SOU 1995:61
Myndighetsutövning vid medborgarkontor : rapport från MBK-utredningen
SOU 1995:61
Myndighetsut
Rapport från MBK-utredningen
Vid medborgarkontor
ovning
& 9
N 9.
om. 1.0 Su Mal. nu 90. UJ
('019
|— Lu &-
ary
Myndighetsutövning vid medborgarkontor
Rapport från MBK—utredningen
SOU 1995:61
1995 :61 Civildepartementet
Myndighetsutövning Vid medborgarkontor
Rapport från MBK-utredningen Stockholm 1995
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08—690 90 90
Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08—790 09 86 Telefon: 08—405 24 81
Omslagsbild: Lena Larsson, Varberg
NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38—13973-1 Stockholm 1995 ISSN 0375—250X
Till Statsrådet och chefen för Civildepartementet
Regeringen bemyndigade genom beslut den 17 mars 1994 chefen för Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera vilka förvaltningsuppgifter innefattande myndighetsutövning som lämpligen kan handläggas vid medborgarkon- tor (Dir. 1994:26).
Med stöd av detta bemyndigande förordnade civilministern den 25 mars 1994 försäkringsdomaren, rättschefen Lennart Aspegren som särskild utredare.
Som sekreterare förordnades den 3 maj 1994 karnmarrättsassessorn Lars-Åke Ström.
Samma dag förordnades som sakkunniga numera finansrådet Sören Häggroth och numera rättschefen Göran Schäder samt som experter byrådirektören Per Edin, biträdande länspolismästaren Sten-Olov Hellberg, förbundsjuristen Ingegärd Hilborn, hovrättsassessorn Gösta Ihrfelt, kammarrättsassessorn Per Swahn, departementssekreteraren Frank Walterson och numera kanslirådet Mona Wildig.
Utredningen har arbetat under namnet MBK—utredningen (C 1994:01).
Härmed får vi lämna över vår rapport (SOU l995:61) Myndig- hetsutövning vid medborgarkontor.
Den innehåller författningsförslag som ger möjligheter att utvidga den pågående försöksverksamheten till att omfatta fler tänkbara huvudmän, fler tänkbara samarbetsformer och fler tänkbara ärende— typer.
De statliga m.fl. ärendegrupper som omfattas av förslagen innefattar myndighetsutövning av olika slag. De avser polisområdet, socialför- säkringsområdet, skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och arbets- förmedlingen.
Vi har undersökt också andra statliga områden, dock utan att hitta några för ändamålet lämpliga ärendegrupper. Detta gäller bl.a. länsstyrelsernas ansvarsområde.
Våra förslag omfattar emellertid även en del kommunala uppgifter med myndighetsutövning, nämligen inom socialtjänsten, plan— och byggområdet, miljö- och hälsoskyddsområdet m.m.
Vi är ense i våra överväganden och förslag. Vi har därmed slutfört vårt uppdrag.
Stockholm i maj 1995
Lennart Aspegren
/Lars-Äke Ström
Innehåll Förkortningar ............................... l 1 1 Utredningens förslag i sammanfattning ............ 13 2 Utredningens författningsförslag ................ 21 2.1 Förslag till lag om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor ....................... 21 2.2 Förslag till förordning om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor ....................... 25 3 Uppdraget ............................. 27 3.1 Våra direktiv ............................ 27 3.2 Bakgrunden till uppdraget m.m. ................ 28 3.3 Försöksverksamheten ....................... 29 3.4 Gränserna för utredningsuppdraget .............. 32 4 Utredningsarbetet ......................... 35 4.1 Allmänt ............................... 35 4.2 Förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn ........ 36 4.3 Internationella jämförelser ................... 40 4.3.1 Finland .......................... 41 4.3.2 Norge ........................... 44 4.3.3 Nederländerna ...................... 46 5 Svensk Ojfentlig förvaltning i ett historiskt perspektiv . . . 49 5.1 En sektoriserad offentlig förvaltning växer fram ...... 49 5.2 Sektorisering och sekretess ................... 53 6 Lagstyrning av myndigheter ................... 57 6. 1 Myndighet ............................. 57 6.1.1 Regeringsformen .................... 57 6.1.2 Tryckfrihetsförordningen ............... 59 6.1.3 Sekretesslagen ...................... 59 6.1.4 Förvaltningslagen .................... 60 6.1.5 Datalagen ......................... 61 6.1.6 Lagen om offentlig anställning ............ 61
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
6.1.7 Justitieombudsmännens och Justitiekanslerns
tillsynsområden ..................... 61 6.1.8 Närmare om den kommunala förvaltningen,
dess myndigheter .................... 62 Myndighetsutövning ....................... 65 6.2. 1 Regeringsformen .................... 65 6.2.2 Förvaltningslagen .................... 66 6.2.3 Brottsbalken ....................... 67 6.2.4 Skadeståndslagen .................... 68 6.2.5 Doktrin .......................... 69 6.2.6 Kommunal myndighetsutövning ........... 71 Åtgärder ”vid” myndighetsutövning ............. 72 6.3 1 Brottsbalken ....................... 72 6.3.2 Skadeståndslagen .................... 72 Det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning ....................... 74 Myndighetsutövning och rollkonflikt ............. 76 6.5.1 Förvaltningslagens jävsregler ............ 76 6.5.2 Bisysslor ......................... 78
6.5.3 Justitiekanslerns inställning till en tänkt förändring inom besiktningsveterinärorgansia—
tionen ........................... 79 6.5.4 Ett lagstiftningsärende som belyser frågan
om oklar rollfördelning vid blandat myndighetsansvar .................... 80 Överföring av förvaltningsuppgifter. ............. 81 6.6.1 Gynnande förvaltningsbeslut m.m. ......... 81 6.6.2 Överföring av myndighetsutövning från det
allmänna till privata rättssubjekt ........... 82 6.6.3 Överföring från staten till kommuner ....... 84 6.6.4 Överföring mellan statliga myndigheter ...... 86 6.6.5 Överföring från en kommun till en statlig
myndighet ........................ 87 6.6.6 Överföring mellan kommuner ............ 90 6.6.7 Överföring mellan kommunala nämnder ...... 90 Anställning eller uppdrag .................... 91 6.7. 1 Arbetsledning ...................... 91 6.7.2 Avlöning, sociala förmåner m.m. .......... 92 6.7.3 Semester, anställningskydd, arbetsmiljö ...... 93 6.7.4 Disciplinansvar ..................... 93 6.7.5 Straffansvar ....................... 93 6.7 .6 Skadeståndsansvar ................... 94 Sekretess .............................. 95
7.3 7.4
7.5 7.6
7.7
8.3 8.4 8.5 8.6
8.7
6.8.1 Allmänt .......................... 95 6.8.2 Sekretessen gäller både anställda och
uppdragstagare ..................... 96 6.8.3 Sekretessen mellan och inom myndigheter . . . . 96 Registeransvar ........................... 98 Inledning till en problemanalys ................ 103 Vad är ett medborgarkontor? .................. 103 Funktionsfördelning och förvaltningsorganisation ..... 105 7.2.1 Staten ........................... 105 7.2.2 Kommunerna ...................... 107 7.2.3 Förvaltningspersonalen i stat och kommun . . . . 109 En alternativ funktionsfördelning ............... 110 Funktioner från en eller flera verksamhetsgrenar förs samman i ett medborgarkontor .............. 112 7.4.1 Funktionsnivåer ..................... 112 7.4.2 Verksamhetsformer ................... 114 7.4.3 Verksamhetsformer för medborgarkontor ..... 114 7.4.4 Funktionsnivåer i medborgarkontor ......... 115 Medborgarkontor i ett kommunalt perspektiv ........ 116 Sektorövergripande verksamhetsformer för statliga myndigheter och för försäkringskassor ............ 120 7.6.1 Statliga myndigheter .................. 120 7.6.2 Försäkringskassor .................... 121 Medborgarkontor i praktiken .................. 122 7.7.1 Varför etableras medborgarkontor? ......... 123 7.7.2 Hur är de etablerade medborgarkontoren
organiserade? .................... ' . . 124 En reform .............................. 127 Behovet av myndighetsutövning vid medborgarkontor. .127 Samarbetsformer 1 medborgarkontor ............. 131 8.2.1 Övergripande rättsliga faktorer m.m ......... 131 8.2.2 Närmare om samarbetsformerna ........... 133 8.2.3 Ny inriktning — integrerade medborgarkontor
i gemensam regi .................... 136 8.2.4 Nya förvaltningsuppgifter i samtjänst ....... 141 Myndighet ............................. 145 Myndighetsutövning ....................... 147 Åtgärder ”vid” myndighetsutövning ............. 154 Det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning ....................... 155 Anställning eller uppdrag .................... 156
8.8 Sekretess .............................. 158 8.9 Registeransvar ........................... 165 8.10 Styrning, ledning, kontroll, tillsyn, revision ........ 170 9 Ärendegrupper med myndighetsutövning ........... 175 9.1 Polisområdet ........................... 176 9. 1.1 Bakgrund ......................... 176 9.1.2 Anmälan om enklare förmögenhetsbrott ...... 181 9.1.3 Utfärdande av pass ................... 191 9.1.4 Utfärdande av jaktvapenlicenser ........... 196 9.1.5 Hantering av hittegods ................. 202 9.1.6 Delgivning ........................ 206 9.1.7 Tillstånd till offentlig tillställning eller användning av offentlig plats ............. 210 9.1.8 Tillstånd att handha brandfarliga eller explosiva varor ..................... 217 9.1.9 Spränglov ........................ 221 9.2 Socialförsäkringsområdet .................... 224 9.2.1 Bakgrund ......................... 224 9.2.2 Bostadsbidrag till barnfamiljer ............ 230 9.2.3 Bostadstillägg till pensionärer ............ 234 9.2.4 Intyg om rätt till sjukvårdsförmåner ........ 236 9.3 Skatteförvaltning, exekution .................. 237 9.3.1 Bakgrund ......................... 237 9.3.2 Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdom och studerande ........ 241 9.3.3 Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för löntagare ................... 243 9.3.4 Utdrag ur skattelängd/taxeringsuppgifts- register .......................... 245 9.3.5 Intyg om att inga kvarskatteavdrag skall göras ........................... 245 9.3.6 Taxeringsbevis för fastighet ............. 246 9.3.7 Tilldelning av duplett av A—skattsedel ....... 247 9.3.8 Anstånd med betalning av skatt ........... 247 9.3.9 Deklarationsanstånd .................. 249 9.3.10 Förtryckning av självdeklaration .......... 250 9.3.11 Personbevis ....................... 251 9.3. 12 Flyttningsanmälan ................... 252 9.4 Arbetsförmedling ......................... 255 9.4.1 Bakgrund ......................... 255 9.4.2 Inskrivning av arbetssökanden ............ 261 9.4.3 Handläggning av flyttningsbidrag .......... 263
9.5 Andra statliga områden, däribland länsstyrelsernas
område ............................... 265 9.6 Det kommunala området. .................... 266
9.6.1 Bakgrund ......................... 266 9.6.2 Barnomsorgsplats .................... 268 9.6.3 Socialbidrag till vissa pensionärer .......... 269 9.6.4 Enklare bygglov ..................... 271 9.6.5 Parkeringstillstånd åt handikappade ........ 272 9.6.6 Inackorderingsbidrag .................. 272 9.6.7 Tillstånd till förmultningsklosett .......... 273 10 Utredningens författningskommentarer ............ 275 10.1 Förslaget till lag om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor ....................... 275 10.2 Förslaget till förordning om utvidgad försöks— verksamhet vid medborgarkontor ............... 288 11 Kostnader .............................. 291 Bilagor 1 Regeringens kommittédirektiv 1994:26 ............ 293 2 Lag (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor ......................... 299
33- samma......» Marisa trängseln måna.- =P?
*Eötd'ålllm'fmllt'lm .r..ha&ia.1-n Hmm ut” .. nunnan IWM.WIHMWWWWM 'R'?
aa,-r,. ...... muhg'llllw tai?
” .. en:"ärmJ-zenwnmwi—thmwm i'm. 'i'-T'
' Mumintr- ni.... mamman: Mumma. 8.5.P. 17"- &?" chmlillJliiWIEwm-åm 541.917?" .'.'"- Hamnar. till
' " riv! 1. .: ämwuulgnmmmm ahn' 'FH' ' a.m.. HWWW c.a-a ***-'En lill.l.l5'.'1|nr;luulgm.IMtuuuli |. [SFIF "
in |. 'Bllhgnmd. ' :-. ' .'. .1'3'? (ML-2 &nbslmgudlM—llvT-MW WWM'W... .. -it-fl. 9.121 sammma-m...: Hpmlinhir ' manuia: llbnulfun . . . .' ......... . . "24.3 ,s.._...._.';'J__4 mtl-NEJWWIM _ --:|:-:-._ .. fw ..... '- ”245. " 9.3. 1, lura; nm pr: "lll. mammi-ding Quill ' gåta....” ..,..HNE 11115. I'- Tuningalwlu ulf-r futläm' . - ” ' . - . :i!
9.3? lundemingrfdwinuwa-miumn ... ..13-1' ":.-ns awmmwmmmm .IZ-llfl
'?.." .? MLI'IIHMWMM ,,. ' ...... . . . 319
10 lälriwckniug w ;giåluöukiraäm .' . . . . 250
'.1 PGIMTW .. 151 " 11: Mammatunika .: ". a:..t '"." nmmämmlling ..- . . . - .. .. . .. . . 1:15. '.'.-'-1 lä.—karma. .'. .. . %$ 94.3 Munnani umwhmlfn . . . . Säl
"'.'-.a lefmmngwnmmmbflmg m
Förkortningar
AMS Arbetsmarknadsstyrelsen
BrB brottsbalken
Dir. Regeringens kommittédirektiv
Ds Departementsserien
EG Europeiska gemenskapen/Europeiska gemenskaperna EU Europeiska unionen
FL förvaltningslagen (1986223)
JK Justitiekanslern
JO Riksdagens ombudsmän/Justitieombudsmannen KL kommunallagen (1991:900)
LOA lagen (1994:260) om offentlig anställning MBK medborgarkontor (skrivs i regel ut)
NJA Nytt juridiskt arkiv, avd. I
OECD Organisationen för ekonomisk samverkan och utveckling prop. regeringens proposition
RF regeringsformen
RFV Riksförsäkringsverket
RPS Rikspolisstyrelsen
rskr. riksdagsskrivelse
RSV Riksskatteverket
Seer sekretesslagen (1980: 100)
SFS Svensk författningssamling
SOU Statens offentliga utredningar
1. Utredningens förslag isammanfattning
Det pågående försöket utvidgas
Grundmadellen behålls
I fortsättningen kommer i en hel del fall troligen ny hemelektronik kombinerad med utvecklade teleförbindelser m.m. att i allt större utsträckning användas i medborgarnas kontakter med de offentliga myndigheterna. Men trots den omvälvande utveckling av multimedia som vi sålunda av allt att döma står inför redan under de allra närmaste åren, har medborgarkontor säkerligen en viktig uppgift att fylla för stora befolkningsgrupper, kanske inte minst för pensionärer och för invandrare och andra språksvaga grupper. Detsamma gäller för medborgarna i allmänhet i sådana fall där ett personligt besök hos myndigheter är önskvärt eller rent av nödvändigt, t.ex. i passärenden. Och medborgarkontoren kommer naturligtvis att själva kunna till allmänhetens tjänst utnyttja ny informations— och kommunikations— teknik efter hand som den blir tillgänglig.
Vår uppgift i MBK-utredningen är att undersöka möjligheterna att föra över myndighetsutövning till medborgarkontor.
Den form av s.k. medborgarkontor som avses med lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor skall — det vill vi till en början slå fast —— kunna användas också med vårt förslag. En kommun skall således också i fortsättningen under försöksperioden få träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning.
Enligt den nuvarande försökslagen behöver en kommun inte själv stå för de förvaltningsuppgifter som kommunen tar på sig genom upp- dragsavtalet i de uppdragsgivande myndigheternas namn. Den ordningen får med vårt förslag bestå, men bara så länge det är fråga om sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Då skall det alltså även fortsättningsvis under försöksperioden vara möjligt för den kommun eller den myndighet som utför förvaltnings- uppgifter av ren informations- och servicekaraktär att göra det utan att upplysa den som efterfrågar den aktuella tjänsten om att den primärt faller inom en annan myndighets ansvarsområde.
Men vi för också fram flera nya förslag.
Fler tänkbara aktörer
Vi föreslår för det första att tillämpningsområdet för samverkan sträcks nu ut så att även statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting ges rätt att inom ramen för försöket träffa s.k. samtjänstavtal om att vid ett medborgarkontor utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning, eller för kommuners räkning.
Det betyder att begränsningen i den nuvarande försökslagen till kommunalt huvudmannaskap för medborgarkontoren upphör.
Fler tänkbara samarbetsformer
Vi föreslår för det andra att tillämpningsområdet för samverkan skall sträckas ut till att omfatta även ett direkt personalsambruk. De myndigheter som samverkar i ett medborgarkontor får således med vårt förslag för att kunna utföra förvaltningsuppgifterna utnyttja inte bara varandras lokaler och utrustning utan också varandras personal.
Det innebär t.ex. att en polismyndighet kan ingå avtal med t.ex. en kommun eller en försäkringskassa om verksamhet vid ett medborgar- kontor, oavsett om där skall finnas någon redan anställd polispersonal eller inte.
Avtalet kan kompletteras med ett särskilt anställnings— eller upp- dragsavtal med en eller flera, kanske samtliga handläggare vid kontoret, anställda vid andra myndigheter eller vid en kommun, om att de i polismyndighetens namn skall svara för vissa uppgifter inom polisområdet.
Det blir alltså möjligt för en handläggare vid ett medborgarkontor att handlägga ärenden från nya verksamhetsområden.
Tanken med dessa förslag är att ge offentliga myndigheter, för det fall de är intresserade av en medborgarkontorssamverkan, så goda förutsättningar som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar alltefter de olika behov som kan flnnas.
Myndighetsutövning blir möjlig, men bara inom vissa gränser med hänsyn till rättssäkerhet och integritet
Vi föreslår för det tredje ett slopande av den nuvarande begränsningen av försökslagens tillämpningsområde till sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning.
Beroende på vilka myndigheter som ingår i en medborgarkontors- samverkan och vilka uppgifter myndigheterna för till kontoret, kan en handläggare där med vårt förslag få svara för förvaltningsuppgifter inom vitt skilda områden på ett sätt som annars inte är brukligt inom svensk förvaltning.
Men förslaget innebär inte att fältet skall öppnas fritt för alla former av myndighetsutövning vid ett medborgarkontor.
I en kombination av förvaltningsuppgifter, särskilt när de innebär myndighetsutövning, ligger det nämligen —— som man har framhållit från olika håll —— en risk för intressekollisioner som kan hota rättssäkerhets- och integritetsskyddet.
Förvaltningsuppgifter, som innefattar myndighetsutövning och som innebär sådana bedömningar av den handläggande tjänstemannen att dennes saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga med hänsyn till de övriga förvaltningsuppgifter som han eller hon svarar för, föreslås därför också i fortsättningen under försöksperioden vara undantagna från verksamheten vid ett medborgarkontor.
Vi vill också begränsa utrymmet för handläggaren att göra själv- ständiga bedömningar i de ärenden där denne utövar myndighet och dessutom begränsa hans eller hennes tillgång till känslig information. I fråga om tillgång till personregister föreslås att denna begränsas till sådana uppgifter som den handläggande tjänstemannen behöver för att kunna utföra de aktuella förvaltningsuppgifterna.
Slutligen vill vi inskränka den aktuella myndighetsutövningen till att i stort sett avse gynnande eller annars för den enskilde ”neutrala” beslut. En handläggare vid ett medborgarkontor skall således enligt vårt förslag inte få avslå eller avvisa en framställning, återkalla ett tillstånd, rätta eller ompröva ett beslut, kräva tillbaka en redan utbetald förmån eller besluta om åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden.
Samtj änstavtal
Myndigheternas samverkan i en medborgarkontorsverksamhet skall enligt vårt förslag som nämnts grundas på vad vi kallar samtjänstavtal , vilka skall godkännas av regeringen för att vara giltiga. Det är de
olika samtjänstavtal som myndigheterna ingår som bildar ramen för verksamheten. I samtjänstavtalen skall samtliga förvaltningsuppgifter anges. Graden av precision beror på om uppgifterna i fråga innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister.
För det fall samtjänstavtalet avser också sådana förvaltningsupp— gifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister skall — som redan framgått — myndigheterna (huvud- männen) inte genom avtalet uppdra åt varandra att utföra sådana uppgifter. För sådana uppgifter skall huvudmännen i stället utnyttja varandras personal.
Nu nämnda förvaltningsuppgifter skall noga anges i en s.k. tjänsteprojil. Det innebär att uppgiften skall definieras på ett sådant sätt att den, när den utförs vid ett medborgarkontor, inte kan komma att utföras på något annat sätt än vanligt vid den moderrnyndigheten.
I samtjänstavtalet skall parterna vidare reglera vilka ekonomiska och andra villkor som skall gälla vid utförandet av förvaltningsuppgifterna. Det skall också framgå av avtalet hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten vid medborgarkontoret, hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad och hur allmänheten skall informeras om verksamheten.
Särskilda anställnings- eller uppdragsavtal Myndighetsutövningsuppgifter
Omfattar samtjänstavtalet förvaltningsuppgifter som inkluderar myndighetsutövning, skall de personer vid medborgarkontoret som inte är anställda hos den ansvariga myndigheten och som skall svara för uppgifterna i fråga enligt vårt förslag knytas till den myndigheten på ett sådant sätt att de i allt väsentligt kan jämställas med dem som på vanligt sätt tar en anställning eller ett uppdrag där. De ingår därmed på så sätt i myndighetens organisation.
Det uppnås genom att myndigheten träffar ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med ifrågavarande handläggare vid medborgar— kontoret. Av praktiska skäl bör varje handläggare i regel ha högst två eller tre anställningar. En anställning kan däremot —— ungefär som för närvarande — inom ramen för arbetstiden kombineras med flera uppdrag.
Det blir huvudmännens sak att finna lämpliga former för dessa anställnings- eller uppdragsavtal.
Tillgången till personregister
Det förutsätts i gällande rätt i princip att bara den som ingår i myndighetens organisation ges tillgång till uppgifter i dess olika personregister.
Genom det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet med den eller de handläggare vid medborgarkontoret som behöver få tillgång till vissa registeruppgifter för att kunna utföra de aktuella arbetsupp- gifterna enligt samtjänstavtalet bestämmer man enligt förslaget denna personkrets på ett samtidigt otvetydigt och smidigt sätt.
Till myndighetsutövning räknas beslut om utlämnande av allmän handling. Något förslag om att en person som knyts till en myndighet med stöd av ett sådant särskilt avtal som nyss nämnts skall få besluta om utlämnade till t.ex. andra myndigheter lämnas inte i det följande. Däremot har handläggaren —— precis som vid en vanlig anställning hos en myndighet —— utan någon närmare reglering utöver myndighetens interna föreskrifter givetvis möjlighet att lämna ut de uppgifter som myndigheten har om en viss person om denne själv begär att få del av dessa. Det kan t.ex. vara fråga om att upplysa den enskilde om antalet kvarvarande s.k. föräldrapenningdagar, den registrerade sjukpen- ninggrundande inkomsten etc.
Delegering
Vi föreslår ett uttryckligt lagstöd för samverkan mellan huvudmännen om myndighetsutövning i vissa uppräknade ärendegrupper.
Uppräkningen i denna rapport är när det gäller det statliga området inklusive försäkringskasseområdet begränsad till polisärenden, socialförsäkringsärenden, skatteförvaltning, exekution och arbets- förmedling. Andra statliga områden, t.ex. länsstyrelsernas ansvarsom- råde, omfattas inte av förslagen.
När det gäller det kommunala området lämnas en del förslag på ärendegrupper inom socialtjänsten, plan- och byggområdet, miljö- och hälsovårdsområdet m.m.
En tanke med den föreslagna modellen är att uppräkningen av lämpliga uppgifter efter hand som det visar sig behövligt skall kunna utvidgas antingen inom angivna områden eller till andra områden inom den offentliga förvaltningen.
Närmare föreskrifter om de statliga förvaltningsuppgifter m.m. som får delegeras skall enligt förslaget beslutas av regeringen. Ett förordningsförslag läggs fram.
Nya ärenden till medborgarkontor
Vi föreslår för det statliga området m.m. att följande ärenden av enklare slag som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndighetsutövning skall få utföras vid ett medborgarkontor:
. ta emot anmälningar om enklare förmögenhetsbrott, . hantera hittegods, . utfärda jaktvapenlicenser, . utfärda pass, . ge tillstånd till offentlig tillställning eller till användning av offentlig plats,
6. ge tillstånd att handha explosiva varor,
7. ge Spränglov,
8. bevilja bostadsbidrag,
9. bevilja bostadstillägg,
10. intyga om rätt till sjukvårdsförmåner, 11. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdom, studerande eller löntagare, 12. utfärda utdrag ur skatte]ängd/taxeringsuppgiftsregister, 13. intyga om att inga kvarskatteavdrag skall göras, 14. utfärda taxeringsbevis för fastighet, 15. utfärda duplett av A-skattsedel, 16. medge anstånd med betalning av skatt, 17. medge deklarationsanstånd, 18. utfärda förtryckta självdeklarationsblanketter, 19. utfärda personbevis, 20. registrera flyttningsanmälningar, 21. skriva in arbetssökande, 22. bevilja ersättning för sökanderesor inom ramen för flyttnings- bidrag.
Lil-hub)»—
Vi föreslår dessutom för det kommunla området följande ärendegrup— per:
1. ta emot anmälningar om plats i barnomsorgen, fördela platserna och lämna erbjudanden om plats,
2. handlägga socialbidragsärenden till den som inte kan få svensk pension eller har otillräcklig pension,
3. bevilja bygglov i enklare fall,
4. besluta om parkeringstillstånd för handikappade,
5. bevilja inackorderingsbidrag för elever i gymnasial utbildning, 6. ge tillstånd till förrnultningstoalett i enklare fall.
Överklagande
Beslut som fattas vid ett medborgarkontor skall kunna överklagas i samma ordning som vanligt.
Eftersom handläggaren vid ett medborgarkontor enligt vårt förslag i princip inte får fatta några beslut som går emot den enskilde, gör vi bedömningen att det är ytterst få beslut som kommer att överklagas.
Det är, som vi ser det, främst två situationer som eventuellt kan leda till överklaganden. Dels när någon annan än den som beviljas ett visst tillstånd har besvärsrätt (t.ex. Sprängämnesinspektionen, när det gäller Spränglov). Dels när en framställning om en viss förmån inte är närmare preciserad till be10ppet och den enskilde i efterhand anser att han eller hon har erhållit för litet (t.ex. vid en sjukanmälan).
Kostnader
Vi räknar med att förslagen —— särskilt på sikt — kan medföra icke oväsentliga kostnadsbesparingar. De kan också underlätta för huvudmännen att _ tills vidare inom försökets ram, men därefter kanske permanent — med minskade ekonomiska resurser upprätthålla en medborgarnära offentlig service. Detta har belysts i motiven till 1994 års försökslag. Med våra förslag kan denna aspekt komma än mer i förgrunden.
Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder till kostnadsökningar som inte motsvaras av lika stora besparingar läggs med våra lösningar liksom för närvarande på de avtalsslutande myndigheterna, dvs. de blivande huvudmännen. Finansieringen får ske genom omprioriteringar av deras resurser.
2. Utredningens författningsförslag
2.1. Förslag till lag om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor
Härigenom föreskrivs följande. Lagens tillämpningsområde
1 & I denna lag ges föreskrifter om sådan samverkan mellan en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting där dessa för varandras räkning utför enklare förvaltningsuppgifter eller utnyttjar varandras personal, lokaler och utrustning till att utföra sådana uppgifter.
2 5 Lagen gäller inte förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning och som kan innebära sådana bedömningar att den hand- läggande tjänstemannens saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga med hänsyn till dennes övriga uppgifter.
3 5 Lagen omfattar inte förvaltningsuppgifter som innefattar
1. beslut om att aVSlå eller avvisa en framställning,
2. beslut om att återkalla ett tillstånd,
3. rättelse eller omprövning av beslut,
4. beslut om återkrav av en utbetald förmån, eller
5. beslut som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden.
Samtjänstavtal 4 5 En statlig förvaltningsmyndighet, en allmän försäkringskassa, en kommun och ett landsting får ingå avtal om inbördes samverkan i
enlighet med 1 % (samtjänstavtal).
5 & I ett samtjänstavtal skall parterna närmare ange dels vilka förvaltningsuppgifter som skall få utföras, dels vilka ekonomiska och
andra villkor som skall gälla mellan dem vid utförandet av för- valtningsuppgifterna.
Vidare skall det av avtalet framgå 1. hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten vid medborgarkontoret, 2. hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad, och 3. hur allmänheten skall informeras om verksamheten.
6 5 För att vara giltigt skall ett samtjänstavtal vara skriftligt och ha godkänts av regeringen. Avtalet gäller under den tid som föreskrivits i avtalet, dock längst så länge denna lag gäller.
7 & Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 6 5 första stycket, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda
skäl för det. Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag som regeringen bestämmer.
Verksamhetsrapporter
8 & Huvudmän som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits.
Myndighetsutövning, tillgång till personregister
9 & Avser samtjänstavtalet helt eller delvis förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som svarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter, om denne inte redan är anställd hos myndigheten.
10 5 Ett särskilt avtal enligt 9 5 får i fråga om tillgång till person- register bara gälla sådan information som arbets- eller uppdragstagaren behöver för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som avses med avtalet.
Delegering
11 & Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av avtal enligt 9 5 får enligt vad regeringen närmare föreskriver för enklare fall anförtros att i myndighetens namn
1. ta upp anmälningar om tillgrepps- eller skadegörelsebrott,
2. handlägga ärenden enligt lagen (19381121) om hittegods,
3. bevilja enskilda personer tillstånd att inneha jaktvapen enligt vapenlagen (1973: 1176),
4. utfärda vanliga pass enligt passlagen (1978:302),
5. bevilja tillstånd till innehav, förvärv och förvaring av explosiva ämnen enligt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor,
6. bevilja
- tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen (199311617) att anordna
offentliga tillställningar, - tillstånd enligt 3 kap. samma lag att ta i anspråk offentliga platser eller att företa sprängningar,
7. bevilja bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag,
8. bevilja bostadstillägg enligt lagen (l994t308) om bostadstillägg till pensionärer,
9. utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner, lO. medge jämkning av preliminär skatt enligt bestämmelserna i uppbördslagen (1953 :272),
11. medge anstånd med inbetalning av skatt enligt bestämmelserna i uppbördslagen,
12. utfärda utdrag ur skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister, 13. utfärda intyg om att kvarskatteavdrag inte skall göras, 14. utfärda taxeringsbevis för fastighet, 15. utfärda duplett av A-skattsedel, 16. medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmel- serna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter,
17. utfärda förtryckta deklarationsblanketter, 18. utfärda personbevis, 19. registrera anmälan om flyttning enligt folkbokföringslagen (1991:481),
20. skriva in arbetssökande vid arbetsförmedlingen, 21. bevilja flyttningsbidrag enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag.
12 & Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av avtal enligt 9 5 får vidare för enklare fall anförtros att i kommunens namn
1. handlägga ärenden om socialt bistånd enligt 6 & socialtjänstlagen (1980z620) till den som inte kan få svensk pension eller har otill— räcklig pension,
2. ta emot anmälningar om plats i barnomsorgen, fördela barnom— sorgsplatser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a & socialtjänst- lagen,
3. ge tillstånd till förmultningstoalett enligt hälsoskyddslagen (198211080),
4. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gym- nasieskolan enligt skollagen (1985: 1 100),
5. bevilja bygglov enligt plan- och bygglagen (1987:10) för tillbyggnader m.m. av enbostadshus i detaljplanelagt område,
6. bevilja parkeringstillstånd för handikappade.
13 & Vad som sägs i 11 och 12 55 gäller utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag eller annan författning.
I fråga om delegering av beslutanderätt från en kommun enligt 12 5 skall dock tillämpas vad som sägs i 6 kap. 33 och 34 åå kommunal- lagen (199lz900) eller i särskilda föreskrifter.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996 och gäller till utgången av juni 1999.
2. Genom lagen upphävs lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Föreskrifterna i den äldre lagen skall dock tillämpas på avtal som godkänts av regeringen före ikraftträdandet av den nya lagen.
2.2. Förslag till förordning om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor
Regeringen föreskriver följande.
1 & Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 9 & lagen (l995:000) om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor får anförtros de uppgifter som anges i 11 & samma lag, med de begränsningar som följer av andra stycket.
Arbetsuppgifterna får endast avse, i fråga om punkten 1: att ta upp sådana anmälningar som avser snatteri, stöld, åverkan eller skadegörelse,
punkten 2: att handlägga sådana ärenden som avser gods till ett värde av högst 10 000 kronor,
punkten 3: att bevilja sådana tillstånd som avser jaktvapen inom den s.k. vapengarderoben och där sökanden inte förekommer i något belastningsregister,
punkten 4: att bevilja sådana tillstånd som avser pass där enligt passregistret passhinder inte kan föreligga,
punkten 5: att bevilja sådana tillstånd som inom polismyndigheten har tillstyrkts,
punkten 6: att bevilja sådana tillstånd som inom polismyndigheten har tillstyrkts,
punkten 7: att bevilja sådana bidrag som avser barnfamiljer där hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och bostadskostnaden är okomplicerad,
punkten 8: att bevilja sådana bidrag som avser pensionärer med okomplicerade inkomst- och bostadsförhållanden,
punkten 9: att utfärda sådana intyg som avser svenska medborgare, EU/EES-medborgare eller familjemedlem till en EU/EES-medborgare eller annan medborgare,
punkten 10: att bevilja sådana jämkningar som avser preliminär skatt för skolungdomar, studerande och löntagare,
punkten 11: att bevilja sådana anstånd där det är uppenbart att anstånd skall beviljas,
punkten 16: att bevilja sådana anstånd där det är uppenbart att anstånd skall beviljas,
punkten 19: att ta upp sådana anmälningar som avser en ensamstå- ende person eller en hel familj som flyttar till ett bostadsområde med permanentbostäder,
punkten 21: att bevilja sådana bidrag som avser sökanderesor.
2 & En redovisning enligt 8 & i lagen (1995:000) om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor skall lämnas skriftligen senast den 1 mars varje år och avse det närmast föregående kalenderåret.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1996 och gäller till utgången av juni 1999.
3
Uppdraget
3.1. Våra direktiv
Regeringen beslutade den 17 mars 1994 — i anslutning till propositio- nen Försöksverksamhet med medborgarkontor (prop. 1993/94: 187) — på hemställan av civilministern att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera vilka förvaltningsuppgifter innefattande myndighetsutövning som lämpligen kan handläggas vid medborgarkontor. I uppgiften skulle det ingå att utarbeta förslag till de förändringar i lagar och förordningar som är nödvändiga för att göra en sådan handläggning möjlig.
I direktiven (Dir. 1994z26) anförs följande.
Regeringen instämmer i den uppfattning som flera remissinstan- ser har framfört, nämligen att medborgarkontor förutsätter en delvis ny syn på hur den offentliga förvaltningen skall vara organiserad, framför allt på lokal nivå. Regeringen anser att de rättsliga oklarheter som fortfarande finns när det gäller ärende- hantering och myndighetsutövning genom personal som utnyttjas gemensamt av kommuner, statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting, kräver ytterligare analys och överväganden.
Den särskilde utredaren skall närmare analysera de rättsliga möjligheterna att utvidga verksamheten vid medborgarkontor till områden som innefattar myndighetsutövning. Utredaren skall därvid ta del av de synpunkter som har framförts vid remissbe- handlingen av betänkandet Servicesamverkan vid medborgarkon— tor (Ds 1993:67).
Utredaren skall, med utgångspunkt i användningen av informa- tionsteknologi vid medborgarkontor, belysa de möjligheter och begränsningar som finns.
Utredaren skall lägga förslag om vilka ärendetyper inorn ex- empelvis polis—, socialförsäkrings-, skatte-, kronofogde- och arbetsmarknadsområdena som skulle kunna vara lämpliga att hantera med personal gemensam för flera huvudmän vid medborgarkontor med tanke på medborgarnas behov och
önskemål samt föreslå de författningsförändringar som behövs. Utredaren skall vid utformningen av sina förslag särskilt beakta behovet av att tillgodose högt ställda krav på integritet och rättssäkerhet. Utredaren skall samarbeta med Riksarkivet beträffande arkivlagens (1990:782) tillämpning på medborgar- kontor.
Utredningsarbetet med förslag inom det polisiära området skall prioriteras.
Direktiven i sin helhet finns intagna som bilaga I .
3.2. Bakgrunden till uppdraget m.m.
Under senare år har det på flera håll i landet etablerats s.k. med- borgarkontor. Det vanligaste är medborgarkontor med enbart uppgifter från olika kommunala förvaltningar. I några fall har man gått längre och samlokaliserat eller samorganiserat statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och kommunala förvaltningar. Detta har skett så, att var och en av de samarbetande arbetsgivarna har låtit en del av sina anställda tjänstgöra och verka vid en gemensam servicedisk. Hittills har man bara haft en enda kommun engagerad i varje kontor. Inga landsting har hittills medverkat.
Genom ett regeringsbeslut den 25 juni 1992 bemyndigades civilmi- nistern att tillkalla en arbetsgrupp (C 1992:B) med uppgift att följa och utvärdera utvecklingsarbetet med medborgarkontor m.m. för att för- bättra medborgarnas kontakter med den offentliga förvaltningen. I arbetsuppgifterna ingick även att analysera rättsliga frågor som kan uppstå när olika myndigheter samverkar vid medborgarkontor. Arbets- gruppen uppdrog i sin tur åt Statskontoret att göra en sådan analys. Statskontorets rapport (1993zl4) remitterades till de närmast berörda myndigheterna och lades sedan jämte remissmaterialet m.m. till grund för arbetsgruppens rapport Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67).
Enligt arbetsgruppens rapport skulle kommunerna kunna träffa avtal om att vissa förvaltningsuppgifter, som förts över från en allmän försäkringskassa och från en statlig myndighet och som innebär myndighetsutövning, skulle kunna handläggas av kommunalt anställd
personal vid medborgarkontor. Sedan arbetsgruppens rapport remissbehandlats, beslutade civil-
ministern den 21 december 1993 att inrätta en ny arbetsgrupp (Samordningsgruppen för medborgarkontor, C 1993:C) med uppgift att samordna det fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor
m.m. Samordningsgruppen skall avsluta sitt arbete senast den 30 juni 1995, då förnyad ställning avses tas till formerna för det fortsatta samordningsarbetet.
I de riktlinjer som lämnats sägs att Samordningsgruppen skall se till att 25—30 medborgarkontor etableras under en femårsperiod. En annan viktig uppgift för gruppen är att se till att en utvärdering av för- söksverksamheten kommer till stånd för att regeringen, statliga myndigheter och kommuner m.fl. skall kunna bedöma vad inrättandet av medborgarkontor eller liknande åtgärder får för effekter. I den uppgiften ingår det att ta fram ett särskilt utvärderingsprogram. Programmet skall innefatta en systematisk genomgång av effekterna för medborgarna och för verksamheten. I det sammanhanget bör enligt riktlinjerna effekterna för den lokala konsumentverksamheten upp- märksammas. Likaså bör effekterna på service, ekonomi och resurser, arbetsförhållanden, införlivandet av ny teknik och nya kunskaper samt effekterna på den framtida utvecklingen utvärderas. Ytterligare en uppgift för gruppen är att redovisa frågeställningar om offentlighet och sekretess, integritet och rättssäkerhet. Om försöksverksamheten ges nya rättsliga förutsättningar, bör Samordningsgruppen särskilt uppmärksamma dessa i utvärderingen. En första rapport från gruppen kan förväntas i juni 1995.
Riksdagen har beslutat om ett femårigt försök med stöd av en särskild lag (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor (fortsättningsvis kallad försökslagen), vilken har trätt i kraft den 1 juli 1994 (prop. 1993/941187, 1993/94zKU39, rskr. 1993/94:392). Syftet med försöksverksamheten är att få ytterligare kunskaper och erfaren- heter om dels hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas, dels hur dialogen mellan medborgarna och myndig- heterna kan fördjupas. Försökslagen finns intagen som bilaga 2.
3.3. F örsöksverksamheten
Modeller och samarbetsavtal
I försöksverksamheten är det i huvudsak tre modeller för medborgar- kontor som är aktuella, nämligen
1. sådana med enbart kommunal verksamhet,
2. sådana där kommuner, statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting samlokaliserar verksamheter men där var och en svarar för sin egen personal, och
3. s.k. integrerade medborgarkontor, där kommunen på uppdrag av andra myndigheter sköter uppgifter åt dem genom sin personal.
Några lagliga hinder att inrätta medborgarkontor med kommunalt huvudmannaskap och enbart kommunala uppgifter har inte bedömts föreligga (modell 1 ). Inte heller samlokaliseringsmodellen har ansetts möta några lagliga hinder (modell 2). Ett sådant samarbete förutsätter i stort sett inget annat än att parterna kommer överens om vilken lokal, teknisk utrustning m.m. som skall ställas till förfogande och om en fördelning av kostnaderna (hyra etc.).
Att kommunerna skall kunna sköta uppgifter åt exempelvis statliga myndigheter har däremot, mot bakgrund av de begränsningar som ställs upp i KL, ansetts kräva särskilt lagstöd (modell 3).
Försökslagen ger därför kommunerna befogenhet att för en begränsad tid sluta samarbetsavtal med statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att kommunen genom sin personal skall svara för vissa informations- och serviceuppgifter vid medborgarkontoret, uppgifter som dock inte får innebära myndighets- utövning.
Försökslagen sägs också indirekt ge de statliga myndigheterna etc. en motsvarande befogenhet att ge en kommun ett sådant uppdrag.
De statliga m.fl myndigheters uppgifter som en kommun med stöd av försökslagen tar på sig utför kommunen i sitt eget namn och inte i de uppdragsgivande myndigheternas namn. Det innebär bl.a. att kommunala regler _ t.ex. i fråga om sekretess, skadeståndsansvar eller överklagande — blir tillämpliga på uppdragsverksamheten i stället för de regler som annars gäller när den ursprungliga myndig- heten utför uppgifterna i fråga (jfr prop. 1993/94: 187 s. 15). Det finns i dag ett tiotal verksamma medborgarkontor i landet. Ytterligare ett fyrtiotal kontor håller på att etableras. Enligt uppgift har det emellertid ännu inte träffats något samarbets- avtal med stöd av försökslagen.
Aktuella tjänster
De uppgifter som med stöd av den nuvarande försökslagen kan komma i fråga vid medborgarkontor med integrerad verksamhet är vissa förvaltningsuppgifter som inte innehåller myndighetsutövning, t.ex. att stå för enklare rådgivning i olika frågor, att ge information, att tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material.
Exempel på kommunala ärenden som allmänheten kan tänkas få hjälp med är att anmäla sig till daghemskön, anmäla sig som bostads-
sökande, boka tid i sporthallen, få rådgivning i olika ärenden, t.ex. hur man gör en bygglovansökan, få hjälp med färdtjänst, få råd i konsumentfrågor etc. Att få t.ex. en daghemsplats för barnen -—— vilket är en förvaltningsuppgift som inkluderar myndighetsutövning — går som vanligt genom den ”ordinarie” kommunala organisationen, exempelvis genom en till medborgarkontoret ”speciallokaliserad” tjänsteman från förvaltningen i fråga.
Ärendetyper inom t.ex. skatte- och kronofogdemyndighetens verksamhetsområden gäller allmän service- och inforrnationsverksam— het, främst att lämna ut blanketter och ge upplysningar i anslutning till detta. Det kan också gälla viss annan upplysningsverksamhet såsom att ge enklare besked i regelfrågor om taxering, deklarationer m.m. eller besked om vilken myndighet eller vilken person hos en myndighet som man skall vända sig till för att få ytterligare information eller få ärenden åtgärdade. Det kan också gälla tillgång till dataterminaler, avsedda för allmänheten.
Inom den allmänna försäkringskassans verksamhetsområde kan verksamheten gälla rena expeditionsuppgifter, t.ex. att lämna ut blanketter eller att lämna information genom broschyrer och motsva- rande om exempelvis pensioner, föräldrapenning och sjukpenning. En viktig uppgift är också att ge hänvisningar till och förmedla kontakt med den ansvariga myndigheten, men också att förmedla en allmän vägledning och hänvisning till eller kontakt med rätt person vid försäkringskassan.
Inom t.ex. arbetsförmedlingens verksamhetsomräde är det framför allt informationsuppgifter som kommer i fråga. Det kan gälla information om t.ex. lediga platser i hela Sverige och utomlands eller om utbildningar i Sverige och utomlands, ungdomsutbyte, yrkesväg- ledning och olika former av studiestöd. En första information om olika stöd som finns i anslutning till utbildning och rehabilitering bör också kunna ges. En viktig uppgift kan också vara att ge hänvisningar till de många instanser som har ett ansvar i sammanhanget, t.ex. försäkrings- kassan, arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassan, Centrala studiestöds— nämnden m.fl.
Några exempel på uppgifter inom polisområdet som kan bli aktuella lämnas dock inte i försökslagens förarbeten, såvitt vi har kunnat finna.
3.4. Gränserna för utredningsuppdraget
Huvuduppgiften
Genom försökslagen 1994 ges som nyss sagts en kommun möjlighet att genom sin personal på uppdrag av andra myndigheter utföra några av dessa myndigheters enklare och mer frekventa förvaltningsuppgifter av servicekaraktär. Det kan alltså handla om allt från att ge enklare rådgivning i olika frågor eller att ge information eller tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material till att hjälpa till med att fylla i olika ansökningar.
Gemensamt för dessa uppgifter är emellertid att det rör sig om förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning.
Vår huvuduppgift är att analysera de rättsliga möjligheterna att utvidga verksamheten vid medborgarkontor till områden som innefattar myndighetsutövning.
Området för myndighetsutövning är emellertid vidsträckt. Vi har begränsat analysen på så sätt att, myndighetsutövning på området för betungande offentligrättsliga föreskrifter (8 kap. 3 å RF) lämnas därhän. Myndighetsutövning genom s.k. betungande beslut fattade av andra än den beslutande myndighetens egen personal bör för närvaran- de inte lämpligen förekomma vid medborgarkontor (se 3 å vårt lagförslag).
Analysen tar därför i första hand sikte på möjligheterna att — inom ramen för RF (bl.a. 11 kap. 6 å andra och tredje styckena) och KL (bl.a. 3 kap. 16 å och 6 kap. 33 å) — skapa lagstöd för att vid medborgarkontor handlägga förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning i form av tämligen rutinmässiga, gynnande beslut, alltså enklare fall (se 1, 2, 3 och 11 åå vårt lagförslag).
Som inledningsvis nämnts utgår försökslagen närmast från att detär kommunerna genom sin personal som driver medborgarkontor.
En så begränsad utgångspunkt räcker emellertid knappast för en användbar analys av de rättsliga aspekterna på myndighetsutövning vid medborgarkontor.
Utgångspunkten för oss blir i stället att likställa de myndigheter som önskar samarbeta i medborgarkontor. Man kan alltså tänka sig medborgarkontor som inte bara har kommunal personal utan också personal från statliga myndigheter eller från försäkringskassor. Kombinationsmöjligheterna är i praktiken många, inte minst i en för- söksverksamhet (se 1 och 4 åå vårt lagförslag).
Lagtekniska lösningar på de rättsliga problem som många remissin- stanser har pekat på när det gäller myndighetsutövning i den integrera-
de modell som försökslagen utgår från kan därvid behöva kompletteras med organisatoriska lösningar (se 9 och 10 åå vårt lagförslag).
Avgränsningen av uppdraget
De personregister som olika myndigheter har för sin verksamhet är emellertid som regel inte åtkomliga för någon annan än den som har ett anställnings- eller uppdragsförhållande till myndigheten. Det innebär att förutsättningarna för att bedriva en effektiv samverkan inom den nuvarande försökslagstiftningens ram blir högst begränsad.
I utredningen ser vi det därför som viktigt — även om våra direktiv uttryckligen inte ger oss den uppgiften — att söka lösningar också för situationer där det finns rent rättsliga hinder för en effektiv hantering av sådana förvaltningsuppgifter som ligger utanför området för myndighetsutövning. I propositionen 1993/94:187 (s. 12) sägs det för övrigt att förutsättningarna för att medborgarkontor skall få tillgång till dessa uppgifter bör klarläggas i det fortsatta Utredningsarbetet.
I vår uppgift ingår det också att lämna förslag om vilka ärendetyper innefattande myndighetsutövning som bör handläggas vid ett med- borgarkontor med tanke på medborgarnas behov och önskemål.
En kartläggning av dessa behov och önskemål fordrar emellertid en ganska omfattande undersökning. Vi har inte ansett det möjligt att göra en sådan kartläggning inom ramen för vårt uppdrag.
I det här sammanhanget finns det därför anledning att på nytt nämna den av civilministern tillsatta Samordningsgruppen, som har fått i uppdrag att göra en ekonomisk utvärdering av verksamheten vid medborgarkontor. I en sådan utvärdering innefattas även frågor om medborgarnas behov och önskemål.
Däremot kommer vi utan någon särskild kartläggning att ta ställning till vilka eventuella ”vinster” som kan följa —- inte bara för den berörda myndigheten utan också för medborgarna — av att en Viss tjänst får utföras också vid ett medborgarkontor.
. m:..twttmmrut
.:: m..-. .f-
:"JL »
* matintag.:iafm'
'. ." ; mammutarna».
diig vaii'gqått! stab :F utgår. :.: W i: : atm mål”—:: 1
, ” :iliiuätli'i glad!-Dn: 93531 de. nea: rätte”:
4. Utredningsarbetet
4.1. Allmänt
Utredningen har aktivt medverkat i tre s.k. nätverksträffar för med— borgarkontor som Samordningsgruppen för medborgarkontor och Civildepartementet och sedermera också Finansdepartementet anordnat för de kommuner som anmält intresse för medborgarkontorsprojekt.
I samband med en av dessa träffar, som har ägt rum i Sigtuna, i Göteborg och i Helsingborg, har de deltagande kommunerna också besvarat en förfrågan från MBK-utredningen om vilka problem de kan identifiera, om även sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning utförs vid medborgarkontor.
Utredningen har vidare besökt medborgarkontoren i Arjeplog, Fränsta, Sölvesborg och Majorna i Göteborg. De tre först nämnda medborgarkontoren har på vårt uppdrag redovisat flera förteckningar över vilka förvaltningsuppgifter som —— oavsett om de innefattar myndighetsutövning eller inte — fordrar tillgång till databaserade personregister.
Under arbetets gång har också fortlöpande kontakter tagits med flera andra av de medborgarkontor som är verksamma i dag.
Utredningens sekreterare har även deltagit i en av Finansdeparte- mentet anordnad träff med företrädare för landets länsstyrelser om länsstyrelsernas medverkan vid försök med medborgarkontor.
Utredningen har vidare haft informella kontakter med ett flertal myndigheter, särskilt JK, Datainspektionen, RPS, RFV, RSV och AMS. Utredningens sekreterare och en del av utredningens experter har besökt Kronofogdemyndigheten i Skaraborgs län, Skattemyndig— heten i Värmlands län, försäkringskassans lokalkontor i stadsdelen Rosengård i Malmö och i Varberg samt arbetsförmedlingen i Märsta och i Varberg.
Utredningens sekreterare har besökt Statskonsult i Oslo. Förutom sekreteraren har även en del av utredningens sakkunniga och experter besökt företrädare för Finska kommunförbundet och för Inrikesminis- teriet i Helsingfors. Genom det norska Statskonsult och det finska Inrikesministeriet har utredningen fått del av den norska och finska lagstiftningen på området.
Omfattande material har också erhållits från den projektgrupp inom Inrikesministeriet i Nederländerna som sedan år 1992 driver en för- söksverksamhet med tre alternativa modeller för medborgarkontors- verksamhet.
Kontakter har dessutom tagits med OECD (Public Management Service) i Paris. Värdefullt material över den utveckling som pågår i några andra länder i fråga om förnyelse av den offentliga förvalt- ningen — inräknat en medborgarkontorsverksamhet såväl för små och medelstora företag som för de enskilda i gemen — har därvid hämtats in.
4.2. Förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn
Vi lämnar i det här avsnittet en översiktlig beskrivning av det förnyelsearbete som nu pågår inom den offentliga sektorn. Det arbetet berör bl.a. olika former för samverkan över sektorgränser, dvs. mellan statliga myndigheter och kommuner/landsting. Medborgarkon- tor är i detta förnyelsearbete bara ett av flera exempel på en sådan samordning av olika sektorverksamheter.
Statlig verksamhet
Inom statsförvaltningen har under den senaste femårsperioden mer omfattande strukturförändringar genomförts på kort tid än någonsin tidigare. I fråga om förvaltningsmyndigheterna togs det första samlade greppet på strukturfrågorna genom riksdagens beslut om ett program för omställning och minskning av den statliga administrationen, det s.k. Administrationsprogrammet som presenterades i 1991 års kom- pletteringsproposition (prop. 1990/91:150, del II, bet. 1990/911FiU37, rskr. 1990/91:390).
Vikten av att hitta nya former för att ”kundanpassa” myndig- heternas verksamheter har också betonats i 1992 års budgetproposition (prop. 1992:100 bil. 14 s. 10).
Vidare kan nämnas att länsstyrelserna enligt 1993 års budgetpro- position (prop. 1992/93:100 bil. 14 s. 5 f.) skall ytterligare utveckla sitt tvärsektoriella arbetssätt samt fortsätta att effektivisera sin verksamhet med förvaltningsärenden med beaktande av kravet bl.a. på god service.
I 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 12 f.) redogörs för inriktningen av det forsatta arbetet för efektivisering och
utveckling av den offentliga förvaltningen. Det långsiktiga syftet med detta arbete är att det skall bidra till kontinuerligt förbättrad pro- duktivitet i statens verksamhet. Enligt propositionen skall länsstyrelser- nas effektiviseringsarbete fortsätta (bil. 14 s. 8).
I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 8 s. 7 f.) konstateras att det statsfinansiella läget kräver fortsatta besparingar och strukturförändringar i den statliga förvaltningen. I det sammanhanget betonas att fortlöpande organisations- och strukturförändringar måste genomföras inom den offentliga sektorn. Som exempel nämns verk- samhetsförnyelse genom användning av inforrnationsteknik, samverkan över sektorgränser m.m.
Det senare återkommer vi strax till under rubriken Gemensam offentlig verksamhet.
För uppföljningen av det pågående förändringsarbetet har Stats- kontoret regeringens uppdrag att återkommande redovisa bl.a. resulta- ten av genomförda organisations— och strukturförändringarinom stats- förvaltningen. Utgångspunkten för Statskontorets arbete är det ovan nämnda Administrationsprogramet. I en nyligen lämnad delrapport "Administrationsprogrammets besparingsresultat” redovisas en del allmänna erfarenheter av förändringsarbetet.
Här kan också nämnas att det i förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och anslagsframställning finns föreskrifter med innebörd att myndigheter under regeringen inom ramen för den nya budgetprocessen i den årliga resultatredovisningen skall redovisa hur man har lyckats med att förbättra kvaliteten.
Kommunal verksamhet
I betänkandet Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (SOU 1985 :28) tog Demokratiberedningen upp frågan hur de kommunala myndigheternas kontakter med medborgarna kunde förbättras. Ett förslag var att kontakterna skulle kunna underlättas om man organise- rade särskilda mottagningsfunktioner med god bemanning under hela arbetsdagen.
Vikten av att hitta nya former för att ”kundanpassa” myndig- heternas verksamhet som vi nämnt betonades även i direktiven till Lokaldemokratikommittén (C 1992z01, Dir 1992:12). I kommitténs uppgift ingick det att överväga hur de som är berörda av den kommunala verksamheten skall få inflytande och kunna medverka i en situation där valfriheten ökar och den kommunala verksamheten delas upp i utförar- och beställarroller. I sitt delbetänkande Sekretesslagen i en fri kommunal närnndorganisation (SOU 1992: 140) lade kommittén
fram förslag till ändringar av Seer för att komma till rätta med de problem som uppstår när en verksamhet inom ett sekretessområde delas mellan flera nämnder såsom t.ex. är fallet när barnomsorg och skola integreras i en nämnd eller i en organisation med beställar- utförarnämnder. I samband därmed berörde kommittén också hur dess förslag påverkade möjligheten att inrätta medborgarkontor, där serviceärenden från olika samhällssektorer skall kunna få en gemen- sam handläggning. Kommittén menade att förslagen underlättade för kommunerna att inrätta sådana kontor. Kommitténs förslag bereds för närvarande med inriktning på att göra en större samlad översyn av Seer (prop. 1994/95:100 bilaga 8 s. 34).
Civilministern beslutade den 1 juli 1994 att inrätta en arbetsgrupp (C 1994:C) med uppgift att utreda förutsättningarna för kommuner och landsting att dels bedriva uppdragsverksamhet åt varandra, dels använda varandras personal för handläggning av uppgifter i första hand när det gäller myndighetsutövning mot enskild.
Gemensam offentlig verksamhet
Frågan om samordnad lokal offentlig service har behandlats i departementspromemorian Samordning av lokal offentlig service (SLOS)—dokumentation och utvärdering av ett projekt i Västernorr- lands län (Ds 1990:22).
Den frågan har också behandlats av Stat- och kommunberedningen i betänkandet Lokalkontor — ett medel för sektorsamordning, förbätt— rad service och regional utveckling (SOU 1990:72).
Regeringen har den 15 september 1994 uppdragit åt länsstyrelserna att, tillsammans med Samordningsgruppen om medborgarkontor, samordna de statliga myndigheternas och de allmänna försäkringskas- sornas medverkan i försöksverksamheten med medborgarkontor.
Regeringen har därvid också uppdragit åt Riksförsäkringsverket i samråd med de allmänna försäkringskassorna, Arbetsmarknadsstyrel- sen genom länsarbetsnämnderna samt Riksskatteverket genom skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna i länen att tillsammans med berörda länsstyrelser och kommuner diskutera förutsättningarna för att medverka vid medborgarkontor.
Här bör även något kort sägas om Trygghetsutredningen (JU 1993205, Dir. 1993137). Utredningen har bl.a. i uppgift att se över om kommunerna kan bidra till polismyndigheternas verksamhet genom att ställa lokaler och viss materiel till förfogande för kvarterspolisverk- samhet. Den skall vidare överväga en vidgad roll för kommunerna när det gäller tillstånd till upplåtelse av gatumark och liknande frågor och
om det går att ge kommunerna en större möjlighet att organisera övervakning av ordning och trafik.
I delbetänkandet Trygghet mot brott i lokalsamhället (SOU 1994:12) har utredningen bl.a. kartlagt den nuvarande rollfördelningen mellan Polis och kommun samt aviserat vissa förändringar. I utredningen lämnas ett antal exempel på tillstånd som enligt en utbredd uppfattning bland stora kommuner bör meddelas av kommunen. Som exempel kan nämnas tillstånd i ärenden om explosiva varor, parkeringstillstånd, cirkustillstånd, tillstånd att ställa upp containrar, tillstånd till kiosk- byggnad eller förlängning av sådant tillstånd samt andra tillstånd att ställa upp utrustningar av olika slag på allmän plats inom kommunen (s. 81, 88).
Enligt vad Trygghetsutredningen föreslår bör t.ex. införas en lokal trygghetsplanering i kommunal regi, inära samråd mellan kommunen och polisen. N är det gäller sådana frågor som kommunernas möjlighet att organisera övervakningen av ordning och trafik samt meddela tillstånd att disponera kommunens mark avser utredningen att lämna förslag i ett senare skede.
När det gäller rollförändringar mellan myndigheter bör också nämnas att man inom Socialdepartementet (IFO-enheten; dnr S 94/419) för närvarande utreder förutsättningarna för att inom ramen för en lokal försöksverksamhet föra över socialbidragshanteringen m.m. från socialtjänsten (kommunen) till försäkringskassan. Ut— redningsarbetet, som påbörjades hösten 1994, har initierats av Örebro kommun och den allmänna försäkringskassan där. Syftet sägs vara att få till stånd en bättre samverkan och därmed en effektivisering av såväl det ekonomiska stödet som rehabiliteringen av enskilda. Över— föring av socialbidragshanteringen är tänkt att ske genom avtal mellan socialtjänsten i kommunen och försäkringskassan. Det är vidare tänkt att kommunen skall ersätta kassan för utbetalda bidrag och för admini- strationen av dessa. En utredningsrapport kan förväntas våren 1995 .
I det här sammanhanget kan vidare nämnas Socialdepartementets promemoria Hur tre blir ett — finansiell samordning mellan socialför- säkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (Ds 1994:15), som lett fram till lagen (1994z566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och social- tjänst (prop. 1993/94:205). Med stöd av den lagen kan en allmän försäkringskassa, ett landsting och en kommun komma överens om att föra samman ekonomiska resurser för berörda sektorers verksamhet till en gemensam s.k. finansiell ram. Den som ansvarar för för- söksverksamheten ansvarar också för kostnaderna för de delar av berörda sektorer som skall ingå i försöksverksamheten. Vilka områden som skall ingå i försöksverksamheten får parterna själva komma
överens om inom en angiven ram. Försöksverksamheten skall i första hand handhas av en från parterna fristående organisation, ett kommu- nalförbund bildat av landstinget och kommunen eller ett för alla parter gemensamt fristående ledningsorgan benämnt beställarförbund.
I 1995 års budgetproposition sägs att det är regeringens ambition att göra den offentliga verksamheten effektivare genom att stimulera samverkan över sektorgränser (prop. 1994/95: 100 bilaga 8 s. 33). Ett exempel som nämns på en sådan verksamhet är de försök med samordning av det finansiella ansvaret för vården, sjukförsäkringen och socialtjänsten som nyss redovisats. Regeringen uttalar därvid att den ser positivt på ytterligare initiativ att pröva en ökad samverkan mellan kommuner/landsting och statliga myndigheter. Den femåriga försöksverksamhet med medborgarkontor som inleddes den 1 juli 1994 anges som .ett exempel på en sådan samordning av statlig och kommunal verksamhet.
4.3. Internationella jämförelser
I de översikter som OECD under senare år fortlöpande gett ut under titeln Public management developments (se t.ex. Survey 1993) redovisas det förnyelsearbete av den offentliga sektorn som pågår i de flesta länder i Västeuropa men också i Australien, Canada, Japan, Nya Zeeland, Turkiet och USA. Förnyelsearbetet innebär i många av dessa länder bl.a. att den offentliga verksamheten får sådana verksam- hetsinslag eller tar sig sådana former som vi i Sverige hänför till medborgarkontor. I en del fall är inriktningen att underlätta för de små och medelstora företagen i deras kontakter med det allmänna. I andra fall är inriktningen att underlätta var mans kontakter med myndig- heterna.
I Civildepartementets rapport (Ds 1993:67) redovisas också en del internationella erfarenheter av medborgarkontor samt lämnas litteratur— hänvisningar (se bilaga 3 i departementets rapport).
Många av de projekt eller försök som beskrivs i nu nämnda publikationer avser bara kommunal verksamhet i kommunala med- borgarkontor och utan inslag av myndighetsutövning.
Vår inriktning i MBK-utredningen är emellertid att se över de möjligheter som finns för att integrera såväl statliga som kommunala verksamheter inklusive sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning i ett medborgarkontor.
I det följande redovisas därför bara sådana projekt som omfattar verksamheter för flera huvudmän ' 'under ett tak” ' —- alltså både statlig
och kommunal verksamhet — och som också innefattar en viss myndighetsutövning. Vi har valt att ta upp tre länder: Finland, Norge och Nederländerna. I fråga om ”ROSA-projektet” i Danmark hänvisas till avsnitt 7.4.1 1 det följande.
4. 3. 1 Finland
Bestämmelser om medborgarkontor finns i lagen den 10 september 1993 om gemensamma serviceenheter för kundbetjäning vid gemen- samma serviceenheter inom den offentliga förvaltningen (lag nr 802) och i Statsrådets beslut samma år om kundbetjäning vid gemensamma serviceenheter inom den offentliga förvaltningen (beslut nr 847).
Lagen, som trädde i kraft den 1 oktober 1993, är en del av det programbeslut som togs den 7 maj 1992 om förnyelsen av den offentliga sektorn. I lagmotiven sägs att inrättandet av gemensamma serviceenheter för myndigheterna fyller två funktioner. Dels är det ett viktigt led i utvecklingsarbetet att förbättra produktiviteten och serviceförmågan i förvaltningen, dels kan sådana enheter trygga servicenivån också på sådana orter där antalet egna serviceenheter minskas av ekonomiska och andra orsaker.
Genom lagen har det därför gjorts möjligt för myndigheterna inte bara att samarbeta vid sådan gemensamma serviceenheter utan att också avtalsvis uppdra åt varandra att sköta en del förvaltningsupp- gifter (1 å) samt att använda sina anställdas arbetsinsats och andra resurser för att sköta sådana förvaltningsuppgifter som de i vanliga fall inte svarar för (4 å). Ett avtal om ordnande av service kan även ingås så att en enskild person som är i en annan avtalsparts tjänst får i uppdrag att sköta en viss uppgift eller en viss typ av service (1 å i Statsrådets beslut).
Det primära syftet med lagen är att skapa förutsättningar för gemensamma serviceenheter för att trygga lika tillgång till tjänster i olika delar av landet, ta hänsyn till kundernas behov och effektivisera resursanvändningen inom den offentliga förvaltningen (1 å).
För att tillgodose nu nämnda ändamål får en myndighet enligt närrmda paragraf bemyndiga en annan myndighet att med dess med- givande sköta vissa förvaltningsuppgifter. Bemyndigandet sker genom uppdragsavtal, s.k. samserviceavtal. Följande begränsningar gäller därvid. Förvaltningsuppgifterna får inte förutsätta ändamålsenlig- hetsprövning, ha stor ekonomisk betydelse eller kunna förknippas med tillgripande av tvångsmedel. Vidare gäller att den myndighet som har fått bemyndigandet vid skötseln av den förvaltningsuppgift som förts
över också har getts alla de rättigheter och skyldigheter som gäller den myndighet som har gett bemyndigandet.
Lagen gäller för både statliga och kommunala myndigheter samt vissa privaträttsliga organ, nämligen statliga förvaltningsmyndigheter och affärsverk, kommuner, kommunala affärsverk, samkommuner, andra kommunala samarbetsorgan, folkpensionsanstalten, församlingar och kyrkliga samfälligheter samt privaträttsliga samfund som sköter offentliga uppgifter (2 å).
Myndigheterna skall träffa ett skriftligt uppdragsavtal om hur samservicen skall vara ordnad eller hur överföringen av uppgifter skall göras. I avtalet skall det vidare tillräckligt noggrant anges vilken service det gäller och andra omständigheter som är viktiga med tanke på serviceproduktionen (3 å 1 mom.).
Det är inte tillåtet att genom uppdragsavtalet till en annan myndig- het föra över sådana befogenheter som att lämna en ansökan utan prövning eller att avslå den eller att rätta ett redan fattat beslut eller att kräva tillbaka en förmån som redan har betalats ut. Sådana uppgifter skall alltid utföras av den myndighet som gett bemyndigan- det (2 mom.).
I uppdragsavtalet skall också anges en detaljerad förteckning över vilka personregister och uppgifter i dem som personalen vid en gemensam serviceenhet och personal som sköter uppgifter som förts över från en myndighet till en annan får använda. Den som sköter sådana uppgifter har samma rättigheter som den myndighet som gett bemyndigandet oberoende av personregisterlagen. Det är förbjudet att använda register på ett sätt som innebär samkörning av personregister och uppgifterna i dem. För personalen inom samservicen gäller samma sekretessbestämmelser som för den registeransvarige och hans anställda. I avtalet skall rätten att använda register begränsas till att gälla endast sådana personregister och uppgifter som krävs för skötseln av uppdraget samt bestämmas hur en person som använder ett personregister identifieras och hur uppgifterna skall utplånas efter kundbetjäningen (3 mom.).
I avtalet skall vidare bestämmas hur arbetsordningen, arbets- ledningen medräknad, och andra arrangemang som samservicen förutsätter skall genomföras. Vid överföring av förvaltningsuppgifter från en myndighet till en annan myndighet skall det i avtalet fastställas hur avtalsparterna stöder, styr och övervakar samt följer att överförda uppgifter sköts. Det skall vidare bestämmas i avtalet hur personalen sätts in i uppgiften och utbildas samt hur allmänheten informeras om ordnandet av servicen för att inte de kvalitetskrav som bör ställas på servicen och kundernas rättsskydd äventyras (4 mom.).
De förvaltningsuppgifter som myndigheterna med de inledningsvis nämnda begränsningarna får uppdra åt varandra att utföra har inte närmare angetts i lagen. Den preciseringen har överlåtits på Statsrådet att besluta om.
Enligt beslutet får i huvudsak följande förvaltningsuppgifter före- komma inom ramen för den gemensamma kundbetjäningen:
1. Beviljande och betalning av förmåner i de fall som avses i
lagen om bostadsbidrag, lagen om avbytarservice för lantbruksföretagare, lagen om studiestöd, lagen om moderskapsstöd,
lagen om tryggande av underhåll för barn, lagen om barndagvård, lagen om konnnunal hemvårdshjälp,
barnbidragslagen, militämnderstödslagen, sjukförsäkringslagen,
lagen om utkomstskydd för arbetslösa, lagen om frontmannapension, lagen om bostadsbidrag för pensionstagare och socialvårdslagen. Behandling och avgörande av tillstånd av avgiftsnatur. Ändring av beloppet för förskottsinnehållningen. Mottagande av skatter och avgifter. Utfärdande av intyg över en anteckning i en offentlig förteckning eller ett offentligt register och lämnande av uppgifter eller utfärdande av utdrag eller kopior ur en offentlig handling samt mottagande av avgifter i samband med dessa.
6. Bestyrkande av riktigheten hos en underskrift och en kopia av en
handling.
Registrering av kunder och tidsbeställningar. Distribution och försäljning av publikationer, kartor, blanketter och andra trycksaker, bandinspelningar och andra upptagningar.
9. Vanliga kundbetjäningsuppgifter som kan jämföras med de uppgifter som räknas upp i punkterna 4—8 samt information och rådgivning som gäller myndigheternas verksamhet och service.
.U'FPJP
?>>:
4.3 .2 Norge
Bestämmelser om medborgarkontor finns i lagen om försök i offentlig förvaltning (1992:13), i kraft sedan den 1 januari 1993.
Lagen omfattar hela den offentliga sektorn, alltså både statliga och kommunala myndigheter (2 å).
I lagen sägs att målet med försöket är att utveckla funktionella och effektiva organisations— och driftsformer i den offentliga förvaltningen samt en lämplig uppgiftsfördelning mellan förvaltningsorganen och förvaltningsnivåer. Ett annat mål som särskilt framhålls är att förbättra det offentliga tjänsteutbudet till medborgarna och att skapa bästa möjliga resursutnyttjande (1 å).
Försöken får med vissa begränsningar l. avvika från bestämmelserna om hur staten, landstinget eller kommunen skall organisera sin verksamhet,
2. avvika från bestämmelserna om hur förvaltningsuppgifterna skall fördelas mellan statens, landstingets och kommunens organ,
3. medges undantag från de statliga kontrollbestämrnelser som gäller landstingen och kommunerna (3 och 4 åå).
Med stöd av lagen har regeringen genom Statskonsult initierat ett flertal försöksprojekt med ”offentliga sevicekontor”. I dessa prövas nu olika former för samarbete mellan myndigheter eller sektorer för att underlätta kundernas tillgång till offentliga tjänster. Det finns i dag sju försöksprojekt, varav två — i Porsanger och i Löten — avser tillämpningen av en s.k. generalistmodell som kräver tillgång till ADB—baserade personregister. För närvarande tillämpas i dessa båda försök ADB-lösningar som bygger på tidigare lämnade tillstånd av Datatilsynet.
I det följande beskrivs ”generalistmodellen”. Modellen, som bygger på avtal dels mellan myndigheterna, dels mellan myndigheterna och personalen, innebär att flera myndigheter etablerar en gemensam kundmottagning som bemannas av personal som i princip kan handlägga ärenden för samtliga myndigheter. Personalen har individuella uppdragsavtal med de myndigheter som svarar för tjänsteutbudet i servicekontoret. De har samtidigt kvar sina ordinarie antällningar hos respektive myndighet men är permitterade från de uppgifter som följer av anställningen. Medarbetarna på servicekontoret arbetar således uteslutande med de uppgifter som myndigheterna ansett lämpliga för verksamheten där. Det medför att en medarbetare i servicekontoret får reducera sin tillgång till ADB— systemet i den myndighet som han eller hon är anställd i, på så sätt att tillgången anpassas till de tjänster som vederbörande skall utföra vid servicekontoret.
Varje myndighet väljer inom sitt verksamhetsområde ut de tjänster som kan vara lämpliga för en gemensam kundmottagning. Tanken är att det skall vara sådana tjänster som kunderna ofta efterfrågar, så att det blir ekonomiskt försvarbart att lära upp medarbetarna vid servicekontoret, och att också kundernas behov tillgodoses. Det skall vidare vara sakligt motiverat att lägga ut tjänster till medarbetare vid servicekontor som saknar en allmän utbildning inom vederbörande myndighets verksamhetsområde, och bara har en praktisk rutinbeskriv- ning att följa.
Med hänsyn till kravet på en rättssäker handläggning är det enligt modellen inte aktuellt att föra sådana uppgifter som kräver en skönsmässig prövning till servicekontoren. Två skäl har anförts. Det ena är medarbetarna saknar djup i sina kunskaper om respektive myndighets sakområde. Det andra är att det inte kan uteslutas att medarbetarnas arbete inom flera sakområden kan komma att inverka på själva skönsprövningen.
Vidare gäller att tjänsterna skall utföras i servicekontoret på samma sätt som i fackrnyndigheten och efter dennes skriftliga instruktion. Ingen av de tjänster som kan bli aktuella skall fordra upplysningar från andra myndigheter än fackrnyndigheten själv, dvs. informations- underlaget för den enskilda tjänsten utvidgas inte i förhållande till vad som gäller vid den ”ordinarie” handläggningen.
Enligt modellen utför medarbetaren vid servicekontoret tjänsterna för en myndighet åt gången.
Försöksverksamheten med servicekontor i kommunema har under hand ärendemässigt utvidgats. Det har bl.a. medfört att de kon- cessioner som Datatilsynet tidigare meddelat rörande användningen av vissa korrununala och statliga ADB—register har behövt ändras. Datatilsynet har emellertid invänt i fråga om servicekontoret i Löten att modellen nu strider mot sekretessbestämmelserna och i januari 1995 hänskjutit frågan för avgörande till Lovavdelningen vid Justis- og Politidepartementet. Något beslut i frågan från departementet eller regeringen föreligger inte när detta skrivs.
