O Dzo, vissa förbehåll Begränsad sådan närvarorätt | |

1. 0 Enligt detta alternativ ingår personalföreträdarna i styrelsen som full- värdiga ledamöter. De har således exempelvis yttranderätt, förslags- rätt, rösträtt och rätt att anföra reservation mot styrelsens beslut. Gi- vetvis bör då personalföreträdarna ha samma juridiska ansvar för de fattade besluten som övriga styrelseledamöter.

0 Inom alternativet ryms också modellen att personalföreträdarna i styrelsen endast ingår som fullvärdiga ledamöter i vissa typer av ärenden, t. ex. frågor av allmänt sett stort intresse för personalen, medan deras medverkan i övriga ärenden får inskränka sig till när- varo- och yttranderätt. Eventuellt kan närvaro- och yttranderätten förenas med möjlighet att få särskild mening antecknad till protokol- let.

• Sida 149
•  Original

2. 0 Alternativet utgår ifrån att rösträtt ej skall tillkomma personalföre- trädarna, men att de skall utrustas med formlig förslagsrätt. (Även rätt att få särskild mening antecknad till protokollet kan övervägas.) Genom den formliga förslagsrätten erhåller personalföreträdarna möjlighet att under överläggningen i ett ärende yrka att ett visst be- slut skall fattas. Ordföranden blir då enligt gängse beslutsregler skyl— dig att ställa personalföreträdarens yrkande under proposition. På detta sätt kan således personalföreträdaren framtvinga att styrelsen tar konkret ställning till det framställda yrkandet.

0 Man kan givetvis tänka sig att förslagsrätten begränsas till att avse ärenden där personalintresset anses väga särskilt tungt. Vid hand- läggning av övriga ärenden har då personalföreträdarna endast när- varo- och yttranderätt.

3. 0 En annan möjlighet är att förslagsrätten begränsas till att omfatta yr- kanden om återremiss och bordläggning. Med denna lösning skulle man ge personalföreträdarna möjlighet att tvinga styrelsen ta ut- trycklig ställning till behovet av ytterligare beredning i visst ärende resp. någon tid för ytterligare överväganden i ärendet.

O Rätten att framställa yrkanden om remiss och bordläggning kan be- gränsas till att avse vissa ”personalintressanta ärenden”.

4. 0 Detta huvudalternativ motsvarar den lösning som valts i gällande försökslagstiftning om närvarorätt för de anställda i kommunala och landstingskommunala nämnder (SFS 19721271). Personalföreträdar- na har rätt att närvara vid nämndsammanträdet och även möjlighet att framföra sina åsikter. Däremot saknar de möjlighet att delta i det egentliga beslutsfattandet. I försöksverksamheten tillämpas den regeln att personalföreträdarna har rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

0 1 försöksverksamheten gäller att företrädarna för de anställda ej får närvara vid behandlingen av frågor rörande tillkomsten av löne- och anställningsvillkor eller sådan tillämpning därav som kan föranleda tvist. Ej heller får de anställdas representanter närvara vid handlägg- ning av ärenden som har direkt samband med utövande av förhand- lingsrätt. Härutöver är det möjligt att ytterligare begränsa närvarorät- ten till att avse endast vissa personalfrågor.

5. 0 Det sista alternativet i skissen bygger på principen att personalföre- trädarnas medverkan vid nämndsammanträdena endast är av ”ob- serverande” natur. De har således ingen yttranderätt.

O Närvarorätten för personalföreträdarna begränsas enligt denna vari- ant till typiska personalfrågor.

Personalrepresentanterna har alltså viktiga uppgifter som informationsför— medlare till styrelsen, som påverkare i denna och i vissa fall som medverkan- de i beslutsfattandet med tillhörande ansvar. De har emellertid också en an- nan huvudroll nämligen som förmedlare av information från styrelsearbetet. Det förutsätts att de skall hålla kontakt med sina ”uppdragsgivare”, med-

• Sida 150
•  Original

lemsgrupper och olika fackliga organ.

Styrelserepresentation är ett led i det företagsdemokratiska systemet. Det är alltså angeläget att man tänker igenom denna inflytandeforms anknytning- ar till övriga former i resp. organisation. Avvägningen av hur de olika sam- verkansinstitutionerna och arbetSplatsdemokratin skall kombineras, verka och utnyttjas är en viktig fråga.

Förespråkare för Styrelserepresentation för de anställda brukar understryka att representation kan verka som en hävstång på utvecklingen i övrigt av samverkan, personalpolitik, arbetsmiljö etc. Detta skulle följa av att styrelsen genom det nya personalinslaget kommer att ägna ökad uppmärksamhet åt nämnda områden.

I helhetssynen på företagsdemokratin framstår styreserepresentation alltså som ett komplement till övriga åtgärder. Den har främst från fackligt håll be- tecknats som en logisk konsekvens av strävandena att låta företagsdemokra- tin omspänna i princip hela beslutsprocessen och att ge de anställda direkt in- blick och medverkan i de ”stora” skeendena i företaget eller förvaltningen.

Ett huvudargument som också drivits av de fackliga organisationerna är att Styrelserepresentation har ett betydande psykologiskt värde som en myndig- hetsförklaring för de anställda, en manifestation av inriktning på företagsde- mokrati även på högsta nivå.

Mot bakgrund av de allmänna syftena med Styrelserepresentation som skisserats ovan skall vi kortfattat beskriva utvecklingen av denna fråga på den svenska arbetsmarknaden under senare år. Vi tar därefter upp den särskilda problematik som gäller för Styrelserepresentation på den kommunala förvalt- ningssektorn och går härvid även in på den försöksverksamhet med s. k. när- varorätt som bedrivits enligt särskild lag. 1 en senare del diskuteras olika ut- vecklingsmöjligheter.

4.2. Styrelserepresentation för anställda på privata och statliga sektorerna

4.2.1. Statliga sektorn

S tyrelserepresentationsutredningen

Styrelsereprescntationsutredningen (STRU) som tillsattes år 1972 hade till uppgift att dels utarbeta riktlinjer för representation för de anställda i statlig myndighets lekmannastyrelse, dels Överväga om styrelserepresentationen bör förekomma i myndighet med annan beslutsorganisation och, om så an- sågs böra ske, föreslå lämpliga former för sådan representation.

I direktiven 1972-04-26 till utredningen anförde departementschefen bl. a. att de anställdas möjligheter till inflytande på den egna arbetsplatsen borde vidgas. Ett led i en sådan strävan är att de statsanställda genom sina fackliga organisationer blir representerade i styrelser för de statliga myndigheterna. Enligt departementschefen borde styrelserepresentationen vara ägnad att hos de anställda skapa ökat intresse och engagemang för myndigheternas sam- hällsfunktion och villkor och bidra till gynnsamma förutsättningar för före- tagsdemokratiska förhållanden på arbetsplatsen. Därjämte skulle i vissa frå-

• Sida 151
•  Original

gor vinnas ett ökat erfarenhetsunderlag för myndigheternas beslut. 1 direk- tiven framhölls också att personalen i den statliga förvaltningen kostnads- och produktionsmässigt utgör en helt utslagsgivande faktor.

Styrelserepresentationsutredningen avgav sitt principbetänkande "Styrel- serepresentation för de anställda i statliga myndigheter" (SOU 1973128) i juni 1973. 1 betänkandet konstaterade utredningen att den ej funnit några principiella skäl föreligga mot Styrelserepresentation för de anställda i statliga myndigheter. Beträffande motivet för personalrepresentation uttalades att detta främst kan sägas vara värdet för de anställda att genom sina fackliga or- ganisationer kunna påverka verksamheten inom myndigheten.

Härvid påpekades att olika intressegrupper redan var företrädda i de statliga myndigheter som hade lekmannastyrelser och att de därigenom hade fått tillfälle till inflytande. Samma var förhållandet. framhölls det, beträffande skilda expertfunktioner inom de olika myndigheterna.

Utredningen föreslog i princip att personalrepresentation skulle införas i de statliga myndigheternas högsta beslutande organ. Två personalrepresentan- ter borde ingå som fullvärdiga ledamöter i lekmannastyrelse och ämbetsman- nastyrelse. Beträffande statliga myndigheter där högsta beslutanderätten till- kommer myndighetens chef föreslogs att två personalföreträdare skulle få rätt att närvara då viktigare frågor avgjordes på chefsnivå.

Angående jävssituationer framhöll STRU att personalrepresentation ej kan förekomma i ärenden som t. ex. rör stridsåtgärder, förhandling med arbets- tagarorganisationer om slutande av kollektivavtal samt uppsägning av kol- lektivavtal. Beträffande sekretessfrågor uttalades att personalrepresentant kan komma i den situationen att han på grund av för styrelseledamötema gäl- lande tystnadspliktsregler blir förhindrad att yppa vissa hemliga uppgifter för de anställda vid myndigheten. Detta förhållande kunde enligt utredningen i vissa situationer på ett besvärande sätt störa önskvärd kommunikation mel- lan partsrepresentant och de anställda. Utredningen föreslog därför att myn- digheternas styrelser i vissa fall skulle kunna ”lösa” personalrepresentant från gällande tystnadsplikt.

I betänkandet noterades att ett genomförande av förslaget om styrelsere- presentation för de anställda skulle komma att kräva betydande utbildnings- insatser. Ansvaret för utbildning av personalrepresentanterna borde främst ligga på de fackliga organisationer som utsett vederbörande representant. Ut- redningen framhöll dock att även myndigheterna i lämplig omfattning och på lämpligt sätt borde medverka till att personalföreträdarna blev väl skickade att uppfylla de ansvarsfulla krav som personalrepresentation ställer.

Personalrepresentation föreslogs som huvudregel införas vid myndigheter med minst etthundra arbetstagare. De fackliga organisationerna borde enligt utredningen få ett avgörande inflytande över valet av personalrepresentanter. Vidare förslogs, på grund av representativitetssynpunkter, att personalrepre- sentation ej borde förekomma vid myndighet, där inte minst hälften av de anställda är organiserade i organisation eller organisationer med ställning som huvudorganisation enligt huvudavtalet. Beträffande den formella valproce— duren föreslog STRU att Kungl Maj:t skulle utse personalföreträdare.

• Sida 152
•  Original

S tatsverkspropositionen ] 9 74

1 prop. 197411, bil. 2, s. 25 f., upptogs, med utgångspunkt från STRU:s ovan- nämnda förslag och de synpunkter som framkommit vid den sedvanliga re- missbehandlingen, frågan om Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter till behandling.

Inledningsvis konstaterades i propositionen att den övervägande delen av remissinstanserna tillstyrkt STRU:s förslag eller lämnat det i huvudsak utan erinringar. Föredragande departementschefen anslöt sig till utredningens re- dovisade uppfattning att det finns flera olika skäl för att låta personalen bli representerad i de statliga myndigheternas högsta beslutande organ. De an- ställdas möjligheter att påverka sin arbetssituation borde enligt departe- mentschefen underlättas. Härigenom skapas bästa möjliga betingelser för engemang och intresse hos de anställda för myndighetens verksamhet och därmed också för ett gott arbetsresultat. Vidare uttalades att de anställdas medinflytande i ledningsorganets arbete utgör ett väsentligt inslag i ett före- tagsdemokratiskt sätt att bedriva statlig verksamhet (prop. s. 39).

Efter dessa inledande uttalanden om behovet helt allmänt sett av styrel- serepresentation för de anställda övergick departementschefen i propositio- nen till att beröra den politiska demokratins principer. Härvid framhölls att STRU:s förslag i alltför stor omfattning byggde på den ordning som gäller på den enskilda sektorn. Med anledning härav poängterade departementschefen att skillnaden mellan den statliga verksamheten och verksamheten inom den privata sektorn är betydande. I denna fråga uttalades bl. a. följande (prop. s. 39).

”Emellertid har all verksamhet inom statliga myndigheter — till skillnad från verksam- heten inom den privata sektorn — sin grund i det beslut för verksamheten som stats- makterna fattar. Huvudprincipen för statsförvaltningens verksamhet läggs således fast inom de i demokratisk ordning fattade politiska besluten. Ofta är dessa grundläggande principiella regler för myndigheternas verksamhet relativt allmänt hållna. Det överläm- nas till myndigheterna att närmare utforma det regelsystem enligt vilket inriktningen och innehållet i arbetet inom myndigheten och dess underställda organ skall bedrivas. Myndigheterna är alltså inte enbart verkställande organ för statsmakterna. De skall också självständigt inom de ramar som statsmakterna har dragit upp utforma och ut- veckla principerna för vad slags verksamhet som skall bedrivas inom myndigheten.”

Enligt departementschefen följde av redovisade konstitutionella betingelser för den statliga verksamheten att de anställdas representation borde begrän- sas till att avse deltagande i beslut som inte har avseende på det slag av verk- samhet som myndigheten skall bedriva. Som exempel på sådana beslut om- nämndes beslut om arbetsmetoder, arbetsfördelning, organisation och ratio- nalisering inom myndigheten, myndighetens budget och petita samt beslut i frågor om personalpolitik och olika former av personaladministration såsom personalplanering, tjänstetillsättning, vidareutbildning, lokaler och personal- häsovård. Vid handläggning av övriga frågor ansåg departementschefen att personalföreträdarna bör ha rätt att delta i överläggningarna men inte i beslu- ten.

Vad angår frågor som har avseende på det slag av verksamhet som myn- digheten skall bedriva angavs som exempel beslut i prisregleringsfrågor inom jordbruksnämndens område och tillstånds- och medborgarskapsärenden

• Sida 153
•  Original

inom invandrarverkets område.

Fråga om personalföreträdare i visst ärende inte skall ha rätt att delta i be- slut prövas, uttalade departementschefen, lämpligen av styrelsen på myndig- hetens vägnar.

Även på vissa andra punkter avvek propositionens förslag från STRU:s. Så- lunda framhöll departementschefen att som allmän förutsättning för perso- nalrepresentation vid viss myndighet skall gälla att minst hälften av de an- ställda tillhör personalorganisation. Huruvida vederbörande organisation har ställning av huvudorganisation enligt huvudavtalet skall således sakna bety- delse.

Beträffande jävssituationer uttalade departementschefen att han, i likhet med STRU, ansåg att personalföreträdare över huvud taget inte bör få närvara vid myndighetens handläggning av ärende som rör antingen förhandling med arbetstagarorganisation om slutande av kollektivavtal, uppsägning av sådant avtal, eller stridsåtgärd. Vidare bör personalföreträdare inte få närvara, när i myndigheten handläggs fråga om rättstvist mellan myndigheten och personalorganisationen.

Vad gäller andra ärenden, vari har förekommit förhandling eller överlägg- ning med arbetstagarorganisation eller vari sådan organisation annars har sär- skilda intressen att bevaka, kan enligt departementschefen en personalföre- trädare inte anses jävig enbart därför att han föreslagits till uppdraget av or- ganisationen eller är medlem i denna. Detta sammanhänger med att perso- nalföreträdaren skall företräda alla anställda hos myndigheten, oberoende av vilken organisation de kan tillhöra. Har personalföreträdaren däremot, påpe- kade departementschefen, en närmare anknytning till organisation som har förhandlat eller överlagt med myndigheten eller som annars har särskilda in- tressen att bevaka i saken kan fråga om jäv uppkomma. Detta kan exempelvis gälla om personalföreträdaren har styrelseuppdrag eller annat förtroendeupp- drag hos organisationen. Tillämpligjävsgrund skullei sådant fall vara 4 & tjär- de eller femte punkten förvaltningslagen. Enligt departementschefen kan det inte anses tillfredsställande att personalföreträdare på detta sätt blir att betrak- ta som jävig. Han föreslog därför att vissa särregler skulle ges i syfte att skapa praktiska förutsättningar för förtroendemän hos personalorganisationer att inneha uppdrag som personalföreträdare i myndighets styrelse.

Vad angår STRU:s förslag att myndigheterna, där personalrepresentation på styrelsenivå förekommer, skulle ges rätt att ”lösa” personalrepresentanter— na från eventuell tystnadsplikt, menade departementschefen att intresset av sekretess får anses väga tyngre än personalföreträdares önskemål om att få bryta denna sekretess. Han påpekade dock att personalföreträdare i de flesta fall torde kunna samråda i behövlig omfattning genom att formulera från se- kretessynpunkt ömtåliga frågeställningar på sådant sätt att hemliga uppgifter förblir skyddade.

Lagstiftning

De i 1974 års statsverksproposition förordade riktlinjerna för representation för anställda i statliga myndigheters högsta beslutande organ antogs av 1974 års vårriksdag. Med stöd av detta riksdagsbeslut utfärdade Kungl Maj:t se-

• Sida 154
•  Original

dermera en särskild kungörelse om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m. m. (SFS 1974:224; ändringar i kungörelsen har skett genom SFS 1976:487 och SFS 1976:1020). Lagstiftningen har summariskt följande inne- håll:

Kungörelsen äger, i den mån regeringen förordnar, tillämpning på statlig myndighet med självständiga verksfunktioner.

För varje myndighet, på vilken kungörelsen tillämpas, utses två eller, om särskilda skäl föreligger, tre personalföreträdare samt det antal ersättare för personalföreträdare som behövs. Ursprungligen gällde att personalföreträdar- na skulle utses av regeringen på förslag av arbetstagarorganisation. Vidare skulle företrädarna entledigas enligt samma grunder som gäller för sådana le- damöter i statlig myndighet som regeringen utser särskilt. Genom till- komsten år 1976 av lagen (1976:230) om rätt för arbetstagarorganisation att utse och entlediga företrädare för de anställda i styrelse eller annat organ vid statlig myndighet (prop. 1975/76:100, bil. 2, InU 1975/76:34) har uppgiften att utse och entlediga personalföreträdarna överlämnats direkt till vederbö- rande arbetstagarorganisationer.

Beträffande personalföreträdares behörighet gäller att han i myndighet med lekmannastyrelse har rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen. I myndighet med ämbetsmannastyrelse och s. k. enrådighetsverk föreligger närvaro- och yttranderätt i frågor som i förarbetena angivits som ty- piska för lekmannastyrelses beslutsområde (4 ©).

Vid lekmanna- eller ämbetsstyrelses handläggning av frågor, som ej har av- seende på det slags verksamhet myndigheten skall bedriva, är personalföre- trädare ledamot av styrelsen. Han har då samma rättigheter och skyldigheter som annan ledamot. (Vissa speciella jävsregler har dock givits för personal- företrädare — 15 å.) Vad som nu sagts avser även personalföreträdare i disci- plinnämnd. Vid handläggning i enrådighetsverk av fråga som ej har avseende på det slags verksamhet myndigheten skall bedriva har personalföreträdare rätt att få skiljaktig mening antecknad.

Frågan om personalföreträdarna i det enskilda fallet, i enlighet med de principer som anges i kungörelsen, skall få delta som ledamöter med beslu- tanderätt prövas i myndighet med lekmannastyrelse och ämbetsmannastyrel- se av styrelsen. Vid denna prövning får personalföreträdare delta i överlägg- ningen men ej i beslutet. Beträffande enrådighetsverk gäller att personalfö- reträdare har rätt att närvara och yttra sig när myndighetens chef gör motsva- rande prövning (17 å). Talan mot styrelsens resp. myndighets chefs beslut kan föras hos regeringen genom besvär.

4.2.2. Privata sektorn

Det är på den privata sektorn som Styrelserepresentation först aktualiserats. De synsätt och metoder som här utbildats har därefter i viss utsträckning häv- dats vid motsvarande initiativ för den offentliga sektorns del. För helhetsbil- dens skull bör därför en redogörelse lämnas också för utvecklingen på den pri- vata sektorn. Detta sker med en erinran om att de konstitutionella förutsätt— ningarna för personalrepresentation i enskilda företags styrelser, som framgår av vad tidigare anförts, är annorlunda än de som gäller för den offentliga sek- torn.

• Sida 155
•  Original

Krav på Styrelserepresentation togs först i slutet av 1960-talet upp mera målmedvetet i den fackliga programdebatten. Tidigare hade man inom fack- föreningsrörelsen värjt sig bl. a. för det medansvar i företagsledandet som sty- relserepresentation kunde medföra. En doktrin som utbildats var att partsför— hållandet skulle ”hållas rent”. Man torde också ha bedömt de allmänna möj- ligheterna till påverkan och inflytande denna väg som all.för småi förhållan- de till nackdelarna. I samband med den breddade företagsdemokratiska ut- vecklingen, de fackliga organisationernas avsevärt stärkta ställning, förbätt- rad utbildning osv. övergavs denna tveksamma inställning. Starkt förankrade krav kom att resas på inflytande avseende i princip alla nivåer i företagen.

Vid 1970 års TCO-kongress behandlades bl, a. frågan om styrelserepresen- tation för de anställda i företagsstyrelserna. Kongressen beslöt att TCO skulle verka för att de anställda skulle få rätt att tillsätta en minoritet av företags- styrelsens ledamöter. Även 1971 års LO-kongress fattade beslut av likartad innebörd.

Med stöd av dessa kongressbeslut begärde LO och TCO 1971 förhandlingar med Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) i syfte att avtalsvägen tillförsäkra de anställda representation i aktiebolagens styrelser. Förhandlingar inleddes också i frågan men dessa avbröts vintern 1972 efter det att SAF förklarat sig inte vara behörig sluta avtal som binder de enskilda företagens bolagsstäm- mor. LO och TCO begärde då i skrivelser till chefen för industridepartemen- tet att de anställdas rätt till Styrelserepresentation skulle tryggas genom lag- stiftningsåtgärder. Skrivelserna resulterade i att en särskild arbetsgrupp till- sattes med representanter för industri-, justitie- och dåvarande inrikesdepar— tementen. Ett förslag till lag om Styrelserepresentation för de anställda i vissa aktiebolag utarbetades inom gruppen (Ds I 197213), vilket sedermera kom att ligga till grund för regeringens proposition (prop. 19721116) i ämnet.

I den av arbetsgruppen avgivna departmentspromemorian uttalades bl. a. att Styrelserepresentation för de anställda framstår som ett viktigt inslag i ut- vecklingen mot en ökad företagsdemokrati. Representationen borde enligt arbetsgruppen betraktas som ett element och ett steg i utvecklingen mot ökat löntagarinflytande. Denna utgångspunkt borde vara avgörande både för motiven för en reform och för representationens närmare utformning.

Vidare måste enligt departementspromemorian styrelserepresentationen främst ses som en vidareutveckling av det representativa system för bevak- ning av det samlade löntagarintresset som redan byggts upp i företagen i form av företagsnämnden och dess olika organ, såsom avdelningskommittéer, samrådsgrupper etc. samt arbetarskydds— och förslagskommittéer. Visserli- gen kan styrelsearbetet, påpekades det, variera betydligt till såväl intensitet som innehåll, men trots detta borde representation i styrelsen i flertalet fall kunna ge löntagarna ökad insyn i såväl för företaget som för de anställda cen- trala problem, inte minst i fråga om framtida utvecklingsmöjligheter och ut- vecklingsplaner. Denna ökade insyn i företagets problem från arbetstagar- grupperna borde i sin tur kunna skapa förutsättningar för att de förändringar som ständigt måste ske i ett dynamiskt företag kan genomföras på ett till- fredsställande sätt (se promemorian s. 8 f.).

1 departementspromemon'an föreslogs i korthet att de anställda i aktiebolag med minst etthundra anställda skulle få rätt att utse två ledamöteri styrelsen. Verksamheten föreslogs få försökskaraktär under en tidsperiod av fem år.

• Sida 156
•  Original

I prop. 19721116 framlades förslag till lag om styrelserepresentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar. Förslaget var utformat med utgångspunkt från departementspromemorians förslag och infordrade remissyttranden. Departementschefen framhöll det vara i hög grad angeläget att ta ytterligare ett steg mot demokratins förverkligande i arbetslivet och genomföra en reform som ger de anställda inflytande även över företagens ledning (prop. s. 121). Propositionen godkändes av riksdagen i december 1972 genom antagandet av lagen (1972:829) om styrelserepresentation för de an- ställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar. Lagen, som hade försökska- raktär, gällde till utgången av juni månad 1976 och innebar i korthet följande:

El Anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar, som under senaste rä- kenskapsåret i landet sysselsatt i genomsnitt minst hundra arbetstagare, ägde rätt att utse två ledamöter i styrelsen och en suppleant för varje sådan ledamot. Om arbetstagarledamot en gång utsetts kvarstod rätten till sty- relserepresentation även om antalet anställda därefter skulle underskrida hundra personer. El Den aktuella lagen omfattade inte bank eller försäkringsbolag (beträffande personalrepresentation i styrelser för bankinstitut och försäkringsbolag meddelades särskilda bestämmelser i lagen (1973:1093) om styrelserepre- sentation för de anställda i bankinstitut och försäkringsbolag). Därutöver undantogs från lagens tillämpning aktiebolag vars styrelse vid lagens in- förande bestod av mindre än tre ledamöter under förutsättning att samma förhållande gällde den I januari 1972. [3 Även om antalet anställda understeg hundra gav lagen möjlighet för bo- lagsstämma eller föreningsstämma att, utan ändring av bolagsordningen eller föreningsstadgar, besluta om tillämpning av lagen på företaget. El Beslut om inrättande av arbetstagarrepresentation skulle fattas av den el- ler de lokala fackliga organisationer som var bundna av kollektivavtal i förhållande till företaget och organiserade mer än hälften av företagets ar- betstagare. El Ifråga om fördelning av platserna då flera fackliga organisationer fanns re- presenterade på företaget var lagen dispositiv. Om organisationerna ej enades om annat gällde att om någon organisation omfattade mer än 80 % av de kollektivavtalsbundna arbetstagarna fick denna organisation utse båda arbetstagarledamöterna. I annat fall fick de två största organisatio- nerna utse vardera en ledamot. El Lagstiftningen byggde på principen att arbetstagarledamot borde utses bland de anställda i företaget. Möjligheten att låta sig representeras av per- soner som inte var anställda inom företaget fanns dock, men med undan- taget att sådan person ej fick tillhöra annat företags styrelse. E] Undantag kunde medges från lagen, om arbetstagarrepresentation skulle medföra väsentliga olägenheter för företaget som följd av att styrelsens sammansättning var beroende av politiska styrkeförhållanden eller av för- hållande mellan olika aktieägare som framgår av bolagsordning, avtal eller annan omständighet eller på grund av föreskrift om särskild röstpluralitet vid fattande av styrelsens beslut. Undantag från lagen medgavs inte om olägenheterna kunde undanröjas på annat sätt. El Vid undantag skulle föreskrivas villkor om åtgärder som på annat sätt till-

• Sida 157
•  Original

godosåg arbetstagarnas intresse av insyn och inflytande i företaget. Fråga om undantag prövades av en särskild nämnd, dispensnämnden för arbets- tagarrepresentation. Cl Beträffande styrelserepresentation i kommunägda företag tillämpades i praktiken regelmässigt den lösningen att de anställda erhöll rätt att när- vara vid bolagsstyrelsens sammanträden genom två företrädare. Dessa fö- reträdare ägde rätt att delta i överläggningarna men ej i besluten samt rätt att få sin mening antecknad till protokollet. I fråga om möjligheten att framställa yrkande jämställdes de med styrelseledamot.