I försöksverksamheten i Löten deltar Arbetsförrnedlingen, Skatte- myndigheten, Försäkringskassan och kommunen. Tanken med verksamheten är som sagt att varje generalist vid servicekontoret skall kunna betjäna allmänheten för samtliga myndigheter. Tjänsterna består huvudsakligen i att ge allmän och individuell information på frågor från allmänheten samt en del enklare ärendehandläggning. Följande tjänster -— som fordrar tillgång till myndigheternas olika register — ingår i verksamheten.
På arbetsförmedlingens område: registrera nya arbetssökanden, journalföra dagpenningsökanden, registrera sökanden till AMD och till
AMC-utbildning, registrera sökandens utbildning och yrkeserfaren- heter, registrera och förmedla lediga platser.
På skattemyndighetens område: skriva ut födelsenummerkort och bostadsbevis, skriva ut bevis om taxering, lämna upplysning om preliminärskatt, skriva ut kopia av skattekort, registrera faderskap, registrera föräldraansvar, registrera någons död, beräkna nytt skattekort och lämna ut detsamma.
På försäkringskassans område: registrera ny adress eller kontonum- mer för försäkrade, registrera tillfällig adress eller kontonummer, svara på frågor om utbetalda belopp för dag-, sjuk- och rehabilite- ringsersåttningar m.m. och om och när ett visst belopp har betalats ut samt när pengarna har skickats, svara på frågor om utbetald pension och om barnbidrag, registrera ansökningar m.m. på ADB, ersätta kostnader i samband med sjukresor, ställa ut kort för kostnadsfri sjukvård, registrera uppgifter om ändringar m.m. rörande någons anställning, registrera preliminärskatt och andra preliminära avgifter samt sjukpenning, registrera ny adress eller kontonummer för den som har pension.
På det kommunala området: lämna allmän och individuell in- formation samt enklare ärendehandläggning som att förbereda ärenden om ekonomiskt bidrag inom socialhjälpen, lämna upplysningar om sista utbetalning, beloppets storlek m.m., informera om den kommunala verksamheten, om nämnder och om nämnd- ledamöter m.m.
4. 3 .3 Nederländerna
Det allmännas verksamhet är i Nederländerna fördelad mellan skilda organ på lokal och nationell nivå. I den kommunala verksamheten erbjuds merparten av all offentlig service, omkring 60 procent, medan resterande service fördelas jämnt mellan ett tiotal olika organ på både lokal och nationell nivå: försäkringskassor, arbetsförmedlingar m.fl. organ.
Sedan ett antal år tillbaka har i Nederländerna under ledning av i första hand Inrikesministeriet (Ministerie van Binnenlandse Zaken) flera försök satts i gång i syfte att förbättra den offentliga sektorns service till medborgarna.
För närvarande genomförs i ministeriets regi i sex kommuner experiment för att pröva produktionsmodeller för service. I ex- perimenten prövas tre olika modeller för medborgarkontor (i engelsk översättning Government Service Centre, GSC), nämligen ”in- formationskontor” (The Information Point Model), ”förmedlingskon-
tor” (The Account Mangement Model) och ”kontor för särskilda klientgrupper” (Clustering by Client Groups).
The Information Point Model kännetecknas av att allmänheten har en central kontaktpunkt, där den första kontakten tas med myndig- heten. Kontorets enda uppgift är att förmedla information, dvs. frågor från allmänheten till myndigheten utan att samtidigt tillhandahålla någon annan service. Myndigheten länmar sedan sitt svar direkt till allmänheten.
The Account Management Model bygger på principen att service till allmänheten skall ges genom en enda kontakt (the account manager). Målsättningen är att servicen tillhandahålls av ”generalisten” vid kontoret. Utgångspunkten är att ha ett så brett utbud som möjligt på ett eller flera förvaltningsområden. Härigenom får generalisten ett större ansvarsområde än som annars är vanligt vid ett receptions- arbete. Tanken är att medborgaren inte skall behöva någon ytterligare kontakt. För det fall den bakomliggande myndigheten behöver kontaktas skall generalisten svara för denna kontakt, inte medborga- ren. Generalisten förmedlar sedan svaren m.m. från myndigheten och svarar också för att dessa klargörs för medborgaren.
Den centrala idén med modellen Clustering by Clients Groups är att de aktuella myndigheternas olika verksamheter och medborgarkon- torets grupperas om så att en anpassning sker efter de behov olika klientgrupper har. Det medför att serviceuppgifterna kommer att växla mellan medborgarkontoren. Varje klientgrupp får således sitt eget medborgarkontor. Den ursprungliga myndighetsorganisationen består, men i en nedbantad form för att tillgodse en viss grupps behov av service. I försöken är syftet att för såväl myndigheternas som allmänhetens bästa dels öka samarbetet mellan myndigheterna, dels minska antalet kontakter mellan myndigheterna och allmänheten. Tanken är att servicen därigenom blir både användarvänligare och effektivare. En annan tanke som förts fram är att ett samarbete t.ex. mellan arbets— förmedlingar och socialbyråer också skall sätta stopp för olika former av missbruk.
I en kommun prövas modellen med informationskontor. I tre kommuner prövas modellen med förmedlingskontor som inkluderar även en samverkan med el- och vattenföretag samt Posten och i något fall med turistverksamhet och trafikföretag. I ett av dessa försök ingår även ett försök med samverkan mellan den offentliga arbetsförmedlingen, privata arbetsförmedlingar, kommunens social- kontor och arbetslöshetsförsäkringsnämnden i ett s.k. ”job centre”.
I två kommuner görs försök med kontor för vissa klientgrupper. Ett av kontoren lämnar service till äldre och handikappade. Det andra
kontoret fokuserar sin verksamhet mot gruppen arbetslösa och de med sociala problem.
Projekten utvärderas för närvarande. Enligt MBK-utredningens uppfattning innehåller den nederländska typen av medborgarkontor åtskilligt av värde för den fortsatta utvecklingen av medborgarkontoren i Sverige. Vi förutsätter att en del av de nederländska uppslagen och erfarenheterna sålunda tas om hand av i första hand Samordningsgruppen för medborgarkontor. Sålunda kan förhållandena i Nederländerna vara väl värda ett närmare studium.
5. Svensk offentlig förvaltning i ett historiskt perspektiv
5.1. En sektoriserad offentlig förvaltning växer fram
Ett medborgarkontor i enlighet med den modell som 1994 års försökslag bygger på sägs förutsätta en delvis ny syn på hur den offentliga förvaltningen skall vara organiserad, framför allt på lokal nivå. Tanken med en medborgarkontorsverksamhet är, som tidigare sagts, att den handläggande tjänstemannen skall svara för förvaltnings- uppgifter inom vitt skilda förvaltningsområden på både den statliga och kommunala sektorn. Tillämpningsområdet för försökslagen har bl.a. därför begränsats till sådan förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning.
I det här avsnittet lämnas därför en kortfattad historisk beskrivning av svensk förvaltningsorganisation, statlig som kommunal.
För en närmare redogörelse hänvisas till Olof Peterssons m.fl. böcker Förvaltningspolitik, 2 upplagan, 1993, och Kommunalpolitik, 2 upplagan, 1994, där dessa och andra närliggande frågor behandlas utförligt.
Staten
Ser man till hur den offentliga organisationen faktiskt kommit att indelas i Sverige, är det framför allt tre organisationsprinciper som dominerat, nämligen den territoriella, den funktionella och den sektoriella. En närmare beskrivning av dessa principer lämnas i avsnittet 7.2.
I ett historisk perspektiv kan man för enkelhets skull säga att utvecklingen kännetecknas av en allt längre gående specialisering inom den offentliga förvaltningen. För några hundra år sedan fyllde de relativt få offentliga organ som fanns många funktioner.
Under medeltiden och början av 1700—talet låg rikets centrala ledning i händerna på kungen och dennes råd. Kungen verkade genom fogdar, vilka inom sina fögderier hade en mängd skiftande uppgifter. De skulle inte bara driva in skatt och förvalta kronans egendom utan
också se till att bud och befallningar efterlevdes, övervaka den allmänna ordningen, öva uppsikt över resande, övervaka väg- och brobyggnaden, beivra olaga handel och hantverk på landsbygden, närvara vid tingen, sörja för krigsfolks förläggning och förplägnad, kontrollera allmogens sätt att sköta sin jord osv.
Under Gustav II Adolf och Axel Oxenstierna fick statsstyrelsen fastare former genom 1634 års regeringsform. Den centrala statsför- valtningen organiserades i kanslier, myndigheter, kollegier och ämbeten. För att säkerställa att den offentliga makten tillämpades lika i landet
inrättades också en mellaninstans — ett regionalt organ —— i stats- organisationen, ett landshövdingeämbete direkt underställt regeringen. Därmed följde också länet som en administrativ enhet. Under lands- hövdingen lydde lokalt verksamma fogdar, länsmän, fjärdingsmän och häradsskrivare. Genom denna reform tog staten ett fast grepp över regionerna.
Kanslierna delas senare upp i ett antal expeditioner, embryot till dagens departement. Vid departementalreforrnen år 1840 omvandlas expeditionerna till sju departement. Departementen har sedan undan för undan anpassats till de förändringar som den offentliga politiken genomgått. Det har bl.a. inneburit att nya departement har kommit till och att ” gamla” departement har fått nya eller ändrade uppgifter.
Industrialismens genombrott decennierna kring sekelskiftet innebar bl.a. att staten tog på sig ansvaret för samhällets växande infrastruk- tur. Ett återsken av dessa ambitioner är t.ex. inrättandet av ett särskilt handelsdepartementet. Ett annat exempel utgör statens åtaganden vid denna tid inom socialpolitiken och hälsovården som ledde fram till ett eget organ på regeringsnivå. Det finns givetvis fler exempel.
Det senaste århundradets offentliga expansion kan sammanfattnings— vis sägas ha inneburit att en mängd nya offentliga organ har inrättats. I en del fall har de nya förvaltningsuppgifterna —- på samma sätt som nyss beskrivits när det gäller departementen — anförtrotts redan befintliga myndigheter. I andra fall har en ny statlig uppgift inneburit tillkomsten av ett nytt förvaltningsorgan.
Den historiska utvecklingen mot en ökad specialisering är märkbar på alla nivåer inom den statliga apparaten, alltså inte bara i fråga om de statliga myndigheterna. Som exempel kan nämnas att den nuvaran- de organisationsmodellen för departementen innebär att arbetet där huvudsakligen sker i sakområden. Den bärande tanken är givetvis att öka kompetensen och därmed också effektiviteten.
Specialiseringen har i sin tur lett till ökade krav på samordning. Inom den nuvarande regeringen har t.ex. en särskild samordningsmi- nister utsetts inom statsministerns eget kansli, Statrådsberedningen.
Kommunerna
I ett längre historiskt perspektiv är kommunerna en relativt ny företeelse. De moderna kommunerna och landstingen har sitt ursprung i 1862 års kommunalreform. Däremot finns det en längre och mer indirekt tradition av att lokala menigheter inom vissa områden själva sköter sina gemensamma angelägenheter. De äldre självstyrelsefor- merna förekom på fyra territoriella nivåer: landskapet, häradet, socknen och byn. Med Gustav Vasas enande av riket och en ex— panderande statsmakt gick de regionala självstyrelseorganens själv- ständighet till stora delar förlorad. Genom 1634 års regeringsform kan man säga att staten nästan helt tog över ansvaret för förvaltningen av regionerna.
En viss lokal självstyrelse bestod ändå under de kommande århundradena och berörde främst landsbygdens förhållanden. Merpar- ten av invånarna tillhörde ju under den här tiden jordbruksbefolk- ningen. Självstyrelsen låg på socknarna och häradena.
Städerna var under den här perioden i många avseenden ett organ för staten. Statens och stadens förvaltning gick ofta i varandra. Staden hade visserligen sina privilegier, men var i praktiken inordnad i den statliga förvaltningen. Stadsstyrelsernas beslut fordrade för sin giltighet ofta landshövdingens samtycke.
Sammanfattningsvis kan konstateras att gränsen mellan statligt och kommunalt under den här tiden ofta var oklar.
Som en följd av de strömningar i början av 1830-talet runt om i Europa om krav på kommunreformer, höjdes också i Sverige röster för ett stärkande av den lokala självstyrelsen. Genom kornmunallagar- na 1862 organiserades självstyrelsen på lokal och regional nivå. Fyra typer av självstyrelseorgan inrättades: städer, församlingar, kommuner och landsting. De två sistnämnda var nya konstruktioner.
Statligt och kommunalt
Liberalismen såg kommunerna som vilken fri association som helst, medan konservatismen betraktade dem snarast som en organisk del av staten.
1862 års kommunallagar är uttryck för en kompromiss mellan dessa båda ståndpunkter. Kommunen är här både en slags privat förening och en del av statens område. En kommun kan t.ex. inte som en förening fritt upplösas och ändras. En kommun avviker t.ex. från andra delar av staten genom att den bygger på självverksamhet. Denna dubbelhet —— kommunal självständighet (egen beskattningsmakt) och
statlig överhöghet genom olika former av efterhandskontroll som fått bestående konsekvenser — återspeglas för kommunernas del bl.a. i uppdelningen i en frivillig och en obligatorisk sektor.
Integration stat — kommun
De flesta kommuners uppgifter inskränkte sig vid den här tiden till fattigvård och folkskoleundervisning, men skulle successivt vidgas. De årtionden som följde efter kommunalreformen präglades av industriali- sering, urbanisering och demokratisering.
Gränserna mellan kommunalt och statligt blev mer och mer flytande. Kommunernas verksamhet kom att regleras av ett växande system av lagar och förordningar bestämda av riksdag och regering samtidigt fick den gamla motsättningen mellan stad och land minskad betydelse. Denna parallella homogenisering, dels mellan stat och kommun, dels mellan stad och land, gjorde det mer och mer berättigat att tala om en offentlig sektor.
Förhållandet mellan centralt och lokalt sågs huvudsakligen som ett praktiskt arbetsfördelningsproblem. Det var för staten ändamålsenligt att begagna sig av de lokala förvaltningsenheter som redan fanns på plats, och som var fast förankrade i en lokal självstyrelsetradition, i stället för att inrätta en helt ny statlig lokaladministration.
Det ”starka samhället” skulle byggas upp med kommunerna som grund.
År 1870 engageras kommunerna i järnvägsbyggande för att lösa problemet med bristfälliga kommunikationer. Massinflyttningen till städerna under 1880-talet leder till ett kommunalt engagemang i vattenverk, latrinhämtning, renhållning och badhus för att lösa de hygieniska problemen. Gatuutbyggnad, gatubelysning, gasledningar och elektricitetsverk blev också viktiga kommunala angelägenheter, likaså brandväsende och biblioteksverksamhet. En stadsplanelag år 1907 gav kommunerna markpolitiska instrument för att klara städernas tillväxt. Arbetslösheten under samma tid engagerade kommunerna i nödhjälpsarbeten och i olika former för understöd. Under mellankrigs- tiden gavs nykterhetsnämnder, barnavårdsnämnder, bostadsnämnder och hälsovårdsnämnder en central roll i den växande sociallagstift- ningen.
Folkhälsoproblemen och sjukvårdens utbyggnad blev landstingens uppgift.
Organisationslösningar
Med utökade uppgifter krävdes en ändrad kommunal organisation. De små landskommunerna som hade sitt ursprung i den gamla sockenin- delningen ansågs inte mäkta med de nya uppgifterna. Storkommuns— reformen år 1952 och kommunblocksreformen år 1962 genomfördes för att dels bilda funktionsdugliga förvaltningsenheter, dels åstadkom- ma effektivitet genom stordrift.
Expansionen av den offentliga sektorn nådde sin kulmen under 1960- och 1970-talen och kom inte i första hand att äga rum inom statsförvaltningen utan i kommunerna och landstingen.
Under 1970- och 1980—talen ökade sysselsättningen i kommunerna sålunda med över 70 procent. Där fanns år 1991 drygt 700 000 anställda. Landstingen ökade samtidigt med mer än 100 procent till 440 000 anställda. Expansionen i kommuner och landsting har nu bromsats av. Kommunerna hade ca 730 000 anställda och landstingen ca 320 000 anställda är 1994.
Och antalet statsanställda, som under 1970-talet ökade med 17 procent, har under 1980—ta1et minskat först med 7 procent till ca 390 000 anställda (är 1991) och sedan ytterligare till följd av senare bolagiseringar och personalinskränkningar. Staten hade den år 1994 ca 250 000 anställda.
I mitten av 1990-talet har vi alltså omkring 1,3 miljoner offent- liganställda i Sverige, en minskning med ca 13 procent på 10 år.
Den statligt styrda kommunala expansionen ledde på sin tid till problem. Lösningen blev olika former av decentralisering och försök med alternativa organisatoriska lösningar som frikommuner och kommundelsnänmder. Den stela kommunala organisationen ersattes också genom ny lagstiftning (ny KL som trädde i kraft den 1 januari 1992) med en frihet för kommunerna att organisera sin verksamhet.
5.2. Sektorisering och sekretess
En invändning som har rests mot en sådan integrerad verksamhet som försökslagens är att handläggarna kommer att få del av sekretess- belagda uppgifter inom de olika verksamhetsområdena och att det i en sådan situation inte går att undvika att uppgifterna förs från det ena verksamhetsområdet till det andra även om någon informationsutväx- ling inte får ske enligt Seer.
Den nu beskrivna situationen reser frågan om sekretessreglerna i Seer har en sådan effekt på myndigheternas verksamhet att arbets- uppgifter från sinsemellan olika verksamhetsområden inte får samlas
hos en tjänsteman (se även inledning till det tidigare avsnittet om förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn, 4.2).
Vi lämnar därför i det här avsnittet en kortfattad bakgrundsbe- skrivning till sekretessregleringen i förhållande myndigheter emellan.
Vår framställning bygger i huvudsak på den redovisning som läm— nas av Alf Bohlin i Allmämra handlingar, 1988, och av Corell m.fl. i Sekretesslagen, Kommentar till 1980 års lag med ändringar, 3 uppl., 1992.
Det är tryckfrihetsförordningens gnmder för begränsning av handlingsoffentligheten som styr sekretessregleringen
Sekretessreglerna i Seer är ordnade med utgångspunkt i de i 2 kap. 2 å TF angivna grunderna för begränsningen av handlingsoffentlig- heten, med andra ord de skyddsintressen som ansetts kunna motivera undantag från huvudregeln om handlingsoffentlighet.
Enligt den angivna bestämmelsen får handlingsfriheten begränsas om det är påkallat med hänsyn till
1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation,
2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,
3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott,
5. det allmännas ekonomiska intresse,
6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden,
7. intresset att bevara djur- eller växtarter.
De nu redovisade sekretessgrunderna styr utformningen av de materiella sekretessreglerna.
Bestämmelserna i Seer har i allt väsentligt grupperats efter den sekretessgrund som de stödjer sig på, 2—10 kap. 1 Seer motsvarar således de ovan nämnda skyddsintressena.
Det innebär att sekretessen enligt Seer:s bestämmelser mer sällan knyts till namngivna myndigheter. Den knyts i stället till verksam— hetsområden. På så sätt undviks att regleringen låses till en viss förvaltningsorganisation.
Att sekretess gäller också mellan myndigheter eller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, innebär således inte något hinder för att göra ändringar i förvaltningsorganisationen.
Poängen med att sekretessen är knuten till verksamhetsområden är just att sådana organisationsförändringar skall kunna vidtas utan att behöva göra några genomgripande ändringar i Seer.
I det här sammanhanget kan nämnas att myndigheter på det statliga området numera inom ganska vida rättsliga ramar själva bestämmer om sin interna organisation (se prop. 1986/87:99). Det innebär att bestämmelserna om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet i viss mån fått mindre aktualitet (Corell m.fl. s. 70).
6. Lagstyming av myndigheter
6.1. Myndighet
Är ett medborgarkontor en myndighet eller en del av en myndig- het eller är det flera myndigheter? Eller är det kanske bara en lokal där offentliga myndigheter av olika slag samverkar på något mer eller mindre långtgående sätt?
Termen myndighet återfinns i åtskilliga lagar. De viktigaste är RF, TF, Seer och FL. Det har också betydelse för tolkningen av vem som är registeransvarig enligt datalagen. Det används vidare i lagen om offentlig anställning och för att avgränsa J Ozs och JK:s tillsynsonrråden.
Efter en redogörelse för vad ”myndighet” innebär enligt denna lagstiftning kommer vi i detta avsnitt in på vad som anses utgöra en myndighet i den kommunala förvaltningen. Det sker mot bak- grund av att en av flera tänkbara modeller för medborgarkontor bygger på kommunal regi eller på ett kommunalt administrativt huvudmannaskap (försökslagen).
6. 1 . 1 Regeringsformen
RF innehåller ingen definition av termen myndighet.
Av 11 kap. 2 och 7 åå framgår dock att uttrycket myndighet inte omfattar de beslutande församlingarna, dvs. riksdagen och de kommunala representationerna (dvs. kommunfullmäktig/vår anm.).
Som myndigheter betecknas i RF däremot —— regeringen,
— domstolarna, — de statliga förvaltningsmyndigheterna, — de kommunala förvaltningsmyndigheterna.
Bland de statliga förvaltningsmyndigheterna lyder enligt lag vissa under riksdagen och två under kyrkomötet. Alla de andra lyder under regeringen ( 11 kap. 6 å första stycket).
I Grundlagsberedningens förslag till regeringsform användes ordet myndighet i en vidsträckt betydelse och omfattade inte bara alla
statliga och kommunala organ med undantag för de nyss nämnda beslutande församlingarna utan också privaträttsliga subjekt. En myndighet beskrevs där som ”varje organ som utövar offentlig makt”. Till ledning för gränsdragningen kring ordet myndighet hän- visade Grundlagsberedningen till myndighetsutövning som den defini- erades i den äldre förvaltningslagens 3 å (SOU 1972:15 s. 122). I konsekvens härmed föreslog beredningen att även ett privaträttsligt subjekt som anförtros en offentlig förvaltningsuppgift skulle betraktas som en myndighet.
Beredningens förslag genomfördes dock inte i denna del. Grundlagsberedningens förslag byggde således på att det var arten av verksamhet som var avgörande för att avgränsa begreppet ”myn- dighet” , inte de yttre organisatoriska dragen. Ett sådant betraktelsesätt brukar karakteriseras som funktionellt.
Tar man däremot sin utgångspunkt i att rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former aldrig kan bli myndigheter enligt RF (prop. 1973:90 s. 233), ger RF snarare uttryck för ett organisato- riskt förankrat myndighetsbegrepp (se t. ex. Lena Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989, s. 109, 110 och 112).
Enligt doktrinen inkluderar uttrycket myndighet sålunda som nyss sagts domstolar, förvaltningsmyndigheter och regeringen, men inte de beslutande politiska församlingarna (riksdag, landsting, kommun— och kyrkofullmäktige) eller rättssubjekt som är organiserade i privaträttsli- ga former, även om staten eller kommunen har ett majoritetsin- flytande, och även om organet skulle ha fått i uppdrag att utföra offentliga förvaltningsuppgifter. Till förvaltningsmyndigheter räknas också fristående rättssubjekt av den typ som representeras av de all- männa försäkringskassorna (t.ex. Petrén & Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, 12 uppl., s. 36 f.; Holmberg & Stjernquist, Grund— lagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 55).
En allmän utgångspunkt för tolkningen ger också Strömberg i sin uppsats ”Myndighet och myndighetsutövning” (Förvaltningsrättslig tidskrift 1972, s. 233). Enligt Strömberg kan en myndighet vara en del av en större organisatorisk enhet. Den kan också vara uppdelad i underavdelningar. Vad som skiljer en myndighet från en annan organisatorisk enhet är att lagar och andra författningar brukar anförtro myndigheten vissa uppgifter eller en viss kompetens och att de beslut som fattas inom den tillräknas just myndigheten, inte den större helhet vari myndigheten består och inte heller den avdelning eller funktionär som fattar beslutet.
Vid avgörande av vilka enheter som bör betraktas som myndigheter bör man enligt Strömberg bygga på den rättsliga kompetensfördel- ningen, särskilt då på fördelningen av beslutanderätt med verkningar
mot allmänheten. Varje organisatorisk enhet som är bärare av egen kompetens blir då myndighet.
6. 1 .2 Tryckfrihetsförordningen
Inte heller TF har någon legaldefinition av myndighet.
De skäl som anfördes mot en sådan definition var dels att man ville ha ett enhetligt myndighetsbegrepp i grundlagarna, dels att det inte var möjligt att göra en fullständig uppräkning av vilka statliga och kommunala organ som är myndigheter.
När ett organ klassas som en myndighet blir den del av offentlig- hetsprincipen tillämplig som närmast avser handlingsoffentligheten, dvs. rätten att ta del av offentliga handlingar. Den regleras i TF och Seer.
Handlingsoffentligheten knyts således till samma myndighetsbegrepp som används i RF. Det innebär t.ex. att sådana organ som faller utanför myndighetsområdet men som utövar offentlig förvaltning inte omfattas av den regleringen. Däremot omfattar regleringen —— i motsats till RF:s myndighetsregler — uttryckligen även riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunala församlingar (2 kap. 5 å TF).
I TF används vid sidan av ordet myndighet även uttrycket ”organ inom en myndighetsorganisation”. Så t.ex. i 2 kap. 8 å, som avser de situationer där två organ anses tillhöra samma myndighetsorganisation men där offentlighetsintresset kräver att handlingar som sänds emellan dem blir allmänna redan i samband med utväxlandet. Avgörande är hur pass självständiga organen är i förhållande till myndigheten i övrigt (prop. 1975/76:160 s. 151 f.).
I propositionen ges följande exempel på självständighet:
_ om ett organ i eget namn fattar ett överklagbart beslut, — om ett yttrande avges självständigt och innebär att ifrågavarande organ definitivt skiljer sig från frågan, — om ett organ självständigt förvaltar viss egendom, har viss
handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar.
6. 1 .3 Sekretesslagen
Inskränkningar i handlingsoffentligheten och regler om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet finns i Seer.
Där görs inte bara en motsvarande utvidgning av tillämpningsområ- det till riksdag m.fl. organ som i TF utan också ytterligare utvidgning-
ar av området för handlingsoffentlighet (1 kap. 8 å). Där sägs sålunda att vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i en särskild bilaga till lagen, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som närrms där. Enligt Seer skall de i bilagan nämnda organen jämställas med myndighet (SFS 1992:319, 1775; 1993z337, 609).
Någon annan definition av begreppet myndighet än vad som redo- visats i det föregående innehåller således inte heller Seer.
Den nu redovisade bestämmelsen innebär alltså i korthet att de organ som inte omfattas av TF:s bestämmelser om handlingsoffentlig- het ändå kommer att omfattas av dessa, ifall de finns med i bilagan.
Från den 1 januari 1995 jämställs kommunala företag i vilka en kommun eller ett landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande med myndighet (prop.1993/94z48).
6. 1 .4 Förvaltningslagen
I motiven (prop. 1986/87z80 s. 57) till FL sägs att ”förvaltnings- myndighet” där (jfr 1 å) har samma innebörd som i RF och i princip i 1971 års förvaltningslag.
Formellt privaträttsliga organ som har uppgifter som innefattar myndighetsutövning blir därmed aldrig automatiskt likställda med förvaltningsmyndigheter. Det framgår bl.a. av följdlagstiftning till FL, t.ex. lagen (1986: 1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter (se prop. 1986/87:39 s. 63). FL gäller således inte för sådana organ. Inte heller kan enskilda arbets- eller uppdragstagare hos sådana organ automatiskt få egen (personlig) myndighetsstatus. Särskilda lagbestämmelser krävs i så fall, se t.ex. 1 kap. 6 å Seer där man med myndigheter jämställer ”person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet”. En annan sak är att varje myndighet precis som juridiska personer definitionsmässigt förutsätts handla genom t.ex. sina arbets- eller uppdragstagare (jfr den nyss nämnda artikeln av Strömberg i avsnittet 6.1.1 och beskrivningen av för- valtningsorganisationen i avsnittet 7.2).
6. 1 .5 Datalagen
Både fysiska och juridiska personer kan vara registeransvariga enligt datalagen (l973:289). Av lagmotiven framgår det att även myndig- heter kan vara registeransvariga (prop. 1973:33 s. 119). Myndighets- begreppet blir därför av central betydelse även i datalagssammanhang.
Det finns ingen anledning att anta att datalagens myndighetsbegrepp skulle skilja sig från det myndighetsbegrepp som tillämpas i RF, TF, Seer och FL (se Kring & Wahlquist, Datalagen med kommentarer, 1989, s. 58 f).
6.1.6. Lagen om offentlig anställning
RF :s myndighetsbegrepp ligger till grund även för regleringen i LOA.
LOA tillämpas enligt 1 å i huvudsak bara för arbetstagare hos (1) riksdagen och dess myndigheter, (2) myndigheterna under regeringen, inräknat domstolarna, (3) kyrkomötet och dess myndigheter samt (4) de allmänna försäkringskassorna. Det gäller t.ex. reglerna om bisysslor (7 å) och om disciplinansvar (14—21 åå), åtalsanmälan (22 å) och polisanställdas m.fl. skiljande från arbetsuppgifter (31 å).
Det innebär att en statsanställd eller försäkringskasseanställd tjänsteman vid ett medborgarkontor i motsats till en kommunanställd arbetar under t.ex. ett lagfäst disciplinansvar (jfr Hinn & Aspegren, Statlig anställning, 1994, s. 132 ff).
För kommunanställda finns det, som vi kommer tillbaka till längre fram, ett disciplinansvar i kollektivavtal (11 å AB 94).
Reglerna i 23—29 åå LOA om strejker och andra arbetskonflikter gäller hela den offentliga sektorn, även kommuner och landsting m.fl. (2 å). Likaså omfattar föreskrifterna i 30 å om periodiska hälso- undersökningar också arbetstagarna hos kommuner och landsting.
6.1.7. Justitieombudsmännens och Justitiekanslerns tillsynsområden
Termen myndighet används också för att bestämma JO:s och JK:s tillsynsområden.
Enligt 12 kap. 6 å RF och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens justitieombudsmän (ändrad senast 1992:1605) gäller JO:s tillsyn sålunda dem som utövar offentlig verksamhet och omfattar statliga och kommunala myndigheter, tjänstemän och andra be-
fattningshavare vid dessa myndigheter samt andra som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna verksamhet.
Och enligt lagen (1975 :1139) om Justitiekanslerns tillsyn (ändrad l987:916) och JK-instruktionen (1975: 1345, ändrad senast 1991 : 1708) omfattar JK:s tillsyn statliga myndigheter, tjänstemän och andra befattningshavare vid statliga myndigheter samt andra som är knutna till statlig myndighet och som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt angår denna deras verksamhet.
Av lagmotiven framgår att avsikten är att ”myndighet” här skall ha samma betydelse som i RF (SOU 1975:23 och bet. 1975/76:KU22 samt prop. 1975/76:52 och Ds Ju 1974:20).
I Marcussons Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet (s. 152 f.) lämnas en utförlig redovisning av JO:s och JK:s praxis, när det gäller att avgöra, om man har att göra med en myndighet, om en viss uppdragstagare skall anses i så hög grad knuten till en myndighet att han omfattas av tillsynen och om myndighetsutövning förekommer i och utanför den formella myndighetshierarkin.
6.1.8. Närmare om den kommunala förvaltningen, dess myndigheter
Vad är kommunala myndigheter?
Frågan om vad som är myndighet respektive organ under en myndig- het avgörs i kommunala sanrmanhang av KL eller den speciallag- stiftning som kan gälla korrrmunerna. Riberdahl har mot bakgrund av bestämmelserna i gamla kommunal— lagen (1977:596) och i TF behandlat frågan i Förvaltningsrättslig tidskrift, 1987, s. 193 ff. Enligt honom är graden av självständighet hos ett organ ett avgörande kriterium. Med självständigheten som utgångspunkt blir kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och övriga nämnder utan tvekan kommunala myndigheter i TF:s mening, enligt Riberdahl.
I sitt resonemang utgår Riberdahl sedan från bestämmelsen i 3 kap. 12 å gamla kommunallagen, enligt vilken självständiga beslut fick delegeras till utskott, ledamot i vederbörande nämnd eller till tjänsteman i kommunen. Dessa beslut kunde inte överprövas av den nämnd som gett delegeringen. Delegaten var dock bunden av de riktlinjer som nämnden kunde ha ställt upp för delegationen och han måste anmäla delegeringsbesluten. Nämnden kunde också återkalla
delegeringsuppdraget.
Enligt Riberdahl är den rimligaste tolkningen att delegaten i denna sin egenskap utgör ett kommunalt organ, som ingår i en myndig- hetsorganisation, dvs. nämnden. Genom en sådan tolkning kommer man ifrån i sak orimliga effekter t.ex. i fråga om diarieföring och registrering enligt 15 kap. Seer.
Däremot bör, enligt Riberdahl, självständighetskravet i 2 kap. 8 å TF anses vara uppfyllt med allt vad det innebär i fråga om allmänna handlingars offentlighet. Myndighetsbegreppet inverkar i detta sammanhang enbart på frågan om det krävs separata register eller diariet för de organ som är underordnade myndigheten. Det gör det alltså inte, enligt Riberdahl.
Partssammansatta organ, i den mån sådana förekommer, och utskott är alltid underordnade en nämnd. Ett utskott är en del av nämnden. Som regel har de enbart beredningsuppgifter och intar då inte någon självständig ställning gentemot nämnden. Har de fått förvaltnings- och verkställighetsuppgifter genom delegering bör de däremot betraktas som ett självständigt underorgan enligt 2 kap. 8 å TF (se Kaijser & Riberdahl: Kommunallagarna II 1983 s. 506). En liknande bedömning bör göras för varje form av kommunalt beredningsorgan, enligt Riberdahl. Arbetsgrupper, tjänstemannaberedningar, blandade beredningar bestående av tjänstemän och förtroendevalda eller beredningsgrupper bestående av företrädare för olika nämnder —— ledningsgrupper eller motsvarande -— skall således bedömas lika. Att en arbetsgrupp eller beredningsorgan rent faktiskt kan utöva ett betydande inflytande på kommunala avgöranden bör, enligt Riberdahl, inte spela någon roll vid bedömningen av myndighetsfrågan enligt TF.
Självständiga organ eller enheter inom den kommunala myndighetsorganisationen
Som vi tidigare har sagt används i TF vid sidan av termen myndighet också uttrycket "organ inom en myndighetsorganisation” för att reglera handlingsoffentligheten i de fall handlingar sänds mellan två organ som anses tillhöra samma myndighetsorganisation men där offentlighetsintresset kräver att handlingarna blir offentliga redan vid utväxlandet.
Petrén & Ragnemalm säger i sin grundlagskommentar i anslutning till de aktuella bestämmelserna i TF att ett speciellt problem erbjuder särskilt den kommunala organisationen, där det kan vara tveksamt i vilken omfattning olika organ blir att uppfatta som en särskild myndig- het eller som en del av en myndighet (s. 395). Kriteriet härvidlag är om organet har rätt att självständigt fatta beslut.
När det gäller självständighetsrekvisitet i 2 kap. 8 å TF får enligt Petrén & Ragnemalm omständigheterna i det enskilda fallet ofta stor betydelse. En enhet som bara har beredningsuppgifter torde, även om därvid förekommer ett visst mått av beslutsfattande, som regel inte anses självständig i förhållande till den enhet som fattar myndighetens slutliga beslut. För att en enhet skall anses självständig i förhållande till ett organ till vilket det avger förslag eller yttranden krävs, att enheten besitter särskild kompetens att göra bedömningar, som ej står det mottagande organet till buds. Samma enheter inom en myndighet kan i ett slag av ärenden vara självständiga i förhållande till varandra men icke beträffande andra ärenden (s. 399 f.).
Kommunallagen (1991:900) har inte förändrat läget
Nya KL, som trädde i kraft den 1 januari 1992, ger som vi tidigare sagt, kommunerna en stor frihet att organisera nämndarbetet (se 3 kap. 3—4 åå)-
Det är enligt 3 kap. 9 å en uppgift för fullmäktige att ta ställning till vilka nämnder som skall finnas, uppgiftsfördelningen mellan dem och om de skall verka på central eller lokal nivå. Här avses den politiska organisationen. Undantag görs bara för de fall något annat är särskilt föreskrivet.
Av 3 kap. 13 å KL framgår att kommunstyrelsen och övriga nämnder som huvudregel beslutar om hur de egna förvaltningarna skall se ut. Här avses den rent administrativa uppbyggnaden (prop. 1990/91:117 s. 49).
På det specialreglerade området är kravet att det skall finnas en eller flera ansvariga nämnder för att fullgöra de uppgifter som enligt respektive lag ankommer på kommunen. Det innebär att ingen del av den specialreglerade verksamheten får falla utanför styrelsens eller annan nämnds ansvar.
Uppgifterna inom ett visst specialreglerat område kan vidare fördelas på flera nämnder. Det är exempelvis möjligt att inom socialtjänsten inrätta särskilda äldreomsorgsnämnder eller särskilda äldre- och handikappnämnder med ansvar för både sociala och medicinska insatser. Ett annat exempel är att man kan samordna vissa delar av utbildningsväsendet med annan kommunal verksamhet, t.ex. inom det sociala området eller kultur- och fritidsområdena. På så sätt blir det bl.a. möjligt att inrätta särskilda barn- och ungdomsnänmder.
Reglerna medger också att uppgifterna fördelas så, att en eller flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster åt andra nämnder och att s.k. utförarnämnder och beställarnåmnder inrättas.
Reglerna innebär dock inte att den grundläggande indelningen i självständiga nämnder har upphört. Med stöd av 6 kap. 33—38 åå får ärenden inom en nämnd på samma sätt som tidigare delegeras till ett utskott, en ledamot eller ersättare eller en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vad som inledningsvis sagts om kommunala myndigheter och handlingsoffentlighet enligt sekretesslagen gäller alltjämt.
6.2. Myndighetsutövning
Även om termen myndighetsutövning är väl belyst i ett antal lagar, lagmotiv, rättsfall och doktrinuttalanden, kan den naturligt- vis ge upphov till tolkningssvårigheter i den praktiska tillämp— ningen.
Vi redovisar i avsnittet något om hur termen definieras främst i RF, FL, BrB och skadeståndslagen, men också i LOA, i lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut samt i de tidigare nämnda författningar som berör JO och JK.
Det har i huvudsak samma innebörd i all den nu nämnda lagstiftningen. De ändamålssynpunkter som varit vägledande i de olika lagarna skiljer sig emellertid åt.
I avsnitt 9 lämnar vi förslag på ärendegrupper inom polisom- rådet som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndig— hetsutövning och som vi anser vara lämpliga för en medborgar— kontorsverksamhet.
6.2.1. Regeringsformen
I RF används termen myndighetsutövning i 11 kap. 6 å för att peka ut i vilka fall det krävs lagstiftning för att få lämna över en för- valtningsuppgift till ett privat rättssubjekt. Den används också i samma kap. 7 å i fråga om förvaltningsmyndigheternas självständighet.
I båda de nu nämnda fallen skall det ha samma innebörd som den som angivits i 1971 års numera upphävda förvaltningslag (se prop. l973:90 s. 397 med hänvisning till motiven till den gamla för- valtningslagen, prop. 1971:3O del 2 s. 331).
6.2.2. Förvaltningslagen
I fråga om innebörden av termen myndighet i FL hänvisar dess motiv (prop. 1985/86:80 s. 55) också till den gamla förvaltningslagen (197lz290).
Termen ”myndighetsutövning” användes sålunda i lagstiftning för första gången i 3 å i 1971 års förvaltningslag.
Det användes där för att avgränsa de ärenden där bl.a. reglerna om aktinsyn, kommunikation och krav på beslutsmotivering skall tillämpas. Tillämpningsområdet för dessa regler i 1971 års för- valtningslag var därmed begränsat till myndighetsutövning som har formen av bindande beslut.
Den var vidare tillämplig bara när en myndighet fattade beslut eller vidtog en åtgärd. Den gällde således inte när en förvaltningsuppgift hade lämnats över till ett privat rättssubjekt.
1 specialmotiveringen till bestämmelsen utvecklas vad som skulle läggas in i begreppet myndighetsutövning (prop. 1971130 del 2 s. 330—335).
Det var framför allt två moment i myndigheternas verksamhet som skulle tillmätas betydelse för att avgöra om lagens s.k. särskilda be- stämmelser skulle bli tillämpliga.
Det första var att ärendet skulle innefatta utövning av en befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande.
Det andra var att befogenheten skulle utövas i förhållande till enskilda.
Genom ordet ”bestämma om" skulle markeras att med myndig- hetsutövning avsågs bara sådana ärenden där saken avgörs ensidigt genom beslut av en myndighet och inte genom ett avtal eller en överenskommelse.
Genom uttrycket "bestämma om förmån etc.” skulle klargöras att bara ärenden som utmynnar i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Ärenden som uteslutande avsåg råd eller upplysningar skulle således inte omfattas av lagens speciella be- stämmelser. '
Nu beskrivna uttalanden byggde på uppfattningen att lagens särskilda bestämmelser inte borde gälla annat än i sådana ärenden där förvaltningsmyndighet i egenskap av organ för det allmänna och med stöd i författning ensidigt meddelar beslut som får bestämda rättsverk- ningar av positiv eller negativ innebörd för den enskilde. Gemensamt för all myndighetsutövning sades vara att det rör sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna (prop. s. 331).
Det behövde dock inte vara fråga om åtgärder som medför för- pliktelser för enskilda utan myndighetsutövning sades även omfatta gynnade beslut, t.ex. tillstånd, befrielse från viss förpliktelse eller beviljande av en förmån. ”Karakteristiskt är emellertid att den enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeförhållande. Är det fråga om ett beslut, varigenom han förpliktas att göra, tåla eller underlåta något, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på det sättet att den enskilde för att komma i åtnjutande av exempelvis en rättighet är tvungen att vända sig till samhällsorganen och att dessas tillämpning av de författningsbestämmelser som gäller på det aktuella området blir av avgörande betydelse för honom.” (prop. s. 331).
Även ett beslut som saknar ett direkt handlingsmönster — göra, tåla och underlåta något — för den enskilde kan under vissa förutsätt- ningar utgöra myndighetsutövning. Det gäller beslut som verkar indirekt genom att de tillerkänns positiv rättskraft vid tillämpningen av andra rättsregler, t.ex. om ett sådant beslut är avsett att läggas till grund för ett senare beslut om sådan betungande eller gynnande hand- lingsmönster som utgör myndighetsutövning (se Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 9 uppl., 1978, s. 22).
6.2.3. Brottsbalken
Uttrycket myndighetsutövning förekommer också i brottsbalkens regler om vissa brott mot allmän verksamhet m.m. (17 kap. 1, 2, 4 och 5 åå) och om tjänsteansvar (20 kap. 1 å).
I BrB tar bestämmelserna om myndighetsutövning sikte både på beslut och på faktiska åtgärder som inte har föregåtts av något formligt beslut.
Det straffrättsliga ansvaret kan aktualiseras även när ett enskilt rättssubjekt tilldelats myndighetsutövande uppgifter.
I motiven till den s.k. ämbetsansvarsreforrnen (prop. 1975:78) betonades att — även om det måste anses vara en fördel om begreppet har i huvudsak samma innebörd inom olika områden av lagstiftningen —— måste man beakta att bestämmelserna i FL och skadeståndslagen både sinsemellan och i förhållande till straffbestämmelserna företer stora skillnader i fråga om tillämpningsområde och syfte.
I BrB är syftet främst preventivt, i t.ex. skadeståndslagen reparativt.
6.2.4. Skadeståndslagen
I skadeståndslagen (1972z207) liksom i BrB tar bestämmelserna om myndighetsutövning — till skillnad från RF och FL —— sikte på både beslut och på faktiska åtgärder som inte har föregåtts av något formligt beslut (3 kap.).
Skadeståndsansvaret liksom det straffrättsliga ansvaret är vidare inte begränsat till att en myndighet fattar beslut eller vidtar åtgärder — som det är i FL — utan kan bli aktuellt även när ett enskilt rättssub- jekt tilldelats myndighetsutövande uppgifter.
Termen myndighetsutövning används i skadeståndslagen för att bestämma omfattningen av det allmännas skadeståndsansvar.
I motiven till skadeståndslagen sägs att uttrycket myndighetsutöv- ning visserligen inte är något entydigt begrepp, men att uttrycket i stort sett förmedlar en riktig föreställning av vad som menas (prop. 1972:5 s. 311). Med myndighetsutövning avses sådana förvaltnings- akter som rör "beslut eller åtgärder, som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter, eller, för att använda ett mer ålderdom- ligt uttryckssätt, den statliga överhögheten över medborgarna i deras egenskap av sarrrhällsmedlemmar. Karakteristiskt för dessa förvalt- ningsakter är att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur. Vidare har de samhällsorgan som svarar för dem en monopolställning i förhållande till enskilda rättssubjekt, som alltså inte kan fatta sådana beslut eller vidta sådana åtgärder med de rättsverkningar som tillkommer dem när de fattas eller vidtas av de behöriga samhällsorganen.”
I propositionen anges vidare vissa allmänna utgångspunkter för gränsdragningen mellan vad som är och vad som inte är myndighets- utövning. Myndighetsutövning karakteriseras enligt denna beskrivning av att den enskilde intar en beroendeställning. Det aktuella beslutet eller åtgärden kan medföra förpliktelser för den enskilde som grundar sig på regler av offentligrättslig karaktär och innefattar en möjlighet för det allmänna att använda någon form av tvångsmedel. Beslutet eller åtgärden kan även innebära en förmån, men också i ett sådant fall finns ett beroende som har sin grund i den monopolställning som det allmänna intar (s. 498).
I propositionen finns också en utförlig uppräkning av olika verksamheter som skulle anses utgöra myndighetsutövning.
Som typfall nämns beslut av dömande, polisiära och exekutiva instanser samt av åklagare och länsstyrelse, men också en mängd andra beslut inom den administrativa verksamheten. Exempel på det senare anges vara beviljande av bidrag, tvångsingripande på sjukhus,
beslut om inkallelser eller uppskov med värnplikt, antagning av elever eller beslut i övrigt rörande elevernas förhållanden som medför rättsverkningar för dem, tillämpning av ordningsföreskrifter o.d., beslut om avstängning av en väg eller gata för viss trafik, beslut som utgör led i en obligatorisk offentlig kontrollverksamhet av byggnader, hissar, vattendrag, bilar, fartyg, livsmedel, läkemedel etc. Även sådant som utfärdande av legitimationshandlingar e.d., exempelvis pass, och sådana registreringar som en myndighet författningsenligt har att utföra räknas som myndighetsutövning. En del fornrlösa beslut av typen polismans tillsägelser till trafikanterna hör också hit (5. 499).
I prop. 1989/90:42 (s. 4) sägs att begreppet myndighetsutövning avser, enligt den definition som brukar användas, beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna.
6.2.5. Doktrin
Strömberg konstaterar i den tidigare anförda uppsatsen Myndighet och myndighetsutövning (Förvaltningsrättslig tidskrift 1972 s. 233—235) att en verksamhets bundenhet av offentligrättsliga regler tycks vara det utmärkande för vad som kallas myndighetsutövning. Men att bunden- heten kan vara ganska obetydlig och inte räcker som kriterium om man vill att även sådan relativt obunden verksamhet, som utövas med stöd av offentligrättsliga bemyndiganden, skall anses utgöra myndig- hetsutövning.
Myndighetsutövning behandlas också av Petrén & Ragnemalm under 11 kap. 6 å tredje stycket RF, Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskild (Sveriges grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 277). Enligt Petrén & Ragnemalm har termen myndighetsutövning sedan gammalt använts som synonym till ”maktutövning” eller ianspråktagande av ”offentlig makt” men att det moderna myndighetsutövningsbegrepp som återfinns i RF, liksom i annan senare lagstiftning från och med 1970—talets början, är åtskilligt vidare. Sammanfattningsvis konstateras att det moderna myndighetsutövningsbegreppet baseras på tämligen uttunnade ”maktföreställningar”, och att kravet på att verksamheten skall utmynna i ett ”bindande” beslut är ganska obestämt. ”Både betungande och gynnande beslut, innefattande antingen direkta eller indirekta handlingsmönster, anses utgöra resultat av myndighetsutöv- ning, blott någon form av tvång skymtar i bakgrunden eller den enskilde i vart fall befinner sig i något slag av beroendeförhållande till myndigheten. I själva verket framträder förankringen i offentligrättsli- ga normer jämte den omständigheten, att den enskildes personliga eller
ekonomiska situation i väsentlig män kan påverkas av verksamheten, som det avgörande kriteriet.” (s. 280).
Vad som skall läggas in i begreppet myndighetsutövning behandlas också ingående av Hellners & Malmquist i Nya förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl., 1991. Enligt författarna är myndighetsutövning ett mångsidigt och omfattande begrepp. Även om det inte råder någon tvekan om huvuddragen är det ibland svårt att avgränsa och tillämpa begreppet.
När det gäller FL gäller att endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Beslutet behöver inte innebära att myndigheten skiljer ärendet från sig genom prövning i sak. Också avskrivnings- och avvisningsbeslut ryms inom begreppet.
Enligt författarna belyses gränsdragningsproblematiken särskilt när det gäller förmåner och rättigheter. Det finns också skäl att något närmare beröra sådan myndighetsutövning eftersom den är aktuell vid medborgarkontor. Enligt Hellners & Malmquist är gränsen i viss mån flytande. Genom det uttryckliga omnämnandet av ordet förmån klarläggs främst att det inte behöver vara fråga om en rättighet i formell mening. Som exempel på förmåner nämns bl.a. rätt till utbildning, vård, studiebidrag, bostadsbidrag eller annan förmån, förande av bil, innehav av vapen eller annat hinderslöshetsbevis samt läkarlegitimation eller annan yrkes- eller näringsauktorisation. Uppräkningen belyser enligt dem vilka typer av ärenden som åsyftas med begreppet myndighetsutövning. I det sammanhanget sägs också att ärenden om utlämnande av allmänna handlingar hos en myndighet faller under kategorin myndighetsutövning (s. 159 f.).
Även Marcusson behandlar begreppet myndighetsutövning i sin av— handling Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet. Myndig- hetsutövning enligt förvaltningslagen innebär enligt Marcusson ”hand- läggning av ärenden hos förvaltningsmyndighet som skall leda till bindande beslut om rättighet, skyldighet, förmån etc., för enskild enligt offentligrättsliga normer.” (s. 240).
Vid en jämförelse mellan FL:s och skadeståndslagens myndig- hetsutövningsbegrepp konstaterar Marcusson, att det finns en grundläggande olikhet mellan lagarnas funktion och att en viktig skillnad ligger däri att Skadeståndsansvaret, liksom det straffrättsliga ansvaret, inte är begränsat till handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndighet.
Den skadeståndsrättsliga termen myndighetsutövning behandlas av Bengtsson i Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, och Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 1990.
Bengtsson går 1976 igenom de olika verksamhetstyper som enligt propositionen (prop. 1972:5) skulle utgöra myndighetsutövning. År 1990 vänder han på frågan och konstaterar att det är enklare att redogöra för vad som inte är myndighetsutövning. Bengtsson lämnar här i huvudsak följande exempel på vad som inte är myndighetsutöv- ning för att beskriva gränsdragningen i stort.
1. Serviceverksamhet som allmänheten inte är tvungen att anlita. Typiska fall är konsumentupplysning utan dominerande inslag av maktutövning, sexualupplysning, kurativ verksamhet och de allmänna advokatbyråernas verksamhet. — Viss service som bindande förhandsbesked och en del fall då den enskilde faktiskt, om än inte juridiskt sett, är tvungen att använda sig av det allmännas tjänster, t.ex. viss sjukhusvård.
2. Faktisk verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde. Hit hör de flesta åtgärder inom sjukvården och undervisningen.
3. Beslut och åtgärder som rör det allmännas förvaltning av sin egendom eller sina ekonomiska angelägenheter i övrigt, t.ex statlig affärsverksamhet eller kommunal fastighetsförvaltning.
4. Ordinära kontraktsförhållanden med det allmänna. Dock inte arbetsrättsliga förhållanden, där ett beslut om disciplinpåföljd ses som en sorts myndighetsutövning.
6.2.6. Kommunal myndighetsutövning
Kommunal myndighetsutövning förekommer på det s.k. special- reglerade området, dvs. i socialtjänsten, byggnadslagstiftningen m.m. Beslut som fattas med stöd av den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 å KL eller med stöd av offentliga normer som utgår från den allmänna kompetensregeln innebär som regel inte myndighetsutövning i den mening som anges i RF.
Gränsen mellan det ena och det andra är emellertid inte alldeles klar (se JO 1988/89 5. 400, 1989/90 5. 426). Frågan har också vid flera tillfällen prövats i samband med kommunala nämndledamöters straffrättsliga ansvar.
6.3. Åtgärder ”vid” myndighetsutövning
En stor del av den verksamhet som kan tänkas förekomma vid ett medborgarkontor innefattar inte myndighetsutövning utan i stället serviceåtgärder såsom rådgivning, information och vägledning. Sådana åtgärder har emellertid många gånger anknytning till myndighetsutövning. Om även sådana uppgifter som innefattar myndighetsutövning i fortsättningen får utföras vid ett medborgar- kontor, kan rådgivning m.m. få en starkare anknytning till ett särskilt ärende.
I en sådan situation som nu beskrivits är det således tänkbart att det allmännas skadeståndsansvar — oberoende av handläggarnas kompetens -— kan komma att aktualiseras i flera fall. I det här avsnittet tar vi upp en del situationer där skada skall anses vållad vid myndighetsutövning.
6 . 3 . 1 Brottsbalken
Uttrycket handling eller underlåtenhet ”vid” myndighetsutövning — i stället för ”i” —- används sedan den 1 oktober 1989 i BrB:s regler om tjänsteansvar (20 kap. 1 å).
Av motiven framgår att avsikten med lagändringen var att utvidga den straffrättsliga regelns tillämpningsområde enligt skadeståndslagens förebild (prop. 1988/ 89: 1 13). Något krav på fullständig korrespondens mellan reglerna ställdes dock inte upp.
6 . 3 .2 Skadeståndslagen
Lagtexten: Uttrycket ”fel eller försummelse vid myndighetsutövning, ' infördes i 3 kap. skadeståndslagen för att ta fasta på arten av det skadevållande förfarandet utan att därmed behöva göra en skarp skillnad mellan olika handlingar av samma tjänsteman vid ungefär samma tillfälle, beroende på syftet med handlingen. Skadan behöver med andra ord inte vara direkt orsakad genom en handling eller ett beslut som innebär myndighetsutövning utan det är tillräckligt att det finns ett visst samband mellan det skadevållande handlandet och
myndighetsutövningen.
Motiven: Uttrycket behandlas närmare i motiven till 1989 års lagänd- ringar (Ds 1989:12, prop. 1989/90:42).
I propositionen nämns följande exempel där skada skulle anses vållad vid myndighetsutövning.
1. Olika handläggningsåtgärder som föregår eller följer på själva myndighetsutövningen.
2. Upplysningar från en myndighet om myndighetsutövning inom dess eget verksamhetsområde, i varje fall om upplysningen avser innehållet i ett beslut och lämnas i författningsenlig ordning.
3. Underlåtenhet att lämna enskild den vägledning och service som myndigheten enligt lag och instruktion är skyldig att ge.
Doktrin: Bengtsson (Det allmännas skadeståndsansvar enligt skade- ståndslagen, 1990) nämner som exempel på handläggningsåtgärder att en sakkunnig tjänsteman lämnar felaktiga uppgifter som leder till ett oriktigt nämndbeslut eller att en socialtjänsteman lämnar ut sekretess- belagd uppgifter till utomstående under handläggningen av en vårdnadsutredningen.
Det är däremot oklart vilket ansvar som följer med upplysningar eller råd i sådana sammanhang där det saknas ett omedelbart samband med ett konkret ärende som innefattar myndighetsutövning.
Det finns mot bakgrunden av 3 kap. 2 å anledning att nämna även att Marcussons i sin avhandling visat exempel på situationer där det vid organisationsförändringar kan bli osäkert om en viss verksamhet skett vid myndighetsutövning eller inte.
Praxis: För att få en närmare uppfattning om tillämpningen av uttrycket ”vid myndighetsutövning” finns det anledning att något beröra en del skadeståndsgrundande situationer som kan tänkas bli aktuella vid ett medborgarkontor i vanlig ordning. Det är
dels skador på grund av sådana åtgärder som t.ex. en polismyn- dighet kan vidta med tillämpning av hittegodslagen,
dels skador i samband med beslut om förmåner som en kommun eller en försäkringskassa fattar,
dels skador i samband med registreringsåtgärder som en myndighet vidtar,
dels skador orsakade av upplysningar, råd och meddelanden av myndigheten.
Vi lämnar här några exempel på fall som avser åtgärder vidtagna ' 'vid myndighetsutövning' ' .
1 rättsfallet NJA 1987 s. 867 lämnade en polismyndighet, som hade försummat att ta vissa kontakter för att få klarlagt vem som hade blivit bestulen, lämnade med tillämpning av hittegodslagen ut en omhän- dertagen segelbåt till annan än den rätte ägaren. Skadeståndstalan mot staten ogillades med hänvisning till den numera avskaffade s.k. stan- dardregeln i 3 kap. 3 å skadeståndslagen. Det är möjligt att utgången skulle kunna bli den motsatta i dag (se Bengtsson, 1990, s. 90).
I NJA 1985 s. 696 I ansågs ett felaktigt besked som lämnades av en tjänsteman anställd på försäkringskassan ha så nära anknytning till ett ärende om föräldrapenning att det måste anses ha lämnats vid myndighetsutövning. I NJA 1985 s.696 II ansågs ett felaktigt besked om en fastighet som länmades av en tjänsteman vid kommunens gatukontor inte ha lämnats vid myndighetsutövning.
Felaktiga upplysningar från Riksförsäkringsverket om reglerna för yrkesskadelivränta bedömdes ha ett sådant samband med verkets kommande beslut om livräntan att upplysningarna skulle anses lämnade vid myndighetsutövning (RH 1989,-3).
Vi vill också peka på att JK i ett stort antal fall har prövat ersätt- ningsanspråk från enskilda som anser sig ha drabbats av ekonomisk skada på grund av bristande information om rätt till föräldrapenning. Det finns också flera ärenden som grundar sig på att den enskilde har erhållit felaktig information i en broschyr angående reglerna om föräldraförsäkring.
JK konstaterade t.ex. i ett beslut den 17 april 1989 (dnr 3840—88-40) att den felaktiga informationen i en broschyr angående reglerna om föräldraförsäkring inte kunde anses lämnad vid myndighetsutövning. JK lämnade dock över ärendet till regeringen för prövning av frågan om ersättning borde utges ex gratia.
6.4. Det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning
I det här avsnittet behandlar vi statens och kommunernas skade- ståndsansvar för ren förmögenhetsskada.
Arbetstagarens skadeståndsansvar behandlar vi i avsnitt 6.7 Anställning eller uppdrag.
Termen myndighetsutövning används som framgått i skadeståndslagen för att bestämma omfattningen av statens och kommunernas skade- ståndsansvar. Skadeståndsansvaret vid en sådan verksamhet skiljer sig något från det ansvar som annars gäller enligt skadeståndslagen. Vid
myndighetsutövning går nämligen statens och kommunernas ansvar på vissa sätt längre än andra arbetsgivares ansvar.
Om det inte är fråga om myndighetsutövning, svarar en arbets- givare, oavsett om denne är en statlig myndighet, en kommun eller ett enskilt rättssubjekt, i allmänhet för person- eller sakskada som hans arbetstagare genom fel eller försunrrnelse vållar i tjänsten, vare sig skadan träffar arbetskamrater eller utomstående personer (3 kap. 1 å). För ansvar fordras således att det skall vara fråga om ”en arbets- tagare” som har vållat skadan och att den skall ha ett så pass nära samband med arbetstagarens arbete att den kan anses vållad ”i tjänsten”. Med arbetstagare menas den som är anställd i vanlig mening och vissa likställda (6 kap. 4 å).
Arbetsgivaren svarar enligt bestänrrnelsen också för ren förmögen- hetsskada som hans arbetstagare vållar i tjänsten. Men här fordras att skadan vållats genom brottslig gärning.
Om det däremot är fråga om myndighetsutövning eller åtgärder ”vid” myndighetsutövning, svarar det allmänna också för ren för- mögenhetsskada utan att skadan behöver ha orsakats genom ett brott. Vid en sådan verksamhet är det tillräckligt att tjänstemannen har begått ett fel eller en försummelser i samband med myndighetsutöv- ning (3 kap. 2 å). Denna skadeståndsskyldighet gäller —— som tidigare sagts — både vid beslut och vid faktiska åtgärder eller handlingar. De krav på samband mellan en skadevållande handling och myndig- hetsutövningen som fordras för ansvar har vi nyss beskrivit i avsnittet 6.3 .2. Samma ansvar för ren fönnögenhetsskada gäller också, när myndig- hetsutövningen med stöd av 11 kap. 6 å RF har lämnats över till något organ eller någon enskild person som inte ingår i den statliga eller kommunala organisationen. Enligt 3 kap. 2 å skadeståndslagen är det således utan betydelse vem som utövat myndighet; det allmänna ansvarar för fel och försummelse i verksamhet för vars fullgörande stat och kommun svarar. Det innebär att även vid s.k. delegerad myndighetsutövning har det allmänna det fulla ansvaret.
Som exempel kan nämnas att staten svarar för fel eller försummel- ser som begås i samband med myndighetsutövning av anställda i AB Svensk Bilprovning och i allmänna försäkringskassor. Har förmögen- hetsskadan inte något samband med myndighetsutövning, svarar som sagt staten för skadan bara om den anställde har gjort sig skyldig till någon brottslig handling. En kommun har ett liknande ansvar för fel och försummelser som exempelvis en skorstensfejarrnästare begår vid en brandsyn.
I det allmännas verksamhet förekommer ett förhållandevis om- fattande samarbete över myndighetsgränserna, inte bara mellan statliga
myndigheter utan också mellan dessa myndigheter och kommunerna. Om t.ex. en kommunalanställd har medverkat till ett fel av en statlig myndighet eller omvänt, kan det allmänna inte undgå ansvar. En myndighet kan inte befria sig från ansvar genom att skylla på fel av andra myndigheter (se NJA 1987 s. 954).
6.5. Myndighetsutövning och rollkonflikt
Att en myndighet utför också en annan myndighets myndighets- utövningsuppgifter eller att en myndighet för sådana uppgifter utnyttjar ett annat rättssubjekts personal har aktualiserats dels i ett lagstiftningsärende rörande ansvaret för folkbokföringen, dels av JK i samband med en tänkt förändring av besiktningsveterinäror-
ganisationen.
En integrerad medborgarkontorsverksamhet kan i princip innefatta båda nu nämnda åtgärder. Det motiverar en särskild genomgång av de jävs- och bisysslebestämmelser som gäller i offentlig förvaltning.
6.5.1. Förvaltningslagens jävsregler
De jävsgrunder som kan bli aktuella att bedöma vid en medborgarkon- torsverksamhet är närmast 11 å första stycket 1 och 5 i FL och 6 kap. 24—27 åå KL. Jävsreglerna i KL stämmer i sak överens med FL:s regler (se prop. 1990/91:117 s. 96 f. och prop. 1993/94: 188 s. 60 f.).
Enligt 11 å första stycket 1 FL är den som skall handlägga ett ärende jävig om saken angår honom själv eller hans make, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan förväntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående (s.k. sakägar-, intresse- och släktskaps- jäv).
I 11 å första stycket 5 finns en allmänt avfattad bestämmelse (en generalklausul) som avser sådana jävssituationer som inte täcks av övriga jävsgrunder. Enligt denna bestämmelse är den som har att handlägga ett ärende jävig, om det ”i övrigt” finns någon särskild omständighet som kan vara ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.
I 11 å andra stycket sägs att man skall bortse från jäv, när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.
FL:s regler gäller enligt 11 å ”den som har att handlägga ett ärende”. Det innebär givetvis inte att alla personer som på något sätt tar befattning med ett ärende hos en myndighet omfattas av reglerna. De som avses är bara de som tar sådan befattning med ett ärende att de kan tänkas inverka på ärendets utgång.
Inom den personkrets som avses kan urskiljas olika kategorier. För det första omfattas givetvis den som avgör ärendet, dvs. besluts- fattaren. För det andra omfattas också den som är med om ärendets slutliga handläggning, t.ex. den som föredrar ärendet. För det tredje omfattas även de som bereder ärenden utan att delta i den slutliga handläggningen, te.x den som bara har upprättat ett förslag till beslut i ett ärende utan att delta i den slutliga handläggningen.
Utanför den personkrets som omfattas av reglerna faller personer som bara vidtar åtgärder av rent expeditionell natur, såsom diarie- föring, utskrift av expeditioner, kollationering eller expediering. Detta innebär att biträdespersonal mestadels inte berörs av jävsreglerna (jfr Hellners & Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl., s. 122).
I FL har visserligen inte gjorts någon principiell skillnad beträffande jävsreglernas giltighet i olika typer av ärenden. Behovet av garantier för att myndigheternas och tjänstemännens handlande präglas av objektivitet och opartiskhet är emellertid inte lika stort i alla ärenden under förvaltningslagen. Särskilt i fall där myndighetsutövning mot någon enskild inte är aktuell skulle det föra för långt att utan in- skränkning upprätthålla kravet på att iaktta jävsgrunderna. Det gäller bl.a. rena serviceärenden, t.ex. lämnande av råd och upplysningar till allmänheten. Det finns även andra ärenden där ett upprätthållande av jävsreglerna framstår som onödigt formalistiskt. Exempel på det senare är sådana registreringsärenden som är rutinbetonade och inte kräver några överväganden av den att att frågan om partiskhet eller objektivitet kan komma upp (a.a. s. 138).
I 12 å anges verkan av jäv. Bland de arbetsuppgifter som kan komma att läggas ut på persona- len vid medborgarkontoren finns en del förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, men också en del som stannar vid en beredning.
Som exempel på sådana ärenden kan nämnas utfärdande av pass. Enligt vårt förslag, som vi redovisar längre fram i rapporten skall en del enklare beslut om pass få fattas av personalen vid ett medborgar- kontor. Om det då visar sig under beredningen av passärendet att det inte hör till de enklare ärendena, dvs. det finns kanske något passhin- der enligt passregistret, skall ärendet enligt vad vi föreslår överlämnas
till moderrnyndigheten för beslut — alltså till den tjänsteman som enligt myndighetens arbetsordning är behörig att besluta i ärendet.
Andra uppgifter som vi ser som lämpliga för ett medborgarkontor är olika registreringsärenden, t ex. sjukanmälan, inkomstanmälan m.m. Även sådana registreringsärenden kan dock som vi tidigare redovisat utgöra myndighetsutövning mot enskild. Också rutinartade ärenden kan rymma moment av materiell eller formell prövning, där handläggarens roll inte är reducerad till att bara mekaniskt tillämpa vissa givna kriterier.
J ävsgrunderna måste naturligtvis beaktas lika väl vid tjänstgöring i ett medborgarkontor som vid tjänstgöring i ”modermyndigheten”.
Dessutom kan det behövas en speciell lagregel till undvikande av konflikter mellan en handläggares olika åligganden. Vi återkommer till den frågan.
6.5 .2 Bisysslor
I 7 å LOA finns ett förbud för statsanställda och försäkringskassean— ställda att ha s.k. förtroendeskadliga bisysslor.
En bisyssla anses förtroendeskadlig, om den kan rubba allmänhetens förtroende till den anställdes eller någon annan arbetstagares opartisk- het i tjänsteutövningen eller kan skada myndighetens anseende (se vidare Hinn & Aspegren, Statlig anställning, 1994, 5. 99—125). Med bisysslor avses enligt LOA både anställningar, uppdrag och andra verksamheter. För att en viss bisyssla skall vara otillåten räcker det att det har uppstått någon anledning för allmänheten att sätta objektivite- ten och integriteten i fråga. Här tillämpas alltså principen ”Cesars hustru får inte misstänkas”.
Om det är fråga om rent jäv, skall givetvis 12 å FL tillämpas. Dessutom gäller på statens område en del avtalsföreskrifter (1 :7 SA C) om arbetshindrande bisysslor m.m.
På det kommunala området finns det allmänna bisyssleregler i kollektivavtal (9 å AB 94).
Enligt dessa regler skall arbetstagaren på begäran anmäla varje bisyssla och lämna de uppgifter, som arbetsgivaren anser behövs för bedömning av bisysslan. Arbetsgivaren får förbjuda bisysslan om arbetsgivaren finner att bisysslan kan (1) inverka hindrande på arbetsuppgifterna, (2) påverka arbetstagarens handläggning av ärenden i sitt arbete i anställningen, eller (3) innebära verksamhet som konkurrerar med arbetsgivarens.
Även bisyssleregleringen i lag och avtal är givetvis tillämplig vid olika slags medborgarkontor.
6.5.3. Justitiekanslerns inställning till en tänkt förändring inom besiktningsveterinärorgansiationen
Tanken att låta en myndighet utnyttja ett annat rättssubjekts personal för myndighetsutövning har för två år sedan granskats av JK (beslut 17.5.1993, dnr 1943—91—21).
Frågan aktualiserades av Statstjänstemannaförbundet sedan Livsme- delsverket beslutat att ersätta vikariebehovet vid kontrollslakterierna med tillfälligt anställd personal i stället för som tidigare med fast anställda besiktningsassistenter.
Efter att först ha slagit fast att köttkontrollen innefattar myndig- hetsutövning mot enskild och att en sådan uppgift enligt 11 kap. 6 å RF får överlämnas till enskild med stöd av lag, konstaterar JK att Livsmedelsverkets förslag till lösning av det aktuella bemannings- problemet inte bygger på tanken att myndighetsutövningen med stöd av en ny lagbestämmelse skulle delegeras till någon enskild utanför myndighetssfären. En sådan lösning skulle, enligt JK, fordra en ny riksdagsbehandling av frågan om köttkontrollens organisation och principerna för denna. I stället skulle enligt verkets förslag slakteri- anställd personal deltidsanställas även inom verkets organisation för att delta i myndighetsutövning.
I sina slutsatser framhåller JK att den tänkta ordningen enligt Livsmedelsverkets betraktelsesätt för sin funktion fordrar en överens- kommelse mellan det slakteriföretag där kontrollen utförs och myndigheten bl.a. om hur den berörda arbetskraftens insatser skall fördelas. Enligt JK:s mening är det från principiella utgångspunkter inte acceptabelt att de praktiska förutsättningarna för att hos myndighet bedriva myndighetsutövning på ett sådant sätt bringas under ett företags inflytande, därtill det företag som skall kontrolleras. En sådan lösning blir i praktiken att se som ett kringgående av den konstitutio- nella principen att myndighetsutövning inte får utövas av enskild utan stöd av lag.
De bemanningsproblem som sambruket av personal i en medborgar- kontorsverkamhet är tänkt att lösa innebär inte att de praktiska förutsättningarna för att bedriva myndighetsutövning kommer under ett enskilt rättssubjekts inflytande, men väl under andra myndigheters inflytande. Det innebär att det ändå kan behövas en särskild lagregel för en myndighet att få knyta till sig personal i andra myndigheter. Vi återkommer till den frågan (se vår författningskommentar till 11 å).
6.5.4. Ett lagstiftningsärende som belyser frågan om oklar rollfördelning vid blandat myndighetsansvar
Tanken att låta en myndighet utföra också en annan myndighets uppgifter har diskuterats bl.a. i anslutning till att ansvaret för folk- bokföringen fördes över till skatteväsendet.
I sitt delbetänkande (SOU 1990:18 s. 51—69) förde Organisa- tionskommittén för folkbokföringen sålunda ingående resonemang om formerna för försäkringskassornas medverkan i den nya folkbok— föringsorganisationen.
I betänkandet ställdes två alternativa medverkansforrner mot varandra, handläggningsalternativet och förmedlingsalternativet. Båda alternativen bygger på att det är den statliga skattemyndigheten som är den formella besluts- och registreringsmyndigheten även i de ärenden som initieras hos försäkringskassorna.
I handläggningsalternativet gör kassorna självständiga utredningar och bedömningar i ärendena. För skattemyndigheten återstår i dessa ärenden i princip bara att registrera vissa uppgifter utifrån de ställningstaganden som kassorna har gjort.
I förmedlingsalternativet är kassornas arbetsuppgifter begränsade till att lämna information till allmänheten, tillhandahålla blanketter samt hjälpa enskilda med att upprätta anmälningar eller kontrollera anmälningar som dessa har upprättat på egen hand. Kassan lämnar sedan över ärendet till skattemyndigheten för utredning och beslut samt registrering.
Regeringen förordade förmedlingsalternativet. En så långtgående medverkan från försäkringskassornas sida i folkbokföringsarbetet som innefattar även beredning och bedömning av ärenden ansågs medföra betydande oklarheter i fråga om kompetens och ansvar för de inblandade myndigheterna. Nackdelarna med detta från bl.a. rättssä— kerhetssynpunkt ansågs så stora att handläggningsalternativet inte borde övervägas vidare (prop. 1990/91: 53 5.12).
Även riksdagen gjorde bedömningen att rättssäkerheten kan komma att sättas ur spel med handläggningsalternativet (bet. 1990/91: SkU9 s. 11).
Vi utgår i MBK-utredningen från samma bedömning. Vi återkorrrrner till det här lagstiftningsärendet i avsnittet 6.8.3 Sekretess mellan och inom myndigheter.
6.6. Överföring av förvaltningsuppgifter
I detta avsnitt behandlas förutsättningar för att också myndig- hetsutövning skall kunna förekomma i en försöksverksamhet.
Vi redovisar först vad som gäller för att det allmänna skall få lämna över uppgifterna till ett privat rättssubjekt. Därefter redovisas en tänkbar överföring från en statlig myndighet till en kommun, mellan statliga myndigheter, från en kommun till statliga myndigheter och mellan kommuner eller kommunala nämnder. Med kommun menas här också landsting.
Redovisningen lämnas mot bakgrund av att medborgarkontor behöver inte drivas i enbart kommunal regi. Vi är inte främmande för att både statliga och kommunala förvaltningsuppgifter bör kunna utföras av såväl statlig som kommunal personal i ett medborgarkontorsförsök och en försäkringskasseanställd bör kunna svara också för statliga eller kommunala uppgifter.
6.6.1. Gynnande förvaltningsbeslut m.m.
Grundlagens utgångspunkt är att det är riksdagen ensam som beslutar föreskrifter om villkoren för den offentliga förvaltningen.
Offentlig förvaltning innefattar både normgivning och normtill- lämpning. RF reglerar huvudsakligen normgivningen (dvs. rätten att besluta föreskrifter), men också vissa situationer där en viss för- valtningsuppgift utanför området för normgivning skall anförtros något organ utanför den statliga eller kommunala myndighetssfären.
Betungande offentligrättsliga föreskrifter, t.ex. åligganden för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag (8 kap. 3 å RF). Tre områden framhävs särskilt: den straffrättsliga och den skatterättsliga regleringen samt förfogandelagstiftningen. Föreskrifter inom området för betungande ingripanden mot någon enskild hör till det s.k. primära lagområdet. De bör dock inte helt till det obligatoriska lagorrrrådet utan rätten att besluta sådana kan, med stöd av 8 kap. 7 å RF, delegeras till regeringen om de avser vissa i paragrafen uppräknade ämnen.
Gynnande offentligrättsliga föreskrifter omfattas inte av bestämmel- sen i 8 kap 3 å. Detsamma gäller föreskrifter, som ur den enskildes synpunkt framstår som ”neutrala” (prop. 1973:90 s. 210).
Det innebär att föreskriftsrätten rörande sådan myndighetsutövning som inte innebär åligganden eller ingrepp hänförs till regeringens
beslutanderätt (regeringens restkompetens). Hit hör bestämmelser om bidrag, understöd, utbildning etc.
Om regeringen vill överlåta sådana gynnande myndighetsutövande förvaltningsuppgifter på ett enskilt rättssubjekt, krävs dock lagstöd (1 1 kap. 6 å tredje stycket).
Lagstöd krävs likaså om det är fråga om att anförtro en kommun sådana uppgifter (11 kap. 6 å andra stycket, 8 kap. 5 å RF).
Många av de offentligrättsliga verksarrrhetsgrenar som tillhandahål- ler förmåner åt medborgarna har korrnnuner som huvudmän. Om en föreskrift som tillförsäkrar en enskild en förmån samtidigt innebär ett åliggande för kommunen (t.ex. att betala ut ett bidrag), medför bestämmelsen i 8 kap. 5 å RF att utrymmet för regeringens rest— kompetens när det gäller att besluta föreskrifter i fråga om gynnande myndighetsutövning ändå blir ganska begränsad.
Något utryrmne för att genom avtal överföra förvaltningsuppgifter inom det obligatoriska lagområdet finns i princip inte.
När det gäller förvaltningsuppgifter inom det delegeringsbara området (817) är avtalsmöjligheten beroende av hur riksdagen utformat delegeringen. Har riksdagen t.ex. inte pekat ut någon särskild myndighet eller på något annat sätt begränsat regeringens handlings- frihet — t.ex. bestämt hur anslagna medel får disponeras — utan överlåtit på regeringen att bestämma vem som skall utföra uppgiften, ges en möjlighet för regeringen att sedan den pekat ut en viss myndighet att tillåta myndigheten att exempelvis genom uppdragsavtal överföra en eller flera av uppgifterna på någon annan. Men principiellt bör det framgå av lagtexten eller åtminstone helt klart av lagmotiven att uppgiften får överlåtas på t.ex. ett privaträttsligt subjekt.
De förvaltningsbeslut innefattande myndighetsutövning som avtalsformen lämpar sig för är de som för medborgarna framstår som gynnande eller som neutrala. Det är dock inte att se som ett sådant beslut, om någon t.ex. beviljas sjukpenning med lägre belopp än han begärt eller har rätt till (jfr prop. 1971:30 s. 492; Hellners & Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 3 uppl., s. 238).
6.6.2. Överföring av myndighetsutövning från det allmänna till privata rättssubjekt
Med stöd av 11 kap. 6 å tredje stycket RF får som nämnts i det föregående en statlig eller kommunal förvaltningsuppgift lämnas över till ett enskilt rättssubjekt. Bestämmelser för hur ett sådant överläm- nande får göras har getts bara för de fall som innefattar myndig- hetsutövning. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, skall
nämligen överlämnandet ske med stöd av lag. Själva överlämnandet av förvaltningsuppgiften behöver alltså inte ske genom lag. Det räcker att det har stöd i lag. De regler som närmare anger hur den aktuella förvaltningsuppgiften skall lösas — de materiella reglerna — behöver inte heller ges i lag utanför det primära lagområdet. Sådana regler kan ges av regeringen.
Den särskilda regleringen av förfarandet för överlämnande av myndighetsutövning till ett enskilt rättssubjekt har ansetts behövlig bl.a. därför att en del offentligrättsliga regler helt eller delvis bortfaller vid delegering till ett enskilt rättssubjekt.
Regleringen vilar givetvis i grunden på att det enskilda rättssubjektet frivilligt åtar sig att svara för ifrågavarande förvaltningsuppgift i enlighet med gällande föreskrifter.
Hur bör ett bemyndigande utformas ?
Riksdagens kontrollansvar vid delegering har behandlats i prop. 1978/79:188 s. 133 ff. Här rörde det sig om att lämna över för— valtningsuppgifter inklusive myndighetsutövning till ett partssamman- satt organ (PSO) på den kommunala sektorn. Formellt betraktades visserligen organet som en förvaltningsmyndighet — organet skulle ju inrättas av kommunfullmäktige och dess beslut skulle kunna över- klagas genom kommunalbesvär —— men majoriteten av ledamöterna kunde vara utsedda av ett enskilt rättssubjekt.
I det ursprungliga utredningsförslaget hade de ärenden som skulle kunna lämnas över till ett PSO inte avgränsats på något annat sätt än att de skulle röra ”förhållandet mellan kommunen — — -— som arbetsgivare och dess arbetstagare”.
Regeringsrätten fick därför vid remissbehandlingen anledning att uttala sig om vad som fick anses ingå i kravet i 11 kap. 6 å tredje stycket RF om lagreglering, nämligen att ”häri måste anses ingå en fordran på precisering av myndighetsutövningen, dvs. den befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande, som överlämnas” (jfr prop. 1973:90 s. 397).
Regeringsrådet Petrén, som därvid i ett särskilt yttrande anlade synpunkter på den konstitutionella frågan, uttalade i fråga om 11 kap. 6 å att utredningens förslag "att utöva förvaltning och verkställighet i ärenden som rör -— —— — är inte en på sådant sätt klart bestämd för- valtningsuppgift som avses i den bestämmelsen”.
Petrén & Ragnemalm behandlar också frågan om kravet på precision i sin kommentar (Sveriges grundlagar, 1980, s. 281).
Inledningsvis konstateras att det ursprungliga kravet i 11 kap. 6 å, att riksdagen i lag skulle konkret ange dels det rättssubjekt som skulle anförtros uppgiften, dels vad denna uppgift innefattade, visade sig icke oväntat orealistiskt och att stadgandet därför justerades år 1976 så, att uppgiftsöverföringen numera inte behöver ske i lagforrn utan endast med lagstöd. För att intentionerna bakom föreskriften om riksdagens inflytande i samband med delegeringen till ett enskilt subjekt av funktionen att ”utöva myndighet” skall tillgodoses, måste dock enligt författarna vissa krav på konkretion ställas upp vid konstruerandet av lagstödet. För att riksdagens inflytande skall bevaras krävs enligt dem att uppgiften beskrivs så pass klart, att inte nya uppgifter senare kan föras över utan riksdagens prövning.
Vi kan här konstatera att en väg som säkerställer riksdagens kontroll är att i en lag ange vilken eller vilka uppgifter som kan få lämnas över för handläggning till ett enskilt rättssubjekt.
6.6.3. Överföring från staten till kommuner Regeringsformen
11 kap. 6 å andra stycket RF ger som nämnts också utrymme för att anförtro en kommun statliga förvaltningsuppgifter.
Ett sådant anförtroende måste ske enligt reglerna i 8 kap. (jfr prop. 1973:90 s. 396).
Enligt 8 kap. 5 å skall föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden ha lagform, dvs. beslutas av riksdagen. Vad som kan återstå för regeringen att bestämma om i materiellt hänseende blir närmast detaljreglerande föreskrifter (prop. s. 305).
8 kap. 7 å ger dock riksdagen möjlighet att genom bemyndigande i lag ge regeringen rätt att inom vissa uppräknade ämnen (det s.k. fakultativa lagområdet) meddela föreskrifter genom en förordning. Inom detta område får således regeringen efter ett bemyndigande i lag meddela föreskrifter inte bara om konnnunernas åligganden utan också om deras befogenheter.
Det gäller följande ämnen:
1. Skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa.
2. Utlännings vistelse i riket.
3. In- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, till- verkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering, återanvändning och återvinning av material, ut- formning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar.
Jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård. Trafik eller ordningen på allmän plats. Undervisning och utbildning. Förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling.
9.35”?
00
Hur bör ett sådant bemyndigande i lag utformas för att uppfylla regeringsformens krav?
RF anger inte hur vidsträckta de bemyndiganden får vara, som riksdagen beslutar med stöd av grundlagsreglerna om delegation. Enligt motiven skulle bemyndiganden, som är så allmänt hållna att de föga skiljer sig från grundlagstextens beskrivningar av de delegerings- bara ämnena, stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grund- lagsreglerna (jfr Strömberg, Norrngivningsmakten, 2 uppl., 1989, s. 122).
Ett bemyndigande bör således inte göras så vidsträckt att riksdagen i realiteten inom stora områden avhånder sig norrngivningsmakten till regeringen.
Hur detaljerade bemyndigandena skall vara får emellertid avgöras från fall till fall. Är det fråga om från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter, bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden. I andra fall bör riksdagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regleringen skall få röra sig (prop. 1973:90 s. 209, jfr även Lagrådets uttalande i prop. 1988/89:68 s. 67, 71).
Ett annat krav är att bemyndigandet bör ske i rimlig omfattning och på ett sådant sätt att det står klart vilka uppgifter som överlämnas till regeringen att besluta om.
Det måste slutligen avfattas så att det klart framgår att det ligger inom den ram som anges i 8 kap. 7 å. Det är särskilt viktigt om innehållet i en lag faller delvis inom det icke delegeringsbara (obligatoriska) lagområdet och delvis inom det delegeringsbara (fakultativa).
Det finns dock anledning när det gäller det sistnämnda kravet att framhålla att beskrivningarna av de delegeringsbara ämnena ibland är både vida och vaga. Det är således inte alltid lätt att avgöra var gränsen går.
6.6.4. Överföring mellan statliga myndigheter
Inom området för regeringens restkompetens
Regeringen får i en förordning överlåta åt en underordnad myndighet att meddela föreskrifter i ämnen som faller inom restkompetensen (8 kap. 13 å tredje stycket RF).
Om föreskrifterna avser en verksamhet som är beroende av anslagsbeslut från riksdagen, kan dock regeringen vara bunden av de villkor som riksdagen ställt upp i samband med beviljandet av anslag. Så kan t.ex. vara fallet med föreskrifter om myndighetsorganisation och om statsbidrag o.d.
Regeringen får också besluta föreskrifter för de statliga myndig- heterna, om dessa inte gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Regeringen bestämmer således i förordning om myndig- heternas organisation, arbetsuppgifter och inte arbetsformer. Sådana bestämmelser tas som regel ini s.k. instruktioner för de olika myndig- heterna. En del allmänna föreskrifter — på det sätt som närmare anges i instruktionerna gemensamma för de flesta av myndigheterna — finns i verksförordningen (1987:1100).
Som exempel på regler som ger uttryck för regeringens beslutande- rätt när det gäller arbetsformerna (personalsambruk m.m. mellan myndigheter) kan också nämnas avgiftsförordningen (1992:191) som vi beskriver i avsnittet 7.6.
Förordningen (1980:995) om skyldighet för de allmänna för— säkringskassorna att lämna uppgifter till andra myndigheter är ytterligare ett exempel på föreskrifter som anses ha utfärdats med stöd av regeringens restkompetens (se Strömberg, Normgivningsmakten, 2 uppl., 1989, s. 162).
Regeringen får även besluta om förfaranderegler, dvs. sådana regler för myndigheternas arbetsformer, som gäller mål och ärenden där enskilda är inblandade, om inget annat följer av någon särskild föreskrift i RF. Rättegångsförfarandet t.ex. faller utanför regeringens restkompetens enligt 11 kap. 4 å, medan förvaltningsförfarandet inte gör det. I 3 å FL tillåts nämligen avvikande bestämmelser i förordning (prop. 1973:90 s. 210).
1 motiven till RF sägs dock att förfarandereglerna för taxerings- och uppbördsförfarandet bör anses höra till lagonrrådet (prop. 1973:90 s. 302).
Inom det delegeringsbara omrädet
Vi har i det föregående konstaterat att RF:s delegeringsregler inte uttryckligen anger hur vidsträckta riksdagens bemyndiganden får vara.
Vanligt är att en lag innehåller huvuddragen av regleringen på ett visst område. Ibland bemyndigar lagen regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter i vissa avseenden.
Med stöd av riksdagens bemyndigande kan således regeringen besluta en förordning, som innehåller huvuddragen av den avsedda regleringen och som samtidigt uppdrar åt en statlig eller en kommunal förvaltningsmyndighet eller åt kommunen (8 kap. 11 å, jfr 13 kap. 8 å RF) att meddela ytterligare detaljföreskrifter.
Beträffande innehållet i de föreskrifter som får meddelas med stöd av en sådan s.k. subdelegering ställer RF inte upp några begränsningar utöver dem som gäller för delegering till regeringen.
Vi kan således konstatera att något hinder inte föreligger för regeringen att t.ex. i en förordning tillåta förvaltningsmyndigheterna att träffa avtal med varandra om att gemensamt sköta vissa för-
valtningsuppgifter. Att låta två sidoställda myndigheter meddela föreskrifter (norm-
givning) inom ett och sanuna förvaltningsområde framstår dock som olämpligt bl.a. mot bakgrund av de normkonflikter som då kan uppstå. Och att låta en eller flera myndigheter samtidigt sköta en gemensam förvaltningsuppgift är inte heller invändningsfritt med hänsyn till bl.a. risken för motstridiga avgöranden. Något formellt hinder mot en sådan ordning finns dock inte enligt grundlagen.
Att olika myndigheter tillämpar ett gemensamt regelverk är inte frärrrrnande för svensk förvaltning. FL gäller t.ex. för samtliga myndigheter.
6.6.5. Överföring från en kommun till en statlig myndighet
Kommunal beslutanderätt får enligt kommunallagen inte delegeras till någon utanför den kommunala organisationen
Bestämmelserna om kommunal delegering finns i 6 kap. 33—38 åå KL.
Av 33 å följer att en nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller viss grupp av ärenden, dock med de begränsningar som följer av 34 å.
Med stöd av 37 å får en nämnd, som med stöd av delegeringsbe— stämmelsen uppdragit åt sin förvaltningschef att fatta beslut på nämndens vägnar, medge att hon eller han i sin tur delegerar be- slutanderätten vidare till någon annan anställd inom kommunen eller landstinget.
Uttrycket anställd
Bestämmande för delegeringsrätten blir således om den tilltänkte delegaten kan anses som anställd i KL:s mening.
Meningarna om hur uttrycket anställd skall tolkas går dock isär. Enligt en mening avses bara arbetstagare i arbetsrättslig bemärkelse; enligt en annan mening kan också uppdragstagare avses.
Först skall nämnas att det i den gamla kommunallagen talades om ”tjänsteman” i stället för ”anställd” i kommunen. Den gamla lagen uteslöt alltså uttryckligen möjligheten att delegera något till en kommunalarbetare.
Frågan om vilka möjligheter som enligt KL finns för en kommun att delegera beslutanderätt till en uppdragstagare behandlas av Thunved i boken Privatisering av socialtjänsten och rättssäkerheten för den enskilde (1993). Enligt Thunveds mening skulle den som genom ett uppdrag har knutits till en kommunal myndighet på ett sådant sätt att han kan sägas delta i dess verksamhet i vissa fall kunna betraktas som anställd hos kommunen (s. 36).
En sådan lagtolkning förefaller emellertid att sakna stöd i KL. I rapporten Beställar—utförar-modellen i rättsligt perspektiv (Svenska Kommunförbundet, 1992) sägs att extern delegering är otillåten. ”En nämnd får således inte delegera av sin beslutanderätt till anställda hos ett kommunalt eller privat företag.” En lösning som rapporten pekar på är att anställa delegaten på deltid. I rapporten ges som exempel att en kommun som anlitar en specialist på konsultbasis, t.ex. som stadsarkitekt, anställer konsulten på deltid för att beslutanderätt — innefattande även myndighetsutövning — skall kunna delegeras till denne.
Vidare kan nämnas att i en rapport till Konkurrenskommittén (SOU 1991:26) sägs att KL:s bestämmelser inte medger delegering till en konsult.
Samma synsätt redovisar Riberdahl, som i en artikel i Förvaltnings- rättslig tidskrift 1985, s. 146, hänvisar till att KL talar om ”anställd” och inte — som Seer — uttryckligen nämner uppdragstagare. Enligt hans mening får frågan avgöras efter arbetsrättsliga kriterier.
Det torde inte råda någon tvekan om att uttrycket anställd i KL skall avgöras på arbetsrättslig grund, dvs. enligt gällande arbetsrättsliga principer. Dessa behandlas ingående i lag, lagmotiv, rättspraxis och doktrin.
Gränsen mellan en anställning och ett uppdrag är sålunda i regel inte svår att dra.
Vi kan således konstatera att enligt den nuvarande lagstiftningen är det inte möjligt att t.ex. låta den som bara är anställd hos försäkrings- kassan eller hos polisen att få fatta kommunala beslut.
Förvaltningsuppgifter kan få föras över till någon utanför den kommunala organisationen
En kommun får enligt 3 kap. 16 å KL efter beslut av kommunfullmäk- tige lämna över vården av en kommunal angelägenhet för vars hand- havande särskild ordning inte föreskrivits, till ett enskilt aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild person.
Inom det specialreglerade området är möjligheterna att överlåta en uppgift till ett privat rättssubjekt beroende av hur den aktuella speciallagstiftningen är utformad. Verksamheter som kommunen enligt lag är skyldiga att fullgöra i egen regi och med egen personal (t.ex. grundskoleundervisning och räddningstjänst) samt myndighetsutövning får inte lämnas över.
Obligatorisk verksamhet som kommunen är skyldig att fullgöra eller låta fullgöra kan utom vad som avser obligatorisk egenregiverksamhet och myndighetsutövning lämnas över till privata rättssubjekt. Genom de lagstiftningsåtgärder som vidtogs med anledning av prop. 1992/93: 43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet har detta numera klarlagts i t.ex. socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdsla- gen.
Av den kommunala kompetensen följer att en kommun inte får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på ett lands- ting. På vissa områden sammanfaller dock kommunernas och lands- tingens kompetens, t.ex. på områdena för kultur och kommunika- tioner. I de fallen finns det inget hinder för att såväl kommuner som landsting tar sig an uppgifter av samma slag.
Staten eller de statliga myndigheterna nämns inte i KL som en tänkbar mottagare av vården av korrrmunala angelägenheter, men utesluts inte heller.
6.6.6. Överföring mellan kommuner
Den s.k. lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 å KL begränsar en kommuns möjligheter att utföra uppgifter som ligger inom en annan kommuns kompetensområde.
Principen innebär att kommunen skall sätta de egna kommunrned- lemmarna i förgrunden. Det är för dessa personers behov som en kommun skall bedriva verksamhet enligt KL och ta upp kommunal- skatt.
Principen utesluter dock inte att en kommun i mycket begränsad omfattning tar på sig kompletterande arbetsuppgifter inom vissa områden under förutsättning att det finns en anknytning till kommu- nens huvudverksamhet på ifrågavarande områden.
Som exempel från praxis kan nämnas att det har godtagits att en kommun med stöd av anknytningskompetensen externt säljer tjänster och varor inom räddningstjänsten (RÅ 1992 ref. 61) och att ett landsting tillhandahåller tvätteritjänster till ett privat företag (RÅ 1993 ref. 12). Det torde därmed också vara möjligt för en kommun att den inom ramen för en medborgarkontorsverksamhet tar på sig vissa uppgifter för en annan kommuns räkning.
6.6.7. Överföring mellan kommunala nämnder
Något hinder finns i princip inte enligt KL för delegering från en nämnd till anställda som lyder under en annan nämnd. Alla anställda hos kommunen kan således vara delegater för en viss nämnd utan att de för den skull lyder under den nämnden. Med KL som grund bestämmer nämnderna numera själva om delegering.
Det innebär att en nämnd kan inom ramen för det som år delege- ringsbart (6 kap. 34 å) lämna uppdrag till anställda hos kommunen som lyder under en annan nämnd att fatta beslut i samma utsträckning som till nämndens egen personal. En begränsning gäller dock. En nämnd kan inte medge att en förvaltningschef som är underställd en annan nämnd delegerar vidare (jfr 6 kap. 37 å).
När en anställd fattar beslut med stöd av delegering, gör han eller hon det på den delegerande nämndens vägnar och i dess ställe.
I det förhållandet att nämnderna råder över sin personal finns dock en begränsning för delegering av uppgifter. Det får antas att en anställd hos en nämnd är skyldig att motta delegering från en annan nämnd än han eller hon lyder under bara om den egna nämnden har medgett det.
6.7. Anställning eller uppdrag
I det här avsnittet tar vi upp en del frågor som har att göra med handläggarnas ställning som arbets- eller uppdragstagare. Det
gäller arbetsledning, avlöningsförmåner, semester, anställnings- skydd samt disciplin—, straff— och skadeståndsansvar.
6 . 7. 1 Arbetsledning
För uppdragstagare regleras arbetsledningen i avtalet.
För arbetstagare framgår vad som gäller om arbetsskyldighet och arbetsledning av anställningsavtalet, kollektivavtal enligt 32 å lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och arbetsgivarens allmänna rätt att leda och fördela arbetet.
En invändning som riktats mot att en statlig myndighet genom avtal överlåter på en kommun att sköta förvaltningsuppgifter är att myndig- hetsledningen därigenom tappar den omedelbara kontrollen över hur arbetsuppgifterna utförs.
En myndighets dagliga verksamhet bygger visserligen på att uppgifterna i denna kan delegeras. Detta innebär dock inte att den som är ytterst ansvarig för verksamheten kan frånhända sig allt ansvar. Han eller hon måste t.ex. hålla sig underrättad om viktigare beslut som fattas och om den praxis som tillämpas i olika ärendegrupper. Det åligger också den som är ytterst ansvarig för verksamheten att ta över svåra eller principiellt viktiga beslut, att justera delegeringsbeslut och över huvud taget att styra verksamheten. Den som fattar beslut efter delegering har därför många gånger en rapporteringsskyldighet till den som är chef. För att verksamheten skall fungera väl måste kontakterna mellan de olika nivåerna i myndigheten vara nära.
Även när en del av en myndighets förvaltningsuppgifter kommer att handläggas ömsom i moderrnyndigheten, ömsom vid ett medborgar- kontor, bör man undvika att ärendena handläggs inom en annan organisation och med en annan huvudman.
Ett sätt för myndigheten att behålla kontrollen över hur arbetsupp- gifterna utförs är att knyta varje handläggare vid medborgarkontoret till sig genom individuella uppdrags- eller anställningsavtal.
Vilken avtalsform som väljs saknar i det här sammanhanget kanske större praktisk betydelse.
Det finns dock begränsningar, när en statlig och särskilt en kommunal myndighet skall delegera förvaltningsuppgifter innefattande
myndighetsutövning till någon utanför myndighetens organisation, dvs. till personer som inte är anställda hos myndigheten utan bara har ett uppdrag åt den.
En sådan ordning ställer i varje fall krav på myndigheterna att komma överens om gemensamma rutiner för styrning och övervakning av verksamheten vid medborgarkontoret.
6.7.2. Avlöning, sociala förmåner m.m.
Låt oss anta att en person, som har en heltidsanställning vid ex- empelvis ett lokalkontor hos en allmän försäkringskassa, av kassan placeras vid ett medborgarkontor och där utför uppgifter inte bara för kassan utan också för t.ex. polismyndigheten eller kommunen. Då kan han eller hon tänkas få tre deltidsanställningar, exempelvis en halvtid hos kassan, en kvartstid hos polisen och en kvartstid hos kommunen. Eller också kan det bli en anställning hos kassan kombinerad med ett uppdrag hos polisen och ett hos kommunen (när så är möjligt).
Vi tar inom utredningen inte ställning till om de handläggande tjänstemännen vid medborgarkontoret skall ha två eller möjligen flera deltidsanställningar eller bara en anställning som sedan kombineras med ett eller flera uppdrag.
Enligt vårt förslag skall i stället parterna själva med utgångspunkt i tillämpliga regler avgöra vilken avtalsform som är lämpligast i det enskilda fallet.
I fråga om uppdrag betalar uppdragsgivaren arvode men inte sociala avgifter m.m.
Vid anställning betalar arbetsgivaren både lön och sociala avgifter m.m.
För varje anställning tillämpas respektive huvudavtal. MBL-förhand- lingar sker med de olika arbetsgivarna. I regel bör varje anställning omfatta en arbetstid på minst 40 procent. Annars kan parterna avtala bort en del förmåner, t.ex. utfyllnadspensionen och vissa sjukför- måner.
Innehar någon mer än en anställning kan han eller hon i vissa fall vid sjukdom drabbas av fler än en karensdag samt lägre ersättnings- nivå under fler dagar än två.
6.7.3. Semester, anställningsskydd, arbetsmiljö
Regler om semester och anställningsskydd gäller inte för den som är uppdragstagare. Uppdragsgivaren har inte heller något direkt ansvar för arbetsmiljön för den som år uppdragstagare (se dock 3 kap. 7 å arbetsmiljölagen (1994:579), prop. 1993/94: 186, bet 1993/94:AU15, rskr. 1993/94:365).
Den som är arbetstagare omfattas däremot av det skydd som lämnas i semesterlagen, lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen.
Det vi sagt i det föregående avsnittet om avlöning m.m. gäller även här.
6.7.4. Disciplinansvar
Vad gäller, ifall korrrrnunalt anställda gör sig skyldiga till fel eller försummelser i en statlig verksamhet? Eller ifall sådana statligt anställda vid ett medborgarkontor som svarar för en del kommunala angelägenheter gör sig skyldiga till motsvarande fel eller försumrnel— ser?
För statligt anställda och försäkringskasseanställda finns det, som redan har nämnts i avsnittet om förvaltningspersonalen, i 14—21 åå LOA regler om disciplinansvar. Den arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet sätter åsido sina skyldigheter i anställningen kan sålunda för tjänsteförseelse åläggas en disciplinpåföljd i form av varning eller löneavdrag.
Kommunalt anställda omfattas av ett kollektivavtalreglerat (AB 94) disciplinansvar som på flera sätt påminner om det författningsreglerade (se SOU 1992:60 s. 262). Enligt 11 å avtalet kan arbetstagare som i anställningen gjort sig skyldig till fel eller försummelse åläggas disciplinpåföljd i form av skriftlig varning eller —— vid svårare eller upprepad förseelse — löneavdrag.
6.7.5. Straffansvar
För både statsanställda, försäkringskasseanställda och kommunanställ- da finns det i 20 kap. BrB regler om straffansvar vid myndighetsutöv- ning för tjänstefel m.m. (jfr t.ex. Hinn & Aspegren, Statlig an- ställning, 1994, s. 307 ff).
122 å LOA finns föreskrifter om åtalsanmälan. De gäller bara stats- eller kasseanställda.
6.7.6. Skadeståndsansvar
Den ordning som föreslogs i Civildepartementets rapport Servicesam- verkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67) —— nämligen att staten inte med direkt stöd av normer utan genom avtal överlåter till en kommun att sköta myndighetsutövning ——- innebär enligt JK:s remissyttrande ansvarsrisker. Den får också en del praktiska konsekvenser i fråga om skaderegleringsrutinerna. Detta fordrar en närmare belysning än den hittillsvarande, anser JK.
Det förslag som vi lägger fram bygger emellertid på en annan ordning än som föreslås i den nämnda rapporten. Vi förordar att de statliga och kommunala myndigheterna i fråga om sådana arbetsupp— gifter som innefattar myndighetsutövning genom individuella an- ställnings- eller uppdragsavtal för in handläggarna vid medborgarkon- toret i respektive myndighets organisation. Skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning skiljer sig i ett sådant fall inte från vad som annars gäller när myndighetsutövningen utövas i modermyndigheten.
Enligt 2 kap. 1 och 4 åå skadeståndslagen kan således en tjänste- man, oavsett om han är statligt eller kommunalt anställd, bli skyldig att ersätta skada, som han genom fel eller försummelse i tjänsten vållar antingen arbetsgivaren, dvs. staten eller kommunen, eller tredje man. För att han eller hon skall bli ersättningsskyldig fordras dock synnerliga skäl — precis som för andra arbetstagare (4 kap. 1 å). Det lönar sig således som regel inte att kräva en tjänsteman personligen på skadestånd, om inte felet är mycket allvarligt. Den enskilde som lidit skada kan i stället vanligen få ersättning av den offentlige arbets- givaren (se närmare avsnittet 6.4 Det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning).
Reglerna om arbetstagare är tillämpliga även på en del andra personer som intar en liknande ställning, t.ex. ”de som för annans räkning eljest utför arbete under omständigheter liknande dem som förekommer i anställningsförhållande'* (6 kap. 4 å 3).
6 . 8 Sekretess
Oavsett vilken eller vilka av de modeller för medborgarkontor som man väljer, innebär den blivande verksamheten att förvalt- ningsuppgifter från olika myndigheter korrrrner att handläggas på samma ställe, i något som kan karakteriseras som en blandad verksamhet.
I det här avsnittet redovisar vi vad som gäller i fråga om sekretess dels mellan myndigheter, dels mellan olika organ eller enheter inom en myndighet.
Frågan om sekretess och tystnadsplikt ställs på sin spets, om samme tjänsteman skall handlägga ärenden inte bara för kommu- nens räkning utan också för polisen, skattemyndigheten, arbetsför- medlingen, försäkringskassan m.fl. myndigheter.
6.8.1. Allmänt
Seer:s bestämmelser gäller i ”det allmännas” verksamhet och inte bara hos de allmänna organ som omfattas av RF:s term ”myndighet” (1 kap. 1 å Seer).
Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Det är uppgifternas innehåll och förekomst i ett visst sammanhang som bestämmer om de skall skyddas. De behöver således inte vara fästa på ett papper eller elektroniskt registrerade för att omfattas av sekretess.
Till förbudet att röja en hemlig uppgift har kopplats ett förbud att i övrigt utnyttja sekretessbelagda uppgifter utanför den verksamhet där sekretessen gäller (1 kap. 4 å). Förbudet gäller både för den myndig- het där sekretessen gäller och för myndighetens personal. En uppgift som hämtats in för en verksamhet får alltså inte utan vidare användas för en annan verksamhet. Det kräver i så fall att den enskilde medger det. I annat fall får tjänstemannen hämta in uppgiften på nytt om detta är möjligt. Bakgrunden till regeln är att det kan finnas en sanktionerad uppgiftsskyldighet på ett område och skyldigheten får inte användas för att ”bakvägen” ge myndigheten information på ett annat område.
Hur hemliga uppgifter får hanteras inom en myndighet eller en verksamhetsgren regleras inte i sekretesslagen. Det framstår dock som klart att ett fritt uppgiftsutbyte måste få förekomma mellan de personer som deltar i handläggningen av ett ärende inom en myndighet. I vilken utsträckning hemliga uppgifter kan röjas utanför denna krets inom
myndigheten eller verksamhetsgrenen har i ett lagstiftningsärende bedömts som närmast en etisk fråga (prop. 1981/82:186 s. 38).
6.8.2. Sekretessen gäller både anställda och uppdragstagare
Enligt 1 kap. 6 å Seer gäller förbudet att röja eller utnyttja en sekretessbelagd uppgift som framgått både anställda och uppdragstaga- re. Som förutsättning gäller därvid att han eller hon har deltagit i myndighetens verksamhet och då fått kännedom om uppgiften.
I det här sammanhanget finns det anledning att något beröra vad som sägs i motiven om ”uppdragstagaren”.
Enligt uttalanden i motiven (prop. 1979/80:2 del A 5. 126 f.) är det uppenbart att den som är anställd eller tjänstepliktig hos en myndighet skall vara underkastade sekretess. Mera tveksamt är det i vad mån en uppdragstagare eller en likställd som har någon form av begränsad an- knytning till myndigheten skall föras in under Seer. Som exempel nämns i motiven att sådana uppdragstagare faller utanför lagen som trots att de är förordnade av myndigheten är att anse som uppdragsta- gare hos enskilda rättssubjekt eller som får anses representera enskilda intressen. Sekretesslagen skall inte heller tillämpas på självständiga uppdragstagare, som visserligen har fått uppgifter sig anförtrodda av en myndighet men som handlar i eget namn och som utåt sett framstår som utrustade med egen kompetens.
I motiven sägs Seer däremot bli tillämplig på dem som har uppdrag hos myndigheten och som har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i dennas verksamhet. Huruvida uppdraget är författningsreglerat eller rent civilrättslig baserat saknar därvid betydelse. Med myndighetens verksamhet avses den egentliga verksamheten, den som framgår eller kan läsas ut av myndighetens instruktion eller av någon annan författning. Även om så inte är fallet, måste det likväl antas att en uppdragstagare har den behövliga anknytningen till en viss myndighet, om den uppgift som han utför vanligen ankommer på en tjänsteman vid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunna has om hand av en sådan tjänsteman.
6.8.3 Sekretess mellan och inom myndigheter Sekretess gäller mellan olika myndigheter (1 kap. 3 å första stycket). Sekretess kan också gälla inom samma myndighet, om den är uppdelad i olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra (1 kap. 3 å andra stycket).
Vad som avses med självständiga verksamhetsgrenar inom en myn— dighet har inte definierats i lagen. Enligt Konstitutionsutskottet skall sekretessgränsen när det gäller förhållandet inom en och samma myn- dighet sammanfalla med motsvarande begränsningar vad gäller hand- lingsoffentligheten (bet. 1979/80zKU37 s. 13). 1 vad mån olika verk— samhetsgrenar inom samma myndighet skall betraktas som själv- ständiga i förhållande till varandra får därför bedömas med ledning av motivuttalanden till 2 kap. 8 å TF i propositionen 1975/76:160.
En redogörelse för dessa motivuttalanden lämnas i samband med vår diskussion om medborgarkontorets ställning i den kommunala organisationen.
Regelns tillämplighet på den kommunala organisationen behandlas i prop. 1981/82:186, s. 38. Där görs en del uttalanden om att skolhälsovården och skolans verksamhet i övrigt var att betrakta som självständiga i förhållande till varandra och att sekretess därför lär gälla i förhållandet mellan en skolläkare och en skolkurator men inte mellan kuratorn och elevens klassföreståndare, eftersom en naturlig ut— gångspunkt måste vara att se den elevvårdande verksamheten och undervisningssidan som en integrerad del av skolverksamheten. I samma proposition (s. 47) uttalades i fråga om socialtjänsten att det där någon gång kunde förekorrrrna självständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening, t.ex. då hälso— och sjukvårdsverksamhet bedrivs inom ramen för socialtjänsten.
Regelns tillämplighet uppmärksammades också i samband med tillkomsten av KL (se prop. 1990/91:117 s. 43 f., bet. 1990/91:KU38 s. 36). KL ger kommunerna en frihet att organisera den eller de kommunala nämndernas verksamhet efter andra grunder än den verksamhetsindelning som sekretesslagen bygger på. Regeringen uttalade därvid att sekretessreglerna i och för sig inte hindrar en ordning med en friare nämndorganisation.
Lagrådet och Konstitutionsutskottet motsatte sig inte de nya principerna för den kommunala organisationen men framhöll att en översyn av sekretesslagen ändå framstod som behövlig för att komma till rätta med de problem som en integrerad nämndorganisation kan medföra.
Vad gäller statlig verksamhet har även diskussionen i den tidigare nämnda prop. 1990/91:53 (s. 12 och 28—30) ett visst intresse. I propositionen behandlades försäkringskassornas medverkan i folk- bokföringsarbetet tillsammans med skattemyndigheten. En sådan medverkan ansågs i praktiken kräva att kassorna har terminalåtkomst till de lokala folkbokföringsregistren. De nackdelar från integritetssyn- punkt — risk för otillbörligt intrång i registrerade personers integritet — som en sådan ordning medförde gjorde att någon terminalåtkomst
inte kunde godtas. Samma skäl anfördes för övrigt för att begränsa de lokala skattekontorens terminalåtkomst till enbart uppgifter i det register som avser kontorets verksamhetsområde. Vikten av att hindra en onödig spridning av uppgifter i registret till allmänheten vägde här tyngre än de skäl av verksarnhetsmässig art som talade för en terminalåtkomst.
6.9. Registeransvar
En sådan blandad verksamhet som en medborgarkontorsverksam- het får särskilda konsekvenser inte bara i sekretesshänseende utan också när det gäller registeransvaret m.m. enligt datalagen.
I det här avsnittet redovisar vi vad som gäller i fråga om registeransvar, när flera myndigheter har tillgång till ett person- register, har rättslig befogenhet att påverka registerinnehållet eller gemensamt utnyttjar en handläggare som därmed får både terrni- nalåtkomst till och möjlighet att registrera personuppgifter i flera myndigheters register.
Enligt datalagen och dess motiv kan, som vi tidigare har sagt, både fysiska och juridiska personer samt myndigheter vara registeransvariga (se avsnitt 6.5.1). Det innebär att ett medborgarkontor kan bli registeransvarig för ett personregister bara om det uppfyller kvalifika- tionskraven för juridiska personer eller för myndigheter.
Flera myndigheter har terminalåtkomst och möjlighet att påverka ett registerinnehåll
Registeransvarig är enligt 1 å datalagen den för vars verksamhet ett personregister förs, om han förfogar över registret. Vid bedömningen av frågan av om någon förfogar över ett register är frågan om vem som bestämmer registerinnehållet av avgörande betydelse. Det är därvid tillräckligt att en kommunal nämnd eller någon statlig myndig- het har rättslig befogenhet att påverka registerinnehållet för att nämnden eller myndigheten skall anses förfoga över registret. Det innebär t.ex. om två eller flera myndigheter kan påverka innehållet i ett personregister, att samtliga myndigheter skall anses som registeran- svariga för registret.
För uppgifter i ett register kan sekretess gälla enligt Seer. Så är exempelvis fallet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden (7 kap. 4 å Seer). Det innebär bland annat att en sådan uppgift inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften får röjas utan att den enkilde eller hans närstående lider men. En särskild skadeprövning skall således föregå varje utlämnande. Den prövningen får bara underlåtas i de fall där den enskilde har eftergett sekretessen (14 kap. 4 å).
Ansvaret för skadeprövningen ligger enligt Seer på den som är registeransvarig.
Vid ett gemensamt registeransvar blir i princip varje uppgift i ett personregister tillgängligt för respektive myndighet så snart som uppgifterna registreras i registret. En sådan tillgänglighet innebär också ett utlämnade av uppgift. Någon skadeprövning kan då i praktiken inte ske. I en sådan situation kan sättas i fråga, om det är förenligt med integritetsskyddet i Seer att tillåta ett gemensamt registeransvar.
Vi vill i detta sammanhang på nytt påpeka att ärenden om utläm- nande av allmänna handlingar hos en myndighet anses som myndig- hetsutövning. Det författningsförslag som vi lämnar ger emellertid inte utrymme för att anförtro den som är verksam som ”generalist” vid ett medborgarkontor en sådan myndighetsutövning — se 2 å vårt lagförslag och kommentaren därtill samt avsnitt 6.2.5 .
En handläggare, som är verksam för flera myndigheter, har där terminalåtkomst och möjlighet att påverka ett registerinnehåll
Hur skall de nu redovisade reglerna tillämpas på sådana organisations- former som en integrerad nämndorganisation enligt den s.k. beställar- utförarrnodellen och ett renodlat kommunalt medborgarkontor enligt det danska ROSA—projektets modell. Det är den typ av medborgarkon- tor som kallas ”modell 1”.
Datainspektionen har prövat frågan dels i ett tillsynsärende den 30 juni 1994, dels i ett tillståndsärende den 20 oktober 1994. Båda ärendena avser Sölvesborgs kommun.
T illsynsärendet
I Datainspektionens beslut den 30 juni 1994 (dnr 2123-93, 2126-93, 3043-93) sägs att tillsynen skall reda ut frågorna om dels registeran- svar för de nämnder i kommunen som tillämpar beställar—utförar-
modellen, dels vilken terrninalätkomst personalen vid medborgarkon- toret har till personuppgifter i olika personregister och personalens möjligheter att själva registrera personuppgifter med hjälp av ADB.
Beställar-utförarorganisationen: Av beslutet frarngär bland annat följande. Kommunen har tre beställamämnder, nämligen 1) barn- och utbildningsnämnden som svarar för barnomsorg, grundskola, bostads— bidrag, individ- och familjeomsorg m.m., 2) fritids- och kulturnämn- den som svarar för bibliotek, kultur m.m. och 3) omsorgsnämnden som svarar för äldreomsorg, handikappomsorg m.m.
Vidare finns en miljö- och byggnadsnämnd. Kommunstyrelsen är utförarnämnd. Den är indelad i en serviceför- valtning, ett kommunledningskontor och en utförarorganisation.
All personal i kommunen är anställd hos kommunstyrelsen. Tjänstemännen fattar beslut med stöd av delegation från respektive nämnd.
En verksamhet som går att beställa, t.ex. ett visst antal barnom- sorgsplatser hänförs tilll utförarorganisationen. Socialtjänsten har därför delats mellan utförarorganisationen och beställarnåmnden.
I den sociala verksamheten används två personregister, ett för barnomsorgen och ett för äldreomsorgen. Registren används både när tjänstemannen med stöd av delegation för beställarnåmnden fattar beslut som innebär myndighetsutövning och när de agerar (dvs. verkställer beslut) i egenskap av tjänstemän i utförarorgansiationen.
Datainspektionen fann att både beställarnåmnd (omsorgsnämnden) och kommunstyrelse borde ses som registeransvariga när registren används inom såväl beställarorganisationen som utförarorganisationen. Datainspektionen gjorde därvid den bedömningen att ett gemensamt registeransvar inte var förenligt med Seer:s bestämmelser om skadeprövningsskyldighet. Datainspektionen anförde därutöver
följande:
”Till saken hör också att även om beställar- resp. utförarnämnd skulle föra var sitt register, innebär det sätt som kommunen valt att organisera sin verksamhet på att skadeprövningen skulle komma att göras av en och sanrrna tjänsteman; nämligen dels för beställar- nämndens räkning med stöd av ett delegationsbeslut, dels för utförarnämndens räkning i egenskap av tjänsteman i utförarorgani— sationen. En sådan ordning innebär i praktiken att sekretesslagens bestämmelser sätts ur spel och därmed också det integritetsskydd som sekretess- och datalagstiftningen åsyftar.”
Medborgarkontoret: Följande omständigheter förelåg enligt Datain- spektionen. Organisatoriskt hänförs kontoret till kommunstyrelsens serviceför- valtning. Personalen är -— liksom övrig kommunal personal —
anställd hos kommunstyrelsen. Genom delegeringsbeslut av respektive kommunal nämnd har personalen (men inte samtliga i alla ärenden) vid medborgarkontoret beslutanderätt (myndighetsutövningsuppgifter) i ärenden som rör bostadsbidrag, bostadsförmedling och parkeringstill- stånd. Med beslutanderätt i ett ärende följer terminalåtkomst till samtliga uppgifter i det register som används för administration av ärendet och en möjlighet att registrera uppgifter. Den som inte har beslutanderätt har i vissa fall terminalåtkomst till samtliga registerupp- gifter, i andra fall till ett begränsat antal uppgifter, s.k. ”frågebilder”, men i vissa fall också en möjlighet att göra en del registreringar.
Datainspektionen fann att den omständigheten att samtliga personer vid medborgarkontoret har tillgång till ett flertal register som olika nämnder är registeransvariga för skulle bedömas som terrninalut- lämnande — vilket kräver tillstånd av Datainspektionen enligt datalagen — i de fall kommunstyrelsen inte är registeransvarig eller där tjänstemannen saknar delegation från den registeransvarige nämnden. I de fall personalen har möjlighet att göra registreringar utan delegeringsbeslut från den registeransvarige nämnden bedömde Datainspektionen att förfogandet stred mot datalagens och TF:s bestämmelser om hantering av allmänna handlingar. Ett sådant registerförfogande av personalen innebar enligt inspektionen att ett för nämnderna gemensamt personregister tillskapades, vilket krävde tillstånd. Enligt Datainspektionen ges tillstånd bara i mycket speciella fall, t.ex. om nämnderna ålagts att bedriva viss verksamhet gemen- samt.
I beslutet anvisade Datainspektionen kommunens nämnder i första hand att för personalen vid medborgarkontoret begränsa åtkomsten till respektive nänmds register och rätten att registrera uppgifter i registren till personer som har delegation att besluta i de ärenden som uppgifterna avser. I andra hand anvisade inspektionen nämnderna att söka tillstånd att lämna ut uppgifterna via terminal eller att söka tillstånd att föra registren gemensamt med kommunstyrelsen (där personalen var anställd).
Tillståndsärendet
I sitt beslut den 20 oktober 1994 (dnr 628-93) hänvisade Datainspek- tionen till det nyss redovisade tillsynsärendet där inspektionen
konstaterade i fråga om den integrerade närnndorganisationen att såväl beställarnåmnden (omsorgsnämnden i det här fallet) som kommunsty- relsen (genom dess utförarorganisation) var att anse som registeran- svariga för ett personregister som avsåg äldreomsorgen.
I omsorgsnämndens ansökan om tillstånd för personregistret — alltså för att vara ensam registeransvarig —- anförde nämnden bl.a. att den på individnivå svarar för såväl den beställande som utförande verksamheten inom kommunens äldre- och handikappomsorg. Kom- munstyrelsens utförarorganisations verksamhet inom området sker inte på individnivån och personregistret används därför inte för kommun- styrelsens verksamhet utan bara för omsorgsnämndens. — Kommun- styrelsen anställer all personal i kommunen men arbetsuppgifterna tilldelas personalen i respektive nämnd.
I beslutet fann Datainspektionen med hänsyn till de omständigheter som nu nämnts att ifrågavarande register fick anses föras endast för omsorgsnämndens verksamhet och att nämnden därmed är registeran- svarig för registret
Datainspektionen gjorde därvid den bedömningen att den personal som tilldelats nämnden för dess beställar- och utförarverksarnhet kunde jämställas med sådana uppdragstagare som avses i 1 kap. 6 å Seer. Med hänsyn bland annat till den tystnadsplikt som gäller för sådana personer kunde enligt inspektionen tillstånd ges.
Utredningens kommentar
Enligt vår bedömning ligger den modell för integrerad medborgarkon- torsverksamhet i gemensam regi som vi föreslår (jämför avsnitt 8) väl i linje med den inställning som Datainspektionen har gett uttryck för
i de nu redovisade bägge besluten.
7. Inledning till en problemanalys 7.1 Vad är ett medborgarkontor? Försökslagen
Benämningen ”medborgarkontor” förekommer i svensk rätt bara i 1994 års försökslag.
I lagen anges inte vad som avses med medborgarkontor. I lagmoti- ven (prop. 1993/94:187, s. 6) sägs att det är en sammanfattande benämning på en offentlig inrättning som ger offentlig service till medborgarna. I propositionen utvecklas begreppet närmare genom att där talas om olika modeller för medborgarkontor, både sådana med enbart kommunal verksamhet och sådana där kommunen, statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa samlokaliserar sin verksamhet. Kommunen ges genom lagen befogenhet att sluta samarbetsavtal om att utföra förvaltningsuppgifter, som inte innebär myndighetsutövning, åt statliga myndigheter, en allmän försäkrings- kassa eller ett landsting. Samarbetsavtal får också jämlikt KL träffas med bolag, föreningar, stiftelser eller enskilda om serviceuppgifter av allmänt intresse för kommunmedlemmarna.
En liknande definition av begreppet medborgarkontor föreslogs också i rapporten Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67). Med ett medborgarkontor avsågs där en kommunal inrättning där förvaltningsupp gifter från olika kommunala myndigheter handläggs, men med möjlighet för kommunen att träffa avtal om att en viss eller vissa anställda vid medborgarkontoret skall utföra förvaltningsuppgifter även åt statliga myndigheter, en allmän för- säkringskassa samt ett landsting (s. 93 f.).
Sammanfattningsvis kan sägas att uttrycket medborgarkontor i svensk rätt hittills har begränsats till att avse en kommunal inrättning, dvs. en del i den kommunala förvaltningen.
En nära till hands liggande förklaring till den kommunala anknyt- ningen är att försökslagen syftar till att lätta på den begränsning som annars gäller för kommunernas verksamhet enligt KL. En annan förklaring kan vara att det ofta är kommunerna som tar initiativ till att inrätta sådana kontor för i första hand kommunal verksamhet.
Allmänt
Den bärande tanken för medborgarkontor kan i korthet beskrivas som att på ett ställe och under ett tak, t.ex. i ett kommunhus, på ett postkontor eller ett bibliotek samla samhällsinformation och service men också sådana förvaltningsuppgifter som innefattar viss slag av myndighetsutövning på ett för medborgarna lättillgängligt sätt.
En annan tanke med medborgarkontor, som vi behandlar närmare i det följande avsnittet, är att effektivisera förvaltningens centrala verksamheter genom att avlasta dessa från ren informations— och serviceverksamhet samt från hanteringen av enklare ärenden. De centrala förvaltningarna frigör därigenom resurser som kan användas för den mer kvalificerade ärendehanteringen.
På så sätt kan de kraftiga ekonomiska begränsningar som förestår för den offentliga verksamheten delvis kompenseras och kvaliteten på den offentliga servicen lättare behållas. Det ter sig alltså mer angeläget än någonsin att de nu antydda effektivitetsvinsterna i en medborgar— kontorsverksamhet snarast realiseras.
Uttrycket medborgarkontor har här använts som en samlingsbeteck- ning för ett antal olika nya sätt att organisera offentlig verksamhet, både kommunal och statlig och den som försäkringskassorna bedriver.
Vi återkommer till dem längre fram i rapporten, där vi skall diskutera olika former för en sådan verksamhet.
I Danmark används vanligtvis beteckningarna Kvikskranke, Servicebutik eller Rådhusbutik på sådana inrättningar som vi i Sverige vanligen kallar Medborgarkontor. I Norge säger man Servicekontor och i Finland Samservice.
Det finns här en saklig skillnad som är värd att notera. I Danmark ses medborgarkontoren bara som en normal lösning av kommunens interna verksamhet och organisation och någon statlig verksamhet förekommer inte. I Norge och Finland omfattas däremot verksamheten av både kommunala och statliga uppgifter och medborgarkontoret är där heller inte enbart någon kommunal inrättning.
Vanliga beteckningar på medborgarkontor är i Storbritannien One- Stop-Shop eller Neighbourhood-Office. I Tyskland används be— teckningarna Biirgeramt, Burgerburo, Börgerladen och Einwohneramt. På sarruna sätt som i Danmark är medborgarkontoren i Storbritannien och Tyskland kommunala angelägenheter utan inslag av statlig verksamhet.
Mot bakgrund av vad som nu redovisats använder vi i denna rapport ordet medborgarkontor inte så snävt att det bara avser en rent kommu—
nal inrättning.
Vi vill samtidigt på nytt stryka under att namnet Medborgarkontor inte ger någon närmare upplysning om vare sig organisationsforrnen eller verksamheten. Man kan för övrigt tänka sig andra beteckningar, t.ex. ”Samservicekontor” eller ”Samtjänstkontor”.
7.2 Funktionsfördelning och förvaltningsorganisation
Hur kan en sektorövergripande verksamhet passas in i den nuvarande förvaltningsorganisationen?
En och samme tjänsteman bör i fortsättningen vid ett med— borgarkontor kunna handlägga inte bara t.ex. enklare passärenden utan också anmälningar om okomplicerade tillgrepps— eller skadegörelsebrott, enklare ärenden om hittegods, vissa okompli- cerade ärenden om licens för jaktvapen, om tillstånd till spräng- ning och till innehav av explosiva ämnen samt vissa tillstånd enligt ordningslagen.
Samme tjänsteman bör dessutom kunna utföra förvaltnings- uppgifter innefattande viss enklare myndighetsutövning på en kommunal nämnds, en allmän försäkringskassas och kanske ytterligare några myndigheters vägnar.
För kommunens räkning kan det bli fråga om t.ex. att meddela parkeringstillstånd, att bevilja ekonomiskt bistånd, att anvisa plats i daghem eller att handlägga enklare byggnadsärenden, för för— säkringskassans räkning att besluta om bostadsbidrag och bostads— tillägg, att utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner etc., för skattemyndighetens räkning att besluta om jämkning av preliminär skatt, att utfärda intyg om att kvarskatteavdrag inte skall göras, att medge anstånd med att betala skatt eller att lämna självdeklaration eller att utfärda personbevis etc., för arbetsförmedlingens räkning att skriva in arbetssökande eller att besluta om ersättning för s.k. sökanderesor.
7.2.1 Staten
Allmänt Den statliga förvaltningsorganisationens uppbyggnad är betingad av flera olika krav (se t.ex. Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 16 uppl., 1992). Bland dem märks å ena sidan kravet på en enhetlig
ledning av statens verksamhet, å andra sidan kravet på en funktions- fördelning som tar hänsyn till arbetsuppgifternas skiftande sakliga innebörd och lokala anknytning. Schematiskt kan organisationen liknas vid en pyramid. I dess spets befinner sig regeringen och under den ett omfattande system av centrala, regionala och lokala myndigheter, var och en med sina bestämda uppgifter.
En närmare behandling av termen myndighet har tidigare redovisats i avsnittet 6.3. Här nöjer vi oss med att konstatera att en myndighet består av en grupp människor sammanhållna till en enhet, som tänks bevara sin identitet oberoende av alla personskiften. Det som håller samman enheten är dess organisation och arbetsuppgifter.
När det i en författning talas om vem som har beslutanderätten i ett visst slags ärenden anges bara myndighetens namn. Vilken eller vilka personer i myndigheten som har den verkliga beslutanderätten anges inte. Det anges i stället i myndighetens instruktion och arbetsordning och i interna myndighetsbeslut genom vilka tjänstemännen utses att sköta olika funktioner inom myndigheten. I lagar anges i regel inte ens myndighetens namn. För att inte binda regeringen vid den aktuella organisationen anger riksdagen i stället t.ex. att en viss uppgift åligger ”regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer".
Funktionsfördelning
Följande tre former av funktionsfördelning kan sägas prägla för- valtningsorganisationens uppbyggnad, nämligen saklig, lokal och vertikal. Den första formen av fördelning, den sakliga, bygger på att man av praktiska skäl måste fördela arbetsuppgifterna på olika organ eftersom förvaltningsverksamheten omfattar arbetsuppgifter av de mest skiftande slag. Det är egentligen bara på regeringsnivån som alla uppgifter är sammanhållna inom ett och samma organ. Uppdelningen i centrala förvaltningsmyndigheter (Arbetsmarknadsstyrelsen, Datainspektionen, Riksförsäkringsverket, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket etc.) präglas helt av behovet av en saklig funktionsfördelning, dvs. i olika verksamhetsgrenar.
Den andra formen av funktionsfördelning, den lokala, delar upp en verksamhetsgren i olika geografiska arbetsområden. Inom flertalet statliga verksamhetsgrenar finns, förutom en central förvaltnings- myndighet, även myndigheter som har särskilda delar av landet som arbetsområden. Denna myndighetsorganisation är i sin tur ofta uppbyggd i två nivåer, regionala och lokala myndigheter (t.ex. Länsarbetsnämnd och Arbetsförmedling). Denna funktionsfördelning
förutsätter i sin tur att landet delas in i olika förvaltningsområden, t.ex. i län, i polisdistrikt, i kronofogdedistrikt m.m. Funktionsför- delningen mellan olika sidoordnade myndigheter på regional eller lokal nivå inom samma förvaltningsgren bestäms genom ärendenas anknytning till vederbörande förvaltningsområde.
Den tredje formen av funktionsfördelning, den vertikala, bygger upp verksamheten inom en förvaltningsgren så, att centrala myndig— heter är överordnade i förhållande till regionala myndigheter och de sistnämnda överordnade i förhållande till lokala.
Lydnadsförhållande till överordnade myndigheter
Statliga myndigheter står enligt grundlagen principiellt sett i ett lydnadsförhållande till högre myndigheter och i sista hand till regeringen (11 kap. 6 & RF).
Lydnadsförhållandet begränsas dock av bestämmelsen i 11 kap. 7 5 att inte någon myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett konkret ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Sådana ärenden skall således varje förvaltningsmyndighet handlägga själv- ständigt och på eget ansvar.
Bestämmelsen hindrar inte att regeringen eller Överordnade myndigheter kan styra lägre myndigheters beslutsfattande genom generella direktiv.
Bestämmelsen hindrar inte heller regeringen eller överordnade myndigheter från att ingripa genom direktiv i särskilda fall, om myndighetsutövningen sker med stöd av förordning.
7.2.2 Kommunerna Funktionsfördelning
KL, som infördes år 1992, ger kommunerna i förhållande till vad som gällde enligt den gamla kommunallagen (1977z596) stor frihet att besluta om den egna organisationen och verksamhetsformerna.
I linje med denna frihet har motsvarande ändringar också ge- nomförts för kommunala förvaltningsuppgifter som är reglerade i specialförfattningar. Som exempel kan nämnas att den tidigare bestämmelse i 4 & socialtjänstlagen (1980:620) som föreskrev att det skall finnas en socialnämnd i varje kommun har ersatts av en bestämmelse som ger kommunen frihet att besluta om vilken eller
vilka nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten.
Det skall finnas en beslutande församling: kommunfullmäktige (3 kap. 1 & KL), som i sin tur skall tillsätta en kommunstyrelse och de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt (3 kap. 1 och 2 åå). Detta innebär att all kommunal verksamhet är inordnad i den kommunala nämndorganisationen. , Fullmäktige skall vidare, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållande. Fullmäktige får därvid besluta om
1) att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen,
2) att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i en del av kommunen,
3) att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar och
4) att en nämnd skall vara underställd en annan nämnd (3 kap. 4 €). Dessa regler har medfört att kommunernas organisation numera präglas av en ökande mångfald. Organisationsfriheten begränsas dock av bestämmelserna i 3 kap. 5 5. En nämnd får inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part. En nämnd får inte heller utöva någon i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.
Det finns i praktiken tre huvudmodeller för den kommunala organisationen:
1. den sektoriella (skola, fritid, fastighet m.m.)
2. den territoriella (kommundelsnämnder m.m.) och
3. den funktionella (beställarnämnder-utförarenheter m.m.).
Den första modellen är vanligast men tillämpas i minskande ut- sträckning. Den territoriella indelning tillämpas i begränsad om- fattning. Den funktionella organisationen tillämpas i ökande omfattning (se 1993 års redovisning av utveckling i kommuner och landsting, Ds 1994:61 s. 15).
En jämförelse med formerna för funktionsfördelningen av arbets- uppgifterna på den statliga sidan ger vid handen att den sektoriella organisationsmodellen i kommunerna närmast svarar mot en saklig funktionsfördelning och den territoriella organisationsmodellen mot en lokal funktionsfördelning, medan den funktionella organisationsmodel— len saknar en motsvarighet på den statliga sidan.
Det finns, oavsett vilken organisationsmodell som används, också en vertikal funktionsfördelning i den kommunala organisationen. Det
ankommer således på fullmäktige att besluta i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller som annars är av större vikt för kommu- nen (3 kap. 9 ©). Det är också, som nyss nämnts, fullmäktige som beslutar om nämnder och nämndindelning, t.ex. om en nämnd skall vara underställd en annan nämnd, likaså om delegering av beslutande- rätten i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden (3 kap. 10 5). Styrelsen leder och samordnar förvaltningen av kommunens ange— lägenheter och har uppsikt över övriga nämnders verksamhet (6 kap. 1 (j). Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall ha hand om. De beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem (3 kap. 13 å). Nämnderna svarar var och en inom sitt område för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten (6 kap. 7 5).
Organisationsstruktureni den kommunala organisationen
Även de kommunala organen ingår i en hierarkisk uppbyggd organisa— tion.
Styrelsen har som framgår av 6 kap. 1 & KL en central ställning i organisationen. Den har dock inte utrustats med några maktmedel gentemot övriga kommunala nämnder, utan den får i sin uppsiktsroll inskränka sig till att lämna råd och anvisningar. Den får inte lägga sig i övriga nänmders verksamhet på det sättet, att den lämnar direktiv för verksamheten eller försöker ändra beslut, som fattas av en annan nämnd.
Även kommunfullmäktiges möjligheter att påverka en nämnds beslut är begränsade. Begränsningsbestämmelsen 11 kap. 7 & RF gäller nämligen även de beslutande organen i en kommun.
7.2.3 Förvaltningspersonalen i stat och kommun
Vi har i det föregående betonat att vad som bär upp den offentliga förvaltningens verksamhet är människorna i myndigheterna. Det finns därför anledning att något översiktligt beröra det förvaltningsrättsliga kontrollsystemet med avseende på personalen. Vi gör det bl.a. mot bakgrund av att det i en integrerad verksamhet skall vara möjligt för den som är kommunalt anställd att utföra statliga uppgifter och för den som är statligt anställd att utföra kommunala. Förvaltningspersonalen har i kontrollsystemet dels ett straffrättsligt, dels ett disciplinärt och dels ett ekonomiskt ansvar. Den samlade
ansvarigheten anses utgöra en väsentlig garanti för såväl rättssäker- heten som effektiviteten inom förvaltningen. Det är främst den generella risken för påföljder som tänks befrämja personalens pliktuppfyllelse. Den konkreta påföljden är närmast tänkt att förmå den felande att bättra sig för framtiden.
Förvaltningspersonalens ansvar skall således inte ses som någon garanti för ett besluts riktighet i det enskilda fallet utan bör i stället ses som en allmänt verkande garanti för personalens pliktuppfyllelse.
Kontrollsystemet avviker dock något beroende av om det är fråga om en statlig eller en kommunal anställning.
Det strajfrättsliga ansvaret för brott i tjänsteutövningen enligt 20 kap. BrB omfattar dock funktionärer hos alla organ som sysslar med myndighetsutövning, oavsett om dessa är statliga, kommunala eller enskilda. Där finns således inte någon skillnad.
Det disciplinära ansvaret i LOA omfattar bara den som är statsan— ställd eller försäkringskasseanställd. För kommunanställda gäller i stället bestämmelser i kollektivavtal (AB 94). Men rent praktiskt finns det klara likheter i sak mellan lag- och avtalsreglerna.
Det ekonomiska ansvaret regleras i skadeståndslagen. Enligt 2 kap. 1 och 4 åå kan en tjänsteman, oavsett om han är statligt eller kommunalt anställd, bli skyldig att ersätta skada, som han genom fel eller försummelse i tjänsten vållar antingen arbetsgivaren, dvs. staten eller kommunen, eller tredje man.
7.3 En alternativ funktionsfördelning
] det här avsnittet belyser vi de fördelar som kan nås om man fördelar om funktionerna.
Sektorövergripande verksamhet
Den översiktliga redovisning av statlig och kommunal förvaltnings— organisation som lämnats i det föregående visar att en sådan sektor- övergripande verksamhet som ryms inom ett medborgarkontor ter sig mer främmande i den nuvarande statliga organisationen än i den kommunala. Det innebär dock inte att en samverkan över verksam— hetsgrenarna skulle sakna fördelar för den statliga verksamheten och sålunda för medborgarna. Frågan är närmast vilka nackdelar en sådan samverkan kan få.
Låt oss dock i vanlig ordning först se efter vilka fördelar som står att finna.
Bland åtgärder som syftar till att effektivisera den offentliga för- valtningen kan noteras sådana som medverkar till en effektivare förvaltning i allmänhet och kostnadseffektivare i synnerhet och sådana som medverkar till att öka tillgängligheten och därmed också förbättrar servicen för medborgarna.
De modeller för samverkan mellan myndigheter m.fl. som vi avser att presentera tar sikte på båda dessa åtgärdstyper.
När det gäller offentlig verksamhet av servicekaraktär — vilken inte behöver utesluta moment av myndighetsutövning — är det enligt vår uppfattning en rimlig utgångspunkt att en sådan verksamhet skall utformas efter medborgarnas behov.
Vid annan offentlig verksamhet, där tyngdpunkten utgörs av myndighetsutövning, måste även andra intressen än den enskilde med- borgarens behov tillgodoses. En skiljelinje bör här dras mellan s.k. betungande beslut, dvs. sådana beslut som innebär åligganden för den enskilde eller i övrigt avser ingrepp i hans eller hennes personliga eller ekonomiska förhållande och s.k. gynnande beslut, dvs. beslut som ur den enskildes synpunkt är förmånliga eller åtminstone "neutrala”. Den senare typen av beslut har nämligen för den enskilde många likheter med serviceverksamhet. Det kan röra sig om tillstånd till en annars förbjuden verksamhet (t.ex. ett kommunalt parkering- stillstånd, en licens för jaktvapen m.m.) och befrielse från någon i lag föreskriven skyldighet (dispens). Även beslut om sociala bidrag och andra ekonomiska förmåner hör hit.
Exempel på beslut som kan sägas vara varken betungande eller gynnade för den enskilde (neutrala beslut) men som har karaktär av service är sådana beslut som har indirekta rättsverkningar gentemot den enskilde, t.ex. olika registreringar (arbetslöshet, bostadssökande, sjukdom, ändrad inkomst m.m.) och utfärdande av legitimationshand- lingar (pass, personbevis m.m.).
7 .4 Funktioner från en eller flera verksamhetsgrenar förs samman i ett medborgarkontor
Ett sätt att göra förvaltningen effektivare är att sortera dess funk- tioner.
7 .4. 1 Funktionsnivåer
Den offentliga verksamheten, dess tjänste- och serviceutbud samt ärendehandläggning består av en mängd arbetsuppgifter, från mycket kvalificerat beslutsfattande till enkelt faktiskt handlande som att lämna ut en broschyr eller något liknande. Dessa arbetsuppgifter som många gånger has om hand av en och samme tjänsteman kan definieras närmare med hänsyn till sin funktion och sedan delas in i ett antal funktionsnivåer.
Resultatet av en sådan generell definitionsprocess kallas för ”funk— tionsfördelare”. Funktionsfördelaren kan man sedan använda sig av för att sortera verksamheten hos en bestämd myndighet.
I det danska s.k. ROSA—projektet _— ett medborgarkontorsprojekt — arbetar man med en funktionsindelning i åtta nivåer. För en närmare beskrivning av ROSA-projektet hänvisas till rapporterna Medborgarkontor — redovisning av pågående utvecklingsarbete (Ds l993z4, s. 75 ff.) och Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67) samt till Statskontorets rapport Medborgarkontor — verksamhet, arbetsuppgifter, rättslig reglering (nr 1993zl4, 14 B, 14 C).
Med utgångspunkt i en s.k. funktionsfördelning kan verksamheten enligt ROSA-projektets modell delas in i följande åtta nivåer.
l. Receptionsuppgifter —— utlämning av material —— allmän information
2. Informationsuppgifter — vägledning och hänvisning
3. Fackvägledningsuppgifter
— hänvisningar per post och telefon —— val mellan olika regelverk
4. Lag— och regeluppgifter _— enklare ärendebehandling — expeditionsgöromål
5. Utredningsuppgifter —— rådgivning om möjligheter — regeltolkning
6. Specialistuppgifter — tyngre och komplicerade ärenden — ärenden som kräver särskild kompetens
7. Ledningsuppgifter —— samordning, kontroll och förvaltningsutveckling
8. Politiska uppgifter — presidieuppgifter — mål och ramar
I traditionell svensk offentlig verksamhet ingår som inledningsvis antytts i stort sett samtliga nu beskrivna funktionsnivåer — med undantag för nivåerna 7 och 8 —— i en specialisthandläggares arbets— uppgifter. Det innebär t.ex. att en specialist inte bara sysslar med kvalificerad ärendehandläggning och beslutsfattande (nivåerna 4—6) utan även med rena receptionsuppgifter som att ge allmän information och enklare rådgivning och lämna ut broschyrer, blanketter och annat material, likaså att hjälpa till med att fylla i olika ansökningar m.m.(nivåerna 1—3).
En sådan spridning av arbetsuppgifterna kan vara effektivitetshäm- mande. Genom att lyfta bort i första hand de ofta förekommande men enkla arbetsuppgifterna från specialisterna och föra över dessa upp- gifter till en s.k. generalist kan effektiviteten förbättras. Specialisten får mer tid till det han egentligen är utbildad för. Generalisten får möjlighet att handlägga de mindre kvalificerade uppgifterna på ett rationellare sätt än vad specialisten kan göra.
Erfarenheter från de medborgarkontor som finns i dag visar att en sådan generalistkarriär är attraktiv i sig. Det har hittills inte i något fall visat sig svårt att rekrytera kompetent personal för dessa upp- gifter. Karriären synes således kunna ge möjligheter till såväl personal- som kompetensutveckling vid medborgarkontoren.
7.4.2 Verksamhetsformer
Med utgångspunkt i den fördelning av olika funktioner som beskrivits i det föregående stycket kan den offentliga verksamheten delas in i följande sju former, enligt ROSA—projektets modell.
1. Samordnade informationskontor: nivåerna 1 och 2
2. Samservice: nivåerna 1—6 (där nivåerna 1—3 oftast sköts i en gemensam reception, s.k. frontdisk enligt Fränsta— och Tings- backaprojektet)
3. Integrerad service: nivåerna 1—4 inom det kommunala ansvarsom- rådet, jämför medborgarkontoren i Sölvesborg och Surahammar
4. Integrerad samservice: nivåerna 1—4 inom t.ex. det kommunala och statliga ansvarsområdet
5. Samlokaliserad specialistservice: nivåerna 4—6 inom det kommu— nala ansvarsområdet
6. Integrerad specialistservice: nivåerna 4—6 inom t.ex. det kom- munala och statliga ansvarsområdet
7. Politikerforum: nivåerna 7 och 8
7.4.3 Verksamhetsformer för medborgarkontor
Den allmänna definitionen av företeelsen medborgarkontor som vi förespråkar omfattar Samordnade informationskontor, Samservice, Integrerad service och Integrerad samservice, dvs. verksamhets- formerna l—-4 som beskrivits ovan.
Tillämpar man modellen på de i dag i landet verksamma med- borgarkontoren och de som är under utveckling kan konstateras att följande former är representerade:
Samordnade informationskontor ( 1), Samservice (2) där receptions, informations— och fackvägledningsuppgifter sköts i en gemensam reception eller Integrerad service (3) inom det kommunala ansvarsom— rådet. Dessutom kan tänkas formen Integrerad samservice (4) med samverkan mellan en kommun, en försäkringskassa, statliga myndig- heter och ett landsting.
Det finns numera uttalade legala förutsättningar för en kommun att driva den till en viss nivå med stöd av 1994 års försökslagstiftning. Myndighetsutövningen är här undantagen.
Enligt vad utredningen inhämtat har emellertid en del avtal om en integrerad verksamhet upp till den tredje funktionsnivån träffats långt tidigare. Som exempel kan nämnas att Ånge kommun år 1991 ingått sådana avtal med Polismyndigheten i Sundsvall, med Länsarbetsnärrm— den i Västernorrlands län och med Västernorrlands läns allmänna för— säkringskassa.
Enligt samarbetsavtalet mellan kommunen och polismyndigheten bidrar polisen med en heltidsanställd arbetskraft till den gemensamma serviceenheten (medborgarkontoret/vår anm.). Kommunen svarar för arbetsledningen. Kommunen får till viss del utnyttja den polisanställde i arbetet i medborgarkontoret. I gengäld åtar sig kommunen genom sin personal att svara för kundmottagningsuppgifter åt polismyndigheten och biträda med handläggningen av vissa polisärenden såsom pass, vapenlicenser och tillstånd till offentlig tillställning samt viss råd- givning.
Samarbetsavtalet mellan kommunen och arbetsförmedlingen har ett motsvarande innehåll. Kommunen biträder dock inte enligt avtalet med handläggningen av några arbetsförrnedlingsärenden utan bara med kundmottagningsuppgifter och viss rådgivning.
Enligt samarbetsavtalet mellan kommunen och försäkringskassan åtar sig kommunen att inte bara svara för kundmottagningsuppgifter utan också att biträda med andra arbetsuppgifter som dock inte får avse myndighetsutövning eller rådgivning i ett enskilt ärende. Enligt avtalet åligger det kommunen att skriftligen avtala med sin personal om att denna i dessa uppgifter skall tillämpa de regler som gäller för försäkringskassans verksamhet. Enligt avtalet skall kommunen bl.a. ta emot anmälan eller framställan om —— sjukdom — tillfällig vård av barn — föräldrapenning — inkomständring — ersättning för sjukdom.
7.4.4 Funktionsnivåer i medborgarkontor När det gäller förvaltningsorganisationen finns det, som vi tidigare har belyst, ett intresse av att utnyttja tillgängliga personresurser gemen-
samt för olika verksamhetsgrenar både ur ekonomisk synpunkt och för att ta till vara kompetens. Att kunna tillgodose de nu nämnda
intressena förutsätter att man går ganska långt ner i förvaltnings— organisationens funktioner.
Det innebär om vi knyter an till den funktionsfördelning i åtta nivåer som vi inledningsvis presenterade, att merparten av arbetsupp— gifterna i ett medborgarkontor hör till någon av nivåerna 1—3. Det är alltså fråga om uppgifter som inte iimefattar myndighetsutövning eller ens utförs ”vid” myndighetsutövning.
Men även sådan enklare ärendebehandling inom olika verksamhets- grenar på handläggarnivå (nivå 4) är arbetsuppgifter som kan utföras av personal utan specialistutbildning. Sådana ärenden innebär emellertid många gånger att självständiga bedömningar måste göras av tjänstemannen. Det är här fråga om ärenden som kan innefatta myndighetsutövning eller i vart fall utförs ' ”vid" myndighetsutövning.
Vi kommer längre fram föra en utförligare diskussion om lämplig- heten i att en generalisthandläggare gör självständiga bedömningar vid myndighetsutövning. Vi vill dock redan här poängtera att enligt vår bedömning bör sådana ärenden inte få handläggas av en generalist vid ett medborgarkontor (se 2 & vårt lagförslag). Att vi här pekar ut generalisten och inte medborgarkontoret beror bl.a. på att vi inte vill utesluta att även specialisthandläggare kan vara verksamma vid ett
medborgarkontor. Vår tanke är för övrigt att ge offentliga myndigheter — både statliga och kommunala — för de fall de är intresserade av en
medborgarkontorssamverkan, så goda förutsättningar som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som kan finnas.
7.5. Medborgarkontor i ett kommunalt perspektiv
Kommunallagen tillåter att verksamheterna organiseras fritt inom kommunen.
KL ger som vi tidigare sagt kommunerna stor frihet att besluta om ny organisation eller nya verksamhetsformer.
Överför man principerna för funktionsfördelning på kommunal verksamhet, leder det till att enklare eller mindre kvalificerade uppgifter som nu handläggs av de olika facknämndernas förvaltningar förs samman för att handläggas gemensamt av en eller flera generalis— ter i ett medborgarkontor.