Kungl Maj:t gav i april 1974 i uppdrag åt statens industriverk att utvärdera den pågående försöksverksamheten med styrelserepresentation för de an- ställda. I september månad 1975 presenterade industriverket genom rappor- ten ”Styrelserepresentation för de anställda” (SIND 197524) det slutliga resul- tatet av utvärderingen.

Enligt industriverkets uppfattning borde lagstiftningen om styrelserepre- sentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar permanen- tas. Verket gjorde den bedömningen att det tillgängliga erfarenhetsmaterialet från försöksperioden var av tillräcklig kvalitet och omfattning för att utgöra underlag för utarbetandet av en permanent lagstiftning. I rapporten föreslogs att den permanenta styrelserepresentationslagen skulle omfatta samtliga ak- tiebolag och ekonomiska föreningar med minst femtio anställda. Industriver- ket ansåg vidare att man på längre sikt borde kunna överväga en genomgri- pande omarbetning av aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar i syfte att inarbeta såväl lagen om styrelserepresentation som andra särlagar på arbetslivets område i denna lagstiftning.

Industriverkets förslag remissbehandlades i sedvanlig ordning. Remissut- fallet gav vid handen att så gott som alla remissinstanser instämde i indu- striverkets uppfattning att försöksperioden med styrelserepresentation för de anställda i stort sett hade utfallit positivt. Förslaget om att lagen om de an- ställdas styrelserepresentation skulle permanentas tillstyrktes också eller lämnades utan erinran av de allra flesta remissinstanser.

I prop. 1975/76:166 konstaterade föredragande departementschefen att re- formen med styrelserepresentation för de anställda otvivelaktigt hade med- fört fördelar för såväl de anställda som företagens ledning. Några påtagliga ne- gativa effekter hade enligt departementschefen ej kunnat påvisas. Mot denna bakgrund föreslogs i omnämnda proposition att en permanentning skulle ske av lagen om styrelserepresentation. Departementschefen betonade dock att det om någon tid kan bli aktuellt att på nytt se över lagen i ljuset av bl. 3. de erfarenheter som successivt vinns av andra åtgärder som syftar till att förbätt- ra och fördjupa demokratin i företagen.

Förslaget i prop. 1975/76:166 till permanent lagstiftning om styrelserepre- sentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar antogs av riksdagen våren 1976. Den nya lagen (SFS 1976:351) trädde i kraft den 1 juli 1976. Lagen överensstämmer i huvudsak med den provisoriska lagen. Vissa materiella skillnader föreligger dock av vilka de viktigaste återges nedan.

El Tillämpningsområdet för lagen har ändrats så att företag med minst tju- gofem anställda nu omfattas av lagstiftningen. D Särskilda regler har införts för koncerner i syfte att stärka de anställdas

• Sida 158
•  Original

ställning i dotter- och dotterdotterföretagen. D Arbetstagarledamöternas suppleanter har fått närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden. El Vissa tvister om tillämpning av lagen prövas av arbetsdomstolen.

Även 1973 års lag om styrelserepresentation för de anställda i bankinstitut och försäkringsbolag har genom beslut av riksdagen våren 1976 ändrats på motsvarande sätt (se SFS 1976:355).

Vidare kan nämnas att riksdagen även beslutat om vissa ändringar i aktie- bolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar för att garantera att styrel- searbetet bedrivs på sådant sätt att syftet med arbetstagarrepresentation till- godoses (se SFS l976z353 och SFS 1976:453).

4.3. Försökslagstiftning om närvarorätt för de anställda i kommunala och landstingskommunala nämnder

4.3.1. Kommunalrättslig bakgrund

Av ] kap. 5 & första stycket kommunallagen ( 19771179) framgår att kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas av fullmäktige. Förvalt- ning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder (1 kap. 5 & andra stycket KL). I 1977 års KL avses med fullmäktige kommunfullmäk- tige och landstinget samt med styrelsen, kommunstyrelsen och förvaltnings- utskottet.

Terminologin i 1 kap. 5 %$ återgår på äldre maktfördelnings- och maktskill— nadsläror som ej tog hänsyn till att beslutsakter på lägre nivå kan utgöra led i förvaltning och verkställighet (se Kaijser, Kommunallagarna II femte uppl. s. 121). De förvaltnings- och verkställighetsuppgifter som ankommer på de kommunala och landstingskommunala nämnderna består således i praktiken i icke oväsentlig omfattning av vad som med vanligt språkbruk kan karak- täriseras som beslutsfattande, låt vara att besluten ofta är av lägre dignitet än kommunfullmäktige och landstingsbesluten (se SOU 1974:99 s. 160 och prop. 1975/ 761187 5. 238). I sammanhanget bör också noteras att nämnder för specialreglerad förvaltning, t. ex. social centralnämnd, byggnadsnämnd och skolstyrelse, ofta direkt genom föreskrifter i speciallagstiftning har tillerkänts omfattande beslutanderätt av kvalificerad natur (jfr KU 1976/ 77:25 s. 15).

Ledamöter och suppleanter i styrelsen och övriga nämnder väljs av full- mäktige (3 kap. 2 och 13 && KL). Beträffande kommunala och landstingskom- munala nämndsammanträden gäller att dessa till sin karaktär är slutna i motsats till fullmäktiges förhandlingar som enligt 2 kap. 28 % KL i princip är offentliga. Före ikraftträdandet 1977-07-01 av den nya kommunallagen gäll- de enligt rättspraxis att kommunal eller landstingskommunal nämnd hade möjlighet att för visst sammanträde besluta att utomstående, t. ex. personal- representant, f1ck närvara och delta i nämndens överläggningar men inte i be- sluten, under förutsättning att beslutet ang. närvarorätten var enhälligt (se t. ex. RÅ 1954 ref. 48 och RÅ 1969 ref. 51;jfr även Kaijser, Kommunallagar- na II, femte uppl. s. 247). I detta sammanhang kan erinras om att det tidigare förekom lagstadgad

• Sida 159
•  Original

s. k. fackrepresentation i skolstyrelser. Motivet för detta var att skolstyrelser- na skulle få tillgång till pedagogisk sakkunskap. Denna fackrepresentation avskaffades år 1970.

1 1977 års KL hari 3 kap. 7 & andra stycket intagits en särskild bestämmelse om att styrelsen får kalla ledamot eller suppleant i fullmäktige, annan nämnd eller beredning, tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen eller särskild sakkunnig att närvara vid sammanträde med styrelsen. Den som har kallats till sammanträde får, om styrelsen beslutar det, delta i över- läggningarna men ej i besluten. Av motiven till KL framgår att nämnd inte med stöd av omnämnda bestämmelse kan besluta att ge närvarorätt åt före- trädare för de anställda eller andra utpräglade intresserepresentanter. Bestäm- melsen har nämligen endast till syfte att tillförsäkra nämnderna möjlighet att anlita behövlig sakkunskap. Den som anlitats som sakkunnig får enligt fö— redragande departementschefen förutsättas inta en opartisk ställning i ären- det (se prop. 1975/76:187 s. 451).

Noteras kan att möjlighet även efter införandet av 1977 års KL finns för nämnd att enhälligt besluta om närvarorätt för intresserepresentant.

I sammanhanget bör påpekas att riksdagen våren 1977 i samband med an- tagandet av KL beslutat att utmönstra de bestämmelser som tidigare åter- fanns i vissa specialförfattningar om rätt för vissa chefstjänstemän och sak- kunniga att närvara vid nämndsammanträden och delta i överläggningarna samt att få sin mening antecknad till protokollet (prop. 1976/77:1, KU 1976/ 77:25, rskr. 1976/771148). Riksdagens beslut grundade sig på ett omfat- tande utredningsarbete som ägt rum inom kommundepartementet syftande till att minska statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommuner- na och landstingskommunerna (se departementspromemoriorna Ds Kn 1975:3, Ds Kn 1975:6 samt Ds Kn 1975:7).

Suppleant i kommunala och landstingskommunala nämnder har rätt att närvara vid nämndens sammanträden men saknar yttranderätt om han/hon inte tjänstgöri stället för ledamot (3 kap. 8 å andra stycket KL). Nämnden har emellertid laglig möjlighet att med enkel majoritet medge suppleant yttran- derätt (se prop. 1975/76:187 s. 456). l denjuridiska doktrinen brukar f. ö. ock- så anses att ett sådant medgivande får avse obestämd tid (se t. ex. Kaijser a. a. s. 249).

Fullmäktige kan för rena beredningsuppgifter tillsätta särskilda beredning- ar eller kommittéer (1 kap. 5 & och 2 kap. 23 & KL). Närvarorätten vid sam- manträde med sådana organ följer inte de regler som anses gälla i fråga om kommunala och landstingskommunala nämnder. Om särskilda föreskrifter inte har meddelats av fullmäktige i samband med inrättandet av organet, tor- de detta självt kunna besluta i frågan om utomståendes rätt att närvara vid sammanträde med beredningen eller kommittén.

Den restriktiva ordning som får anses gälla i fråga om närvarorätt för utom- stående vid sammanträde med kommunala och landstingskommunala nämnder torde främst vara motiverad av att man velat skapa garantier för ett fritt meningsutbyte mellan ledamöterna samt för självständighet och obero- ende vid beslutsfattandet. Påpekas kan att såväl ledamot som annan hand- läggare är skyldig avlägsna sig när ärende i vilket han är jävig behandlas (3 kap. 9 & andra stycket KL). Detta stadgande har tillkommit för att en jävig person inte genom sin närvaro skall försvåra för ledamöterna att på ett allsi-

• Sida 160
•  Original

digt sätt handlägga ärendet (jfr prop. 19532210 s. 149 och 151).

Vid en redogörelse för den kommunalrättsliga bakgrunden till försökslag- stiftningen med närvarorätt för de anställda i kommunala och landstings- kommunala nämnder kan vara av intresse att notera att gällande kommu- nallagstiftning ej står helt främmande för viss formlig personalrepresentation i nämnd. Således framgår av förarbetena till bestämmelserna om besvärs- nämnd i 1953 års kommunallag att möjlighet finns att — med avvikelse från vad som eljest gäller beträffande kommunala nämnder i allmänhet — i regle- mente för sådan nämnd föreskriva att kommunens personal skall vara tillför- säkrad representation i nämnden (se SOU 1952:14 s. 355 och prop. 19532210 5. 205). Lagtekniskt har detta lösts genom att det i lagtexten utsägs att kom- munallagens nämndregler, t. ex. i vad avser nämndens sammansättning, skall gälla även för besvärsnämnd om ej annat föreskrivs i reglementet för be- svärsnämnden. 1977 års kommunallag medför i detta avseende inte någon ändring (se 7 kap. 3 & KL; jfr SOU 1974:99 s. 368).

Den möjlighet som lagstiftaren givit kommunerna och landstingskommu— nerna att beträffande besvärsnämnd ge självskrivenhet åt personalrepresen- tanter torde i praktiken endast ha tillämpats undantagsvis bland de omkring 25 primärkommuner och 23 landstingskommuner som inrättat sådan nämnd. Således innehåller varken Kommunförbundets eller Landstingsför- bundets normalreglemente för kommunal resp. landstingskommunal be- svärsnämnd särbestämmelser av aktuellt slag.

4.3.2. N ärvarorättslagen

I likalydande skrivelser den 28 mars 1972 till cheferna för dåvande inrikes- och civildepartementen anförde Svenska kommunalarbetareförbundet att det var angeläget att det vidgade arbetstagarinflytande som vid denna tid- punkt började förberedas i fråga om det enskilda näringslivet följdes av mot- svarande åtgärder på de statliga och kommunala områdena. I Skrivelserna togs upp frågan om facklig representation i de kommunala nämnderna och styrelserna. Kommunalarbetareförbundet påpekade att gällande kommunal- lagstiftning ansågs utgöra hinder mot facklig representation, vilket var mind- re tillfredsställande med hänsyn till den förväntade utvecklingen på den pri- vata sektorn. I sammanhanget påpekades att Kommunalarbetareförbundet inte åsyftade sådan facklig representation som skulle rubba de politiska makt- förhållandena såsom de kommit till uttryck i väljaropinionen. Frågan borde i stället kunna lösas genom en form av adjungering till kommunala nämnder. I avvaktan på en slutlig lösning av närvarorättsproblematiken borde det enligt Kommunalarbetareförbundets mening vara möjligt att lagstiftaren genom dispens från gällande bestämmelser öppnade möjligheter för de kommunala och landstingskommunala organen att med enkel majoritet fatta beslut om adjungerat ledamotskap för arbetstagarrepresentanter. Kommunalarbetareförbundets framställningar till statsmakterna i närva- rorättsfrågan resulterade i att dåvarande civilministern den 21 april 1972 lade fram propositionen (1972297) med förslag om att Kungl Maj:t genom en sär- skild lag skulle ges befogenhet att medge att kommunal nämnd beslutar om närvarorätt vid nämndens sammanträden för företrädare för de anställda. Förslaget föregicks ej av något formellt remissförfarande. (Samma dag utfär-

• Sida 161
•  Original

dade civilministern tilläggsdirektiv till utredningen om den kommunala de— mokratin om att utreda de lagstiftningsfrågor som Kommunalarbetareför- bundet genom sina skrivelser aktualiserat.)

l prop. l972z97 lämnades en utförlig redogörelse för de åtgärder som under de senaste åren vidtagits för att förbättra förutsättningar för företagsdemokra— tins utveckling inom statlig, kommunal och enskild verksamhet. Angående företagsdemokratins betydelse uttalade departementschefen bl. a. följande:

"En fördjupad företagsdemokrati är ett väsentligt medel när det gäller att nå bättre för- hållanden för de anställda och därigenom öka arbetstillfredsställelsen och säkerställa ett gott arbetsresultat. Det är alltså ett starkt intresse både från allmän synpunkt och från arbetstagarsynpunkt att de personer som är anställda inom kommunala och landstings- kommunala förvaltningar, liksom andra arbetstagare, får insyn och inflytande över den verksamhet som bedrivs på deras arbetsområden. Frågan hur detta syfte skall nås er- bjuder emellertid särskilda problem som inte har någon direkt motsvarighet inom en- skild verksamhet och som i viss mån skiljer sig från de svårigheter som uppkommer när det gäller att tillgodose motsvarande intresse i fråga om dem som är anställda inom statsförvaltningen. Ett exempel härpå är de problem som kan vara förknippade med medverkan av företrädare för de anställda vid handläggningen hos kommunala nämn- der” (prop. s. 8).

I anslutning till detta uttalande framhöll departementschefen att ledamöter- na i de kommunala och landstingskommunala nämnderna är valda av kom- munfullmäktige respektive landstinget, i regel på ett sådant sätt att nämnder- nas sammansättning motsvarar den medborgaropinion som kommit till ut- tryck vid ett allmänt val. Härvid påpekades att det skulle ankomma på ut- redningen om den kommunala demokratin ”att belysa de särskilda problem som kan möta bl. a. när det gäller att tillerkänna de anställda en vidgad när- varorätt vid sammanträde med kommunala och landstingskommunala nämnder— främst hur en vidgad närvarorätt skall kunna förenas med den po- litiska demokratin”.

Departementschefen uttalade vidare att försök med vidgad närvarorätt för de anställda ingår i programmet för den försöksverksamhet som bedrivs un- der ledning av de båda centrala råden. Sådana försök kunde enligt departe- mentschefen ge erfarenheter som är av värde vid de överväganden från mera allmänna synpunkter rörande en vidgad närvarorätt som skall ske inom ut- redningen om den kommunala demokratin. Mot denna bakgrund ansåg de- partementschefen det angeläget att den svårighet att få till stånd sådana för- sök, som låg i kommunallagstiftningens principiella krav på enhälliga beslut och beslut för varje sammanträde rörande närvarorätt, undanröjdes. Detta borde ske genom att Kungl Maj:t gavs befogenhet att på framställning av kommun eller landstingskommun medge att viss kommunal eller lands- tingskommunal nämnd beslutar att företrädare för de anställda får närvara vid nämndens sammanträden. Departementschefen förordade därför att Kungl Maj:t genom en särskild lag skulle ges en sådan befogenhet. Vidare ut- gick han ifrån att Kungl Maj:ts beslut med stöd av den föreslagna lagstift- ningen skulle meddelas i samråd med vederbörande centrala råd.

För att den vidgade närvarorätten skall få något egentligt innehåll är det, framhöll departementschefen, nödvändigt att den innefattar rätt att yttra sig vid sammanträdena, dvs. rätt att delta i överläggningarna. En vidgad närva- rorätt kan framstå som särskilt angelägen i fråga om vissa nämnder eller vissa

• Sida 162
•  Original

typer av ärenden, t. ex. ärenden som — utan att avse förhållanden som regleras i kollektivavtal — rör arbetsförhållanden eller andra frågor av särskild betydel- se förjust de anställda eller frågor i vilka det är av särskilt intresse att kunna tillgodogöra sig de anställdas kunskaper och erfarenheter. Departementsche- fen uttalade emellertid att han inte ansåg det nödvändigt att inskränka Kungl Maj:ts befogenhet att medge att nämnd beslutar om sådan närvarorätt till att endast avse vissa i lagen angivna nämnder eller slag av ärenden. Han fann det dock naturligt att medgivande skulle kunna begränsas inte bara till viss nämnd utan också till ärenden av visst slag och räknade med att centrala rå- den skulle ge vägledning för Kungl Maj:ts bedömning av dylika avgräns- ningsfrågor.

Departementschefen utgick slutligen ifrån att några närmare föreskrifter om hur de fackliga företrädarna skulle utses ej behövdes. Han förutsatte att nämnderna utan uttryckliga föreskrifter därom skulle tillse att företrädare för anställda tillhörande olika fackliga organisationer bereddes tillfälle att närvara och att närvarorätt ej skulle medges i sådan omfattning att effektiviteten i nämnderna blev lidande.

De i propositionen givna förslagen antogs av vårriksdagen 1972. Lagen (l972z271) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstings- kommunal nämnd (närvarorättslagen) har följande lydelse:

ls'

”Konungen får på framställning av kommun eller landstingskommun medge att viss kommunal eller landstingskommunal nämnd beslutar att företrädare för de anställda hos kommunen eller landstingskommunen får närvara vid nämndens sammanträden och delta i överläggningarna men ej i besluten.

lå

Medgivande enligt l & kan begränsas till att avse rätt att närvara och delta i överlägg- ningarna vid handläggningen av ärenden av visst slag.

35%

Beslut av kommunal eller landstingskommunal nämnd med stöd av medgivande enligt 1 ; får avse endast den som är anställd hos kommunen eller landstingskommunen och som är utsedd av lokal facklig organisation som är bunden av kollektivavtal i förhållande till kommunen eller landstingskommunen."

Ca 230 kommunala nämnder har med stöd av närvarorättslagen erhållit re- geringens tillstånd att bedriva försöksverksamhet med arbetstagarrepresenta- tion vid nämndsammanträden. Omfattningen och inriktningen av försöks- verksamheten redovisas närmare i följande avsnitt (4.4). Dessutom har 16 arbetsutskott eller liknande organ deltagit i verksamheten. Utskotten om- fattas inte formellt av försökslagstiftningen utan beslut om närvarorätt för personalföreträdare i dessa utskott har fattats av vederbörande organ själva.

De av regeringen lämnade medgivandena till försöksverksamhet med när- varorätt tidsbegränsades ursprungligen till att gälla längst intill utgången av 1976. Efter framställning av Svenska kommunalarbetareförbundet. TCO-K och SACO/SR den 18 augusti 1976 beslöt dock regeringen den 9 september 1976 att förlänga medgivandena till att omfatta även 1977.

• Sida 163
•  Original

Endast undantagsvis har regeringen givit föreskrifter om begränsning av närvarorätten enligt bestämmelserna i 2 &. Däremot har de båda centrala rå- den utfärdat riktlinjer — vilka rättsligen är att betrakta som rekommendatio— ner till berörda organ och arbetstagarorganisationer — i anslutning till närva- rorättsförsöken, som bl. a. innehåller regler om att företrädare för de anställda ej får närvara vid behandling av frågor rörande tillkomsten av löne- och an- ställningsvillkor eller sådan tillämpning därav som kan föranleda tvist. Inte heller får enligt dessa regler de anställdas representanter närvara vid hand- läggning av ärenden som har direkt samband med utövande av förhandlings- rätt (exempelvis avgivande av yttrande i ärende som med hänsyn till visst för- handlingsläge sekretessbelagts av arbetsgivarpartens förhandlingsorganisa- tion/ motsvarande). Dessa inskränkningar i närvarorätten överensstämmer i huvudsak med vad som gäller för styrelserepresentationsförsöken på övriga sektorer av arbetsmarknaden.

I riktlinjerna behandlas också frågor om representationsgrunder, ersättare, mandattid, närvarorättens innebörd, regler om jäv och tystnadsplikt, perso- nalrepresentants rätt att ta del av sammanträdeshandlingar samt ersättning till personalrepresentanterna. Nedan lämnas en redogörelse för det materiella innehållet i riktlinjerna:

Representa!ionsgrunder

Under denna punkt redogörs i riktlinjerna för innebörden av 3 & närvarorätts- lagen.

Ersättare

Facklig organisation som äger utse företrädare för de anställda må också utse ersättare för denne. Ersättaren får dock utnyttja närvarorätten endast i fall då ordinarie företrädare är förhindrad delta i sammanträde.

M andattid

Företrädare för de anställda och ersättare för denne utses för hela den av re- geringen medgivna försöksperioden. Frånträder företrädare eller ersättare sitt uppdrag under mandatperioden, äger vederbörande fackliga organisation utse ny företrädare respektive ersättare.

Vidare uttalas under denna punkt att facklig organisation som utsett före- trädare för de anställda skall underrätta vederbörande nämnd om detta.

Närvarorättens innebörd

Företrädare för de anställda äger rätt att närvara vid sammanträde och delta i överläggningarna men ej i besluten. Företrädare för de anställda äger icke formell rätt att under överläggning framställa förslag eller yrkande i det hand— lagda ärendet. Däremot äger företrädarna rätt att få sin mening antecknad till protokollet på samma sätt som tillerkänts föredragande tjänstemän och/eller sekreterare i kommunens nämnder och styrelser.

Härutöver behandlas i detta avsnitt begränsningar i närvarorätten beting- ade av arbetsrättsliga förhållanden.

• Sida 164
•  Original

Jäv och tystnadsplikt

De jävsregler som gäller för nämndledamöterna gäller även för de anställdas företrädare i nämnderna. Företrädare är beträffande förhållanden, varom vederbörande erhåller kän- nedom på grund av sin närvarorätt i sammanträde, skyldig att underkasta sig för nämndledamot tillämpliga bestämmelser angående yppande av innehåll i hemlig handling eller handling rörande enskilds personliga förhållanden.

Sammanträdeshandlingar

Företrädare för de anställda skall, i den ordning som tillämpas för nämndle- damöterna, tillställas kallelse till sammanträde jämte sammanträdeshand- lingar i ärenden som ej undantagits från närvarorätt.

E rsättningsregler

Arvode utgår till personalföreträdarna enligt samma grunder som gäller för ordinarie ledamot i respektive nämnd. 1 kommun, där ordinarie ledamot er- håller såväl årsarvode som sammanträdesersättning, utgår till personalrepre— sentant vid sammanträde under vederbörandes egen arbetstid dock endast årsarvode.

Arvode under den tid då del av sammanträde äger rum utanför vederbö- randes ordinarie arbetstid utgår med vid varje tidpunkt gällande belopp enligt 27 & företagsnämndsavtalet.

Oavkortad lön utgår under frånvaro från arbete för deltagande i nämnd- sammanträde. Ersättning för resor utgår enligt de lokala kommunala bestämmelserna.

4.4. Resultat och erfarenheter av försöksverksamheten med närvarorätt

4.4.1. Uppföljning i de centrala rådens regi

De medgivanden om försöksverksamhet som med stöd av närvarorättslagen gjorts omfattar ca 230 nämnder och styrelser inom sammanlagt 36 kommu- ner och 20 landstingskommuner. En förteckning finns intagen på nästföljan- de sidor. Det beräknas att ca 1 900 nämndledamöter och drygt 600 personal- representanter medverkat i försöken. Uppföljningen av verksamheten har skett helt under ledning av de centrala råden, som ställt rapporter till vår ut- rednings förfogande. Vi har under hand framfört vissa synpunkter på bl. a. omfattningen av försöken och följt den allmänna utvecklingen av verksam- heten, men har ej bedrivit egen försöksverksamhet/ motsv. Med försöksverk- samhetens premisser (regeringsmedgivande direkt till berörda kommuner och landsting samt samordning av de partssammansatta centrala råden) har vi inte ansett det vare sig principiellt eller tekniskt berättigat att från vår sida söka ”styra” försöksverksamheten och därmed ta över ansvar från de berör- da.

De resultat som omnämns och kommenteras nedan härrör alltså från cen- trala rådens material, såvida annat ej särskilt anges. Det underlag som sålun- da ställts till vår utrednings förfogande har sammanställts och redovisas i sär- skild bilaga (Ds Kn 1977:5).

• Sida 165
•  Original

Försöksverksamheten kom igång hösten 1973/ våren 1974. Utvärderingen har omfattat tre etapper

El Etapp I syftade till en viss begränsad kartläggning dels av nämndarbetet under år 1973, i vissa fall även under år 1972, dels av samtliga berörda för- troendevaldas och fackliga representanters åsikter inför försöksverksam- heten. Detta genomfördes i enkätform i början av 1974. El Etapp II gällde förhållandena under 1974 — det första året av försöksverk- samheten. Avsikten var att söka belysa a) närvarorättens betydelse för att bereda de anställda ökad insyn och ökat

inflytande i förvaltningen b) vilka möjligheter närvarorätten skapar för nämnden/styrelsen att till- godogöra sig de anställdas kunskaper och erfarenheter. För att kunna belysa eventuell påverkan av den politiska demokratin lades Etapp 11 upp så att vissa jämförelser med utvärderingen av Etapp 1 skulle göras möjliga. Även denna undersökning skedde i enkätform med frågor riktade till samtliga deltagande försökspersoner inklusive nämndsekreterare. Den genomfördes i början av 1975. [1 Etapp Ill avsågs utgöra en slutlig uppföljning under senare delen av för- söksperioden. Den genomfördes som en enkätundersökning i början av 1976 och med liknande uppläggning som i de tidigare etapperna. Härtill kom att man i anslutning till Etapp III gjorde ett par begränsade inter- vjuundersökningar. Rapporter härom har intagits i ”uppföljningsbilagan” (Ds Kn 1977:5) till detta betänkande.

I försöksverksamheten har medverkat olika typer av kommuner, lands- tingskommuner, nämnder och styrelser som framgår av sammanställningar på följande sidor. En viss stratifiering — systematiserat urval med hänsyn till grundläggande strukturella faktorer som region, verksamhetsområde, storlek — har eftersträvats men—är inte konsekvent och systematiskt genomförd eller redovisad. Vid en bedömning av representativiteten måste också påpekas att det här rör sig om ett ”styrt" urval såtillvida att praktiskt taget genomgående kommit med endast sådana kommuner och nämnder etc. som primärt visat ett positivt intresse för närvarorättsförsök bl. a. manifesterat genom egna ini- tiativ för att få delta. Något urval på strikt vetenskapliga grunder har alltså ej företagits och några sådana pretentioner på materialet har inte heller gjorts

gällande. Systematisk bearbetning av materialet för att söka fördjupa analysen av oli- ka intressenters bedömningar, samband med skilda bakgrundsfaktorer osv., synes endast ha gjorts i mycket begränsad omfattning. Vi är medvetna om att studiernas uppläggning och materialets karaktär knappast gör det me- ningsfullt att pressa materialet utöver redovisade totaltresultat och grövre för- delningar. _ Liksom vid flertalet undersökningar av denna art kompliceras bedömning- arna genom utvecklingens dynamik. Ett exempel på en viktig sådan tillkom- mande faktor, vilken inte kunde förutses vid försökens och utvärderingens ursprungliga uppläggning, är arbetsrättsreformen. Dess inriktning, innehåll och konsekvenser samt debatten häromkring kan i betydande grad successivt ha påverkat värderingarna kring såväl försöksverksamheten som närvaro-

• Sida 166
•  Original

äjtsaamnd .

Byggnadsnämnd

9314 " '

Park— och idrottsstyrelse

Te nisk nämnd

Affair " ä- . ,

Kommunstyrelse

'D .: E tu :: '(!) ... :tu > (I) .a:

m.

Gatunämnd HamnStyrelse Skolstyrelse

Fa

Försökskommuner

AB Huddinge Stockholm Södertälje Sundbyber- Lidingö Vaxholm C Uppsala D Eskilstuna E Finse-ån Linköpin- Norrköpin- Mjölby F Värnamo I Gotland K Karlskrona Sölvesbor L Klic-an M Malmö Hälsin-obor O Götebor- Kun-älv Uddevalla P Trollhättan Tibro R Skövde 5 Grums T Örebro W Falun Borläne Säter X Gävle Y Sundsvall Örnsköldsvrk AC Umeå BC Gällivare CD Luleå Summa 36

F örsöksverksamhet enligt närvarorättslagen (1 972 :2 71). Deltagande stvrelser/ nämnder i kommuner.

rättsfrågan och personalinflytande överhuvud. Deltagarna har uppenbart haft olika insikter och förväntningar om möjliga utvecklingsvägar. Enkäterna har inte närmare tagit upp alternativa förutsättningar och därmed hänger också vissa resultat i luften. De utgår från förhållanden som —i varje fall vid det se- naste frågetillfället — helt eller delvis var eller av många förväntades bli över- spelade.

• Sida 167
•  Original

Landstings— kommuner

Kalmar, Kronoberg, Västmanland deltar ej.,

Byggnads o. upprustningsnämnden

Hälso— och sjukvårdsnämnd

Förvaltningsutskottet Utbildningsnämnd

Försöksverksamhet enligt närvarorättslagen (I 972.271 ). Deltagande sryre/ser/ nämnder i landstingskommuner.

Enkätmetoden med varierande förutsättningar för fältarbetets genomfö- rande, risk för missuppfattningar av frågeställningar och svarsalternativ, många okontrollerade bakgrundsfaktorer, visst obearbetat bortfall etc., gör också att resultaten måste tolkas med försiktighet. Utrymme har endast fun- nits för att ta upp ett begränsat urval av allmänna frågeställningar kring när- varorätten. Någon uppföljning i form av t. ex. direkta observationer av nämndarbetets förlopp har inte skett. Nämndsekreterarna har dock givits till- fälle avge ett generellt omdöme om aktiviteten. Kompletterande intervjuer eller diskussioner med försökspersonerna har ej förekommit frånsett en be- gränsad s. k. intensivstudie (intervjuer i ett par styrelser) under Etapp 111.

Vi har den allmänna uppfattningen att enkäterna — trots vissa tekniska bris- ter och svårigheter — varit värdefulla och att de i stora drag avspeglar gällande opinionslägen bland försöksdeltagarna men att de ej kan tillmätas någon hög- re grad av exakthet. Materialet bedöms vara av betydande intresse som in-

• Sida 168
•  Original

formationsbidrag och underlag för en fortsatt systematiserad diskussion av frågorna rörande styrelserepresentation på den kommunala sektorn. l sam- manhanget bör dock erinras om departementschefens uttalande i tilläggsdi- rektiven till kommunaldemokratiutredningen: ”Det är emellertid angeläget att" denna form av ökat inflytande prövas också från mer allmänna synpunk- ter än som torde vara möjligt vid försöksverksamheten.”

Då etapprapporterna från centrala råden som nämnts återges in extenso i fristående bilaga till betänkandet går vi här inte in på detaljredovisning utan koncentrerar oss på ett antal huvuddrag i erfarenheterna av närvarorättsför- söken utifrån föreliggande information.

För fullständighetens skull skall tilläggas att de fackliga organisationerna genomfört vissa egna uppföljningar bland sina representanter. Såväl kom- munförbunden, enskilda kommuner och landstingskommuner som de fack- liga organisationerna har också medverkat till debatt av hithörande frågor i samband med konferenser av olika slag. Inte minst vid utbildningstillfällen för personalrepresentanter och även förtroendevalda har erfarenheter av för- söksverksamheten behandlats. Vår utredning har— främst genom förmedling av partsexperterna i utredningen — kunnat nyttiggöra sig en hel del material och annan information från nämnda verksamhet.

4.4.2. Intressentsynpunkter enligt enkäterna m. m.

Från det helhetsperspektiv utredningen vill anlägga ter sig följande bedöm- ningspunkter mest relevanta

1. Hur inverkar närvarorätt påföretagsdemokratin? 2. Hur inverkar närvarorätt på den politiska demokratin? 3. Hur inverkar närvarorätt på administration m. m. ?

Vi har valt att i stark sammanfattning söka göra en systematisk analys av hu- vudintressenternas inställning till dessa frågor enligt föreliggande material och information. Givetvis har frågeställningarna samband med varandra i fle- ra avseenden. En fråga som närmast förefaller avse graden av företagsdemo- krati kan också ha aspekter på den politiska demokratin och omvänt. Av skäl som tidigare anförts anser vi oss beträffande enkäterna endast kunna stanna inför huvudresultat och tydligare trender.

Medborgare, utnyttjare av kommunal service

Allmänt

Ingen mer omfattande förfrågan har gått ut till dessa grupper.

F öretagsdemokrati

En allmän bedömning är att opinionen för en demokratisering på bredd och djup av hela arbetslivet — således även det kommunala — torde vara mycket stark. Några särskilda synpunkter från allmänheten på att just närvarorätten skulle vara mer eller mindre värdefull för den företagsdemokratiska utveck- lingen som sådan är ej kända.

• Sida 169
•  Original

Politisk demokrati

I den allmänna debatten har som tidigare nämnts riktats uppmärksamhet mot kollisionsrisker mellan personalinflytande och politisk demokrati. Den kritik som förekommit mot idén med att införa personalrepresentation i kommunala nämnder har i första hand gällt förslag om beslutsmedverkan för de fackliga representanterna. Främst med utgångspunkt från den politiska demokratins krav har emellertid även ifrågasatts om närvarorätt i den nu praktiserade formen är en lämplig inflytandeform för personalintresset. Hit- hörande frågor har varit föremål för statsvetenskaplig analys bl. a. av Jörgen Westerståhl/Mårten Persson i debattskriften Demokrati och intresserepre- sentation (Motala 1975) samt i artiklar av bl. a. Agne Gustafsson, Nils Elvan- der och Olof Ruin. Inlägg har även gjorts från fackligt håll samt av andra de- battörer. Typiska bidrag i den här avsedda debatten har samlats i en antologi, redigerad av Nils Elvander, Demokrati och socialism (Stockholm 1975). Hu- vudargumenten behandlas i andra delar av betänkandet, varför vi här in- skränker oss till att notera att den offentliga debatten i hithörande fråga följts av utredningen.

Administrativa effekter

Några klagomål från allmänheten t. ex. på störningar i kommunal service som skulle kunna härledas till närvarorättsförsöken är inte rapporterade. (Det torde heller inte vara möjligt för utomstående att bedöma eventuella admi- nistrativa effekter av att närvarorätten ingår i beslutsprocessen.)

Kommunalt förtroendevalda F öretagsdemokrati

Enligt enkätresultaten anser majoriteten nämndledamöter att det är av vikt att få del av personalsynpunkter i en rad frågor. (Detta framgår för Etapp 11 inte helt klart av det sammanställda rapportmaterialet. I detta anges t. ex. för den primärkommunala sektorn i huvudsak hur många som ansett det ”mycket viktigt” att få personalsynpunkter. Frekvensen på den något lägre graden ”viktigt”, som är betydande, framgår endast av det underliggande ta- bellmaterialet.) Det är framför allt i arbetsmiljöärenden och personalpolitiska ärenden — t. ex. utbildnings- och anställningsfrågor — som denna värdering gör sig i hög grad gällande. 1 mindre utsträckning gäller den ärendetyper som rör drift, organisation och rationaliseringar. Beträffande budgetfrågor är in- ställningen till personalinflytande betydligt kyligare. Genomgående ligger emellertid i försökens början de fackliga representanternas värdering av vik- ten att få medverka i frågorna påtagligt högre än nämndledamöternas mot- svarande inställning till värdet härav.

I stort sett samma svarstendenser står sig över hela försöksperioden. På landstingssidan har politikerna i Etapp III funnit att beslutsunderlaget genom närvaron av personalrepresentanter förbättrats främst i arbetsmiljö-, utbild- nings- och driftsfrågor. Även på den primärkommunala sidan anges det vara främst i arbetsmiljö- och personaladministrativa spörsmål som de förtroen-

• Sida 170
•  Original

devalda finner att personalrepresentanternas närvaro medfört ett förbättrat beslutsunderlag. Detta synes naturligt då personalrepresentanternas särskilda kompetens och inriktning normalt avser dessa frågor. Från de fackliga orga- nisationerna har också bl. a. i utbildningen understrukits vikten av att nämn- da områden ägnas prioriterad uppmärksamhet. I exempelvis budgetfrågor upplevs tydligen ingen motsvarande förbättring. Intressant att notera är att beträffande ärenden som rör drift och produktion synes de förtroendevalda ha en något högre värdering av personalföreträdarnas bidrag än vad de fack- liga företrädarna själva vågar tro. (De sistnämnda är fortfarande osäkra om hur deras insatser uppfattas i nämnderna.)

Det bör till bedömningen erinras om att frågeställningarna inte är närmare preciserade och att grunden för svaren inte är närmare uppföljd. Det synes dock berättigat dra slutsatsen att flertalet nämndledamöter — även sedan de prövat närvarorätt praktiskt — anser sig ha behov av denna form av direkta personalsynpunkter i en hel del ärenden av främst personalpolitisk art. De fackliga företrädarna anses däremot inte i någon nämnvärd utsträckning bi- dra till nämndarbetet i t. ex. budget- och allmänna verksamhetsfrågor. De uppfattas heller inte ha utvecklat någon mer betydande aktivitet i denna typ av ärenden.

På en allmän fråga i Etapp 111 om den fackliga representanten kunnat bidra med information och erfarenheter som varit av nytta för nämnden visar de flesta tillfrågade nämndledamöter inom berörda landsting och kommuner en positiv inställning (ca 75 % resp. 70 % ”ja”).

Hur inhämtar då de förtroendevalda sin information om de anställdas upp- fattningar? Materialet tyder på att det i relativt hög och ökande grad skett genom närvarorätten. Huruvida det traditionella FöN-samrådet samtidigt förändrats i betydelse är tveksamt. Viss information tyder på att närvarorät- ten allmänt sett bidragit till uppryckning av företagsdemokratin och därmed även FöN-verksamheten. Andra indikationer finns på att FöN-verksamhe- tens utveckling är mest beroende av andra faktorer än närvarorätten (t. ex. ny arbetsrätt som för med sig nya eller alternativa inflytandeformer). Från lands- tingssidan rapporteras att FöN-verksamheten delvis förlorat i relativ betydel- se, då bl. a. närvarorätten öppnat nya kontaktvägar, De förtroendevaldas pre- ferens för olika inflytandeformer för personalen ter sig i enkätmaterialet något obestämd, men har å andra sidan inte heller blivit föremål för något mer för- djupat studium.

I sammanhanget bör noteras att endast hälften av de landstingskommu- nala förtroendevalda själva tillhör FöN. däremot ca 2/3 av de primärkommu- nala. Rätt många nämndledamöter saknar alltså helt personlig kontakt med samrådssystemet. Ca l/3 av de primärkommunala och 1/5 av de lands- tingskommunala ingår inte i något företagsdemokratiskt organ alls.

Av materialet framgår vidare att nära 1/3 av nämndledamöterna självt innehar fackliga förtroendeuppdrag — i allmänhet utom kommunen/lands- tingskommunen. Någon sääkerställd skillnad i inställning till allmänna infly— tandefrågor mellan de nämndledamöter som är resp. inte är fackligt aktiva har inte kunnat påvisas i föreliggande undersökning.

I Etapp III är en mycket klar majoritet — 94 % landstingssidan, 86 % primär- kommunerna — av till/"rågade,/b'rtroendeva/da/ör att bibehålla närvarorätt.

Tendensen är fast från Etapp II. Ca hälften av politikerna svarar ”ja” på

• Sida 171
•  Original

frågan ”Vill Du öka de anställdas inflytande genom närvarorättslagen?” Den utvidgning man kan tänka sig synes avse införande av viss förslagsrätt. En minoritet önskar införa förslagsrätt i alla frågor.

Beträffande inställning till utvidgningar i övrigt av företagsdemokratin är materialet ganska osäkert. Flertalet politiker visar förståelse för att de anställ- da bör få medverka vid ärendenas beredning. Detta är for flertalet liktydigt med inflytande i tjänstemannaberedningen. Deltagande i den politiska bered- ningen av nämndärenden, t. ex. genom närvaro i arbetsutskott/motsv., vill endast en minoritet förtroendevalda medge.

Frågan om att eventuellt avgränsa närvarorätten till vissa nämnder tas upp i enkäten (och förekommande intervjuer). Man kunde här tänka sig t. ex. att några särskilt politiskt känsliga nämnder skulle föreslås bli undantagna. 69 % av de primärkommunala (64 % landstings-) nämndledamöterna vill emeller- tid inte ha en begränsning medan 20 % (28 %) vill ha viss begränsning (11 % resp. 8 % obesv.) Det förefaller som om flertalet anser att en generell be- gränsning är orealistisk. Bland dem som förordar en begränsning föreligger inte någon enhetlig uppfattning hur den skulle utformas. En näraliggande förklaring till den starka spridningen på olika svarsalternativ kan vara de starkt varierande lokala förhållandena.

Flertalet nämndledamöter ser det som betydelsefullt för den fackliga repre- sentantens möjlighet att bidra till nämndarbetet om vederbörande arbetar inom nämndens verksamhetsområde. Naturligt nog anses detta ha mindre relevans i kommunstyrelserna, som normalt arbetar med kommunövergri- pande frågor.

Om man — med de reservationer till materialet som gjorts inledningsvis — försöker grovt sammanfatta den information som undersökningen ger om de tillfrågade förtroendevaldas inställning till närvarorättens företagsdemokra- tiska betydelse, framträder följande bild.

— Närvarorätten accepteras som en bland flera former för personalkontakt. — Man anser sig för egen del ha mest nytta av institutet i de typiska perso- nalfrågorna, men därutöver tillför den inte nämndverksamheten mycket av intresse. — Många förtroendevalda i försöksnämnderna kan tänka sig vissa utvidg- ningar av närvarorätten men är i sådana bedömningar klart tveksammare

än personalrepresentanterna. — Flertalet har en skeptisk inställning till idén med att göra generella förbe-

håll för personalnärvaro i vissa nämnder/ styrelser.

Politisk demokrati

Anser sig de förtroendevalda överhuvud ha påverkats av personalrepresen— tanterna i nämnden? Att så i begränsad utsträckning - vissa frågor — varit fal- let belyses av de ovan redovisade attityderna i företagsdemokratifrågoma. Denna företagsdemokratiska påverkan synes ha upplevts övervägande posi- tivt vad gäller de personaladministrativa frågorna. I allmänpolitiska frågor och exempelvis budgetbehandling är nämndledamöterna klart mindre be- tjänta eller intresserade av personalnärvaron.

Denna skillnad i attityder kan vara förklarlig av två huvudskäl. Det ena är

• Sida 172
•  Original

att det kommunala budgetarbetet ofta är tekniskt svårt att komma in i. De förtroendevalda i försöksnämnderna har generellt haft större rutin på områ- det än personalföreträdarna. Detta kan naturligtvis genom utbildning och er- farenhet utjämnas på sikt. Det andra och viktigare skälet är att kommunal- politikerna torde betrakta budgetbeslutet som det viktigaste tillfället att fast- lägga mål, verksamhetsinriktning, omfattning, kvalitet etc. i den kommunala servicen. Man finner här de allmänpolitiska övervägandena helt centrala. Ut- rymmet för behandling av särskilt personalintressanta frågor— i varje fall om dessa är av mindre dignitet och avser smärre konkreta förvaltningsproblem — blir begränsat. De förtroendevaldas ställningstaganden formas utifrån en övergripande politisk grundsyn, vilket kan medföra att specifika personal- spörsmål inte kan ägnas tillbörlig uppmärksamhet på denna nivå. Det ligger givetvis nära till hands att utveckla budgetsamverkan tidigare i processen, vilket vi också anser vara den primära utvecklingsåtgärden just på detta om- råde.

På en allmän fråga i Etapp 11 om nämndledamot påverkats i sitt arbete och sina ställningstaganden i nämnden genom personalrepresentanternas närva- ro svarar 60 % nej. De 25 % som svarar rakt ja på frågan menar, enligt rap- porten, att påverkan främst avser ett ökat beslutsunderlag genom allsidigare information i vissa frågor. Enligt rapporten från landstingen i Etapp II anser politikerna att påverkan genom den fackliga representationen ej blivit av den storleksordning som flertalet av dem förväntade sig 1974.

Mindre än 10 % anser att försöksverksamheten med närvarorätt kommit i konflikt med den politiska demokratin. Över 80 % svarar klart nej pa" en sådan fråga. Tendensen är lika från Etapp II till 111. Den överensstämmer helt mel- lan kommuner och landstingskommuner.

De som anser att konflikt förekommit tycker t. ex. enligt en rapport att ”det är fel att vissa grupper kan få större inflytande än andra”. Dessa bedö- mare vill heller inte förändra de anställdas inflytande i någon särskild form. Beträffande det fåtal konkreta ärenden där konflikt uppstått har bl. a. nämnts budget och anställning. I rapport från landstingsområdet anges att antalet av dem som befarar konflikt minskat under försöksperioden.

Det bör observeras att enkätmaterialet inte ger någon mer ingående infor- mation om attityderna till detta huvudproblem. Det saknas t. ex. underlag för att bedöma hur frågeställningarna uppfattats. Har de som avvisat resp. un- derstrukit konfliktrisken enbart baserat detta på försökserfarenheter eller har även principiella ställningstaganden vägts in? Det bör här nämnas att före- tagna intervjustudier i några nämnder ger stöd för ”huvudresultaten”, dvs. att endast ett relativt fåtal nämndledamöter uppfattar närvarorätten i tilläm- pad form som någon form av reellt konflikthot mot den politiska demokratin. Vissa citat från uppföljningen tyder på att åtminstone en del åberopade fall av ”konflikt” närmast synes ha avsett lägen med olikartade uppfattningar i aktuella sakfrågor, vilket inte nödvändigtvis behöver ha inneburit reell sy- stemkonflikt.

En anknytande fråga var ”Tycker Du att närvaron av fackliga företrädare varit besvärande för Dig i nämnden?” På det primärkommunala området svarar 95 % direkt ”nej” på frågan. (Förlandstingen föreliggeringen uppgift.)

Från försöksverksamheten föreligger inga undersökningsresultat eller in- formationer i övrigt om att den tillämpade närvarorätten skulle i någon på-

• Sida 173
•  Original

taglig grad ha stört den politiska demokratin. De allra flesta medverkande nämndledamöterna anser inte att någon konflikt förekommit.

Administrativa effekter

Enkätmaterialet ger praktiskt taget inga upplysningar eller indikationer rö- rande nämndledamöternas bedömning av närvarorättens administrativa konsekvenser. I diskussionen har undantagsvis framskymtat uppfattningar att utvecklad företagsdemokrati totalt sett medför påtagligt stor tidsåtgång och (indirekta) kostnader och att man bör uppmärksamma att närvarorätten kan förstärka en sådan tendens. Bedömningar av hur en mer generellt om- fattande närvarorätt skulle påverka t. ex. besluten i kommuner och lands- tingskommuner har ej efterfrågats i enkäten. Vad gäller den faktiska tidsåt- gången och kostnaderna per nämndområde ligger emellertid närvarorättsin- stitutet — såsom även framgår av undersökningsmaterialet — på en jämförel- sevis blygsam nivå och några avgörande invändningar mot närvarorätt synes ej ha rests i dessa sammanhang. Tillkommande belastning i nämndadmini- strationen förutsätts vara högst marginell. Nämndsekreterarnas rapporter sy- nes bekräfta detta.

Sammanfattningsvis synes närvarorätten under försöksverksamheten en- ligt tillgänglig information ej ha medfört några påtagliga administrativa be- kymmer för de förtroendevaldas del.

Personalrepresentanterna i nämnder/ styrelser F öretagsdemokra ti

Personalrepresentanternas förväntningar på närvarorätten som företagsde- mokratiskt instrument har naturligt nog varit högre än politikernas. Närva- rorättsinstitutet har tillkommit på fackligt initiativ och setts som en möjlighet att utveckla och förstärka personalens insyn i verksamheten.

Ett helhetsintryck är emellertid att man varit ganska trevande och återhåll- sam vid det praktiska utnyttjandet av närvarorätten under perioden.

Majoriteten av tillfrågade kommunala nämndsekreterare (iakttagare) anser att aktiviteten vid sammanträdena i försöksnämnderna inte ökat genom per- sonalrepresentanternas inträde. De flesta har dock sammantaget en positiv erfarenhet av det som förevarit. Liknande värderingar finns hos personalre- presentanterna själva liksom hos nämndledamöterna.