Förutsättningama för att etablera en sådan ordning skiftar givetvis med hänsyn dels till arten av de verksamheter som skall flyttas ut, dels till hur dessa är organiserade i stort i kommunen, dels till den tekniska stödutrustningens möjligheter och begränsningar. Andra begränsningar kan ligga i Seer bestämmelser om villkoren för utväxling av sekretessbelagda uppgifter och i datalagens bestämmelser om registe— ransvar m.m. För kommunerna måste därför som regel ett medborgar- kontor byggas upp och utvecklas etappvis (jfr Erna Zelmin-Åberg: Medborgarkontor -— en väg till medborgarnära förvaltning, Svenska Kommunförbundet, 1992).
I den angivna rapporten nämns fem olika etapper. De kan i stora drag beskrivas så här.
I en första etapp förs den inom kommunen gemensamma interna och externa servicen och informationen över från de olika nämndernas förvaltningar till medborgarkontoret. Hit hör t.ex. administrationen av gemensamma interna driftsfunktioner såsom reception/växel, post, expedition m.m. Hit hör också blankettservice, turistservice, konsu— mentvägledning, bokning av evenemangsbiljetter, trafikbiljetter osv. Ytterligare uppgifter kan vara bokning av tider för besök hos specialisthandläggare, ansvaret för allmän kommuninformation i form av broschyrer, informationsblad m.m. samt om de kommunala företagens verksamhet.
I en andra etapp förs viss beslutanderätt i KL över från nämnderna till personalen på medborgarkontoret. Detta kan göras på två olika sätt.
Det ena sättet är att varje nämnd har en specialist placerad på medborgarkontoret. Med stöd av delegering från sin närrmd kan denne då fatta vissa beslut, t.ex. i fråga om parkeringstillstånd, bostads- förmedlingsverksamhet eller enklare bygglovärenden.
Det andra sättet är att nämnden delegerar till en person på med- borgarkontoret som inte är specialist att fatta vissa beslut.
Den ursprungliga fördelningen av uppgifter mellan facknämnderna behöver alltså i princip inte ändras oavsett vilken av dessa sätt som väljs. Ansvaret för uppgifterna ligger formellt kvar på respektive nämnd. Om någon uppgift, t.ex. när den innefattar myndighetsutöv— ning (parkeringstillstånd, bostadsförmedlingsverksamhet, bygglov m.m.), kräver särskild behörighet av den som skall utföra den, kan den ansvariga facknämnden uppdra åt en eller flera av generalisterna att handlägga uppgiften. Om uppgiften även innefattar beslut, delegerar facknämnden beslutsrätten till generalisten.
En generalist behöver givetvis inte arbeta för flera facknämnder. Man kan mycket väl tänka sig att varje facknämnd har sin egen stab av generalister. Kommunerna är emellertid ofta inte så stora, att en
sådan lösning framstår som ändamålsenlig varken med hänsyn till kravet på effektivitet eller kravet på tillgänglighet. Den normala lösningen är alltså att en generalist arbetar för flera facknämnder. N är man för samman generalisterna i en gemensam lokal utanför kommu- nalhuset, kanske i ett bibliotek eller i ett gemensamt utrymme i kommunalhuset, t.ex. i dess entré, brukar man kalla den enheten för ett ' 'medborgarkontor' * .
I en tredje etapp kompletteras serviceutbudet på medborgarkontoret med service och ärendehandläggning från statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting.
I en fjärde etapp installeras s.k. publika terminaler med vilkas hjälp medborgarna i medborgarkontorets lokaler eller på andra platser i kommunen själva kan söka information och även göra vissa an— sökningar m.m.
I en femte etapp, slutmålet, skall medborgarna och förenings- och näringslivet med hjälp av teknisk utrustning i hemmen respektive företagen kunna kommunicera med offentliga myndigheter för att t.ex. hämta information eller beställa viss kommunal service.
Det s.k. slutmålet enligt rapporten torde dock innebära att med- borgarkontoren som en fysisk företeelse på lokalplanet inte längre behövs. Skall kontakten medborgare-myndighet ske med stöd av informationsteknologin, saknar naturligtvis kontorets geografiska placering betydelse.
Vi i MBK—utredningen menar dock att en sådan ordning knappast framstår som möjlig att genomföra inom en överskådlig framtid. Vi är övertygade om att många människor, inte minst äldre, lågutbildade eller invandrare oavsett var i landet de bor inte bara behöver utan också föredrar personliga kontakter med den offentliga verksamhetens företrädare.
Följande två bilder illustrerar hur en traditionell ärendehantering i facknämnder förändrats till ett medborgarkontor. Bild 2 visar etapp 2 i Medborgarkontoret i Sölvesborgs kommun.
Bild 1
Bild 2
Traditionell ärendehanteringl
Gemensamma interna meugift Social
Kundrelaterade arbetsuppgifter
Fördelning mellan specialist och generalist
, , * i=1 44 I I GENERALISTER j
Frekventa ku drelaterade ärenden
1 Siffrorna 1-6 i marginalen anger arbetsuppgifternas funktionsnivå.
7.6. Sektorövergripande verksamhetsformer för statliga myndigheter och för försäkringskassor
Även en statlig myndighet och en försäkringskassa har en viss frihet att organisera verksamheten tillsammans med andra myndig- heter.
7.6.1. Statliga myndigheter
Ett motsvarande resonemang om effektivitet och tillgänglighet som den s.k. funktionsfördelningen enligt det danska ROSA-projektets modell bygger på kan givetvis föras även för de svenska statliga myndig— heternas verksamhet.
Personalsambruk enligt avgiftsförordningen
Det finns också för statliga myndigheter i en begränsad omfattning möjlighet att bedriva personal- och lokalsambruk inte bara inom den egna myndighetssfären utan också med kommuner och landsting. I avgiftsförordningen (1992:191) regleras en sådan samverkan under benämningen offentlig resurssamordning (4 5 7).
I grova drag innebär bestämmelsen att statliga myndigheter under vissa villkor ges rätt att samordna sitt resursutnyttjande bl.a. i fråga om produktionen av tjänster.
Riksrevisionsverket (RRV) har med stöd av 31 & avgiftsförord— ningen meddelat både föreskrifter och allmänna råd för verkställighet av förordningen. Med offentlig resurssamordning menas enligt de allmänna råden att en myndighet har rätt att mot avgift helt eller delvis samordna sitt resursutnyttjande avseende varor och tjänster med en annan statlig myndighet, en kommun eller ett landsting (s.k. sam- bruk). Skriftliga avtal om samordningen bör träffas mellan de berörda parterna där ansvarsfördelningen tydligt bör läggas fast.
Enligt RRV bör följande begränsningar gälla. Resursamordningen får inte medföra att det uppstår en rollkonflikt med myndighetsutöv— ningen eller att det uppkommer ett obehörigt intrång i någon enskilds personliga integritet. Innan en överenskommelse om samverkan träffas bör därför myndigheterna pröva om överenskommelsen kan komma att rubba allmänhetens förtroende för någon av myndigheterna. Om såc'an risk föreligger bör myndigheterna avstå från samverkan eller underställa regeringen frågan.
I Regeringens förordningsmotiv (19923) till avgiftsförordningen nämns som exempel på sambruk att myndigheterna inrättar en gemensam funktion för administrativ service. Det gemensamma resursutnyttj andet inom tj änsteproduktionsområdet kan även, heter det, avse olika typer av specialistservice.
Personalsambruk enligt länsstyrelseinstruktionen
För länsstyrelsernas del har en särskild möjlighet till personalsambruk införts fr.o.m. år 1994.
Enligt 32 a 5 förordningen (1990: 1510) med länsstyrelseinstruktion (ändrad 1993:1294) kan en länsstyrelse efter överenskommelse med en annan länsstyrelse sålunda numera mot ersättning ställa någon av sina tjänstemän till den andra länsstyrelsens förfogande för att, som föredragande eller på något annat sätt, delta i handläggningen av ett visst ärende eller en viss ärendegrupp.
7.6.2. Försäkringskassor
Personalsambruk enligt lagen om allmän försäkring
Även försäkringskassan har möjlighet att medverka i personal- och lokalsambruk. För kassan är dock denna samverkan begränsad till kommun.
Regeringen har med stöd av 18 kap. 5 5 andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring förordnat att försäkringskassan skall medverka till personal- och lokalsambruk med kommunen.
Kassan har annars inte möjlighet att etablera ett sådant sambruk med andra organ, om det innebär att kassan biträder vid handhavandet av annan verksamhet (18 kap. 5 & första stycket).
1 Riksförsäkringsverkets allmänna råd (1989z5) De allmänna försäkringskassornas kontorsnät rekommenderas att personal— och lokalsambruk med försäkringskassan och en kommun främst bör tillämpas i kommundelar av glesbygdskaraktär med stora avstånd till kommunens centralort där försäkringskassan och kommunen bedömer att ett sådant sambruk är lämpligt och möjligt. Riksförsäkringsverket rekommenderar vidare att en tjänsteman vid en sådan serviceenhet bara bör ha en arbetsgivare, dvs. antingen försäkringskassan eller kommunen. Som skäl anförs att man härige— nom undviker problem med skillnader i lönenivå, avtal, sociala förmåner etc. som kan uppstå vid ett anställningsförhållande med
dubbla arbetsgivare. Den part som är arbetsgivare åtar sig mot ersättning tillhandahålla arbetskraft för den andra partens räkning.
En allmän försäkringskassa, ett landsting och en kommun får, om regeringen medger det, bedriva lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialt- jänst. Det framgår av lagen 1994:556, som har trätt i kraft den 1 juli 1994 och gäller till utgången av år 1997. Det är här fråga om en finansiell samordning på det politiska planet som inte har med ärendehandläggning att göra.
7.7. Medborgarkontor i praktiken
Det finns, som redan har sagts, i dag ett tiotal s.k. medborgarkontor etablerade i landet, låt vara att uttrycket som inledningsvis antytts används i något skiftande bemärkelse.
Här kan nämnas Tingsbacka i Arjeplogs kommun, Servicestugorna i Botkyrka kommun, Områdeskontoret i Kinnarp i Falköpings kommun, medborgarkontoren i stadsdelarna Lundby och Majorna i Göteborg, Focus i Ramnäs, Surahammar och Virsbo i Surahammars kommun, Medborgarkontoret i Sölvesborgs kommun, Konsument och Information i Västerviks kommun och Samservice i Fränsta i Ånge kommun.
I flera andra kommuner pågår ett arbete med att etablera liknande kontor. Så sker t.ex. i Bollnäs, Degerfors, Eskilstuna, Göteborg, Helsingborg, Hede, Krokom, Norrköping, Torshälla, Vårgårda, Ängelholm och Örebro.
Intresse för sådana medborgarkontor finns i ytterligare ett antal kommuner. Ett fyrtiotal kommuner har redan sagt sig vilja medverka i den nätverksamhet som drivs av Samordningsgruppen och Civilde— partementet. Den försöksverksamhet som möjliggjorts från och med den 1 juli 1994 genom försökslagen har också bidragit till att öka det kommunala intresset. Det finns således ett omfattande intresse i kommunerna för en verksamhet med medborgarkontor.
Bara i Fränsta i Ånge kommun kan man säga att det förekommer en avtalsbaserad integrerad medborgarkontorsverksamhet. Den verksamheten har emellertid, som vi tidigare nämnt, inte kormnit till med tillämpning av försökslagen.
7.7.1. Varför etableras medborgarkontor?
Det finns flera skäl till varför kommuner har satt upp medborgarkon- tor av olika slag.
Ett skäl är att servicen skall förbättras och komma närmare medborgarna. Ett annat skäl är att förvaltningen skall bli billigare. Ett tredje skäl är att ärendena skall behandlas snabbare.
En ökad styrning av den offentliga servicen från medborgarna är ytterligare ett skäl som brukar anföras.
När det gäller de redan etablerade medborgarkontoren kan som exempel nämnas att syftet med de tre medborgarkontoren i Suraham— mars kommun är att förbättra och rationalisera den kommunala servicen för kommunens innevånare. När det gäller tillgången till service har kommunen betonat att den skall vara jämlik, dvs. kunna tillgås oavsett var man bor i kommunen.
Förebilden för medborgarkontoret i Sölvesborg är den nyss beskrivna modellen för det danska ROSA-projektet.
Medborgarkontoret i stadsdelen Majorna i Göteborg motiverar etableringen med att för framtiden skapa en ”ingång till all offentlig förvaltning", dvs. till såväl kommunal som statlig service.
När det gäller den kommunala och statliga servicen, kan som exempel nämnas medborgarkontoret Tingsbacka i Arjeplogs kommun, vars syfte är att dels behålla, dels öka ut den lokal statliga sam- hällsservicen. Ett motsvarande syfte ligger även bakom etableringen Samservice i Fränsta, som utgör en del av Ånge kommun.
Liknande tankegångar förs även fram för de medborgarkontor som nu projekteras.
I Degerfors är avsikten att ge bättre service till kommuninvånarna, förbättra samverkansformerna mellan olika förvaltningar och ge möjligheter till att genom samverkan med i första hand statliga myndigheter behålla den service i Degerfors som annars riskerar att centraliseras till Karlskoga.
I Eskilstuna är syftet att under ett tak samla den offentliga servicen, samhällsinformationen och handläggningen på ett för medborgarna lättillgängligt sätt. Ett annat syfte är att ytterligare effektivisera för- valtningens centrala verksamheter genom att avlasta dessa från informations- och serviceverksamheten samt hanteringen av enklare rutinartade ärenden.
I Falköping bärs projektet upp av tanken att det skall bli lättare för kommuninvånarna att komma i kontakt med kommunen och att den offentliga verksamheten skall bli effektivare.
I Föllinge har flera skäl förts fram:
— rädda kvar viktig samhällsservice, — utveckla och bredda närservice, — skapa förutsättningar/stöd för annan service eller sysselsättning, —- främja en bredare, bättre dialog med glesbygdsinvånarna, — få lägre kostnader.
Stadsdelsnämnden i Gunnared i Göteborg har också fört fram sådana skäl som att åstadkomma en förbättrad service och information samt besparingar men också betonat medborgarkontorets funktion att kunna tillgodose invandrares och andra svaga gruppers behov av personlig kontakt med kommunen.
7.7.2. Hur är de etablerade medborgarkontoren organiserade?
Integreringen av den offentliga tjänste- och administrativa servicen samt ärendehandläggningen kan ske på många olika nivåer och på många olika sätt.
I de flesta fallen rör det sig uteslutande om en ren kommunal verksamhet.
I några fall, som framgår av den redovisning som nyss lämnats, samverkar kommunen, försäkringskassan och en eller flera statliga myndigheter genom medborgarkontoret. Det är i de fallen som regel fråga om en samlokalisering av förvaltningarna — alla förvaltningarna under ett tak —— där varje förvaltning dessutom har egen personal vid en gemensam servicedisk för de enkla och ofta förekommande ärendena. Att det är fråga om enkla och ofta förekommande ärenden utesluter i och för sig inte att det finns ett visst inslag av myndig- hetsutövning i dessa ärenden.
Tingsbacka i Arjeplog
I Arjeplog delar kommunen, försäkringskassan och ett tiotal statliga förvaltningar, bl.a. arbetsförmedlingen, länsstyrelsen och polisen, mitt i centralorten på en påkostad gemensam förvaltningsbyggnad i flera plan. Denna är för övrigt förbunden med kommunhuset.
I entrén till förvaltningsbyggnaden finns för dessa myndigheter en gemensam s.k. frontdisk, kallad Kärnan, som bemannas av personal från kommunen, försäkringskassan och polisen. Vid frontdisken handlägger personalen för respektive myndighet beroende på den
behörighet de har, ärenden på många olika nivåer, från ren in- forrnations- och upplysningsverksamhet till myndighetsutövning.
Möjligen är det bara själva frontdisken som utgör ett medborgar- kontor i strikt mening.
Samservice i Fränsta
I samhället Fränsta i östra delen av Ånge kommun har ett skräddar- sytt, enplans förvaltningshus byggts för Posten (som ju numera drivs i bolagsform), Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Polisen, Skogsvårdsstyrelsen, Länsstyrelsens lantbruksenhet, Kronofogden och kommunen.
En gemensam serviceenhet, belägen i entrén, med fyra personer från polisen, arbetsförmedlingen, försäkringskassan och kommunen arbetar enligt avtal med kommunen över myndighetsgränserna (i avsnitt 6.4.3 har avtalen beskrivits). Kommunen står som huvudman för verksamheten vid serviceenheten.
Arbetet över myndighetsgränserna innefattar ingen myndighetsutöv- ning.
Medborgarkontoren i Surahammar
Surahammars kommun har tre medborgarkontor, benämnda Focus. I centralorten Surahammar är kontoret placerat i kommunhuset och i tätorterna Ramnäs och Virsbo på biblioteksfilialerna.
Kultur— och fritidsförvaltningen som bl.a. ansvarar för kommunens externa och interna information driver medborgarkontoren. Kontoren sysslar huvudsakligen med kommunal verksamhet. Det är fråga om information och rådgivning. Myndighetsutövning förekommer i vissa ärendegrupper inom området för familjerätt, t.ex. faderskaps- och underhållsbidragsärenden.
Kontoren har också hand om biljettförsäljningen åt lokaltrafiken. Ett visst samarbete har också etablerats med polismyndigheten. Polisen finns på kontoren i Ramnäs och Virsbo en gång i veckan.
Inga frågor handläggs gemensamt av kommunen och polisen och ingen personal är gemensam vare sig helt eller delvis.
Medborgarkontoret i Sölvesborg
I Sölvesborgs kommun är medborgarkontoret placerat i komrnunhusets entré. Kontoret bedriver bara kommunal verksamhet. Länsstyrelsen har en egen tjänsteman på kontoret en dag var fjortonde dag. Något samarbete över myndighetsgränser, dvs. mellan kommunen, statliga myndigheter och försäkringskassan, förekommer inte i enskilda ärenden. Sölvesborgs kommun tillämpar den s.k. beställar—utförarmodellen. Den innebär en annorlunda nämndorganisation än den gängse.
Kommunen har tre beställarnåmnder, nämligen barn— och ut- bildningsnärrmden, fritids- och kulturnämnden samt omsorgsnämnden.
Kommunstyrelsen är utförarnämnd. Kommunstyrelsen är indelad i en serviceförvaltning, ett kommunledningskontor och en utförar- organisation.
Medborgarkontoret hänförs organisatoriskt till kommunstyrelsens serviceförvaltning. Personalen på medborgarkontoret är —— liksom övrig kommunal personal — anställd hos kommunstyrelsen. De ansvariga facknämnderna har uppdragit åt personalen på kontoret att handlägga vissa av nämndernas uppgifter. I något fall har en fack— nämnd också delegerat viss beslutanderätt till en tjänsteman på kontoret. Det innebär som vi tidigare redovisat under avsnittet 6.1 Myndighet att ett medborgarkontor inte heller i den här formen av kommunal organisation är någon egen kommunal myndighet. Myndig- heten är i det här fallet kommunstyrelsen och facknämnderna beroende på till vilken nämnd varje ärende hör till. En annan fråga är om med- borgarkontoret som en särskild enhet inom kommunen har en sådan självständig ställning att kravet i 2 kap. 8 & TF skall anses uppfyllt med allt vad det innebär i fråga om allmänna handlingars offentlighet. Den frågan behandlar vi också närmare i det nämnda avsnittet.
Vi vill redan här peka på att KL i och för sig inte utesluter att all den verksamhet som skall förekomma vid ett medborgarkontor organiseras under en särskild nämnd, kallad t.ex. ”medborgarkon- torsnämnden”, som därmed ges myndighetsstatus.
8. En reform 8.1 Behovet av myndighetsutövning vid medborgarkontor
De fördelar som har ansetts kunna uppnås med integrerade med— borgarkontor är följande
* ökad tillgänglighet och förbättrad service åt allmänheten, t.ex. åt pensionärer och språksvaga * effektivare förvaltning och lägre kostnader * bibehållen offentlig service i glesbygd och förorter
Vi begränsar vår utredning i denna del till vilka eventuella ”vinster” som ligger i att en viss förvaltningsuppgift som in- kluderar myndighetsutövning kan utföras inte bara vid ”moder- myndigheten” utan också vid ett medborgarkontor.
En allmän förutsättning för att i den statliga och kommunala för- valtningen införa medborgarkontor, som Riksrevisionsverket pekat på i sitt remissyttrande över rapporten Servicesamverkan vid med- borgarkontor (Ds 1993:67) är att — oavsett modell — det bör finnas åtminstone några mer eller mindre påtagliga problem med den nuva— rande ordningen när det gäller tillgänglighet för medborgarna och effektiviteten i förvaltningen som behöver åtgärdas. Först om man kommer fram till att så är fallet, finns det enligt verket anledning att ta ställning till om etablerandet av medborgarkontor enligt någon av de modeller som bygger på en integrerad verksamhet kan lösa problemen.
I den kritik som Riksrevisionsverket m.fl. remissinstanser riktat mot s.k. integrerade kontor har satts i fråga, om man därmed verkligen uppnår de fördelar som en sådan verksamhet syftar till och om man inte kan nå i stort sett samma fördelar genom en traditionell sam- lokalisering (modell 2 i våra direktiv).
Kritikerna har bl.a. skjutit in sig på att de undersökningsresultat som tidigare fåtts vid studier av såväl inhemska som utländska försök
med medborgarkontor och som åberopats till stöd för integrerade med- borgarkontor inte alls rör sådana verksamheter som tillämpar en inte- grerad verksamhet. De har i samtliga fall rört medborgarkontor med en renodlat kommunal verksamhet.
Det underlag som redovisats vid dessa undersökningar är vidare enligt kritikerna av sådan beskaffenhet att det är långt ifrån entydigt att det finns sådana fördelar med medborgarkontor att de skall vara värda att satsa på. Undersökningarna visar på vissa fördelar med med- borgarkontor men även på en hel del nackdelar.
Fördelarna är främst att medborgarna uppfattar att tillgängligheten i den kommunala servicen har ökat. Handläggnings- och väntetider skilde sig dock inte mellan medborgarkontoren och de kommunala förvaltningarna i dessa undersökningar.
Nackdelarna är bl.a. att det uppstått konflikter mellan de kommuna- la förvaltningarna och medborgarkontoren om ärendefördelning och beslutsbefogenheter samt svårigheter hos personalen att ha hel- hetskunskaper på alla områden vilket lett till variationer i den service som erbjuds medborgarna.
Några remissinstanser har dock pekat på en del fördelar, även om de nog menat att de uppställda målen uppnås med en samlokalisering.
Rikspolisstyrelsen har t.ex. betonat att det nuvarande ekonomiska läget i landet kan ge upphov till serviceproblem, främst i glesbygds- områden, och att det behövs kraftfulla insatser för att utveckla den offentliga verksamheten på olika sätt. Utöver förslaget om sambruk av lokaler har föreslagits att polismyndigheten bildar bas för med— borgarkontor och ”tar över” en del arbetsuppgifter från andra
myndigheter. Enligt de erfarenheter som Riksförsäkringsverket har, kan ”kontor med sambruk i olika former — — —— vara ändamålsenliga —-— — —
kanske främst i glesbygd och på orter där det kan finnas särskilda behov, t.ex. beroende på många flyktingar eller invandrare”.
Vi kan konstatera att i stort sett inga av de förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som med hänsyn till frekvens och enkelhet skulle kunna utföras av någon tjänsteman vid ett medborgarkontor kräver att medborgaren personligen kommer till myndigheten. Nästan allt går att klara av genom ett enkelt tele- fonsamtal.
Nu kan det dock — som vi redan har betonat — vara så att med— borgaren av något skäl ändå önskar en personlig kontakt eller att han eller hon kanske har språkproblem och därför drar sig för att använda telefon.
Det är inte vår sak att ta ställning till vilket värde den här typen av skäl skall tillmätas.
Vi kan bara konstatera att medborgarkontorslösningar som innebär sambruk av personal och lokaler kan ge ett bättre ekonomiskt utbyte än ett sambruk av enbart lokaler. Behovet av personal blir nämligen inte lika stort vid ett fullständigt sambruk.
Ett sådant resultat är naturligtvis därtill särskilt relevant i ett ansträngt statsfinansiellt läge.
Glesbygd
Medborgarkontor kan således vara ett verksamt medel för att behålla eller utveckla offentlig service i glesbygden. På orter där underlaget annars blivit för litet kan sambruk av personal, lokaler och utrustning mellan olika organ och myndigheter göra det möjligt att upprätthålla en god service.
Som exempel kan nämnas Försäkringskassan i Västernorrland som för närvarande avser att kraftigt minska antalet lokalkontor. I länets sju kommuner har kassan tidigare haft 33 lokalkontor, men är nu nere i 18 och enligt ett förslag skall antalet kontor begränsas ytterligare till 9 eller 10. Minimikravet är att det skall finnas ett lokalkontor i varje kommun.
Bakom den utvecklingen ligger dels att arbetsuppgifter har för— svunnit (resehantering, kontant utbetalning av sjukpenning och ansvaret för de första 14 dagarna av en sjukperiod), dels att de ekonomiska ramarna krymper (omkring 10 procent de närmaste fyra budgetåren), dels att ADB-investeringar ställer krav på att verksam- heten koncentreras (ekonomiska skäl och med hänsyn till säkerheten).
Den samlade bedömning som Försäkringskassan i Västernorrland gör är att ett bärkraftigt lokalkontor bör ha 10 anställda.
Av de remissvar kassan fått in på förslaget framgår —— som vi nyss framhållit — att den enskilde medborgaren gärna vill kunna besöka försäkringskassan personligen för att få besked om rätt till förmåner och direkt hjälp av någon på kassan när det gäller ansökningar m.m. Dagligt öppethållande och lättillgängligt läge nära affärer etc. är andra omständigheter som uppskattas.
En möjlighet som står till buds för att i någon mån tillgodose med- borgarna är att försäkringskassan för att behålla en viss kassaservice på orten etablerar egna servicekontor med en eller två anställda. Ett annat alternativ är att kassan samverkar med andra myndigheter.
För Polisens del kan man peka på kravet eller behovet av en utökad närpolisverkamhet (prop. 1993/94:100 Bilaga 3 s. 85 f.). RPS anför också, som vi tidigare nämnt, i anslutning till Statskontorets rapport 1993:14 tankar på en ”omvänd lokalisering”, dvs. att andra för-
valtningar flyttar in i redan befintliga polisstationer för att skapa underlag för närpolisverksarnhet i glesbygden. Enligt RPS kan en sådan ordning i många fall vara den enda möjligheten att behålla den polisiära servicen.
Även skatteförvaltningen och exekutionsväsendet ställs inför liknande problem för att behålla den lokala verksamheten. Det framgår av regeringens beslut den 2 februari 1995 när det gäller de myndig- hetsspecifika direktiven för en fördjupad anslagsframställning för Riksskatteverket.
Vi nöjer således med att peka på några av de fördelar som en integrerad verksamhet över myndighetsgränserna har. Vi anser inte —— som vi redan inledningsvis sagt när vi diskuterade avgränsningen av vårt uppdrag — att det ankommer på oss i utredningen att redovisa någon sådan behovsanalys som exempelvis Riksrevisionsverket eierlyst. Vi nöjer oss med att länma en del förslag på hur statliga och kommunala myndigheter kan samverka integrerat. Det får sedan ankomma på respektive myndighet att avgöra om de möjligheter som därigenom öppnas är värda att utnyttjas.
Det kan däremot som vi ser det finnas anledning att försöka värdera vilka fördelar som följer på att vissa bestämda myndighetsutövnings- uppgifter får handläggas vid ett medborgarkontor.
I det här skedet kan vi givetvis bara göra uppskattningar. Det är först efter det att verksamheten har bedrivits under en tid som en reell utvärdering går att göra.
Ny informations- och kommunikationsteknik
Trots den omvälvande utvecklingen av multimedia som vi av allt att döma står inför redan under de allra närmaste åren har medborgarkon- tor säkert en viktig uppgift att fylla för stora befolkningsgrupper, rämst pensionärer samt invandrare och andra språksvaga grupper.
Detsamma gäller för sådana fall där ett personligt besök hos myndigheten är önskvärt eller rent av nödvändigt, t.ex. i passärenden. Också medborgarkontoren kommer naturligtvis att kunna utnyttja informations- och kommunikationsteknik efter hand som den blir tillgänglig. Men i en hel del fall kommer troligen ny hemelektronik kombinerad med utvecklande teleförbimdelser m.m. att i allt större utsträckning kunna användas i medborgarnas kontakter med de offentliga myndigheterna.
8.2. Samarbetsformer i medborgarkontor
I detta avsnitt tar vi upp en del övergripande rättsliga faktorer som begränsar möjligheterna till samarbete i medborgarkontor mellan statliga och kommunala myndigheter.
Därefter presenteras en modell för ett sådant samarbete. Det syftar till att klara de nuvarande rättsliga begränsningarna utan att behöva genomföra ett omfattande lagstiftningsarbete eller ändra grunderna för svensk offentlig förvaltning.
Sedan granskas modellen närmare mot bakgrund av de angivna begränsningarna.
8.2.1. Övergripande rättsliga faktorer m.m.
En del övergripande rättsliga och andra faktorer sätter för närvarande upp gränser för hur samarbetet i ett medborgarkontor mellan en eller flera statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting kan ordnas över myndighetsgränserna. Det framgår av den redovisning vi tidigare lämnat.
Vi vill inledningsvis — innan vi presenterar vår modell för samverkan —-— peka på några av de viktigaste faktorerna.
De olika huvudmännen, dvs. myndigheterna som ingår i samarbetet, kan företräda motstridiga samhällsintressen. De har också geografiskt sett olika lokal och regional indelning.
Den offentliga verksamheten bygger som regel på en sektorin- delning där varje huvudman ansvarar för en bestämd uppgift (jfr avsnitt 7.2).
När det gäller kommunernas befogenhet att driva olika verksamheter finns vissa lagfästa begränsningar för ett samarbete. Begränsningen gäller oberoende av om det är fråga om myndighetsutövning eller inte. En kommun får nämligen i princip inte svara för sådana förvaltnings- uppgifter som enbart has om hand av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 och 4 åå KL). För att en kommun skall få svara för sådana uppgifter fordras föreskrift i lag. Här räcker det t.ex. inte med enbart ett avtal mellan en statlig myndighet och en kommun om samarbete. Genom försökslagen har öppnats en möjlighet för kommunen att efter avtal ta hand om sådana uppgifter, under förutsättning att de inte innefattar myndighetsutöv- ning.
En kommun kan inte heller föra över vården av en kommunal angelägenhet på någon annan utöver vad som framgår av 3 kap. 16 å
KL. Det innebär t.ex. att en obligatorisk kommunal uppgift — även om den inte innefattar myndighetsutövning — inte utan lagstöd får överlåtas på någon annan (t.ex. sådana uppgifter som undervisning och sjukhusvård). En kommunal nämnd är vidare, oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller inte, förhindrad att uppdra åt någon utanför den kommunala organisationen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. I lagen ställs ett krav på att denne skall vara anställd av kommunen (6 kap. 33 och 34 åå KL).
Det finns också lagregler som begränsar de allmänna försäkrings— kassornas verksamhet. En allmän försäkringskassa får således inte utan särskilt lagstöd bedriva annan verksamhet än som anges i lagen (1962z381) om allmän försäkring (18 kap. 5 å första stycket).
Bestämmelserna i KL och i lagen om allmän försäkring hindrar således samarbetsformer med personalgemenskap och gemensam ärendehandläggning.
En praktisk fråga är också hur fördelningen av ärenden skall ske. Vilka ärenden skall handläggas vid medborgarkontoret och vilka skall handläggas av modermyndigheterna? Det är en fråga som måste lösas oavsett vilken samarbetsfonn man väljer för medborgarkontoret.
En annan viktig fråga i det här sammanhanget är att avgöra vilka förvaltningsuppgifter som inkluderar myndighetsutövning och vilka som inte gör det. Var gränsen går är inte alltid lätt att avgöra.
För att nå fram till ett integrerat medborgarkontor i t.ex. kommunal regi, som den nuvarande försökslagen bygger på, måste de olika förvaltningsuppgifterna på något sätt ”föras över” från de statliga myndigheterna m.fl till kommunen. I försökslagens anges avtalet som ett sådant medel, så länge det inte är fråga om myndighetsutövning.
Vilket rättsligt instrument skall man då välja för att utvidga verksamheten till att innefatta också myndighetsutövning?
Motsvarande metodval får givetvis göras om man strävar mot en ordning där medborgarkontoret drivs av kanske en eller flera statliga myndigheter eller kanske av en allmän försäkringskassa.
Samarbete över sektorgränser med skilda verksamhetsområden väcker också frågor om hur sekretess och integritet kan säkerställas. Ett gemensamt uppgifts— och inforrnationsflöde i en blandad verksam— het kan komma i konflikt med principen om sekretess mellan myndig- heter och skilda verksamhetsområden enligt Seer som bygger på
sektorindelning (jfr avsnitt 5.2). Aven bestämmelser om registeransvar m.m. i datalagen (1973z289)
som bygger på att man kan peka ut en bestämd ansvarig ”myndighet” kan bli svåra att tillämpa i en integrerad verksamhet.
Andra begränsande faktorer berör förvaltningslagens (1986z223) tillämplighet samt bestämmelserna i brottsbalken om tjänstefel för statligt och kommunalt anställda, likaså reglerna i LOA om dis- ciplinansvar för statsanställda och försäkringskasseanställda och i AB 94 för kommunanställda. Till det kommer reglerna om personalens och de deltagande myndigheternas ansvar för skada enligt skadestånds- lagen och datalagen.
Valet av samarbetsforrn är emellertid betydelsefullt också ur flera andra aspekter. En viktig sådan aspekt är givetvis om den valda formen, när det gäller av vem eller vilka och hur statliga och kommu- nala förvaltningsuppgifter utförs, är förenlig med grundlagen.
En annan aspekt är hur modermyndigheten skall kunna ta till vara sitt ansvar i fråga om hur ärenden handläggs vid medborgarkontoret och hur tillsynsformerna för centrala verk med tillsynsuppgifter i för— hållande till underordnade myndigheter skall kunna omfatta med- borgarkontor.
Till sist bör uppmärksammas att valet av samarbetsforrn får betydelse även för arbetsgivaransvaret och personalens ställning.
8.2.2 Närmare om samarbetsformerna I våra direktiv nämns, som sagt, tre modeller för medborgarkontor:
l. sådana med enbart kommunal verksamhet,
2. sådana där kommunen, statliga myndigheter, allmän försäkringskas- sa och landsting samlokaliserar verksamheter och där var och en har sin egen personal,
3. s.k. integrerade medborgarkontor, där kommunen på uppdrag av andra myndigheter sköter förvaltningsuppgifter åt dem med sin personal.
När det gäller sådana kontor med enbart kommunal verksamhet eller sådana där kommuner, statliga myndigheter, allmänna försäkringskas— sor och landsting samlokaliserar verksamheter men där var och en svarar för sin egen personal, ser vi inga omedelbara problem av den arten som vi nyss antytt. Den uppfattning har också remissinstanserna givit uttryck för vid remissbehandlingen av rapporten Servicesam- verkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67).
Problem uppkommer först vid integrerade medborgarkontor (modell 3). I försökslagen har därför den integrerade verksamheten i ett första skede begränsats till sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning.
För vår del blir frågan närmast — med utgångspunkt i försökslagen —- om verksamheten vid integrerade medborgarkontor i kommunal regi i det här skedet bör breddas genom att statliga m.fl. myndigheter avtalsvis för Över myndighetsutövningsuppgifter till en kommun. Mot en sådan tanke framfördes dock —— som vi strax återkommer till — starka invändningar vid remissbehandlingen av den nyss nämnda rapporten. Här skall bara nämnas att invändningar har förts fram mot att göra verksamheten ”enkelriktad”; att alltså bara låta en kommun driva medborgarkontor och ”sälja” tjänster till andra myndigheter. RPS har förordat sambrukslösningar så att även t.ex. en polismyn- dighet kan bedriva försöksverksamhet med medborgarkontor.
Man kan teoretiskt tänka sig ytterligare några modeller med ut— gångspunkt i den nuvarande fördelningen av förvaltningsuppgifter mellan staten och kommunerna:
* Ett från huvudmännen fristående kontor, dvs. ett offentligt organ som varken är statligt eller kommunalt (jfr de allmänna för-
säkringskassorna).
* Integrerade kontor, där kommunen och de andra huvudmännen har sin egen personal, men där möjlighet skall ges i samtjänstavtal att knyta varandras personal till sig genom individuella uppdrags— eller anställningsavtal på hel— eller deltid.
Man kan också tänka sig att på område efter område i respektive författning peka ut vilka uppgifter som får handläggas av en kommun, samtidigt som uppgifterna i fråga också handläggs av respektive statliga moderrnyndigheter. Vid remissbehandlingen av rapporten Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67) föreslog JK och Kammarrätten i Sundsvall en sådan lösning.
En sådan lösning ger emellertid inte utan vidare någon garanti för att kommunerna kommer att utföra uppgifterna just i medborgarkon- tor. För att passa in en sådan överföring i den pågående försöksverk- samheten skulle därför behövas en föreskrift om att en kommun får utföra de aktuella uppgifterna bara om det sker i ett medborgarkontor.
Dessa frågor torde falla utanför den begränsade ram som vi har att arbeta inom .
Mot modellen med integrerade medborgarkontori kommunal regi på basis av uppdragsavtal riktades som sagts vid remissbehandlingen starka invändningar i första hand mot att myndighetsutövning skulle kunna få bedrivas på uppdragsbasis.
JO påpekade exempelvis att myndighetsutövningen skulle komma att utföras under villkor som är nya och hittills delvis främmande för
svensk förvaltningstradition. JK ansåg att myndighetsutövning på uppdragsbasis principiellt är felaktigt när det gäller centrala funktioner som polisen, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna, som sysslar med myndighetsutövning på områden med betungande offentligrättsliga föreskrifter (8 kap. 3 å RF).
Även Datainspektionen framhöll att den statliga förvaltningen är uppbyggd av myndigheter som var och en verkar inom sitt ansvarsom- råde och att en ordning där någon eller några kommuner genom avtal tar på sig en del statliga uppgifter förutsätter grundläggande ändringar i det nuvarande systemet.
Kritik riktades också mot att modellen inte tillräckligt beaktade de i svensk förvaltning högt ställda kraven på sekretess och skydd för kränkningar av den personliga integriteten. Bland andra framhöll både Datainspektionen och Riksrevisionsverket att modellen fordrar ett klargörande av hur Seer:s bestämmelser om sekretess mellan myndigheter och datalagens bestämmelser skall tillämpas och att det måste bli fråga om omfattande lagändringar för att ett medborgarkon- tor skall få tillgång till de statliga myndigheternas personregister.
Riksrevisionsverket efterlyste också klargöranden bland annat i fråga om ärendefördelningen mellan statliga myndigheter och medborgarkontor, rättsläget och finansieringen, men även behovet av medborgarkontor.
Riksförsäkringsverket ansåg att en rad frågor, såsom skyddet för den personliga integriteten, registeransvaret. utbildning och kompe- tensutveckling av personalen, ekonomiska lönsamhetsberäkningar, utbetalningssystem, redovisning och revisions måste beaktas.
Inom MBK-utredningen har vi bland annat mot bakgrund av den nu redovisade kritiken funnit det föga ändamålsenligt att för sådana arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister bygga vidare på modellen med integrerade med- borgarkontor på uppdragsbasis i kommunal regi. I detta sammanhang bör också beaktas att något samarbetsthal enligt uppgift ännu inte har träffats med stöd av 1994 års försökslag. Att i ett sådant läge göra omfattande ingrepp i eller förändringar av den nuvarande förvaltnings— strukturen framstår inte som försvarligt. Kan man för en försöksverk- samhet med andra mindre ingripande medel bredda verksamheten vid medborgarkontor, bör de i första hand komma i fråga.
Modellen med medborgarkontor som en egen myndighet, fristående från såväl stat som kommun innebär, att medborgarkontoret organise- ras som ett självständigt organ med t.ex. en kommun, några statliga myndigheter en allmän försäkringskassa som huvudmän. Medborgar- kontoret har en egen ledning och egen personal. Ett sådant organ kan försöksvis ges formen av en särskild offentligrättslig institution.
Det synes emellertid bära för långt att i detta sammanhang lägga fram förslag om en sådan, helt ny modell.
I ett följande avsnitt lämnar vi därför ett förslag på en modell för integrerad verksamhet i gemensam regi. Enligt den modellen skall även statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting ges möjlighet att inom ramen för det nuvarande försöket träffa avtal om att utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för kommuners räkning. I denna samverkan skall också ett direkt personalsambruk vara möjligt. För det fall samverkan omfattar förvaltningsuppgifter som inkluderar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personregister, skall den som handlägger ifrågava— rande uppgifter vid medborgarkontoret knytas till den myndighet som primärt svarar för uppgifterna genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal, om denne inte redan är anställd av myndigheten.
Vi har emellertid inte haft någon anledning att sätta i fråga försökslagens innehåll. Den form för medborgarkontorsverksamhet som är möjlig enligt den lagen skall således även fortsättningsvis kunna tillämpas.
Tanken med vårt modellförslag är att ge offentliga myndigheter så goda förutsättningar som möjligt att organisera flexibla samverkanslös- ningar allt efter de olika behov som kan finnas. Det bör därför finnas utrymme för att kombinera modellen — särskilt när det gäller myndighetsutövning — med andra former för medborgarkontorslös- ningar, t.ex. med en traditionell samlokalisering (se 1 å vårt lag- förslag). Vi redovisar dock i det följande ”vår modell” som om en ”ren” medborgarkontorsverksamhet bedrivs vid det tänkta kontoret. Men vi pekar på några av de problem som kan identifieras vid en kombination av olika modellösningar.
8.2.3. Ny inriktning — integrerade medborgarkontor i gemensam regi
I detta avsnitt används en del uttryck som kan behöva förklaras. Med ”samtjänstavtal” avses de samverkande myndigheternas (huvudmännens) överenskommelse om att sambruka lokaler, utrustning och personal för att i en medborgarkontorsverksamhet utföra enklare förvaltningsuppgifter för egen eller för varandras räkning.
Med ”modermyndighet” avses dels den myndighet till vars ansvarsområde de aktuella arbetsuppgifterna hör, dels den där vederbörande medarbetare eller ”generalist" (allmän handläggare) är anställd.
Med ”uppdragsgivande myndighet” avses den myndighet som knyter en medarbetare från en annan myndighet till sig genom ett särskilt anställnings— eller uppdragsavtal.
Med ”tjänsteprofil” avses medarbetarens eller generalistens arbetsuppgifter från såväl det ursprungliga anställningsförhållandet som de särskilda anställnings- eller uppdragsförhållandena. En sådan profil kan jämställas med en befattningsbeskrivning.
Med ”generalist” avses den medarbetare som på grund av en eller flera anställningar eller uppdrag handlägger ärenden m.m. vid medborgarkontoret.
Utgångspunkten för modellen med integrerade medborgarkontor i gemensam regi som våra författningsförslag grundas på är följande.
”Under taket" på ett medborgarkontor skall det finnas flera myndigheter representerade, såväl statliga som kommunala. När en person vänder sig till ett medborgarkontor, är avsikten att han skall få hjälp från en tjänsteman — en generalist — på medborgarkontoret, även om hans ärende i sin helhet spänner över flera myndighetsom- råden, kanske både statliga och kommunala.
Från medborgarens perspektiv är således, som vi på nytt vill framhålla, poängen med denna modell att denne skall slippa vända sig till flera personer och myndigheter för att få sitt ärende löst. Från myndigheternas perspektiv är poängen att de vid ett sambruk över myndighetsgränserna som omfattar också personalen kan krympa verksamheten personalmässigt på lokalplanet utan att därmed bli lika sårbara som vid en mer begränsad traditionell samlokalisering.
Det innebär dock inte att modermyndigheten utesluts från att hand- lägga motsvarande ärenden. Medborgarna skall själv kunna välja mellan att utnyttja medborgarkontoret och att hålla sig till modermyn- digheten. Situationen skiljer sig alltså inte från vad annars gäller när en myndighet har ett centralt beläget verksamhetsställe och flera lokalkontor.
Medborgarkontoret blir en plats där de olika myndigheternas anställda och uppdragstagare utför arbete för arbetsgivarens och uppdragsgivarnas räkning och i dennes namn.
Den personal en myndighet eventuellt för över till medborgar- kontoret skall behålla sin anställning i myndigheten. Personal från andra myndigheter kan knytas till myndigheten genom särskilda anställnings- eller uppdragsavtal. Parterna får således själva välja den avtalsform som är lämpligast.
De deltagande myndigheterna (huvudmännen) skall reglera sitt mellanhavande i ett samarbetsavtal, kallat samtjänstavtal.
Dessa skall inom en i lag angiven ram välja ut de tjänster som är lämpliga att utföra vid ett sådant kontor, där varje generalist om
möjligt skall kunna betjäna allmänheten för samtliga myndigheter. Det innebär bland annat att denne kommer att behöva få tillgång till de samverkande huvudmännens olika personregister.
För att en generalist skall få tillgång till ett personregister med känslig information bör därför gälla följande.
* De arbetsuppgifter som skall utföras vid ett medborgarkontoret skall ha en sådan utformning (tjänsteprofil) att generalistens behov av att kunna använda och av att ha tillgång till personregister begränsas. Han eller hon skall inte ha tillgång till information från personregister i större utsträckning än vad utförandet av uppgiften kräver. Det innebär att varje personregister kommer att brukas i mindre omfattning vid ett medborgarkontor än vid en moderrnyn- dighet.
* Generalisten får använda information från ett annat register bara om så får ske när uppgiften handläggs i modermyndigheten.
* Arbetsuppgifterna i tjänsteprofilerna bör inte innefatta någon som helst skönsmässig prövning från generalistens sida. Det innebär bland annat att det får aldrig komma an på denne att i ett ärende avgöra när det är lämpligt att hämta in information från ett annat
register.
* Arbetsuppgifterna får inte innebära att intressekollisioner kan uppkomma.
Närmare om samtjänstavtalet
De myndigheter som bedömer det sakligt fördelaktigt och ekonomiskt motiverat skall som sagt träffa ett samtjänstavtal om medborgarkontor. Genom avtalet förpliktar de sig närmare att ordna så att ett antal tjänster kan utföras vid kontoret. Avtalet bör innehålla föreskrifter om samtliga tjänsteprofiler (dvs. hela tjänsteutbudet) samt om etablering, organisation och drift.
Avtalet bör också reglera att personalen vid medborgarkontoret inte efter avtalets ingående tas i anspråk för andra uppgifter än som förutsätts i avtalet. Om t.ex. en kommun och ett antal statliga myndigheter ingår ett samtj änstavtal om medborgarkontorsverksamhet i kommunens lokaler, bör kommunen inte —— utan övriga parters god— kännande — få ingå ett samtjänstavtal med någon myndighet utanför den ursprungliga kretsen. De berörda myndigheterna bör alltså få ta
ställning till om det utvidgade personalsambruket och tjänsteutbudet är lämpligt eller inte, exempelvis om det finns risk för intressekollisio— ner m.m.
Något påtagligt skäl för att inte tillåta myndighetens ”egen” med- arbetare, dvs. den eller de medarbetare som myndigheten lokaliserar till medborgarkontoret, att vid kontoret utföra alla uppgifter som han eller hon har kompetens för finns i och för sig i inte. I kombination med de tjänster som han eller hon utför för andra myndigheters räkning kan emellertid en sådan ordning komma i konflikt med kraven på rättssäkerhet och integritetsskydd.
Förvaltningsuppgifter, som innefattar myndighetsutövning och som innebär sådana bedömningar att handläggarens saklighet och opartisk- het kan ifrågasättas med hänsyn till hans eller hennes övriga arbets- uppgifter, skall därför enligt vår mening inte omfattas av ett samtjän- stavtal (se 2 å lagförslaget och vår författningskomrnentar).
Tj änsteprofilerna blir således intressanta mot bakgrund av den egna medarbetarens möjligheter att utföra uppgifter på annan myndighets område. Den naturliga ordningen blir därför att tjänsteprofilerna skall godkännas av samtliga myndigheter. Det är avgörande för bedöm- ningen av om ställda krav vad gäller rättssäkerhets- och integritets— skydd uppfylls, att varje myndighet får kännedom om vilka andra tjänster som skall utföras på medborgarkontoret.
Det innebär att ytterligare arbetsuppgifter från den ' ”egna” ' myndig- heten eller från andra myndigheter kan inte läggas på medarbetarna vid medborgarkontoret utan att samtliga huvudmän godkänner det.
Ytterst skall regeringen — som i dag — godkänna avtalen och ändringar av dessa innan de får tillämpas av huvudmännen (se 8 å lagförslaget). Det ankommer därvid på regeringen att pröva om verksamheten uppfyller alla de krav som ställs upp i försökslagen. Något godkännande behövs dock inte, om det är fråga om en be— gränsning av en redan etablerad medborgarkontorsverksamhet.
Ansvaret för arbetsuppgifterna
Ansvaret för hur generalisterna utför sina arbetsuppgifter skall ligga hos respektive myndighetsledning, dvs. hos de myndigheterna inom vars ansvarsområde arbetsuppgifterna hör. Ansvaret utövas vid valet av uppgifter, utbildning, utarbetandet av arbetsinstruktion för varje uppgift (tjänsteprofil) samt fortlöpande vägledning.
För att på ett effektivt sätt kunna utöva ansvaret bör varje myndig- het ingå ett särskilt anställnings— eller uppdragsavtal med varje medarbetare från de andra myndigheterna på medborgarkontoret.
Dessa avtal reglerar medarbetarens arbetsområde för respektive myndighet och ansvarsförhållandet mellan medarbetaren och myndig- heten.
För det fall tjänsten innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister skall varje myndighet ingå ett särskilt an- ställnings- eller uppdragsavtal med medarbetaren (se 9 och 10 åå lagförslaget).
Kostnader m.m.
De myndigheter som deltar i ett medborgarkontor bör rimligen svara för sina egna kostnader och en i förhållande till lokalytan och ärendenas omfattning proportionell andel av de gemensamma kost- naderna (se vidare avsnitt 11).
Sådana ändringar av arbetsuppgifterna inom en tjänsteprofil som medför ändringar i myndighetens resursdisponering skall beslutas av den myndighet till vars ansvarsområde uppgifterna hör (modermyndig-
heten). Tjänsteprofilen bör dock, med hänsyn till det bakomliggande sam-
tjänstavtalet, i ett sådant fall bara kunna ändras efter godkännande av de andra myndigheterna.
Något krav på godkännande av regeringen framstår inte som nödvändigt.
Närmare om det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet Arbets- eller uppdragsgivarens ansvar m.m.
Myndigheterna behåller utvecklings— och uppföljningsansvaret för sina anställda och för de medarbetare som knyts till myndigheten genom särskilda anställnings— eller uppdragsavtal. Det innebär att den uppdragsgivande myndigheten ansvarar också för den särskilde anställdes eller uppdragstagarens utbildning, utarbetande och upp- datering av en arbetsinstruktion eventuellt med datastöd och att en kontaktperson eller vägledare utses för medarbetarna på medborgar- kontoret.
Generalisterna vid medborgarkontoret bör ha kvar sina ursprungliga anställningsförhållanden med tillhörande rättigheter och skyldigheter i respektive myndigheter. Tanken är således att löner och andra förmåner m.m. skall betalas under samma villkor i avtal som när den anställde arbetade i modermyndigheten. Det är alltså inte meningen att
generalisten skall få ersättning, lön eller arvode, från någon av de andra myndigheterna i samtjänsten så länge som arbetsuppgifterna utförs under den ordinarie arbetstiden.
För den dagliga driften av medborgarkontoret bör de deltagande myndigheterna se ut en särskild person och utarbeta en instruktion för denne. Han eller hon skall säkerställa koordineringen och kontinuiteten i det dagliga praktiska samarbetet mellan myndigheterna och generalis- terna på medborgarkontoret.
Arbets— eller uppdragsgivaren är skyldig att vägleda generalisten så att denne vid varje tidpunkt är informerad om gällande regler för varje tjänst. Arbets- eller uppdragsgivaren är vidare ansvarig för att utarbeta och löpande uppdatera generalistens arbetsinstruktion, så att in- struktionen alltid överensstämmer med myndighetens egna rutiner för utförandet av ifrågavarande tjänst.
Generalistens ansvar m.m.
Generalisten skall vara skyldig att utföra arbetsuppgifterna (beskrivna i tjänsteprofilen) i enlighet med de regler som gäller för varje uppgift, arbets— eller uppdragsgivarens vägledning och den arbetsinstruktion som gäller.
Denne skall således utföra tjänsterna som de är beskrivna i in— struktionen.
Har generalisten knutits till myndigheten genom ett särskilt anställningsavtal, gäller de vanliga reglerna för arbetsledning av anställda.
Har generalisten knutits till myndigheten genom ett särskilt uppdragsavtal, sker styrningen i stället med stöd av de föreskrifter m.m. som anges i uppdragsavtalet.
8.2.4. Nya förvaltningsuppgifter i samtjänst
Med medborgarkontor avses för närvarande flera olika former för samverkan mellan statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor, kommuner och landsting. Det kan röra sig om en rent kommunal verksamhet eller en traditionell samlokalisering myndigheter emellan. Ett exempel på s.k. integrerad samverkan — som redan är tänkbar enligt den nuvarande försökslagen — är att en kommun utför enklare förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning för statliga myndigheters eller allmänna försäkringskassors räkning.
Vi föreslår emellertid att tillämpningsområdet för denna form av samverkan sträcks ut så att även statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting får rätt att utföra sådana uppgifter för varandras räkning eller för kommuners räkning. ..
När vi talar om att en myndighet utför uppgifter innebär det i praktiken att det är myndighetens anställda som utför uppgifterna. En myndighet kan ju inte agera på annat sätt än genom sin personal.
Ytterligare en form för integrerad samverkan är att en myndighet utnyttjar en annan myndighets personal för sin verksamhet. Den formen för samverkan föreslår vi görs obligatorisk för uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett
personregister. Andra former för samverkan i ett medborgarkontor är därmed inte
uteslutna. Det kan vara fråga om en samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning eller administrativ service, alltså närmast en samlokalisering med vissa gemensamma administrativa funktioner men där alla förvaltningsuppgifterna has om hand av respektive myndighet och som inte kräver någon författningsreglering. Det kan också vara fråga om en kombination av samlokalisering och integration i ett begränsat antal ärenden. Olika former för samverkan hålls således öppna.
På det statliga området har en sådan samordning av resursutnyttjan- det — dock utan avsikt att därmed inrätta medborgarkontor eller liknande — hittills kunnat ske med stöd av avgiftsförordningen (1992:191). Förordningen ger statliga myndigheter i en begränsad omfattning möjlighet att bedriva personal- och lokalsambruk inte bara inom den egna myndighetssfären utan också med kommuner och landsting (4 å 7).
På grundval av 32 a å förordningen (1990:1510) med länsstyrel- seinstruktion (ändrad 1993:1294) får vidare — som vi redan har betonat — en länsstyrelse efter överenskommelse med en annan länsstyrelse mot ersättning ställa någon av sina tjänstemän till den andra länsstyrelsens förfogande för att delta i handläggningen av ärenden.
Enligt regeringens förordnande med stöd av 18 kap. 5 å andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring får en allmän för- säkringskassa medverka till personal- och lokalsambruk med en kommun. I Riksförsäkringsverkets allmänna råd (1989z5) sägs denna samverkan ske i en s.k. serviceenhet.
En skyldighet för myndigheterna att samverka eller samordna sin verksamhet med angränsande verksamheter föreskrivs vidare i 4 och 6 åå förvaltningslagen (1986z223), i 7—10 åå förordningen
(1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. samt i 7 å verksförordningen (1987:1100).
Vårt förslag om en utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkon— tor berör inte de samverkansformer som är möjliga med stöd av nu nämnda regelverk. Förslaget innebär däremot att begränsningen i den nuvarande försökslagen till kommunalt huvudmannaskap för med- borgarkontoren upphör.
Enligt vårt förslag blir det således exempelvis möjligt att etablera en samverkan i medborgarkontor uteslutande mellan statliga myndig— heter eller mellan en statlig myndighet och en kommun där den statliga myndigheten genom sin personal svarar för en del kommunala uppgifter. Tanken med bestämmelsen är att ge dessa myndigheter, för det fall de är intresserade av en sådana samverkan som avses i lagen, så goda förutsättningar som möjligt för att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som kan finnas. Det innebär bl.a. — till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande försökslagen —- att det också blir möjligt för den som är anställd t.ex. hos en polismyndighet att svara för en del andra förvaltningsuppgifter utanför polisområdet, alltså uppgifter som hör till andra statliga förvaltningsmyndigheters, försäkringskassors eller kommunala myndigheters verksamhetsområden.
För att det skall vara fråga om ett medborgarkontor ställs således inte något krav på att både statliga och kommunala myndigheter och en allmän försäkringskassa medverkar. Det är fullt tillräckligt att två myndigheter samverkar.
Det behöver nödvändigtvis inte heller vara fråga om en samverkan mellan olika statliga och kommunala myndigheter. Ett medborgarkon— tor kan också vara —— vilket är det vanliga i dag — en ren kommunal inrättning där ett antal förvaltningsuppgifter från skilda kommunala nämnder (myndigheter) handläggs gemensamt. Ett sådant med- borgarkontor kan i dag etableras med stöd enbart av KL och berörs inte av försökslagen. .
I KL finns emellertid en del regler som begränsar en kommuns möjligheter att medverka i integrerade medborgarkontor. Till följd av den s.k. lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 å är en konunun förhindrad att utföra uppgifter åt t.ex. en annan kommun. Något undantag från den principen avser vi inte att göra. Principen utgör dock inte —— genom de befogenheter en kommun har med stöd av försökslagen — något hinder för en kommunala att utföra uppgifter åt statliga myndigheter eller en allmän försäkringskassa.
En kommun får annars enligt 3 kap. 16 å efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars hand- havande särskild ordning inte föreskrivits (specialreglerad verksam-
het), till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Som ytterligare förutsättning gäller därvid att om den angelägenhet som lämnas över innefattar myndighetsutövning fordras lagstöd (11 kap. 6 å RF).
Enligt 6 kap. 33 å KL gäller vidare den begränsningen att en kommun får inte delegera beslutanderätt till någon annan än den som är anställd i kommunen.
Vårt förslag ger en kommun lagstöd för att lämna över sådana kommunala angelägenheter som avses i 3 kap. 16 å KL till statliga myndigheter.
I de fall där angelägenheterna innefattar myndighetsutövning eller sådan beslutanderätt som avses i 6 kap. 33 å får kommunen träffa ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid medborgarkontoret som skall svara för angelägenheten, om han eller hon inte redan är anställd av kommunen (jfr 9 å och 13 å andra stycket vårt lagförslag). Vi föreslår således inte någon ändring i eller undantag från den bestämmelsen i KL.
Inom det specialreglerade verksamhetsområdet är möjligheterna att överlåta en uppgift på någon annan beroende av hur speciallagstift— ningen är utformad på det aktuella området. Även här är lösningen att träffa ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid med- borgarkontoret som skall svara för uppgiften.
Det finns även bestämmelser i lagen (1962z38l) om allmän för— säkring som begränsar möjligheterna för en allmän försäkringskassa att bedriva annan verksamhet än som anges i den lagen eller i bestämmelser som utfärdats med stöd av den. Genom vårt förslag ges således också en allmän försäkringskassa det lagstöd som den behöver för att få delta i även en utvidgad medborgarkontorsverksamhet.
Någon sådan begränsning till anställda som gäller för en kommun gäller inte för de statliga myndigheterna eller de allmänna försäkrings— kassorna. De senare kan således i princip använda sig av uppdragsav- talet i stället för anställningsavtalet,
När det gäller vilka förvaltningsuppgifter som skall få handläggas vid ett medborgarkontor, anser vi att dessa bör begränsas till enklare förvaltningsuppgifter (se 1 å lagförslaget). Det skall bara vara fråga om sådan uppgifter eller ärenden där risken för fel är liten eller där självständiga bedömningar på skönsmässig grund från handläggarens sida inte förekommer. Det gäller alltså en rent rutinmässig hand-
läggning.
8 . 3 Myndighet
Den modell för integrerad medborgarkontorsverksamhet i gemen- sam regi som vi föreslår innebär inte att medborgarkontoret blir en egen myndighet.
Med utgångspunkt i de tre modeller för medborgarkontor som nänms i utredningsdirektiven kan vi mot bakgrund av den tidigare lämnade redogörelsen för termen myndighet konstatera följande.
Ett renodlat kommunalt medborgarkontor kan lika litet som t.ex. ett socialkontor bli en egen kommunal myndighet (modell 1). I den kommunala ordningen är det i princip bara nämnden som har myndighetsstatus. Det innebär att sakverksamheten vid ett kommunalt medborgarkontor som regel sorterar under flera kommunala nämnder, dvs. under olika kommunala myndigheter. Genom den frihet den nya KL ger kommunerna att organisera verksamheten skulle dock ett sådant kontor kunna knytas till en sådan kommunal myndighet om det organisatoriskt ordnas med en särskild nämnd (medborgarkontors- nämnd) med självständig beslutanderätt vilken leder och fördelar arbetsuppgifterna för de sakområden som hänförs dit.
Den ordningen har dock inte valts av någon av de kommuner som hittills inrättat medborgarkontor (se avsnitt 7.7). Kommunstyrelsen ansvarar där som regel bara för den administrativa verksamheten (personal, lokaler, utrustning m.m.), eftersom medborgarkontoret rent organisatoriskt ligger under styrelsen. Respektive kommunal nämnd svarar för sin sakverksamhet vid kontoret.
Oavsett vilken ordning som väljs kan emellertid ett medborgarkon- tor enligt KLzs regler inte ges någon egen förvaltnings— eller verkställ- ighetsuppgift. Dessa uppgifter kan bara ges till de anställda som arbetar vid kontoret. Rör det sig om ren verkställighet anses den kommunala personalen redan genom sin anställning vara behörig att utföra uppgiften. Är det fråga om självständiga beslut (t.ex. myndig- hetsutövning) får den kommunanställde behörighet genom att nämnden delegerar uppgiften till denne.
När det gäller modellen för samlokaliserad kommunal och statlig verksamhet i ett medborgarkontor (modell 2) blir givetvis inte den gemensamma lokaliseringen en myndighet. Medborgarkontor blir också där en beteckning för ett gemensamt ”forum”. För den kommunala verksamheten vid ett sådant medborgarkontor gäller vad som ovan sagts. Statliga m.fl myndigheters verksamhet som lokalise- ras dit hänförs alltjämt organisatoriskt till respektive moderrnyndighet.
Den eller de statliga tjänstemän som tjänstgör där konstituerar alltså inte genom sin tjänstgöringsplacering någon ny lokal myndighet.
I en integrerad modell (modell 3) där kommunen genom sam- verkansavtal — såsom t.ex. förutsätts i försökslagen — åtar sig att genom sin personal utföra förvaltningsuppgifter för olika statliga myndigheters m.fl. räkning, är det för frågans besvarande inte avgörande vilken medborgarkontorsmodell kommunen själv valt, dvs. en särskild medborgarkontorsnämnd i vilken kontoret organisatoriskt ingår eller ett för flera facknämnder gemensamt ”forum” (jfr avsnittet om medborgarkontor i ett kommunalt perspektiv). Om en kommun i ett sådant läge åtar sig att vid sitt medborgarkontor utföra en del statliga förvaltningsuppgifter som också innefattar myndighetsutövning så blir inte därmed kontoret en myndighet.
Mot bakgrund av vad som nu sagts kan på nytt framhållas att RF ger närmast uttryck för ett organisatoriskt och inte ett funktionellt förankrat myndighetsbegrepp. Det innebär t.ex. att privaträttsligt subjekt som bedriver myndighetsutövning inte kan få myndighetsstatus medan ett offentligt organ som inte bedriver myndighetsutövning om— fattas av RF :s myndighetsbegrepp.
Den omständigheten att de åtagna förvaltningsuppgifterna enligt 1994 års försökslag inte får innefatta myndighetsutövning saknar således betydelse för myndighetsfrågan.
Samtidigt kan framhållas att försökslagen inte utgör något hinder för att den kommunala verksamhet i en sådan integrerad samverkan med statliga myndigheter m.fl. kan få omfatta myndighetsutövning, t.ex. beslut om tilldelning av daghemsplats. Inte heller den omständigheten kan som sagt föranleda att kontoret får status av myndighet.
Integrerade medborgarkontor i gemensam regi — som vi föreslår — är en form av samlokalisering som bygger på att myndighets— gränserna behålls för myndighetsutövning och personregisterhantering. I den modellen är det förvaltningspersonalen som rör sig över myndighetsgränserna (personalsambruk), inte förvaltningsuppgifterna. Ansvaret för förvaltningsuppgifterna behåller således respektive myndighet. Inte heller ett medborgarkontor enligt denna modell är en myndighet i RF:s mening.
Vi vill här åter peka på att det redan finns legala förutsättningar för ett sambruk av personal mellan statliga myndigheter m.fl. Vi har bland andra exempel nämnt avgiftsförordningen m.fl. regelverk i avsnittet 7.6. Någon diskussion om myndighetsbegreppet och dess konsekvenser för olika regelverk har därvid inte alls aktualiserats trots dess med medborgarkontoren likartade inriktningen mot en genom personalsambruk sektorövergripande verksamhet.
Betoningen har här legat på att undvika rollkonflikter vid myndig- hetsutövning, dvs. genom att samme tjänsteman betjänar flera myndigheter. De lagförslag som vi lämnar bygger också på ett sådant hänsynstagande (se 2, 9 och 10 åå lagförslaget).
8.4. Myndighetsutövning
Innebörden av termen myndighetsutövning
Vid ett medborgarkontor skall myndighetsutövningen begränsas
till beslut som normalt bara är gynnande eller ”neutrala” för den enskilde.
Myndighetsutövning är ett mångsidigt och omfattande institut. Det råder visserligen inte någon tvekan om huvuddragen, men det är ändå som vi tidigare har redovisat i avsnittet 6.2 ibland svårt att avgränsa och tillämpa det. Det går som regel lätt att peka ut ett antal exempel på verksamhetstyper som med säkerhet är myndighetsutövning, likaså ett antal exempel på vad som inte är det. Vad som däremellan är ger som sagt upphov till en del tolkningssvårigheter i den praktiska tillämpningen. Å andra sidan bör betonas att innebörden av termen myndighetsutövning är väl belyst 1' lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin.
Enligt den definition som brukar användas avses med myndig- hetsutövning beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Det innebär att beslut eller åtgärder — för att omfattas av definitionen — inte behöver medföra en förpliktelse för den enskilde. De kan också innebära en rättighet eller en förmån, alltså ett gynnande.
Det stannar emellertid inte vid detta. Även ett beslut som saknar ett sådant direkt handlingsmönster som nu refererade beslutstyper innehåller — göra, tåla eller underlåta något — anses under vissa för— hållanden utgöra myndighetsutövning. Det är beslut som verkar indirekt i nu berört avseende genom att de tillerkänns positiv rättskraft vid tillämpningen av andra rättsregler.
Vad som skall läggas in i uttrycket myndighetsutövning skiljer sig dock något i de centrala regelverken.
I RF och FL tar bestämmelserna om myndighetsutövning sikte på bindande beslut. Det innebär t.ex. att det inte nödvändigtvis behöver ske en sakprövning i ett ärende för att det skall vara fråga om
myndighetsutövning, även avvisnings och avskrivningsbeslut ryms i begreppet. Bestämmelserna i FL gäller dock bara i fråga om myndig- heters verksamhet. FL gäller således inte om ett enskilt rättssubjekt tilldelats myndighetsutövande uppgifter.
I BrB och skadeståndslagen tar bestämmelserna om myndighetsut— övning sikte inte bara på beslut utan också på faktiska åtgärder som inte har föregåtts av något formligt beslut.
Både det straffrättsliga och det skadeståndsrättsliga ansvaret kan vidare aktualiseras när ett enskilt rättssubjekt tilldelats myndighetsutö- vande uppgifter. Förklaringen till de skillnader som här redovisats är att olika ändamålssynpunkter har gjort sig gällande. Termen myndig— hetsutövning har dock i stort sett samma innebörd i de nu refererade regelverken.
Vid de s.k. nätverksträffar som MBK—utredningen har deltagit i tillsammans med företrädare för kommuner har från flera håll framförts önskemål om att gränsen mellan myndighetsutövning och andra förvaltningsuppgifter borde göras tydligare. Liknande syn- punkter har också förts fram av Socialtjänstkommittén i dess huvudbe- tänkande (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) 5. 337. Enligt kommittén bör den närmare innebörden begreppet myndig- hetsutövning utredas i ett brett perspektiv, där det så långt som möjligt kan göras klart vad lagstiftaren avser när begreppet används i lastiftningen på olika områden.
Vi i MBK-utredningen har emellertid inte sett det som vår uppgift att närmare klarlägga innebörden av termen än vad som framgår av vår redovisning i avsnittet 6.2 . Enligt vår bedömning är den till- räcklig preciserad för vårt val av sådana förvaltningsuppgifter med myndighetsutövning eller moment av myndighetsutövning som skall kunna handläggas vid ett medborgarkontor.
Med denna utgångspunkt lämnar vi i avsnitt 9 förslag på ärende- grupper som innefattar myndighetsutövning. Enligt vad vi föreslår skall ärendena inte avse s.k. betungande myndighetsutövning (se 3 å lagförslaget).
Myndighetsutövning på uppdragsbasis?
Det skall i lag närmare anges vilka förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning som får utföras vid ett medborgar- kontor. Från denna ”meny” får de samverkande myndigheterna genom avtal om samtjänst komma överens om vilka uppgifter som skall utföras vid kontoret.
Den handläggande tjänsteman vid kontoret som svarar för en sådan uppgift skall knytas till den myndighet inom vars ansvar- sområde uppgiften hör genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal, om han inte redan är anställd av den myndigheten.
Det finns här anledning att på nytt framhålla att grundlagens ut- gångspunkt är att det är riksdagen ensam som beslutar föreskrifter om grunddragen i den offentliga förvaltningen. Däremot skall riksdagen inte reglera de myndigheter som lyder under regeringen.
Det innebär dock inte att riksdagen med stöd av RF i lag kan besluta om så vidsträckta bemyndiganden, att den i praktiken lämnar i från sig denna uppgift till regeringen eller till någon myndighet under regeringen. Den ordning som föreslogs i departemenstpro- memorian (Ds 1993:67) servicesamverkan vid medborgarkontor kritiserades bland annat mot denna bakgrund.
Hur detaljerade bemyndigandena skall var när det gäller rätten att besluta föreskrifter eller om villkoren för den offentliga förvaltningen är emellertid en fråga som får avgöras från fall till fall. Gäller det t.ex. från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter, bör ganska så vidsträckta bemyndiganden kunna ges. I andra fall bör däremot den ram inom vilken regeringen får besluta preciseras.
Ett annat krav som brukar ställas upp är att bemyndiganden bör ske i rimlig omfattning och på ett sådant sätt att det står klart vilka uppgifter som lämnas över till regeringen att besluta om.
Bemyndigandet måste dessutom utformas så att det tydligt framgår att det ligger inom den ram som anges i 8 kap 7 å RF (det fakultativa lagområdet). Det innebär att även betungande offentligrättsliga föreskrifter — åligganden för enskilda — kan i viss begränsad utsträckning efter riksdagens bemyndigande få beslutas av regeringen.
Föreskrifter inom området för betungande myndighetsutövning hör annars primärt till lagområdet (det obligatoriska lagområdet).
Utanför det obligatoriska lagområdet faller gynnande offent- ligrättsliga föreskrifter (bidrag m.m.) och föreskrifter som ur den enskildes synpunkt framstår som ”neutrala” (registreringsbeslut
m.m.). Som vi redan inledningsvis har sagt bör tillämpningsområdet för medborgarkontorsverksamheten också begränsas till sådan myndig- hetsutövning. Vår utgångspunkt är således att bara sådan myndig— hetsutövning som inte hör till det obligatoriska lagområdet, alltså sådan myndighetsutövning som regeringen enligt RF får besluta föreskrifter om, bör få förekomma i en medborgarkontorsverksamhet.
Vi går nu över till förutsättningarna enligt RF för en myndighet — statlig eller kommunal — att utan direkt stöd av normer genom avtal överlåta till en annan myndighet att sköta myndighetsutövningen, eller, det omvända, för den mottagande myndigheten att bedriva myndig- hetsutövning på uppdragsbasis.
Vad som avses med myndighetsutövning är av central betydelse för hur en förvaltningsuppgift får föras över från ett organ till ett annat. Om det t.ex. är fråga om att föra över en förvaltningsuppgift som innefattar statlig eller kommunal myndighetsutövning till ett enskilt rättssubjekt, oavsett om det är fråga om s.k. betungande eller gynnande verksamhet, fordras enligt RF lagstöd. Det gör det också när det är fråga om att anförtro en kommun en statlig förvaltningsupp- gift, oavsett om den innefattar myndighetsutövning eller inte.
Inom nu nämnda områden är det alltså riksdagen som ger stöd för beslutet om överföring. Graden av styrning från riksdagens sida får visserligen variera med hänsyn till vad slag av förvaltningsuppgifter det är fråga om. Den nuvarande försökslagen — som bara gäller serviceåtgärder —— kan här närrmas som ett exempel på en mindre detaljerad grad av styrning. Riksdagen får dock inte fatta beslut som innebär att den i praktiken avhånder sig all kontroll över verksam- heten. Det betyder t.ex. att en statlig myndighet inte utan en relativt ingående reglering i lag får överlåta sådana förvaltningsuppgifter som myndighetsutövning på något annat organ, enskilt eller kommunalt.
Det finns också anledning att påpeka att RF saknar bestärrunelser som tar sikte på att t.ex. en kommun eller ett landsting anförtror en statlig myndighet eller en försäkringskassa myndighetsutövningsupp— gifter. Likaså att en statlig myndighet och en försäkringskassa anförtror varandra sådana uppgifter eller att så sker mellan statliga myndigheter. En avtalslösning kan därför framstå som konstlad och opåkallad när det gäller myndighetsuppgifter och överenskommelser mellan myndigheterna i det allmännas verksamhet. Den modell som beskrivs i RF för offentlig förvaltning avser närmast att förändringar i den kompetensfördelning som finns mellan stat och kommun bör ge— nomföras i sak genom normer på område för område och inte genom avtal.
Utgångspunkten för en medborgarkontorsverksamhet över myndig- hetsgränser är när det gäller myndighetsutövning att bara tämligen
rutinmässiga och gynnande beslut skall få förekomma där. Vårt förslag innebär också som vi nyss sagt att tillämpningsområdet för med- borgarkontorsverksamheten på ett tydligt sätt begränsas till sådana beslut (se 3 å lagförslaget). Härigenom utesluts bland annat myndig— hetsutövning på området för betungande offentligrättsliga föreskrifter (8 kap. 3 och 7 åå RF).
Frågan blir nu huruvida avtalsförfarandet — med den angivna begränsningen till enkla förfaranden som inrymmer endast tämligen rutinmässiga gynnande beslut — är förenligt med RF :s bestämmelser.