Alla informationer ger vid handen att den aktivitet från personalrepresen- tanternas sida som förekommit koncentrerats till de typiskt personalintres- santa frågorna — arbetsmiljö och andra personalpolitiska spörsmål. När det gäller budgetarbetet finns en klar begränsning både i förmågan att medverka och i den upplevda möjligheten att kunna påverka politikerna. Förklaringen härtill är bl. a. budgetprocessens uppläggning och komplexitet samt de förtro- endevaldas begränsade förutsättningar att gå in i konkreta personalspörsmål i ifrågavarande skede.

Vad personalrepresentanterna är mest tillfredsställda med är att närvaro- rätten givit faktiskt förbättrade insynsmöjligheter i verksamheten.

Närvarorätten har inneburit tillkommande information och kontakter som

• Sida 174
•  Original

allmänt underlättar facklig aktivitet för medinflytande. Ett av huvudsyftena anses därmed uppnått.

Påfallande är den osäkerhet man däremot har om nämnden genom ageran- det tillförts något bättre beslutsunderlag eller om man lyckats förändra ställ- ningstagandena i nämnden. En jämförelse med nämndledamöternas bedöm- ningar tyder på att de fackliga representanterna i vissa avseenden haft större inflytande än de själva vågat tro.

Osäkerheten och den i vissa fall svaga aktiviteten kan förklaras av initial- svårigheter, ovana vid nämndarbetet och ärendena, utbildningseftersläpning och informationsbrister. Dessa faktorer förbättras emellertid successivt enligt samstämmiga uppgifter. På det hela taget anser sig de fackliga representan- terna ha blivit mottagna och bemötta på ett tillfredsställande sätt i nämnder-

na. Uppslutningen kring närvarorätten är total på den/äckliga sidan. 99 % vill att

den skall behållas och nästan alla (94 % primärkommunalt, 90 % landsting) vill utvidga den. En majoritet (ca 65 %) förordar härvid förslagsrätt i alla frågor, men även partiell förslagsrätt är av intresse. Man är klan negativ till begräns- ning av närvarorätt till vissa nämnder (endast 7 % för).

Vissa problem under inledningsskedet har gällt de fackliga kontakterna ”bakåt”. Förankringen i det fackliga systemet, kommunikationen med lokal sektionsstyrelse/motsv., arbetskamrater osv. har inte alltid fungerat tillfreds- ställande. Bristande medvetenhet i vissa fall om uppdragets natur och någon osäkerhet om de framkomstvägar som kan utnyttjas har kunnat konstateras i den interna fackliga uppföljningen. Sådana faktorer torde vara en del av för- klaringen till uppfattade brister på aktivitet samt noteringar om tveksamt agerande. Det kan erinras om att motsvarande svårigheter rapporterats även vid uppföljningen av styrelserepresentation på övriga sektorer. En något tre- vande ”inkörningsperiod” är normal vid nya representativa uppdrag av den typ det här gäller. Enligt information till vår utredning har nämnda iakttagel- ser föranlett interna fackliga utbildnings- och informationsåtgärder som även anses ha medfört förbättringar.

En ganska stor del av personalrepresentanterna upplever att de behöver mer utbildning för sitt uppdrag.

Praktiskt taget alla personalrepresentanterna har andra fackliga uppdrag och de flesta är ledamöter i något samrådsorgan i kommunen/ landstings- kommunen. Rollkonflikter har förekommit initialt men anses på den fackliga sidan kunna bemästras med utbildning, information, interna organisatoriska åtgärder, lämplig spridning av uppdrag, bättre tidsanpassning etc.

De fackliga representanterna anser i allmänhet att både nämnden, de själva och personalen tjänar på att representanten har anställning inom nämndens verksamhetsområde.

Helhetsbilden av personalrepresentanternas attityd till närvarorätten som en form för företagsdemokrati är klar: Närvarorätten bör bibehållas och ut- vecklas. Den uppskattas främst på grund av de ökade möjligheterna till insyn i verksamheten. Tillämpningen har inte varit problemfri i inledningen vad gäller de interna fackliga kontakterna, men förbättringar sker successivt.

• Sida 175
•  Original

Politisk demokrati

De fackliga representanterna har som antytts en relativt låg värdering av sin förmåga att reellt påverka politikernas ställningstaganden. Man tror att det går någorlunda på de områden där man har specifik direktkännedom, dvs. om personalens förhållanden och synsätt, och man agerar därefter.

Problemen i samband med personalrepresentanternas medverkan i bud- getbehandlingen på nämndnivån har vi tidigare berört. Här dominerar f. n. ¹ det politiska intresset i stort sett helt. Det fackliga utbytet torde främst gälla , möjligheten till ökad insyn i budgetfrågornas behandling. Man hari allmän- ! het ännu inte lyckats finna de lämpligaste formerna för personalinflytande i detta sammanhang. Sannolikt måste tyngdpunkten härvidlag läggas på andra samverkansformer än närvarorätten. (Förhandlings- och informationsregler enligt MBL ger t. ex. sådana möjligheter.)

En av anledningarna till att personalrepresentanterna vill förstärka sina in- flytandemöjligheter genom t. ex. förslagsrätt och deltagande i den politiska beredningen — arbetsutskott/ motsv. — uppges vara att man på många håll upplevt att ställningstagandena i nämnden ofta är givna på förhand och po- sitionerna låsta.

Vilka är då personaIrepresentanternas erfarenheter av konflikt- och kolli- sionsrisker för den politiska demokratin genom närvarorätten? Ca 85 % har inte upplevt någon konflikt medan 4 % anser sig ha någon erfarenhet av konfliktsituationer.

På frågan: ”Tror Du att Din närvaro i nämnden som företrädare för de an- ställda varit besvärande för nämndledamöterna?" svarar på den primärkom- munala sidan 70 % nej, 18 % vet ej. (Motsvarande uppgift för landstingssi- dan är ej redovisad.) Personalrepresentanterna är här osäkrare än politikerna vilket synes ligga i frågeställningens natur. Man tror att förekommande be- svär är störst i kommunstyrelsen.

Det kan noteras att personalrepresentanterna i ringa grad har använt sig av möjligheten att anteckna särskild mening till protokollet. Uppgifter tyder på att det varit en medveten facklig strävan att iaktta restriktivitet med att mar- kera avståndstagande till beslut på sådant sätt. Företeelsen har vid uppfölj- ningen ej blivit rapporterad som något påtagligt konflikt- eller irritations- moment.

Mycket ovanligt är det enligt föreliggande uppgifter att de fackliga repre- sentanterna anmodats att icke närvara vid visst ärendes behandling. I de allra flesta nämnder har representanterna tillåtits närvara vid handläggning av fler- talet ärenden. Några påtagliga problem med denna ”generösa” tillämpning av försöksriktlinjerna rapporteras ej.

Enligt enkätmaterialet upplever sig personalrepresentanterna i nämnderna inte störa den politiska demokratin. Några mer systematiska aktiviteter som ändå skulle kunna verka i sådan riktning framkommer inte av undersök- ningsmaterialet. Inte heller i den allmänna informationen kring försöksverk— samheten rapporteras att några sådana tendenser skulle ha varit påtagliga. (Reservation får här göras för tänkbara indirekta, oavsiktliga, störningseffek- ter som är vanskliga att uppfatta eller mäta.)

• Sida 176
•  Original

Administrativa effekter

Sett från personalrepresentanternas synpunkt har försöksverksamheten i ad- ministrativt hänseende förflutit utan onormala störningar. Rutinerna med kallelser, handlingar osv. fungerar i stort sett lika som för nämndeledmöterna — och med likartade förekommande problem i fråga om belastning. förbere- delser, uppföljning, kontakter etc.

Beträffande tidsåtgången uppger majoriteten (i Etapp 11) att den ligger i in- tervallet 1—10 timmar per månad. Detta framstår som en relativt begränsad belastning i jämförelse med t. ex. andra ledande fackliga uppdrag. Direkt jämförelse med nämndledamöternas rapporterade tidsåtgång är inte möjlig. (Majoriteten ligger i intervallet 1—30 timmar, men fördelning därinom sak- nas.)

Förekommande ersättningsfrågor i samband med närvarorätten är numera lösta efter vederbörliga partsöverenskommelser.

Närvarorätten synes alltså för personalrepresentanterna inte förenad med några nämnvärda återstående administrativa problem.

Berörda anställda/ fackliga organisationer F öretagsdemokrati

Någon mer systematisk uppföljning av berörda anställdas synpunkter på och erfarenheter av närvarorätten har inte genomförts i samband med centrala rå- dens uppföljning.

Ovan har noterats att man inom de fackliga organisationerna i vissa fall iakttagit — och bearbetar — problem med kommunikationema mellan repre- sentanten och uppdragsgivarna/ medlemmarna/sektionsstyrelse/ motsv. Så- dana problem är typiska i alla liknande former av representativ demokrati och kan inte anses särskilt utpräglade eller svårartade i fråga om närvarorätten. Uppdragen som fackliga representanter i styrelser och nämnder anses viktiga iden lokala fackliga verksamheten. Till posterna väljs också regelmässigt per- soner med förhållandevis stark lokal förtroendeställning — framträdande fackliga förtroendemän, ofta med styrelseuppdrag och ofta även representan- ter i företagsdemokratiorgan. Man har som ovan nämnts i vissa fall inom de fackliga organisationerna konstaterat behov av att förbättra stödorganisatio- nen för representanterna i kommunala nämnder och styrelser. Detta har t. ex skett genom att klargöra obligatoriska rapportkanaler och formerna för repre- sentanternas fackliga förankring.

Enligt uppgift till vår utredning är en allmän facklig bedömning att närva- rorätten kompletterar andra företagsdemokratiska insyns- och inflytandefor- mer på ett från helhetssynpunkt värdefullt sätt och att den även har vitali- serande inverkan på den fackliga verksamheten i stort. Negativa medlems- reaktioner har icke rapporterats. Önskemålen om att bibehålla och vidga när- varorätten anges ha ett totalt stöd i medlemsopinionen.

Politisk demokrati

Frågeställningen är ej nämnare undersökt vad gäller de berörda anställdas er- farenhet och uppfattningar. De fackliga organisationerna framhåller i olika

• Sida 177
•  Original

former av opinionsyttringar att närvarorätten inte kan anses inkräkta otillbör- ligt på den politiska demokratin. Man har i intern utbildning och information tagit upp det principiella problemet och anser sig förorda tillämpningar som eliminerar konfliktriskerna.

Administrativa effekter

Här avsedda representationsuppdrag som delvis måste utövas på arbetstid medför — liksom andra liknande uppdrag — i vissa fall bekymmer med ersät- tarfrågor eller ojämn arbetsfördelning, som kan drabba även arbetskamrater. Det har från fackligt håll uppgivits att sådana frågor normalt kan lösas till- fredsställande, men att svårigheter fortfarande kan finnas att uppnå indivi- duella rimliga anpassningar.

Förvaltningsledning

Företagsdemokrati

Någon systematisk uppföljning har tyvärr ej skett av berörda förvaltningsled- ningars inställning till försöksverksamheten. Skilda opinioner är emellertid kända beträffande företagsdemokrati i allmänhet och närvarorätt. Icke få för- valtningschefer torde ha grunduppfattningen att företagsdemokratin är en angelägenhet inom förvaltningen och man är därför skeptisk till att vidga fö- retagsdemokratin till inflytande på styrelseplanet. Man kan eventuellt se per- sonalrepresentation i styrelsen som en belastning t. ex. genom att förvalt- ningens beslutsunderlag, föredragningama etc. bevakas och eventuellt kom- menteras från fackligt håll. Risk kan upplevas för att bli ”överspelad” genom samverkan politiker-personalrepresentanter. Andra förvaltningschefer åter har funnit närvarorätten principiellt riktig och acceptabel i en utvecklad fö- retagsdemokrati. Man kan också ha uppfattat värden i att förvaltningens me- ning får ökad tyngd genom stöd i normalfallet av personalens representanter.

Politisk demokrati

Enligt de allmänna informationer vi erhållit är det en vanlig argumentation från sådana förvaltningschefer som är negativt inställda till närvarorätten, att den medför risker för konflikter med den politiska demokratin. Inställningen kan också färgas av farhågor eller osäkerhet rörande närvarorättens effekter för den egna positionen. Såvitt vi erfarit har förvaltningschefema inom ramen för närvarorättsförsöken inte gjort några svårigheter för verksamheten utan tvärtom i många dokumenterade fall bidragit till att på olika sätt underlätta för personalrepresentanterna.

En synpunkt som framkommit från förvaltningschefer (större kommun) är följande: Man anser det principiellt och praktiskt olämpligt att de förtroen- devalda aktivt deltar i partssammansatta organ med löpande (delegerade eller överförda) uppgifter på förvaltningsnivån. Den i och för sig önskvärda kon- takten politiker-personalrepresentanter kan därför med fördel kanaliseras genom närvarorätten, varvid även förvaltningschefen medverkar.

• Sida 178
•  Original

Administrativa effekter

Som framgått ovan är de administrativa frågorna i samband med närvarorät- ten knappast omfattande och kan numera i stort anses lösta. Visst arbetstids- bortfall torde av förvaltningsledningama ha noterats på den negativa sidan.

4.5. Utredningens grundsyn på en närvarorättslagstiftning

Enligt tilläggsdirektiven skall vi pröva frågan om personalrepresentation genom närvarorätt i kommunala och landstingskommunala nämnder. En huvudfråga för utredningen i denna del blir alltså om sådan personalrepresen- tation helt skall avvisas eller tillåtas i något avseende.

Vi har kommit till uppfattningen att möjlighet till någon form av styrel- serepresentation för de anställda bör finnas även på den kommunala sektorn. En anpassning till den kommunala demokratins förutsättningar är emellertid ett oeftergivligt krav. Den variant som vi härvid funnit innebära en rimlig av- vägning mellan olika intressen är närvarorätt med yttranderätt, dvs. den form som tillämpats i samband med den tidigare refererade försöksverksamheten. Med den utformning av närvarorätten vi förespråkar anser vi att personalin- tresset kan tillgodoses utan negativ inverkan på den kommunala demokratin. Försöksverksamhetens erfarenheter och vår genomgång av principiella pro- blem ger stöd för denna uppfattning.

Ett huvudmotiv för vår inställning är att närvarorätt för representanter för de anställda i styrelse/ nämnd kan vara ett värdefullt komplement till andra former för företagsdemokrati. Den reella beslutspåverkan äger framför allt rum i de medbestämmandeforrner som utvecklas på grundval av arbetsrätts- reformen samt annan lagstiftning om personalinflytande. Vi vill emellertid också fästa vikt vid de vidgade insyns—, informations- och kontaktmöjlighe- ter som närvarorätt kan medföra.

Ett starkt bidragande skäl till vårt ställningstagande är den utveckling av styrelserepresentation som ägt rum på övriga arbetsmarknadssektorer. Även om förutsättningarna är delvis olikartade mellan sektorerna anser vi det prin- cipiellt eftersträvansvärt att samtliga huvudformer av företagsdemokrati skall kunna tillämpas — med erforderliga modifikationer i detaljutformningen — över hela arbetsmarknaden. Att helt utesluta styrelserepresentation för de kommunalanställda skulle mot denna bakgrund kräva mycket starka skäl, t. ex. att uppenbara olägenheter för den kommunala demokratin skulle före- ligga. Sådan grund för att begränsa de företagsdemokratiska utvecklingsmöj- ligheterna för de kommunalt anställda anser vi inte föreligga. Vi finner ej skäl för att bibehålla gällande lagliga hinder för en utveckling av organiserad när- varorätt.

I detta sammanhang vill vi understryka vikten av att skilja mellan stör- ningar av den kommunala demokratin som sådan och effekter av ingrepp i arbetsgivarens (kommunens/landstingskommunens) traditionella interna ar- betsformer. Uppenbart är att alla former av den numera i betydande utsträck- ning Iagfästa personalmedverkan i beredning och även styrelsearbete innebär delvis ändrade förutsättningar för denna verksamhets bedrivande. Jämfört med tidigare förhållanden kan detta från ren arbetsgivarsynpunkt i vissa fall

• Sida 179
•  Original

uppfattas som ”besvärande” eller som ”störning”. Sådana effekter ligger i förändringens natur, i själva syftet att ökad uppmärksamhet skall ägnas sam- spelet med personalen och därmed åsikterna hos de anställda företrädda av vederbörande fackliga organisationer.

Det för oss avgörande är att grunden för den kommunala demokratin icke rubbas. Besluten i de kommunala nämndema/styrelsema skall fattas enbart av de förtroendevalda som skall ha fullt ansvar för verksamheten.

Vår grunduppfattning är att de kommunala arbetsgivarna och arbetstagar- na bör ges betydande frihet och gemensamt ansvar för att närmare reglera ut- vecklingstakten och vissa praktiska frågor i samband med genomförande av en närvarorättsreform. Detta bör — med anknytning till den aktuella arbets- rättsliga utvecklingen — ske genom överenskommelser i kollektivavtalets form. Med utgångspunkt från arbetsrättsreformens förutsättningar kan — vid sidan av grundläggande lagföreskrifter rörande närvarorätten — göras erfor- derliga kompletterande förbehåll för att hävda den kommunala demokratins suveränitet.

Utifrån den här redovisade grundsynen görs i de följande avsnitten bedöm- ningar av olika delfrågor rörande närvarorätten. Först behandlas arbetsrätts- reformens inverkan. Därefter redovisas överväganden om olika alternativ i samband med en närvarorättslagstiftning. Slutligen redovisas våra lagförslag med anknytande kommentarer.

4.6. Bedömning av arbetsrättsreformens inverkan

I övervägandena om eventuell styrelserepresentation på den kommunala sektorn bör tas in bedömningar av arbetsrättsreformens konsekvenser för personalinflytandet och verksamheten i nämnderna.

Flera av medbestämmandelagens regler om förhandlingar, information, fackligt veto etc. är dispositiva. Kollektivavtal kan inom ramen för 32 & MBL träffas om andra former för medbestämmande. Utvecklingen av sådana sär- skilda inflytandeavtal på det kommunala området är f. n. en osäker faktor. Vi utgår här för exemplets skull från ett par alternativa lägen.

Läge I

— MBL:s regler om förhandlingar, information etc. gäller i allt väsentligt fullt ut. — Samverkansavtalen är uppsagda och under förändring, men man har inte utvecklat alternativa former. — Förhandlingsordningen medger erforderliga anpassningar på kommun— nivån, t. ex. decentralisering av lokala förhandlingar till nämnderna eller — där så befinns lämpligt — kommuncentral samordning av förhandling- arna.

Detta läge är just nu för handen och kan i många kommuner beräknas gälla under en utvecklingsperiod.

Förhandlingar direkt med de kommunala styrelserna och nämnderna kommer inte i fråga, utan dessa får i kontakten med vederbörande fackliga organisationer liksom hittills företrädas av utsedda förhandlare.

• Sida 180
•  Original

Det har emellertid påpekats att man här har att räkna med att nämnderna i viss utsträckning har behov av att behandla frågor om hur förhandlingsskyl- digheten gentemot berörda fackliga organisationer skall fullgöras. Det gäller bedömning av de aktuella sakfrågorna inför och efter förhandlingar, men ock- så förhandlingsstrategiska överväganden. Fråga uppstår i vad mån personal- representation i nämnd vid dylika tillfällen är berättigad och lämplig.

Beslut kan normalt inte fattas innan förhandlingsskyldigheterna fullgjorts. Nämndarbetet på detta förberedande stadium har alltså karaktär av rådpläg- ning.

Vad först gäller belysningen av sakfrågorna kan det sett från de förtroen- devaldas synpunkt ha sitt värde att i direkt kontakt få del av personalens me- ning. Detta gäller enligt enkätresultaten speciellt i frågor som rör arbetsmiljö, personalpolitik och arbetsorganisation, dvs. sådana ärenden som också står i fokus för lagstiftningen om medbestämmande. Personalkontakten för de för- troendevalda ter sig särskilt motiverad om andra former för reguljärt samråd mellan nämndledamöterna och de anställda saknas eller är föga utvecklade. Det kan också från demokratisk synpunkt anses värdefullt att samtliga nämndledamöter får denna kontakt och information på lika villkor och inte bara ett fåtal som kan ha förhandlingsuppdrag eller deltar i något samver- kansorgan.

Från de anställda finns önskan och intresse att på beslutsnivån nämnd/sty- relse följa upp ärenden som ligger inom medbestämmandeområdet. Inflytan- de kan ha förekommit i tidigare skeden av beslutsprocessen, men det kan gi- vetvis också vara så att ärenden eller överväganden, nya synsätt etc. som är av intresse för de anställda initieras i nämnden. Denna inställning till rätten att följa och delta i nämndarbetet är helt dominerande bland de personalre- presentanter som deltagit i försöksverksamheten. De fackliga kraven går klart i samma riktning.

Hur skall man då se på personalnärvaron i samband med de förhandlings- mässiga överväganden som kan behöva ske i nämnden? Vilken frekvens kan dessa få? Detta kommer bl. a. att hänga samman med den interna kompe- tensfördelningen på arbetsgivarsidan, med de förtroendevaldas arbetssätt i den aktuella kommunen/ nämnden men också med resp. ärendes art samt faktorer som samverkansklimat etc. Förutsättningarna kan alltså variera i be- tydande grad. I exempelvis stora kommuner med relativt långt driven befo- genhetsfördelning kan här aktuella situationer bli relativt sällsynta i nämnd- arbetet. Det förefaller tveksamt om man skulle vara beredd att öka belast- ningen i nämndarbetet genom att — som någon normal företeelse — ta upp ärenden i extra rådplägningsomgångar för att bereda personalförhandlingar. Förhandlingar och information måste i regel klaras ut på förhand, i bered- ningen av därtill utsedda arbetsgivarföreträdare. Detta blir normalt en för- valtningsuppgift. Personalorganisationernas mening skall framgå av det be- slutsunderlag som föreläggs nämnden. I andra kommuner— och särskilt där de förtroendevalda väljer att själva aktivt bearbeta hithörande spörsmål på nämndnivån — kan frekvensen förberedande förhandlingsöverväganden bli mer betydande. Generellt får vidare förutsättas att resp. nämnd kopplas in vid tvister/ motsv.

Vissa frågor inom förhandlingsskyldigheten blir av kommunövergripande natur eller har sådant principiellt arbetsgivarintresse att handläggning av

• Sida 181
•  Original

central instans i kommunen/landstingskommunen anses erforderlig. I all- mänhet torde det då vara aktuellt att koppla in personalnämnd, där sådan finns, kommunstyrelses personalutskott eller liknande s. k. personalorgan, som har till huvuduppgift att regelmässigt företräda kommunens samlade ar- betsgivarintressen som förhandlingspart. Personalrepresentation i ett sådant förhandlingsorgan synes både principiellt och praktiskt vara olämpligt. I or- gan med ”blandade” uppgifter (bedrivande av förhandlingar och exempelvis personalpolitiska ställningstaganden) kan personalnärvaro tänkas i vissa delar av verksamheten.

I detta sammanhang bör vidare erinras om ett av oss tidigare påpekat för- hållande som i vissa avseenden skiljer flertalet kommunala nämnder från ex- empelvis bolagsstyrelser och även statliga myndigheters styrelser. Kommu- nala nämnder engagerar sig — åtminstone i mindre och medelstora kommu- ner — ofta avsevärt mer i verkställighetsprocess och löpande frågor än vad motsvarande styrelseorgan på andra sektorer gör. Detta följer av den kommu- nala verksamhetens natur och särart. Nämnderna handlägger alltså frågor som i enskilda företag och statliga myndigheter avgörs på direktions- och även lägre organisatoriska nivåer. Det gäller många typer av frågor som i den nya arbetsrätten anses ligga klart inom medbestämmandeområdet. Även se- dan lagstadgad primär förhandling, information etc. ägt rum i dessa frågor kan närvarorätten från företagsdemokratisk synpunkt ha värden genom kompletterande möjligheter till informations- och åsiktsutbyte på ”rätt nivå”.

Även motsatt uppfattning har gjorts gällande med innebörd att det bör vara de kommunala organens exklusiva rätt att ”ostört av särskilda intressen” be- handla även förvaltningsmässiga verkställighetsfrågor om man så finner lämpligt. Störningen ligger då i den påverkan som anses kunna utövas genom själva deltagandet i nämndsammanträdena. Personalintresset som sådant måste emellertid ändå finnas med i bilden när nämnden behandlar ärenden av medbestämmandekaraktär. Nämnden måste vara väl informerad om är- betstagarpartens ståndpunkter och har även ett ansvar för att ärendet hand- lagts på sätt som står i överensstämmelse med t. ex. arbetsrättslagstiftningen och kommunens allmänna intresse av goda relationer till de anställda. När- . varorätt kan bidra till att nämnden i dessa hänseenden får ett säkrare bedöm- ningsunderlag. Fördelen härav bör vägas mot exempelvis stömingsrisken.

Läge 2

— Avtal om olika till de dispositiva MBL—reglerna alternativa och komplet- terande inflytandeforrner har tillkommit. — (Hypotetisktz) En hel del beredning, löpande samverkan och visst beslu- tande sker i många kommuner i partssammansatta organ. — Man har i allmänhet smidiga former och klara förutsättningar för perso- nalinflytande. Olika alternativ är beprövade och samverkansmönstren har ”satt sig”. — Avsevärt utrymme finns för lokala anpassningar, vilket har utnyttjats. — Företagsdemokratiutveckling är inte längre en akut fråga vidhäftad med många frågetecken — man har nått något som liknar ett fortvarighetstill- stånd.

• Sida 182
•  Original

Detta är ett läge som kan vara karaktäristiskt på något längre sikt om arbets- rättsreformens intentioner fullföljs.

Bedömningen gäller här: Är styrelserepresentation under angivna förhål- landen motiverad/ intressant/önskvärd/ naturlig

— sett från företagsdemokratiska synpunkter? — sett från den politiska demokratins utgångspunkt?

Om man håller fast vid styrelserepresentationens grundidé — att vara en kom- plettering och ett stöd för övriga inflytandeformer — synes frågan från före- tagsdemokratisynpunkt kunna besvaras med ja.

Vad gäller bedömningen i förhållande till den politiska demokratin kan an- tas att användningen av förhandlingar som medbestämmandeform blir mindre omfattande än i ”läge 1”. En ökad del av medbestämmandet utövas genom PSO-verksamhet.

I vad mån kommer då de förtroendevalda att aktivt engagera sig i verksam- het i PSO-organ? Det går inte att förutsäga generellt. Avgörandet måste enligt vått förmenande helt överlåtas till lokal nivå och de förtroendevalda själva. Några utvecklingstendenser kan dock iakttas. En utgår från de förtroendeval- das arbetssituation. Vi har tidigare i huvudbetänkandet påvisat olika problem för de förtroendevalda och i anslutning härtill sökt anvisa olika utvecklings- vägar för den kommunala demokratin. Även om förutsättningarna för kom- munalt arbete förbättras tror vi inte att det tillkommande utrymmet räcker till för ett mer omfattande PSO-arbete för kommunalpolitikernas del. Vi delar PSO-utredningens uppfattning att huvuddelen av PSO-verksamheten kom- mer att ligga på förvaltningsnivån och röra konkreta förvaltningsspörsmål. Politikernas medverkan begränsas till mer övergripande och från beslutsssyn- punkt strategiskt viktiga organ.

Det bör här observeras att området för PSO med beslutsrätt är snävare på den kommunala sektorn än på den enskilda eftersom avtal om medbestäm- manderätt inte avses tillkomma i frågor som rör verksamhetens mål, inrikt- ning, omfattning och kvalitet. Vid sidan av egentliga partssammansatta be- slutsorgan för vissa frågor kan naturligtvis tänkas en längre gående utveck- ling än hittills av berednings- och samrådsorgan utan formell beslutsrätt. Er- farenheten från samrådsverksamheten tyder dock på svårigheter för förtroen- devalda att ta ställning på dessa stadier och att dessa arbetsformer därför inte alltid ter sig lika meningsfulla som andra uppgifter i beslutande organ.

Det kan bli svårare att tillgodose de förtroendevaldas behov av överblick och kontakt med förvaltningen om viss beslutsrätt eller beredningsbefogen- heter överförs till organ där de inte aktivt medverkar. Närvarorättens före- språkare menar att personalföreträdares deltagande i nämndarbetet kan till- föra de förtroendevalda motsvarande överblick och förvaltningskontakt. En helt annorlunda uppfattning synes närvarorättens motståndare hysa: I och med att de anställda givits rätt till medbestämmande genom förhandlingar och PSO-verksamhet bör direkt personalrepresentation i nämnder icke före- komma. Medbestämmande enligt MBL — eventuellt också innefattande re- presentation i PSO med viss beslutsrätt — ger tillräckligt personalinflytande. Läggs därtill en närvarorätt skulle detta medföra ett alltför starkt intressent- inflytande som kan medföra problem för den kommunala demokratin prin-

• Sida 183
•  Original

cipiellt och praktiskt. Vår bedömning är som tidigare anförts att närvarorätt med den innebörd som ligger i vårt förslag inte kan anses principiellt oförenlig med den kommunala demokratin. Med avsedd tillämpning under partsge- mensamt ansvar vill vi tillmäta institutet positiva värden.

Från praktiska utgångspunkter måste vidare bedömas frågan hur nämnd- ledamöterna skall kunna verka för förbättringar och anpassningar i det före- tagsdemokratiska systemet vilka ter sig angelägna från den helhetssynpunkt de förtroendevalda har att företräda. En möjlighet och säkerligen en av de verkningsfullaste vore att på styrelsenivån tillsammans med berörda fackliga organisationer samt förvaltningsledningen följa utvecklingen och behandla uppkommande problem ungefär på det sätt som förvaltningsarbetet normalt följs. Det kan alltså från demokratisk synpunkt ha ett värde att personalre- presentanterna — liksom fallet förutsätts vara med förvaltningsledningen - fortlöpande bibringas direkt kännedom om politikernas intentioner och syn- punkter. Detta behov är naturligtvis av varierande styrka och behöver inte nödvändigtvis täckas med styrelserepresentation. Man kan säkert på många håll finna andra kontaktvägar. I konsekvens härmed förordar vi en frivillighet i valet av samverkansform.

Närvarorätt kan bidra till förbättrat beslutsunderlag i vissa typer av frågor. Enkätresultaten tyder på att detta uppfattats vara fallet t. ex. i frågor om ar- betsmiljö och personaladministrativa ärenden. Förbättringen uppstår på två sätt. Dels kan personalens representanter berika sakkunskapen inom nämn- den och komplettera den information som ges från förvaltningen, dels kan det vara så att förvaltningen — i vetskap om personalrepresentationen — gör en fylligare utredning och/eller bättre presentation av föreliggande material. Ett anknytande exempel på här avsedda effekter är uppgifter från försöks- verksamheten om att föredragningama i nämnden i t. ex. personalfrågor för- bättrats sedan personalrepresentanter fått närvarorätt. Det är möjligt att ar- betsrättsreformen i ”läge 2” (se 5. 181) ger upphov till motsvarande fördelar i beredningen även om inte närvarorätt finns. PSO-verksamheten och för- handlingsskyldigheten etc. får anses medföra att bl. a. personalsynpunkter tas i beaktande mera regelmässigt.

4.7. Överväganden om några olika huvudmodeller för utformning av närvarorättslagstiftning

När det gäller att bedöma efter vilka principer en permanent närvarorättslag- stiftning på den kommunala sektorn bör utformas finns flera olika möjlighe- ter. I detta avsnitt diskuterar vi vissa direkt grundläggande frågeställningar som måste regleras i lagstiftningen.

4.7.1. Hur skall närvarorätten initieras ? '

Vi har beträffande den rubricerade frågeställningen övervägt ett antal hu- vudalternativ

— Alt A: Regeringen avgör efter kommunalt initiativ (= gällande närvaro- rättslagstiftning)

• Sida 184
•  Original

— Alt B: Kornmunerna/landstingskommunerna avgör om närvarorätt skall förekomma

— Alt C: Närvarorätt tillkommer efter fackligt initiativ — Alt D: Närvarorätten initieras genom kollektivavtal.

Alternativ A : Regeringen avgör efter kommunalt initiativ (som nu)

Den nuvarande försökslagstiftningen bemyndigar som bekant regeringen att medge att nämnd beslutar om närvarorätt för de anställda. Ansökan om med- verkan i försöksverksamheten har gjorts från vederbörande kommun efter beslut i fullmäktige. Resp. centrala råd har alltid beretts tillfälle att yttra sig över framställningar enligt närvarorättslagen. Dessa yttranden har av rege- ringen tillmätts avgörande betydelse.

Vårt förslag syftar till en i jämförelse med försöksperioden 1973—76 vidgad användning av närvarorätten. Lagstiftningen om närvarorätt får enligt försla- get permanent karaktär. Förfarandet med regeringsbemyndigande etc. i varje särskilt fall ter sig i detta perspektiv onödigt centralistiskt och tungrott. Även om man skulle välja fortsatt försöksverksamhet bör övervägas om nuvarande centralstyrning av verksamheten är lämplig.

Alternativ B: Kommunerna/landstingskommunerna avgör om närvaro- rätt skall förekomma

Variant B 1: Fullmäktige beslutar

Vid närvarorättslagstiftning kan en nära liggande uppläggning vara att kom— munerna och landstingskommunerna ges möjlighet att besluta om närvaro- rätt för de anställdas representanter. Fördelen med en sådan lösning skulle från kommunal synpunkt vara den lokala beslutsrätten samt frivilligheten.

Med hänsyn till den politiska demokratin kan det vidare hävdas att kom- munerna och landstingskommunerna bör ha formell möjlighet att ”avbryta” närvarorätten om synnerliga skäl därtill skulle finnas. I praktiken torde man väl endast undantagsvis behöva räkna med att närvarorätten utnyttjas av per— sonalföreträdarna på ett sätt som skulle störa den politiska demokratin, men risken härför bör ändå uppmärksammas.

Den nu diskuterade lösningen skulle även innebära att kommunerna och landstingskommunerna själva — om man beslutar sig för närvarorätt — väljer den eller de nämnder där närvarorätt skall ifrågakomma. En anpassning kan således ske till den enskilda kommunens eller landstingskommunens speciel- la förhållanden. Genom beslut på fullmäktigenivån möjliggörs en önskvärd samordning och helhetsbedömning av den företagsdemokratiska utveckling- en i kommunen. Ett långtgående samråd med berörda fackliga organisationer samt nämnderna får förutsättas. |

Variant B 2: Resp. nämnd beslutar

Givetvis kan man också tänka sig en lagstiftning som direkt ger de kommu- nala och landstingskommunala nämnderna befogenhet att besluta om närva- rorätt. Med hänsyn till att frågan om närvarorätt för de anställda i nämnderna

• Sida 185
•  Original

har ett betydande principiellt intresse kan det enligt vår mening dock ifråga- sättas om detta är en rimlig lösning. Det torde vara en allmän mening att omedelbart genomförande av närvarorätt i alla nämnder är orealistiskt. Det synes väsentligt att bestämmande om närvarorättens omfattning sker från kommunövergripande synpunkter efter samråd med berörda fackliga organi- sationer och nämnderna. Vi har i huvudbetänkandet kraftigt framhävt kom- munfullmäktiges resp. landstingets centrala roll i den representativa demo- kratin. Kommunfullmäktiges och landstingets ställning som högsta beslu- tande organ bör stärkas. I en fråga av sådan samordningsnatur samt av den principiellt viktiga art som här avses anser vi att en samlad bedömning bör göras för kommunen som helhet. Om alternativet kommunalt initiativ väljs bör alltså beslutet fattas på kommunfullmäktige- resp. landstingsnivå.

Den största nackdelen med att lägga beslutanderätten i närvarorättsfrågan ensidigt hos kommunerna och landstingskommunerna är de risker som fö— religger för en ojämn utveckling mellan olika kommuner resp. landstings- kommuner av personalinflytandet. Från företagsdemokratisk synpunkt är det mindre tillfredsställande att närvarorättsfrågan ensidigt avgörs av arbets- givarparten.

Alternativ C: Närvarorätt tillkommer efter fackligt initiativ

I anslutning till alternativ B har påpekats att en kommunal initiativrätt i när- varorättsfrågan kan leda till en utveckling av personalinflytandet som från ar- betstagarnas synpunkt är otillfredsställande. Alternativet med facklig initia- tivrätt bör också övervägas. En sådan lösning motsvarar som bekant vad som gäller på de enskilda och statliga sektorerna. Utvecklingen kan även i detta alternativ bli ojämn. Man anknyter emellertid här till en grundsats i demo- kratiseringsreformerna av arbetslivet: Arbetstagarna skall genom sina orga- nisationer ha möjlighet aktualisera inflytande i den takt och omfattning som de själva finner befogat med hänsyn till varierande förutsättningar. Vid fack- lig initiativrätt kommer ej, såsom fallet är i alternativ B, olikheter i partipo- litiska styrkeförhållanden mellan olika kommuner resp. landstingskommu- ner att kunna ha avgörande inverkan på utvecklingen av närvarorätt. En kommuns eller landstingskommuns eventuella negativa inställning kan ej stoppa en av de anställda önskad närvarorätt.

Utifrån den politiska demokratin och dess principer torde alternativet med facklig initiativrätt ej vara invändningsfiitt. Kommunen eller landstings- kommunen kan ha starka motiv för att vilja undanta viss eller vissa nämnder från närvarorätten. Situationer kan uppstå där det kan finnas skäl, med hän- syn till den politiska demokratin, för kommunen eller landstingskommunen att verka för upphörande av beslutad närvarorätt. Det kan mot denna bak- grund hävdas att i lagstiftningen bör finnas moment som tillgodoser speciella krav från den politiska demokratins utgångspunkter. Väljer man alternativet fackligt initiativ kan en detaljreglering i lagen av villkoren för närvarorättens reella innehåll och tillämpning aktualiseras. Detta synes kunna leda till en omfattande och komplicerad lagstiftning som även kan medföra praktiska svårigheter i tillämpningen. Inte heller från företagsdemokratisk synpunkt och enligt de arbetsrättsliga grundsatser som numera får anses ha fått genom- slag finner vi att den ensidiga fackliga initiativrätten principiellt skulle anses som ett självklart eller överlägset alternativ.

• Sida 186
•  Original

Alternativ D: Närvarorätten initieras genom kollektivavtal

I vår behandling av frågan om partssammansatta organ redovisas en lagmo- dell som bygger på principen att parterna i kollektivavtal kan reglera om ak- tuella typer av medbestämmandeorgan skall inrättas på de kommunala och landstingskommunala områdena. Lagstiftningens syfte är härvid att tillskapa nödvändiga legala förutsättningar för att införa och utnyttja PSO. Det an- kommer sedan på parterna att inom lagens ram i kollektivavtalets form be- stämma vilka typer av frågor som PSO skall handlägga och vilka andra regler för verksamheten som skall gälla.

Även i närvarorättsfrågan anser vi det finnas goda företagsdemokratiska skäl för en kollektivavtalsbaserad lösning. Detta torde i praktiken kunna ge ett mer flexibelt system än vad som inryms i alternativen A, B och C. Bl. a. skulle parterna ges möjlighet att i avtalsförhandlingarna göra en helhetsbe- dömning av personalinflytandet i alla former och på alla nivåer i hela den kommunala förvaltningen. Närvarorätten kan smidigt sättas i relation till öv- riga former av personalinflytande.

En ytterligare fördel med den här skisserade lösningen är att samma skyddsmekanism avseende eventuella kränkningar av den politiska demo- kratin blir tillämplig som i förhållande till medbestämmandelagen och dess tillämpning. Den 5. k. särskilda nämnden kan vid tvist om närvarorättsavtal komma att ta ställning till frågan om förslag till föreskrift i sådant kollektiv- avtal i visst hänseende kan anses kränka den politiska demokratin.

I och för sig kan göras gällande att bestämmelser om vilka som har rätt att närvara vid kommunal eller landstingskommunal nämnds sammanträden i möjligaste mån bör framgå direkt av gällande kommunallagstiftning. Vi an- ser emellertid inte att detta är en avgörande invändning mot en kollektivav- talsbaserad modell med dess fördelar i övrigt.

Från den politiska demokratins synpunkt är en kollektivavtalslösning att föredra framför den fackliga initiativrätt som skulle gälla enligt alternativ C. Väljer man att ge lagstiftningen den utformningen att de fackliga organisa- tionerna bestämmer om närvarorättens initiering har nämligen politikernas inflytande reducerats till i bästa fall möjlighet till samråd. Vid en kollektiv- avtalslösning finns politikerinflytandet kvar. Arbetsgivarintresset kan häv- das i vedertagna former. Från företagsdemokratisk synpunkt anser vi alter- nativ D överlägset därför att det bygger på överenskommelser mellan jäm- bördiga parter. Vår sammantagna bedömning är alltså att den kollektivavtals- baserade initiativrätten bör väljas i lagstiftningen.

4.7.2. Vilka befogenheter bör tillkomma personalföreträdare?

Några seriösa förslag om formell beslutsrätt (rösträtt) för personalrepresentan- ter i nämnder har ej framkommit till eller inom utredningen. Någon anled- ning att gå närmare in på ett sådant alternativ, som allmänt tycks uppfattas som oförenligt med de kommunaldemokratiska styrelseprinciperna, finns därför inte. Vi vill klart slå fast att utredningen ställer sig avvisande till be- slutsrätt i samband med styrelserepresentation för kommunalt anställda. Ett huvudalternativ har varit att utgå ifrån den närvaro- och yttranderätt som gäller enligt nuvarande försökslagstiftning. Detta anknyter också direkt

• Sida 187
•  Original

till våra tilläggsdirektiv.

Härutöver har i samband med utvärderingen och på andra sätt framförts önskemål att personalföreträdarna bör kunna utrustas med viss förslagsrätt.

Det finns betänkligheter av formell och även reell art mot att låta perso- nalföreträdare som ej har beslutsansvar ställa förslag med anhängighetsver- kan utan begränsningar. Syftet med den önskade förslagsrätten torde vara att få det yrkande/ motsv. som framläggs vederbörligen registrerat och uppmärk- sammat. En fråga är vilken praktisk betydelse sådant förslagsställande får. Genom yttranderätten kan vilken synpunkt/förslag som helst muntligen framföras. Om någon ledamot ansluter sig till förslaget är anhängighetsver- kan klar. Om ingen ansluter sig uppnås likvärdig effekt som i alternativet med förslagsrätt ifall personalföreträdare har rätt låta anteckna sin mening till protokollet. Detta senare synes i så fall vara att föredra.

Inskjutas bör här att den nya kommunallagstiftningen som huvudregel ut- går ifrån att endast den som har rätt att delta i kommunal eller landstings- kommunal nämnds beslut har rätt att få avvikande mening antecknad till protokollet. Av förarbetena till KL framgår att en av anledningarna till denna ordning är att exempelvis en tjänsteman med föredragande funktioner har goda möjligheter att få sin inställning dokumenterad i handlingarna i ärendet, även om han inte tillåts anteckna skiljaktig mening till protokollet ( prop. 1975/76:187 s. 452 ; jfr även beträffande specialreglerade nämnder prop. 1976/7711 5. 70 ff.). Mot denna bakgrund kan möjligen en rätt för personal- företrädare att låta anteckna sin mening till protokollet sägas något bryta mot det kommunalrättsliga regelsystemet. Med hänsyn till att personalföreträda- re, i motsats till vad som gäller för t. ex. föredragande tjänsteman, saknar for- mella möjligheter att dokumentera sina åsikter i beredningshandlingarna, kan det dock vara rimligt att en särreglering i aktuellt hänseende tillskapas för personalföreträdare. Ett ytterligare skäl för denna ståndpunkt är att per- sonalföreträdaren har en helt annan uppgift i nämndens arbete än föredragan- de tjänsteman, expert eller sakkunnig. Personalföreträdarens huvuduppgift är att framföra arbetstagarnas synpunkter på ett ärendes handläggning, me- dan tjänstemannen, experten och den sakkunnige har att framföra rent fack- mannamässiga synpunkter. Det kan sägas ligga väl i linje med nyare företags- demokratiska strävanden att tillskapa möjligheter för personalen att även på styrelsenivån få sin mening dokumenterad på ett tillfredsställande sätt.

En möjlighet som vi övervägt är förslagsrätt begränsad till frågor där per- sonalintresset är framträdande. Detta kan emellertid vara tekniskt svårt att lösa på ett sätt som blir tillräckligt enkelt att i praktiken tillämpa i nämndar- betet. Det visar sig besvärligt att undvika invecklade — och ändå diskutabla — bestämningar av personalintresset. Om man skulle välja att göra sådana be- stämningar i kollektivavtal eller i lag är också en diskussionsfråga. Avgörande är emellertid att vi anser att den med beslutsrätten intimt förenade förslags- rätten endast skall tillkomma de förtroendevalda. På detta sätt kan en klarare gränslinje för personalinflytandet erhållas.

Genom den nya arbetsrätten har de anställda fått stora möjligheter att un- der beslutsprocessen framföra nya eller alternativa förslag. Man kan påverka genom att förhandla, samråda, delta i beredning etc. Vad som dåi praktiken kan återstå i nämndbehandlingen, om man har representation på denna nivå, är att bevaka att ifrågavarande ärende får en behandling där framförda per-

• Sida 188
•  Original

sonalsynpunkter beaktas. För detta fordras normalt inte speciell förslagsrätt. Det kan emellertid inträffa att man bedömer ärendet otillräckligt eller felak- tigt berett. Den möjlighet som i en motsvarande situation vanligen utnyttjas av en nämndledamot är att begära bordläggning och/eller återremiss för över- syn, komplettering etc. Just när det gäller behandlingsordningen av ett ären- de som faller inom medbestämmandet kan det te sig rimligt att ”företagsde- mokratin får en sista chans” genom att personalrepresentant får en klart fast- ställd rätt att yrka utrymme för omprövning. Denna möjlighet kan vara av avsevärd betydelse med hänsyn till att man i kommunal praxis tar betydande hänsyn till yrkanden om bordläggning eller återremiss för att få ett fullstän- digare beslutsunderlag. Vi anser emellertid att ovan anförda principiella syn- sätt på den formella förslagsrätten bör tillämpas konsekvent och sålunda även i detta fall. Även en begränsad formell förslagsrätt för personalrepresentan- terna måste alltså enligt vår mening avvisas med hänvisning till den kommu- nala demokratins förutsättningar för beslutsfattande och tillhörande ansvars- regler. Vi utgår ifrån att personalrepresentants synpunkt på behandlingsord- ningen i ett medbestämmandeärende kommer att väga tungt för nämndle- damöterna vid överväganden om att ställa egna förslag om återremiss eller bordläggning.

4. 7 . 3 H ur skall personalföreträdare utses?

Vad avser spörsmålet på vilket sätt personalföreträdare skall utses har vi fun- nit det naturligt att ge lagstiftningen ett sådant innehåll att hithörande frågor kan bli föremål för reglering i de kollektivavtal som avses komma att ingås om närvarorätten. Det skall alltså enligt vårt förslag ankomma på parterna att i kollektivavtal närmare bestämma hur platserna skall fördelas mellan de oli- ka arbetstagarorganisationerna.

I och för sig vore det tänkbart att direkt i den föreslagna lagstiftningen ange hur platserna, om arbetstagarorganisationerna ej kan enas, skall fördelas mel- lan organisationerna. Denna lösning har valts på den privata sektorn (se 12 _tj lagen (1976z351) om styrelserepresentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar). Med hänsyn till att själva rättigheten att utse per- sonalföreträdare enligt vårt förslag avses fastställas i kollektivavtal på den kommunala sektorn är det dock naturligt att även platsfördelningsfrågor all- tid avgörs i samma ordning. Detta förfaringssätt tillämpas på den statliga sek- torn och har såvitt vi erfarit fungerat tillfredsställande.

4.7.4. Uppföljning av lagstiftningen

Utvärderingen av försöksmaterialet har givit vid handen att närvarorätten från såväl de i försöken deltagande anställda som de förtroendevaldas sida upplevs som övervägande värdefull. Någon påtaglig praktisk erfarenhet av att närvarorätten skulle inkräkta på den politiska demokratin kan inte utläsas ur enkätsvaren. Vi har emellertid påtalat att den använda enkätmetoden inte ger underlag för en mer fördjupad och detaljerad analys. Härtill kommer att de konkreta verkningarna av arbetsrättsreformen f. n. är svåra att överblicka i alla delar. Bredare erfarenhet saknas av kombinationen utvecklat medbe- stämmande och mer utbredd närvarorätt. Genom kollektivavtalslinjen läggs

• Sida 189
•  Original

ett tillämpningsansvar på arbetsmarknadens parter. Nämnda faktorer jämte det faktum att frågan om närvarorätt för de anställda på den kommunala sek- torn har ett betydande principiellt intresse sett allmänt i förhållande till den politiska demokratin gör att vi vill förorda en framtida bedömning av erfa- renheterna av närvarorättslagstiftningen.

Vi vill i detta sammanhang erinra om uttalandena i samband med styrel- serepresentationslagen för den enskilda sektorn. Departementschefen utta- lade i motiven till denna lag att det om någon tid kunde bli aktuellt att på nytt se över lagstiftningen i ljuset bl. a. av de erfarenheter som successivt vinns av andra åtgärder, som syftar till att förbättra och fördjupa demokratin i fö- retagen ( prop. 1975/76:166 s. 137 ).

Någon anledning att genom lagstiftning förlänga den period av reglerad och begränsad försöksverksamhet som gällt 1973—76 (sedermera förlängd av regeringen t. o. m. 1977) finner vi icke. Denna fas får anses avslutad och har givit visst underlag såsom redovisats.

4.8. Lagreglering av närvarorätten

4.8.1. Val av lagteknisk lösning; allmänna synpunkter

Vi har tidigare utvecklat de principiella fördelarna med en kollektivavtalsba- serad närvarorättslagstiftning. En särskild fråga av lagteknisk natur som krä- ver en analys är om närvarorättsreglerna bör inarbetas i 1977 års enhetliga kommunallag eller om de bör intas i en från kommunallagen fristående lag. Vid en bedömning av denna fråga gör sig olika synpunkter gällande.

För en inarbetning av närvarorättsreglerna kan anföras främst rent praktis- ka skäl. Om de föreslagna reglerna placeras i själva kommunallagen kan deras tillämpning möjligen något underlättas. De blir lätta att finna och kan läsas tillsammans med övriga kommunalrättsliga regler. På detta sätt kan möjligen överblicken över det totala kommunalrättsliga regelsystemet i viss mån främ- jas.