I fråga om ärendehantering inom det obligatoriska lagområdet (8:3, 8:5 och 1116 RF) behövs det en detaljstyrning från riksdagens sida. Ett visst utrymme för avtalsreglering torde emellertid finnas.
Är det fråga om ärenden inom det område där riksdagen får överlåta på regeringen (827 RF) att besluta, öppnas genast större möjligheter för att genom avtal föra över förvaltningsuppgifter från en myndighet till en annan. Likaså om t.ex. riksdagen har överlåtit på regeringen att bestämma vilken statlig myndighet som skall ansvara för en verksamhet.
Om vi knyter an till de modeller för medborgarkontor som nämns i utredningsdirektiven, kan vi konstatera att rent kommunala med- borgarkontor (modell ]) givetvis inte skapar några nya särskilda problem i fråga om myndighetsutövning på det rent kommunala området. Men att det naturligtvis är viktigt att ansvarslinjen uppåt är klar, likaså ordningen för arbetsledning och regleringen av möjligheten att överklaga beslut. Den nya KL och de förändringar som skett i en del andra regelverk tillåter, som vi tidigare har redogjort för, numera en konunun att ganska fritt organisera sin verksamhet.
Inte heller samlokaliserad verksamhet (modell 2) ger upphov till några problem i detta hänseende.
Om en del ärenden om myndighetsutövning, som enligt lag för närvarande skall handhas av en statlig myndighet eller en försäkrings- kassa, med stöd av endast ett avtal flyttas över till ett rent kommunalt medborgarkontor (modell 3), alltså till en eller flera kommunala myndigheter uppstår det däremot problem av det slag som vi nyss har berört och som vi också har redovisat i avsnittet 8.2.2.
Avgörande blir här hur pass fria händer riksdagen i den aktuella lagen ger regeringen eller försäkringskassan att besluta om vem som skall handlägga ifrågavarande förvaltningsuppgifter.
Ser man till den bredd verksamheten vid ett medborgarkontor avses få, medför den avtalsmodell som nu nämnts och som försökslagen bygger på att ett omfattande lagstiftningsarbete ärende för ärende måste genomföras för att uppfylla kravet på lagstöd för en sådan överföring av myndighetsutövningsuppgifter.
Vår inställning är emellertid att öppna för en försöksverksamhet med så små ingrepp som möjligt i den nuvarande förvaltnings- strukturen. Vår avsikt är dessutom — som vi påpekat vid ett flertal tillfällen — att öppna för andra samarbetsformer än den nuvarande som bygger på ett kommunalt huvudmannaskap, dvs. för integrerade medborgarkontor i gemensam regi.
Det innebär i så fall ytterligare lagstiftningsarbete om den av— talsmodell som ligger till grund för den nuvarande försökslagen skall tillämpas.
För att något begränsa lagstiftningsinsatsen men ändå säkerställa riksdagens kontroll över verksamheten föreslår vi i stället en lösning som går ut på att riksdagen i lag anger dels den yttre ramen för verksamheten, dels dess form och dels vilka enklare förvaltningsupp- gifter som enligt vad regeringen närmare föreskriver får anförtros en medarbetare vid ett medborgarkontor att i en myndighets namn handlägga.
Den modell vi föreslår går således ut på att olika myndigheter på avtalsbasis, genom s.k. samtjänstavtal, driver medborgarkontors- verksamhet i gemensam regi och även genom särskilda avtal, i första hand uppdragsavtal, knyter en eller flera tjänstemän hos de andra myndigheterna till sig. Härigenom möjliggörs att myndighetsutövning bedrivs som en del av den ordinarie myndighetens (moderrnyndig- hetens) verksamhet. Det senare aktualiserar — som vi ser det — kravet på lagstöd i 11 kap. 6 å RF (se 11 å lagförslaget). Att knyta till sig en enskild person, visserligen anställd i en annan myndighet, genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal enbart för att denne skall kunna utföra viss myndighetsutövning för myndighetens räkning skulle nämligen kunna ses som ett kringgående av den konstitutionella principen i RF.
Förvaltningslagen skall tillämpas som vanligt
Genom de särskilda anställnings- eller uppdragsavtalen vid sidan av den ”ordinarie anställningen” blir den handläggande tjänste— mannen vid medborgarkontoret att anse som funktionär hos respektive huvudman och därmed också underkastad förvalt- ningslagens regelverk, i den mån det gäller för huvudmannens verksamhet.
Vår utgångspunkt är att också FL:s regler om aktinsyn, kommuni- kation och krav på beslutsmotivering m.m. som är kopplade till myndighetsutövning skall tillämpas när ärenden med myndighetsutöv- ning handläggs vid ett medborgarkontor.
Med den modell vi föreslår uppnås detta. Den handläggande tjänstemannen vid medborgarkontoret som har hand om förvaltningsuppgifter för statliga myndigheter, en allmän för- säkringskassa, en kommun eller ett landsting blir genom de särskilda anställnings- eller uppdragsavtalen att anse som en befattningshavare hos respektive huvudman och är därmed också underkastad för- valtningslagen och de författningsbestärmnelser och anvisningar i övrigt som gäller för de ärenden han eller hon handlägger. Det innebär t.ex. om en kommunanställd handlägger ett polismyndig— hetsärende — ett vanligt passärende -— att det regelverk som gäller för handläggningen av passärenden blir tillämpligt; inte kommunala regler.
En del regler i FL gäller inte bara myndighetsutövning utan också s.k. faktiskt handlande, t.ex. service och samverkan. De skall självfallet liksom nu vara tillämpliga på all handläggning vid med- borgarkontor.
För de fall förvaltningsuppgiften inte mynnar ut i något bindande beslut eller inte följer på ett sådant beslut gäller inte FL. Utanför dess tillämpningsområde faller således ärenden som uteslutande gäller råd, upplysningar och andra oförbindande besked, dvs. sådan verksamhet som i dag är möjlig vid ett medborgarkontor med stöd av försökslagen 1994.
I det här sammanhanget bör uppmärksammas att bestänunelserna i skadeståndslagen och BrB — till skillnad från vissa av reglerna i FL —— inte bara gäller beslut utan också faktiska åtgärder som har vidtagits utan att något beslut har förelegat. Såväl det straffrättsliga som det skadeståndsrättsliga ansvaret kan aktualiseras även när ett enskilt rättssubjekt tilldelats myndighetsutövande uppgifter. Att låta förvaltningsuppgifter som inrymmer myndighetsutövning utföras vid ett medborgarkontor minskar alltså inte möjligheterna att utkräva straff- och skadeståndsansvar vid fel. Vi återkommer till dessa frågor.
8.5. Åtgärder ' 'vid” myndighetsutövning
Lämnade råd och upplysningar kan få en sådan koppling till ett efterföljande ärende som inkluderar myndighetsutövning att de kan anses utgöra åtgärder ”vid” myndighetsutövning.
Genom att definiera och avgränsa förvaltningsuppgifterna i tjänsteprofiler, begränsa uppgifterna till enbart gynnande myndig- hetstutövning samt undanta sådana uppgifter som fordrar en skönsmässig prövning kan man begränsa riskerna för felaktiga åtgärder.
I vårt uppdrag, ligger som framgått, i första hand att analysera de rättsliga förutsättningarna för myndighetsutövning vid medborgarkon- tor. Det utesluter dock inte att det kan finnas skäl för att något uppmärksamma även det skadestånds- och straffansvar som föreligger för åtgärder m.m. som ligger utanför den egentliga myndighetsutöv- ningen men ändå har samband med denna.
Många av de åtgärder som anses med fördel kunna skötas vid med- borgarkontor innebär inte myndighetsutövning men kan ändå innebära att de har en sådan koppling till en efterföljande myndighetsutövning, att de anses ske ”vid” myndighetsutövning. Det är här t.ex. fråga om råd och upplysningar som lämnas vid medborgarkontoret i anslutning till olika regelverk.
När det gäller den myndighetsutövning som bör få förekomma vid ett medborgarkontor kan risken för felhandlingar begränsas högst avsevärt genom att varje myndighetsutövningssuppgift definieras noga vad gäller åtgärder m.m. som skall vidtas (tjänsteprofil). Någon motsvarande definiering av den förekommande rådgivnings- och upplysningsverksamheten låter sig däremot av naturliga skäl inte
göras. Vi är därför av den uppfattningen att problemen när det gäller t.ex.
det allmännas skadeståndsansvar i första hand kommer att aktualiseras vid sidan av den egentliga myndighetsutövning, dvs. för fel eller försurnrnelser begångna , ,vid myndighetsutövning” och inte i myndig- hetsutövning. Det innebär emellertid inte att felhandlingar kan uteslutas i myndighetsutövningen.
Ett sätt att undvika felhandlingar är att mycket noga definiera arbetsuppgifterna. Ett annat sätt är att begränsa arbetsuppgifterna på ett sådant sätt att utrymmet för bedömningar från handläggarens sida minimeras.
Ytterligare ett sätt är möjligen att på något sätt begränsa uppgifterna till gynnande myndighetsutövning. Men man kan inte blunda för att skadeståndsgrundande fel naturligtvis kan begås inte bara vid betungande myndighetsutövning utan också vid gynnande myndig- hetsutövning eller vid rena serviceåtgärder, t.ex. vid information om rätten till föräldrapenning e.d.
Det lagförslag vi lägger fram innehåller också regler som tillgodoser de nu nämnda synpunkterna.
8.6. Det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning
Några praktiska konsekvenser i fråga om skaderegleringsrutinerna uppkommer inte med vårt förslag. Varje huvudman behåller ansvaret för förvaltningsuppgifterna och kontrollen över dem genom att medarbetaren vid medborgarkontoret inlemmas i myndighetens organisation.
I en verksamhet som utgör myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 å skadeståndslagen blir det således viktigt att ta ställning till frågan om Skadeståndsansvaret — när en kommun sköter en statlig myndighetsuppgift — i så fall åvilar kommunen eller staten.
I dag får t.ex. en kommun med stöd av försökslagen för statliga myndigheters räkning och i eget namn svara för viss rådgivning m.m. Huruvida det är kommunen eller den statliga myndigheten som är skadeståndsskyldig om rådgivningen inte bara är felaktig utan också anses ha skett ”vid myndighetsutövning" framgår inte av motiven till lagen. Frågan är alltså inte beroende av om myndighetsutövning förekommer eller inte vid ett medborgarkontor.
Mot att en kommun kan bli skadeståndsskyldig skulle kunna invändas att eftersom kommunen i dag inte får svara för någon myndighetsutövning, så kan inte heller rådgivningen anses ha skett ”vid myndighetsutövning” '. Myndighetsutövningen ligger ju kvar hos modermyndigheten.
Den omständigheten att t.ex. en kommun har åtagit sig att svara för vissa uppgifter för en statlig myndighets räkning innebär dock inte att statens ansvar för den ifrågavarande verksamhetens fullgörande kan anses ha upphört. Staten svarar t.ex. för skada även vid delegerad
myndighetsutövning.
För det fall en kommun genom sina anställda vållar skada skall således staten ersätta denna (jfr även NJA 1987 s. 954). Enligt vanliga regler har staten (uppdragsgivaren) sedan regressrätt mot kommunen (uppdragstagaren).
Med det förslag till utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkon- tor som vi föreslår uppkommer knappast frågor av det här slaget. Enligt förslaget skall den handläggande tjänstemannen vid med- borgarkontoret ha ett särskilt anstållnings- eller uppdragsavtal med modermyndigheten om arbetsuppgiften inkluderar myndighetsutöv- ning. Han eller hon utför således uppgiften i den uppdragsgivande myndighetens namn.
För de deltagande myndigheterna på den statliga och kommunala sidan aktualiseras frågan om skadeståndsskyldighet m.m. närmast i fråga om medarbetarnas kompetens m.m. och inte i fråga om Skadeståndsansvaret skall åvila staten eller kommunen vid utförandet av en viss förvaltningsuppgift.
När det gäller kompetensfrågor får vi hänvisa till vad vi tidigare har sagt i avsnittet 8.2.3 och till 5 å lagförslaget. Det är givetvis myndig- hetens sak att avgöra om en medarbetare vid ett medborgarkontor har den kompetens som krävs för att han eller hon skall kunna anförtros en viss förvaltningsuppgift.
8.7. Anställning eller uppdrag
Hur gränsen skall dras mellan en uppdragstagare och en arbetstagare finns väl beskrivet i rättspraxis (både i Högsta domstolen och i Arbets- domstolen), i utredningar och i civilrättslig doktrin. Här kan som exempel nämnas SOU 1975:1 s. 691 ff, SOU 1993:32 s. 226 ff samt Adlercreutz, Arbetstagarbegreppet 1964, och Schmidt, Löntagarrätt, reviderad upplaga 1988, s. 50 ff.
Det är avtalets innehåll som är avgörande för om ett uppdrags— eller ett anställningsförhållande föreligger.
Vi förordar för medborgarkontorens del en ordning där hand— läggaren kan vara anställd dels av kommunen, dels av den statliga myndigheten i fråga, t.ex. på 50 procent vardera.
Ingenting hindrar då att de bägge arbetsgivarna uttryckligen kommer överens med arbetstagaren om anställningarna och utfärdar förordnan- den i enlighet med det. I ett sådant läge råder ingen tvekan om att det i praktiken betraktas som anställningar och inte uppdrag. Alla tillämpliga arbetsrättsliga regler i lag och kollektivavtal blir därmed gällande på förhållandet.
En sådan ordning har också fördelar när det gäller disciplinansvar och skadereglering. Samma regler kommer alltså att gälla, oavsett om uppgiften utförs av en tjänsteman vid modermyndigheten eller vid medborgarkontoret. Som förutsättning gäller dock att det kan göras klart i vilken anställning man utför arbetsuppgifterna. De instrument som här närmast står till buds är att parterna, dvs. myndigheterna, sluter ett avtal dels om samtjänst myndigheterna emellan som reglerar vilka förvaltningsuppgifter som får utföras vid medborgarkontoret, dels individuella uppdrags— eller anställningsavtal med varje tjänsteman vid medborgarkontoret som noga reglerar vad som åligger denne när han eller hon utför dessa uppgifter.
Vi vill dock framhålla att modellen har en svaghet i att det kanske inte alltid går att nå fram till klart avgränsade anställningar särskilt i fråga om sådana uppgifter som har en ren servicekaraktär. Det ligger i sakens natur att allmän information och vägledning inom en myndig- hets verksamhetsområde som t.ex. försäkringskassans saknar helt strikta gränser, medan t.ex. en enkel registrering av en lämnad inkomstuppgift i samma kassas verksamhet lättare kan definieras otvetydigt.
Däremot ser vi inte samma svårigheter i fråga om att i avtalet avgränsa de uppgifter som innefattar myndighetsutövning.
En alternativ lösning kan vara att en anställning hos exempelvis den kommunala myndigheten kompletteras med ett uppdrag för samma person åt den statliga myndigheten.
] så fall blir de arbetsrättsliga reglerna, inräknat disciplinreglerna tillämpliga bara på anställningen, likaså reglerna i 3 kap. 1 å första stycket skadeståndslagen om skadeståndsansvar för arbetsgivare. reglerna i BrB om straffansvar vid myndighetsutövning är däremot tillämpliga både på anställning och på uppdrag. Detsarrnna gäller reglerna om skadeståndsansvar för det allmänna (staten, försäkrings- kassan, kommun, landsting) enligt 3 kap. 2 å skadeståndslagen.
8 . 8 Sekretess
Seer utgör inte i sig något lagligt hinder för en integrerad verksamhet i enlighet med vårt förslag.
En bestämmelse som begränsar handläggarens åtkomst till myndigheternas personregister behövs ändå. En handläggare vid ett medborgarkontor bör således inte få tillgång till andra upp- gifter än dem som han eller hon behöver för att kunna utföra sin
arbetsuppgift.
Det går att till en viss nivå integrera olika verksamhetsgrenar trots sekretessen
Regeln i Seer om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet har utformats med tanke på att innebörden av TF:s term myndighet inte får leda till att sekretesskyddad information förs över mellan skilda sekretessområden.
Det finns därför anledning att fråga sig huruvida en myndighet samtidigt kan ha olika myndighetsuppgifter på mer än ett sekretessom- råden. En sådan situation kan sägas vara för handen, om en tjänsteman betjänar flera myndigheter, t.ex. både en polismyndighet, en kommu— nal nämnd och en allmän försäkringskassa. Den här frågan tog man aldrig upp vid tillkomsten av Seer. Lagen saknar således regler för sådana fall.
Regeln om sekretess mellan olika verksamhetsområden inom samma myndighet skulle emellertid kunna tala för att verksamheter inom olika sekretessområden inte bör integreras utan hållas i sär.
Lokaldemokratikommittén ställde här frågan på vilken nivå som åtskillnaden i så fall måste göras (Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorgansiation, SOU 1992:140, 5. 61 f.). Måste man ha olika beslutsorgan eller är det tillräckligt om den som handlägger ärendena inte har från sekretesssynpunkt oförenliga arbetsuppgifter?
Kommittén besvarade frågan på grundval av Frikommunutredningen bedömning att verksamheter av skilda slag med olika sekretessom- råden kan inordnas i en nämnd, att regeringen gjort en motsvarande bedörrming i sin proposition till KL och att riksdagen genom att anta KL får anses ha ställt sig bakom den i propositionen uttryckta uppfattningen om Seer.
Lokaldemokratikommittén menade dock att det fanns en gräns för integreringen. Utgångspunkten är att ju längre ner i förvaltnings— organisationen man kommer desto mindre blir riskerna för integritet—
kränkningar. Enligt kommittén bör således personal som endast osjälvständigt biträder vid handläggningen av ärenden utan risk för men för den enskilde kunna vara verksamma inom olika sekretessom— råden. Mer tveksamt är det att kombinera arbetsuppgifter med olika sekretess på en nivå där självständiga bedömningar skall göras.
Kommittén ifrågasatte här om förbudet i 1 kap. 4 å Seer att utnyttja sekretessbelagda uppgifter utanför den verksamhet där sekretessen gäller var tillräckligt effektivt. I vart fall kunde en sådan kombination av arbetsuppgifter inge osäkerhet och tvivel hos den enskilde om i vad mån handläggaren kunde låta sig påverkas.
Vi delar den bedömning som Lokaldemokratikommittén sålunda har gett uttryck för.
När det gäller att kombinera olika tjänster eller arbetsuppgifter på ett medborgarkontor, bör dessa därför när det är fråga om myndig- hetsutövning först och främst begränsas till för den enskilde enbart positiva eller annars neutrala beslut. Dessa får således inte vara förknippade med någon som helst tvångsmedelsanvändning från samhällets sida. Det innebär i princip att det inte blir fråga om att handlägga några känsliga ärenden vid medborgarkontoren (se våra förslag på lämpliga ärendegrupper för polisområdet).
En annan begränsning som är viktig i det här sammanhanget, dvs. när det är fråga om myndighetsutövning, är att det inte får finnas något utrymme för tjänstemannen vid medborgarkontoret att göra självständiga bedömningar på skönsmässiga grunder.
För övrigt bör tjänstemannens tillgång till sekretessbelagda personuppgifter i myndigheternas register begränsas på ett sådant sätt att denne inte får tillgång till andra uppgifter än sådana som behövs för att utföra den ifrågavarande arbetsuppgiften.
Men också med nu skisserade begränsningar kan en del överförings- problem komma upp vid hanteringen av uppgifter. Ett exempel är att en person vänder sig till medborgarkontoret för att dels anmäla ny sjukpenninggrundande inkomst, dels göra en ansökan om bostadsbi- drag. Båda ärendena —- vilka i dag handläggs av försäkringskassan — förutsätter att en inkomstuppgift lämnas. En korrekt ärendehantering från tjänstemannens sida förutsätter här att denne när han eller hon har avslutat det första ärendet frågar en gång till om inkomsten (1:4 Seer).
Ett annat exempel är att en person ansöker både om pass och om ändrad sjukpenning och att passregistret visar att det finns passhinder för personen i fråga. Om man inte lägger in en åtkomstspärr i registret, får den handläggande tjänstemannen också reda på vad hindret består i, kanske en dom för ett eller flera försäkringskassebe- drägerier. Kan handläggaren då använda den uppgiften, när han sedan
skall registrera den sjukpenninggrundande inkomsten? Svaret är givetvis nej. En sådan självständig bedömning saknas det utrymme för med de villkor vi ovan beskrivit. Använder sig tjänstemannen ändå av uppgiften, måste han enligt FL göra en anteckning om detta i ärendeakten och också tala om det för den enskilde.
Vi vill betona vikten av respekt för de problem som kan uppstå i en integrerad verksamhet. Vi menar dock att dessa med de begränsningar vi föreslår i fråga om arbetsuppgifter om åtkomst till registerin- formation inte innebär att den enskildes integritetsskydd försämras.
Att en person har flera arbets- eller uppdragsgivare innebär i och för sig inte att sekretessbelagda uppgifter inom en myndighets verksamhetsområde ”svämmar över” till en annan myndighet
Man kan fråga sig om inte dubbla anställningar eller en anställning i kombination med ett uppdrag skall ses som att de olika inblandade myndigheterna därmed också får tillgång till varandras uppgifter.
Det finns gott om exempel på fall där en person har uppgifter inom olika verksamhetsområden.
Samma person kan —- vid skilda tillfällen — tjänstgöra som domare både i en allmän domstol och i en Specialdomstol. Den som på fritid är nämndeman i en domstol kan också på arbetstid vara socialsekreterare för en socialnämnd. Den som är skolkurator under halva arbetsdagen kan vara socialsekreterare på den andra. Inte i något fall ses det som att de olika myndigheterna får del av varandras sekretessbelagda uppgifter genom de dubbla anställningarna eller
uppdragen. Bestämmelsen i 1 kap. 6 å Seer tar inte sikte på en person som
har flera myndighetsanställningar. Däremot berör bestämmelsen vad som gäller vid byte av anställning från en myndighet till en annan. Han är enligt bestämmelsen skyldig att iaktta sekretessen även sedan han lämnat sin anställning. Han får alltså inte använda exempelvis polisregistrets uppgifter om försäkringkassebedrägerier, när han går över från sin polisanställning till en anställning hos försäkringskassan. Något förbud för försäkringskassan att anställa honom finns inte.
Bestämmelsen i 1 kap. 6 å tar också sikte på det fallet att en person kan vara anställd i enskild tjänst samtidigt som han har ett uppdrag hos en myndighet.
Inte i någon av de nu refererade situationerna anses sekretessbelagda uppgifter genom den enskilde tjänstemannen bli tillgängliga för hans olika huvudmän. De blir de inte heller om han har två myndigheter som huvudmän.
Datainspektionen har inte heller i besluten rörande den integrerade nämndorganisationen och det kommunala medborgarkontoret i Sölves- borgs kommun — som dessa måste tolkas — funnit att de bakom- liggande myndigheterna (dvs. facknämnderna och kommunstyrelsen) får tillgång till varandras registeruppgifter enkom på grund av tjänstemannens anställningsförhållande. Datainspektionen hänvisar i det avseendet bland annat till reglerna för uppdragstagare i 1 kap. 6 å (se avsnittet 6.9).
Seer utgör således inte något hinder för flera anställningar eller
uppdrag.
Den enskildes förtroende för myndigheterna bör avgöra vilka arbetsuppgifter som får integreras
Det finns bestämmelser i både FL och LOA som tar sikte på dubbel- anställningar och andra s.k. bisysslor. Motsvarande bestämmelser finns även i kollektivavtalet för de kommunalt anställda (AB 94). Syftet med dessa bestämmelser är bl.a. att förhindra att allmänhetens förtroende för myndighetens verksamhet äventyras. Blotta risken för en sådan effekt kan innebära att en viss kombination av uppgifter inte bör förenas hos en person.
I vårt lagförslag har detta främst kommit till uttryck i 2 å. Men även 9 och 10 åå i förslaget tar sikte på detta förhållande,
De uppgifter vi föreslår som lämpliga för handläggning vid ett medborgarkontor är samtliga av den arten att de inte kan äventyra allmänhetens förtroende för verksamheten.
Bland de förslag på uppgifter som innefattar myndighetsutövning som vi lämnar ingår det t.ex. inte att avgöra ärenden om utlämnande av allmänna handlingar från en myndighet till en annan myndighet.
Det finns flera metoder för att begränsa en handläggares terminal- åtkomst — beroende på vilken typ av ADB-stöd som myndighten har
I det följande lämnas en översikt över de möjligheter som kan stå till buds för att rent praktiskt uppnå det ställda kravet att en handläggare vid ett medborgarkontor inte skall ha tillgång till andra uppgifter än dem som han eller hon behöver för att utföra den aktuella förvalt- ningsuppgiften.
Vi tar i MBK—utredningen inte ställning till någon av de metoder som presenteras i det följande. Valet av metod bör rimligtvis
ankomma på den ansvariga myndigheten att besluta om. Metodvalet är som framgår avhängigt av vilken typ av ADB-stöd som myndig— heten har.
Sekvensiell lagring av uppgifter
Begreppet ”register” sammanhänger med synen på hur ADB-lagring av data gjordes för 15—20 år sedan. Tekniskt sett var ett register en sammanställning av logiskt sarnrnanhörande uppgifter i form av en datafil. Uppgifterna lagrades i en viss ordning, t.ex. i stigande ordning på personnummer eller i alfabetisk ordning på namn. Det kallas för sekvensiell lagring. Det mest använda lagringsmedlet var magnetband (jfr med hur dåtidens bandspelare såg ut).
Den sekvensiella lagringen gör det mer omständligt att söka i registret och att uppdatera det. Framställning av ett urval, ett s.k. extrakt av uppgifter sker genom att läsa registret post för post. Uppgifterna i varje post jämförs med sökordet. Uppgifterna i varje post jämförs sedan med sökordet. De uppgifter som skall ingå i extraktet skrivs ut till en ny datafil, dvs. ett nytt register. Som regel måste hela originalregistret gås igenom innan bearbetningen kan avslutas.
Om uppdateringar har gjorts i ett extrakt och de sedan skall föras in i originalregistret, är proceduren lika omständlig. Originalregistret och extraktet måste läsas parallellt (matchas). Uppdateringarna kan av tekniska skäl inte föras in i originalregistret. Därför måste samtidigt ett helt nytt originalregister skrivas ut i en ny datafil. När upp— dateringar påträffas i extraktet förs dessa in i det nya originalregistret. Det gamla originalregistret och extraktet måste gås igenom till slutet, för att alla uppgifter skall kunna föras "över till det nya original- registret.
Databastekniker
Numera sker emellertid lagring av uppgifter på medier som ger direktåtkomst. Det innebär att man inte behöver spola fram ett magnetband tills man hittar de önskade uppgifterna. Med direktåt- komst kan man i princip direkt peka ut vilken uppgift man vill ha och hämta fram den. Direktåtkomst används i kombination med databastekniker. Den vanligaste tekniken är den som används i relationsdatabaser. Data organiseras i ”tabeller”. Varje tabell utgör en egen datafil med
direktåtkomst. Varje tabell innehåller data som logiskt hör samman. Det kan vara t.ex. en kundtabell som innehåller kundnummer, abonnemangstyp, namn, adress, mätamummer och el—förbrukning. En annan tabell kan innehålla abonnemangs- och förbrukningsavgifter, energiskattesats, momssats m.m. Men hjälp av abonnemangstypen kan de båda tabellernas uppgifter ”kopplas” samman så att debitering och fakturering kan ske. Tabellerna har således en relation till varandra, därför namnet relationsdatabas.
Det nu redovisade exemplet är det enklast tänkbara för två tabeller som har en relation. I praktiken struktureras en databas oftast så att den innehåller en mängd tabeller. Varje tabell innehåller däremot ett fåtal uppgifter. Relationssambanden mellan tabellerna är komplicerade. Relationerna kan byggas upp hierarkiskt och en tabell kan ha relationer till flera andra tabeller.
Databasens tabeller är i första hand utformade för att åstadkomma en effektiv struktur för åtkomst till och behandling av uppgifter.
En användare har i många fall behov av andra uppgifter än de som finns färdiga i tabellerna. Därför kan alla databassystem också visa uppgifter i andra sammanställningar. Detta sker genom att välja ut uppgifter från olika tabeller och presentera dem på en bildskärm eller i utskrift i samma form som en tabell för användaren. En sådan sammanställning lagras inte i databasen. Den har ingen fysisk motsvarighet i databasen. En sådan sammanställning benämns ”view ” eller ”vy” på svenska. I databasen lagras bara en beskrivning över varje view. '
Rätten att skapa den presentation av uppgifter som görs med en view kan skyddas med en behörighetskontroll. Behörig kan begränsas till att bara ta fram en viss view för att titta. Den kan också sträckas ut så att uppgifterna i den får uppdateras. En uppdatering av en uppgift i en view resulterar i att uppgiften i den fysiska tabell, där uppgiften finns, omedelbart blir uppdaterad.
Datalagens registerbegrepp
Enligt datalagen är ett personregister ett register, en förteckning eller en annan anteckning som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Det kan t.ex. vara uppgifter som registreras för löne- och personaladministration, avgiftsdebitering för äldreomsorg eller för administration av barnomsorg. Avgränsningen av ett register från andra register sker med hjälp av dess ändamål. Det är således fråga om en logisk avgränsning. Ett personregister blir därmed också
ett logiskt register, som inte behöver ha en fysisk motsvarighet i form av en datafil eller en databas. Ett personregister kan t.ex. omfatta flera datafiler, vissa tabeller i en databas eller vissa tabeller och viewzs i en databas, eller bara vissa uppgifter i en eller flera datafiler eller i en databas.
Avgränsning av åtkomst till uppgifter
De register som en handläggare vid ett medborgarkontor behöver åt- komst till för att kunna utföra sin arbetsuppgift är samtliga person- register enligt datalagen.
För åtkomst till personuppgifter i ett sådant register kan följande två åtgärder komma i fråga.
1. Åtkomst till originaluppgifter i den ansvariga verksamhetens produktionsregister (det register som används för verksamhetens reguljära ADB—stöd).
2. Åtkomst till en kopia av hela eller delar av originaluppgifter i den ansvariga verksamhetens produktionsregister.
Det bör på nytt noteras att det är förhållandevis omständligt att framställa en kopia av delar av ett register som består av en se— kvenslagrad datafil. Hela registret måste gås igenom för att kopiera just de sökta uppgifterna till en ny datafil. Det blir likaledes omständ— ligt om kopian sedan skall uppdateras vid ett medborgarkontor. För att föra in ändringar måste hela originalregistret och kopian läsas igenom (matchas), och ett nytt originalregister skapas.
Åtkomsten till ett register kan i princip avgränsas genom följande två metoder. Vi bortser härifrån möjligheten att den som är ansvarig för verksamheten i t.ex. en intern föreskrift eller i en befattningsbe- skrivning kan begränsa användarens åtkomsträtt.
1. Genom ett behörighetsskydd kan en användares åtkomst i ett register (en databas) begränsas till vissa bestämda uppgifter. An- vändaren kan också ges behörighet att förändra uppgifter i registret.
2. De uppgifter i originalregistret som användaren skall få tillgång till kan begränsas genom att de kopieras (extraheras). Här kan en view i en databas fylla funktionen att vara en kopia i form av ett extrakt ur originalet. En view har dessutom möjligheten att låta användaren uppdatera uppgifter som direkt påverkar originalet. Om däremot
uppdateringen sker i en fysisk kopia, ett extrakt, ur originalet, måste uppdateringarna föras in i originalregistret i en särskild bearbetning.
Som ett alternativ till de nu nämnda metoderna kan även nämnas den speciella teknik för avgränsning genom s.k. brevlådeteknik vid handläggning på avstånd. Den går till så här.
Handläggaren vid medborgarkontoret tar emot ett ärende från en besökare. Ärendet sänds sedan vidare direkt till den ansvariga myndigheten genom att sändas över en kommunikationslinje till myndighetens ”brevlåda”. Myndigheten handlägger själv ärendet, fattar beslut, och sänder tillbaka beslutet och eventuellt andra handlingar över kommunikationslinjen till meborgarkontorets ”brevlåda”. Handläggaren hämtar myndighetens svar i ”brevlådan” och lämnar över det till besökaren.
Det som nu beskrivits förutsätter givetvis att ärendet är av det slaget att handläggningen kan ske omedelbart. I annat fall måste besökaren få uppgift om en tidpunkt när svaret kan hämtas hos medborgarkonto- ret.
8.9. Registeransvar
Bestämmelserna i 15 kap. Seer avser all datahantering. Syftet är att garantera att offentlighetsprincipen inte inskränks, när myndig- heterna väljer att hantera allmänna handlingar med hjälp av ADB. Bestämmelserna i datalagen med tillhörande författningar tar däremot sikte enbart på personregister. Syftet är här att förhindra otillbörligt intrång i den personliga integriteten. I den miljö som ett medborgarkontor erbjuder — med en myn- dighetsverksamhet som spänner över vitt skilda sektorer med tillgång till datorbaserade uppgifter i olika myndigheters person- register —— blir frågor kring dataintegritet av central betydelse.
De praktiska lösningar som vi har pekat på i det föregående när det gäller möjligheterna att begränsa en handläggares terminalåt- komst bör rimligtvis kunna undanröja också en del av dessa problem.
Datalagen, sekretesslagen
Som vi tidigare sagt kan både fysiska och juridiska personer vara registeransvariga enligt datalagen. Aven myndigheter kan vara
registeransvariga. Med registeransvarig avses den för vars verksamhet ett personregister förs, om han förfogar över registret (l å).
Vid bedömningen av om någon förfogar över ett register är framför allt frågan om vem som bestämmer registerinnehållet av betydelse. Det är därvid tillräckligt att någon har rättslig befogenhet att påverka registerinnehållet för att denne skall anses förfoga över registret. Har flera myndigheter en sådan förfoganderätt, kan ett gemensamt registeransvar föreligga.
En utgångspunkt i datalagen är att ett personregister får föras bara för den verksamhet som det enligt lag eller annan författning åligger en myndighet eller någon annan att driva. Med författning jämställs även kommunala föreskrifter.
Till skydd för de registrerades personliga integritet ålägger datalagen den som är registeransvarig bl.a. att söka tillstånd när sådant behövs, att rätta oriktiga eller missvisande uppgifter och att föra en aktuell förteckning över sina register. Flertalet av dessa skyldigheter är straffsanktionerade. Ytterst åvilar straffansvaret den som är registeransvarig. Är det fråga om en kommunal nämnd, åvilar ansvaret de förtroendevalda.
För många av de uppgifter som finns i de personregister som en tjänsteman vid ett medborgarkontor kan behöva tillgång till gäller sekretess enligt Seer. Sekretessen gäller som vi tidigare sagt även mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet.
Ibland är sekretessregeln utformad med ett s.k. omvänt skaderekvi- sit. Det innebär att en uppgift får lämnas ut, bara om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom lider men. Presumtionen blir således för sekretess. Innebörden av en sådan regel är att varje gång som en uppgift lämnas ut skall den (tjänstemannen/myndigheten) som lämnar ut uppgiften göra en skadeprövning i det enskilda fallet. Eri prövning måste även göras om det rör sig om ett rakt skaderekvisit. Den prövningen avser dock uppgiftens känslighet i allmänhet och inte i det enskilda fallet. En skadeprövning får underlåtas bara om den enskilde har medgett det (14 kap. 4 å Seer).
Utlämnande av personuppgifter via terminal kräver tillstånd av Datainspektionen. Att låta någon ta del av en uppgift på en bildskärm anses för övrigt som utlämnande av allmän handling.
Ett medborgarkontor kan inte utan vidare bli registeransvarigt
För att ett medborgarkontor som sådant skall kunna bli registeransva— rigt förutsätts att kontoret är antingen en självständig juridisk person eller en myndighet.
Som vi tidigare har påpekat ligger det närmast till hands att se ett kommunalt medborgarkontor enligt modell 1 som ett ”forum” där facknämndernas sakverksamheter genom den kommunala personalen integreras över närnndgränserna och inte som en myndighet (jfr socialnämnd och socialkontor). Myndighet är här de bakomliggande kommunala nämnderna. Medborgarkontoret är en administrativ del i den kommunla förvaltningen.
Det innebär att separata register eller diarier behöver enligt Seer inte föras vid integrerade medborgarkontor med kommunalt huvud- mannaskap. Något registeransvar för kontoret blir det inte heller fråga om enligt datalagen. För registeransvar fordras ju att kontoret är en myndighet. Ansvaret för nu nämnda uppgifter faller i stället på de kommunala nämnderna. Ansvaret omfattar givetvis också de uppgifter kommunen eventuellt åtar sig att utföra för statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa eller ett landsting med stöd av 1994 års försökslag. Det blir således den eller de bakomliggande kommunala nämnderna som får i uppdrag av kommunfullmäktige att svara för de åtagna förvaltningsuppgifterna som också får svara för register- och diarieföring samt registeransvar eventuellt tillsammans med respektive modermyndigheter (statliga myndigheter m.fl.).
I regeringens proposition 1993/94:187 om försöksverksamhet med medborgarkontor berörs inte heller närmare frågan om ett kontor skall ses som en självständig myndighet eller som en del av en annan myndighet. Tanken torde dock ha varit att medborgarkontoret utgör en organisatorisk del av en kommunal myndighet som utför vissa begränsade förvaltningsuppgifter åt den uppdragsgivande t.ex. statliga myndigheten. Det får vidare — som vi tidigare framhållit —- antas att uppdragstagaren, alltså kommunen, utför uppgiften i eget namn och inte i uppdragsgivarens namn.
Bestämmelserna om handlingsoffentlighet enligt TF gäller här som vanligt. Det innebär t.ex. att en handling som tas emot från en ”modermyndighet” eller upprättas för överlämnande till en ”moder- myndighet” av en behörig tjänsteman vid kontoret kan alltså räknas som allmän redan vid mottagandet eller upprättandet.
Av den redovisning som vi lämnar i fråga om termen myndighet framgår att inte heller en statlig och kommunal traditionell sam— lokalisering enligt modell 2 kan anses bli en myndighet i den betydelse som avses i RF, TF, Seer och FL. Det gäller också när verksam-
heten inrymmer en samverkan bland personalen. De samlokaliserade delarna skall även här ses som en administrativ del i respektive kommunala eller statliga förvaltningar. Det innebär givetvis att inte heller här krävs separata register eller diarier enligt Seer för den verksamhet som bedrivs där. Något registeransvar enligt datalagen kan heller inte bli aktuellt eftersom kontoret inte är någon myndighet.
Däremot gäller som vanligt handlingsoffentligheten enligt TF på handlingar som kommer in till eller upprättas av tjänstemännen för respektive moderrnyndighet vid ett sådant samlokaliserat medborgar- kontor.
För att ett medborgarkontor skall kunna bli en myndighet fordras bl.a. ett särskilt förvaltningsbeslut, statligt eller kommunalt.
Som vi ser det — och redan har strukit under —- är ett medborgar- kontor bara en plats där vissa förvaltningsuppgifter utförs, låt vara att dessa med vårt förslag om integrerad samverkan i gemensam regi kan innefatta vissa slag av myndighetsutövning.
Huvudmän som samverkar i ett medborgarkontor kan bli registe- ransvariga var för sig eller gemensamt
I ett medborgarkontor ligger således det grundläggande registeransva- ret kvar på respektive huvudman. Är det fråga om ett renodlat kommunalt medborgarkontor (modell 1), är det respektive nämnd som har registeransvaret på sitt område.
Om man tänker sig att sarmne tjänsteman skall kunna företräda flera myndigheter på basis av särskilda anställnings- eller uppdragsavtal, kommer skadeprövning för de olika registren varför sig att göras av den tjänstemannen. Att han är anställd i en eller flera myndigheter — eller kanske vid sidan av den ordinarie anställningen har ett eller flera uppdrag för andra myndigheter _ innebär inte att de myndigheter som han sålunda arbetar för får ett gemensamt registeransvar för de register som han har åtkomst till.
Har flera kommunala nämnder rätt att förfoga över ett person- register, kan ett gemensamt registeransvar uppkomma.
Ett gemensamt registeransvar kan självfallet uppstå även när andra myndigheter utanför den kommunala organisationen går in i en sådan samverkan (modell 2 och 3).
Ett sådant gemensamt ansvar innebär att de samverkande myndig- heterna har rätt att ta del av uppgifterna i registret och även förfoga över dem. Varje uppgift i ett sådant register blir då tillgängligt för myndigheterna så snart som den registreras och utan att det föregås av någon skadeprövning.
Den samverkan vi föreslår innebär emellertid inte att ett gemensamt registeransvar uppkommer. Enligt vårt förslag skall myndigheterna förhindras att genom uppdragsavtal överlåta sådana förvaltningsupp— gifter som kräver åtkomst till myndighetens personregister till en annan myndighet. De myndigheter som ingår i samtjänsten skall således inte ges någon rättslig befogenhet att till någon del förfoga över varandras register. Det innebär alltså att de skyddsregler som finns i data— och sekretesslagstiftningen kan tillämpas på precis samma sätt som när ärendena handläggs i respektive registeransvarig moderrnyndighet. Något gemensamt registeransvar blir det således inte fråga om.
Utlämnande av allmän handling
Det förhållandet att ett antal statliga myndigheter och andra myndig- heter är företrädda vid ett medborgarkontor innebär inte att de personregister som förs bestämda verksamheter vid dessa myndigheter måste kunna tillhandahållas via terminal på kontoret. Om någon enskild begär att genast på medborgarkontoret få ta del av en uppgift som finns i någon av myndigheternas register, får han i stället hänvisas dit där uppgiften rent faktiskt finns. Medborgarkontoret uppgift inskränker sig i de fallen till att förmedla uppgifter åt dem som önskar ta del av dem på stället (jfr prop. 1990/91:53 s. 29).
När det gäller sådana uppgifter i personregister som är tillgängliga via terminal vid kontoret ankommer det enligt vanliga regler (15 kap. 6 å Seer, arbetsordning eller särskilt beslut) på en särskild funktionär inom myndigheten att i första hand pröva frågan om utlämnande. Vägrar han att lämna ut handlingen skall han — om den enskilde begär det — hänskjuta frågan till myndigheten, dvs. den eller de befattningshavare som genom sin tjänst har behörighet att på myndig— hetens vägnar besluta i saken.
I fråga om sådana ärenden som får förekomma vid ett medborgar- kontor är det rimligt -— om vi tar t.ex. polisområdet som utgångs- punkt — att den handläggare vid kontoret som enligt ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal utför ärendet i polismyndighetens namn prövar också frågan om utlämnande, när så sker i motsvarande fall vid ”modermyndigheten”. Något utrymme för att lämna ut uppgifter från sådana allmänna handlingar till andra myndigheter ges dock inte enligt vårt lagförslag annat än i de fall där en myndighet har rätt att få del av sådana uppgifter utan någon föregående skadepröv- ning enligt Seer (jfr avsnitten 6.2.5 och 6.9).
8.10. Styrning, ledning, kontroll, tillsyn, revision
Med vårt förslag ändras inte de praktiska förutsättningarna för myndigheterna att på olika sätt ta sitt ansvar för de förvaltnings- uppgifter som omfattas av samtjänsten.
Formerna för t.ex. centrala verks tillsyn över underordnade myndigheter eller villkoren för den revisionella kontrollen på- verkas inte heller.
En integrerad verksamhet i enlighet med vårt förslag väcker en del frågor om de deltagande myndigheternas möjligheter att effektivt kunna utöva sådana obligatoriska funktioner som styrning, ledning och kontroll över hur de förvaltningsuppgifter som de svarar för utförs vid ett medborgarkontor. Utgångspunkten är givetvis att de nu nämnda funktionerna skall kunna utövas på precis samma sätt som när motsvarande förvaltningsuppgifter utförs ' ”hemma hos ' ' modermyndig- heten.
Det är framför allt det ändrade huvudmannaskapet för förvaltnings- uppgifterna som har aktualiserat dessa frågor hos en del remissinstan- ser. De tidigare förslagen om en integrerad verksamhet har sålunda utgått från att förvaltningsuppgifterna skall handläggas inte bara på ett annat håll än hos modermyndigheten utan också inom en annan organsiation och med en annan huvudman. Det förslag som vi lägger fram innebär emellertid därmed inte att det skall bli möjligt för myndigheterna att med stöd av avtal tillfälligt ändra hvudmannaskapet för en förvaltningsuppgift som inkluderar myndighetsutövning.
Den möjligheten skall också fortsättningsvis bara gälla sådana förvaltningsuppgifter som råd, upplysningar, allmän information m.m. —- alltså uppgifter som går att föra över med stöd av den nuvarande försökslagen.
En tanke -— som under utredningen har aktualiserats närmast av RSV — kan vara att de berörda myndigheterna centralt ges tillgång till särskilt stöd från exempelvis Statskontorets sida, när det gäller att utforma samtjänstavtalen och bedöma anslutande frågor.
Vi föreslår att detta uppslag närmare undersöks under den fortsatta beredningen.
Styrning
Av våra tidigare ställningstaganden framgår att medborgarkontoret inte är någon egen myndighet.
Vår tanke är i stället att verksamheten vid ett medborgarkontor styrs genom de samtjänstavtal hvudmännen ingår. Det skall således framgå av avtalen hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten,
Det innebär bland annat om det skulle påkallas att det också skall åligga varje huvudman enligt samtjänstavtalet att gå in och ändra i de föreskrifter, arbetsbeskrivningar eller instruktioner som gäller för handläggningen av förvaltningsuppgifterna som ingår i samtjänsten. Sådana ändringar kan t.ex. bli nödvändiga att göra om någon ny medarbetare från den egna myndigheten eller från någon annan myndighet skall placeras vid kontoret. Det är alltså inte meningen att någon huvudman skall kunna bli skyldig enligt avtalet att godta en medarbetare från en annan myndighet som placeras vid medborgarkon— toret. Det frågan avgör varje myndighet självständigt, precis på samma sätt som vid varje annan anställning eller uppdragsgivning. Det innebär alltså att en huvudman kan begränsa antalet förvaltningsupp- gifter vid kontoret så fort förutsättningarna för en godtagbar hand— läggning ändras.
Genom att samtjänstavtalen skall godkännas av regeringen god- kännande för att vara giltiga ges också regeringen möjlighet att under hand styra verksamheten. Dessutom står verksamheten vid ett med- borgarkontor under JO:s tillsyn och i den statliga delen också under JK:s tillsyn.
Vi vill också påminna om att det är fråga om ett experiment —- en försöksverksamhet —— med en kommande utvärdering av hur huvud- männen kunnat ta till vara sitt intresse av styrning.
Ledning och kontroll
I samtjänstavtalen skall det också framgå hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad.
Vi har tidigare nämnt att verksamheten styrs genom de föreskrifter, arbetsbeskrivningar eller instruktioner som varje hvudman meddelar för sitt ansvarsområde.
Av praktiska skäl behöver man dessutom utse en arbetsledare (föreståndare) bland de personer som tjänstgör vid kontoret — alltså någon som får ta ansvar för de mer omedelbara chefsfunktionerna när det gäller ledningen och fördelningen av arbetet. Föreståndaren svarar också för den dagliga löpande kontrollen över hur arbetet utförs. Om
man så vill kan man också lägga en del personaladministrativa åtgärder på den personen, t.ex. ledighetsfrågor.
Den som utses till föreståndare bör också svara för att vederbörande huvudman underrättas när det föreligger behov av kompetensutveck- ling och liknande. Även ansvarsfrågor, disciplinfrågor m.m. bör föreståndaren kunna anmäla för huvudmannen.
Vi förutsätter således nära kontakter mellan arbetsledaren och de uppdragsgivande myndigheterna eller huvudmännen. Tanken är dock inte att en särskild "tjänst” skall inrättas för den sakens skull. Den som är arbetsledare bör kunna kombinera den uppgiften med de sedvanliga arbetsuppgifterna vid medborgarkontoret.
Huvudmännen i samtjänsten skall således bl.a. med stöd av de uppgifter som föreståndaren lämnar kunna initiera olika former av kontroller inom respektive huvudmans ansvarsområde.
Tillsyn
Genom att det ursprungliga huvudmannaskapet för varje förvaltnings- uppgift inte ändras behöver man inte heller ändra formerna för den tillsyn som utövas av t.ex. centrala verk som Arbetsmarknadsstyrel— sen, Datainspektionen, Riksförsäkringsverket, Rikspolisstyrelsen, Riksrevisionsverket. Tillsynen kan således med vårt förslag för en integrerad verksamhet genomföras i vanlig ordning.
Det förutsätter emellertid att de olika verksamheterna vid ett medborgarkontor på samma sätt som vid en traditionell samlokalise- ring hålls i sär så att kontrollen och tillsynen går att genomföra. Ärenden, handlingar, register och medel måste således hållas åtskilda vid ett medborgarkontor och inte blandas samman i kontoret.
Inte minst myndighetsutövning ställer särskilda krav på ordning och reda.
Revision
Även frågan om revision får sin naturliga lösning med vårt förslag. Verksamheten vid ett medborgarkontor utgör således en del av myndighetens vanliga verksamhet — visserligen lokaliserad utanför myndigheten — men inom dess organisatoriska ram. Det innebär att revisionen av verksamheten vid ett medborgarkontor därmed också får ses som ett led i revisionen av respektive moderrnyndighet.
Det förutsätter som vi nyss sagt att handlingar m.m. som hör till en viss huvudmans verksamhetsområde vid medborgarkontoret inte blandas samman med de andra huvudmännens.
A.I'. _ _ . [|Em '. ; ..- .i» .. vittnena.-ii i..-..I
. liter-"'. :» .: Juni.-a uu :..i. Malt; ut: init matrum ...a-...i»
lil-til.. - | .. ' "- .til'pulll " _ .
ra "tl . _. I'I U, ._ ...g? .. rl._ .. . »”, ' . !. . t.»..- . l 1 H *1 l l' , Hart-'.'
' I . 1 h. .:: gt. ' (ut "| _, | - . 1. f".. ,. __, _ - tf.-
fli..1*_i..tll_r31l, .Il ' ..”-f "?.f :l |;
>..
A
tll! val?". 115-! .'. , it...-GIH ll . u -._=.':l|t'..N'_-'..il man En" ."11... M mia # lli FH" &!th ". . 4333 qui
9
Ärendegrupper med myndighetsutövning
Vi har i vår prövning av vilka ärenden eller moment i sådana ärenden som i första hand bör komma i fråga för handläggningen vid ett medborgarkontor ställt upp följande allmänna kriterier:
*
De skall kunna bidra till att den offentliga servicen behålls eller förbättras på orten. Särskild hänsyn bör därvid tas till behov och önskemål hos t.ex. äldre eller språksvagare rättssökande.
Handläggningen skall generellt uppfylla rimliga krav på enkelhet, frekvens och kort handläggningstid.
Den skall innefatta direkt eller indirekt myndighetsutövning.
När det gäller enkelheten får ärendet — eller, rättare sagt, de moment i ärendehanteringen som skall kunna utföras vid ett medborgarkontor — inte vara svårare än att det kan handläggas av en person med en allmän kompetens (generalist).
I fråga om frekvens måste ärendena vara så pass vanliga att handläggaren vid medborgarkontoret kan behålla den grund- kompetens som behövs på området.
Överföring av sekretessbelagda uppgifter mellan skilda verksam- hetsområden inom en myndighet eller mellan myndigheter får inte ske trots att den handläggande tjänstemannen vid ett medborgar- kontor till skillnad från specialisten vid en moderrnyndighet har arbetsuppgifter i skilda verksamhetsområden och myndighetsom- råden.
Den tillgång till olika databaser som handläggaren vid medborgar- kontoret måste ha för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter får inte innebära risk för att otillbörligt intrång i registrerades personliga integritet uppkommer.
* Sekretess- och integritetsfrågor måste bedömas på grund av ett hel- hetsperspektiv, dvs. med beaktande av den handläggande tjänste- mannens samtliga arbetsuppgifter.
För den kommande framställningen vill vi på nytt påminna om att vår modell — integrerade medborgarkontor i gemensam regi —— förutsätter att myndigheterna i samtjänsten knyter medarbetarna i medborgarkon- toret till sig genom särskilda anställnings- eller uppdragsavtal så snart som förvaltningsuppgiften i fråga innefattar myndighetsutövning eller fordrar tillgång till ett personregister. När det gäller det kommunala området —— som behandlas i avsnitt 9.6 — är lösningen att kommunen träffar ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid med- borgarkontoret som skall svara för den kommunala förvaltningsupp- giften. En kommun kan således inte med vårt förslag använda sig av uppdragsavtalet i stället för anställningsavtalet.
9.1. Polisområdet
9. 1. 1 Bakgrund
Polisens uppgifter och organisation m.m.
Enligt 1 å polislagen (1984z387) syftar polisverksamheten till att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. En av Polisens viktigaste uppgifter är att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. En annan uppgift är att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat. Ytterligare viktiga uppgifter är att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal samt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av Polisen. Enligt särskilda be- stämmelser åligger det Polisen att fullgöra också annan verksamhet. Basen i polisväsendet utgörs av den lokala polisorganisationen, som under många år bestått av 117 polismyndigheter (polisdistrikt). I takt med den pågående strukturomvandlingen har antalet polismyndigheter minskat drastiskt och den 1 juli 1995 kommer antalet att vara 49. I många län har polismyndigheterna slagits ihop till en s.k. länspolis- myndighet. En trolig utveckling på sikt är att samtliga län inrättar länspolismydigheter. Antalet anställda inom polisväsendet uppgår till omkring 27 000, varav omkring 17 000 är färdigutbildade polismän.
Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet och ansvarar för polis- verksamheten där. Till länsstyrelsens uppgifter hör att bestämma om indelningen i polisdistrikt och om fördelning av medel inom länets polisorganisation. De flesta polisfrågor hos länsstyrelsen handläggs av länspolismästaren, som är regional polischef och tillika polischef inom den lokala organisationen.
RPS är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Som sådan svarar myndigheten för viss personal— och ekonomiadministration, visst utvecklingsarbete, tillsyn m.m. Till RPS hör Polishögskolan, Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen.
Till polisväsendet hör också Statens kriminaltekniska laboratorium, som är en myndighet under RPS. Dess huvuduppgifter är att främst utföra kriminaltekniska undersökningar åt polisen och åklagarväsendet samt att bedriva självständig forskning inom sitt verksamhetsområde.
Under senare år har polisens arbetsmetoder utvecklats, inte minst inom det brottsförebyggande arbetet. Förebyggande polisverksamhet på det lokala planet bedrivs inte sällan inom ramen för kvarterspolis— verksamheten, som i princip bygger på ensarnstationerade polismän.
En ny form för lokalt knuten polisverksamhet har börjat komma i fokus, nämligen närpolisverksamhet. I likhet med kvarterspolisverk- samhet bygger närpolisverksamhet på att polisen arbetar synligt och förebyggande. Närpolisverksamheten skiljer sig dock från kvarterspo- lisverksamheten genom att närpolis organiseras i något större enheter med ansvar för de flesta slag av polisverksamhet inom ett visst geografiskt område, såsom förebyggande polisverksamhet, över- vakning, utredning av vardagsbrottslighet samt service till allmän- heten. Ett problemorienterat arbetssätt och ett vidsträckt kontaktnät med dem som bor eller arbetar inom området är andra inslag i närpolisverksamheten.
Aktuella förslag
Statskontorets föreslog i rapporten Medborgarkontor — arbetsupp- gifter, verksamhetsformer och rättslig reglering (1993: 14) följande sju ärendegrupper som lämpliga att handläggas vid ett medborgarkontor:
att ta emot ifyllda blanketter, att ta upp anmälan om enklare brott, att utfärda och lämna ut pass,
att bevilja tillstånd till offentlig tillställning, att ombesörja viss form av delgivning, att besluta i vapenärenden,
eweww—
7. att hantera och registrera hittegods eller förlorat gods.
RPS konstaterade i sitt yttrande över rapporten att polisverksamheten till sin natur sällan passar att alls överlåtas på någon annan. Inslagen av tvång, svåra integritetsavgöranden och inte minst sådana situationer som innebär ”fara i dröjsmål” gör att stor försiktighet år påkallad när det gäller att föra över sådana ärenden som innehåller brottsan— målningar och brottsutredningar till någon annan. Det gäller även t.ex. vapenärenden och tillstånd till offentlig tillställning.
I sitt yttrande över rapporten Servicesamverkan vid medborgarkon- tor (Ds 1993:67) vidhöll RPS sin inställning. Vidare framhölls det att under en försöksperiod bara positiva eller gynnande beslut, bör få meddelas vid ett medborgarkontor. Avslags— eller återkallelsebeslut bör således ligga kvar på modermyndigheten.
Inom MBK-utredningen har ytterligare två för medborgarkontor tänkbara polisiära ärendegrupper aktualiserats. Det gäller
8. att ge tillstånd till sprängning, 9. att ge tillstånd till innehav av explosiva varor.
Några principer för vårt urval
Vi delar RPS uppfattning att polisverksamhetens innersta kärna är sådan att den inte kan överlåtas till någon annan myndighet. Det gäller sådana frågor där Polisens unika befogenheter, t.ex. våldsanvänd- ningen (våldsmonopolet) aktualiseras. Det gäller också de renodlade polisfrågorna som handläggs av polismän med stöd av den särskilda utbildning och kompetens de har (jfr prop. 1989/90:155 s. 24 ff). Detta hindrar givetvis inte att polismän stationeras vid ett med- borgarkontor inom ramen för en utbyggd närpolisverksamhet.
Polisverksamheten omfattar emellertid en hel del arbetsuppgifter av administrativ eller servicekaraktär och s.k. polismyndighetsärenden, dvs. olika tillstånd. Dessa uppgifter handläggs ofta av civilanställd personal, dvs. av personal som inte är polismän. Det är i första hand dessa arbetsuppgifter som bör kunna utföras vid ett medborgarkontor.
Vi har i vår prövning av vilka polisärenden eller moment i sådana ärenden som i första hand bör komma i fråga för handläggningen vid ett medborgarkontor ställt upp följande kriterier:
* De skall kunna vara ett led i en utvecklad närpolisverksamhet.
* Det får inte vara fråga om sådana ärenden som enligt gällande lagstiftning får skötas bara av den som är polisman.
Bland de sju ärendegrupper som Statskontoret har föreslagit innefattar uppgiften att ta emot redan ifyllda blanketter för att förmedla dessa vidare till polismyndigheten inte myndighetsutövning. Denna uppgift behandlas därför inte vidare här.
Anmälan om brott saknar i och för sig självständig rättsverkan och är inte lagreglerad. I 23 kap 1 å rättegångsbalken talas om "angivel- se” som ett skäl för att inleda förundersökning. En anmälan är ' 'bara'” en ingångshandling — om än en viktig sådan — i ett brottmål och ligger ofta till grund för förundersökningsledarens beslut om att inleda förundersökning eller inte. RPS har meddelat föreskrifter och allmänna råd för anmälningsupptagningen. Det är administrativa bestämmelser som grundas på RPS ställning som central förvaltnings- myndighet för polisväsendet — se 1 å förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. I 12 och 13 åå regleras RPS föreskriftsrätt bl.a. i fråga om informationssystemet (anmälningsrutiner m.m.). Det råder ingen tvekan om att Polisens anmälningsupptagning — alltså mottagning av brottsanmälningar från bl.a. allmänheten — innefattar myndighetsutövning (jfr exempelvis Högsta domstolens dom nr DB 123/94, även kommentaren till Brottsbalken II, 6 uppl., s. 453 f).
Av de övriga föreslagna uppgifter kan flera ifrågasättas på den grunden att de inte uppfyller kraven på enkelhet, tillräcklig frekvens och snabb handläggning.
En annan invändning som kan riktas mot dem är att inslaget av service är begränsat.
Ärenden om delgivning, om offentlig tillställning och om an- vändning av offentlig plats, om brandfarliga eller explosiva varor och om sprängning skiljer sig handläggningsmässigt på flera sätt från t.ex. ärenden om utfärdande av pass. De sistnämnda innehåller väsentligen ett stort inslag av service till medborgarna men också liksom de andra ärendena ett mera markant moment av myndighetsutövnming och kontroll, främst av att något passhinder inte föreligger. Även pass kan givetvis, som andra tillstånd, återkallas.
Vi tar nu upp ett antal ärendegrupper till närmare behandling, nämligen anmälningar om en del enklare brott, vapenärenden, hittegodsärenden, delgivningar, vissa ordningsärenden samt ärenden om brandfarliga eller explosiva varor, och om Spränglov.
Vi skulle i och för sig kunna ta upp ytterligare ett antal ärenden eller moment av ärenden innefattande myndighetsutövning och som utförs av civilanställd polispersonal. Som allmän förutsättning gäller
därvid att det inte är fråga om principärenden eller svårbedömda ärenden. Som exempel på sådana ärenden enligt ordningslagen och lokal ordningsstadga kan nämnas beslut om tillstånd för avstjälpning, fyrverkeri, likaså att använda luft— eller fjädervapen m.m., hög— talarreklam, eller företa penninginsamling, affischering. Även beslut om avslag på en ansökan om tillstånd när kommunen utnyttjat sin vetorätt är ett sådant exempel. På utlänningslagstiftningens område kan nämnas ärenden som gäller uppehålls- och arbetstillstånd samt förlängning av giltighetstid för främlingspass. På vapenlagstiftningens område kan som exempel nämnas inlösen av vapen och ammunition, tillstånd till införsel, utfärdande av duplettlicens, inlösen av döds- bovapen och föreskrifter om förvaring samt förordnande av skjutledare för jägarexamen. På området för näringstillstånd kan nämnas registrering enligt förordningen (1981:403) om handel med begagnade varor och yttranden till länsstyrelsen i ärenden där denna är tillstånds- myndighet och som bara grundar sig på registeruppgifter om personlig lämplighet och där någon anmärkning i registret inte förekommer. Dessutom kan nämnas motsvarande yttranden i ärenden om personut- redning enligt körkortsförordningen. Vi nöjer oss emellertid med de nu nämnda.
Nya kompetenskrav
För att förfarandet i de aktuella ärendena skall bli rättssäkert fordras att den personal som arbetar på ett medborgarkontor har tillräcklig utbildning.
En naturlig måttstock vore den utbildning som Polisens civilanställ- da har genomgått för motsvarande arbetsuppgifter.
Det är i dag varje polismyndighet som med tillämpning av den arbetsordning som gäller för myndigheten avgör vilka uppgifter den civilanställde kan anförtros.
Det finns således inte någon enhetlig grundutbildning för den civilanställda personalen.
En allmän utgångspunkt är emellertid att det är erfaren personal som ofta har en mångårig anställning på olika funktioner vid polis— myndigheten. De anställda har som regel lärt sig arbetet genom auskultation hos äldre, erfarna kolleger. Ibland har detta kompletterats med teoretisk utbildning på lokal, regional eller central nivå. I många län ordnas regelbundna konferenser eller seminarier för handläggare av dessa s.k. polismyndighetsärenden.
De förslag på arbetsuppgifter som vi lämnar i det följande motsvarar i huvudsak de uppgifter som enligt många arbetsordningar
brukar delegeras till civilanställd personal. I vårt lagförslag behålls den nämnda ordningen såtillvida att polismyndigheten avgör vilken eller vilka tjänstemän vid ett medborgarkontor som kan anförtros motsvarande arbetsuppgifter.
Om man skall våga sig på att skissa på någon form av "specialut- bildning" för den handläggare vid ett medborgarkontor som saknar erfarenhet av polismyndighetsärenden skulle den utbildningen behöva omfatta kanske fyra veckor, varvade med praktisk tjänstgöring och auskultation på en polismyndighet.
Kostnaden för en sådan kompetensutveckling får rymmas inom ramen för tillgängliga resurser och de besparingar som kan göras genom överföringar till medborgarkontor.
9.1.2. Anmälan om enklare förmögenhetsbrott
Vårt förslag: Anmälningar om okomplicerade tillgrepps- eller skadegörelsebrott skall kunna tas upp vid ett medborgarkontor.
Exempelvis bör sådana brott som snatteri, stöld, skadegörelse och åverkan kunna komma i fråga i de fall en brottsplatsundersök- ning inte behöver göras.
Nuvarande förhållanden
Allmänt om handläggningsrutinerna vid anmälan om brott
RPS har med stöd av 12 å och 13 å 6 i sin instruktion (1989z733) utfärdat föreskrifter och allmänna råd för anmälningsrutinerna.
Den nuvarande anmälningsrutinen är anpassad för automatisk databehandling (ADB). Den utgör en del av rättsväsendets informa- tionssystem (R1) och är också samordnad med andra ADB-system, t.ex. med personbladsrutinen.
En ny anmälningsrutin, RAR, som står för Rationell Anmälans- Rutin, introduceras för närvarande i polisväsendet, först i storstädernas polisdistrikt och efterhand i övriga polisdistrikt. Systemet beräknas vara fullt utbyggt om några år. RAR innebär att anmälningar om brott skrivs in direkt på en persondator eller dataterminal med hjälp av ledbilder och inte som tidigare för hand eller med skrivmaskin på ett blankettset. RAR gör all anmälansinformation aktuell, lättillgänglig och lätthanterlig. RAR är kopplat till Vägverket och DAFA vilket ger automatisk tillgång till bl.a. fordons- och personuppgifter m.m. RAR ger också tillgång till brotts- och områdeskoder. För att RAR skall ta
emot en amnälan krävs att den har granskats och godkänts. När detta skett är den sökbar från flera terminaler med hjälp av olika sökbe- grepp, t.ex. diarienummer, brottsplats, eller brottstid. RAR kan också ge information om ärendebalans, redovisning och statistik m.m.
RPS föreskrifter och allmänna råd för anmälansrutinen som nu redovisas är ännu inte anpassade till RAR—systemet.
Genom anmälningsrutinen framställs enhetliga ingångshandlingar för bl.a. inledande av förundersökning. Systemet gör det också möjligt att för skilda ändamål maskinellt registrera och bearbeta uppgifter som antecknats i en anmälan, t.ex. tillvägagångssätt vid brott, tillgripet gods och andra spaningsuppgifter. Genom databehandlingen av sådana uppgifter kan ett återflöde av spaningsinformation lämnas till de olika polismyndigheterna, vilket skapar förutsättningar för en samordnad och effektiv spaningsverksamhet.
Systemet gör det även möjligt att på maskinell väg framställa statistik över antal brott som kommit till polisens kännedom, för planering av övervaknings- och spaningsverksamheten samt över antalet uppklarade brott m.m.
Anmälningsrutinen tillämpas på följande brott eller händelser:
1. Brott mot brottsbalken
Undantag.- —— vållande till annans död i samband med trafikolycka (BrB 3:7)
— vållande till kroppsskada eller sjukdom i samband med trafiko- lycka (BrB 3:8) — egenmäktigt förfarande bestående i olovlig uppställning (parke- ring) av fordon på annans parkeringsplats eller på annans tomt- mark (BrB 8:8) —- förargelseväckande beteende, även av krigsman (BrB
16:16,21:16) 2. Brott mot narkotikastrafflagen (1968:64) 3. Brott mot lagen (1977:292) om tillverkning av drycker m.m. 4. Brott mot valutaförordningen (1959:264)
5. Brott mot andra lagar eller författningar då för brottet är stadgat svårare straff än böter
Undantag: — brott mot lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott
6. Försvunna personer
7. Dödsfall där brott inte misstänks men som _ändå lett till polis- undersökning
Undantag: —— Dödsfall i samband med trafikolycka
8. Bränder där brott inte misstänks men som ändå lett till polis- undersökning
9. Ärenden om brott av polismän, m.m., enligt 6 kap. 1 å andra stycket polisförordningen (1984:730)
10. Arbetsolyckor.
För de brott eller händelser som inte omfattas av rutinen lämnas en (polis)rapport direkt till åklagaren eller undersökningsledaren.
Efter hand som RAR införs faller en del av de nyss nämnda undantagen bort, t.ex. anmälningar om förargelseväckande beteende. Sådana anmälningar skrivs då direkt in i RAR.
En anmälan skall upprättas på ett särskilt formulär
Vid upprättande av anmälan om brott eller händelser skall särskilda blankettset användas, nämligen allmän anmälan, fordons- och båtanmälan samt fortsättningsblad/godsuppgift. I anmälningsrutinen ingår även blanketter för konceptanteckningar, ärenderegistrering och diariföring samt registerkort. Samtligablankettsetutom blankettsetetfortsättningsblad/godsuppgift har följande sammansättning:
a) Anmälan 3 (vit, arkivexemplar till förundersökningsprotokolll- motsvarande), —
b) Ärenderegister (vit, sätts in i en viscarpärrn), c) Kriminaldiarium (vit, sätts in i en förvaringspärm),
(1) Anmälan 1 (blå, sänds till registersektionen vid RPS),
e) Anmälan 2 (gul, sänds till registersektionen vid RPS i vissa fall) och
f) Anmälan 4 (rosa, målsägandens exemplar).
Blankettsetet för Anmälan fortsättningsblad/godsuppgift saknar blanketterna Ärenderegister och Kriminaldiarium.
Målsägandens anmälningsexemplar skall lämnas ut i de fall denne har behov av ett bevis om att en polisanmälan har gjorts, t.ex. när anmälan avser ett förhållande för vilket det finns ett försäkringsskydd.
Registerkorten används för målsäganderegister, bevakningsregister hos arbetsledare och som handläggarkort. De används också för att lägga upp specialregister vid utredningar av större omfattning och för intern kommunikation. Uppgifter till registerkorten förs över från blanketten Anmälan 3 genom fotokopiering.
Efter hand som RAR införs kommer en del av de under a — f nämnda blanketterna att slopas.
Upptagning m.m. av en anmälan
I de flesta fallen tas en anmälan om brott eller händelser upp av en polisman, men anmälan tas även upp av s.k. civilanställd personal hos polismyndigheten. En allmän trend är att allt fler uppgifter läggs över på de civilanställda.
Den som tar upp en anmälan måste se till att sakinnehållet i denna blir så fullständigt att en komplettering i efterhand om möjligt undviks. Anmälan granskas sedan av ett polisbefäl i vad avser sakinnehållet
m.m. Granskningen skall ske snarast efter anmälningsupptagningen och i förekommande fall innan anmälaren har lämnat polisstationen.
Med hänsyn till vikten av noggrannhet vid anmälningsupptagningen får en sådan granskning underlåtas bara om den framstår som uppenbart obehövlig. Det ankommer på polischefen att avgöra vilka anmälningar som kan undantas.
I vissa fall kan således den — även en civilanställd —— som tagit upp anmälningen godkänna den själv.
För en anmälan som avser ett brott eller en händelse som skett i ett annat polisdistrikt eller i utlandet gäller särskilda handläggningsmtiner för diarieföring och kodifiering. Särskilda rutiner gäller även för brott som innefattar angrepp mot militär- och civilförsvarsförråd e.d. — exempelvis vapenförråd —— eller för brott mot rikets yttre eller inre säkerhet.
Kodifiering m.m.
Efter det att anmälningen har granskats av ett polisbefäl skall brottet eller händelsen och brottsområdet kodifieras med en brottskod och en områdeskod samt antalet brott antecknas på anmälan.
För att så långt möjligt få fram en enhetlig bedömning vid kodifie- ringen sker den centralt inom respektive polismyndighet.
Diarieföring och ärenderegister
Alla anmälningar om brott eller händelse som omfattas av anmälnings— rutinen skall därefter diarieföras i kriminaldiariet. Diarieföringen sker med en särskild K-stämpel direkt på det obrutna blankettsetet, varvid den påförs inkomstdatum och diarienummer. Kriminaldiariet är så utformat att det utan föregående sekretessprövning kan företes för envar.
Registrator eller motsvarande tjänsteman skall i samband med diarieföringen av anmälan kontrollera att antecknade uppgifter om myndighetens namn och myndighetens kod stämmer överens med den diarieförande myndighetens namn och kod och att anmälan är brotts- och områdeskodifierad.
Anmälan påförs därefter inkomstdatum och diarienummer. Blanket- ten "Ärenderegister" avskiljs och sätts in i nummerordning i en viscardpärm (månggaffelpärrn) och bildar därmed ett ärenderegister. Registret är avsett för fortsatta anteckningar om bl.a. undersöknings- ledarens beslut och beslutsdatum, redovisning av ärendet och redovis- ningsdatum samt för nödvändiga anteckningar i övrigt.
Underrättelse till RPS
Blanketten ' 'Anmälan 1' ' skall snarast efter kodifiering och anteckning om antal brott, diarieföring och eventuell markering för godsefterlys— ning sändas till registerdepån vid RPS. Anmälan skall då om möjligt vara fullständig beträffande sakinnehållet m.m. Om väsentliga spaningsuppgifter (t.ex. uppgifter om fordon eller signalement) saknas vid anmälningstillfället får insändandet anstå något dygn i avvaktan på av de aktuella uppgifterna hämtas in och förs på anmälan.
Dessa uppgifter utgör underlag för maskinell uppdatering av bl.a. brotts- och spaningsregister samt för maskinell framställning av statistik över antal brott som kommit till Polisens kännedom.
Även underrättelse om åklagares eller undersökningsledares beslut att inte inleda eller att lägga ned förundersökning, beslut i åtalsfrågan m.m. skall med vissa undantag lämnas till registersektionen vid RPS.
Om det från målsäganden eller på annat sätt kommer in uppgifter som avser att komplettera eller rätta en tidigare ingiven anmälan och uppgiften bedöms vara av betydelse för central registrering eller spaning, skall registersektionen underrättas.
Har av misstag mer än en anmälan beträffande samma brott eller händelse sänts in till registersektionen, skall korrigering ske genom att blanketten "anmälan 2" eller en kopia av den felaktigt ingivna anmäl— ningen sänds in med tydlig anteckning om makulering och uppgift om skälet härtill. En anteckning skall också göras i Ärenderegistret.
Godsregistrering
Godsregister är viktiga hjälpmedel för Polisens spaningsarbete. Ett villkor för en effektiv registrering och spaning år att de i anmälan antecknade termerna, beskrivningarna och identitetsuppgifterna för godset är entydiga, korrekta samt så fullständiga som möjligt.
Unika identifieringsuppgifter, t.ex. tillverkningsnummer, person- nummer, organisationsnummer m.m. skall alltid antecknas om det är möjligt.
Om det är fråga om gods som finns med i RPS godshandbok, skall denna användas som hjälpmedel vid beskrivningen av godset.
Godset registreras (efterlyses) antingen i ett centralt register (vapen, ammunition och explosiva varor samt motorfordon) hos registersektio— nen vid RPS eller i ett lokalt register (som regel manuella register).
Våra skäl
En brottsanmälan har en mycket viktig funktion i utredningsför- farandet. Den utgör som regel den första handlingen i en förunder- sökning. Detta innebär bl.a. att undersökningsledaren får sin första orientering om brott från anmälan när han skall besluta om en förundersökning skall inledas eller inte. Uppgifterna i denna ligger också många gånger till grund för beslut om tvångsmedel och blir i hög grad bestämmande för det fortsatta utredningsarbetet. 1 en anmälan antecknade uppgifter om t.ex. tillgripet gods ligger också till grund för uppdatering i maskinella register (godsregister m.m.). Mot denna bakgrund är det således nödvändigt att anmälningsupptagningen sker med omsorg och noggrannhet.
RPS har också, som vi tidigare nämnt, betonat att man måste vara mycket försiktig med att föra över ärenden som avser brottsanmäl- ningar och brottsutredningar till någon utanför polismyndigheten.
En del polismyndigheter har också i samband med remissbe- handlingen av Statskontorets rapport uttalat sig i frågan.
Länspolismästaren i Norrbottens län har i fråga om anmälningar som gäller enklare ärenden framhållet att utredningsverksamheten visserligen fullgörs av administrativ personal, men under ledning av en polisman. Uppgifterna kräver särskilda kvalifikationer och får i dag inte handläggas av andra än anställda vid polismyndigheten.
Länspolismästaren i Västerbottens län har anfört att Polisen över huvud taget inte bör avhända sig möjligheten att vidta adekvata förstahandsåtgärder, eftersom de kan vara avgörande för om brottet skall kunna klaras upp.
Inom utredningen har vi dock kunnat konstatera att det ändå inte är någon ny tanke att en del av de uppgifter som Polisen har i dag i fråga om att ta upp en anmälan om brott bör kunna utföras av någon annan.
Som exempel kan nämnas att i syfte att rationalisera anmälningsför- farandet får redan i dag vissa myndigheter och institutioner med en hög anmälningsfrekvens själva skriva sina anmälningar direkt på det blankettset som ingår i anmälningsrutinen och sedan lämna in dem till polismyndigheten. En sådan ordning tillämpas vid anmälningar om t.ex. brott mot uppbördslagen och skattebrottslagen, check— och försäkringskassebedrägerier, s.k. butikssnatterier samt i fråga om brott av krigsmän. För detta ändamål får —— efter prövning av polismyndig- heten — blankettset tillhandahållas t.ex. länsstyrelser, försäkringskas- sor och militära myndigheter, men också av en del privata företag, t.ex. banker eller varuhus.
Att införa ett motsvarande anmälningsförfarande hos medborgarkon- tor framstår enligt vår uppfattning som en naturlig fortsättning på den inslagna vägen. Det blir då Polisens sak att besluta om vilka brott som bör omfattas av förfarandet. Avgörande för en sådan avgränsning synes vara att man skall kunna utgå ifrån att den tjänsteman som på anmälarens initiativ fyller i uppgifterna på anmälningsblanketten har tillräcklig kompetens för att se till att denna blir så fullständig att den inte senare behöver kompletteras.
En sådan begränsad medverkan i anmälningsrutinen från tj änstemän- nen vid ett medborgarkontor innebär att dessa endast kan anses biträda medborgaren. En sådan verksamhet kan inte anses innebära att tjänste- männen utför någon förvaltningsuppgift åt Polisen.
Kan man då tänka sig att gå ett steg längre, nämligen att låta tjänstemännen vid ett medborgarkontor för Polisens räkning få ta upp anmälningar om ' 'enklare' ' brott eller händelser? "Enklare brott' ' har,
utan att närmare definierats, angetts som ett urvalskriterium av Statskontoret.
Vi anser att förfarandet i vart fall bör kunna tillämpas på sådana anmälningar om brott vars sakinnehåll uppenbarligen inte behöver granskas av något polisbefäl.
En annan utgångspunkt för ett sådant urval är den förteckning över brott som regelmässigt anses vara av enkel beskaffenhet och som bilagts de Allmänna råd angående förundersökningsledning i brottmål (FAP 403—5) som Riksåklagaren och RPS fastställt i samråd. När det är fråga om sådana brott leds med vissa undantag förundersökning av Polisen och inte av en åklagare.
Av där upptagna brott bör förslagsvis följande kunna anmälas vid ett medborgarkontor:
* stöld * snatteri
* skadegörelse * åverkan
Det är närmast fråga om okomplicerade tillgrepps- eller skadegörel- sebrott, t.ex. en cykelstöld eller en utslagen fönsterruta.
Anmälningar om enklare brott eller händelser tas oftast upp av civilanställd personal hos Polisen. En anmälan kan förutom på polisstationen tas upp av en polisman på gatan eller av någon polisman eller civilanställd vid en arbetsgrupp eller dylikt utanför centralorten. Det är inget villkor att den som gör anmälan måste intima sig personligen på polisstationen. Det går bra att göra en anmälan via telefon. Oavsett vem som tar upp anmälan skall den kontrolleras av ett polisbefäl och kodifieras, registreras m.m. hos polismyndigheten.
Att vissa anmälningar skall kunna tas upp av ett medborgarkontor ändrar inte denna ordning. De uppgifter som i detta avseende utförs på medborgarkontoret kan jämställas med vad som utförs hos polisens arbetsgrupper utanför centralortens huvudstation.
Det RAR-system för anmälan som för närvarande håller på att introduceras kommer när det har tagits i full drift att underlätta upptagningen av en brottsanmälan på ett medborgarkontor. En anmälan kan då skrivas direkt på en terminal. Det datoriserade systemet för anmälningar innebär vidare att den nuvarande manuella kodifiering och registrering m.m. av ärendena upphör. Bara den kontroll av sakinnehåll m.m. som i dag utförs av polisbefäl blir kvar av de manuella rutinerna. Det innebär alltså att en amnälan som tas upp på ett medborgarkontor när RAR tagits i full drift omedelbart kan
läggas in i RAR och sedan utan större tidsutdräkt granskas och godkännas i efterhand av ett polisbefäl. ' Behovet av en ordning där medborgarkontor tar upp anmälningar om brott m.m. kan i och för sig ifrågasättas, eftersom det är fråga om anmälningar som alltid kan göras per telefon. Den enskilde kan emellertid i en del fall ändå föredra att få göra sin anmälan genom ett personligt besök. Tillgängligheten hos ett medborgarkontor kan för den enskilde i så fall vara ett tillräckligt skäl. Det ligger också i linje med de ansträngningar som syftar till att bättre ta hand om den som blir utsatt för brott och stärka målsägandens rättigheter. Exempelvis för äldre, för språkhandikappade och för invandrare kan det kanske te sig fördelaktigt att kunna göra sin anmälan vid ett personligt besök hos en myndighet i grannskapet.
I det här sammanhanget bör emellertid nämnas att för vissa "enklare brott" har i syfte att begränsa antalet försäkringsbedrägerier anmälningsrutinen ändrats från telefonanmälan till personligt besök. I flera län har Polisen och försäkringsbolagen infört gemensamma besiktningsstationer för bilinbrott. Den som vill göra en anmälan för försök till bilstöld, inbrott i bil eller en parkeringsskada hänvisas numera ofta till sitt försäkringsbolags besiktningsstation. Där tas man emot av försäkringspersonal och polis som tar upp anmälan och undersöker skadorna på bilen.
Enligt en utvärdering som Brottsförebyggande rådet (BRÅ) gjort av den tidigare försöksverksamheten från september 1992 till juni 1993 i Stockholms stad med sådan stationer, har utbetalningar för stölder i bilar sjunkit med minst 1 miljon kronor i månaden. Antalet an- mälningar minskade under samma period med 5,2 procent. För- klaringen antas vara att många blivit avskräckta från att skriva en "önskelista" för att kompensera sig för självrisken.
Utvärderingen visar också att anmälda stölder av sådant som polis och försäkringstjänstemän lätt kunde kontrollera om de faktiskt funnits, som t.ex. fast monterad radio och stereoutrustning, minskade kraftigt. Däremot ökade antalet stöldanmälningar av sådant som inte kunde kontrolleras, t.ex. kläder och fritidsutrustning.
BRÅzs rapport talar närmast för att Polisen inte skall behöva dela uppgifterna vid anmälan om brott med medborgarkontor. De an- mälningar om brott som vi föreslår få tas upp vid ett medborgarkontor har dock inte den koppling till försäkringsbedrägerier som bilinbrotten har. Vi ser därför inte av den anledning något skäl mot att nämnda uppgifter får utföras av handläggarna vid medborgarkontoren.
Även i andra sammanhang prövas om vissa av Polisens uppgifter också kan utföras av andra myndigheter. Trygghetsutredningen, som tidigare nämnts, aviserar t.ex. i sitt delbetänkande Trygghet mot brott
i lokalsamhället (SOU 1994:12) vissa förskjutningar i den nuvarande rollfördelningen mellan Polisen och kommunerna. Där föreslås en lokal trygghetsplanering i kommunal regi.
Tillgång till personregister m.m.
Den pappersbaserade anmälningsrutin som tillämpas i dag innebär att den handläggande tjänstemannen vid ett medborgarkontor inte kommer att behöva ha tillgång till några personregister. En anmälan som tas upp på medborgarkontoret skall så snart som möjligt sändas vidare till polismyndigheten för granskning av polisbefäl, kodifiering, diarieför- ing m.m. sarnt för underrättelse till RPS. Handlingen skall således inte behållas av kontoret. Förfarandet motsvarar vad som gäller när en anmälan görs hos en arbetsgrupp utanför centralorten eller när en polisman tar upp en anmälan "på gatan". Det innebär alltså att man normalt inte kan gå till ett medborgarkontor och titta på eller få kopia av en brottsanmälan.
Genom införandet av RAR kommer däremot den handläggande tjänstemannen vid medborgarkontoret att få tillgång inte bara till RAR utan också till register hos Vägverket och DAFA. Därigenom får handläggarna tillgång till fordons—, båt— och personuppgifter.
När anmälan har tagits upp i RAR, och granskats och godkänts, är den som regel sökbar från varje terminal (även mobila) inom polisdis- triktet. Med hjälp av olika sökbegrepp, t.ex. diarienummer, brottsplats eller brottstid, kan varje anmälan sökas.
RAR innebär således att den handläggande tjänstemannen vid medborgarkontoret kommer att få tillgång till ADB—lagrade hand— lingar, och dä inte bara de handlingar som han eller hon själv har upprättat. Vissa anmälningar kan dock åtkomstskyddas i RAR.
Av det följer att de som tjänstgör vid kontoret kommer att få pröva frågor om sekretess och utlämnande av allmänna handlingar. En liknande prövning kommer rimligtvis de polismän som har mobila terminaler att behöva göra En naturlig lösning blir i de fallen att överlämna prövningen till modermyndigheten. När väl prövningen är gjord kan den som har terminalen omedelbart verkställa beslutet genom en utskrift.
9. 1.3 Utfärdande av pass
Vårt förslag: Enklare passärenden, som avser vanliga pass och som avser bara bifall till ansökan, skall få handläggas vid ett med- borgarkontor Ärenden om ändringar av eller tillägg till sådana pass bör dock inte få handläggas där.
För att passärenden skall kunna handläggas vid ett medborgar— kontor behövs tillgång från kontoret till passregistret och SPAR.
Om vårdnadshavarens medgivande saknas eller passhinder föreligger enligt passregistret, skall passansökan lämnas till polis- myndigheten för fortsatt handläggning.
Nuvarande förhållanden
Passlagen (1978:302) Passförordningen (1979z664) RPS FS 1991:4, FAP 530-1
Allmänt
Först i och med att passlagen (1978:302) trädde i kraft den 1 januari 1979 fick polismyndigheterna en generell behörighet att utfärda pass inom riket. Enligt tidigare författning (passkungörelsen den 31 maj 1940) var länsstyrelsen och de största polismyndigheterna passmyndig— het inom riket. Polismyndigheten är således numera passmyndighet inom riket.
Passmyndighet utom riket är beskickningar, lönade konsulat och sådana olönade konsuler som Utrikesdepartementet bestämmer.
Pass utfärdas som ett ”vanligt pass” eller ett ”särskilt pass”. Ett vanligt pass utfärdas med en giltighetstid av högst tio år, eller, om sökanden inte har fyllt 18 är, fem år och gäller för resor till alla länder.
Kontroll av sökandens uppgifter Passansökan görs hos passmyndigheten. Sökanden är enligt huvud- regeln skyldig att inställa sig personligen. En ansökan om pass kan göras hos vilken polismyndighet som helst. Man behöver således inte göra ansökan hos myndigheten på hemorten.
En passansökan skall enligt 2 & passlagen göras skriftligen på en blankett enligt ett särskilt formulär. Det går i praktiken till så, att den som handlägger passärendet med hjälp av en särskild passkrivare skriver ut ansökan direkt.
Ansökan skall avges på heder och samvete eller någon annan sådan försäkran. Vid ansökan inom riket skall följande handlingar eller intyg ges in:
a. Välliknande fotografi i två exemplar. b. Tidigare utfärdat och alltjämt gällande pass om det inte har förstörts eller förkommit.
c. Personbevis för den som inte är född i Sverige. För personer födda i Sverige kan motsvarande uppgifter fås från statens person- och adressregister (SPAR).
(1. För barn som är under 18 år, personbevis eller annan handling som styrker uppgift om vem som är vårdnadshavare. e. Vårdnadshavarens medgivande.
Det skall noggrant kontrolleras att fotografiet föreställer sökanden. Många polismyndigheter har på plats tillgång till fotoautomat som mot avgift står till allmänhetens förfogande.
Är sökanden inte känd av den myndighet där passansökan lämnas in, skall han eller hon styrka sin identitet.
Amnäler sökanden vid ansökan om nytt pass att tidigare alltjämt gällande pass förstörts eller förkommit, skall i passregistret kontrolle- ras om passet har antecknats som förkommit. Finns det inte någon sådan anteckning, skall uppdatering snarast göras i passregistret.
Passhinderundersökning
Passmyndigheten skall pröva om hinder enligt passlagen möter mot att pass utfärdas för sökanden.
Hinder föreligger t.ex. 1) om ansökningen avser barn under 18 år och barnets vårdnadsha- vare inte har lämnat medgivande och synnerliga skäl inte föreligger att ändå utfärda pass, 2) om sökanden är anhållen, häktad eller underkastad övervakning
enligt 24 kap. 3 (j första stycket rättegångsbalken eller reseförbud eller anmälningsskyldighet enligt 25 kap. 1 & samma balk, 3) om sökanden är efterlyst och skall omhändertas omedelbart vid
anträffandet ,
4) om sökanden genom lagakraftvunnen dom har dömts till frihets— berövande påföljd, som inte har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att anta, att han ämnar dra sig undan verkställigheten,
5) om sökanden enligt 2 kap. 12 5 eller 6 kap. 6 & konkurslagen (1987z672) är ålagd att lämna ifrån sig sitt pass eller förbud att utfärda pass för sökanden har meddelats enligt samma lagrum.
Framkommer det vid uppdatering av passregistret en uppgift om att passhinder kan föreligga, skall en undersökning verkställas genom slagning i passregistret, person- och belastningsregistret samt personefterlysningsregistret.
Innan pass utfärdas för barn under 18 är utan vårdnadshavarens medgivande, skall yttrande inhämtas från en sådan kommunal nämnd som fullgör uppgifter inom socialtjänsten. Det är i praktiken mycket sällsynt att pass utfärdas utan vårdnadshavarens medgivande (se t.ex. Regeringsrättens dom den 13.10.1987 i mål nr 3480-1987).
Visar undersökningen att passhinder inte föreligger, skall uppgift tillföras passregistret att passansökan bifalles. I uppskattningsvis 95 procent av fallen saknas passhinder.
Undersökningen utförs av civilanställd personal, dvs. samma personalkategori som tar upp anmälningar om brott m.m. Vid registerkontrollen får den som handlägger ärendet bara reda på om passhinder föreligger eller inte, dvs. ett ja eller ett nej på sin register- förfrågan ("hit — no hit”). För att få reda på vad som i själva verket utgör passhinder måste handläggaren hämta uppgifter ur andra register.
Om det framkommer att sökanden är skäligen misstänkt för ett brott, för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader, skall passmyndigheten underrätta den som leder förundersökningen. Pass får i ett sådant fall inte utfärdas förrän en vecka har förflutit från det underrättelsen lämnades, med mindre undersökningsledaren medger det.
Om passhinder föreligger lämnas ärendet över till en högre beslutsnivå, i regel polischefspersonal, för vidare handläggning och beslut.
Utlämnande av pass m.m.
Innan passet lämnas ut, skall passregistret uppdateras med erforderliga uppgifter.
Sökanden skall inställa sig personligen för att hämta passet. Om gällande pass skall lämnas in när det nya passet utkvitteras, skall
passet avkrävas sökanden och makuleras. Sökanden skall skriva sitt namn i passet. Utlämnande myndighet skall bestyrka namnteckningen.
Ändringar och tillägg i pass
Passmyndigheten får ändra eller lägga till uppgifter i ett pass i följande fall:
— vid förlängning av passets giltighetstid, — vid begränsning av passets giltighetstid eller giltighetsområde, — när passet skall användas i samband med emigration; ändringen får därvid endast avse uppgift om passinnehavarens hemvist, om detta har ändrats sedan passet utfärdades, —— när en uppgift som begärs införd är av betydelse för att passet skall kunna användas för sitt ändamål.
Utbyte av pass vid ändring av namn
Vid namnändring t.ex. på grund av äktenskap, skall utbyte av pass ske. Framgår de nya uppgifterna inte av det statliga person och adress- registret (SPAR) skall ändringen styrkas genom personbevis, namnbe— vis eller vigselbevis.
Särskilda pass
Kollektivpass, kollektivpass för ungdomar, provisoriskt pass, extra pass, tjänstepass, diplomatpass och kabinettspass är passtyper som förekommer vid sidan av vanliga pass.
Tjänstepass, diplomatpass och kabinettspass får bara utfärdas av chefen för Utrikesdepartementet eller den som han bemyndigar.
Kollektivpass och kollektivpass för ungdomar utfärdas som gemensamt pass för deltagare i en gemensam resa under särskild reseledning. Sådan pass får utfärdas att gälla högst sex månader.
Provisoriskt pass får bl.a. utfärdas om sökanden har behov av pass omedelbart för en särskild resa, som inte kan skjutas upp utan olägenhet, och passet kan utfärdas utan att övriga uppgifter som åligger passmyndigheten eftersätts och för sökanden som inte kan styrka sitt svenska medborgarskap. Ett provisoriskt pass får utfärdas att gälla för högst sex månader.
Extra pass får utfärdas för en passinnehavare som för sitt arbete eller av annat skäl har behov av mer än ett giltigt pass. Extra pass får utfärdas att gälla för den tid under vilken behov därav kan beräknas föreligga, dock högst fem år.
Återkallelse av pass m.m.
Uppgift om passmyndighetens beslut varigenom pass har återkallats, giltighetstiden för pass har begränsats eller provisorisk återkallelse har hävts skall uppdateras i passregistret.
Uppgift om att gällande pass har makulerats skall uppdateras i passregistret.
Våra skäl
Passärenden är en relativt ny ärendegrupp för polismyndigheterna. Till år 1979 beslutade länsstyrelsen och de största polismyndigheterna i passärenden. Ansökan om pass handlades dock av polismyndigheten som vidarebefordrade ärendet till länsstyrelsen för beslut.
Hos polismyndigheten handläggs passärenden av civilanställd personal. Det är ofta samma personal som tar emot en anmälan om brott eller annan händelse.
I uppskattningsvis 95 procent av ärendena kan vanligt pass utfärdas utan närmare undersökning än om passhinder föreligger eller inte.
Det är fråga om förhållandevis enkla och frekventa ärenden, låt vara med en viss säsongsvariation.
Tidigare kunde handläggningstiden omfatta flera veckor (förutom den förberedelsetid som krävdes av sökanden för att skaffa personbe- vis m.m.). Genom metodutveckling och ADB-stöd har handläggnings- tiden för ett pass successivt begränsats och är numera endast omkring 7 eller 8 minuter. Pass utfärdas därför som regel medan sökanden väntar. Han eller hon behöver inte ha med sig några som helst handlingar (utom sitt gamla pass, ifall det fortfarande är giltigt).
En så snabb och smidig handläggning torde vara mycket ovanlig jämfört med hur det går till i de flesta andra länder.
Vår bedömning är att enklare passärenden kan handläggas också vid ett medborgarkontor. Även om passhanteringen är en förvaltnings- rättslig myndighetsuppgift, överväger serviceaspekterna. Av den anledningen har ibland också ifrågasatts, om inte Posten skulle kunna ta över handläggningen. I och med Postens bolagisering och den
pågående nedläggningen av postkontor är dock en sådan reform mindre aktuell.
Vi menar att handläggarna vid medborgarkontoret kan vara antingen civilanställda eller ha ett särskilt anställnings— eller uppdragsavtal hos Polisen. Om det t.ex. är en halvtidsanställning, kan andra halvtiden utnyttjas till andra uppgifter vid kontoret. Men handläggarna kan också vara anställda hos t.ex. en kommun eller en försäkringskassa och utföra sina uppgifter i passärenden på särskilt uppdrag för polismyndighetens räkning.
Handläggningen vid ett medborgarkontor bör dock begränsas till utfärdande av vanliga pass. Ärenden om särskilda pass är så sällsynta att i praktiken inga vinster står att göra där genom en överföring. Detsamma gäller ändring och tillägg i pass.
De integritetsproblem som kan uppkomma vid handläggningen av passärenden är mindre framträdande än vid många andra ärendegrup- per. Genom att belastningsuppgifterna spärras (”hit —— no hit”) behöver handläggaren inte gå närmare in på dessa uppgifter. I de fall passhinder finns (”hit”) lämnas i stället ärendet över till polismyn- digheten för fortsatt handläggning.
Polismyndigheten bör även handlägga ärendet om det blir fråga om att utfärda ett pass för den som är omyndig när vårdnadshavaren inte har lämnat något medgivande.
9.1.4. Utfärdande av jaktvapenlicenser
Vårt förslag: Vid ett medborgarkontor skall licens för jaktvapen i okomplicerade fall inom den s.k. vapengarderoben kunna ut— färdas. För att kunna handlägga sådana vapenärenden behövs åtkomst till det lokala vapenregistret, polisregistret och körkortsregistrets
belastningsdel. Registrering bör kunna ske i polismyndighetes vapenregister.
Nuvarande förhållanden
Vapenlagen (1973:1176) Vapenkungörelsen (1974: 123) RPS FS 1992z2, FAP 551-3 Prop. 1990/91:130
SOU 1994:4
Allmänt
I'Sverige — som i många andra länder — kunde ännu vid seklets början vem som helst fritt förvärva och inneha vapen av alla slag. Efter första världskrigets slut, är 1918, författningsreglerades frågan. Regelverket innehöll dock inte några genomgripande bestämmelser. Åren 1927 och 1934 infördes krav på att vapeninnehavaren till länsstyrelsen skulle deklarera sitt innehav av kul— respektive hagelva— pen.
Först genom vapenförordningen den 10 juni 1949 kom en mer omfattande reglering till stånd. Då infördes bl.a. krav på polismyndig- hetens tillstånd (vapenlicens) för förvärv och innehav av vapen.
De deklarationsbevis som länsstyrelserna tidigare hade utfärdat fick gälla som vapenlicens. En del sådana deklarationer godtas än i dag som giltig vapenlicens.
Vapenförordningen ersattes den 1 juli 1974 av vapenlagen (1973: 1 1— 71), som sedan har ändrats ett flertal gånger, bl.a. år 1986, då kravet på s.k. jägarexamen för innehav av jaktvapen infördes.
Enligt vapenlagen krävs tillstånd för att inneha skjutvapen, föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige, eller driva handel med skjutvapen.
Om det är oklart huruvida tillstånd behövs för ett visst vapen, kan yttrande inhämtas från Statens kriminaltekniska laboratorium.
Polismyndigheten är tillståndsmyndighet. I uppgiften ingår även att föra register över tillståndspliktiga vapeninnehav och beslut enligt vapenlagen.
Huvudsyftet med lagstiftningen är att förhindra okontrollerade vapeninnehav samt motverka missbruk och olyckor med skjutvapen och ammunition. Lagstiftningen bygger på att endast ansvarskännande personer som har tillräckliga kunskaper att hantera vapen på ett för sig själva och omgivningen betryggande sätt skall kunna betros med vapen.
I det följande redovisas bara handläggningen av tillstånd att inneha skjutvapen.
Frågor om innehav och överlåtelse av ammunition, tillstånd till införsel av skjutvapen eller ammunition, handel med skjutvapen, utlåning av skjutvapen, ändring, reparation och skrotning av skjutva- pen, förvaring och transport av skjutvapen och ammunition m.m. lämnas i detta sammanhang därhän.
Beviljande av vapenlicens Tillstånd att inneha skjutvapen får bara beviljas
1. enskilda personer, 2. vissa skytteförbund, skyttekretsar eller skytteföreningar och 3. huvudmän för vissa museer för vapen.
Auktoriserade bevakningsföretag får beviljas tillstånd att inneha vapen för utlåning till företagets väktare i samband med bevakningsuppdrag som kräver beväpning.
En enskild person får meddelas tillstånd bara om han eller hon har behov av vapnet och om det skäligen kan antas att vapnet inte kommer att missbrukas. Vidare ställs krav på skjutskicklighet, utbildning (jägarexamen), viss ålder m.m.
För vapen som huvudsakligen har prydnadsvärde, samlarvärde eller särskilt affektionsvärde för sökanden får tillstånd meddelas även för andra behov än skjutning. I sådana fall får vapnet inte användas till att avlossa skott med.
Tillstånd att inneha pistol eller annat enhandsvapen eller kulsprute— pistol eller annat helautomatiskt vapen får beviljas bara om det finns synnerliga skäl. För start— eller signalvapen är tillståndsgivningen inte lika restriktiv.
Licens inom vapengarderoben
”Vapengarderoben” omfattar det antal vapen som en jägare normalt bör medges rätt att förvärva för jakt. Dessa vapen är valda så att de flesta jägare kan skaffa sig en välanpassad vapenuppsättning med hänsyn till den jakt han eller hon bedriver. Vapengarderoben omfattar kulgevär, kombigevär och hagelgevär för jakt. Totalt omfattar vapengarderoben högst sex vapen.
Friheten att välja vapen inöm vapengarderoben medför att de flesta jägarna, även de med speciell inriktning på sitt jaktintresse, bör kunna få sina önskemål tillgodosedda inom denna ram.
Tillstånd till mer än sex vapen bör medges endast om ett mycket kvalificerat behov föreligger (se FAP 551—3 kap. 4 om jaktvapen).
Närmare om tillständsprövningen
Frågor om tillstånd för en enskild person prövas av polismyndigheten i den ort där personen är folkbokförd eller, om han inte är folkbok- förd i Sverige, i den ort där han är bosatt.
Uppskattningsvis 75 procent av ärendena är okomplicerade. Pröv- ningen görs då i praktiken inte av polismän utan av civilanställd personal, dvs. av samma personal som tar upp anmälningar om brott och handlägger passärenden.
I komplicerade ärenden tas beslut om tillstånd på polischefsnivån. Den första åtgärden i prövningen är att avgöra om sökanden uppfyller kravet på hemvist i Sverige.
Nästa steg i prövningen är att se om sökanden uppfyller det allmänna lämplighetskravet, dvs. om han har gjort sig känd som pålitlig, omdömesgill och laglydig. Brister han i något av dessa avseenden bör tillstånd inte meddelas.
Kontrollen tar sikte på om sökanden har gjort sig skyldig till något brott med ett icke ringa inslag av våld eller hot, eller till ett så allvarligt brott mot jaktlagstiftningen att han ådömts frihetsstraff eller därmed jämförlig påföljd (skyddstillsyn eller villkorlig dom), eller till någon annan form av kriminalitet där vapen kommit till användning.
Kontrollen tar även sikte på sökandens allmänna laglydnad, dvs. hans respekt för rättsreglerna.
För att få en uppfattning om sökandens skötsamhet i nykter— hetshänseende görs regelmässigt en kontroll i körkortsregistret.
Olika spärrtider tillämpas vid tillståndsgivningen beroende på vilken brottslighet etc. som sökanden gjort sig skyldig till.
Tillståndsvillkor, t.ex. krav på speciella förvaringssätt
Ett tillstånd skall meddelas att gälla för ett särskilt angivet ändamål. Tillståndet får förenas med villkor att vapnet skall förvaras på ett speciellt sätt eller att vapnet skall göras varaktigt obrukbart.
Tillståndet får tidsbegränsas, om det med hänsyn till särskilda omständigheter kan förutses att behovet av vapnet inte kommer att bli varaktigt.
Återkallelse av tillstånd m.m. Ett tillstånd skall återkallas, om
1. tillståndshavaren missbrukat vapnet,
2. tillståndshavaren visat oaktsamhet med vapnet,
3. tillståndshavaren på något annat sätt visat att han är olämplig att inneha vapen,
4. förutsättningarna för tillståndet inte längre finns, eller
5. det annars finns någon skälig anledning att återkalla tillståndet.
Våra skäl
Vi är inom utredningen ingalunda inställda på att bidra till att lätta på vapenkontrollen. Det finns tvärtom anledning förmoda att det är aktuellt att skärpa lagstiftningen och dess tillämpning, t.ex. när det gäller att se till att de stora mängder lovliga vapen som finns i landet verkligen förvaras på ett betryggande sätt (jfr budgetpropositionen 1994/951100 bilaga 3 s. 105).
Detta hindrar inte att det kan finnas skäl att göra det möjligt att föra över en del enklare ärenden till medborgarkontor. Det skall således inte försämra kvaliteten på handläggningen.
Vapenärenden är en vanligt förekommande ärendegrupp hos polismyndigheten.
Genom införandet av den s.k. vapengarderoben förenklades hand— läggningen avsevärt. Vapengarderoben ger den som får jaktlicens rätt att i princip själv bestämma vilka vapen som han skall förvärva inom ramen för det antal som garderoben anger.
I takt med kompetensutvecklingen inom polisväsendet och förenk- lingar av regelsystemet har delegeringen inom denna ärendegrupp numera nått så långt att huvuddelen avärendena både handläggs och beslutas av civilanställd personal.
I komplicerade ärenden beslutar dock polischefspersonal, likaså om det är fråga om att fatta ett negativt beslut (avslag eller återkallelse).
Den prövning som sker är i varje fall relativt omfattande. Hand— läggaren har således att undersöka om sökanden förekommer i pgg registret eller körkortsregistret och pröva om han eller hon uppfyller ställda krav på ålder samt har behov av vapen. Den senare prövningen avser skjutskicklighet och innehav av jägarexamen m.m. I uppgiften ingår även att pröva om den tänkta förvaringen av vapnet uppfyller ställda krav på säkerhet m.m.
För att kunna genomföra vandelsprövningen krävs tillgång till bl.a. polisregister och körkortsregister. Någon sådan spärr som t.ex. finns vid prövningen av om passhinder föreligger ("hit ——- no hit”) finns inte vid handläggningen av vapenärenden. Detta beror på att hand- läggaren skall göra en så fullständig redovisning som möjligt om sökandens lämplighet. Ibland kompletteras registerkontrollen med en referensundersökning m.m.
Trots den relativt ingående handläggningen får vapenärenden som gäller licens för jaktvapen anses vara av enkel beskaffenhet. Pröv— ningen av den personliga lämpligheten är förhållandevis schablonartad och består i huvudsak av registerslagning. Någon närmare personut— redning förekommer numera mycket sällan, om inte särskilda skäl föranleder det. Även om hänsyn till ordning och säkerhet väger tungt, är serviceinslaget för allmänheten stort, särskilt 1 glesbygder där jakt och fiske utgör de dominerande fritidssysselsättningarna. Ärendegrup- pen bör därför kunna handläggas vid ett medborgarkontor under förutsättning att sökanden inte har någon anmärkning på sig.
En handläggare vid ett medborgarkontor bör efter utbildning rimligtvis kunna utföra motsvarande uppgifter som en civilanställd handläggare (assistent) hos polismyndigheten gör i dag.
Vi ser således inte några kompetenshinder för att vissa vapenären- den skall kunna handläggas vid ett medborgarkontor. Men detta bör gälla bara de allra enklaste fallen, dvs. innehav av jaktvapen inom den s.k. vapengarderoben när vederbörande inte förekommer i angivna register.
Den som handlägger vapenärenden vid ett medborgarkontor måste ha tillgång till inte bara de personregister som tidigare nämnts, polisregistret och belastningsdelen i körkortsregistret, utan även till det ADB-baserade vapenregister som förs vid varje polismyndighet.
En sådan tillgång till känsliga personuppgifter kan emellertid ge upphov till integritetskränkningar. Tanken är ju att en handläggare inte bara skall syssla med ärenden inom polisens område, utan med ärenden inom vitt skilda områden. Risken för uppgiftsöverföringar mellan de olika verksamhetsområdena måste därför minimeras, särskilt mot bakgrund av att allmänhetens förtroende för verksamheten inte får rubbas. Det är därför alldeles nödvändigt att begränsa handläggarens tillgång till personuppgifter så att den bara motsvarar precis vad som han eller hon behöver för att lösa arbetsuppgiften i fråga.
En möjlig lösning som vi inom utredningen ser är här att — precis som i passregistret —— lägga in en ADB—spärr för samtliga belastnings- uppgifter (” 'hit — no hit”). Det innebär visserligen att möjligheten att handlägga och besluta i dessa vapenärenden blir något mer begränsad för handläggaren vid medborgarkontoret än för den civilanställde vid
polismyndigheten. Vi vill dock samtidigt stryka under att skillnaden
inte kommer att vara annat än marginell mot bakgrund av att en stor
del av allmänheten över huvud taget inte förekommer i dessa register. Kostnaden för en sådan spärr torde vara låg.
9.1.5. Hantering av hittegods
Vårt förslag: Enklare ärenden om hittegods med inte alltför höga godsvärden skall kunna handläggas vid ett medborgarkontor. Där bör sålunda hittegods kunna tas emot för förvaring. Likaså bör man där kunna pröva om den som gör anspråk på godset är rätt agare.
Registrering av hittegods bör kunna ske i polismyndighetens hittegodsregister.
Beslut om att omhänderta godset i de fall det befinner sig i upphittarens vård bör däremot inte få fattas vid ett medborgar- kontor.
Nuvarande förhållanden
Lagen (1938:121) om hittegods Kungörelsen (1938z677) med vissa föreskrifter rörande polismyndig— hetens befattning med hittegods
NJA II 1938, s. 742 FAP 650-1 och 2
Prop. 1982/83:59 Promemorian (Ds Ju 1980:11) Hittegods m.m.
Allmänt
Syftet med hittegodslagstiftningen är att ägaren, eller den som med rätta hade godset då det förlorades, skall få tillbaka det. Om någon ägare inte kan spåras, tillfaller det upphittade godset upphittaren eller
staten.
Någon laglig skyldighet att ta befattning med hittegods finns det inte. Men den som gör det — t.ex. genom att ta hand om föremålet i fråga — drar därmed enligt lagen på sig en del skyldigheter. Han skall antingen så snart som möjligt söka anträffa ägaren eller, om han inte kan det, utan oskäligt dröjsmål anmäla fyndet hos polismyndig-
heten. Med polismyndigheten avses här även närmaste polisman, som är skyldig att vidarebefordra anmälan till myndighetens hittegodsan- svarige.
Någon skyldighet att göra anmälan till den polismyndighet som finns på fyndorten föreligger inte. Anmälan kan göras hos vilken polismyndighet som helst. Den myndighet som tar emot anmälan är sedan skyldig att underrätta myndigheten på fyndorten.
Hittegods
Alla upphittade föremål utgör dock inte hittegods enligt hittegodsla-
gen. Lagen är sålunda inte tillämplig på t.ex. följande saker:
1. Bortkastade eller frivilligt övergivna saker. (Godset tillfaller omedelbart upphittaren.)
2. Fynd vars ägare uppenbarligen inte kan identifieras. (Godset tillfaller omedelbart upphittaren.)
3. Föremål av så ringa värde att ett kungörandeförfarande skulle framstå som uppenbart orimligt. (Godset tillfaller omedelbart upphittaren.)
4. Saker som är i någons besittning, om de inte är glömda eller tappade utan kvarlämnade på sin plats enligt skick och bruk.
5. Fynd som har samband med olyckor. (Får inte rubbas utan polismyndighetens tillstånd. )
6. Föremål som tas till vara på ett fortskaffningsmedel iallmän trafik eller inom ett järnvägs-, spårvägs-, buss eller tunnelbaneområde eller inom en flygplats. (Skall lämnas över till trafikföretaget.) Hemdjur (ej hund och katt).
Fornfynd och skeppsvrak. Sjöfynd.
0. Virke som har sjunkit 1 allmän flottled.
—wms
Värdepapper — t.ex. aktier, andelsbevis, lotterisedlar, checkar, bankböcker, frimärken, presentkort, resebiljetter och pengar m.m. —— kan i regel inte utgöra fynd på så sätt att de tillfaller upphittaren eller staten. Däremot kan upphittaren göra anspråk på hittelön av ägaren eller i förekommande fall av utgivaren.
Undantag utgör pengar och frimärken o.d. Här tillämpas hittegods- lagen fullt ut.
Anmälan m.m.
Den vanligaste formen av anmälan är att upphittaren kommer in på polisstationen och överlämnar godset. Andra former är att anmälan görs per brev eller via telefon.
Exempel på det senare är att upphittaren ringer till Polisen och meddelar att t.ex. en ”hittecykel” finns på en viss angiven plats, varefter Polisen i regel kan transportera cykeln till hittegodsförrådet.
Underrättelse m.m. till ägaren
Ägaren underrättas om anmält hittegods och polismyndighetens kostnader i anledning av fyndet. Underrättelsen sker som genom rekommenderat brev med mottagningsbevis, ett förfarande som förordas av RPS.
Ägaren har en månad på sig från det han fick del av underrättelsen att lösa godset för att inte förlora sin rätt till det.
Är ägaren inte känd, skall polismyndigheten kungöra fyndet på lämpligt sätt.
Blir han inte känd inom tre månader från den dag då godset anmäls hos polismyndigheten, förlorar han sin rätt och godset tillfaller upp- hittaren.
Omhändertagande och vård av hittegods; kostnader
En upphittare är inte generellt skyldig att lämna över godset till Polisen. En sådan skyldighet föreligger bara om myndigheten beslutar att det skall omhändertas.
Ett beslut om omhändertagande kan t.ex. göras för att identifiera godset eller för att fastställa dess värde. Ett omhändertagande kan också komma i fråga om det är mycket dyrbart gods.
Vem som än tar hand om hittegodset, Polisen eller upphittaren, så är denne skyldig att vårda det väl. I annat fall kan vårdaren bli skyldig att betala skadestånd.
Om det finns risk för att godset kan försämras eller att vården är alltför kostsam, får Polisen, men inte upphittaren, låta sälja godset.
Här finns risk för att en felaktig hantering kan leda till rättsförluster för ägaren till den förlorade egendomen.
Polismyndigheternas kostnader för vård av hittegods är begränsad.
Ägarens rätt att få ut godset
Ägarens rätt att få ut godset är beroende på vem som har hand om hittegodset, polismyndigheten eller upphittaren. Denne prövar själv huruvida den som gör anspråk på godset är den rätte ägaren.
Vill upphittaren inte själv avgöra denna fråga, kan han lämna över godset till polismyndigheten, som då får besluta.
Lösesumma
Med ' 'lösesumma” ' avses i hittegodslagen skälig hittelön och uppkom- na skäliga kostnader med anledning av fyndet.
Ifall polismyndigheten har godset i sin vård är det myndigheten som bestämmer lösesumman. Har upphittaren godset i sin vård, är det han som bestämmer summan.
Betalar inte ägaren skälig lösesumma, har både polismyndigheten och upphittaren rätt att hålla kvar godset tills betalning sker.
Tvister om lösesummans storlek avgörs av allmän domstol.
Våra skäl
Hanteringen av hittegods är en uppgift som handläggs i huvudsak av civilanställda vid Polisen. Normalärendet är okomplicerat och serviceintresset för allmänheten är stort.
Hittegodsärenden är därför allmänt sätt lämpliga att handlägga vid ett medborgarkontor. Där bör sålunda hittegods kunna tas emot för förvaring. Likaså bör man där kunna pröva om den som gör anspråk på godset är rätt ägare. Förutsättningen är dock att det är fråga om okomplicerade ärenden och med inte alltför höga godsvärden. En lämplig övre beloppsgräns är förslagsvis omkring 10 000 kr. Beloppet kan med fördel kopplas till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om
allmän försäkring. Om t.ex. en tvist om den s.k. lösesummans storlek m.m. eller
någon annan civilrättslig fråga kommer upp, bör däremot ärendet lämnas över till polismyndigheten för fortsatt handläggning. Det gäller också om det finns risk för att godset kan försämras eller att vården är alltför kostsam.
Så bör även ske om fråga kommer upp om att omhänderta det upphittade godset i de fall det alltjämt befinner sig i upphittarens vård.
Registreringen av hittegods har betydelse inte bara för upphittaren och den som förlorat godset utan också för Polisens brottsuppdagande
verksamhet. Det finns dock inte något centralt enhetligt register över hittegods som kan samköras mot uppgifterna i t.ex. godsregister över anmält stöldgods. Varje polismyndighet för egna register, som regel enkla manuella kortregister men ibland med hjälp av ADB.
Registreringen av hittegods bör därför, om enklare ärenden om hittegods skall handläggas vid ett medborgarkontor. ske i polismyndig- hetens register.
I de fall ett hittegodsregister förs med hjälp av ADB, bör det från medborgarkontoret finnas direkt tillgång till registret för registrering och kontroll av att godset inte redan är anmält upphittat av någon annan.
I alla andra fall skall anmälan sändas vidare till polismyndighetens hittegodsansvarige för registrering, dvs. på samma sätt som sker när anmälan görs till en polisman ”på gatan” eller till en polisstation utanför centralortens polisstation.
9.1.6. Delgivning
Vårt förslag: Den som tjänstgör vid ett medborgarkontor bör kunna förordnas som stämningsmän, men bara för s.k. kontors- delgivning.
Nuvarande förhållanden
Delgivningslagen (19701428), Prop. 1970:13, 1978/79:11, 1984/85:109, 1990/91:11, 1991/92:169, Delgivningsförordningen (19791101)
Stämningsmannaverksamhetens organisation
Varje polismyndighet ansvarar för stämningsmannadelgivningarna i sitt polisdistrikt och tar emot uppdrag från såväl myndigheter som enskilda. Polismyndigheten bestämmer i vad mån verksamheten skall bedrivas med anställda delgivningsmän, fritidsarbetande stämningsmän eller polismän.
Stämningsmannabehörighet får en delgivningsman genom att han av polismyndigheten särskilt förordnas som stämningsman. En anställning som delgivningsman medför således inte automatiskt stämnings-
mannabehörighet. En polisman är däremot enligt 24 & delgivnings— lagen automatiskt behörig att i tjänsten utföra stämningsmannadelgiv- ningsuppdrag.
Förordnande av stämningsmän
Polismyndigheten utfärdar ståmningsmannaförordnanden bara för den som skall utföra delgivningar för polismyndigheten. Ett stämnings- mannaförordnande bör således inte utfärdas för exempelvis en socialsekreterare för att denne skall utföra delgivningar i sin tjänst men inte för polismyndigheten.
En stämningsmannadelgivning kan således bara utföras som tjänsteuppdrag (24 5 första stycket delgivningslagen). En delgivnings- man kan därför inte på egen hand åta sig delgivningsuppdrag vid sidan av sin anställning som delgivningsman och sedan som en bisyssla utföra dessa som stämningsman.
Anställda vid polismyndigheten förordnas som regel tills vidare, medan förordnandetiden begränsas, som regel högst till tre år, för fritidsarbetande stämningsmän.
En stämningsmän är behörig att utföra delgivning i hela landet. Men hans ansvarsområde kan begränsas till ett polisdistrikt eller till en del av ett polisdistrikt.
Stämningsmannadelgivning genom polismyndighetens försorg
Stämningsmannadelgivning får bara ske, när delgivning genom ordinär delgivning eller särskild postdelgivning inte kunnat ske eller om det finns särskilda skäl.
Diarieföring hos polismyndigheten
Delgivningsuppdrag lämnas till polismyndigheten och inte till den enskilde delgivningsmannen. Varje ärende skall diarieföras innan delgivning verkställs.
Undantagsvis kan tänkas att stämningsmannen t.ex. genom telefon, telefax, telegram, telex eller bud eller vid eget besök får eller hämtar delgivningsuppdraget direkt från uppdragsgivaren och att en formell diarieföring inte är möjlig på grund av ärendets brådskande natur (10 & delgivningslagen).
Förfarandet vid utförande av stämningsmannadelgivning
De åtgärder som vidtas får inte vålla den sökte eller någon annan onödig uppmärksamhet.
De olika sätten för stämningsmannadelgivning är personlig delgivning, surrogatdelgivning och kungörelsedelgivning (spikning).
Den som begår delgivning beslutar om vilket delgivningssätt som skall användas i det enskilda fallet och vem som skall sökas för delgivning. En privat uppdragsgivare kan dock inte besluta om delgivning genom spikning. Vill han ha en sådan delgivning utförd, får han vända sig till länsstyrelsen (22 å andra stycket delgivnings— lagen).
Polismyndigheten skall redovisa del givningsuppdraget till uppdrags- givaren med ett intyg om delgivningen eller, i fall det inte har gått att delge den sökte, med ett hindersbevis eller eftersökningsbevis.
Sekretess för delgivningsuppgifter
Uppgifter som förekommer i en polismyndighetens delgivnings— verksamhet kan i bland vara av ömtåligt slag för den enskilde. Av uppgiften kan framgå t.ex. att den som söks för delgivning är intagen i kriminalvårdsanstalt eller står under övervakning eller är föremål för sociala stödåtgärder. Uppgiften kan också avse något annat förhållande som skulle vara till men för den enskilde eller någon närstående till honom, om den röjdes. Reglerna om sekretess för delgivningsuppgifter finns i 7 kap. 26 & Seer. Utöver kraven att uppgiften måste avse en enskilds personliga förhållanden och att det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom lider men, om uppgiften röjs, gäller för sekretesskydd att
* uppgiften måste ha samband med sådan myndighetens verksamhet som avser delgivning enligt delgivningslagen.
Våra skäl
Tanken bakom en medborgarkontorsverksamhet är att den i första hand skall säkerställa en medborgarnära service. I vårt lagförslag har vi också betonat att verksamheten inte får avse s.k. betungande myndighetsutövning. Vår tanke är att verksamheten i huvudsak skall
avse det motsatta, nämligen s.k. gynnande beslut eller sådana beslut som av medborgarna uppfattas som neutrala.
Mot den bakgrunden framstår det i och för sig som tveksamt att tillåta delgivningsverksamhet vid ett medborgarkontor. Att t.ex. delges en stämning när man vänder sig till ett medborgarkontor i ett helt annat ärende kan ju knappast uppfattas som något ” ' gynnande” för den medborgaren.
Vissa delgivningsärenden är emellertid frekventa och förhållandevis enkla och bör därför ändå kunna handläggas vid ett medborgarkontor.
Serviceaspekterna för den enskilde framträder kanske främst vid s.k. kontorsdelgivning, dvs. när den som söks för delgivning kallas till en polisstation för att delges på stationen. Kan han inte komma till polisstationen, måste han delges i bostaden eller på någon annan plats, kanske arbetsplatsen. Att kunna ta emot en delgivning på ett med- borgarkontor kan således mot denna bakgrund innebära en lättnad för den enskilde.
Den som är polisman är utan särskilt förordnande behörig stäm- ningsman. Det gäller också tjänstemännen vid kronofogdemyndig- heterna som är behöriga stämningsmän i tjänsten.
Något hinder för att anställa någon som inte hör till polismyndig- heten föreligger inte enligt delgivningslagen. Det räcker dock inte med bara en anställning. Personen i fråga måste också särskilt förordnas för uppgiften av polismyndigheten. Det innebär att det behövs inget särskilt lagstöd vid sidan av delgivningslagen för att låta den som är verksam som handläggare vid ett medborgarkontor att utföra delgiv— ningar.
Det finns dock anledning att framhålla att den nuvarande sekre- tesslagstiftning ställer särskilda krav på den som förordnas som stämningsman av polismyndigheten. Som exempel kan nämnas att polismyndigheten har möjlighet att få del av sekretessbelagda uppgifter hos andra myndigheter, om de behövs för delgivning enligt delgiv- ningslagen. Uppgifter inom sjukvården om den enskildes adress, telefonnummer och arbetsplats får således länmas ut till polismyndig- heten.
Också annars hemliga telefonnummer till enskilda personer kan lämnas ut med stöd av 14 kap. 2 5 andra stycket delgivningslagen.
Samtliga uppgifter som nu nämnts kan samtidigt ha betydelse för andra ärenden eller uppgifter i skilda verksamhetsområden som den som är stämningsmannen handlägger vid ett medborgarkontor. De uppgifter som han fått del av som stämningsman får han dock inte röja eller utnyttja i något annat sammanhang enligt Seer.
9.1.7. Tillstånd till offentlig tillställning eller användning av offentlig plats
Vårt förslag: Vid ett medborgarkontor skall tillstånd enligt ordningslagen till offentlig tillställning eller till användning av offentlig plats kunna beviljas i enklare fall, nämligen när särskilda insatser för ordningshållning genom polis eller ordningsvakter inte behövs. Vid ett medborgarkontor skall även —— i de fall det är till- räckligt — en anmälan om offentlig tillställning kunna göras. Däremot läggs inga förslag i fråga om tillstånd till allmän sammankomst.
Nuvarande förhållanden
Ordningslagen (1993: 1617), Prop. 1992/93:210, SOU 1985:24, Förordningen (1993:1631) om avgifter för vissa ärenden enligt ordningslagen,
Förordningen (1993:1633) om besiktning av samlingstält, Förordningen (1993:1634) om besiktning av tivolianläggningar,
Allmänt
Den första generella författningen med ordningsföreskrifter var ordningsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868. Stadgan till- lämpades i nästan ett sekel, innan den ersattes av allmänna ordnings- stadgan (19561617) m.fl. författningar den 1 januari 1958. Dessa för- fattningar gällde till den 1 april 1994, då ordningslagen (1993:1617) trädde i kraft.
Ordningslagen har ersatt både lagen (1956:618) om allmänna sammankomster och allmänna ordningsstadgan. Syftet med den nya lagen är dels att anpassa allmänna ordningsstadgans föreskrifter till regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten (lagkravet), dels att hålla samman de grundläggande ordnings— och säkerhetsföre- skrifterna i en gemensam lag.
Begreppet ”offentlig plats” i ordningslagen har ersatt det tidigare uttrycket ”allmän plats” i allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sammankomster. Begreppet offentlig plats, som i den nya
lagen getts en något vidare betydelse än det tidigare uttrycket allmän plats, avgränsar tillämpningsområdet för delar av ordningslagen.
Kraven på tillstånd av polismyndigheten för att få anordna en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning är i huvudsak kopplade till begreppet offentlig plats. Ett sådan krav ställs dock upp även i några andra situationer än då tillställning anordnas på offentlig plats (se 2 kap. 4 5 andra stycket ordningslagen)
Huvudregeln är annars att det räcker med en anmälan till polismyn- digheten om sammankomsten eller tillställningen anordnas på en annan plats än en offentlig plats (2 kap. 5 å).
Andra begränsningar för en tillämpning av lagen utgör kravet på att sammankomsten skall vara ”allmän” och tillställningen ”offentlig”.
Att anordna en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning kräver som regel antingen tillstånd av polismyndigheten eller en anmälan från anordnarens sida.
Allmänna sammankomster
Med en allmän sammankomst avses en demonstration och ett sådant möte som hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i någon allmän eller enskild angelägenhet.
Även föreläsningar och föredrag som hålls för undervisning eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning och samman- komster för religionsutövning avses, "likaså föreställningar med teater, bio eller konsert och andra sammankomster för att framföra konst- närliga verk (t.ex. gatumusik) eller andra sammankomster där mötesfriheten utnyttjas.
Cirkusföreställningar behandlas numera också som allmänna sammankomster. Tidigare betraktades sådana föreställningar som offentliga tillställningar.
Att anordna en allmän sammankomst är en grundlagsskyddad rättighet. Skyddet avser de s.k. mötes— och demonstrationsfriheterna. Det skall således vara fråga om en sammankomst där mötes- eller demonstrationsfriheten utövas.
Begränsningar i dessa rättigheter regleras i RF och får bara ske med hänsyn till ordning och till säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen, till trafiken eller rikets säkerhet eller för att motverka en farsot.
Beslut rörande tillstånd till en allmän sammankomst får fattas bara av personal i polischefskarriären.
Offentliga tillställningar
Offentliga tillställningar omfattas inte av RF:s regler om mötes— och demonstrationsfrihet. De kan därför underkastas längre gående inskränkningar än allmänna sammankomster.
Med en offentlig tillställning avses tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, danstillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor och andra tillställningar, som inte är att anse som allmänna sammankomster, t.ex. en mannekänguppvisning eller en bingotillställning. Det är fråga om tillställningar som typiskt sett har nöjeskaraktär.
Följande offentliga tillställningar kräver normalt alltid tillstånd, oavsett var de äger rum, dvs. oavsett om platsen för tillställningen är offentlig, oavsett om den hålls på annan plats inom eller utom detaljplan och oavsett om den äger rum utomhus eller inomhus:
dans tivoli marknader eller liknande nöjestillställningar tävling eller uppvisning i motorsport eller professionell brottning.
***-*
Andra offentliga tillställningar, exempelvis tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, festtåg, större fisketävlingar och större motionslopp kräver tillstånd, om de äger rum på offentlig plats. Annars räcker det med en anmälan. Äger tillställningen rum utom detaljplan och inomhus, är det helt fritt från tillstånd eller anmälan.
Polisens prövning av ärenden om ojjfentliga tillställningar
Polisens tillståndsprövning när det gäller offentliga tillställningar avser frågor om trafiken och den allmänna ordningen och säkerheten. Den innebär t.ex. en prövning av anordnarens kvalifikationer, lokalens lämplighet, trafikförhållandena, brandfaran m.m.
Ansökan kontrolleras enligt följande:
— ansökningsavgift enligt avgiftsförordningen (dvs. polisens rätt att ta ut en avgift för sin handläggning av tillståndsärendet) — tillstånd, anmälan, fritt — platsen (offentlig, detaljplan m.m.)
— tidpunkt — ansvarig
— underskrift.
Polisen har rätt att förelägga den som anordnar en tillställning att lämna uppgifter. Polisen har däremot inte någon skyldighet, som t.ex. vid tillståndsprövning för nyttjande av offentlig plats (se nedan), att hämta in yttranden från kommunen. Yttranden tas dock vanligtvis in — internt: från chefen för ordningspolisen (eller motsvarande) —— externt: från miljö- och hälsoskyddsnämnden, räddningstjänsten, socialtjänsten och, när det behövs, från någon annan.
Därefter sker prövningen enligt detta schema:
Föreligger inte några hinder, får beslut meddelas enligt delegering i lokal arbetsordning.
Föreligger ett hinder, skall sökanden underrättas om detta och ges tid för att komma in med ett yttrande. Ändrar sig sökanden så att hinder inte längre föreligger, beviljas tillstånd.
Ändrar sig inte sökanden, meddelas i stället ett avslagsbeslut. Sökanden underrättas om hur man överklagar beslutet.
Länsrätten överprövar avslagsbeslutet.
Användning av ojfentliga platser
En offentlig plats inom detaljplanelagt område eller en plats som kommunen enligt 1 kap. 2 & ordningslagen jämställt med en sådan plats får bara med Polisens medgivande användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget.
Typfall på anordningar som inkräktar på den offentliga platsen och därför kräver tillstånd är:
kiosker, korvstånd, glasstånd lotteristånd trottoarserveringar cykelställ annonspelare
montrar och skyltar containrar och avfallsbehållare.
*******
Man behöver inget tillstånd för försäljning på salutorg eller liknande platser som är upplåtna som allmänna försäljningsplatser.
I princip kan man säga att en verksamhet som är naturlig för det aktuella områdets karaktär är tillståndsfri.
Tillstånd till att använda en offentlig plats behövs inte heller om platsen bara tas i anspråk tillfälligt (några timmar) och i obetydlig omfattning (ytan) och utan att inkräkta på någon annans tillstånd. Det gäller exempelvis gatuarbeten och en kortare tids uppställning av fordon. När det gäller kringföringshandel, skall en helhetsbedömning göras när det är fråga om ett stort antal försäljare på en begränsad plats, t.ex. på en gågata.
Polisens prövning av ärenden om användning av en Offentlig plats
Polisens prövning av en ansökan om användning av en offentlig plats avser frågor kring trafik och allmän ordning och säkerhet. Ansökan kontrolleras enligt följande:
— ansökningsavgift enligt avgiftsförordningen— typ av upplåtelse — platsen (offentlig, detaljplan m.m.)
—— tidpunkt —-— ansvarig
— underskrift.
Finns därvid inget hinder, skall polismyndigheten hämta in yttrande från kommunen. Avstyrker kommunen, får tillstånd inte meddelas (vetorätt). Om kommunens yttrande är förenat med villkor, får tillstånd meddelas bara om det förenas med dessa villkor.
Kommunens beslut att avstyrka eller tillstyrka en ansökan får bara överklagas i den ordning som gäller för kommunalbesvär, dvs. ingen efterföljande sakprövning eller lämplighetsbedömning av beslutet utan bara en laglighetsprövning (för närvarande kammarrätten — jfr dock prop. 1994/95:27). Om polismyndighetens beslut att avslå en ansökan föranleds av att kommunen utövat sin vetorätt, får polismyndighetens beslut inte överklagas.
Kommunen skall inte höras, om det är fråga om mark som förvaltas av någon annan än kommunen eller annan kvartersmark än sådan som är avsedd för hamnverksamhet och som är avsedd att tas i anspråk enligt nyttjanderättsavtal med kommunen (se 3 kap. 2 5 andra stycket ordningslagen).
Polismyndigheten behöver inte höra med några andra markägare än kommunen om deras inställning till nyttjandet.
Innan frågan avgörs av myndigheten, hämtas dock som regel in ett internt yttrande från chefen för ordningspolisen (eller motsvarande).
Om inget hinder föreligger, fattas ett beslut om tillstånd av polis- myndigheten enligt delegation ilokal arbetsordning.
Om hinder föreligger, underrättas sökanden om hindret och ges samtidigt tillfälle att yttra sig inom viss tid. Ändrar sig inte sökanden, avslås ansökningen. Sökanden får besked om hur man överklagar (länsrätten).
Ändrar sökanden sin ansökan så att hinder inte längre föreligger, fattas ett beslut om tillstånd. Om frågan om hinder föreligger eller inte är oklar efter ändringen, skall kommunen höras på nytt. Har kommu- nen ställt upp villkor för tillståndet, skall dessa ingå i tillståndsbe- slutet.
Våra skäl
Vi ser inga möjligheter att föra över några ärenden om allmänna sammankomster till handläggning vid medborgarkontor.
Enligt vår mening bör däremot enklare ärenden om tillstånd till en 0 entlig tillställning i vissa fall kunna handläggas vid ett medborgar— kontor. Det gäller sådana tillställningar som inte kräver särskilda insatser för ordningshållning genom polis eller ordningsvakter och där serviceaspekterna för allmänheten överväger. Exempel på sådana tillställningar är mindre danstillställningar i en föreningslokal eller bystuga.
Gränsdragningen mot mera kvalificerade tillställningar är dock svår att göra; en restriktiv tolkning bör därvid tillämpas i tvivelsmål.
Polismyndigheten skall givetvis ha ett avgörande inflytande över tillståndsgivningen, och skall ta över alla tveksamma ärenden.
Även en anmälan om en offentlig tillställning bör kunna tas emot vid ett medborgarkontor. Det rör sig här om tillställningar som generellt sett inte orsakar olägenheter från ordningssynpunkt. Syftet med anmälan är att polisen skall få kännedom om tillställningen och vid behov kunna meddela ordningsföreskrifter eller vidta andra åtgärder. En anmälan som tas emot vid ett medborgarkontor bör därför alltid sändas vidare till polismyndigheten.
I förarbetena till såväl allmänna ordningsstadgan som ordningslagen har frågan om vilken myndighet — närmast kommunen eller polis- myndigheten —— som skall meddela tillstånd att ta i anspråk en allmän eller offentlig plats tilldragit sig stor uppmärksamhet.
I motiven till allmänna ordningsstadgan anför föredraganden sålunda (prop. 19561143 s. 83 f.):
”Vid övervägande av de skäl, som åberopats för de olika stånd— punkterna i denna fråga, har jag kommit till den uppfattningen, att den lämpligaste lösningen är att låta avgörandet tillkomma polismyndigheten men samtidigt tillerkänna vederbörande kommu— nala myndighet vetorätt. Om polismyndigheten sålunda finner att en ansökan om tillstånd att ta i anspråk allmän plats på sätt här avses med hänsyn till ordningssynpunkter och trafikförhållanden icke kan bifallas, bör polismyndigheten vägra tillstånd. Finner däremot polismyndigheten att ur nämnda synpunkter hinder mot bifall icke möter, skall det åligga polismyndigheten att höra den kommunala myndighet, som kommunen bestämt, och, om denna myndighet avstyrker ansökan, skall polismyndigheten icke äga meddela det sökta tillståndet. Tillstyrkes ansökan bör tillstånd givetvis lämnas. En sådan ordning för ärendenas handläggning synes mig tillgodose såväl synpunkten att kommunen bör ha viss självbestämmanderätt som de polisära synpunkterna.”
En motsvarande ordning valdes även för ordningslagen, även om röster höjdes för att kommunen borde ta över ansvaret för ärendegrup- pen.
Frågan torde dock inte ha fått sin slutgiltiga lösning, eftersom Trygghetsutredningen (Ju 1993:05) enligt sina direktiv (Dir. l993:37) är fri att överväga en vidgad roll för kommunerna när det gäller tillstånd till upplåtelse av gatumark och andra liknande frågor. Några förslag härvidlag har ännu inte lagts fram.
Det finns, anser vi inom MBK—utredningen, i och för sig flera skäl för att låta kommunen ta över ansvaret för ärenden om ianspråktagan— de av offentlig plats. Kommunen har viktiga uppgifter på byggnads-, plan—, miljö- och trafiklagstifningens områden och är dessutom ofta ägare till den mark som avses. Polisens insyn och möjlighet att påverka tillståndsgivningen kan tillgodoses genom att polismyndig— heten — på samma sätt som kommunen i dag — ges en vetorätt.
Det är emellertid inte vår uppgift att se över om en ”kommunalise- ring” är möjlig eller ändamålsenlig.
Men om det finns skäl för en kommunalisering, finns det så mycket mer skäl för att låta ärendegruppen i förekommande fall kunna handläggas vid ett medborgarkontor.
9.1.8. Tillstånd att handha brandfarliga eller explosiva varor
Nuvarande förhållanden
Lagen (19881868) om brandfarliga och explosiva varor, Förordningen (1988: 1 145) om brandfarliga och explosiva varor, Prop. 1987/88:101.
Allmänt
Lagen 1988 gäller hantering eller import av brandfarliga eller explosiva varor. Dess syfte är att hindra att varorna orsakar bränder eller oavsiktliga explosioner samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av varorna.
Tillstånd m.m.
För att få hantera brandfarliga eller explosiva varor krävs tillstånd.
Frågor om tillstånd prövas — i fråga om brandfarliga varor av kommunen, i regel genom byggnadsnämnden i samarbete med räddningsnärrmden, — i fråga om explosiva varor av en statlig myndighet, nämligen polismyndigheten eller Sprängämnesinspektionen.
Ett tillstånd skall i varje fall begränsas till en viss tid och innehålla de villkor som kan förutses vara nödvändiga från brand- och ex- plosionssynpunktundertillståndets giltighetstid. Tillståndsmyndigheten får om det behövs föreskriva nya eller ändrade villkor under till- ståndets giltighetstid.
Ett tillstånd får återkallas, om bestämmelserna i lagen eller i före— skrifter som meddelats med stöd av denna — eller villkor som ställts upp i tillståndet _— i något väsentligt avseende inte har iakttagits, eller det i något annat fall är av väsentlig betydelse från brand- eller explosionssynpunkt.
Byggnadsnämnden skall alltid höra räddningsnämnden (chefen för räddningstjänsten) innan den ger tillstånd till förvaring, hantering eller försäljning av en brandfarlig vara eller ett brandfarligt ämne. Beslutet och yttrandet grundas i första hand på de handlingar sökanden lämnar in tillsammans med ansökningen om tillstånd. Ett beslutat tillstånd gäller emellertid först sedan nämnden tillsammans med någon företrädare för räddningstjänsten företagit syn på stället och godkänt detsamma. Någon vandelsprövning av sökanden görs inte. För vissa anläggningar, t.ex. bensinstationer, ställs dock krav på att åtminstone en person på platsen har en särskild kompetens för uppgiften.
Polismyndigheten skall hämta in sådana uppgifter om sökanden som gör det möjligt att bedöma hans förmåga att handskas med explosiva varor med tillräcklig aktsamhet. Han bör ha tillräcklig kännedom om de regler som gäller vid inköp, transport, förvaring etc. Likaså bör personen känna till de risker som finns vid handhavandet och hur man undviker dem. Underlag för bedömningen fås genom referens- undersökning, kursintyg etc.
Den som uppfyller villkoren för godkännande som ansvarig arbetsledare eller sprängbas uppfyller även villkoren för tillstånd. Likaså kan den som har genomgått en grundkurs i sprängteknik till- sammans med en kortare praktisk erfarenhet eller enbart längre praktisk erfarenhet av likvärdig hantering ofta få tillstånd.
Lantbruksstyrelsen har i samråd med Arbetarskyddsstyrelsen anordnat en rikstäckande utbildning för jord- och skogsbrukare. Utbildningen innebär att även Arbetarskyddsstyrelsens kompetenskrav för behörigheten att vara sprängbas är uppfyllda.
Tillsyn
Sprängämnesinspektionen utövar den centrala tillsynen över efter- levnaden av lagen och av de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av den.
På det lokala planet utövas tillsynen —— i fråga om brandfarliga varor av den eller de nämnder i kommunen som svarar för räddningstjänsten och —- i fråga om explosiva varor av polismyndigheten.
En tillsynsmyndighet har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, likaså rätt till tillträde till de områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med hanteringen av brandfarliga och explosiva varor.
Den får vidare meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller de föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Ett sådant beslut får förenas med vite.
Avgifter
Avgifter för de kommunala myndigheternas verksamhet enligt 1988 års lag beslutas av kommunen.
På de statliga myndigheternas verksamhet tillämpas avgiftsför- ordningen (1992:191).
Ansvar
Den som uppsåtligen eller av grov vårdslöshet bryter mot t.ex. föreskrifterna i ett tillstånd döms enligt lagen till böter eller till fängelse i högst ett år.
Sekretess
Tystnadsplikt gäller. Det innebär att den som tagit befattning med ett ärende som avses i 1988 års lag inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han därvid erfarit om någonsaffärs- eller driftsförhållanden.
I det allmännas verksamhet enligt lagen tillämpas i stället Seer.
Överklagande
Ett beslut om tillstånd av en kommunal nämnd överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos kammarrätten. Sprängämnesinspektionen får överklaga nämndens beslut om tillstånd.
Polismyndighetens beslut om tillstånd får överklagas hos Sprängäm- nesinspektionen. Inspektionens beslut får inte överklagas.
Sprängärnnesinspektionens beslut i tillståndsärenden, som in- spektionen har prövat som första instans, får överklagas hos karnmar- rätten.
Våra skäl
Kommunen har viktiga uppgifter på byggnads-, plan— och miljölagstift- ningens områden och ansvarar dessutom för räddningstjänsten.
Kommunen har också redan i dag ansvaret för tillståndsprövningen i fråga om hantering av brandfarliga ämnen.
När det gäller de brandfarliga varorna eller ämnena gäller att ett tillstånd inte kan meddelas och börja gälla enbart på de handlingar och andra uppgifter som sökanden åberopar. Företerädare för den beslutsansvariga nämnden och för räddningstjänsten måste nämligen efter ett tillståndsbeslut, för att det skall få tillämpas, företa syn på stället och godkänna detsamma. Det gäller även enklare ärenden, t.ex. om någon under en tid — kanske i samband med en ransonering eller av något annat skäl — önskar förvara en större mängd bensin i ett förråd eller i ett garage. Tillståndspliktig volym är, när det gäller bensin, 50 liter eller mer. Att en syn måste ske på platsen för förvaringen gör att även enklare tillståndsärenden inte passar in i en medborgarkontorsverksamhet.
Vi avstår därför från att föra fram förslag i fråga om ärenden som rör brandfarliga varor.
När det gäller ärenden om explosiva ämnen kan som exempel på enklare fall av tillstånd till innehav m.m. nämnas ansökningar från sådana jord- eller skogsbrukare som har gått i genom den särskilda utbildning som anordnas av Lantbruksstyrelsen i samråd med Arbetarskyddsstyrelsen och som innebär att kompetenskraven för behörigheten att vara sprängbas är uppfyllda. Det kan för denna grupp gälla tillstånd till att t.ex. köpa eller förvara explosiva ämnen.
Sådana enklare ärenden bör också kunna handläggas vid ett medborgarkontor. Polisens ansvar för ordning och säkerhet kan tillsgodoses genom att alla tveksamma eller komplicerade ärenden handläggs i samråd med polismyndigheten (modermyndigheten).
9. 1 .9 Spränglov
Vårt förslag: Vid ett medborgarkontor skall ett platsbestämt tillstånd till sprängning få beviljas i de enklare fall där en spräng- plan inte behöver upprättas.
Det är fråga om sprängningsarbeten där risken för skador på omgivningen är ringa, t.ex. sprängning av stenar på åker eller liknande.
Bara den som redan har ett tillstånd till innehav, förvärv och förvaring av explosiva varor får ges ett sprängtillstånd.
Nuvarande förhållanden
Ordningslagen (1993:1617), prop. 1992/93:210, Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, Förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor, Plan- och bygglagen (1987: 10), Plan- och byggförordningen (19871383), Boverkets byggregler (BFS 1993z57), Riksbehörighet för ansvarig arbetsledare (Boverkets allmänna råd 199011), Arbetsmiljölagen (1977: 1 160), Arbetsmiljöförordningen (1977: 1 166), Arbetarskyddsstyrelsens kungörelser (AFS 1986: 14) med föreskrifter om sprängarbete och (AFS 1986: 17) med föreskrifter om bergarbete, Svensk Standard (SS 460 48 66): Vibration och stöt — Riktvärden för sprängningsinducerande vibrationer i byggande.
Allmänt
Enligt 3 kap. 6 & ordningslagen får sprängning inom detaljplanelagt område inte äga rum utan polismyndighetens tillstånd. Tillståndskravet gäller oberoende av om sprängningen äger rum inomhus, under jord eller utomhus. Kravet gäller också oberoende av om marken är i privat, kommunal eller statlig ägo eller innehav.
Polismyndighetens prövning begränsas till att avse frågan huruvida hinder föreligger med hänsyn till trafiken eller till allmän ordning och säkerhet (3 kap. 14 5 första stycket). Omständigheter och förhållanden som det ankommer på någon annan att beakta, t.ex. om sprängningen
kan orsaka sanitär olägenhet som inte i sig innebär en säkerhetsrisk eller ordningsstörning, faller utanför polismyndighetens bedömning.
Uttrycket allmän ordning och säkerhet innefattar en mängd olika faktorer och omständigheter som polismyndigheten skall beakta vid tillståndsprövningen, t.ex. graden av störning för omgivningen och sökandens personliga lämplighet.
Särskilda krav på kompetens gäller för den som är ansvarig arbetsledare eller sprängbas. För vissa typer av sprängningar får även den som saknar den teoretiska underbyggnaden godtas som arbets— ledare, t.ex. för att spränga sten på en åker där risken för skador på omgivningen är ringa.
Tillstånd till innehav, förvärv och förvaring av explosiva varor är alltid en förutsättning för tillstånd till sprängning.
Tillståndsmyndighet är polismyndigheten i det polisdistrikt där sprängningen skall utföras.
Här tillämpas bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:191) och i förordningen (1993:1631) om avgifter för vissa ärenden enligt ordningslagen.
Handläggningsrutiner
Ansökan om tillstånd till sprängning görs på en särskild blankett (RPS 5231). Till ansökan skall i vissa fall bifogas en Sprängplan på särskild blankett (RPS 5234).
Det är vanligt att sökanden personligen länmar in sin ansökan till polismyndigheten.
Polismyndigheten behöver inte göra någon teknisk granskning av sprängplanen. Att den tekniskt uppfyller vad som krävs säkerställs genom att den som har upprättat planen skall ha minst samma kompetens som en ansvarig arbetsledare. Planen skall ge ett underlag för polismyndighetens bedömning av vilka åtgärder som kan anses nödvändiga med hänsyn till trafiken samt till allmän ordning och säkerhet.
En ansökan skall innehålla uppgifter om — vem som är sökande, för vilken tid som tillståndet söks, —— inom vilken eller vilka kommuner det skall gälla, — ändamålet med sprängarbetet, — platsen för sprängarbetet, byggherre,
— vem som skall utföra sprängarbetet, -— huruvida bygg-, rivnings- eller marklov krävs,
—- sprängplan,
— ansvarig arbetsledare, annan arbetsledare, sprängbas och ersättare för sprängbas.
För att få uppgift om vilka områden som är detaljplanelagda kontaktas byggnadsnämnden i kommunen. Det tillståndspliktiga området kan vara utvidgat i en lokal ordningsstadga och i en lokal föreskrift utfärdad med stöd av ordningslagen.
Den ansvarige arbetsledarens, annan arbetsledares, sprängbasens och ersättarens för sprängbasen kompetens kontrolleras genom att kräva in kursintyg, praktikintyg och eventuella referenser.
Registerslagning i person- och belastningsregistret och centrala körkortsregistrets belastningsdel görs beträffande sökande som är enskild person, ansvarig arbetsledare, annan arbetsledare, sprängbas och ersättare för sprängbas. Om någon förekommer i ett register, skall handläggaren rådgöra med beslutsfattaren.
I det centrala körkortsregistret tillämpas som huvudregel inte sekretessbestämmelser. Undantag görs dock för uppgifter om sådana omhändertaganden som skett med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. För sådana uppgifter skall sekretessprövning ske enligt 7 kap. 18 & Seer. Sekretess gäller även enligt 7 kap. 15 &.
Person och belastningsregistret är ett polisregister enligt polis- registerlagstiftningen.
Sekretess för uppgifter i registret behandlas i 7 kap. 17 5 Seer.
Remisser
I vissa fall kan behov finnas av att hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter.
Som exempel på sådana remissinstanser kan nämnas Räddnings— nämnden, Vägverket, gatukontor i kommun, lokalt inom Polisen, Luftfartsverket, Banverket, SJ, Sjöfartsverket, hamnmyndighet, sjöpolis, miljöförvaltning i kommun och byggnadsnämnd samt sprängsakkunnig.
Avslag eller bifall
En ansökan om tillstånd avslås, om en ansvarig arbetsledare eller en annan arbetsledare eller en sprängbas eller en ersättare för sprängbas inte har erforderlig kompetens och om polismyndigheten inte funnit skäl att ändå godta vederböranden.
Den avslås också, om vederbörande inte är pålitlig och ordentlig eller om det i övrigt krävs med hänsyn till trafiken eller till allmän ordning och säkerhet.
Tillstånd till sprängning skall utfärdas på särskild blankett (RPS 5232). Polismyndighetens beslut gäller omedelbart, om inte annat beslutas. Enligt 3 kap. 26 & ordningslagen överklagas polismyndighetens beslut till länsrätten.