Ett av huvudsyftena med 1977 års enhetliga kommunallag är att förenkla regelsystemet på det kommunala området. De nya reglerna i 1977 års kom- munallag har i stor omfattning även slagit igenom i de specialreglerade nämn- derna. Detta har tekniskt skett genom att bestämmelserna i den nya kommu- nallagen, som innehåller ett minimum av särregler och detaljföreskrifter, genom hänvisningar i resp. specialförfattning gjorts tillämpliga också på dessa nämnder. Flertalet särbestämmelser i specialförfattningarna om nämndernas organisation och arbetsformer har utgått. Emellertid bör här erinras om att man ej inarbetat de 5. k. specialkompetenslagarna i den nya kommunallagen (t. ex. 1968 års lag om kommunala befogenheter inom turistväsendet, 1969 års lag om kommunalt partistöd och 1975 års lag om rätt för kommun och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp). Av förarbetena till 1977 års kommunallag framgår att anledningen härtill är att det med hän- syn till de vitt skilda områden som regleras i dessa lagar inte är lämpligt att göra en sådan integration (se SOU 1974:99 s. 160 ).

Trots det tidigare anförda talar två speciella förhållanden för att den av oss föreslagna lagstiftningen görs fristående från den enhetliga kommunallagen .

• Sida 190
•  Original

För det första är vårt förslag baserat på förutsättningen att statsmakterna med uppmärksamhet skall följa utvecklingen av närvarorätten och dess för- hållande till och påverkan på andra insyns- och inflytandeformer för kommu- nalanställda (t. ex. PSO-verksamhet). För det andra innehåller vårt lagförslag vissa från gängse kommunalrättsliga regler avvikande bestämmelser (t. ex. i fråga om jäv). Dessa har tillkommit därför att det bedömts nödvändigt med en anpassning av närvarorättsreglerna till de specifika förutsättningar som gäller i samband med personalrepresentation på den kommunala sektorn. Fö- rekomsten i den föreslagna närvarorättslagen av antydda från kommunalrät- ten i övrigt avvikande regler talar enligt vår mening för modellen med en fri- stående lagstiftning. Vår samlade bedömning blir således att övervägande skäl talar för att frågan om närvarorätt för de anställda bör regleras i en sär- skild lag.

Även om alternativet med en särskild lagstiftning enligt vår mening bör väljas med hänsyn till omständigheterna, hindrar detta ej att närvarorättsin- stitutet omnämns i kommunallagen genom hänvisning till den föreslagna närvarorättslagen. En sådan hänvisning torde väl överensstämma med den allmänna systematiken i den nya enhetliga kommunallagen . Vi föreslår där- för att en hänvisningsbestämmelse intas i kommunallagen .

4.8.2. Lagtextförslag

Utredningen föreslår en närvarorättslag av nedanstående lydelse. Dessutom föreslås att i kommunallagen (l977zl79) intas en hänvisning till närvarorätts-

lagen.

Förslag till Lag om närvarorätt för personalföreträdare vid sammanträde med kommu- nal eller landstingskommunal nämnd

Härigenom föreskrives följande.

lå

I kollektivavtal enligt 32 & lagen ( 1976:580 ) om medbestämmande i arbets- livet mellan kommun eller landstingskommun och arbetstagarorganisation får föreskrivas att personalföreträdare skall äga rätt att närvara vid samman- träde med viss eller vissa kommunala eller landstingskommunala nämnder. Sådan närvarorätt kan i avtalet begränsas till att avse ärenden av visst slag.

Högst tre personalföreträdare jämte suppleanter får finnas i varje nämnd.

25

Om sättet för utseende av personalföreträdare och suppleanter samt man- dattider för dessa gäller vad som föreskrives i kollektivavtal som anges i 1 5

första stycket. Personalföreträdare och suppleanter bör utses bland dem som är anställda hos kommunen eller landstingskommunen.

• Sida 191
•  Original

3.5

Personalföreträdare har rätt att, med de undantag som stadgas i 5 5 eller i kollektivavtal, deltaga i nämndens överläggningar men ej i besluten samt att få sin särskilda mening antecknad till protokollet.

45

Personalföreträdare skall kallas till sammanträde med nämnden enligt de regler som gäller för nämndledamot. Suppleant kallas endast i fall då han eller hon skall tjänstgöra.

Så

Personalföreträdare är bunden av för nämndledamot och annan handläg- gare föreskrivna jävsbestämmelser. Dock skall enbart den omständigheten att personalföreträdare innehar förtroende- eller funktionärsuppdrag hos ar- betstagarorganisation som har intresse att bevaka i ärende ej medföra jäv en- ligt 4 5 första stycket 5. förvaltningslagen (l971:290).

Förutom vad som sägs i första stycket gäller att personalföreträdare, såvitt nämnden icke beslutar annorlunda, ej får närvara vid handläggning av frågor som ror

1. förhandling eller överläggning med arbetstagarorganisation och förbere- delse därtill som fullgörs enligt lag eller avtal

2. uppsägning av kollektivavtal

arbetskonflikt

4. rättstvist mellan kommunen eller landstingskommunen och arbetstagar- organisation. $”

öé

I lag eller författning föreskrivna tystnadsplikter för nämndledamot och annan handläggare gäller också för personalföreträdare.

I fråga om utlämnande av hemlig handling skall personalföreträdare i an— svarshänseende jämställas med nämndledamot och annan handläggare.

7.5

Denna lag äger motsvarande tillämpning på kommunalförbund.

]. Denna lag träder i kraft den 2 Genom den nya lagen upphävs lagen ( 1972:271 ) om närvarorätt vid sam- manträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd.

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (l977zl79)

Härigenom föreskrives i fråga om kommunallagen (19771179) att 3 kap. 7 5 skall ha nedan angivna lydelse.

• Sida 192
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3kap. 75

Styrelsen bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sammanträde skall även hållas, när minst en tredjedel av styrelsens ledamöter begär det el- ler ordföranden anser att det behövs.

Styrelsen får kalla ledamot eller suppleant i fullmäktige, annan nämnd eller beredning, tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen eller sär- skild sakkunnig att närvara vid sammanträde med styrelsen. Den som har kallats till sammanträde får, om styrelsen beslutar det, deltaga i överläggning- arna men ej i besluten.

Om rätt för representanter för ar- betstagarna att närvara vid styrelsens sammanträden finns bestämmelser i lagen ( 1977:000 ) om närvarorätt för personalföreträdare vid sammanträde med kommunal eller landstings- kommunal nämnd.

4.8.3. Motivering till upprättat lagförslag om närvarorätt 4.8.3.1 Närvarorättsfrågan i relation till grundlagsstiftningen m. m.

I avsnitt 3.6.3.1 har vi behandlat spörsmålet om PSO-verksamhet i kommu- nal förvaltning går att förena med gällande grundlagsstiftning. Slutsatsen blev att vårt förslag till lagreglering av denna verksamhet väl går att förena med intentionerna i grundlagsstiftningen. Även beträffande förslaget till lag- reglering av närvarorättsfrågan saknas enligt vår mening anledning ifråga- sätta dess överensstämmelse med gällande konstitution. En fundamental ut- gångspunkt i vårt förslag är att samtliga beslut i de kommunala nämnder- na/ styrelserna liksom hittills skall fattas enbart av de förtroendevalda som skall ha fullt ansvar för nämndverksamheten. Enligt förslaget saknar således personalrepresentanterna såväl förslags- som beslutsrätt. Och detta gäller i alla typer av ärenden. En rätt för personalföreträdarna att framställa förslag med anhängighetsverkan eller att delta i själva beslutsfattandet går enligt vår uppfattning ej att förena med kommunaldemokratiska grundprinciper.

I sammanhanget kan vara av visst intresse notera att det i kommunal prax- is är vanligt att chefstjänsteman tillåts närvara vid nämnds/ styrelses sam- manträde även vid handläggning av ärenden där tjänstemannen icke har fö- redragande funktioner (jfr 14 å i Kommunförbundets förslag till normalreg- lemente för kommunstyrelsen). Denna närvarorätt är normalt förenad med rätt att få särskild mening antecknad till protokollet.

Det torde aldrig ha ifrågasatts att närvarorätt av aktuellt slag skulle kolli- dera med någon bestämmelse i grundlagsstiftningen. Föredragande departe- mentschefen uttalar i motiven till 1977 års KL att det kan vara naturligt att förvaltningschefen och föredragandena ges en permanent rätt att närvara och yttra sig vid sammanträdena (prop 1975/761187 s. 452).

• Sida 193
•  Original

Syftet med bestämmelser om rätt för chefstjänsteman och föredragande att närvara vid handläggningen av samtliga ärenden är givetvis att ge nämn- den/styrelsen möjlighet att erhålla bästa möjliga beslutsunderlag. Även om den av oss föreslagna närvarorättslagstiftningen ej endast har detta syfte — utan även är företagsdemokratiskt betingad — är det uppenbart att liknande fördelar står att vinna med personalrepresentation i nämnden/ styrelsen.

4.832. Tillkomst och omfattning av närvarorätt

Enligt 1 & första stycket första meningen i vårt förslag får i kollektivavtal en- ligt 32 & MBL mellan kommun/landstingskommun och arbetstagarorganisa- tion föreskrivas att personalföreträdare skall äga rätt att närvara vid samman- träde med viss eller vissa kommunala/landstingskommunala nämnder. Genom att använda uttrycket ”nämnder” markeras att samtliga kommunala och landstingskommunala nämnder kan ifrågakomma för avtal om närvaro- rätt.

Hänvisningen till 325S MBL innebär att kollektivavtal om närvarorätt rätts- ligen är att betrakta som medbestämmanderättsavtal. Detta innebär bl. a. att MBL15 regler om kollektivavtal, fredsplikt, kvarvarande stridsrätt, tolknings- företräde, skadestånd, tvisteförhandlingar och rättegång blir tillämpliga på avtalet.

Beträffande omfattningen av närvarorätten gäller att den kan begränsas till att avse endast viss eller vissa nämnder. Det ankommer på parterna att välja ut de nämnder som bör bli föremål för personalrepresentation. Parterna får alltså möjlighet att i samband med avtalsreglering av medbestämmandet även reglera omfattning och utvecklingstakt, begränsningsfrågor etc. av när- varorättsinstitutet. Vi har inte funnit skäl att uppställa några allmänna rikt- linjer härvidlag utan vill endast framhålla att lokala förhållanden b'ör tillmätas avgörande betydelse när man bedömer vilka nämnder som skall ifrågakom- ma. Iden mån återkallelse av i kollektivavtal meddelad närvarorätt skulle ak- tualiseras — t. ex. till följd av förment missbruk eller otillfredsställande resul- tat i tillämpningen — får detta förutsättas lösas mellan de avtalsslutande par- terna på sedvanligt sätt genom särskild överenskommelse eller uppsägning av avtalet. Kommunen eller landstingskommunen saknar således, såvitt annor- lunda ej avtalats, möjlighet att ensidigt under löpande avtalsperiod bringa närvarorätten att upphöra.

Den föreslagna lagen medger inte att avtal träffas om personalrepresenta- tion också i utskott/avdelning inom nämnd/styrelse. Vi har funnit att det bäst överensstämmer med de förutsättningar som gäller för den politiska be— slutsprocessen i kommuner och landstingskommuner om utskotten/avdel- ningarna kan sammanträda utan inslag av personalrepresentation. Om före- trädare för personalen tillåts närvara vid sammanträde i utskott/avdelning kunde viss risk finnas för störningar i det politiska beredningsförfarandet. Det bör här erinras om att inte heller den gällande försökslagstiftningen om när- varorätt avser personalrepresentation i utskott/ avdelningar. Ej heller omfat- tar våra tilläggsdirektiv frågan om närvarorätt på utskottsnivån.

Genom den nya arbetsrätten har skapats nya förutsättningar för medbe- stämmande. Enligt vårt förslag i PSO-frågan kan handläggning av frågor av väsentlig betydelse för de anställda ske i särskilda partssammansatta organ.

• Sida 194
•  Original

1 Har sociala distrikts- nämnder inrättats hand- lägger sociala central- nämnden normalt inga vård- och behandlings- ärenden enligt social- hjälps-, barnavårds- och nykterhetsvårdslagama (se 9 5 lagen (1970:296) om social centralnämnd).

Vi anser att PSO-verksamhet — vid sidan av förhandlingar och information i övrigt enligt MBL— väl täcker in och är vida mer ändamålsenlig för det sam- råd som skulle kunna utövas i utskott/avdelningar. Vi förutsätter att med- bestämmandet organiseras enligt de nya förutsättningarna.

Från företagsdemokratisk synpunkt får därmed representation på styrelse/ nämndnivån anses tillräcklig för att åstadkomma den kompletterande all- männa intressebevakning som representationen avser att garantera.

Tilläggas kan här att utskott/ avdelning givetvis även i fortsättningen enligt gängse regler har möjlighet att för visst sammanträde enhälligt besluta om närvarorätt för personalföreträdare.

I 1 & andra meningen stadgas att närvarorätten i avtalet kan begränsas till att avse ärenden av visst slag. Avsikten med denna bestämmelse är att möj- liggöra för parterna att finna flexibla lösningar vid avtalsreglering av närva- rorättsfrågan. Man kan exempelvis tänka sig att närvarorätten begränsas till vissa frågor av påtagligt direkt intresse för personalen (t. ex. frågor om arbets- miljö, personalpolitik, rationalisering etc.). Det ankommer helt på parterna att göra bedömningar av detta slag.

Beträffande s. k. myndighetsutövningsärenden har vi noggrant övervägt om behov finns att i lagstiftningen generellt undanta dessa ärendetyper från närvarorätt. JO har i ett ärende år 1975 (ämbetsberättelsen 1975/ 76 s. 409 l) aktualiserat frågan om lämpligheten av att personalföreträdare är närvarande vid social centralnämnds handläggning av myndighetsutövningsärenden (enskilda vårdärenden etc.) För att kunna göra en allsidig bedömning av detta spörsmål har vi ansett det angeläget att närmare undersöka hur de i försöksverksam- heten ingående sociala centralnämnderna behandlat frågan om närvarorätt för personalföreträdare vid handläggning av aktuella typer av ärenden. I detta syfte lät utredningen våren 1976 genomföra en enkätundersökning, vilken omfattat samtliga (12) i försöksverksamheten ingående sociala centralnämn- der. I enkäten ställdes följande frågor:

1) Har i Er kommun inrättats sociala distriktsnämnder?l 2) Har sociala centralnämnden meddelat särskilda föreskrifter avseende per-

sonalrepresentanternas närvaro vid handläggning i nämnden av enskilda vårdärenden och andra dylika ärenden? 3) Har frågan om personalrepresentanternas närvaro vid sammanträde rö- rande vårdärenden diskuterats inom nämnden? Om så är fallet, är vi tack- samma om Ni kortfattat redogör för diskussionens innehåll.

Av enkätsvaren framgår att fem av de i undersökningen ingående kommu- nerna inrättat sociala distriktsnämnder. I dessa kommuner handlägger socia- la cetralnämnden endast undantagsvis myndighetsutövningsärenden. Trots detta har i två fall beslut fattats om att personalrepresentanterna ej får närvara vid sociala centralnämndens handläggning av vård- och därmed jämförliga ärenden (t. ex. faderskapsärenden). Som motiv för en sådan ordning anges gällande tystnadsplikts- och sekretessregler.

Bland övriga sju kommuner har endast i ett fall personalföreträdarnas när- varorätt generellt begränsats till att avse ärenden av icke myndighetsutöv- ningskaraktär. Vederbörande sociala centralnämnd anger som motiv för det-

• Sida 195
•  Original

ta ställningstagande bl. a. vikten av att gällande sekretessbestämmelser på det sociala området ej urholkas. Vidare betonas att närvarorätt i vård- och andra dylika ärenden kräver att personalrepresentanterna erhåller särskild utbild- ning i sociala frågor.

Beträffande de sex sociala centralnämnder i kommuner utan distriktsin- delning som har tillåtit närvarorätt för personalföreträdare även vid hand- läggning av ärenden enligt vårdlagarna har i ett par fall diskussion härom förekommit. En social centralnämnd framhåller i sitt enkätsvar att en be- gränsning av närvarorätten skulle reducera möjligheterna att göra en allsidig utvärdering av försöksverksamheten.

I centrala rådets riktlinjer för försöksverksamheten med närvarorätt för de anställda vid sammanträde med kommunal nämnd har ej intagits regler om begränsning av personalrepresentanternas närvaro till handläggning av ären- den av visst slag. Centrala rådet synes således principiellt ha utgått ifrån att närvarorätten även skall kunna utnyttjas vid social centralnämnds handlägg- ning av s. k. myndighetsutövningsärenden. Enkätundersökningen visar att de flesta i försöksverksamheten ingående sociala centralnämnderna valt att följa centrala rådets riktlinjer och således medge oinskränkt närvarorätt för personalföreträdarna. ] flera enkätsvar framhålls särskilt att man utgår ifrån att personalföreträdarna är bundna av samma tystnadsplikt som gäller för nämndledamot.

I det JO-ärende som initierat den ovan redovisade enkätundersökningen (ämbetsberättelsen 1975/ 76 s. 409 f) ifrågasätter JO om personalrepresenta- tion i social centralnämnd vid handläggning av enskilda stöd- och vårdären- den går att förena med de regler om diskretion som intagits i barnavårds- och nykterhetsvårdslagarna. Enligt JO är det nämligen självklart att de personer som skall erhålla insyn i klientens omständigheter bör begränsas till minsta möjliga antal. Och detta gäller enligt JO alldeles oavsett eventuell förekomst av sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser. Då social centralnämnd har att besluta om t. ex. planerad utbyggnad av barnstugeverksamheten inom kom- munen, framstår det dock, framhåller JO, som både naturligt och berättigat att företrädare för de anställda i någon form får tillfälle att utveckla sina syn- punkter. Likaså finner han deras närvaro motiverad vid diskussioner rörande generella socialhjälpsnormer,

Enligt vår mening är de av JO anförda skälen mot en generell närvarorätt ide sociala nämnderna i och för sig beaktansvärda. Vi delar givetvis helt upp- fattningen att det är av synnerlig vikt att handläggningen av enskilda stöd- och vårdärenden sker på ett sådant sätt att klienterna kan ha fullt förtroende för nämndernas vilja och förmåga att iaktta diskretion. Från denna grundläg- gande utgångspunkt har vi övervägt om närvaro av personalrepresentanter kan medföra påtagliga nackdelar. Vår slutsats är att den ökning av antalet per- soner med tillgång till sekretessbelagda uppgifter som sker vid personalrepre- sentation i nämnden — och som får anses vara av marginell natur — knappast kan på objektiv grund befaras rubba klienternas förtroende för nämnden. För det första är personalrepresentanterna enligt vårt lagförslag bundna av samma tystnadspliktsregler som övriga i nämndarbetet deltagande personer. Rentju- ridiskt finns således tillräckliga garantier för att uppgifter om enskilds person- liga förhållanden ej via personalföreträdarna skall komma till obehörigs kän- nedom. För det andra har man enligt vår mening anledning räkna med att

• Sida 196
•  Original

personalrepresentanterna i praktiken lojalt kommer att iaktta diskretion all- deles oavsett lagregleringen av tystnadsplikten. Vi har vid denna bedömning fäst särskild vikt vid att ingenting framkommit i försöksverksamheten som tyder på att personalföreträdarnas närvaro skulle vålla några problem av här diskuterat slag.

Vad som med viss styrka talar för en närvarorätt som även omfattar vård- ärenden 0. d. beträffande enskilda, är att en sådan ordning ger personalföre- trädarna möjlighet att få en helhetssyn över nämndens verksamhet. En sådan helhetssyn är enligt vår mening nödvändig för att personalföreträdarna skall bibringas kännedom om alla de problem av mångfasetterat slag som uppstår inom nämndens verksamhetsområde (beroende t. ex. på ekonomiska rambe- tingelser, normerande politiska beslut, innehållet i tvingande speciallagstift- ning etc.). Detta bör bidra till att förbättra relationerna mellan nämnden och de anställda och förebygga uppkomsten av konfliktorsaker.

Även i enskilda vård- och dylika ärenden kan f. ö. förekomma situationer där den praktiska erfarenhet och de fackkunskaper personalföreträdarna be- sitter kan vara av nytta för nämnden. Man kan t. ex. tänka sig fall där själva verkställigheten av beslut i ett vårdärende är föremål för diskussion inom nämnden. Det kan här från både nämndens och arbetstagarnas sida finnas be- hov av en dialog mellan nämndledamöter och personalföreträdare om lämp- liga former för verkställighet etc. I och för sig är det inte från en strikt admi- nistrativ utgångspunkt nödvändigt att ett sådant meningsutbyte äger rum på nämndnivån. Från företagsdemokratisk synpunkt synes det dock vara en för- del om möjlighet finns för personalen att även på "högsta nivån” framföra synpunkter i aktuella typer av frågor.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla att inskränkningar i den här disku- terade möjligheten till närvarorätt så långt möjligt bör undvikas. Denna be- dömning grundar vi på uppfattningen att personalrepresentanterna liksom nämndens ledamöter oftast har ett behov av att följa den totala verksamheten inom vederbörande nämnds förvaltningsområde och därmed skapa förutsätt- ningar för en helhetssyn. Det är vår bestämda uppfattning att de personer som av de fackliga organisationerna utses till personalföreträdare kommer att ut- öva sina funktioner i nämnden med i princip samma ansvarskänsla som an- ses karaktärisera nämndledamöter. Erfarenheterna från försöksverksamhe- ten ger stöd för denna allmänna inställning. Mot den nu anförda bakgrunden finner vi ej skäl att i lagstiftningen undanta s. k. myndighetsutövningsären- den från närvarorätt.

De avtalsslutande parterna har möjlighet att i kollektivavtal om närvaro- rätt undanta vissa ärenden eller ärendetyper. Eventuella sådana undantag får förutsättas baseras på gemensamma värderingar och överväganden utifrån den aktuella verksamhetens konkreta förutsättningar, personalintresset av medverkan, behov av praktiska närvarorättsregler etc.

Enligt 1 55 andra stycket i förslaget får högst tre personalföreträdare jämte suppleanter finnas i varje nämnd. Vi har funnit det naturligt att tillåta närvaro av tre personalföreträdare eftersom detta möjliggör att samtliga huvudorga- nisationer (SKAF, TCO och SACO/ SR) i normalfallet blir representerade i nämnden. Beroende på t. ex. antal ledamöter och suppleanter i nämnden, per- sonalsammansättning, medlemsfördelning mellan huvudorganisationerna OCh praktiska överväganden kan det inom vissa nämndområden befinnas

• Sida 197
•  Original

lämpligt att överenskomma om färre personalrepresentanter än tre. På lik- nande grunder kan finnas skäl att fördela platserna mellan organisationerna på annat sätt än vad vi förutsätter vara normalfallet. Vi finner ej anledning att i lagen närmare reglera dessa frågor.

4.8.33. Utseende av personalföreträdare, valbarhet

Enligt 2 & i lagförslaget gäller om utseende av personalföreträdare och sup- pleanter samt mandattider för dessa vad som föreskrivs i kollektivavtal. Vi har tidigare utvecklat skälen för att parterna i avtal bör reglera frågan om sät- tet för utseende av personalföreträdarna. Även i fråga om mandattiden för personalföreträdarna är det med hänsyn till den valda modellen för utform- ning av lagstiftningen naturligt att regleringen görs i kollektivavtalet.

Föreskriften i 2 & andra stycket att personalföreträdare och suppleant bör utses bland dem som är anställda hos kommunen/landstingskommunen motsvarar i princip vad som gäller på de statliga och privata sektorerna. Enligt den nu gällande försökslagstiftningen (SFS l972z27l) på det kommunala om- rådet mdste personalföreträdare vara anställda i kommunen/landstingskom- munen (3 å). Någon anledning att i den föreslagna permanenta lagstiftningen upprätthålla en sådan kategorisk regel för kommunområdet finns ej enligt vår mening. Det normala skall givetvis även fortsättningsvis vara att personal- företrädarna är anställda hos vederbörande kommun/ landstingskommun. De fackliga organisationerna bör dock — såsom på det statliga området (jfr prop 1974:1, bil. 2, s. 43) — ges formell möjlighet att göra avsteg från denna huvudregel om särskilda skäl föreligger i undantagssituationer betingade av lokala förhållanden.

4.834. Personalföreträdares rättigheter

Av 3 & framgår att personalföreträdare har rätt att med de undantag som stad- gas i 5 & eller i kollektivavtal delta i nämnderns överläggningar. Vidare har han/hon rätt att få sin särskilda mening antecknad till protokollet.

Vi har tidigare utvecklat skälen för att styrelserepresentation på den kom- munala sektorn bör begränsas till att avse endast rätt att delta i överläggning- arna samt att få särskild mening antecknad till protokollet. Än en gång bör dock framhållas att detta enligt vår mening är den enda form av representa- tion på nämndnivån som går att förena med de särskilda förutsättningar som gäller för kommunal verksamhet.

Hänvisningen till 5 & avser jävssituationer. Vi kommer senare att i ett sär- skilt avsnitt behandla detta, på gmnd av den genomförda arbetsrättsrefor- men, tämligen komplicerade problem.

Beträffande eventuella undantag från närvarorätten som kan följa av be- stämmelser i kollektivavtal har vi i avsnitt 4.832 behandlat denna fråga.

4.835 Kallelseregler m. m.

I 4 & första meningen anges att personalföreträdare skall kallas till samman- träde med nämnden enligt de regler som gäller för nämndledamot.