Våra skäl
Av samma skäl som nyss anförts under 9.1.7 och 9.1.8 anser vi att även vissa ärenden om sprängning bör kunna handläggas vid ett med-
borgarkontor. En annan fråga är om ärendegruppen numera har en sådan frekvens
att det längre är stor idé att föra över den till ett medborgarkontor. Enligt flera polismyndigheters uppfattning har antalet ansökningar om sprängningstillstånd minskat drastiskt, sedan ansökningsavgiften den 1 januari 1994 höjdes från 150 kronor till 750 kronor. Det finns exempel på distrikt där praktiskt taget ingen längre söker Spränglov. Antalet utförda sprängningar antas dock knappast ha minskat. Vi lägger dock fram vårt förslag här.
9.2. Socialförsäkringsområdet
9.2.1. Bakgrund
Organisation m.m.
Riksförsäkringsverket (RFV) är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem (förordningen 1988:1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket, ändrad senast 1994:1295).
I verksamhetsområdet ingår lagstiftningen om sjukvårdsersättning, sjukpenning, föräldrapenningförmåner, ålderspension, förtidspension, efterlevandepension, handikappersättning, särskilda folkpensionsför— måner, delpension, arbetsskadeförsäkring, bidrag till barnfamiljer liksom utbetalning av vissa utbildningsförrnåner samt dagpenning och familjebidrag till värnpliktiga.
Den allmänna försäkringskassan svarar regionalt och lokalt för administrationen av socialförsäkringen.
För varje landsting samt för varje kommun, som inte hör till något landsting, skall det finnas en allmän försäkringskassa. En allmän för— säkringskassa skall inrätta lokalkontor i den omfattning det bedöms erforderligt (18 kap. 1 & AFL). Enligt Riksförsäkringsverkets före- skrifter skall det finnas ett centralkontor och i varje kommun minst ett lokalkontor. Om det finns fler än ett lokalkontor i en kommun, skall varje lokalkontorsområde omfatta en eller flera församlingar. I övrigt ankommer det på försäkringskassans styrelse att besluta om kontors- nätet (RFFS 1987:6).
Det är varje försäkringskassa som beslutar om hur centralkontoren skall organiseras. Försäkringskassan beslutar också över lokalkonto- rens indelning.
Lokalkontoren är som regel indelade i sektioner. Vid de mindre lokalkontoren kan sektionerna vara förenade. Det förekommer också att lokalkontoren inrättar filialer. Utgångspunkten är att ett lokalkontor skall ha en i princip heltäckande försäkringskompetens och att varje kontor skall ha tillräcklig bärkraft för att med kunnig personal och teknikstöd ge en fullgod service inom hela försäkringen. Principen har emellertid helt nyligen kommit att sättas i fråga med hänsyn till det rådande ekonomiska läget. Vi återkommer till detta längre fram.
Riksförsäkringsverket är tillsynsmyndighet över de allmänna försäkringskassorna (18 kap. 2 (j AFL).
Uppgifter
En försäkringskassas uppgifter omfattar socialförsäkringen och de anslutande bidragssystemen. Försäkringskassans uppgifter spänner därmed över ett stort fält. Här skall endast en kortfattad beskrivning lämnas.
Försäkringskassan beslutar om arbetsförmågans nedsättning ger rätt till sjukpenning. Försäkringskassan fastställer och betalar ut ersättning för vuxentandvård till privata och offentliga vårdgivare.
Försäkringskassan kan även hjälpa till med rehabiliterande åtgärder i syfte att återge den som har drabbats av sjukdom sin arbetsförmåga och förutsättningarna att försörja sig själv genom eget arbete. Under sådan tid kan också sjukpenning betalas ut om inte nedsättningen av arbetsförmågan antas bli bestående en avsevärd tid. I så fall kan försäkringskassan i stället besluta om sjukbidrag till den sjuke. Bedöms nedsättningen av arbetsförmågan bli varaktig, kan det bli
fråga om förtidspension. Förtidspensionen ersätts så småningom av ålderspension.
Pensionsförmånerna kan kompletteras med olika inkomstprövade bidrag, t.ex. bostadstillägg.
Den som i åldern 61—64 år önskar minska sin arbetstid kan beviljas delpension av försäkringskassan.
Försäkringskassan kan vidare tillerkänna gravida kvinnor havande- skapspenning. I samband med ett barns födelse kan försäkringskassan betala ut föräldrapenning. Om en förälder behöver vårda sitt sjuka barn och därför inte kan arbeta, kan försäkringskassan betala ut tillfällig föräldrapenning.
Försäkringskassan beslutar också om barnbidrag, förlängt barn- bidrag och flerbarnstillägg samt om bidrag vid adoption och för adoptivbarn.
Vidare beslutar försäkringskassan om bidragsförskott och träder därmed in om ett fastställt underhållsbidrag inte uppgår till 'ett visst belopp eller inte betalas av den som är underhållsskyldig. För närvarande prövas i en begränsad försöksverksamhet om försäkrings— kassan i framtiden skall ta över kommunernas nuvarande uppgifter vid fastställande av underhållsbidrag till barn.
Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. beslutas också av försäkrings- kassan.
Med tillämpning av lagen (1976z380) om arbetsskadeförsäkringen kan försäkringskassan besluta om sjukpenning, sjukvårdsförmåner, livränta och ersättning vid dödsfall.
Försäkringskassan medverkar också vid utbetalningar av olika förmåner som andra myndigheter m.fl. beslutar, t.ex. arbetslöshetser- sättning och kontant arbetsmarknadsstöd.
Aktuella förslag
Statskontoret föreslog i sin MBK-rapport att följande typer av försäkringskasseärenden borde kunna erbjudas vid ett medborgarkon—
IOI'C
Allmän information samt utdelning och mottagning av blanketter, ärenden rörande bostadsstöd och bidragsförskott, inkomständring, vissa skattefrågor kopplade till förmåner, sjukanmälningar, för- frågningar om kvarvarande dagar i föräldrapenning och sjukpen- ningens storlek, intyg över utbetald ersättning.
I Civildepartementets rapport (Ds 1993:67) tas dessa exempel på lämpliga ärendetyper upp igen.
I sitt yttrande över Statskontorets rapport konstaterade RFV att rena expeditionsuppgifter redan i dag utan större svårighet kan föras över till ett kommunalt medborgarkontor. När det gäller information strök RFV under att särskild hänsyn måste tas till riskerna för att felaktiga uppgifter kan leda till skadeståndsanspråk. I övrigt ansåg RFV de föreslagna ärendetyperna så allmänt hållna —— de innefattade såväl rena expeditionsuppgifter som myndighetsutövningsuppgifter — att det inte fanns anledning att närmare kommentera dem.
I yttrande över Civildepartementets rapport redovisade emellertid RFV några arbetsuppgifter som skulle kunna komma i fråga för att föras över från en allmän försäkringskassa till ett medborgarkontor (av den föreslagna kommunala typen). Av de uppgifter RFV föreslog är det bara ärenden om bostadsstöd som synes innefatta moment av myndighetsutövning. Övriga föreslagna uppgifter saknar myndig- hetsutövning.
Följande arbetsuppgifter inom sjuk- och föräldraförsäkringsonnådet angavs:
1) Att ge en viss allmän vägledning samt lämna och ta emot uppgifter om sjuk- och föräldraförsäkringarna. I svårare fall kan hänvisning till eller kontakt med rätt person på försäkringskassan vara en viktig uppgift för medborgarkontoret. För att kunna utföra uppgifterna fordras tillgång till ADB—register.
2) Att lämna en första information om olika stöd som finns i anslutning till utbildning och rehabilitering samt att ge hänvisning till andra myndigheter som har ett motsvarande ansvar i samman- hanget.
3) Att handlägga resebeställningar för den som beviljats utbild- ningsbidrag.
Följande uppgifter inom pensionsområdet angavs: Information, vägledning och hänvisning. Följande uppgifter inom bidragsområdet angavs:
1) Mottagande av anmälningar om ändrat utbetalningssätt — anvisning till konto eller ändring av konto — när det gäller
barnbidrag, bostadsstöd till barnfamiljer m.fl. och bidragsförskott, underhållsbidrag samt familjebidrag till värnpliktiga.
2) Viss hantering i anslutning till beslut om bostadsbidrag.
Några principer för vårt urval
I de kontakter MBK-utredningen haft med bl.a. medborgarkontoren i Arjeplog och Fränsta har en del förslag lämnats på för en generalist lämpliga förvaltningsuppgifter inom försäkringskassans område. Som exempel kan nämnas att
* lämna ut kontrolluppgift om pension verkställa jämkning av skatteavdrag * ta emot och registrera ändrad inkomst och lämna ut uppgift om registrerad inkomst * lämna ut uppgift om antalet förbrukade eller kvarvarande för äldrapenningdagar lämna ut en historikbild över ersättningsfall lämna ut intyg över sjukperioder lämna ut kontrolluppgift på annan ersättning än pension lämna ut uppgift om utbetalningar vid förfrågningar om en aktuell ersättning har betalats ut eller inte * utfärda utlandsintyg
***-)(-
De angivna förslagen avser huvudsakligen utlämnande av uppgifter och omfatta inte av myndighetsutövning. I de följande förslagen om lämpliga uppgifter för en generalist kommer vi att behandla bara ärenden om ändrat skatteavdrag (skattejämkning) och om intyg om försäkring i Sverige.
När det gäller frågan om en generalists möjligheter att få handlägga de övriga uppgifterna som nämnts, har vi i vårt lagförslag angett vilka förutsättningar som — om uppgiften förutsätter tillgång till myndig- hetens ADB-register — i så fall bör gälla. Vi vill dock något kort beröra en del av de föreslagna serviceuppgifterna.
Att lämna muntlig information från bildskärm om antalet förbrukade eller resterande föräldrapenningdagar förekommer dagligen. Uppgiften är enkel men upplysningen bör alltid lämnas med förbehåll om att en viss fördröjning i uppdateringen kan förekomma och att samtliga dagar därför inte är redovisade.
Förfarandet med förtryckta inkomstuppgifter m.m. i den själv- deklarationsblankett som skattemyndigheten lämnar ut medför att det
inte längre framstår som lika aktuellt att lämna ut kontrolluppgifter om pension och andra skattepliktiga ersättningar.
Även de nyligen genomförda förändringarna i fråga om förfarandet för anmälan om ändrad sjukpenninggrundande inkomst medför att upp— giften att ta emot och registrera sådana anmälningar inte längre framstår som särskilt angelägen att anförtro en generalist vid ett medborgarkontor. Härtill kommer att registrering av sjukpenninggrun- dande inkomst bara kan göras av det lokalkontor där personen är inskriven (3 kap. 13 & AFL). Ändringarna innebär i huvudsak att en amnälan om ändrad inkomst numera normalt skall göras i samband med ett ersättningsfall. Vid ett ersättningsfall skall dessutom en relativt ingående prövning göras om den lämnade uppgiften skall läggas till grund för ersättningen eller inte. Det är en prövning som vi i MBK- utredningen anser vara alltför komplicerad för en medborgarkontor— sverksamhet. Prövningen är dessutom som regel förbunden med överväganden om huruvida andra insatser för den sjuke behöver sättas in.
Intyg över utbetald sjukersättning eller annan ersättning är emeller- tid en tjänst som den enskilde ofta efterfrågar bl.a. för att kunna förete för sin ersättningsrätt från a—kassa.
Det är också en uppgift som mycket väl kan anförtros en generalist vid ett medborgarkontor. Vi anser dock med hänsyn till risken för in— tegritetskränkningar att s.k. historikbilder över samtliga utbetalda ersättningar m.m. inte bör vara tillgängliga för en generalist. Det kan visserligen försvåra generalistens intygsgivning att den som begår intyget är osäker på den aktuella anmälningsdagen (fungerar som sökord), men en sådan historikbild framstår enligt den bedömning vi gör som alltför integritetskänslig. Vi håller alltså här fast vid det restriktiva synsätt som traditionellt tillämpas på uppgifterna i fråga, trots att en del av dem i och för sig kan framstå som tämligen banala. I det lagförslag vi lämnar har vi också förordat en regel som begränsar generalistens tillgång till personuppgifter till enbart sådana som han behöver för att kunna utföra tjänsten i fråga.
Enligt de föreskrifter Riksförsäkringsverket meddelat för de lokala försäkringskassornas verksamhet (RFFS 1987:6) skall varje lokalkon— tor och även filialkontor ha en i princip heltäckande försäkringskom— petens. I det nu ansträngda ekonomiska läget pågår emellertid diskussioner inom verket om att låta lokalkontoren inom ett län ha en något varierad kompetens. Som ett resultat av denna diskussion kan man tänka sig att mindre frekventa ärenden fortsättningsvis kommer att handläggas bara vid vissa kontor, bl.a. för att säkerställa kompe- tensen hos personalen.
De ärenden som vi föreslår att en generalist vid ett medborgarkon- tor skall få handlägga för försäkringskassans räkning skall således av det skälet vara inte bara av enkel beskaffenhet utan också frekventa. För att kunna utföra uppgifter för en försäkringskassa måste generalis- ten ha tillgång till kassans ADB-system.
Vår utgångspunkt — som enligt vårt förslag också skall framgå av försökslagen —— är att en generalist vid ett medborgarkontor inte skall få tillgång till andra uppgifter än de han eller hon behöver för att kunna utföra sin arbetsuppgift. Det behörighetssystem som tillämpas inom socialförsäkringsområdet är också uppbyggt på sådant sätt att tillgång till ADB—systemet kan begränsas genom att handläggaren får tillgång till vissa ”transaktionskoder' '. Det underlättar genomförandet av våra förslag.
9.2.2. Bostadsbidrag till barnfamiljer
Vårt förslag: Beslut om bostadsbidrag till barnfamiljer skall i enklare fall kunna fattas av en generalist vid ett medborgarkontor.
Nuvarande förhållanden
Lagen (1993:737) om bostadsbidrag
Bostadsbidragsförordningen (1993 :739) Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1993:7) om bostadsbidrag Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1993:8) om beräkning av bostadskostnad
Bostadsbidrag är ett inkomstprövat bidrag som lämnas både till barnfa- miljer och till personer utan barn. För att få bostadsbidrag måste den sökande bo och vara folkbokförd i Sverige.
Bostadsbidrag till barnfamiljer består av dels ett särskild bidrag för hemmavarande barn som varierar med antal barn i familjen, dels ett bidrag till kostnaderna för den bostad där sökanden är bosatt. Makar, sambor och ensamstående utan barn får bara bidrag till bostadskost- naden.
Storleken på bostadsbidraget är beroende av
1) hushållets sammansättning, 2) den bidragsgrundande inkomsten och 3) bostadskostnaden.
Ett beslut om bostadsbidrag gäller normalt tills vidare om inte särskilda skäl talar för en begränsad tid. De bidragsgrundande förhållandena uppdateras sedan fortlöpande genom att den som får bidrag anmäler ändrade förhållanden till försäkringskassan och ansöker om ändring av bidraget. Uppdatering sker också genom efterkontroll av försäkringskassan.
Det ankommer på den handläggande tjänstemannen att ta ställning till ett flertal frågor i samband att hushållets sammansättning skall bestämmas. För hushåll utan barn, dvs. två makar, två sambor eller endast en person är uppgiften förhållandevis enkel. Gruppen barnfa— miljer behöver dock, med hänsyn till att bidragets storlek varierar, delas in i
1) barnfamiljer med hemmavarande barn och 2) barnfamiljer med barn tidvis boende hemma. Avgörande för den frågan är t.ex. vid gemensam vårdnad var barnet är folkbokfört. I andra fall än gemensam vårdnad är bl.a. vårdnaden och det varaktiga sammanboendet avgörande faktorer. Det finns fler faktorer att ta hänsyn till exempelvis vid skolgång och vård utanför hemmet och vid familjehemsvistelse.
Sättet att beräkna inkomst vid prövning av rätt till bostadsbidrag ses för närvarande över. Enligt nuvarande regler skall dock prövningen av den bidragsgrundande inkomsten göras mot den aktuella inkomsten beräknad för 12 månader framåt och inte som tidigare mot den taxerade inkomsten året före bidragsåret. Förvärvsinkomsten, dvs. inkomst av tjänst och näringsverksamhet, skall med vissa undantag beräknas efter samma grunder som enligt kommunalskattelagen. Inkomst av kapital skall i huvudsak beräknas efter samma grunder som enligt lagen om statlig inkomstskatt. På försäkringskassan ankommer det att bedöma rimligheten av sökandens inkomstuppgifter genom att exempelvis jämföra med tillgängliga uppgifter om sökandens taxerade inkomst, från sökandens sjukpenninggrundande inkomst eller i förekommande fall med uppgifter från pension.
Till varje sökandes förvärvsinkomst skall läggas vissa övriga inkomster som sökanden kan ha, t.ex. sjöinkomst och studiemedel i form av studiebidrag. I en del fall får också hushållets förmögenhet beaktas vid bestämmandet av bostadsbidraget.
Bostadskostnaden beräknas på skilda sätt för olika boendeformer. I fråga om en hyrd bostad är bostadskostnaden den avtalade månads- eller årshyran inklusive uppvärrnningskostnader. Obligatoris- ka avgifter som ingår i den avtalade hyran räknas också som en del av hyreskostnaden om de gäller alla hyresgäster. För s.k. kallhyra tillämpas vissa schabloner vid beräkningen.
För en bostadsrätt är bostadskostnaden den av föreningen fastställda årsavgiften inklusive kostnader för uppvärmning. Har lån tagits för förvärv av bostadsrätten får 70 procent av räntekostnaden tas upp som bostadskostnad om bostadsrätten har lämnats som pant för länet och kan tas i mät vid utebliven betalning. Beträffande obligatoriska avgifter, kostnader för uppvärmning m.m. gäller samma regler som för en hyrd bostad.
Som bostadskostnad för ett eget småhus inrättat som bostad för en familj räknas 70 procent av räntor på lånen i fastigheten efter avdrag för räntebidrag samt 70 procent av tomträttsavgälden, fastighetsskatten och driftskostnaderna. Beräkningen av driftskostnader görs enligt en schablon.
För ett småhus på en lantbruksenhet och för en bostad i andelshus eller i en egen flerfamiljsfastighet samt för fri bostad gäller särskilda beräkningsgrunder.
Den beräknade bostadskostnaden skall minskas i en del fall, t.ex. när bostaden hyrs möblerad eller hyrs i andra hand och hyran är uppenbart för hög eller när ett eller flera rum hyrs ut till inneboende eller när näringsverksamhet bedrivs i bostaden och likande situationer.
Sedan väl handläggaren tagit ställning till vilka belopp som skall läggas till grund för rätten till bostadsbidrag, sker beräkningen. Den är konstruerad på olika sätt för barnfamiljer och för hushåll utan barn. Beräkningen är förhållandevis komplicerad. I rutinen ingår emellertid datorstöd. Det innebär att handläggaren kan inskränka sin prövning till de bidragsgrundande faktorerna. Själva beräkningen av bidraget sker maskinellt, varefter ett beslut skrivs ut automatiskt. Beslutet under- tecknas inte.
Enligt vad utredningen har hämtat in, är det förhållandevis vanligt att sökanden ges ett preliminärt besked om bidragets storlek redan vid ansökningstillfållet, men med förbehåll om att det gäller bara om de uppgifter sökanden har lämnat godtas.
För utredning och kontroll av ärenden om bostadsbidrag kontrolle- ras bostadsbidragsregistrets personuppgifter, uppgifter om bostadskost- nad och inkomster med pensions- och sjukförsäkringsregistret samt med centrala studiestödsnämndens register.
Hur handläggs då ett enkelt bostadsbidragsärende med hjälp av datorstöd?
Det behövs fem transaktioner (fyra om det inte är fråga om en barnfamilj) för att fatta beslut i ett bostadsbidragsärende när sökanden bor i en hyreslägenhet.
Den första transaktionen är en ren registrering. Kontroll görs mot försäkringskassans register. Bara ansökningar från personer som tillhör det aktuella lokalkontoret kan därmed registreras.
Den andra transaktionen innefattar registrering av beräknad inkomst. Någon kontroll mot andra register sker inte.
Den tredje transaktionen innebär en registrering av barnens person- nummer och om barnet är ett s.k. umgängesbarn. Kontroll görs mot försäkringskassans bidragsregister för att se om sökanden uppbär barnbidrag för barnet eller inte.
Den fjärde transaktionen är en registrering av hyresuppgiften. Den femte transaktionen är själva beslutet som beräknas maskinellt. Handläggaren skall bara lägga in från vilken tidpunkt beslutet gäller. På handläggaren ankommer det att göra en rimlighetsbedömning, vilket innebär att denne måste ha en viss ”känsla för” vad som är ett realistiskt belopp.
Våra skäl
Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. bestäms av tre bidragsgrundande faktorer: hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och bostadskostnadens storlek.
De uppgifter som sökanden lämnar beträffande de bidragsgrundande faktorerna skall kontrolleras av handläggaren, innan beslut fattas. Denna kontroll kan vara både omfattande och komplicerad och även kräva stor kännedom om de bestämmelser som reglerar rätten till bostadsbidrag.
Även ett till synes okomplicerat bostadsbidragsärende kan innehålla sådana uppgifter som endast en handläggare som är väl insatt i reglerna för bostadsbidrag kan bedöma på ett riktigt sätt.
Det finns emellertid en hel del situationer där någon närmare prövning av de uppgifter sökande lämnar inte framstår som befogad.
Hushållets sammansättning kan visserligen i en del fall innebära att handläggaren måste ta ställning till en del komplicerade frågor som rör barnets vistelse. Han eller hon måste också i många fall vara upp- märksam på sådana faktorer som barnens ålder (nära 18 år) och — eftersom det är fråga om s.k. löpande bidrag —— i vissa fall tidsbe— gränsa beslutet eller bevaka det.
Den uppgivna bidragsgrundande inkomsten, särskilt när det är fråga inkomst från näringsverksamhet, innebär inte heller alltid ett enkelt ställningstagande. De inledande åtgärder som skall genomföras innan en närmare utredning om den uppgivna inkomsten får påbörjas är ändå förhållandevis enkla. Det gäller då bara att göra en jämförelse mot taxeringen och mot den sjukpenninggrundande inkomsten. Det är först om en utredning framstår som behövlig som det blir komplicerat och tidsödande. Som regel fordrar en sådan utredning också hjälp från
skattemyndigheten. Även här kan det, när inkomstförhållandena av olika skäl framstår som osäkra, finnas anledning att tidsbegränsa beslutet.
Att fastställa bostadskostnaden framstår som förhållandevis enkelt i de fall där det är fråga om hyresrätt, bostadsrätt och småhus inrättat som bostad för en eller två familjer. För kontrollen finns underlag i form av hyreskontrakt och hyresavi, bostadrättsbevis och avgifts— debitering samt uppgift om pantsättning och skuldebrev samt fastighetstaxeringslängd m.m. För övriga boendeformer framstår dock inte prövningen som lika enkel.
Beslut om bostadsbidrag till barnfamiljer bör därför inte i alla fall få fattas av en generalist vid ett medborgarkontor. Beslutanderätten bör i enlighet med vad vi nyss sagt begränsas till de enklare fallen.
Det bör med tillgängligt datorstöd kunna fattas beslut om bostads- bidrag i omedelbart samband med ansökningstillfållet, alltså över disk. Förfarandet bör därför, som vi i MBK—utredningen bedömer det, med fördel i de enklare fallen kunna handläggas av en generalist vid ett medborgarkontor.
Även tidsbegränsade beslut bör kunna anförtros en generalist under nu angivna förutsättningar.
Nu angivna beslut skall kontinuerligt omprövas om förhållandena ändras. En sådan omprövning är som regel av mycket enkel beskaffen- het. Den kan t.ex. ha sin grund i att den som uppbär bostadsbidrag anmäler ändrad hyra i någon riktning med stöd av en hyresavi. I ett sådant läge behöver handläggaren bara mata in den nya uppgiften i systemet och begära utskrift av ett nytt beslut. Även sådana ärenden anser vi givetvis vara lämpliga att kunna anförtro åt en generalist.
9.2.3. Bostadstillägg till pensionärer
Vårt förslag: Beslut om bostadstillägg till pensionärer skall i enklare fall kunna fattas av en generalist vid ett medborgarkontor.
Nuvarande förhållanden
Lagen (1994z308) om bostadstillägg till pensionärer Förordningen (1994:1193) om tillämpningen av lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer
Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 199421) till förordningen (1994: 1193) om tillämpningen av lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1994:35) om inkomstbe— räkning enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer
Bostadstillägg och hustrutillägg för pensionärer är inkomstprövade förmåner som beror på bostadskostnaden och inkomsten.
Hustrutillägg kan hustrun till en pensionär få om hon har fyllt 60 år och är född 1934 eller tidigare och själv inte har ålders- eller förtids- pension. För rätt till hustrutillägg krävs vidare att makarna har varit gifta i minst fem år.
De uppgifter som skall lämnas motsvarar i huvudsak vad som gäller för bostadsbidrag.
Som huvudsakliga villkor gäller att personen i fråga skall vara bosatt i Sverige samt ha ålderspension, förtidspension, omställnings- pension, eller särskild efterlevandepension enligt LAF .
Bostadstillägget skall svara för del av pensionärens bostadskostnad och lämnas bara för den bostad i vilken pensionären har sitt huvud- sakliga boende (permanentbostaden). Som permanentbostad räknas även en bostad i s.k. särskild boendeformer.
Bostadstillägg lämnas med 85 procent av bostadskostnaden per månad av den del som överstiger 100 kronor men inte 4 000 kronor.
Storleken av bostadstillägget är som inledningsvis antytts beroende av pensionärens årsinkomst. De uppgifter som skall lämnas vid en ansökan motsvarar i huvudsak vad som gäller vid en ansökan om bostadsbidrag.
Våra skäl
Bostadstillägg till pensionärer baseras på den inkomst och den bostadskostnad som pensionstagaren har. Beräkningen sker som vi redan sagt när det gäller bostadsbidraget utifrån ett förhållandevis komplicerat regelverk.
Den bidragsgrundande inkomsten bestäms med utgångspunkt i de faktiska inkomsterna vilket innebär att vissa kontroller och bedöm- ningar måste göras. Detta gäller också vid fastställandet av bostads— kostnaden.
Många ärenden är emellertid av förhållandevis enkel beskaffenhet och bör därför av samma skäl som vi anfört när det gäller bostadsbi- draget kunna anförtros åt en generalist vid ett medborgarkontor.
Hit räknas givetvis också ärenden om omprövning av bostadstill- ägget på grund av ändrade bostadskostnader. Dessa ärenden är av den enklaste beskaffenhet. De innebär inte annat än en ren inmatning av en förändrad bostadskostnad.
9.2.4. Intyg om rätt till sjukvårdsförmåner
Vårt förslag: ”Intyg E 111” eller motsvarande intyg om rätt till sjukvårdsförmåner vid tillfällig vistelse i en medlemsstat skall i enklare fall kunna utfärdas av en generalist vid ett medborgarkon— tor.
Nuvarande förhållanden
Den som är bosatt i Sverige och inskriven i försäkringskassan och reser utomlands för en kortare tid, t.ex. på semester, kan ha rätt att få akut sjukvård på samma villkor som det landets medborgare. I vilka länder detta gäller beror på de avtal som Sverige har ingått.
EG:s regler om socialförsäkring gäller för den som blir sjuk i ett EU—land. EU—reglerna gäller också enligt EES-avtalet för den som blir sjuk i ett EES-land, dvs. Island, Liechtenstein eller Norge.
EG—reglerna omfattar svenska medborgare eller medborgare i ett annat EU/EES-land samt vissa statslösa och flyktingar. De gäller också för familjemedlemmar till sådana personer.
Inom Norden är det tillräckligt att man är försäkrad i Sverige (oavsett medborgarskap) för att EG-reglerna skall gälla.
Den som inte omfattas av EG-reglerna men är bosatt i Sverige, kan ändå ha rätt till vissa förmåner enligt de konventioner Sverige har träffat med alla EU/EES—länder utom Belgien, Irland och Liech- tenstein.
Sverige har även träffat avtal om sjukvårdsförmåner med en del länder utanför EU/EES-området.
För att en försäkrad skall kunna få del av de sjukvårdsförmåner som omfattas av EU-reglerna eller de olika avtalen krävs att han eller hon kan förete ett särskilt intyg. Inom EU/EES går intyget under namnet ”E 111”. I övriga fall — dvs. för närvarande Algeriet, Australien, Estland, Polen och Ungern -—- kallas det för ”Intyg om sjukför— säkringstillhörighet i Sverige”. Den som saknar ett sådant intyg riskerar att få betala hela vårdkostnaden vid själva vårdtillfället.
Försäkringskassan lämnar de intyg som behövs. Intyget skall utvisa att man är försäkrad i Sverige och att Sverige är ansvarigt för vårdkostnaderna utöver en eventuell patientavgift.
För intygsgivningen har försäkringskassan datorstöd. Av tillgängliga registeruppgifter framgår personens medborgarskap. Medborgarskapet styr sedan valet av intygsblankett. Utskriften sker maskinellt.
Våra skäl
lntygsgivningen är förhållandevis enkel. Vad som skall konstateras är om personen i fråga är svensk medborgare, EU/EES-medborgare, familjemedlem till en EU/EES-medborgare eller annan medborgare. E 111 eller motsvarande intyg bör därför kunna utfärdas av en generalist vid ett medborgarkontor.
9.3. Skatteförvaltning, exekution
9 . 3 . 1 Bakgrund
Skattemyndighetens organisation och uppgifter
Den regionala skatteadministrationen var tidigare en del av länsstyrel- sen. Ar 1987 bildades fristående länsskattemyndigheter med Riks- skatteverket (RSV) som chefsmyndighet. På lokal nivå fanns lokala
skattemyndigheter.
Den 1 januari 1991 sammanfördes länsskattemyndigheten och de lokala skattemyndigheterna i länet till en gemensam myndighet — skattemyndigheten.
Det finns 24 skattemyndigheter, en i varje län. Dessa är delade i enheter och i lokala kontor.
I varje län finns ett länsskattekontor, som ansvarar för frågor om skatter, socialavgifter och pensionsgrundande inkomst för de största företagen i länet och deras delägare. Det kontoret svarar också för ärenden som rör andra skattebetalare med komplicerade inkomst— och förrnögenhetsförhållanden. Länsskattekontoret har också hand om specialrevisioner och branschkartläggningar samt svarar för redovis- nings- och bokföringsfrågor i länet.
På länsnivån finns också enheter för administration och ADB-stöd samt rättsenheter.
Det finns dessutom ett eller flera lokala skattekontor i varje län. De lokala skattekontoren — för närvarande sammanlagt 131 i hela landet — svarar för alla frågor om skatter, socialavgifter och pensions- grundande inkomst för löntagare, små och medelstora företag samt deras ägare. Sedan den 1 juli 1991 svarar de lokala skattekontoren också för alla typer av beslut i folkbokföringsärenden.
De lokala kontoren är vanligen uppdelade i en eller flera person— och företagssektioner. Personsektionen svarar för frågor som rör löntagare, för fastighetstaxering och för folkbokföring. Företagssektio- nen svarar för frågor som rör mindre och medelstora företag och deras delägare.
Utöver de nu nämnda lokala skattekontoren finns det också ett Särskilt skattekontor med hela landet som verksamhetsfält när det gäller punktskatter m.m.
Kronofogdemyndighetens organisation och uppgifter
Den som har en fordran eller ett annat anspråk på någon annan har rätt till samhällets hjälp, om den som skall fullgöra skyldigheten (gäldenären) inte gör det frivilligt.
Kronofogdemyndigheten (KFM), som är den s.k. verkställande myndigheten, kan hjälpa till med detta. Både statliga myndigheter, kommuner, privatpersoner och företag kan i egenskap av fordringsäga- re (borgenärer) vända sig dit. För verkställighet krävs i allmänhet att sökanden har en exekutionstitel — domstols dom eller motsvarande. När det gäller betalningsanspråk som inte är tvistiga kan kronofog— demyndigheten meddela ett verkställbart avgörande i form av utslag i mål om betalningsföreläggande.
Det finns 24 kronofogdemyndigheter — en i varje län. De har i sin tur 109 kontor och mindre stationeringar.
Kronofogdemyndigheterna är indelade i åtta samverkansområden. I varje område är en kronofogdemyndighet utsedd till samordnings- myndighet.
Med hänsyn till de olika myndighetsuppgifterna är en kronofog- demyndighet som regel indelad i en betalningsföreläggandeenhet, en enhet för tillsyn i konkurs, en försäljningsenhet, en specialindrivnings- enhet och en eller flera fältenheter.
Aktuella MBK-förslag
Statskontoret föreslog i sin MBK—rapport att följande uppgifter inom skatte-, folkbokförings- och exekutionsområdena var lämpliga i en medborgarkontorsverksamhet:
— att på skatteområdet lämna allmän information, lämna ut blanketter samt fungera som ett ”auktoriserat inlämningställe” för deklarationer, medge anstånd med att lämna deklaration, tillhanda- hålla öppna frågor i skattesystemet, lämna allmän service avseende taxeringsmeddelanden eller skattsedlar inklusive upplysningar om någons taxeringen och göra skatteberäkningar — att inom folkbokföringsområdet utfärda personbevis, registrera spärr för direktreklam och markera tilltalsnamn — att på exekutionsområdet lämna ut broschyrer och en del blanket- ter, t.ex. för ansökan om betalningsföreläggande
I Civildepartementets rapport (Ds 1993:67) återges i huvudsak samma uppgifter som lämpliga för ett medborgarkontor.
I sitt yttrande över Statskontorets rapport motsatte sig emellertid RSV att uppgifter som innebär myndighetsutövning inom folkbokförings-, skatte- och exekutionsområdena förs över till ett medborgarkontor. RSV anförde bl.a.
att det i en MBK—miljö torde vara svårt när det gäller ifrågavarande slag av uppgifter att kunna upprätthålla en tillräcklig kompetens i såväl rättsligt, administrativt som tekniskt hänseende, särskilt mot bakgrund av den relativt höga förändringstakt som kännetecknar de aktuella myndighetsområdena,
att nuvarande sekretessregler inte tillåter någon annan myndighet — i vissa fall inte ens ett annat lokalt skattekontor inom samma skatte- myndighet — tillgång till skatte- och folkbokföringsregistren,
att uppgifterna torde bli av ”sällankaraktär” i en MBK-miljö och att det dessutom inte i något fall krävs av medborgaren att denne personligen besöker myndigheten för att hans eller hennes ärende skall kunna initieras.
RSV uttalade därvid att anståndsbeslut, personbevis, direktreklam- spärr och tilltalsnamnsmarkering inte någonsin kunde lämnas över till ett medborgarkontor. Övriga uppgifter kunde däremot lämnas över i den mån de inte fordrar tillgång till skatteregistret.
I sitt yttrande över Civildepartementets rapport 1993 vidhöll RSV sin nu redovisade inställning i fråga om lämpliga ärendetyper i en MBK-miljö (enligt den föreslagna modellen). RSV pekade också på en
del sekretessfrågor — särskilt mot bakgrund av att merparten av ärendena hos skatteförvaltningen innebär myndighetsutövning och medför hantering av sekretessbelagt material — som kunde medföra problem i denna miljö.
En fråga som därvid lyftes fram särskilt var förslaget i Civilde- partementets rapport att sekretessprövning vid utlämnande av allmän handling skulle göras vid medborgarkontoret. Detta stred enligt RSV mot den ordning som gäller inom skatteförvaltningen att ett sådant beslut skall fattas av en tjänsteman i chefsställning.
En annan fråga som togs upp till belysning var sekretessen mellan arbetskamrater.
Några principer för utredningens urval
Vi behandlar först exekutionssidan och sedan skattesidan.
På kronofogdemyndigheterna arbetar man i hög grad integrerat i den meningen av en tjänsteman ansvarar för en viss gäldenär så att säga ”med hull och hår”. Helhetsbilden av gäldenären och hans eller hennes förhållanden är viktig. Det minskar utrymmet för att utan påtagliga effektivitetsförluster lägga ut vissa moment i handläggningen på generalister vid ett medborgarkontor .
En annan omständighet att ta hänsyn till år att kronofogdemyndig- hetens verksamhet i stort sett bara innefattar betungande myndig- hetsutövning. Visserligen är verksamheten i den mån gynnande att en fordringsägare får hjälp av myndigheten med att driva in sin fordran, men samtidigt är den betungande för gäldenären.
Vi lämnar därför inte några förslag på det här området. Det utesluter emellertid inte att en kronofogdemyndighet mycket väl kan delta i en traditionell samlokalisering och servicesamverkan med andra myndigheter. Vi ser dock inte, med hänsyn till verksamhetens karaktär, någon möjlighet till att kronofogdemyndighetens personal får ingå i ett personalsambruk med andra myndigheter, när det är fråga om uppgifter som inkluderar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till de andra myndigheternas ADB-baserade personregister.
När det gäller skattemyndigheten gör sig givetvis inte samma skäl gällande mot ett samarbete. Det finns emellertid en del andra skäl som talar mot att personal från andra myndigheter anförtros uppgifter på skatteförvaltningens område. De starkaste skälen är de som rör sekre- tessen. De invändningar som RSV fört fram har vi redan behandlat i utredningens allmänna del — se närmare avsnittet om sekretess. . Vi lägger således inte fram något förslag om att en generalist vid ett medborgarkontor skall få fatta beslut om utlämnande av allmänna
handlingar. Det innebär t.ex. att han eller hon inte är behörig att göra registerslagningar i de samverkande myndigheternas register i andra fall än när det framgår av den arbetsuppgift som anförtrotts tjänste— mannen.
I det följande lämnar vi däremot förslag på en del myndighetsutöv- ningsuppgifter inom beskattningsområdet och folkbokföringsområdet som vi anser vara lämpliga för en försöksverksamhet, dvs. tillräckligt enkla och frekventa för att kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor, särskilt om samarbetet imedborgarkontoret baseras på en traditionell samlokalisering som kompletteras med personalsam- bruk.
När det gäller myndighetsutövningsuppgifter inom folkbokförings- området, vill vi dock redan nu säga att direktreklamspärr och till- talsnarnnsmarkering är två så sällan förekommande ärendetyper att de därför inte bör komma ifråga för en generalist i en medborgakontor- sverksamhet.
Det finns som vi i MBK-utredningen ser det också inom skatteom- rådet en del lämpliga serviceuppgifter innefattande moment av myndighetsutövning, såsom olika slag av bevis eller utdrag, som med fördel kan anförtros en generalist vid ett medborgarkontor. Som exempel kan nämnas utfärdande av utdrag ur ”skattelängd”, bevis om att kvarskatteavdrag inte skall göras, fastighetstaxeringsbevis och duplettskattsedlar. Samtliga uppgifter fordrar tillgång till skattere— gistret. Generalistens behörighet kan här på ett enkelt sätt begränsas till enbart de s.k. transaktioner som behövs för att utföra ifrågavaran- de uppgifter.
9.3.2. Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdom och studerande
Vårt förslag: Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och studerande med enbart tjänsteinkomst får beslutas av en generalist vid ett medborgarkontor.
Nuvarande förhållanden
För skolungdom och studerande med tillfällig anställning under ferier och annan ledighet behöver i vissa fall skatteavdrag för A—skatt inte göras.
Förutsättningama är följande:
En arbetsgivare behöver inte göra skatteavdrag om en studerande gör troligt eller om arbetsgivaren kan anta
1) att den studerande kommer att vara bosatt i Sverige under hela inkomståret och
2) att den sammanlagda inkomsten inte kommer att uppgå till 9 000 kronor.
En arbetsgivare kan alltså i många fall utan vidare betala ut lönen utan att göra skatteavdrag. Om arbetsgivaren är osäker, kan han begära att den studerande skall visa ett beslut om jämkning av skatten för att låta bli att göra skatteavdrag eller göra ett lägre skatteavdrag än skattetabellen visar. I en jämkningsansökan till skattemyndigheten skall sökanden lämna en del uppgifter dels om sig själv, dels om inkomsten av tjänst hittills under året och dels om beräknade inkomster av tjänst under resten av året. .
I det följande beskriver vi hur handläggning av en ansökan och beslut går till.
I exemplet utgår vi från att sökanden inte har haft någon inkomst hittills under året och att inkomsten under resten av året beräknas till 12 000 kronor för perioden den 1.6 — 31.7.
Handläggaren kontrollerar att ansökan är riktigt ifylld, dvs. innehåller uppgifter om fullständigt namn, personnummer, utdelnings- adress, ortsadress och telefonnummer samt är underskriven. Därefter anropas transaktionskod 109 i det centrala transaktionsregistret följt av sökandens personnummer. Det dokument som fås upp på skärmen fylls i med beloppen enligt ansökan. Ett förslag till beslut läggs sedan ut på bildskärmen. Förefaller förslaget riktigt, ställs markören på ”beslut” och sänds. På den bild som då kommer upp på skärmen fylls fälten i enligt följande:
— inkomst med den aktuella återstående inkomsten, dvs. 12 000 kronor,
— arbetsgivarens namn,
—— tilläggstext markeras med siffran 3, vilket medför att beslutet begränsas till att gälla den inkomst som uppgetts, dvs. 12 000 kronor, — handläggarens kod.
Därefter ställs markören på ”sän ” och ett beslut skrivs ut, som sedan skrivs under av handläggaren och lämnas ut till sökanden.
Våra skäl
Som framgår av den beskrivning som nyss har lämnats är det fråga om en förhållandevis enkel ärendehandläggning, som dessutom kan ske med datorstöd. Handläggning och beslut bör under nu angivna omständigheter kunna utföras av en generalist vid ett medborgarkon- tor.
9.3.3. Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för löntagare
Vårt förslag: Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för löntagare med enbart tjänsteinkomst, reseavdrag och avdrag för räntekostnader får beslutas av en generalist vid ett medborgarkon- tor.
Nuvarande förhållanden
Ett beslut om jämkning av preliminär A-skatt innebär att arbetsgivaren skall göra ett lägre eller högre avdrag från lönen för A-skatt än vad som annars skall göras enligt skattetabell. Syftet är att uppnå en bättre överensstämmelse mellan preliminär och beräknad slutlig skatt.
Jämkning kan ske i bl.a. följande lägen: _ — höga kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats, — inkomst endast under en del av året, — sidoinkomster som det inte görs skatteavdrag för, —- utgifter för t.ex. skuldräntor, pensionsförsäkring eller periodiskt understöd.
I en jämkningsansökan till skattemyndigheten skall sökanden lämna en del uppgifter dels om sig själv (bl.a. om civilstånd och om ansökan om jämkning har gjorts tidigare för inkomståret), dels om inkomsten av tjänst hittills under året (bl.a. betald preliminärskatt och bruttolön) och dels om beräknade inkomster (bruttolön) av tjänst under resten av året.
I det följande beskriver vi hur handläggning och beslut av en ansökan går till.
I exemplet utgår vi från att sökanden för tiden 1.1 — 30.6 har haft en inkomst av tjänst på sammanlagt 50 000 kronor och har betalat 15 325 kronor i preliminärskatt samt att han för resten av året beräknar inkomsten av tjänst till 70 000 kronor. Vi utgår vidare från att avdrag
för resor mellan bostad och arbetsplats med egen bil kommer att yrkas för 575 mil, att inkomsträntor på vilka skatteavdrag görs redovisas med 1 000 kronor, att skuldräntor redovisas med 10 000 kronor och att det finns en fastighet med taxeringsvärde 391 000 kronor. Handläggaren kontrollerar att ansökan är riktigt ifylld, dvs. innehåller uppgifter om fullständigt namn, personnummer, utdelnings- adress, ortsadress, telefonnummer, civilstånd och om ansökan om jämkning gjorts tidigare för inkomståret samt är underskriven. Därefter anropas transaktionskod 109 i centrala transaktionsregistret följt av sökandens personnummer. Sedan lägger handläggaren upp en s.k. inmatningsbild med uppgift om fastighetsinnehav. Det dokument som fås upp på skärmen fylls i med tillämpliga koder och beloppen enligt ansökan. Ett förslag till beslut läggs sedan ut på bildskärmen. Förefaller förslaget riktigt ställs markören på ”beslut” och sänds. På den bild som då kommer upp på skärmen fylls fälten i enligt följande: - eventuell tilläggstext, - handläggarens kod, - i fältet för särskild beräkningsgrund för nästa år kan fyllas i ”P” eller ett belopp. P innebär att personen får en blankett för särskild beräkningsgrund som måste fyllas i för nästa år om han även då vill ha jämkning. Belopp i fältet innebär att personen kommer att få en blankett med ett förtryckt förslag till särskild beräkningsgrund nästa år och om han inte är nöjd med förslaget kan han fylla 1 blanketten och därigenom få ett nytt beslut för det kommande året. Är hand- läggaren osäker om det föreslagna beloppet kommer att vara riktigt beträffande nästa års inkomster kan handläggaren ersätta beloppet med P.
Därefter ställs markören på ”sänd” och ett beslut skrivs ut som sedan skrivs under av handläggaren och lämnas ut till sökanden.
Våra skäl
Som framgår av den beskrivning som nyss har lämnats är det även i fråga om löntagare många gånger fråga om en förhållandevis enkel ärendehandläggning som dessutom kan ske med datorstöd. Hand- läggning och beslut bör under nu angivna omständigheter kunna utföras av en generalist vid ett medborgarkontor.
9.3 .4 Utdrag ur skattelängd/taxeringsuppgiftsregister
Vårt förslag: Utdrag ur skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.
Nuvarande förhållanden
Utdrag ur skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister behövs i huvudsak vid ansökningar om stipendier och vissa bidrag, om svenskt med- borgarskap samt när vissa försäkringsersättningar skall fastställas.
I centrala skatteregistret anropas transaktionskoden 077 följt av sökandens personnummer och taxeringsår. Genom att ställa markören på ”sän ” och trycka framställs utdraget maskinellt och är därmed klart för underskrift och utlämnande. Utdrag kan göras från och med taxeringsåret 1991. För tidigare taxeringsår krävs det en manuell avskrift av skattelängden.
En avgift på 100 kronor tas ut för ett utdrag.
Våra skäl
Ärendena är enkla att handlägga och bör därför kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.
9.3.5. Intyg om att inga kvarskatteavdrag skall göras
Vårt förslag: Att utfärda intyg om att några kvarskatteavdrag inte skall göras för en viss skattskyldig bör kunna anförtros en genera- list vid ett medborgarkontor.
Nuvarande förhållanden
Intyg om att inga kvarskatteavdrag skall göras krävs dels när en arbetstagare inte kan uppvisa sin slutskattsedel för arbetsgivaren, dels när arbetstagaren själv har betalat hela sin kvarskatt. Handläggningen är beroende av om arbetstagaren har kvarskatt eller överskjutande skatt.
Har arbetstagaren kvarstående skatt, måste han först förete kvitto på att skatten är betald. Därefter sker intygsgivningen på samma sätt som beskrivits under 9.3.4 (transaktionskoden 077) med den skillnaden att bokstaven B skall anges efter personnummer.
Har arbetstagaren överskjutande skatt för det aktuella året anropas transaktionskoden 075 följt av personnummer. Intyget kommer då upp på skärmbilden. Handläggaren kompletterar intyget med sitt namn och telefonnummer. Därefter skrivs intyget ut på papper och skrivs under av handläggaren.
Våra skäl
Förfarandet vid intyg att inga avdrag för kvarstående skatt skall göras under inkomståret är enkelt och bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.
9.3.6. Taxeringsbevis för fastighet
Vårt förslag: Taxeringsbevis för fastighet bör kunna utfärdas av en generalist vid ett medborgarkontor.
Nuvarande förhållanden
Taxeringsbevis beställs numera främst i samband med bouppteckningar när det i boet finns en jordbruksfastighet eller en byggnad på ofri
grund.
En avgift på 100 kronor tas ut för beviset. Handläggningen går till som följer. I fastighetsregistret anropas funktionen * 'taxeringsbevis' '. På skärm- bilden kommer upp ett formulär där sedan uppgifter om längdår, kommun, församling, fastighetsbeteckning, beställare, handläggare och avgift fylls i. Därefter ”sänds” beställningen och beviset skrivs ut maskinellt och undertecknas av handläggaren.
Våra skäl
Förfarandet vid framställningen av taxeringsbevis är enkelt och bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.
9.3.7. Tilldelning och duplett av A—skattsedel
Vårt förslag: Duplett av A-skattsedlar bör kunna utfärdas av en generalist vid ett medborgarkontor.
Nuvarande förhållanden
En beställning om tilldelning eller duplett (dubblett) av A-skattsedel görs som regel dels av personer som aldrig har haft någon skattsedel (främst ungdomar), dels av personer som har tappat bort skattsedeln eller har lämnat den till en tidigare arbetsgivare och sedan inte har fått tillbaka den.
Handläggningen går till som följer. Är det fråga om en person som inte har haft skattsedel, anropas i centrala skatteregistret transaktionskod 910 följt av personnummer och bokstaven Ä. På den svarsbild som då fås fylls fältet för skatteslag i med ”A” och för skattsedel med ”J” .Vid ”sänd” skrivs skattsedel ut och är därmed klar för utskick.
Är det fråga om duplett av tidigare utsänd skattsedel, anropas i centrala skatteregistret transaktionskod 910 följt av personnummer och bokstaven S. På den svarsbild som då fås fylls fältet för skattsedel i med ”J”. Vid ”sänd” skrivs skattsedeln ut och är därmed klar för utskick. Våra skäl
Förfarandet vid framställningen av en duplett av en A-skattsedel är enkelt och bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.
9.3.8. Anstånd med betalning av skatt
Vårt förslag: Anstånd med betalning av kvarstående skatt, tillkommande skatt och debiterad preliminär skatt skall i enklare fall kunna medges av en generalist vid ett medborgarkontor.
Nuvarande förhållanden
Enligt 48 5 1 mom. uppbördslagen (1963z272) kan anstånd med att betala kvarstående skatt, tillkommande skatt och debiterad preliminär skatt medges för skattskyldiga vars skattebetalningsfönnåga har blivit nedsatt genom sjukdom, arbetslöshet eller någon annan oförvållad omständighet.
Ansökan om anstånd skall ha kommit in senast den dag skatten förfaller till betalning. Anståndstiden får bestämmas till högst ett år.
I ansökan skall sökanden uppge på vilken grund ansökan begärs, den beräknade sjukdomstiden eller arbetslöshetstiden m.m. Vidare skall anges de normala inkomstförhållandena och de nuvarande inkomsterna samt förrnögenhetsförhållanden.
Följande handläggningåtgärder aktualiseras.
Ansökan diarieförs i ”Diaskatt” under ärendegrupp 210. Det kontrolleras att den är korrekt ifylld och har kommit in i rätt tid. Därefter skall bedömas om skäl för anstånd föreligger, dvs. om skatteförmågan är väsentligt nedsatt och om orsaken därtill är oförvållad.
Vad som anses vara en väsentligt nedsatt skatteförmåga framgår av praxis.
Som exempel på godtagbara omständigheter för anstånd kan nämnas studier som innebär omskolning efter sjukdom.
Om skäl för anstånd anses föreligga, registreras beslut om anstånd i centrala transaktionsregistret. Man åberopar transaktionskod 720, följt av bokstaven K för kvarskatt, T för tillkommande skatt och P för preliminär skatt. Vid ' *sånd' ' fås bilden ' 'Anståndsrutin K-skatt' 'Fältet
för personnummer/organisationsnummer och uppbördsår fylls i och därefter ”sänds” terminalbilden. På den inmatningsbild som då läggs upp skall följande uppgifter fyllas i. — ansökningsdag — belopp varmed anstånd skall medges — anståndstid —— paragraf 48 —— handläggarens kod — namnförtydligande (kod) — anståndets diarienummer.
Vid ”sänd” skrivs anståndsbeslutet ut maskinellt i två exemplar och är klart för underskrift och expediering.
Om skäl för anstånd inte anses föreligga, görs beslut om avslag i samma rutin som nu beskrivits.
När ärendet är klart, avslutas det i Diaskatt och arkiveras.
Våra skäl
Det finns en del enkla fall av anstånd där det i praktiken framstår som klart att anstånd skall medges. I sådana enklare fall anser vi att ett beslut om anstånd bör kunna fattas också av en generalist vid ett med- borgarkontor.
9.3.9. Deklarationsanstånd
Vårt förslag: Beslut om anstånd med att lämna självdeklaration skall få handläggas av en generalist vid ett medborgarkontor.
Nuvarande förhållanden
Anstånd med att lämna självdeklaration enligt 2 kap. 32 5 lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter medges i de fall sökanden har visat att det på grund av särskilda omständigheter föreligger hinder att lämna deklaration i rätt tid. Anstånd får inte medges längre än till utgången av maj månad under taxeringsåret utan att synnerliga skäl föreligger. Anstånd till dag efter den 15 juni taxe- ringsåret medges inte.
Regelmässigt godtas skäl som utlandsvistelse, komplicerad deklara— tion, problem med att få tid hos deklarationsmedhjälpare m.m.
Ansökan om anstånd bör lämnas till myndigheten minst 10 dagar innan deklarationen skulle ha getts in.
En begäran om anstånd lämnas ibland på den särskilda blankett som skattemyndigheten tryckt upp för ändamålet och ibland i vanligt brev. En begäran om anstånd handläggs därför på två sätt.
Följande handläggningsåtgärder skall vidtas, när ansökan lämnas på blankett.
Handläggaren kontrollerar att ansökan är riktigt ifylld, undertecknad och har kommit in i rätt tid. Därefter bedöms om skälen för anstånd kan godtas och till vilket datum anstånd bör medges. Beslutet skrivs ut direkt på ansökningsblanketten och undertecknas. Därefter registreras beslutet i skatteregistret med transaktionskoden 020.
I de fall ansökan om anstånd lämnas på något annat sätt skall hand- läggaren kontrollera att ansökan har kommit in i rätt tid och om det finns skäl för anstånd samt bedöma till vilket datum anstånd bör medges. Därefter anropas transaktionskod 022 följt av personnummer respektive organisationsnummer i centrala transaktionsregistret. Vid
”sänd” fås upp en s.k. inmatningsbild på skärmen. I fältet för deklaration, handelsbolagsuppgifter eller föreningsuppgifter markeras bokstaven X, anges datum för senaste inlämningsdag och hand- läggarens kod. Vid ”sänd” skrivs beslutet ut maskinellt, undertecknas och lämnas ut.
Våra skäl
Anståndsgivningen påverkar i hög grad det efterföljande gransknings- arbetet och kan få en del rättsliga konsekvenser på helt andra områden.
Brister eller felaktigheter i anståndsgivningen leder till problem i granskningseffektiviteten. Vidare finns det en stor risk för att en skattskyldig får ett ”orättfärdigt” föreläggande att deklarera.
En vanlig ansökan om anstånd med att lämna självdeklaration från en skattskyldig är emellertid som framgått av den redogörelse vi nyss lämnat förhållandevis enkel att handlägga. Vissa överväganden måste visserligen göras i den meningen att de åberopade skälen för anstånd alltid skall värderas. I många fall är det dock fråga om en enkel prövning eftersom praxis för anstånd är entydig.
Vi menar därför att beslut om anstånd i dessa enklare fall bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.
S.k. ”byråanstånd” — dvs. beslut om anstånd för en bokförare med att lämna sina klienters deklarationer enligt en viss fastställd plan —- anser vi inom MBK-utredningen däremot inte är en uppgift som bör anförtros en generalist.
9. 3. 10 Förtryckning av självdeklaration
Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör anförtros uppgiften att utfärda förtryckta deklarationsblanketter.
Nuvarande förhållanden
En begäran från någon om att få en förtryckt deklarationsblankett kan bero på flera olika omständigheter, te.x. att han eller hon inte har fått någon förtryckt blankett, att blanketten har kommit bort, att fel blankett erhållits eller att personen i fråga har skrivit fel på blanketten.
Viss utredning kan behöva göras innan en sådan begäran verkställs. Att någon blankett inte har skickats ut kan t.ex. bero på att vederbör- ande inte är deklarationsskyldig enligt 2 kap. 4 och 8 55 lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter. Någon blankett skall givetvis i så fall inte skickas ut. Om blanketten har skickats ut men inte kommit den deklarationsskyldige till handa bör adressupp- giften kontrolleras. Den deklarationsskyldige kan ha flyttat utan att ändra sin folkbokföring. I ett sådant fall bör han uppmanas att fylla i en flyttningsanmälan.
Tillvägagångssättet vid utfärdande av en förtryckt Förenklad självdeklarationsblankett är följande. Handläggaren går in i det lokala transaktionssystemet och ställer markören på fältet för ' 'Inkomsttaxer- ing” och sänder. Sedan ställs markören på fältet ”Laser FD” och upprepas sändningen. På skrivaren skrivs nu ut ”Specifikation till Förenklad självdeklaration” och ”Preliminär skatteuträkning till Förenklad självdeklaration”. Därefter ”matas” skrivaren med blankett för Förenklad självdeklaration.
Tillvägagångssättet vid utfärdande av en förtryckt särskild själv- deklaration är följande. I centrala transaktionsregistret anropas transaktionskod 029 varvid en terminalbild läggs upp på skärmen. Personuppgiften fylls i och därefter sänds bilden. En inmatningsbild kommer upp på skärmen. Av inrnatningsbilden framgår det vilken deklaration som tidigare har förtryckts. Handläggaren besvarar frågan ”Utskrift av SD?” med bokstaven J och sänder. Därefter matas skrivaren med blankett för Särskild självdeklaration.
Våra skäl
Förfarandet vid framställningen av blankett för Förenklad eller Särskild självdeklaration är enkelt och bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.
9. 3 . 1 1 Personbevis
Nuvarande förhållanden
Personbevis efterfrågas av flera olika anledningar. De kan t.ex. behövas i samband med adoption, anställning, ansökan vid studier, bankärenden, bodelning, bostadsbidrag, farniljebevis, faderskapsutred— ningar, fastighetsärenden, passansökan, firrnaregistrering m.m.
Personbevis begärs som regel muntligen per telefon eller vid personligt besök.
Handläggningen går till på följande sätt. Handläggaren går in i Folbokföringssystemet. Från den s.k. huvudmenyn väljs ”Personbe- vis” varefter sändning sker med ”returntangenten”. På den svarsbild som läggs upp på bildskärmen anges med en siffra slaget av personbe- vis (ändamålet) och personnummer. Vid sändning med ' 'returntangent- en” läggs namn och adress upp på bildskärmen. Handläggaren kontrollerar att det är rätt person och beställer sedan beviset genom att trycka på tangenten F20. Beviset skrivs ut maskinellt. Handläggaren stämplar och signerar beviset samt lämnar ut det till sökanden.
Är det fråga om ett personbevis för ett pass skickas beviset endast till den adress där sökanden är folkbokförd.
Personbevis är avgiftsfria.
Våra skäl
Förfarandet vid utfärdande av personbevis är annars enkelt och bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.
9.3 . 12 Flyttningsanmälan
Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros uppgiften att registrera enklare flyttningsanmälningar, t.ex. när det gäller en ensamstående person eller en hel familj som flyttar till ett bostadsområde med permanentbostäder.
Nuvarande förhållanden
Bestämmande för vad som skall betraktas som rätt folkbokföringsort är normalt den s.k. dygnsviloregeln: en person anses bosatt på den fastighet där han regelmässigt vistas under dygnsvilan [7—13 åå folkbokföringslagen (1991 :481)] .
Beslut om ändrad folkbokföring vid flyttning mellan en skattemyn- dighets olika lokala skattekontor fattas av det lokalkontor till vilket inflyttningen sker (34 å andra stycket).
En person som flyttar skall anmäla detta skriftligen inom en vecka till en skattemyndighet, en allmän försäkringskassa eller ett postbe— fordringsföretag som regeringen bestämmer (23 och 25 55). Anmäl- ningsskyldighet anses föreligga även vid flyttning inom en fastighet.
En anmälan skall innehålla all den information som normalt behövs för att kunna ta ställning till om personens folkbokföring skall ändras, nämligen huruvida den nya adressen gäller tills vidare eller visst antal månader, huruvida alla i bostaden flyttar samt namn och personnum- mer på dem som flyttar och deras bostadsadress före flyttningen och bostadsadress efter flyttningen (28 å).
Den faktiskt beslutade folkbokföringen bestämmer i praktiken hemortskommunen vid taxeringen [66 & kommunalskattelagen (1928:370)].
Ensamstående
En anmälan om flyttning av en ensamstående person handläggs på följande sätt.
Handläggaren kontrollerar att anmälan är riktigt ifylld och under- tecknad. Handläggaren går därefter in i Folkbokföringssystemet. Från den s.k. huvudmenyn väljs ”Diariet ——- folkbokföring” varefter sändning sker med ”returntangenten”. I den meny som visas på bildskärmen väljs ”Diarieförda ärenden”. Ärendet diarieförs och följande uppgifter registreras:
— ankomstdatum till skattemyndigheten — eventuellt anmälningsdatum — ärendetyp (dvs. flyttning) — ingivare —— blankettyp -- bevakning för flyttning, dvs. om flyttningsdagen år senare än diarieföringsdagen eftersom flyttning inte får registreras i förväg — personnummer '
Vid ”sänd” läggs uppgift om fullständigt namn upp på skärrnbilden Av bilden framgår om personen i fråga är folkbokförd i ett annat lokalkontors område. Efter att ha kontrollerat att namnet är riktigt sänder handläggaren bilden genom att trycka på tangenten F20. Därmed är ärendet diariefört och av svarsbilden framgår diarienurnret som noteras på anmälningsblanketten.
Om flyttningsdagen är samma som diarieföringsdagen eller tidigare, registreras ärendet i folkbokföringsregistret. Handläggaren kommer in i registret genom tangenten F7, varvid en s.k. familjebild läggs upp på bildskärmen. Om personen i fråga flyttar från ett annat lokalkon- torsområde, måste dock handläggaren rekvirera familjebilden från berört lokalkontor.
Sedan handläggaren med stöd av familjebilden har kontrollerat att personen saknar familj, går handläggaren vidare i ärendet genom tangenten F12. I den terminalbild som då fås matar handläggaren in uppgifter om gatuadress och postnummer och ”sänder” uppgifterna. Systemet lägger då normalt upp postort, fastighetsbeteckning och typ av fastighet. Handläggaren kontrollerar mot fastighetstaxeringsregistret att den uppgivna fastigheten är en bostadsfastighet.
Uppgift om rätt folkbokföringsdag läggs in på bilden vid fältet ”From”.
När inmatningen är klar uppdateras registret med tangenten F20, varvid handläggaren åter kommer in i diariet.
Beslut om flyttning fattas genom att handläggaren skriver siffran ”1” i fältet för beslutsgrund och sänder. Uppgift om beslutsgrund läggs upp på bildskärmen. Handläggaren konfirmerar beslutet genom att trycka tangenten F20.
Hel familj
Tillvägagångssättet motsvarar i huvudsak vad som gäller när en ensamstående person anmäler flyttning. Vissa skillnader finns dock.
Samtliga familjemedlemmar som tagits upp i anmälningen skall personnurrunerregistreras i diariet. Vidare skall kontrolleras att samtliga familjemedlemmar som finns på den s.k. familjebilden i registret omfattas av anmälningen. Kontroll skall även ske av att vårdnadshavaren för barn som omfattas av anmälningen har skrivit under anmälningen. I övrigt hanteras ärendet på samma sätt som för ensamstående
personer .
Våra skål
Ärenden som kan anförtros en generalist vid ett medborgarkontor bör begränsas till att avse enklare anmälningar om flyttning, dvs. sådana ärenden där det inte blir aktuellt för myndigheten att göra en s.k. flyttningskontroll.
Vi begränsar därför vårt förslag till att avse sådana anmälningar där en ensamstående person eller en hel familj flyttar till ett bostadsom- råde med perrnanentbostäder.
9.4. Arbetsförmedling
9.4.1. Bakgrund
Arbetsmarknadsverkets organisation
Arbetsmarknadsverket omfattar dels Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och dels en länsarbetsnämnd i varje län. I länsarbetsnämnden ingår den offentliga arbetsförmedlingen och arbetsmarknadsinstituten [se förordningen (1988:1139) med instruktion för Arbetsmarknadsverket, ändrad senast 1993 :284].
AMS är den centrala förvaltningsmyndigheten för allmänna arbets- marknadsfrågor och är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. AMS skall leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Länsarbetsnämnderna är regionala myndigheter för allmänna arbets- marknadsfrågor och ansvarar för ledning, samordning och utveckling av arbetsmarknadspolitiken i länen enligt de riktlinjer som fastställs av regering och riksdag. Sedan år 1987 finns också en arbetsförmedlings- nämnd i varje kommun för samverkan i lokala arbetsmarknadsfrågor. Ledamöterna i nämnden utses av länsarbetsnämnden.
Arbetsförmedlingarna och arbetsmarknadsinstituten är lokala organisationer. Det finns omkring 360 arbetsförmedlingar. Av dessa utgör omkring 50 specialförmedlingar, dvs. sådana förmedlingar som är inriktade på vissa yrkesområden (t.ex. teknik, ekonomi, data, kultur, sjöfart samt utlandsförrnedling). Det finns totalt 110 arbets- marknadsinstitut för yrkesinriktad rehabilitering, varav 60 institut har specialistkomptetens för olika handikapp (t.ex. för synskadade, rörelsehindrade).
Arbetsförmedlingarna svarar för den direkta kundservicen till arbetssökande och företag och tillhandahåller såväl allmän information som individuellt inriktad platsförmedlings— och vägledningsservice samt kvalificerade arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsförmed- lingarna och arbetsmarknadsinstituten är dessutom sammanlänkade i ett rikstäckande operativt ” 'on-line” '-datorsystem för platsförmedlings— verksamheten-.
Arbetsmarknadsinstituten vänder sig till arbetshandikappade och andra som behöver särskild vägledningsservice, fördjupad arbets- vägledning och yrkesmässig rehabilitering för att komma in på arbetsmarknaden. Formerna för samverkan mellan förmedlingarna och instituten varierar. I en del län går den sökande direkt till institutet, som sedan svarar för hela kedjan av insatser i form av kartläggning, rehabilitering och platsförmedling. I andra län har instituten en renodlat konsultativ roll, där de på uppdrag av arbetsförmedlingen genomför endast de rehabiliteringsinsatser som man i varje enskilt fall kommer överens om och där förmedlingen beslutar åtgärder och svarar för platsförmedlingen.
Som ett led i arbetslivsreformerna under senare år gavs Arbets- marknadsverket från budgetåret 1990/91 möjligheter att i full skala sälja yrkesinriktade rehabiliteringstjänster till försäkringskassor, företag, myndigheter och organisationer för personer som har en an— ställning. Verksamheten benämns Arbetslivstjänster. Syftet är att omvandla en del av de passiva sjukpenningtransfereringarna till aktiva insatser för återgång till arbete.
Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten allmänt sett
Arbetsförmedlingarnas verksamhet kan delas in i två huvudområden, nämligen tjänster och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Det första området — arbetsförmedlingens tjänster — avser informationsservice, platsförmedling, matchning samt arbetsvägledning och yrkesinriktad rehabilitering. Dessa tjänster utförs av den ordinarie arbetsförmedlingsorganisationen —- arbetsförrnedlingarna och arbets- marknadsinstituten — med hjälp av egen personal. Arbetsförmedlingen har också i uppdrag att hantera de arbetslöshetsersättningar som finns samt att kontrollera att de föreskrifter som gäller för rätten till ersättning efterlevs.
Det andra området -— arbetsmarknadspolitiska åtgärder — avser t.ex. arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten eller ungdoms- praktik. De administreras av arbetsförmedlingen men genomförs av en rad utomstående aktörer. I en del fall rör det sig om åtgärder som syftar till att bidra till en tillfällig minskning av arbetslösheten. I andra fall handlar det om att ge arbetssökande en bättre utbildning eller arbetslivserfarenhet, för att öka möjligheterna till ett inträde på den ordinarie arbetsmarknaden. I huvudsak handlar det om tjänster som en arbetsförmedling köper eller på annat sätt anskaffar för de arbets—
sökandes räkning.
De nu beskrivna huvudområdena är i praktiken integrerade i en arbetsförmedlings verksamhet. Arbetsförrnedlingens tjänster är basen för förmedlingsverksamheten medan de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfattning varierar med konjunkturen. Men oberoende av konjunktur eller andra förhållanden behöver en arbetsförmedling fortlöpande komplettera sina tjänster med ett visst mått av arbets- marknadspolitiska åtgärder för att bidra till en anpassning mellan utbudet och efterfrågan på arbetsmarknaden.
Anpassningsproblemen på arbetsmarknaden har sin grund i ett flertal faktorer. De kan t.ex. bero på att de kompetenskrav som ar— betsgivarna reser inte kan tillgodoses av de arbetssökande, att arbetstillfällen finns men inte på den ort där de arbetssökande befinner sig eller att de arbetssökande av andra skäl (t.ex. psykosociala faktorer) inte förmår svara upp mot de krav som arbetslivet ställer.
I det enskilda fallet berör dock en arbetssökandes svårigheter att få en anställning ofta mer än en av de nu nämnda faktorerna. Arbets- förmedlingen kan i ett sådant fall behöva sätta samman en hel kedja av insatser genom att kombinera olika åtgärder, såsom platsför— medling, arbetsvägledning, yrkesinriktad rehabilitering, utbildning och lönesubventioner. För att lättare kunna överblicka kombinationsmöjlig— heterna och förverkliga en sådan kedja har alla arbetsmark- nadspolitiska medel samlats hos arbetsförmedlingen/arbetsmarknads— institutet.
Arbetsförmedlingen har även som nyss nämnts en kontrollfunktion i tillsynen över arbetslöshetsförsäkringarna. I arbetsförmedlingens uppgift ligger att aktivt pröva olika möjligheter till arbete eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för den arbetssökande. Om den sökande då inte bidrar till att försöka lösa sin situation, så skall arbetsförrned- lingen ifrågasätta dennes rätt till arbetslöshetsersättning. För att få ersättning vid arbetslöshet måste den som söker arbete anmäla sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen — se 4 5 2 lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och 4 5 4 lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. Arbetsgivare är också enligt lag skyldiga att anmäla lediga platser till förmedlingen [2 5 lagen (1976:157) om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen]. Dessa bestämmelser utgör den formella grunden för arbetsförmedlingens kontaktförhållande med de arbetssökande och arbetsgivarna.
Arbetsförmedlingens verksamhet
Platsinformation och platsförmedling utgör verksamhetens kärna. Huvuduppgiften är att så snabbt som möjligt tillsätta lediga platser och hjälpa arbetssökande att få arbete. Detta förutsätter ett effektivt informationssystem med vars hjälp den enskilde platsförrnedlaren kan matcha platser och arbetssökande mot varandra.
I en del fall är emellertid matchningen inte enbart en fråga om information. På platsförrnedlaren ankommer det också att på olika sätt — t.ex. genom att förmå en arbetsgivare att jämka på kraven — förbättra förutsättningarna för matchningen. Platsförmedlaren har i denna uppgift en mäklarroll.
Arbetsvägledning och yrkesinriktad rehabilitering är ytterligare två viktiga uppgifter i verksamheten i syfte att rusta den enskilde för arbetsmarknaden och förhindra utslagning. Variationen och kömplexi- teten i de arbetssökandes behov ställer här krav på ett differentierat tjänsteutbud. Eftersom de tillgängliga resurserna inte räcker för att tillgodose det totala behovet, måste den enskilde arbetsvägledaren prioritera mellan de sökande.
De olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som för närvarande står till buds för arbetsförmedlingen kan grovt sett indelas i utbudsstimu- lerande och efterfrågestimulerande åtgärder. Till de först nämnda brukar hänföras arbetsmarknadsutbildning, företagsutbildning, utbild- ningsvikariat och flyttningsbidrag. Till de senare hänförs beredskaps- arbete, ROT-projekt, tidigareläggning av affärsinvesteringar, ung- domslag eller ungdomspraktik, rekryteringsstöd, rekryteringsstöd för högskoleutbildade, starta—eget-bidrag och arbetslivsutveckling.
För arbetssökande med något slags handikapp finns åtgärderna anställning med lönebidrag, arbete åt unga handikappade, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare och arbete inom Samhallkoncernen.
Kontant stöd vid arbetslöshet
Kontantstöden är en integrerad del av arbetsmarknadspolitiken och, vid sidan av de aktiva insatserna, ett ansvarsområde för Arbets-
marknadsverket. De kontantstöd som det här är frågan om är för det första arbets— löshetsförsäkringen, som är frivillig och förutsätter medlemskap i en arbetslöshetskassa (a-kassa). För det andra är det kontant arbetsmarknadsstöd (KAS), som är en kompletterande stödform för arbetslösa som inte är arbetslöshetsför- säkrade.
Dessutom finns permitteringslöneersättning, som är ett bidrag till arbetsgivares lönekostnader för tid då anställda perrnitteras med rätt till lön.
Det är a—kassorna som beslutar om medlemmarnas rätt till ersättning vid arbetslöshet, men arbetsförmedlingen förutsätts spela en aktiv roll när det gäller att garantera att den arbetssökande uppfyller kraven för att få arbetslöshetsersättning. Förmedlingen ska också meddela a- kassan om det finns skäl att ifrågasätta ersättningsrätten.
KAS administreras av fyra arbetsmarknadskassor (fyra länsarbets- nämnder), som vardera svarar för ersättningsärenden för en region. De har i princip samma roll som a—kassorna.
Villkoren för att den arbetslöse skall ha rätt till arbetslöshets- understöd innebär bland annat att den sökande skall vara inskriven som arbetssökande vid arbetsförmedlingen, inte ha något hinder för att ta ett arbete och vara beredd att ta ett lämpligt, anvisat arbete. Dessa villkor är också grunden för den kontrollfunktion som arbetsförmed- lingen har för understödet. Det ingår således i en förrnedlings rutiner att fortlöpande pröva om arbetslösa som tar emot ersättning står till förfogande för arbetsmarknaden. Genom att ständigt i kontakterna med arbetssökande föreslå och anvisa lediga platser eller en arbetsmark- nadspolitisk åtgärd samt följa upp arbetssökandet kan handläggaren på arbetsförmedlingen skapa sig en uppfattning om i vad mån den arbetssökande svarar mot arbetslöshetsersättningens krav.
En uppgift för arbetsförmedlingen inom ramen för kontrollfunktio- nen är också att se till att kravet på att vara anmäld arbetssökande vid förmedlingen uppfylls. Det är arbetsförmedlingen som beslutar om den sökandes kontakter med förmedlingen. Kallar förmedlingen en arbetssökande, t.ex. för att informera om lediga platser eller diskutera möjligheten att få en åtgärdsplats, och den sökande inte besöker förmedlingen på avtalad tid, ”avanmäls” han eller hon till a-kassan eller arbetsmarknadskassan. Det innebär att den arbetssökande inte har ersättningsrätt förrän en ny kontakt har tagits med förmedlingen.
Aktuella MBK—förslag
Statskontoret föreslog i sin MBK-rapport att en del av arbetsförmed- lingens serviceuppgifter skulle kunna handläggas vid ett medborgar- kontor, men också förvaltningsuppgifter som inkluderar myndig- hetsutövning:
1. inskrivning av arbetssökande.