• Sida 198
•  Original

1 kommunallagen saknas närmare bestämmelser om hur nämndledamöter skall kallas. Sådana regler kan emellertid intas i nämndreglemente. I Kom- munförbundets förslag till normalreglemente för kommunstyrelsen (5 &) stadgas sålunda att, om ej i särskilt fall annat förfarande påkallas av omstän- digheterna, kallelse skall av ordföranden utfärdas skriftligen och avsändas med posten senast fem dagar före sammanträdesdagen. Sådan kallelse bör följas av föredragningslista och av därtill hörande handlingar enligt ordföran- dens bedömande. Är ledamot förhindrad att närvara vid sammanträde gäller enligt normalreglementet att han/hon skall underrätta kommunstyrelsens sekreterare i så god tid att tillfälle ges att till tjänstgöring i ledamotens ställe kalla vederbörande suppleant.

Vi anser det som naturligt och ändamålsenligt att personalföreträdarna så- väl vad avser kallelse som anmälan av förhinder behandlas som nämndleda- mot. De får då möjlighet att sätta sig in i ärendena och förankra sina ställ- ningstaganden hos arbetskamraterna.

Av 4 & andra meningen i vårt förslag framgår att suppleant för personalfö- reträdare endast skall kallas i fall då han/hon skall tjänstgöra. Detta avviker från vad som gäller för nämndsuppleant som har en generell rätt att närvara vid nämndens sammanträden och alltid skall underrättas om tid och plats för sammanträde. Enligt vår mening saknas anledning tillåta att personalföreträ- darnas suppleanter är närvarande vid nämnsammanträdena. Eftersom perso- nalföreträdarna endast har närvaro- och yttranderätt i nämnden skulle det te sig egendomligt om även suppleanterna erhöll närvarorätt, eftersom skillna- den mellan personalföreträdarnas och suppleanternas funktioner i praktiken skulle bli obetydlig. Personalrepresentationen skulle om även personalföre- trädarnas suppleanter erhöll närvarorätt kunna bli ett alltför dominerande in- slag i nämndarbetet.

4.836. Ersättning till personalföreträdare

I fråga om ersättning till personalföreträdare förutsätter vi att överenskom- melse träffas i kollektivavtal.

4.837. Jäv

I 5 5 i förslaget upptas regler om jäv för personalföreträdare. Vi lämnar i detta avsnitt en redogörelse för dessa reglers tillämplighet.

Gällande rätt

I kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet och de 5. k. oreglerade kommuna- la och landstingskommunala nämnderna (enbart på kommunallagsgrund till- satt nämnd med undantag av besvärsnämnd) gäller i princip samma jävsreg- ler för dem som handlägger ärende hos nämnden som för ledamot av kom- munfullmäktige/landstinget (se 3 kap. 9 & andra stycket och 3 kap. 13 å andra stycket KL). Även de flesta landstingskommunala specialreglerade nämnderna omfattas av dessa regler (jfr prop 1976/77:1 s. 75). Bestämmelser- na innebär att nämndledamot och annan (t. ex. kommunal arbetstagare) som

• Sida 199
•  Original

handlägger ärende hos nämnden ej får delta i eller närvara vid handläggning- en av ärende som personligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående.

Med uttrycket ”personligen” har lagstiftaren avsett att i princip begränsa förekomsten av kommunallagsjäv till personindividualiserade ärenden i motsats till ärenden som rör vederbörande som medlem av ett kollektiv (jfr prop 19521210 5. 149 0. Av rättspraxis framgår att de rättstillämpande myn- digheterna har givit uttrycket en relativt snäv innebörd (se t. ex. RÅ 1956 1.208, 1957 1.202. RÅ 1961 1.163 samt RÅ 19641.97;jfr även Kaijser, Kom- munallagarna II, femte upplagan, s. 177 f).

Aktuellajävsbestämmelser avser hela handläggningen hos nämnden, allt- så icke enbart ledamots eller annan handläggares agerande vid nämndsam- manträde eller beslutsfattande efter delegation, utan även förberedandet och verkställigheten av ärendet. Däremot bör i analogi med vad som gäller enligt förvaltningslagens jävsbestämmelser undantag kunna göras för åtgärder av rent expeditionell natur (se 4 & andra stycket förvaltningslagen (l971:290); jfr Kaijser a. a. s. 251 och Sundberg, Kommunalrätt, samlad uppl. s. 187).

För de flesta kommunala specialreglerade nämnder, t. ex. byggnads- nämnd, skolstyrelse och även för vissa landstingskommunala sådana nämn- der, t. ex. utbildningsnämnd och styrelse för sjuksköterskeskola, gäller för- valtningslagens (FvL) jävsregler (4—5 åå) vilka är betydligt strängare än de i kommunallagen intagna. Jäven enligt förvaltningslagen omfattar 5. k. sak- ägar-, intresse- och släktskapsjäv samt ställföreträdarjäv, tvåinstansjäv och ombudsjäv (4 & första stycket 1—4. FvL). Dessutom har intagits en general- klausul om att den som har att handlägga ärende är jävig om i övrigt särskild omständighet föreligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartisk- het i ärendet (4 ä första stycket 5. FvL). Från jäv skall bortses i de fall frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse (45& andra stycket FvL).

Anledningen till att förvaltningslagens jävsregler skall tillämpas i de spe- cialreglerade nämnderna är främst att dessa nämnder ofta handlägger ären- den som direkt ingriper i den enskildes privatliv och ekonomi (se prop 1971230 5. 338). I sådana typer av ärenden är det givetvis av synnerlig vikt att nämndens handläggning präglas av objektivitet och opartiskhet.

Även beträffande förvaltningslagens jävsbestämmelser gäller att jävig le- damot och annan som har att handlägga ärende hos nämnden skall avträda från sammanträdet. Detta har visserligen inte uttryckts direkt i lagtexten men framgår av lagens förarbeten (se prop 1971130 5. 357).

Om jävig person deltar i handläggning av ärende hos kommunal eller landstingskommunal nämnd föranleder detta — åtminstone vid tillämpning- en av kommunallagens jävsbestämmelser— regelmässigt att beslutet upphävs efter besvär (se SOU 1974:99 s. 203). Huruvida jävet inverkat på ärendets ut- gång spelar i detta sammanhang inte någon roll.

Utredningens bedömning

I försöksverksamheten med närvarorätt för personalföreträdare i kommunala och landstingskommunala nämnder har allmänt samma jävsregler ansetts gälla för personalföreträdarna som för nämndledamöter och andra handläg-

• Sida 200
•  Original

gare. Enligt vår mening är det också självklart att även de anställdas repre- sentanter i kommunala och landstingskommunala nämnder i princip skall vara underkastade för nämndledamöterna gällande jävsbestämmelser. Otvi- velaktigt skulle förtroendet för nämndens opartiskhet i ett ärende kunna sät- tas i fråga om jävig personalföreträdare tilläts närvara vid nämndens hand- läggning av ärendet. Att personalföreträdarna enligt vårt förslag ej har be- slutsfunktioner, utan endast möjlighet att framlägga sina synpunkter i ären- det, saknar i detta sammanhang betydelse. Personalföreträdarna måste näm- ligen genom sin närvaro- och yttranderätt anses ha faktisk möjlighet att — åt- minstone i vissa typer av frågor — påverka nämndens ställningstaganden.

Vår principiella uppfattning är således att personalföreträdarna i jävshän- seende skall jämställas med nämndledamöter och andra som har till uppgift att handlägga ärende hos kommunal eller landstingskommunal nämnd. Frå- ga uppstår då om någon särskild lagbestämmelse behöver meddelas i detta ämne, eller om personalföreträdarna skall anses omfattas av jävsreglerna i KL och 4—5 åå FvL även utan uttrycklig föreskrift härom. Det synes här närmast gälla att tolka det i nämnda lagrum använda begreppet ”handlägga ärende”. Detta begrepp anses nämligen reglera den personkrets som skall omfattas av jävsbestämmelserna (jfr SOU 196827 5. 130 och prop. 1971:30 s. 353 , 652 ). Vid denna bedömning kan lämpligen en jämförelse göras med motsvarande problemställning på det statliga området. I kungörelsen ( 1974:224 ) om perso- nalföreträdare i statlig myndighets styrelse m. m. ges de anställda under vissa förutsättningar rätt att bli representerade i myndighets ledningsorgan.

Beroende på vilka typer av frågor som är aktuella för handläggning i myn- dighetens styrelse är personalföreträdarna antingen ledamöter av styrelsen el- ler endast utrustade med närvaro- och yttranderätt (3, 4 och 5 åå). 1 fall där personalföreträdare är ledamot av styrelsen gäller självfallet enligt huvudre- geln samma jävsregler för honom som för ordinarie ”vanlig” ledamot. Av motiven till kungörelsen synes dock kunna utläsas att förvaltningslagens jävsregler principiellt även skall vara tillämpliga på personalföreträdare vid styrelsens handläggning av sådana ärenden där företrädarna endast har när- varo- och yttranderätt ( prop. 1974:1 , bil. 2 s. 46). Någon särskild regel härom har dock ej intagits i kungörelsen.

Mot nu redovisade bakgrund kan det enligt vår uppfattning diskuteras om det från rent juridisk-teknisk synpunkt föreligger något behov av en uttryck- lig regel om att personalföreträdare i kommunala och landstingskommunala nämnder skall omfattas av för nämndledamöter och andra handläggare gäl- lande jävsbestämmelser. För att undanröja all tvekan i detta hänseende anser vi det dock ändamålsenligt att en särskild föreskrift härom intas i närvaro- rättslagen.

Huvudregeln blir enligt vårt förslag att kommunallagens resp. förvaltnings- lagens jävsbestämmelser även skall gälla för personalföreträdare. ] omnämn- da kungörelse om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m. m. har intagits en särskild undantagsregel, som i korthet innebär att personalföreträ- dare i ärende där han är ledamot av styrelsen ej skall anses jävig enligt ge- neralklausulen i 45)" första stycket 5. FVL enbart av den anledningen att han/hon är förtroendeman eller funktionär i arbetstagarorganisation som har intresse att bevaka i ärendet. Som skäl för detta undantag anger departe- mentschefen i motiven att det i frågor där de anställdas representanter är le-

• Sida 201
•  Original

damöter av styrelsen framstår som särskilt angeläget att representanterna kan delta i handläggningenlprop. 197411 bil. 2 s. 46).

På det kommunala området är, som påpekats tidigare, förvaltningslagens stränga jävsbestämmelser tillämpliga endast på vissa specialreglerade nämnder. I nämnder där kommunallagsjäven är tillämpliga kan jäv formellt aldrig ifrågakomma på grund av att personalföreträdare är förtroendeman el- ler funktionär hos arbetstagarorganisation som har intressen att bevaka i ex- empelvis ett rationaliserings- eller arbetsmiljöärende. Det vore mindre till- fredsställande om personalföreträdarna i de specialreglerade nämnderna skul- le i aktuellt avseende vara sämre ställda än företrädarna i de oreglerade nämn- derna. Vi anser således att det i förevarande paragraf bör klargöras att vid an- givna förhållandenjävssituation ej skall anses vara för handen. (Att personal- företrädare kan vara att betrakta somjävig vid nämnds handläggning av för- handlingsfrågor och andra dylika frågor framgår av vad nedan sägs.)

Slutligen skall behandlas frågan om jäv för personalföreträdare i ärenden som rör förhandling om slutande av kollektivavtal, fullgörande av arbetsgi- vares nya förhandlingsskyldighet enligt 11—14 åå samt 38 & MBL, lagstadgad överläggningsskyldighet, uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikt samt ärenden som rör rättstvist mellan kommunen eller landstingskommunen och arbetstagarorganisation.

I försöksverksamheten tillämpas den regeln att personalföreträdare ej får närvara vid nämnds behandling av frågor rörande tillkomsten av avtal om löne- och anställningsvillkor eller sådan tillämpning därav som kan föranleda tvist. Närvarorätten har inte heller fått utnyttjas vid behandling av ärende som kan anses ha direkt samband med utövande av förhandlingsrätt. Anled- ningen till denna ordning är givetvis att de anställda i dessa typer av frågor framstår som facklig motpart till kommunen eller landstingskommunen. Om de anställdas representanter tilläts delta i nämndens handläggning av sådana frågor skulle förhandlingssystemet delvis kunna sättas ur spel och balansen mellan parterna rubbas. Vi utgår vid våra bedömningar av jävsproblematiken från att gängse ordning i arbetslivet — dvs. möjlighet för förhandlingspart att överlägga internt och att bestämma handlingslinjer, taktik etc. utan intrång av den andra parten —i möjligaste mån bör upprätthållas. Denna grundsyn leder till att den föreslagna närvarorätten normalt ej bör få utnyttjas när fråga är om nämnds handläggning av ärende som rör förhandlingsmässigt ståndpunkts- tagande i situation där ett typiskt partsförhållande föreligger mellan kommu- nen/landstingskommunen och berörda fackliga organisationer.

På det statliga området gäller enligt 15 & kungörelsen om personalföreträ- dare i statlig myndighets styrelse mm att personalföreträdare ej får delta i eller närvara vid myndighets handläggning av frågor som rör

l. förhandling med arbetstagarorganisation eller förberedelse därtill, 2. uppsägning av kollektivavtal,

3. arbetskonflikt,

4. rättstvist mellan myndigheten och arbetstagarorganisation.

Vi anser att dessa begränsningar i närvarorätten principiellt även bör gälla på det kommunala området. Vidare bör jävsreglerna ges en sådan utformning att även arbetsgivarens nya förhandlingsskyldighet enligt 11—14 åå samt 38 & lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet omfattas.

• Sida 202
•  Original

Vi föreslår därför att personalföreträdare skall vara att betrakta som jävig bl. a. vid nämnds handläggning av ärende som avser fullgörande av arbets- givares förhandlingsskyldighet och överläggningsplikt enligt lag eller avtal. Denna huvudregel bör dock förenas med en väsentlig modifikation betingad av de ändrade förutsättningar för personalinflytande som följer av den nya ar- betsrättsreformen (frågan diskuteras närmare nedan).

Den nu föreslagna jävsregeln avseende förhandlingssituationer är avsedd att få ett vidsträckt tillämpningsområde. Regeln täcker således in alla för- handlingar som förs enligt MBL:s regler. Vidare omfattar regeln förhandling- ar och överläggningar som äger rum enligt annan arbetsrättslig lagstiftning, t. ex. lagen (1974:12) om anställningsskydd och lagen (1974:538) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Mot denna bakgrund skulle kun- na ifrågasättas om något behov föreligger att i lagtexten särskilt ange att jäv för personalföreträdare skall föreligga vid nämnds handläggning av frågor som rör rättstvist och arbetskonflikt. I de allra flesta fall torde det nämligen förhålla sig så att nämnds handläggning av sådana frågor antingen avser di- rekt förhandling med arbetstagarorganisation eller förberedelse till sådan för- handling. Den ovan föreslagna huvudregeln omfattar givetvis sådana situa- tioner. Emellertid kan man tänka sig fall vid arbetskonflikt där nämnd helt allmänt behandlar konfliktsituationen — t. ex. genom att bedöma konsekven- ser för verksamhetens bedrivande, förutsättningar för vissa partsinterna åt- gärder — utan att detta direkt avser förberedelse av förhandling. Även vid rättstvist kan förekomma att nämnd utan samband med förhandling finner anledning att ta upp tvisten till intern behandling. Här kan nämnas att för- handlingskravet i 4 kap. 7 & första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister t. ex. ej gäller tvist huruvida stridsåtgärd vidtagits i strid mot lag eller kollektivavtal eller tvist om påföljd för sådan åtgärd (se 4 kap. 7 & andra stycket omnämnda lag). Med hänsyn till vad nu anförts anser vi att det i när- varorättslagen för tydlighetens skull särskilt bör anges att nämnds handlägg- ning av frågor om arbetskonflikt och rättstvist skall betraktas som ”partsin- tema” och således kunna ske utan närvaro av personalföreträdare.

Ikraftträdandet 1977-01-01 av MBL medför att en mängd frågor rörande förhållandet mellan kommunerna och landstingskommunerna som arbetsgi- vare och de kommunalanställda blir föremål för förhandlingar även på nämndnivån. Den nuvarande försökslagstiftningen om närvarorätt utgår från en ordning där förhandlingar med fackliga organisationer i mycket ringa ut- sträckning genomförs på facknämnds/förvaltningsnivån. Särskilda löne- myndigheter har i allt väsentligt skött sådana frågor. (Ändringen är delvis av formell art. Begreppet ”förhandling” omfattar aktiviteter som tidigare under rubriken ”överläggning” legat på nämndnivån.) Man får förutsätta att nämn- derna vid fullgörande av sin nya förhandlingsskyldighet regelmässigt före- träds av särskilt utsedda representanter. I normalfallet kan man utgå ifrån att förhandlingsskyldigheten är fullgjord innan ärende tas upp till avgörande i nämnden. J ävsregeln blir i dessa situationer normalt ej ett hinder för perso- nalrepresentants närvaro.

Om de ovan föreslagna jävsbestämmelserna tillämpades undantagslöst skulle de anställdas representanter vid nämnds behandling i övrigt av med- bestämmandefrågor bli att betrakta som jäviga. Detta ter sig inte rimligt mot bakgrund av själva syftet med närvarorätten. För det första kan en huvud-

• Sida 203
•  Original

uppgift för personalföreträdarna anses vara att följa upp att ärende handlagts i enlighet med gällande samverkans- och medbestämmandenormer och att vid behov anföra synpunkter härpå i nämnden. För det andra kan nämndbe- handlingen innebära att nya betraktelsesätt, annan information etc tillförs ärendet vid nämndbehandlingen. Nämnden kan också komma att inta annan ståndpunkt än t. ex. sina förhandlare, vilket självklart är av direkt personal- intresse. Men fall kan tänkas där förberedande förhandlingsdiskussioner och avstämningar hos nämnden ter sig önskvärda. Nämnden måste då kunna överlägga internt som arbetsgivarpart.

Den nu antydda utvecklingen, som är föranledd av arbetsrättsreformen, kan vara ett skäl att söka anpassa jävsreglerna så att omständigheterna i det enskilda fallet, där förhandlingsrätten kommer in, kan beaktas. Vi föreslår därför att den berörda nämnden får befogenhet att avgöra om personalföre- trädare skall vara att betrakta som jävig vid nämndens handläggning av här avsedda typer av frågor. Huvudregeln blir att jäv föreligger, men möjligheter finns för nämnden att dispensera från jävet. Denna dispensmöjlighet kan komma till användning i fall där personalföreträdarnas närvaro, trots att en förhandlings- eller överläggningssituation är för handen, bedöms vara av vär- de för nämnden. Det förutsätts att gränserna i praktiken ej sätts så snäva att de grundläggande företagsdemokratiska idéerna med närvarorätt motverkas. Om ärendet gäller tvist huruvida avtal är förenligt med den politiska demo- kratin anser vi att endast nämndledamöter skall delta i ärendets behandling. Vi förutsätter att nämnden i sådana situationer aldrig utnyttjar den dispens- möjlighet som jävsbestämmelsen ger.

De jävsregler som diskuteras i detta sammanhang är av speciell natur och kan inte utan vidare jämföras med nuvarande bestämmelser om jäv på det kommunala området. Huvudsyftet med aktuella jävsregler är att möjliggöra för arbetsgivarparten (nämnden) att överlägga enskilt i vissa situationer. Den föreslagna möjligheten för nämnd att dispensera från förhandlingsjäv saknar också motsvarighet i gällande kommunallagstiftning. Helt nya frågeställ- ningar uppkommer emellertid när man skall söka anpassa närvarorättsinsti- tutet till det kommunalrättsliga regelsystemet.

Kommunallagens och förvaltningslagens jävsregler utgår principiellt ifrån en objektiv bedömningsnorm, dvs det kommunala organets egen uppfatt- ning i jävsfrågan saknar formellt betydelse vid en rättslig prövning. Skälen för denna ordning kan främst antas vara angelägenheten av att upprätthålla all- mänhetens förtroende för de kommunala organens vilja och förmåga att grunda sina avgöranden på rent objektiva skäl. Givetvis är dessa allmänt sett mycket beaktansvärda. Den dispensregel vi föreslår gälla för personalföreträ- dare i vissa förhandlingssituationer avser givetvis inte heller att rubba på den självklara principen att kommunala organ alltid skall grunda sina beslut på strikt sakliga grunder. Regeln har i stället till syfte att underlätta närvarorätts- institutets inpassning i av förhandlingar enligt MBL präglade nya partsrela- tioner. Den kan bidra till att förbättra nämndernas möjligheter att erhålla ett fullständigare beslutsunderlag i ärenden som faller inom förhandlingsskyl- digheten. Detta bör medföra att på sikt mindre risk föreligger för ”störningar” på den kommunala arbetsmarknadssektorn vilket givetvis gagnar även kom- munmedlemmarna i gemen.

• Sida 204
•  Original

4.838. Tystnadsplikt

Av 6 & i vårt förslag framgår att personalföreträdare i fråga om tystnadsplikt skall vara underkastad samma regler som gäller för nämndledamot och an- nan handläggare. Detsamma gäller utlämnande av hemlig handling.

Gällande rätt och utrednings/förslag

För kommunala nämndledamöter och andra som deltog i verksamhet hos kommunal myndighet gällde före den nya regeringsformens ikraftträdande 1975-01-01 en mängd olika typer av tystnadspliktsregler. Dessa kunde vara givna i lag eller annan författning, i arbetsordning, kollektivavtal eller tjäns- teavtal. Vidare kunde tystnadsplikt gälla till följd av tjänstens beskaffenhet, förmans befallning eller till följd av det sekretesskydd som en allmän hand- lings innehåll kunde vara tillförsäkrat. Även andra grunder för tystnadsplikt förekom.

Efter införandet av nya regeringsformen (RF) har flera av nu nämnda tyst- nadsplikter bortfallit på grund av att det enligt regeringsformens bestäm- melser inte är möjligt att upprätthålla tystnadsplikter utan uttryckligt författ- ningsstöd. Tystnadspliktskommittén har i sitt betänkande ”Tystnadsplikt och yttrandefrihet” ( SOU 1975:102 ), framlagt ett förslag till en särskild lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt. (Lagen skulle enligt förslaget ha trätt i kraft den 1januari 1977', i prop. 1975/76:160 med förslag till nya grundlags- bestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet förutskickas dock att reformen på tystnadspliktsområdet eventuellt kommer att samordnas med införandet av ny lag om allmänna handlingar den 1januari 1978.)

Ett av syftena med lagförslaget är att täppa till de luckor i tystnadsplikts- hänseende som uppstod genom införandet av nya RF. Vidare har tystnads- pliktskommittén strävat efter att åstadkomma en systematisering av tyst- nadsplikterna. Här skall inte lämnas någon närmare redogörelse för aktuellt lagförslag. Nämnas bör dock att tystnadspliktskommittén i betänkandet gjort en ingående genomgång av det mycket svåröverblickbara tystnads- pliktsbeståndet enligt gällande rätt på såväl det statliga som det kommunala området.

Utredningens bedömning

] den kommunala verksamheten handläggs i relativt stor omfattning ärenden som omfattas av tystnadspliktsregler. Det kan t. ex. vara fråga om ärenden som rör enskilds personliga förhållanden, såsom ofta är fallet i de sociala nämnderna, eller ärenden som rör totalförsvaret. Vår principiella inställning är att personalföreträdare i kommunala och landstingskommunala nämnder bör vara bundna av samma bestämmelser om tystnadsplikt som gäller för nämndledamöter och andra handläggare. Uppenbart är att tystnadspliktsreg- lernas genomslagskraft skulle kunna försämras på ett icke acceptabelt sätt om personalföreträdarna undantogs från dessa regler. I försöksverksamheten har också representanterna ansetts skyldiga att underkasta sig för nämndledamot tillämpliga tystnadspliktsbestämmelser.

I motiven till kungörelsen ( 1974:224 ) om personalföreträdare i statlig myn-

• Sida 205
•  Original

dighets styrelse m. m. diskuteras möjligheterna att "lösa” personalrepresen- tant från gällande tystnadsplikt (prop. 197411, bil. 2 5.47). En sådan dispens- regel skulle kunna vara motiverad i situationer då det från facklig synpunkt anses angeläget att personalrepresentanterna kan föra inhämtade hemliga uppgifter vidare till sina arbetskamrater. Föredragande departementschefen avvisar dock tanken på en dispensregel av detta slag. Som skäl för denna ståndpunkt anges bl a att intresset av tystnadsplikt i ett visst ärende regelmäs- sigt väger tyngre än personalföreträdares önskemål att för fackliga informa- tionsändamål få bryta denna sekretess. Vidare anför departementschefen som ett ytterligare skäl för sin ståndpunkt att den personkrets som med en dispensregel av diskuterat slag skulle kunna få del av hemliga uppgifter ej kan åläggas tystnadsplikt (prop. l974:1 bil. 2 5.47).

Vi ansluter oss till uppfattningen att det är av synnerlig vikt att gällande tystnadsplikt i alla situationer iakttas.

När det gäller sättet att inordna personalföreträdarna i regelsystemet för tystnadsplikt finns flera lagtekniska alternativ. En lösning vore att gå igenom samtliga gällande bestämmelser om tystnadsplikt på det kommunala områ- det och undersöka i vad mån bestämmelserna har givits en sådan utformning att personalföreträdare automatiskt kan anses bundna av bestämmelserna. Så torde t. ex. vara fallet beträffande reglerna om tystnadsplikt i 91 & första stycket barnavårdslagen, 6458 andra stycket nykterhetsvårdslagen och 645 första stycket socialhjälpslagen (se JO 1975/76 5. 414). Skulle personalföreträ- darna med gällande utformning av bestämmelserna ej kunna anses bundna av dessa kunde man i relevanta lagrum inta uttryckliga föreskrifter om tyst- nadsplikt även för personalföreträdare.

Den nu angivna metoden får dock anses olämplig från praktisk synpunkt om man beaktar att tystnadspliktskommitténs tidigare nämnda förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt (LOFT) till stor del avses ersätta specialförfattningarnas materiella bestämmelser om tystnadsplikt (se SOU 1975:102 5. 312). Om den av tystnadspliktskommittén föreslagna lagstift- ningen genomförs kan man överväga att inrymma även personalföreträdare i kommunala nämnder under denna lagstiftning. Den bestämning av den tystnadspliktsbundna personkretsen som gjorts av kommittén i lagförslaget synes också i de flesta situationer kunna omfatta även personalföreträdare (se 1, 8 och 20 äg” LOFT).

Emellertid bygger LOFT på principen att tystnadsplikt i ärenden av myn- dighetsutövningskaraktär skall fastslås i från LOFT fristående lag eller för- ordning (se 16 å). Detta kan få som konsekvens att från LOFT avvikande be- stämningar av den tystnadspliktsbundna personkretsen framdeles förekom- mer i specialförfattningar. För att säkerställa att personalföreträdarna i alla si- tuationer — oberoende av hur personkretsen bestämts — skall vara jämställda med nämndledamot i tystnadspliktshänseende anser vi det ändamålsenligt att i närvarorättslagen uttryckligen ange detta. Även från pedagogisk syn- punkt synes denna lösning ha vissa fördelar.

Angående personalföreträdares straffrättsliga ansvar för brott mot tyst- nadsplikt gäller reglerna i 20 kap. 3 & brottsbalken automatiskt även för per- sonalföreträdare. Den ansvariga personkretsen har nämligen i detta lagrum givits en sådan vidsträckt bestämning att ansvar inträder för var och en som uppsåtligen eller av oaktsamhet yppar vad han till följd av författning är plik-

• Sida 206
•  Original

tig att hemlighålla (jfr prop 1975:78 s. 149).

Slutligen skall beröras frågan om utlämnande av allmän handling som är att betrakta som hemlig. Enligt 41 & sekretesslagen gäller att straffansvar kan drabba den som i strid mot föreskrifterna i lagen eller mot förbud som jämlikt densamma meddelats utlämnar handling. Offentlighets- och sekretesslag- stiftningskommittén (OSK) har i sitt förslag till lag om allmänna handlingar (LAH) (SOU 1975222) intagit motsvarande regler (55% fjärde stycket och 56 å). Av 55 & fjärde stycket i OSK:s förslag till LAH framgår att om någon utlämnar handling i strid mot föreskrifterna i LAH så kan vederbörande ådra

sig straffansvar.

Vi anser att personalföreträdare i kommunala och landstingskommunala nämnder som exempelvis inför ett sammanträde får tillgång till hemliga handlingar i aktuellt hänseende bör vara underkastade samma ansvarsregler som gäller för offentliga funktionärer. Vi föreslår därför att en föreskrift här- om intas som ett särskilt stycke i samma paragraf som behandlar tystnads- plikten för personalföreträdare.

4.839. Närvarorättslagens tillämplighet på kommunalförbund

Vi har beträffande PSO-verksamheten föreslagit att även kommunalförbun- den omfattas av lagregleringen av denna verksamhet. Även i fråga om den föreslagna närvarorättslagstiftningen anser vi det självklart att den bör om- fatta också kommunalförbunden. I 7 & har därför intagits en föreskrift härom.

4.8310. Övergångsbestämmelser

Beträffande ikraftträdandet av den föreslagna lagstiftningen är det enligt vår mening angeläget att detta sker så snart som möjligt. Med hänsyn till förvän- tad omfattning av kommande remissbehandling av utredningens betänkan- de har vi inte funnit det möjligt att föreslå någon ikraftträdandetidpunkt. La- gen bör dock kunna träda i kraft under år 1978.

I och med ikraftträdandet av den föreslagna närvarorättslagstiftningen bör försökslagen (SFS 1972z27l) upphävas. Detta anges i punkt 2 i övergångsbe- stämmelserna.

4.8.3.11 Ändring i KL

Som vi påpekat i avsnitt 4.8.1 är det lämpligt att en hänvisning till närvaro- rättslagen görs i KL. Vi har valt att inta hänvisningsbestämmelsen som ett nytt tredje stycke i 3 kap. 7 & KL. Denna paragraf behandlar styrelsens möj- lighet att tillåta närvarorätt för utomstående. Det synes naturligt att i samma paragraf omnämna närvarorättsinstitutet.

4.8.4. Personalföreträdares ansvar

Enligt tilläggsdirektiven åligger det oss att ägna särskild uppmärksamhet åt de rättssäkerhetsfrågor som aktualiseras vid personalrepresentation i kom- munal eller landstingskommunal nämnd. Vi har tidigare behandlat frågor om

• Sida 207
•  Original

jäv (avsnitt 4.837) och om tystnadsplikt m. m. (avsnitt 4.838). 1 det följande skall frågor om personalföreträdares ansvar för av nämnden fattade beslut tas upp till behandling.

R evisionsansvar

Av 5 kap. 1 9" första stycket KL framgår att nyvalda fullmäktige under år då va] i hela riket av fullmäktige har ägt rum skall välja tre eller flera revisorer samt minst lika många revisorssuppleanter för granskning av de tre följande årens verksamhet.

Revisorerna har till uppgift att granska styrelsens och övriga nämnders verksamhet. De skall pröva om verksamheten har utövats på ett ändamålsen- ligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som har utövats inom nämnderna är till- räcklig (5 kap. 3 ;” första stycket KL).

Det åligger revisorerna att årligen avge berättelse med redogörelse för re- sultatet av revisionen. Av berättelsen skall framgå om anmärkning beträffan- de den granskade verksamheten föreligger eller icke (5 kap. 5 & KL). Det ankommer sedan på fullmäktige att vid sammanträde före utgången av året efter det år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller åtgärd för att bevara kommunens eller landstingskommunens rätt skall vid- tas. Väcks ej talan inom ett år från det att revisionsberättelsen framlades på sammanträde med fullmäktige, anses ansvarsfrihet beviljad (5 kap. 6 & KL).

Revisionsreglerna i kommunallagen avser nämndernas verksamhet. Det är således nämndledamöterna som kollektiv som beviljas resp. inte beviljas an- svarsfrihet. Nämndens personal berörs således ej direkt av ansvarsfrihetsfrå- gan. (En annan sak är att vägrad ansvarsfrihet indirekt i vissa situationer kan leda till skadestånds- eller straffansvar för försumlig befattningshavare.) Ej heller synes mot bakgrund av utformningen av gällande revisionsregler ak- tuellt ansvar ha någon relevans för personalföreträdare. l kommunalrättslig mening kan nämligen dessa inte sägas tillhöra nämnden.

Skadeståndsrättsligt ansvar

I 1953 års kommunallag (42 &) erinrades om att nämndledamot som vid full- görande av sitt uppdrag åsidosatte vad enligt lag eller författning, reglemente, särskild föreskrift eller uppdragets beskaffenhet åvilade honom kunde åläg- gas skadeståndsskyldighet enligt vad som stadgades i allmän lag.

I den nya kommunallagen har motsvarande regel ej medtagits eftersom den ansetts onödig (se SOU 1974:99 s. 252 ). Nämndledamots och annan handläggares ansvar för skada som orsakats genom fel eller försummelse i tjänsten är numera i princip att bedöma enligt reglerna i skadeståndslagen (19721207). Jämfört med tidigare rättsläge torde tillkomsten av denna lag ha medfört att såväl de förtroendevaldas som arbetstagarnas ansvar minskat. Skadeståndslagen innehåller nämligen en särskild begränsningsregel avse- ende arbetstagares skadeståndsskyldighet (4 kap. l ä). Regeln innebär att ar- betstagare som vållar skada genom fel eller försummelse i tjänsten är ansvarig för denna endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till hand- lingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse

• Sida 208
•  Original

' Av brottstypen oriktig myndighetsutövning finns två undertyper. nämligen det uppsåtliga brottet "myndighetsmiss- bruk" och det oaktsamma brottet ”vårdslös myndig- hetsutövning”.

och övriga omständigheter. Av motiven till lagrummet framgår att även kommunalt förtroendevalda vid fullgörande av uppdrag ”inom den s.k. självförvaltningen" bör åtnjuta samma lindring i skadeståndsansvar som en- skild arbetstagare (prop. 1972z5 s. 565).

Det tilläggs dock i motiven att om förtroendevald t. ex. fullgör uppdrag så— som ledamot av kommunalt organ så bör den givna möjligheten att begränsa skadeståndsansvaret användas med viss varsamhet under beaktande av om och hur uppdraget är arvoderat samt om uppdraget är tvunget (jfr artikel av Curt Riberdahl i Förvaltningsrättslig tidskrift 1976 s. 232; se även Kaijser. Kommunallagarna II femte uppl s. 254 ff).

Det för nämndledamot och annan handläggare gällande skadeståndsan- svaret torde enligt vår bedömning normalt ej kunna tillämpas på personalfö- reträdare i denna hans egenskap. Denna uppfattning grundar vi främst på det förhållandet att personalföreträdarna endast har till uppgift att vid nämndens sammanträde framföra personalens synpunkter på ärendenas handläggning. De deltar ej i själva beslutsfattandet. Det förefaller ej rimligt att personalfö- reträdarnas lämnande av synpunkter skulle kunna rendera skadeståndsan-

SVHI'.

Straffrättsligt ansvar

Fr. o. m. den 1 januari 1976 har ämbetsansvaret, ämbetsbrotten och de spe- ciella ämbetsstraffen avsättning och suspension avskaffats. l ämbetsbrottens ställe har i 20 kap. brottsbalken (BrB) intagits tre särskilda brottstyper för offentliga funktionärer som ansetts särskilt klandervärda. Dessa brott är orik- tig myndighetsutövning1 (20 kap. 1 & BrB), mutbrott (20 kap. 2 &) och brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 5). Här skall inte göras någon ingående analys av reformens betydelse för kommunala funktionärers straffrättsliga ansvar för fel och försummelse i tjänsten. Följande förtjänar dock att framhållas i syfte att undersöka hur personalföreträdarna berörs av ovannämnda brottsbestäm- melser.

För såväl de kommunalt förtroendevalda som arbetstagare i kommunal tjänst innebär de nya reglerna att deras straffrättsliga ansvar för fel och för- summelse i tjänsten avsevärt minskat. Medan tidigare — åtminstone rent for- mellt — nästan varje förseelse som begicks av befattningshavare var belagd med straff, gäller nu att endast grövre förseelser är straffbelagda. För de flesta kommunalanställdas del har med sikte på smärre förseelser i kollektivavtal intagits regler om disciplinpåföljder, avskedande och avstängning. Sådana kommunala arbetstagare som innehar statligt reglerade tjänster (1. ex. lärare och kyrkomusiker) är dock i regel bundna av motsvarande bestämmelser i den nya lagen (1977:600) om offentlig anställning.

De kommunalt förtroendevalda har vid sidan av sitt särskilda straffansvar inget disciplinärt ansvar. Förtroendevald kan således ej på disciplinär väg av- skedas eller avstängas. Däremot ger de nya reglerna — i likhet med vad som gällt tidigare — möjlighet för domstol att vid grövre brottslighet från en för- troendevalds sida fråndöma honom uppdraget (20 kap. 4 & BrB).

Mot nu angiven bakgrund uppstår frågan huruvida de nya straffreglerna för offentliga funktionärer berör personalföreträdare i kommunal eller lands- tingskommunal nämnd. I detta sammanhang behandlas endast brottstypema

• Sida 209
•  Original

oriktig myndighetsutövning och tagande av muta. Personalföreträdares tyst- nadsplikt har behandlats i avsnitt 4.8.3.8.

Av motiven till stadgandet om oriktig myndighetsutövning framgår att an- svarskretsen för brottet består av de personer som kan anses utöva myndighet (dock undantas i lagen ledamot av beslutande statlig eller kommunal försam- ling). Den som i underordnad ställning bereder ärende utan att själv fatta be- slut eller på annat sätt biträder personal eller organ som utövar myndighet, t. ex. föredragande i kommunal nämnd, kan inte drabbas av gärningsmanna- ansvar enligt aktuell straftbestämmelse (prop 1975:78 s. 144). Personalföreträ- dare i kommunal eller landstingskommunal nämnd har obestridligen inte till uppgift att ”utöva myndighet” utan endast att framföra personalens syn- punkter i olika frågor och på detta sätt bredda nämndens beslutsunderlag. Nå- got gärningsmannaansvar torde således enligt vår mening normalt ej kunna ifrågakomma för deras del.

Emellertid framgår också av motiven att handläggare som på ett eller annat sätt påverkar nämnden att fatta ett oriktigt beslut i vissa lägen kan drabbas av ansvar för medverkan till oriktig myndighetsutövning enligt de allmänna medverkansreglerna i 23 kap. 4g' BrB (prop 1975:78 s. 145;jfr Sv JT 1976 s. 69). Vi anser dock att ej heller dessa medverkansregler i normalfallet bör kun- na tillämpas på personalföreträdare i kommunal eller landstingskommunal nämnd, med hänsyn tagen till att företrädarnas primära uppgift endast är att ge till känna personalens åsikter och ej att bevaka att ärendena handläggs på ett från laglig synpunkt korrekt sätt.

Beträffande mutbrottet (20 kap. 2 & BrB) omfattar den ansvariga person- kretsen för det första statliga och kommunala arbetstagare oavsett om de intar ställning som tjänstemän eller inte. Vidare hör till den ansvariga personkret— sen personer som utan att inneha anställning utför uppdrag åt det allmänna. Till denna grupp hör ledamöter av statliga och kommunala församlingar, nämnder och styrelser liksom personer som annars till följd av val eller plikt utför uppdrag åt det allmänna eller vilkas uppdrag finns reglerade i författning (prop. 1975:78 s. 148). ,

Parentetiskt kan här nämnas att riksdagen våren 1977 beslutat att mut- och bestickningsansvaret för offentliga och privata funtionärer skall samordnas och utformas i överensstämmelse med den brottskonstruktion som brottsbal- ken innehållertprop. 1975/761176, JuU 1976/77:17). De nya bestämmelserna tråderi kraft den 1 jan. 1978. Dessa påverkar dock ej bedömningen av frågan om personalföreträdares ansvar för mutbrott.

För personalföreträdarnas del får det anses tveksamt om de omfattas av straffbestämmelsen om mutbrott. I lagtexten anges nämligen att ett rekvisit för den brottsliga handlingen är att den otillbörliga belöningen avses påverka arbetstagarens tjänsteutövning (kurs här). Att såsom företräde för de anställda närvara vid kommunal eller landstingskommunal nämnds sammanträde tor- de ej kunna betraktas som tjänsteutövning i brottsbalkens mening. I och för sig kunde det med hänsyn härtill finnas skäl överväga att i aktuellt lagrum införa en särskild regel om att även personalföreträdare i kommunal och landstingskommunal nämnd skall omfattas av stadgandet om mutbrott. Med hänsyn till att personalföreträdarna föreslås få endast närvaro- och yttran- derätt och således kommer att sakna formell möjlighet att påverka nämnds beslut anser vi dock det praktiska behovet av en sådan regel vara ringa. Något

• Sida 210
•  Original

förslag härom framläggs således ej.

Understrykas bör att den nu gjorda genomgången av personalföreträdares straffrättsliga ansvar avser de i 20 kap. BrB intagna särskilda straffbestämmel- serna för offentliga funktionärer. Att personalföreträdarna liksom envar an- nan är underkastade ansvar enligt övriga bestämmelser i brottsbalken (t. ex. 10 kap. 1 &, förskingring och 14 kap. 1 &, förfalskning) är självklart och föran- leder inget vidare uttalade från vår sida.

Disciplinärt ansvar

De i lagen ( 1976:600 ) om offentlig anställning resp. kollektivavtal intagna reg- lerna om disciplinärt ansvar för arbetstagare i kommunal tjänst kan enligt vår bedömning aldrig få aktualitet för personalföreträdare i denna deras egen- skap. Disciplinansvaret avser nämligen förhållanden som aktualiseras vid ar- betsutövning för kommuns eller landstingskommuns räkning. Personalföre- trädarna innehar renodlade förtroendeuppdrag som emanerar från personalen och de fackliga organisationer som utsett dem.

F ack/igt ansvar

Som vi konstaterat i anslutning till diskussionen av ansvarsfrågor för PSO- representanter blir det i praktiken mest framträdande ansvarsmomentet för fackliga företrädare det fackliga ansvaret mot uppdragsgivarna. Vi hänvisar i denna del till avsnitt 3.6.3.11 och även till de erfarenheter som gjorts under försöksverksamheten (se avsnitt 4.4). Någon lagreglering eller särskilda motivuttalanden bedömer vi icke vara erforderliga.

4.9. Statligt utbildningsstöd i anslutning till närovarorätts- reformen

Som framhållits i olika sammanhang är en omfattande informations- och ut- bildningsinsats erforderlig i samband med all utveckling av företagsdemokra- ti. På det kommunala området framstår det som särskilt viktigt att de kom- munaldemokratiska förutsättningarna och arbetsformerna kan bli föremål för en relativt noggrann genomgång i samband med utbildning rörande personal- inflytandets former och innehåll. Härigenom kan önskvärd anpassning av de föreslagna reformerna till den kommunala särarten underlättas.

Till utbildningen i anslutning till arbetsrättsreformen lämnas statligt stöd bl.a. genom bidrag via arbetsmiljöfonden. Denna möjlighet står till buds även för den kommunala sektorn t. ex. vid utbildning av representanter i partssammansatta organ. När det gäller närvarorätten tillkommer ett nytt ut- bildningsbehov där ekonomiskt bidrag från staten ter sig rimligt bl. a. för att säkerställa en jämn standard vad gäller underlag, omfattning, metoder osv. Vi vill här erinra om att statliga bidrag utgått för facklig utbildning av per- sonalrepresentanter i enskilda företags styrelser. Motsvarande utbildnings- stöd bör enligt vår uppfattning lämnas för personalföreträdare i kommunala nämnder.

I sammanhanget vill vi påtala att utbildningsbehov inte enbart gör sig gäl-

• Sida 211
•  Original

lande för personalföreträdare. För att underlätta reformen erfordras även spe- ciell information och utbildning för de kommunalt förtroendevalda om av- sikten med och innehållet i de företagsdemokratiska reformerna.

Det synes ej ankomma på vår utredning att närmare specificera utbild- nings- och anslagsbehov, utbildningskapacitet och andra förutsättningar för genomförande. Inte heller tillhör det värt kompetensområde att närmare be- döma villkor och former för en eventuell bidragsgivning.

I vilken takt information och utbildning aktualiseras blir bl. a. beroende av de avtal om närvarorättsinstitutets omfattning m. m. som kan komma att slutas sedan ny närvarorättslagstiftning trätt i kraft. Parterna måste också be- redas tillfalle att internt närmare analysera och bedöma de uppkommande ut- bildningsfrågorna, eventuellt i flera etapper. Vi förutsätter att kontakter tas med berörda huvudorganisationer innan förslag rörande här avsedda bidrags- frågor föreläggs riksdagen. Vi utgår från att den av oss här aktualiserade frå- gan om statligt stöd för utbildning rn. m. löses i anslutning till beslut om när- varorättslagstiftning.

Sammanfattningsvis:

El Vi anser att statligt stöd bör utgå för information och utbildning i anslut- ning till näravarorättsreformen. Avstämning bör ske med huvudorgani- sationerna på den kommunala arbetsmarknaden innan förslag föreläggs riksdagen. Vi utgår från att bidragsfrågan avseende utbildning m. m. löses i samband med beslut om närvarorättslagstiftning.

• Sida 212
•  Original

• Sida 213
•  Original

Reservationer

Särskilda yttranden

5. Av partsexperten Sune Eriksson angående närvarorätt

I avsnitt 4.8.3.2 behandlas bl. a. frågan om närvarorätt vid 5. k. myndighets- utövningsärenden (enskilda vårdärenden etc.).

Jag har ingenting att invända mot den redovisning av synpunkter på frågan som där sker. Enligt min mening har dock utredningen inte övertygande vi- sat att närvarorätten bör omfatta även handläggning av denna typ av ärenden.

• Sida 227
•  Original

Bilaga 1 Utredningens tilläggsdirektiv om före- tagsdemokratiska frågor i kommuner och landstingskommuner

Den demokratiska styrelseformen innebär att den enskilde som samhälls- medborgare, bl. a. genom den allmänna rösträtten, är tillförsäkrad infly- tande på beslutsfattandet hos samhällsorganen. I en representativ de- mokrati som den svenska utövas medborgarinflytandet genom de poli- tiska partierna. Med begreppet företagsdemokrati avser man i allmänhet att den anställde tillförsäkras insyn i och inflytande på verksamheten inom det företag eller den myndighet hos vilken han är anställd. Därvid kommer ofta inflytandet i frågor som rör den enskildes egna arbetsförhål- landen i förgrunden.

Det system med kollektivavtalsförhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden som tillämpas i vårt land innebär att de anställda är tillförsäkrade inflytande i fråga om löner och vissa andra arbetsvillkor. Enligt statstjänstemannalagen (1965z274) och kommunaltjänstemanna- lagen (19651275) får kollektivavtal emellertid inte träffas om bl.a. tjänsteorganisationens utformning, myndighets arbetsuppgifter, ledning- en och fördelningen av arbetet inom myndigheten samt rätt till annan ledighet än semester. Bestämmelserna i arbetarskyddslagstiftningen om skyddskommitté och skyddsombud ger de anställda rätt till samråd i arbetarskyddsfrågor. Företagsnämnderna utgör i första hand ett forum för informationsutbyte och samråd, Företagsnämnd hos statlig myndig- het kan dock enligt 4å kungörelsen (19681104) om företagsnämnder m. m. inom statsförvaltningen överta myndighetens rätt att besluta om ersättning och belöning i s.k. förslagsärenden samt om användning av medel som myndigheten disponerar för vissa personalvårdande åtgärder. Också inom enskild verksamhet, men däremot inte inom kommunalför- valtningen, kan beslutanderätt överföras till företagsnämnd.

Under de senaste åren har ett flertal åtgärder vidtagits i syfte att förbättra förutsättningarna för företagsdemokrati inom statlig, kommu- nal och enskild verksamhet. År 1968 tillkallades delegationen (Fi l969:64) för försöksverksamhet med företagsdemokrati i de statliga aktiebolagen. Företagsdemokratin bör enligt vad som anförs i direktiven till delegationen i princip innebära medverkan av de anställda på alla beslutsnivåer inom företaget men olika grader av inflytande anges som tänkbara, från information och samråd till medbestämmande. Även om inflytande i första hand torde vara av intresse när det gäller frågor med mera direkta återverkningar på den enskildes förhållanden, t. ex. arbetets organisation och arbetsmiljön, bör frågor om den allmänna företagspoliti- ken inte vara undandragna de anställdas inflytande. En primär uppgift för delegationen skall enligt direktiven vara att klarlägga möjligheterna till

• Sida 228
•  Original

Justitiedepartementet

Kvunnlig tronföljd. [5] Psykiskt awikande lagöverträdare. [23]

Näringsidkares avbetalningsköp m. m. [241 Revision av vattenlagen. Del 4. Förslag till ny vattenlag. [27] Konkursförvaltning. [29] Konsumentskydd vid köp av begagnad personbil. [32] Ersättning för brottsskador. [36] Underhåll till barn och frånskilda. [37]

Utrikesdepartementet

Biståndspolitiska utredningen. 1. Sveriges samarbete med u» länderna. [13] 2. Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor. [14]

Försvarsdepartementet

Totalförsvaret 1977—82. [1] Rätten till vapenfri tjänst. [7] Kvmnan och försvarets yrken. [26]

Kommunikationsdepartementet

Bilarbetstid. [2] Kommunal och enskild väghållning. [12] Allmänflygplats—Stockholm. [33] Brommautredningen. 1. lnrikesfIygplats—Stockholm. [34] 2. Inrikes- fIygplats—Stockholm. Bilagor. [35]

Budgetdepartementet

Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. [6] lnflationsskyddad skatteskala. [ 18] Kommunernas ekonomi 1975—1985. [20]

Utbildningsdepartementet

Folkhögskolan 2. [8] Betygen i skolan. [9] Forskning om massmedier. [1 1] Radio och tv 1978—1985. [19] Svensk undervisning i utlandet. [21] Elektronmusik i Sverige. [30] Studiestöd. [31] Folkbildningen i framtiden. [38]

Jordbruksdepartementet

Sjukvårdsavfall. [41 Översyn av jordbrukspolitiken. [ 17] Båtliv 2. Registerfrågan. [25]

Arbetsmarknadsdepartementet

Utbyggd regional närinQSpolitik [3] Arbete med näringshjälp. [221 Kortare väntetider i utlänningsärenden. [28]

Industridepartementet

Handelsstålsutredningen. 1. Handelsstålsindustrin inför 1980—talet. [15] 2. Handelsstålsindustrin inför 1980—talet. Bilagor. [16]

Kommundepartementet Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner. [39]

Ekonomidepartementet Utrikeshandelsstatistiken. [ 10]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen

• Sida 236
•  Original

[' ii; ge. &iSL.

• Sida 237
•  Original

• Sida 238
•  Original