I Civildepartementets rapport (Ds 1993:67) nämns ytterligare några exempel på tänkbara myndighetsutövningsuppgifter för MBK:
2. beslut om ekonomisk ersättning från KAS eller arbetslöshetskassa, 3. beslut om ekonomiska ersättning rörande sökanderesor.
I sitt yttrande över Civildepartementets rapport framhöll AMS att det knappast finns något behov för den offentliga arbetsförmedlingen, med sina upparbetade kundkontakter, sitt väl utbyggda kontorsnät och med ambulerande arbetsförmedlingar i glesbygden, att i någon större omfattning bygga ut verksamheten med kundservice genom med- borgarkontor.
I fråga om myndighetsutövning betonades att den mest frekventa verksamheten i den offentliga arbetsförmedlingen — att förmedla arbete åt den som är arbetssökande och att anvisa arbetssökanden åt den arbetsgivare som söker arbetskraft — är inte myndighetsutövning utan ren service. Myndighetsutövning är det fråga om framför allt när det gäller handläggningen av arbetsmarknadspolitiska stöd av olika slag.
Oavsett om ett ärende inkluderar myndighetsutövning eller inte, ansåg AMS att all form av handläggning av enskilda ärenden av en tjänsteman som samtidigt arbetar för arbetsförmedling och för andra myndigheter var omöjlig med tanke på behovet av integritetsskydd för enskilda och sekretessreglerna. AMS hänvisade bl.a. till bestämmelser— na i 7 kap. 10 å och 8 kap. 1 5 Seer som sekretessbelägger praktiskt taget alla uppgifter om arbetsförmedlingens kunder, även uppgiften att någon är inskriven som kund vid en arbetsförmedling. AMS pekade vidare på att det finns risk för att uppgifterna om kunderna felaktigt används utanför den verksamhet för vilken de har hämtats in — t.ex. i polisens, kronofogdemyndighetens eller de sociala myndigheternas verksamhet. Vad dessa myndigheter ofta vill veta är om en viss person är inskriven vid förmedlingen, vilket arbete vederbörande har eller har sökt eller vilken arbetslöshetskassa vederbörande tillhör. Vid samtliga tillfällen skall —— innan något utlämnande får ske — prövas om uppgiften kan lämnas ut enligt 14 kap. 3 5 Seer.
Några principer för utredningens urval
Arbetsförmedlingens verksamhet är i dag organiserad på ett sådant sätt att för varje arbetssökande utses redan vid inskrivningen hos förmed— lingen en särskild platsförmedlare eller vägledare. Det är den personen som skriver in sökanden och genomför alla de åtgärder från förmed—
lingens sida som därefter kan bli aktuella, t.ex. olika arbetsmark- nadspolitiska åtgärder, ifrågasättande av arbets]öshetsersättningsrätten m.m.
En sådan sammanhållen verksamhet talar enligt vår uppfattning i princip mot att en del förvaltningsuppgifter förs från arbetsförrnedling- en till ett medborgarkontor eller från en platsförmedlare/vägledare till en generalist. Vi återkommer till ett par fall där vi ändå tycker att det går för sig.
För det fall ett medborgarkontor kommer till stånd genom en traditionell samlokalisering och där en mindre arbetsfömiedlingsfilial också ingår, bör dock en del av förmedlingens uppgifter utan risk för att effektiviteten i service m.m. eftersätts kunna utföras också av s.k. generalister.
Kartläggning och fördelning av arbetssökanden efter servicebehov kräver inte bara god kännedom om arbetsförmedlingens arbetssätt utan också bra förutsättningar för att kunna bedöma sökandens behov av service eller vägledning. Den uppgiften och uppgiften att ge alla nyanmälda grundinformation i form av enskilda samtal eller i grupp bör därför enligt vår mening i en medborgarkontorsverksamhet vara förbehållen arbetsförmedlingens ”egna” platsförmedlare. Det gäller också all platsanmälan från företag och andra personer. Även tillämpningen av de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna liksom hanteringen av de olika kontantstöden bör av samma skäl i huvudsak förbehållas den ordinarie platsförmedlaren/vägledaren.
9.4.2. Inskrivning av arbetssökande
Vårt förslag: En anmälan om inskrivning vid arbetsförmedlingen skall kunna tas upp av en generalist vid ett medborgarkontor.
I samband med ett inskrivningsärende bör denne även få ”stämpla” kassakort men däremot inte vidta några andra åtgärder som kan påverka någons rätt till kontantstöd.
Uppgiften att skriva in arbetssökande förutsätter att generalisten vid medborgarkontoret kan komma åt arbetsförmedlingens ADB- baserade personregister.
Nuvarande förhållanden
Huvuduppgiften för arbetsförmedlingen är som framgått att så snabbt som möjligt tillsätta lediga platser och hjälpa arbetssökande.
Redan i samband med inskrivningen skall därför för varje arbets- sökande upprättas en sökprofil. Syftet med den är att sökanden efter inskrivningen på egen hand skall klara av att söka lediga platser uti- från förrnedlingens platslistor och den bevakning han eller hon bestämt tillsammans med platsförmedlaren. Med sökprofilen som grund bedömer platsförmedlaren sökandens behov av service från förmed— lingen. Olika servicenivåer tillämpas därvid beroende på om den arbetssökande t.ex. är klar för att omedelbart ta en anställning (rekrytering) eller om han eller hon behöver en fördjupad utredning eller åtgärder för arbetsplacering (vägledning). Hur pass väl be- dömningen av servicenivå görs blir avgörande för om den arbetssökan- de därefter skall kunna få en både korrekt och snabb service.
Inskrivningen vid förmedlingen har betydelse även för den arbetssökandes rätt till kontantstöd under arbetslösheten. I samband med inskrivningen får den arbetssökande ett kassakort (deklarations- kort) som samtidigt , 'stämplas, , av förmedlingen. Korten gäller för två respektive fyra veckor beroende på om den arbetslöse har rätt till a- kassa eller KAS. När perioden gått till ända, måste den arbetssökande besöka förmedlingen för att få ett nytt ”stämplat” kort.
Våra skäl
I princip har alla rätt till att bli inskrivna som arbetssökande vid en arbetsförmedling. Förmedlingen får vägra inskrivning bara om sökanden saknar uppehålls- eller arbetstillstånd. Någon annan grund för att få vägra en inskrivning finns inte. Någon skönsmässig prövning av en sådan begäran skall således inte göras. Uppgiften att skriva in den som anmäler sig som arbetssökande bör därför kunna få utföras av en generalist vid ett medborgarkontor.
Det är vidare lämpligt att generalisten i samband med inskrivningen stämplar in besöket i ett det särskilda kassakortet samt informerar den arbetssökande om ersättningsreglerna för a-kassa eller KAS och om tillgängliga lediga platser (platsautomat).
En anmälan föranleder emellertid betydligt fler åtgärder från förmedlingens sida än bara inskrivning och ' *stämpling' ' av kassakort. En anmälan kan t.ex. i många fall innebära att förmedlingen skall sätta samman en hel kedja av insatser genom att kombinera olika arbets— marknadspolitiska åtgärder, såsom platsförmedling, arbetsvägledning, yrkesinriktad rehabilitering, utbildning och lönesubventioner. Om sådana anmälningar handläggs av generalister, leder det sannolikt till att effektiviteten i förmedlingsarbetet riskeras.
Det bör således inte ankomma på en generalist att avgöra den nyinskrivnes behov av service m.m. från arbetsförmedlingen. Den uppgiften bör således även i fortsättningen förbehållas den ordinarie platsförmedlaren/vägledaren.
En sådan bedömning framstår visserligen i en del fall så pass enkel att den skulle kunna utgöras även av en generalist. De fall vi tänker på är vissa säsongsarbetare, t.ex. asfaltsläggare, kyrkogårdsarbetare, målare m.fl. Dessa personer har många gånger redan en anställning klar när de anmäler sig som arbetssökande vid förmedlingen och behöver alltså inga särskilda arbetsförmedlande insatser från förmed- lingens sida. Det kan emellertid inom denna grupp finnas en del personer med oklara anställningsförhållanden som kräver någon anställningsbefrämjande åtgärd utöver bara en inskrivning från förmedlingens sida.
Vi begränsar därför vårt förslag till de arbetsuppgifter som vi inledningsvis har nämnt.
För att kunna utföra inskrivningsuppgiften måste generalisten inte bara ha tillgång till förmedlingens ADB-system, t.ex. för att få fram den ADB-baserade anmälningsblanketten, utan också en möjlighet att tillföra systemet uppgifter (uppdateringar).
Vi vill samtidigt än en gång påminna om att en generlist enligt vårt förslag inte får pröva frågor om utlämnande av uppgifter om arbets- sökande till andra myndigheter.
9.4.3. Handläggning av flyttningsbidrag
Nuvarande förhållanden
Det finns flera olika bidrag för den som måste flytta för att få en anställning. Flyttningsbidragen enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag består bl.a. av respenning och starthjälp. De olika bidragen skall stimulera till att söka arbete och flytta till annan ort och täcka de merkostnader som uppstår till följd av en flyttning. Respenning kan ges vid både sökanderesa och tillträdesresa för den som börjar en anställning. En sökanderesa innebär en resa till arbetsgivaren för anställningsintervju. Arbetsförmedlingen står för biljettkostnaden och eventuellt traktamente om besöket hos arbetsgiva-
ren bedöms nödvändigt för en eventuell anställning. Om barntillsynen inte kan ordnas, betalar arbetsförmedlingen också reskostnaden för sökandens barn.
Om sökanden börjar anställningen på den nya orten, får sökanden och dennes familj tillträdesresan betald och dessutom eventuellt traktamente. Förutsatt att den nya anställningen beräknas vara minst sex månader, betalar arbetsförmedlingen dessutom kostnaden för att flytta bohaget.
För att få respenning måste följande villkor uppfyllas:
Den sökande * är inskriven på arbetsförmedlingen * är eller riskerar att bli arbetslös * kan inte få anställning på hemorten
Ibland kan också den som inte är arbetslös få respenning, t.ex. den som inte kan få arbete i sitt utbildningsyrke på hemorten eller som är anställd vid ett företag med driftsinskränkningar. Bidrag kan också i en del fall ges i samband med arbetsmarknadsutbildningar på en annan ort.
Starthjälp lämnas till den som är arbetslös och genom arbets- förmedlingen har erhållit anställning på en ort dit det inte är möjligt att dagpendla. Anställningen skall beräknas omfatta minst tolv månader och får inte vara första anställning efter avslutad utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning.
I propositionen 1994/95:218 En effektivare arbetsmarknadspolitik m.m. föreslår regeringen vissa ändringar. Det föreslås bl.a. att starthjälp bör komma ifråga endast för anställningar som beräknas vara minst sex månader samt att nivån på starthjälpen bör sänkas från nuvarande 15 000 kr till 10 000 kr. Vidare föreslås ett nytt bidrag, pendlingsstöd, som skall vara till för arbetslösa som tar ett arbete med
långa pendlingsresor.
Våra skäl
De krav som måste uppfyllas för att den arbetssökande skall vara berättigad till respenning är — som alldeles nyss har nämnts — att han eller hon är inskriven vid arbetsförmedlingen, är eller riskerar att bli arbetslös och att det inte framstår som möjligt att få en ny
anställning på hemorten. De två först nämnda kriterierna är lätta att kontrollera. Det sist nämnda kriteriet förutsätter emellertid att handläggaren gör en arbets-
marknadspolitisk bedömning, dvs. att sökanden inte kan få en anställning på hemorten. Som regel fordrar en sådan bedömning en ingående kunskap om arbetsmarknaden.
Vi i MBK—utredningen anser det därför som mindre lämpligt att beslutanderätten av alla förmåner som innefattas i begreppet respen- ning skall kunna läggas på en generalist. När det gäller den be- gränsade del av respenningen som rör sökanderesor bör dock enligt utredningen ett beslut kunna fattas även av en generalist på ett medborgarkontor.
Vi i MBK-utredningen ser därför em möjlighet — t.ex. när en ort drabbas av en omfattande arbetslöshet — att sådana beslut, av enklare art, bör kunna fattas av en generalist. Vi är givetvis medvetna om att det finns risk för att ersättningen för arbetssökarresor i vissa fall kan komma att missbrukas, med att de fördelar som ett begränsat sambruk av personal mellam olika myndigheter i en medborgarkontorsverksam- het ändå bör kunna omfatta dessa respenningärenden.
Vi vill samtidigt stryka under att den omständigheten att någon beviljats respenning i form av ersättning för sökanderesa inte medför att arbetsförmedlingen blir tvungen att senare vid en eventuell anställning bevilja bidrag för bohagstransport m.m. Förmedlingen är alltså fri att göra en självständig bedömning vid varje årgärd.
9.5. Andra statliga områden, däribland länsstyrelsernas område
Vi har undersökt också andra statliga områden ar redovisats, dock utan att hitta några för ändamålet lämpliga ärendegrupper.
Det gäller främst länsstyrelsernas ansvarsområde. Länsstyrelsernas verksamhet går i första hand ut på att främja länets utveckling och befolkningens bästa, att verka för att de fastställda nationella målen inom olika samhällssektorer får genomslag i länet och att svara för den statliga förvaltningen i länet, i den mån någon annan myndighet inte har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter.
Bland länssstyrelseuppgifterna har vi koncentrerat vår undersökning på en del frågor som rör körkortsregistret, vissa tillstånd i samband med yrkesmässig trafik, jakttillstånd, medborgarskapsprövningar, tillstånd till att vara vigselförrättare samt lotteriuppgifter.
För flera av dessa uppgifter har aviserats regelförändringar. Det utgör ytterligare en anledning för utredningen att avstå från att lägga fram några förslag i denna del.
9.6. Det kommunala området
Förhållandena i kommunerna varierar starkt. I lagstiftningen har de också getts en betydande frihet att på grundval av skiftande lokala förutsättningar själva utforma sin verksamhet.
Vi avstår från att göra en generell genomgång av kommunala uppgifter som är lämpliga att handlägga vid ett medborgarkontor i gemensam regi med berörda statliga myndigheter och försäk— ringskassan. Det sker mot bakgrund av kommunernas frihet att organisera sitt eget arbete.
9.6.1. Bakgrund
I avsnitten 6 och 7 har vi i någon mån belyst den kommunala organisationen. Det finns dock anledning —— vid en prövning av vilka kommunala uppgifter som kan vara lämpliga i en integrerad med- borgarkontorsverksamhet i gemensam regi —— att på nytt ta upp den.
Kommunernas verksamhet delas in i frivilliga (fakultativa) uppgifter och specialreglerade uppgifter. Inom den frivilliga sektorn är graden av kommunalt engagemang beroende av vad som lokalt anses vara av allmänt intresse att bedriva. På det specialreglerade området finns föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter. I flertalet av speciallagarna har kommunerna ålagts att förse medborgarna med samhällsservice av skiftande slag (obligatoriska uppgifter).
Hur verksamheten för övrigt skall organiseras får kommunerna enligt KL numera i stort sett bestämma själva. Det gäller oavsett om uppgifterna faller in under det frivilliga eller det specialreglerade området. ,
På det specialreglerade område där riksdagen i lag ålagt kommu- nerna att svara för en viss verksamhet skall det finnas en eller flera ansvariga nämnder som fullgör uppgifterna i fråga. Ingen del av den specialreglerade verksamheten får således falla utanför kommun— styrelsens eller någon annan nämnds ansvarsområde.
På kommunfullmäktige ankommer det att besluta om de nämnder som skall finnas, hur uppgifterna skall fördelas mellan dem och om de skall verka på central eller lokal nivå.
Den frihet som kommunerna har att organisera sin verksamhet gäller som sagt även på det specialreglerade området. Det är t.ex. möjligt att inom socialtjänsten inrätta särskilda äldreomsorgsnärnnder eller äldre- och handikappnämnder med ansvar för både sociala och medicinska insatser. Det går också att samordna skolverksamheten
med den verksamheten som bedrivs inom det sociala området eller kultur- och fritidsområdena. På så sätt blir det möjligt att inrätta särskilda t.ex. barn— och ungdomsnämnder. Reglerna medger också att uppgifterna fördelas så, att en eller flera nämnder svarar för pro— duktionen av vissa tjänster åt andra nämnder och att s.k. utför- arnämnder och beställarnåmnder inrättas.
När det gäller organisationen av nänmdernas förvaltning beslutar fullmäktige om de övergripande principerna. Den närmare för- valtningsorganisationen bestämmer kommunstyrelsen eller respektive nämnd själva.
Med KL som grund och de begränsningar som kan finnas i speciallag när det gäller möjligheten att delegera bestämmer nämn— derna själva om delegering av beslutanderätt till anställda hos kommunen. Detta gäller oavsett hur en kommun har organiserat sina nämnder.
Kommunal myndighetsutövning
Kommunal myndighetsutövning förekommer främst inom det special- reglerade området — t.ex. i socialtjänsten, plan— och byggområdet, hälsoskyddsområdet m.m.
Beslut som fattas med stöd av den allmänna kompetensregeln i 2 kap. KL eller med stöd av offentliga normer som utgår från den allmänna kompetensregeln innefattar som regel inte någon myn- dighetsutövning. .
Kommunernas frihet att själva bestämma om sin organisationsforrn innebär emellertid att det inte finnas någon generell beskrivning — en för alla kommuner gällande modell — för hur de enskilda uppgifterna inom det specialreglerade området har organiserats eller skall organiseras.
I det hittillsvarande arbetet med att inrätta medborgarkontor inom en del kommuner i Sverige har det danska s.k. ROSA-projetet varit vägledande —- se vår beskrivning av projektet i avsnitt 7.4. Det innebär emellertid inte att verksamheten vid de kommunala med- borgarkontorem är identiska. N är det gäller t.ex. sådana förvaltnings- uppgifter som inkluderar myndighetsutövning föreligger stora skillna- der. I en del fall är sådana uppgifter begränsade till sådana frågor som vissa parkeringstillstånd och anmälan till barnomsorgen, medan det i andra fall går att även bekräfta ett faderskap vid ett kommunalt medborgarkontor.
Det ligger sålunda i sakens natur att någon generell genomgång av kommunala uppgifter som är lämpliga att handlägga vid ett med-
borgarkontor i gemensam regi med berörda statliga myndigheter och försäkringskassan inte låter sig göras på samma sätt som för de statliga myndigheterna. Detta beror bland annat på kommunernas frihet att organisera sitt eget arbete.
Både faktiskt och organisatoriskt varierar förhållandena i varje kommun.
Den modell som tillämpas i det danska ROSA-projektet bör dock också i fortsättningen kunna användas för att på det lokala planet peka ut vilka kommunala uppgifter som skulle kunna handläggas vid ett medborgarkontor i sådan gemensam regi som vi föreslår.
I det följande ges därför enbart exempel på dels ett antal rutiner inom barnomsorgs- respektive socialbidragsområdet som utförs av ”generalister” inom kommunala medborgarkontor i dag, dels ett antal tänkbara rutiner inom plan- och byggområdet och hälsovårdsområdet.
9.6.2. Barnomsorgsplats
Vårt förslag: En anmälan om behov av plats i barnomsorgen bör kunna tas emot och registreras av en generalist vid ett medborgar- kontor. En generalist bör även kunna fördela platserna och lämna erbjudanden om plats.
Nuvarande förhållanden
Från den 1 januari 1995 är en kommun enligt 14 a & socialtjänstlagen skyldig att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i den ofattning som det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Plats skall erbjudas alla barn som har fyllt ett år utan oskäligt dröjsmål efter det att anmälan om behov av plats gjorts.
En kommun är också skyldig att ordna plats åt de barn som har behov av barnomsorg av fysiska, psykiska eller andra skäl som ett särskilt stöd i sin utveckling (16 å). Den skyldigheten omfattar även de barn som beviljats plats som bistånd enligt socialtjänstlagen (6 5).
Våra skäl
Ärenden om barnomsorgsplats med stöd av 16 eller 6 & socialtjänst— lagen hanteras idag av specialister inom den kommunala förvaltningen.
Andra ärenden — som information, anmälan om behov av plats, registrering i barnomsorgskön, fördelninga av platser och erbjudande om plats — hanteras emellertid på en del håll av generalister vid kommunala medborgarkontor. Det är som framgår ett förhållandevis enkelt kommunalt regelverk som tillämpas.
En anmälan om behov av plats i barnomsorgen får göras tidigast fyra månader före önskad placering. Anmälan skall göras på ett särskilt formulär som skall skrivas under av båda föräldrarna eller av den som barnet bor hos. I anmälan skall anges vilken form av barnomsorg som önskas och vilka alternativa placeringar som godtas.
För att anmälan skall registreras krävs att barnet har fyllt ett år vid tiden för önskad placering om barnet inte har behov av barnomsorg med hänsyn till barnets eget behov ( 16 5),
att barnet och dess familj är bosatta och stadigvarande vistas i kommunen samt
att föräldrarna eller den eller de som barnet bor hos har behov av barnomsorg inom fyra månader på grund av att de förvärvsarbetar, studerar eller att barnet självt har behov av plats i barnomsorgen.
Vid urvalet av plats gäller sedan barnets anmälningsdag som ködatum. Vid brist på platser går barn med särskilda behov (16 å) och de som har behov av bistånd (6 &) före övriga barn som väntar på plats i barnomsorgen.
När det blir aktuellt att tilldela ett barn i kön en plats, sänds ett skriftligt erbjudande om plats över till föräldrarna eller till den som barnet bor hos. Antas inte den erbjudna platsen, måste en ny anmälan om behov av plats göras.
Det nu beskrivna förfarandet passar enligt vår bedömning utmärkt för en medborgarkontorsverksamhet.
9.6.3. Socialbidrag till vissa pensionärer
Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros en del handläggningsuppgifter i fråga om socialbidrag till den som inte kan få svensk pension eller som har otillräcklig pension.
Nuvarande förhållanden
Rätten till socialbidrag är en form av bistånd enligt 6 & socialtjänst— lagen. '
När det gäller invandrare som är över 65 år och som inte kan få svensk pension har socialnämnderna i en del kommuner beslutat att de kan få socialbidrag enligt en särskild norm. I den normen ingår utöver kostnaden för hyra bl.a. kostnader för läkarvård, medicin och tandvård.
Den som önskar socialbidrag enligt denna norm måste fylla i en ansökan varje månad och personligen lämna in den till medborgarkon- toret och samtidigt visa upp sitt pass för personalen.
Ansökan skall lämnas in senast den 15 i varje månad som bidraget söks. Bidraget betalas ut omkring den 27 i samma månad.
Någon prövning av i vad mån personen i fråga kan försörja sig genom eget arbete blir inte aktuellt att göra i dessa ärenden. En motsvarande ordning tillämpas även för pensionärer med otillräcklig pension.
Våra skäl
I den handläggningsmtin som utarbetats för personalen vid några kommunala medborgarkontor för ifrågavarande slag av socialbidragsä- renden har handläggningen begränsats till att ankomststämpla ansökningen, se till att den är fullständig, kontrollera uppvisade kvitton för t.ex. hyra och hemtjänst m.m. samt anteckna dels de betalda beloppen, dels sökandens passnummer på ansökningsblanket—
ten.
I rutinen ingår det sedan för handlägggaren att skriva sin signatur på ansökningshandlingen och att skicka den vidare till den inom kommunens socialbidragsenhet som har behörighet att besluta i ärendet.
Handläggningen vid medborgarkontoret syftar således enligt den nu beskrivna rutinen till att göra ärendet klart för beslut. Förfarandet skall göra det enklare inte bara för beslutsfattaren vid socialbidragsen— heten utan också för den enskilde.
Ett annat exempel inom socialbidragsområdet som skulle kunna handläggas vid ett medborgarkontor på liknande sätt är socialbidrag till pensionärer med otillräcklig pension. Lika litet som i exemplet ”socialbidrag till invandrad pensionär” blir det här fråga om att vid biståndsbedömningen väga in t.ex. i vad mån den enskilde kan försörja sig genom arbete.
9.6.4. Enklare bygglov
Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros uppgiften att besluta om enklare bygglov för om- och tillbyggnader av enbostadshus för permanent- eller fritidsboende.
Nuvarande förhållanden
En förutsättning för att få lov att bygga om eller till inom områden med detaljplan är ibland bara att den tänkta byggnadsåtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighetsplan som gäller för området [8 kap. 11 & plan- och bygglagen (1987:10)]. Gör den inte det, skall en ansökan om bygglov bifallas.
Våra skäl
Den prövning som skall göras vid ansökan om bygglov behöver inte alltid vara komplicerad eller fordra särskild sakkunskap. Vi avser här sådana fall när någon söker bygglov för ett staket i tomtgränsen eller för begränsade till— och ombyggnader, kanske ett extra rum eller en inglasning av en uteplats, ändring av ett tak eller liknande inom ramen för de bestämmelser som kommunen beslutat i en detaljplan.
Det är fråga om ärenden som i princip kan avgöras i samband med att ansökan om lov lämnas in. Den handläggande tjänstemannen kan med ledning av fastighetens beteckning _ särskilt i de fall detaljpla— nerna finns lagrade på ADB-medium — på ett enkelt sätt få fram de detaljplanebestämmelser som gäller för det aktuella området och med ledning av dessa kontrollera om den tilltänkta åtgärden inte avviker från bestämmelserna. Någon teknisk granskning behöver i dessa fall inte göras.
Vi i MBK-utredningen anser att ifrågavarande uppgift mycket väl kan utföras av en generalist vid ett medborgarkontor.
9.6.5. Parkeringstillstånd åt handikappade
Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros uppgiften att besluta om parkeringstillstånd för handi- kappade.
Nuvarande förhållanden
Som förutsättning för att få ett kommunalt parkeringstillstånd gäller som regel att en läkare skall intyga att handikappet är sådant att personen i fråga behöver parkeringstillståndet.
I handläggarens uppgift ingår dels att kontrollera att det framgår av läkarintyget att sökanden behöver ett parkeringstillstånd, dels avgöra under vilken tid tillståndet skall gälla. Beslutet översänds sedan till sökanden. Med beslutet översänds också en del upplysningar, t.ex. de regler som gäller för den som innehar ett parkeringstillstånd samt ett plastat parkeringskort försett med ett giltighetsmärke.
Våra skäl
Den nu beskrivna myndighetsutövningsuppgiften —— som bl.a. utförs av generalister vid det kommunala medborgarkontoret i Sölvesborgs kommun — bör kunna utföras av en generalist också vid andra med-
borgarkontor.
9.6.6. Inackorderingsbidrag
Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros uppgiften att besluta om inackorderingsbidrag för elever i gymnasial utbildning.
Nuvarande förhållanden
Enligt 5 kap. 33 & skollagen (1985:1100) skall en hemkommun lämna ekonomiskt stöd till de elever i gymnasieskolan som behöver in- ackordering till följd av skolgången. Skyldigheten gäller till och med det första kalenderhalvåret det år då ungdomarna fyller tjugo år.
Stödet skall avse boende, fördyrat uppehälle och resor till och från hemmet. Stödet skall ges kontant eller på annan lämpligt sätt enligt kommunens bestämmande. Om stödet ges kontant, skall det utgå med lägst 1/30 av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän för- säkring för varje hel kalendermånad under vilken eleven bor in- ackorderad.
Enligt vad utredningen upplysts om har bidraget i en del kommuner tidigare varit beroende av avståndet. Men många kommuner överväger att införa ett bestämt belopp för alla oberoende av avstånd. För att få inackorderingsbidrag fordras som regel enligt de kommunala be- stämmelserna att resvägen är minst 40 km eller att restiden är lång. Det är fråga om bidragsbelopp i storleksordningen 1 150 - 2 300 kr i månaden. Bidraget bestäms efter en viss mall.
Inackorderingsbidrag ges även i det fallet elevens utbildningsval finns på hemorten. Detta gäller t.ex. om eleven sökt men inte kommit in på motsvarande utbildning på hemorten, när han eller hon är elev vid ett godkänt idrottsgymnasium eller vid en annan utbildning där det har beslutats att hela landet skall vara elevområde eller när föräldrarna har flyttat till en annan ort och eleven bor kvar för att fullfölja en redan påbörjad utbildning.
Våra skäl
Den nu beskrivna uppgiften —-— som också den utförs av generalister vid det kommunala medborgarkontoret i Sölvesborgs kommun —- bör även den allmänt sett kunna utföras av en generalist vid ett med- borgarkontor i gemensam regi.
9.6.7. Tillstånd till förmultningsklosett
Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna svara för enligt en lokal hälsoskyddsförordning att installera en förmultningsklosett.
Nuvarande förhållanden
I lokala hälsoskyddsförordningar förekommer krav på tillstånd bland annat för att få installera en förmultningsklosett.
Socialstyrelsen har provat och klassat ett antal toaletter som godtagbara och angett en högsta belastning, dvs. antalet brukare för
var och en.
En ansökan om tillstånd skall innehålla uppgift om fastighetsbe- teckning, typ av toalett och hur många personer som normalt kommer att använda toaletten.
Handläggaren kontrollerar uppgifterna i ansökan mot socialstyrel- sens ”lista” och fattar därefter -— om förutsättningar föreligger —— ett beslut om tillstånd.
Våra skäl
Det är fråga om ärenden som i princip kan avgöras i samband med att ansökan om tillstånd lämnas in. Den handläggande tjänstemannen kan med ledning av socialstyrelsens lista på ett enkelt sätt avgöra om förutsättningar för tillstånd föreligger eller inte.
Vi i MBK-utredningen anser att ifrågavarande uppgift mycket väl kan utföras av en generalist vid ett medborgarkontor.
10. Utredningens förfatmingskommentarer
Vi har av pedagogiska skäl valt att ersätta 1994 års lag med en ny lag (se Utredningens författningsförslag). Lagen är som framgår avsedd att kompletteras med en regeringsförordning.
Vårt lagförslag innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för försöken. De former för medborgarkontorsverksamhet som är möjliga enligt 1994 års lag skall alltjämt kunna tillämpas under försöksperio- den.
Här skall lämnas några närmare kommentarer till våra bägge författningsförslag, paragraf för paragraf.
10.1. Förslaget till lag om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor
Lagens tillämpningsområde
l 5 I denna lag ges föreskrifter om sådan samverkan mellan en statlig myndighet, en allmänn försäkringskassa, en kommun eller ett landsting där dessa för varandras räkning utför enklare för- valtningsuppgifter eller utnyttjar varandras personal, lokaler och utrustning till att utföra sådana uppgifter.
I ett medborgarkontor ges för närvarande utrymme för flera olika former för samverkan mellan statliga myndigheter, allmänna för- säkringskassor, en kommun eller ett landsting.
I den nu föreslagna lagen ges i och för sig föreskrifter bara i fråga om integrerad samverkan. Det framgår av 1 5. Ett exempel på en sådan samverkan — som redan är möjlig enligt den nuvarande försökslagen — är att en kommun utför enklare förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning för statliga myndigheters eller allmänna försäkringskassors räkning.
Med den nu föreslagna lagen sträcks emellertid tillämpningsområdet för denna form av samverkan ut så att även statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting får rätt att utföra sådana uppgifter för varandras räkning eller för kommuners räkning. Det
betyder att begränsningen i den nuvarande försökslagen till kommunalt huvudmannaskap för medborgarkontoren upphör Det nu sagd kommer till uttryck i paragrafens första led.
Ytterligare en form för integrerad samverkan är att en myndighet utnyttjar en annan myndighets personal för sin verksamhet. Den formen för samverkan görs obligatorisk för uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister. Det nu sagda kommer till uttryck i paragrafens andra led (jfr med
förslagets 9 ©). Andra former för samverkan i ett medborgarkontor är därmed inte
uteslutna. Det kan vara fråga om en samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning eller administrativ service, alltså närmast en samlokalisering med vissa gemensamma administrativa funktioner men där alla förvaltningsuppgifterna has om hand av respektive myndighet och som inte kräver någon författningsreglering. Det kan också vara fråga om en kombination av samlokalisering och integration i ett begränsat antal ärenden. Olika former för samverkan hålls således öppna.
Enligt bestämmelsen blir det således exempelvis möjligt att etablera en samverkan i medborgarkontor uteslutande mellan statliga myndig— heter eller mellan en statlig myndighet och en kommun där den statliga myndigheten genom sin personal svarar för en del kommunala uppgifter. Tanken med bestämmelsen är att ge dessa myndigheter, för det fall de är intresserade av en sådana samverkan som avses i lagen, så goda förutsättningar som möjligt för att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som kan finnas. Det innebär bland annat —- till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande försökslagen —— att det också blir möjligt för den som är anställd t.ex. hos en polismyndighet att svara för en del andra förvaltningsuppgifter utanför polisområdet, alltså uppgifter som hör till andra statliga förvaltningsmyndigheters, försäkringskassors eller kommunala myndigheters verksamhetsområden.
För att det skall vara fråga om ett medborgarkontor ställs således inte något krav på att både statliga och kommunala myndigheter och en allmän försäkringskassa medverkar. Det är fullt tillräckligt att två myndigheter samverkar.
När det gäller vilka förvaltningsuppgifter som skall få handläggas vid ett medborgarkontor, har dessa begränsats till enklare förvaltnings— uppgifter. Det skall bara vara fråga om sådan uppgifter eller ärenden där risken för fel är liten eller där självständiga bedömningar från handläggarens sida inte förekommer. Det är alltså fråga om en rent rutinmässig handläggning. En sådan handläggning kan också innefatta
myndighetsutövning (se 11 5).
Som exempel på sådana enkla ärenden eller uppgifter kan nämnas handläggningen av vanliga passansökningar. Handläggningen är här i begränsad till en kontroll av om det finns passhinder eller inte i passregistret. Finns det enligt registret inget passhinder, skall ett pass utfärdas.
Det är först om det enligt passregistret kan finnas ett s.k. passhinder som en bedömning skall ske. Det är också först då som ärendet inte längre kan anses vara av enkel beskaffenhet.
I vems namn utförs förvaltningsuppgifterna vid ett medborgarkontor med integrerad verksamhet? Som vi tidigare sagt, är ju medborgar- kontoret inte någon myndighet.
Enligt den nuvarande försökslagen — med uteslutande kommunalt huvudmannaskap — utför kommunen de statliga förvaltningsupp— gifterna i eget namn och inte i respektive myndighets namn (se prop. 1993/94:187 s. 15 f.). Som vi inledningsvis sagt har vi inte haft någon anledning att sätta i fråga den nuvarande försökslagens innehåll. Den ordningen får således bestå för sådana förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning, t.ex. information, rådgivning eller andra serviceåtgärder.
Blir det däremot fråga om förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, bör i stället uppgifterna alltid utföras i den ursprungliga myndighetens namn. Bland annat kravet i förslagets 9 och 10 åå på att myndigheten skall träffa särskilda anställnings- och upp—dragsavtal med den handläggande tjänstemannen är ett uttryck för detta synsätt.
Beslut som fattas vid ett medborgarkontor skall i den mån de inbegriper myndighetsutövning överklagas i sarmna ordning som när beslutet har fattats vid den ursprungliga myndigheten. Givetvis bör det från rättslig synpunkt sakna betydelse, ifall samverkan kallas med- borgarkontor eller något annat. Men eftersom det bara blir fråga om gynnande (eller neutrala) beslut, blir det i praktiken sällan aktuellt med överklagande över huvud taget.
2 5 Lagen gäller inte förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning och som kan innebära sådan bedömningar att den handläggande tjänstemannens saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga med hänsyn till dennes övriga uppgifter.
Bestämmelsen i 2 & avser uteslutande myndighetsutövning.
Enligt 1 kap. 9 & RF skall förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
En handläggare vid ett medborgarkontor kan få svara för för- valtningsuppgifter inom vitt skilda områden. En sådan kombination av förvaltningsuppgifter kan leda till en del intressekonflikter. Är man t.ex. anställd av en viss myndighet men samtidigt skall utföra uppgifter för en eller flera andra myndigheter, finns det risk för att omgivningen eller allmänheten kan komma att misstro handläggaren. Skulle t.ex. kronofogdemyndigheternas indrivningsverksamhet (betungande myndighetsutövning) förläggas till ett medborgarkontor genom att en eller flera av dess tjänstemän placeras där —— vilket i och för sig inte är uteslutet enligt vårt förslag till flexibla organisationslös— ningar — och samtidigt utföra vissa förvaltningsuppgifter för en kommuns räkning, väcks självklart frågan huruvida en sådan tjänste- mans behandling av sådana indrivningsärenden som avser de kommu- nala bostadsföretagens hyresfordringar skiljer sig från behandlingen av andra ärenden. Ett annat exempel på en sådan konfliktsituation är om en kommu— nalanställd som har till uppgift att avgöra förtursplaceringar i barnom- sorgen samtidigt kan handlägga och besluta i vapenlicensärenden. I barnomsorgsärendet kan tjänstemannen få del av uppgifter om familjeförhållanden som kan vara betydelsefulla också för licensären— det.
Ytterligare ett annat exempel på en konfliktsituation är om en tjänsteman, som kanske är anställd av försäkringskassan och som vid registerslagning i ett passärende för Polisen har fått reda på att personen i fråga har gjort sig skyldig till försäkringskassebedrägerier, kan handlägga den personens ansökan om bostadsbidrag eller framställning om sjukpenning.
Finns det möjligheter för den som handlägger sådana ärenden m.m. som nu nämnts vid medborgarkontoret att göra bedömningar, kan han eller hon således smyga in uppgifter som, om ärendet skulle ha avgjorts vid modermyndigheten, man inte skulle ha beaktat. Be- stämmelsens syfte är att hindra sådana olämpliga kombinationer av förvaltningsuppgifter vid ett medborgarkontor.
Ett sätt att komma till rätta med en del av dessa problem är alltså att begränsa antalet ärenden där handläggaren skall göra bedömningar. Ett annat sätt är att begränsa handläggarens tillgång till känslig information. När det gäller t.ex. passärenden finns det med hänsyn till handläggarens uppgift inte något skäl för att låta denne få reda på vad ett passhinder består i. Uppgiften om att enligt registret passhinder kan föreligga eller inte är alltså fullt tillräckligt för att denne skall kunna lösa sin arbetsuppgift. Handläggning av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar hos en myndighet skall inte heller enligt förslaget kunna anförtros den som är verksam för flera myndigheter. (Se vidare 11 5 i vårt förslag.)
I 11 och 12 && FL, i7 & LOA, i 6 kap. 24 och 25 åå KL ochi 11 5 AB 94 finns ytterligare bestämmelser som i ett liknande syfte tar sikte på att begränsa möjligheterna för offentliganställda att kombinera olämpliga arbetsuppgifter.
3 5 Lagen omfattar inte 1. beslut om att avslå eller avvisa en framställning, 2. beslut om att återkalla ett tillstånd,
3. rättelse eller omprövning av beslut,
4. beslut om återkrav av en utbetald förmån, eller
5. beslut som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden.
Genom 3 & begränsas lagens tillämpningsområde när det gäller myndighetsutövning i huvudsak till beslut som normalt bara är gynnande eller neutrala för den enskilde. Bestämmelsen utgör ett tillmötesgående av de krav som finns i 8 kap 3 & RF om att be- tungande myndighetsutövning inte bör komma i fråga för överläm- nande till ett annan subjekt utan uttryckligt stöd i lag. Vi har valt den här lösningen med hänsyn till de krav som ställs upp i 8 kap. 3 & RF om att delegera sådan myndighetsutövning.
Här bortses från att ett beslut om en viss ersättning givetvis kan vara negativt i den meningen att sökanden får mindre än väntat eller att det begränsar möjligheterna till en annan ersättning. I stället för att söka definiera gynnande eller neutrala (icke-negativa) beslut, har vi valt att ”vända på bilden” och i 3 & ta undan avslagsbeslut m.fl. från tillämpningsområdet för försöken med medborgarkontor.
Uttrycket ”framställning” i punkten I är något mer omfattande än ”ansökan” i t.ex. ] 5 lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Det är också med hänsyn till hur verksamheten rent
faktiskt bedrivs vid ett medborgarkontor naturligare att använda ordet framställning före ordet ansökan. '
Med ordet ”ingrepp” i punkten 5 avses främst varje slag av tvångsmedel.
Samtjänstavtal
4 5 En statlig förvaltningsmyndighet, en allmän försäkringskassa, en kommun och ett landsting får ingå avtal om inbördes sam- verkan i enlighet med 1 & (samtjänstavtal).
I 4 & anges att samarbetet myndigheterna emellan skall grundas på ett särskilt avtal, kallat samtjänstavtal. Det är de olika samtjänstavtalen som myndigheterna ingår som bildar ramen för medborgarkontors- verksamheten. I avtalen skall de olika förvaltningsuppgifterna som får handläggas vid ett medborgarkontor anges noga, särskilt i de fall en myndighet utnyttjar en annans myndighets personal för sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personregister.
Det är först genom en sådan precisering —-- en s.k. tjänsteprofil — som garantier fås för att uppgifterna i fråga kommer att kunna utföras vid ett medborgarkontor på samma sätt som de skulle ha utförts om de hade handlagts av någon tjänsteman vid modermyndigheten. För att binda den tjänsteman som skall svara för förvaltningsuppgifterna till myndigheten skall myndigheterna dessutom träffa ett särskilt avtal med denne, se vidare 9 och 10 55. I 1 5 andra stycket 1994 års försökslag erinras om att en kommun har rätt att sluta avtal med enskilda inom ramen för den kommunala kompetensen enligt 2 kap. 1 & KL. Denna erinran har nu ansetts obehövlig och saknar därför motsvarighet i den föreslagna lagen.
5 & I ett samtjänstavtal skall det närmare anges dels vilka för- valtningsuppgifter som skall få utföras, dels vilka ekonomiska och andra villkor som skall gälla mellan parterna vid utförandet av förvaltningsuppgifterna.
Vidare skall det av avtalet framgå 1. hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten vid medborgarkontoret, 2. hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad, och 3. hur allmänheten skall informeras om verksamheten.
6 & För att vara giltigt skall ett samtjänstavtal vara skriftligt och ha godkänts av regeringen.
Avtalet gäller under den tid som föreskrivs i avtalet, dock längst så länge denna lag gäller.
7 & Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 6 5 första stycket, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det.
Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag som regeringen bestämmer.
I 5—7 55 anges närmare vad som skall anges i ett avtal om samtjänst och vad som i övrigt skall gälla för att ett sådant avtal skall få tillämpas.
Lagen (1992: 1317) om offentlig upphandling skall inte tillämpas på samtjänstavtal. Den personal som skall arbeta vid medborgarkontoret förutsätts besitta en unik kompetens.
Bestämmelserna i 6 och 7 55 motsvarar utan ändring i sak 2 och 4 55 i 1994 års försökslag.
Föreskriften om regeringens godkännande utesluter inte att huvudmännen (de avtalsslutande myndigheterna) själva kommer överens om att begränsa en pågående medborgarkontorsverksamhet. Däremot fordrar varje ändring av verksamheten i motsats riktning regeringens godkännande innan den får påbörjas. Det gäller också om de tjänsteprofiler som beskrivs i samtjänstavtalet, dvs. de befattnings— beskrivningar som gäller för handläggarna, ändras till att omfatta ytterligare myndighetsutövningsuppgifter och som inte tidigare varit föremål för regeringens godkännande. Det innebär t.ex. att en moderrnyndighet inte får föra ut ytterligare myndighetsutövningsupp- gifter till sina anställda utöver vad som förutsattes när samtjänstavtalet träffades.
För det fall regeringen återkallar sitt godkännade gäller inte längre samtjänstavtalet. De förvaltningsuppgifter som redan utförts med stöd av samtj änstavtalet påverkas dock inte av ett sådant beslut. Ibland kan det finnas behov av tid för att avveckla verksamheten vid ett med- borgarkontor. En återkallelse får därför verkan först från den dag som regeringen bestämmer.
Om det under avtalets giltighetstid skulle komma upp en tolknings- tvist mellan huvudmännen, får den lösas på vanligt sätt, dvs. genom förhandlingar och eventuellt ett nytt avtal.
Verksamhetsrapporter
8 & Parter som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits.
Bestämmelsen i 8 15 motsvarar utan ändring i huvudsak 3 & i 1994 års försökslag.
Den närmare tidpunkten för den årliga redovisningen — som bestämts till den 1 mars i den nuvarande försökslagen — är närmast en verkställighetsföreskrift och har därför tagits in i utredningens förslag till förordning (se 2 & förordningsförslaget).
Härigenom kan för övrigt den tidpunkten senare på ett smidigt sätt anpassas eller samordnas med de statliga myndigheternas och de allmänna försäkringskassornas framtida skyldighet att lämna års-
redovisning.
Myndighetsutövning, tillgång till personregister
9 & Avser samtjänstavtalet helt eller delvis förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som svarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter, om denne inte redan är anställd hos
myndigheten. Enligt 1994 års försökslag är det möjligt för en kommun att träffa
avtal med statliga myndigheter m.fl. om att för dessa myndigheters räkning utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innefattar
myndighetsutövning. Den möjligheten kvarstår enligt den föreslagna bestämmelsen i 1 &.
Omfattar samtjänstavtalet också sådana förvaltningsuppgifter som inkluderar myndighetsutövning, skall myndigheten eller kommunen enligt 9 & träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal men den eller de personer som är anställda hos den andra myndigheten och som skall svara för uppgifterna i fråga. Därigenom knyts tjänstemannen till myndigheten på ett sådant sätt att han i allt väsentligt kan jämställas med den som på vanligt sätt är anställd hos myndigheten. Han blir därmed en del av myndigheten och ingår i dess organisation.
Enligt 6 kap. 33 & KL gäller emellertid den begränsningen att en kommun får inte delegera beslutanderätt till någon annan än den som är anställd i kommunen.
Genom den föreslagna lagen ges en kommun befogenhet att lämna över enklare förvaltningsuppgifter. Men i de fall angelägenheterna innefattar myndighetsutövning uppfylls dock inte genom den nu föreslagna försökslagen kravet på lagstöd i 11 kap. 6 & RF för att få lämna över uppgifterna till en enskild person.
Vad gäller kommunen får den således som vårt förslag har utformats träffa ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid medborgar— kontoret som skall utföra uppgiften, om han eller hon inte redan är anställd av kommunen. Men statliga myndigheter och allmänna försäkringskassor kan ingå även uppdragsavtal.
Inom det specialreglerade kommunala verksamhetsområdet är möjligheterna att överlåta en uppgift på någon annan beroende av hur speciallagstiftningen är utformad på det aktuella området. Även här är lösningen att träffa ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid medborgarkontoret som skall svara för uppgiften.
Det tillgodoser de krav som ställs upp bland annat Seer och datalagen.
När det gäller tillgången till uppgifter i myndigheternas olika personregister, förutsätts i princip att bara den som ingår i myndig- hetens organisation omfattas av denna rätt. Det framgår indirekt av sekretesslagen, datalagen, de särskilda registerlagarna eller Datain- spektionens tillstånd. Det innebär bland annat att många förvaltnings— uppgifter — särskilt inom de allmänna försäkringskassornas verksam- hetsområde — inte kan utföras av någon annan myndighet än den eller de som har register.
Genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den eller de handläggare vid medborgarkontoret som behöver få tillgång till vissa registeruppgifter för att kunna utföra de aktuella arbetsupp- gifterna enligt samtjänstavtalet löses också den frågan.
Med ”tillgång” till uppgifter i ett personregister avses i 9 & liksom i 10 & inte bara en möjlighet att hämta uppgifter från registret till en bildskärm utan också en möjlighet att föra en uppgift till registret eller avlägsna en uppgift ur ett sådant register.
10 & Ett särskilt avtal enligt 9 & får i fråga om tillgång till person- register bara gälla sådan information som arbets- eller uppdragsta- garen behöver för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som avses med avtalet.
Föreskriften i 10 & avser att begränsa tillgången till uppgifter till bara sådana uppgifter som behövs för att utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet. Det innebär emellertid att en tjänstemannen som är verksam vid ett med- borgarkontor ändå kan få tillgång till personuppgifter inom vitt skilda områden som han — om han bara vore anställd vid en modermyn- dighet —- annars inte skulle kunna få. Det innebär inte att han får använda den eventuella överskottsinformationen vid handläggningen av andra förvaltningsärenden, om den informationen inte är tillgänglig när dessa ärenden handläggs vid modermyndigheten. Syftet är att säkerställa att lika ärenden behandlas lika, oavsett om handläggningen av dem sker hos modermyndigheten eller vid ett medborgarkontor.
Föreskrifter som hindrar användning av överskottsinformation finns för övrigt i Seer.
För det fall ett avtal saknar en sådan begränsning som föreskrivs i paragrafen eller tillämpas i strid mot denna begränsningsregel, förutsätts regeringen besluta antingen att inte godkänna avtalet eller att återkalla sitt godkännande. Avtalsregler som strider mot lagen är enligt vanliga lagtolkningsprinciper hur som helst ogiltiga, eftersom det rör sig om tvingande lagregler.
Delegering
11 & Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 9 5 får enligt vad regeringen närmare föreskriver för enklare fall anförtros att i myndighetens namn
]. ta upp anmälningar om tillgrepps- eller skadegörelsebrott,
2. handlägga ärenden enligt lagen (1938: 121) om hittegods,
3. bevilja enskilda personer tillstånd att inneha jaktvapen enligt vapenlagen (197311 176),
4. utfärda vanliga pass enligt passlagen (1978:302),
5. bevilja tillstånd till innehav, förvärv och förvaring av ex- plosiva ämnen enligt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor,
6. bevilja
- tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen (1993:1617) att anordna
offentliga tillställningar,
— tillstånd enligt 3 kap. samma lag att ta i anspråk offentliga
platser eller företa sprängningar,
7. bevilja bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbi- drag,
8. bevilja bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstill- lägg till pensionärer,
9. utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner, 10. medge jämkning av preliminär skatt enligt bestämmelserna i uppbördslagen (1953:272),
11. medge anstånd med inbetalning av skatt enligt bestämmel- serna i uppbördslagen,
12. utfärda utdrag ur skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister, 13. utfärda intyg om att kvarskatteavdrag inte skall göras, 14. utfärda taxeringsbevis för fastighet, 15. utfärda duplett av A-skattsedel, 16. medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt be- stämmelserna i lagen ( 1990:325) om självdeklaration och kontroll- uppgifter,
17. utfärda förtryckta deklarationsblanketter, 18. utfärda personbevis, 19. registrera anmälan om flyttning enligt folkbokföringslagen (1991:481),
20. skriva in arbetssökande vid arbetsförmedlingen, 21. bevilja flyttningsbidrag enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag.
12 & Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av avtal enligt 9 5 får vidare för enklare fall anförtros att i kommunens namn
1. handlägga ärenden om socialt bistånd enligt 6 & socialtjänst- lagen (1980:620) till den som inte kan få svensk pension eller har otillräcklig pension,
2. ta emot anmälningar om plats i barnomsorgen, fördela barnomsorgsplatser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a & socialtjänstlagen,
3. ge tillstånd till förmultningstoalett enligt hälsoskyddslagen (1982:1080),
4. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gym- nasieskolan enligt skollagen (1985:1100),
5. bevilja bygglov enligt plan- och bygglagen (1987:10) för tillbyggnader m.m. av enbostadshus i detaljplanelagt område,
6. bevilja parkeringstillstånd för handikappade.
I 11 och 12 55 ges ett uttryckligt lagstöd för regeringsföreskrifter eller särskilda regeringsbeslut om samverkan om myndighetsutövning i vissa uppräknade ärendegrupper i enlighet med 1, 4 och 9 55. Närmare kommentarer i anslutning till de olika ärendeslagen finns i avsnitt 9.
Enligt 11 kap. 6 & tredje stycket RF får förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning lämnas över till en enskild bara med stöd i lag. Bestämmelsen gäller både stat och kommun. Att utan något sådant stöd träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med en person om att denne bland annat skall utföra viss myndighetsutövning för myndighetens räkning skulle möjligen kunna ses som ett kringgå- ende av den konstitutionella ordning som slås fast i grundlagen, trots att syftet från den avtalsslutande myndighetens sida uteslutande är att göra det möjligt att tillämpa en särskild sammansättning vid hand- läggningen av de aktuella ärendena (jfr JK 1993 A 8). För uppdrag torde enligt RF varje fall kräva lagstöd. I fråga om möjligheten att delegera uppgifter från en kommun eller ett landsting kan hänvisas också till 3 kap. 16 5 samt 6 kap. 33 och 34 55 KL. Något stöd för en kommun att delegera beslutanderätt till en uppdragstagare ges dock inte genom denna bestämmelse eller i övrigt genom denna försökslag. För en kommun gäller alltjämt att den som beslutanderätten delegeras till måste vara anställd av kommunen (se kommentaren till 13 å andra stycket). '
Den lagregel som föreslås i 11 och 12 55 skall givetvis ses i ljuset av RF:s nyssnämnda föreskrift.
Uttrycket ”enklare fall” knyter an till uttrycket ”enklare för— valtningsuppgifter” i 1 &. Man skulle också kunna tala om ärenden av enklare art.
Närmare föreskrifter om de förvaltningsuppgifter som av regeringen får delegeras med stöd av 11 & beslutar regeringen i förordning. (Se vidare nedan, avsnitt 10.2.)
Vad gäller förslaget i avsnittet 9.1.6 att delegera även delgivnings- uppgifter erinras om att så anses kunna ske utan särskilt lagstöd vid sidan av delgivningslagen (19701428).
13 & Vad som sägs i 11 och 12 åå gäller utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag eller annan författning.
I fråga om delegering av beslutanderätt från en kommun enligt 12 5 skall dock tillämpas vad som sägs i 6 kap. 33 och 34 55 konununallagen (1991:900) eller i särskilda föreskrifter.
Bestämmelsen i 13 5 första stycket har kommit till i tydlighetssyfte och till undvikande av tänkbara lagkonflikter. Någon s.k. pingpongeffekt med en motsvarande föreskrift i en annan lag eller författning kan knappast uppstå —- i ett sådant fall bör den föreslagna försökslagen i regel ges försteg med hänsyn till sitt begränsade syfte.
Föreskriften i andra stycket: Utredningen har övervägt att föra in ett uttryckligt lagstöd för kommunen att samverka i vissa enklare ärenden enligt socialtjänstlagen (1980z620), hälsoskyddslagen (198211080), plan- och bygglagen (1987:10) m.fl. Men utredningen har ansett att det är tillräckligt med en hänvisning i försökslagen till KL:s delegeringsbestämmelse. Utredningens överväganden i denna fråga skall ses mot bakgrund också av att samtjänstavtalen skall innehålla preciseringar av de aktuella kommunala uppgifterna. Ifall ett avtal saknar tillräckliga preciseringar eller avser uppgifter som går utöver vad försökslagen tillåter förutsätts att regeringen inte godkänner avtalet.
10.2. Förslaget till förordning om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor
1 & Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 9 & lagen (l995:000) om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor får anförtros de uppgifter som anges i 11 & samma lag, med de begränsningar som följer av andra stycket.
Arbetsuppgifterna får endast avse, i fråga om punkten 1: att ta upp sådana anmälningar som avser snatteri, stöld, åverkan och skadegörelse,
punkten 2: att handlägga sådana ärenden som avser gods till ett värde av högst tiotusen kronor,
punkten 3: att bevilja sådana tillstånd som avser jaktvapen inom den s.k. vapengarderoben och där sökanden inte förekommer i något belastningsregister,
punkten 4: att bevilja sådana tillstånd som avser pass där enligt passregistret passhinder inte kan föreligga,
punkten 5: att bevilja sådana tillstånd som inom polismyn- digheten har tillstyrkts, samt punkten 6: att bevilja sådana tillstånd som inom polismyn- digheten har tillstyrkts, punkten 7: att bevilja sådana bidrag som avser barnfamiljer där hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och bostadskostnaden är okomplicerad,
punkten 8: att bevilja sådana bidrag som avser pensionärer med okomplicerade inkomst- och bostadsförhållanden,
punkten 9: att utfärda sådana intyg som avser svenska med- borgare, EU/EES-medborgare eller familjemedlem till EU/EES— medborgare eller annan medborgare,
punkten 10: att bevilja sådana jämkningar som avser preliminär skatt för skolungdomar, studerande och löntagare,
punkten 11: att bevilja sådana anstånd där det är uppenbart att anstånd skall beviljas,
punkten 16: att bevilja sådana anstånd där det är uppenbart att anstånd skall beviljas, punkten 19: att ta upp sådana anmälningar som avser en ensamstående person eller en hel familj som flyttar till ett bo— stadsområde rned permanentbostäder, punkten 21: att bevilja sådana bidrag som avser sökanderesor.
Genom förordningens 1 & föreslås att regeringen med tillämpning av den föreslagna nya försökslagen meddelar föreskrifter om de närmare
begränsningar och preciseringar som bör gälla för de förvaltningsupp- gifter som skall få handläggas av den som saknar en vanlig anställning hos den myndighet som svarar för uppgifterna.
I princip är det tänkbart att komplettera dessa föreskrifter med regeringsbeslut för särskilda fall.
25. En redovisning enligt 8 & lagen (1995:000) om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor skall lämnas skriftligen
senast den 1 mars varje år och avse det närmast föregående kalenderåret.
Innehållet i 2 & motsvarar i sak delar av 3 55 1994 års försökslag (jfr kommentaren i avsnitt 10.1 till 8 & lagförslaget).
11. Kostnader
Särskilt på sikt kan våra förslag medverka till icke oväsentliga kostnadsbesparingar. De kan förstärka försöken med medborgar- kontor att underlätta för huvudmännen att med minskade ekono- miska resurser upprätthålla en medborgarnära offentlig service.
En tanke med medborgarkontor är att de samverkande myndigheterna skall göra samordningsvinster genom att effektivare ta till vara personal, lokaler och utrustning. Det framgår av förarbetena till 1994 års försökslag.
Med våra förslag kan förverkligandet av den tanken sättas än mer i förgrunden.
Genom att utöka möjligheterna för försäkringskassor och statliga myndigheter att medverka i försöken kan rationaliseringsvinster göras.
Det är exempelvis av allmänna besparingsskäl aktuellt med inskränkningar i de allmänna försäkringskassornas lokala kontorsnät. Antalet polismyndigheter (polisdistrikt) minskar också kraftigt. Polisen kommer inte att behöva alla de lokaler som den disponerar i dag.
I ett sådant läge kan det i en del fall vara lönsamt för det allmänna att en samverkan mellan myndigheter från olika sektorer kommer till stånd också när det gäller handläggningen av enklare ärenden med myndighetsutövning, t.ex. på polisområdet. En sådan samverkan kan bidra till att underlätta en nödvändig omställning till en mindre ”kostym” för den offentliga förvaltningen i stort. Exempelvis överblivna polislokaler kan komma till användning i en medborgarkon- torsverksamhet där också kommunala myndigheter eller allmänna försäkringskassor som huvudmän medverkar med bl.a. personal.
Tanken med våra förslag är att ge förvaltningsmyndigheterna, för de fall de är intresserade av en medborgarkontorssamverkan, så goda förutsättningar som möjligt att organisera flexibla samtjänstlösningar allt efter de olika behov som kan finnas.
När det gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning, ligger det på den ansvariga myndigheten att se till att dess medarbetare vid medborgarkontoret har den kompetens som behövs. Det kan innebära kostnader. Andra i ett inledningsskede aktuella kostnader följer av
olika behörighetsspärrar som enligt förslaget behöver läggas in när det gäller medarbetarnas åtkomst till myndigheternas personregister. Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder till kostnadsökningar som inte motsvaras av minst lika stora besparingar läggs med vår lösning liksom för närvarande på de avtalsslutande myndigheterna.
sou 1995:61 Bilaga 1 Kommittédirektiv
Myndighetsutövning vid medborgarkontor
Dir. 1994126
Beslut vid regeringssarnmanträde den 17 mars 1994
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall kartlägga och analysera vilka förvaltnings- uppgifter innefattande myndighetsutövning som lämpligen kan hand- läggas vid medborgarkontor. I denna uppgift skall det ingå att ut- arbeta förslag till de förändringar i lagar och förordningar som är nödvändiga för att möjliggöra sådan handläggning.
Att utveckla medborgarkontor
På flera håll i landet har det under senare år etablerats s.k. medbor- garkontor. I några fall har detta skett i form av en samlokalisering av statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och kommunala för- valtningar där var och en har egen personal vid en gemensam servi- cedisk. I andra fall finns medborgarkontor med enbart uppgifter från kommunal verksamhet.
Regeringen bemyndigade den 25 juni 1992 chefen för Civildepar- tementet att tillkalla en arbetsgrupp (C 1992:B) som bl.a. skulle analysera rättsliga frågor som kan uppstå när olika myndigheter samverkar vid medborgarkontor. Arbetsgruppen uppdrog i sin tur åt Statskontoret att göra en sådan analys, som avrapporterades till ar- betsgruppen i maj 1993. Rapporten (1993:14) remitterades till de närmast berörda myndigheterna och låg sedan till grund för arbets- gruppens förslag som redovisades i betänkandet Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67). Detta överlämnades till civilmi- nistern den 12 oktober 1993. Därefter remissbehandlades betänkan- det.
Civilministern beslutade den 22 december 1993 att förordna en ar- betsgrupp inom Civildepartementet med uppgift att samordna det fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor. Förordnadet gäller
till den 30 juni 1995 då förnyad ställning skall tas till formerna för det fortsatta samordningsarbetet.
Försöksverksamhet med medborgarkontor
Regeringen har tidigare denna dag beslutat föreslå riksdagen (prop. 1993/94:187) att en femårig försöksverksamhet med medborgarkon- tor inleds med början den 1 juli 1994. Syftet med försöksverksam- heten är att få ytterligare kunskaper och erfarenheter om dels hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas, dels hur dialogen mellan medborgarna och myndigheterna kan fördjupas.
I försöksverksamheten är det i huvudsak tre modeller för med- borgarkontor som är aktuella, dels sådana med enbart kommunal verksamhet, dels sådana där kommunen, statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting samlokaliserar verksamheter och där var och en har sin egen personal, dels s.k. integrerade medborgar- kontor. Inom ramen för försöks- verksamheten skall det vara möjligt att pröva den integrerade modellen. I propositionen föreslås därför en lag om försöksverksamhet med medborgarkontor som ger kommu- nerna befogenhet att för en begränsad tid sluta samarbetsavtal med statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting om att kommunen genom sin personal skall svara för vissa informations- och serviceuppgifter vid medborgarkontoret, dock inte sådana som innebär myndighetsutövning.
Regeringens bedönming är att medborgarkontor bör kunna öka till- gängligheten och förbättra servicen till medborgarna. Det kan på sikt vara ett sätt att stärka medborgarnas möjligheter att själva välja service och påverka utformningen av och innehållet i vissa tjänster. I glesbygd kan medborgarkontor vara ett sätt att bibehålla eller utveck- la den offentliga servicen. Det bör, inte minst mot bakgrund av den snabba utvecklingen av informationsteknologin, finnas en potential att genom ett sektorsövergripande arbetssätt förbättra och effektivisera verksamheten. '
För att skapa en öppen elektronisk infrastruktur, betonar regering— en i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil 1) att det krävs en samverkan mellan staten, kommunerna, forsknings- och teknik- utvecklingsorgan, leverantörer, användare och andra aktörer på marknaden. Men uppbyggnaden av den elektroniska infrastrukturen handlar enligt propositionen inte bara om en fysisk nätuppbyggnad. Det handlar också om en anpassning av lagstiftning och övriga regler till den moderna informations- och kommunikationstekniken.
Fördelen med medborgarkontor är att dessa kan ge en samlad service från kommunala och statliga myndigheter till medborgarna. Vid medborgarkontoren skall man kunna få hjälp med hänvisningar, ansökningar och anmälningar m.m. De skall dock inte ersätta de specialiserade förvaltningarna och myndigheterna. Personalen vid medborgarkontoren skall inte heller genomföra utredningar i ären- den, utan den skall i första hand kunna klara enklare ärenden direkt och sedan veta var i expertorganisationen det finns ytterligare hjälp att få. Medborgarkontoren blir på så sätt en "frontservice" för de olika myndigheterna och förvaltningarna där man kan ge en bred och snabb service.
Personalen vid ett medborgarkontor skall således främst bereda och handlägga vissa enklare och mer frekventa ärenden i direkt samverkan med kunden. Det kan handla om allt från att ge enklare rådgivning i olika frågor, att ge information, tillhandahålla blanket- ter, broschyrer och annat material till att fylla i olika ansökningar. Här är det ofta fråga om att få tillgång till vissa grunduppgifter och kontrolluppgifter om den sökande i olika databaser.
Exempel på kommunala ärenden som allmänheten kan tänkas få hjälp med vid ett medborgarkontor är att anmäla sig till daghemskön, anmäla sig som bostadssökande, boka tid i sporthallen, få rådgivning i olika ärenden, t.ex. hur man gör en bygglovsansökan, få hjälp med färdtjänst, få råd i konsumentfrågor etc. Inom den allmänna försäk- ringskassans verksamhetsområde kan det gälla rena expeditionsupp- gifter, som att lämna ut blanketter, lämna information genom bro- schyer och motsvarande om olika sjukförsäkringsfrågor, samt ge hänvisningar till och förmedla kontakt med ansvariga myndigheter.
Inom arbetsförmedlingens verksamhetsområde kan det gälla in— formation i skriftlig eller elektronisk form om t.ex. lediga platser i hela Sverige och utomlands, information om utbildningar i Sverige och utomlands, ungdomsutbyte, yrkesvägledningsprogram, olika former av studiestöd etc. En första information om olika stöd som finns i anslutning till utbildning och rehabilitering bör också kunna ges. En viktig uppgift kan också vara att ge hänvisning till de många instanser (försäkringskassan, länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassan, centrala studiestödsnärnnden) som alla har ett ansvar i sammanhanget.
Utredarens uppgifter
I arbetsgruppens förslag som redovisades i betänkandet Servicesam- verkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67) ingick att kommunerna även skulle kunna träffa avtal om att vissa förvaltningsuppgifter, som förts över från allmän försäkringskassa och statliga myndigheter och som innebär myndighetsutövning, skulle kunna handläggas av kom- munalt anställd personal vid medborgarkontor. Flera remissinstanser hade emellertid starka invändningar mot en sådan lösning där för- valtningsuppgifter kommer att utföras under villkor som är nya och delvis främmande för svensk förvaltningstradition.
De invändningar som har riktats mot förslaget går ut på att det kan innebära risker för enskildas personliga integritet att låta kommunal personal hantera förvaltningsuppgifter från olika statliga myndigheter och allmän försäkringskassa. Komplikationer kan uppstå, inte bara när det gäller att tillämpa de för integritetsskyddet väsentliga reglerna i sekretess- och datalagstiftningen, utan även i förhållande till regel- verken i övrigt för de olika myndigheterna.
Regeringen instämmer i den uppfattning som flera remissinstanser har framfört, nämligen att medborgarkontor förutsätter en delvis ny syn på hur den offentliga förvaltningen skall vara organiserad, fram- för allt på lokal nivå. Regeringen anser att de rättsliga oklarheter som fortfarande finns när det gäller ärendehantering och myndig- hetsutövning genom personal som utnyttjas gemensamt av kommu- ner, statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting, kräver ytterligare analys och överväganden.
Den särskilde utredaren skall närmare analysera de rättsliga möj- ligheterna att utvidga verksamheten vid medborgarkontor till om- råden som innefattar myndighetsutövning. Utredaren skall därvid ta del av och beakta de synpunkter som har framförts vid remissbe- handlingen av betänkandet Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67). .
Utredaren skall, med utgångspunkt från användningen av informa- tionsteknologi vid medborgarkontor, belysa de möjligheter och be— gränsningar som finns.
Utredaren skall lägga förslag om vilka ärendetyper inom exempel- vis polis-, socialförsäkrings-, skatte-, kronofogde- och arbetsmark- nads- områdena som skulle kunna vara lämpliga att hantera med personal gemensam för flera huvudmän vid medborgarkontor med tanke på medborgarnas behov och önskemål samt föreslå de författ- ningsändringar som behövs. Utredaren skall vid utformningen av sina förslag särskilt beakta behovet av att tillgodose högt ställda krav på integritet och rättssäkerhet. Utredaren skall samverka med Riksarki-
vet beträffande arkivlagens (1990:782) tillämpning vid medborgar- kontor.
Utredningsarbetet med förslag inom det polisiära området skall prioriteras. På detta område finns det redan ett visst underlag i Riks- polisstyrelsens remissyttranden där man har pekat på vissa ärendety- per som kan vara lämpliga att överföra till medborgarkontor. Ut- redningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år 1994.
(Civildepartementet)
sou 1995:61
Lag (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor
Avtal med myndigheter m. fl.
1 5 En kommun får träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning.
Av kommunallagen (1991:900) följer att en kommun får träffa avtal med enskilda om att åt dessa utföra sådana uppgifter som det är av allmänt intresse för komrnunmedlemmarna att kommunen utför.
Avtalets form och godkännande
2 & Ett avtal som avses i 1 5 första stycket skall vara skriftligt. Det får inte träffas för längre tid än till och med utgången av juni 1999.
Avtalet skall godkännas av regeringen och får inte tillämpas innan dess. Detsamma gäller ändringar av avtalet.
Verksarnhetsredovisning
3 5 En kommun och den som kommunen har träffat avtal med enligt 1 (j första stycket skall skriftligen senast den 1 mars varje år gemen- samt redovisa för regeringen hur den avtalade verksamheten har bedrivits under det närmast föregående kalenderåret.
Återkallande av godkännande m. m.
4 & Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 2 & andra styck- et, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det.
Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag som regeringen bestämmer.
5 5 Om en kommun och den som kommunen har träffat avtal med enligt 1 5 första stycket har kommit överens om att avtalet skall upphöra att gälla i förtid, skall parterna genast underrätta regeringen om det.
Kronologisk förteckning
. Ett renodlat näringsförbud. N. . Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. . Grön diesel — miljö— och hälsorisker. Fi. . Långtidsutredningen 1995. Fi. . Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S. 6. Muskövarvets framtid. Fö. 7. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. 8. Pensionsrättigheter och bodelning. Ju. 9. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. .Översyn av skattebrottslagen. Fi. .Nya konsumentregler. Ju. .Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. Ny Elmarknad + Bilagedel. N. Könshandeln. S. Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. S. Homosexuell prostitution. S. Konst i offentlig miljö. Ku. Ett säkrare samhälle. Fö. 20. Utan el stannar Sverige. Fö. 21. Staden på vatten utan vatten. Fö. 22. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. 23. Brist på elektronikkomponenter. Fo. 24. Gasmoln lamslår Uppsala. Fö. 25. Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del E. S. Regional framtid + bilagor. C. Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. UD. Civilt bruk av försvarets resurser — regelverken, erfarenheter, helikoptrar. Fö. 30. Alkylat och Miljöklassning av bensin. M. 31. Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. 32. IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. Ju. 33. Ersättning för ideell skada vid personskada. Ju. 34. Kompetens för strukturomvandling. A. 35 . Avgifter inom handikappområdet. S. 36. Förmåner och sanktioner — en samlad redovisning. Fi. 37. Vårt dagliga blad — stöd till svensk dagspress. Ku. 38. Yrkeshögskolan — Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. U. 39. Some reflections on Swedish Labour Market Policy. A. Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. A.
'JIJÄUJNF—
13. 14. 15. 16. 17. 18. 19.
26.
27. 28.
29.
40. 41. 42. 43. 44. 45. 46.
47.
48. 49. 50. 51. 52. 53. 54.
55. 56.
57.
58.
59.
60. 61.
Älvsåkerhet. K. Allmän behörighet för högskolestudier. U. Framtidsanpassad Gotlandstratik. K. Sambandet Redovisning - Beskattning. Ju. Aktiebolagets organisation. Ju. Grundvattenskydd. M. Effektivare styrning och rättssäkerhet iasylprocessen. A. Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. Ju. EG-anpassade körkortsregler. K. Prognoser över statens inkomster och utgifter. Fi. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 1995. M. Elförsörjning i ofred. N. Godtrosförvärv av stöldgods? Ju. Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. Fö. Fastighetsbildning — en gemensam uppgift för stat och kommun. M. Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden. A. Förmåner och sanktioner — utgifter för administration. Fi. Förslag om ett internationellt flygsäkerhets- universitet i Norrköping—Linköping. U. Kompetens och kunskapsutveckling - om yrkes— roller och arbetsfält inom socialtjänsten. S. Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi - olika aspekter på modeller, finansiering och incitament. S. Kvinnofrid. Del A+B. S. Myndighetsutövning vid medborgarkontor. C.
Systematisk förteckning
] * J ustitiedepartementet
Pcnsionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler. [l l] IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. [32] Ersättning för ideell skada vid personskada. [33] Sambandet Redovisning — Beskattning. [43] Aktiebolagets organisation. [44] Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. [47] Godtrosförvärv av stöldgods? [52]
Utrikesdepartementet
Lagen om vissa internationella sanktioner - en översyn. [28]
Försvarsdepartementet
lvluskövarvets framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Ett säkrare samhälle. [19] Utan el stannar Sverige. [20] Staden på vatten utan vatten. [21] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter. [23] Gasmoln lamslår Uppsala. [24]
Civilt bruk av försvarets resurser —
regelverken. erfarenheter , helikoptrar. [29] Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. [53]
Socialdepartementet
Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [17] Underhållsbidrag och bidragsförskott, Dcl A och Del B. [26] Avgifter inom handikappområdet. [35] Kompetens och kunskapsutveckling — om yrkes- roller och arbetsfält inom socialtjänsten. [58] ()hälsoförsäkring och samhällsekonomi - olika aSpekter på modeller, Gnansiering och incitament. [59] Kvinnofrid. Del A+B. [60]
Kommunikationsdepartementet
Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25] Älvsåkerhet. [401 Framtidsanpassad Gotlandstrafik. [42] EG-anpassade körkortsregler. [48]
Finansdepartementet
Grön diesel - miljö- och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4]
Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10]
Mervärdesskatt - Nya tidpunkter för
redovisning och betalning. [12]
Förmåner och sanktioner — en samlad redovisning. [36] Prognoser över statens inkomster och utgifter. [49] Förmåner och sanktioner — utgifter för administration. [56]
Utbildningsdepartementet
Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. [38] Allmän behörighet för högskolestudier. [41] Förslag om ett internationellt flygsäkerhets— universitet i Norrköping—Linköping. [57]
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. [2] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7] Kompetens för strukturornvandling. [34] Some reflections on Swedish Labour Market
Policy. [39]
Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. [39] Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. [46] Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden. [55]
Kulturdepartementet Konst i offentlig miljö. [18] Vårt dagliga blad — Pstöd till svensk dagspress.[37]
N äringsdepartementet
Ett renodlat näringsförbud. [1] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14] Elförsörjning i ofred. [51]
Civildepartementet
Regional framtid + bilagor. [27] Myndighetsutövning vid medborgarkontor. [61]
Systematisk förteckning
Miljödepartementet
Alkylat och Miljöklassning av bensin. [30] Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31] Grundvattenskydd. [45] Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 1995. [50] Fastighetsbildning — en gemensam uppgift för stat och kommun. [54]
