Prop. 2005/06:183
Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Harpsund den 16 mars 2006
Göran Persson
Lena Sommestad
(Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en ny lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Lagen, som ersätter lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., omfattar samtliga som har tillstånd att inneha eller driva kärntekniska anläggningar som ger upphov till högaktivt kärnavfall som måste slutförvaras under lång tid. Enligt den nya lagen skall kärnavfallsavgifter få tas ut för de kostnader som omhändertagande av avfall och avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar genererar ända tills avfallet är placerat i slutligt förvar. Avgiftsmedlen skall liksom i dag fonderas och för de belopp som inte täcks av fonden ges förbättrade möjligheter att kräva säkerheter. Det föreslås även att processen då avgifter och säkerheter bestäms skall bli mer flexibel och att möjligheterna att hantera den risk som staten bär för kärnavfallskostnaderna förbättras.
I propositionen föreslås i övrigt följande. Den som inte tar sitt ekonomiska ansvar för avfallskostnaderna kan, enligt en ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, få sitt tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet återkallat. Säkerheter enligt miljöbalken behöver inte ställas för sådana kostnader som omfattas av avgifter och säkerheter enligt den nya lagen. Den avgift som kärnkraftsföretagen betalar för avveckling av verksamheten vid Studsvik höjs med 0,05 öre per kilowatttimme el och skall betalas t.o.m. 2009. Slutligen skall regeringen med stöd av ett bemyndigande i strålskyddslagen (1988:220) få föreskriva att en kommun skall utöva tillsynen över solarieverksamheter.
De två sistnämnda lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2007 och övriga ändringar den 1 januari 2008.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet,
2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
3. lag om ändring i miljöbalken,
4. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229),
5. lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.,
6. lag om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.,
7. lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220).
2. Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1. Förslag till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens syfte
1 § Syftet med denna lag är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av 10–14 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Definitioner
2 § Med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärnavfall avses i denna lag detsamma som i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
3 § Med restprodukter avses i denna lag kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall.
4 § Med kärnavfallsavgift avses i denna lag avgift för
1. tillståndshavarnas kostnader för en säker hantering och slutförvaring av restprodukter,
2. tillståndshavarnas kostnader för en säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar,
3. tillståndshavarnas kostnader för den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att de åtgärder som avses i 1 och 2 skall kunna vidtas,
4. statens kostnader för sådan forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att pröva de åtgärder som avses i 1–3,
5. statens kostnader för förvaltning av medel och prövning av frågor enligt denna lag,
6. statens kostnader för tillsyn av sådan verksamhet som avses i 2,
7. statens kostnader för prövning av frågor om slutförvaring samt övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
8. tillståndshavarnas, statens och kommunernas kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall, samt
9. kostnader för stöd till ideella föreningar för insatser i samband med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle.
5 § Med riskavgift avses i denna lag avgift för den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som skall täckas av kärnavfallsavgifter.
Skyldighet att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet
6 § Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger eller har givit upphov till restprodukter skall betala kärnavfallsavgift till den myndighet som regeringen bestämmer. Avgiften skall täcka en så stor andel av de kostnader som anges i 4 § att den motsvarar den avgiftsskyldiges andel av samtliga avgiftsskyldigas restprodukter.
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kärnavfallsavgiftens storlek och betalning.
8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i det enskilda fallet ge dispens från avgiftsskyldigheten, om
1. tillståndshavarens tillstånd inte omfattar rätten att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor, och
2. tillståndshavaren ställer säkerhet för alla kostnader som avgiftsskyldigheten avser.
9 § Den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift skall ställa säkerhet för de kostnader som avgiften skall täcka enligt 6 § men som inte täcks av de avgifter som har betalats. Säkerheten skall efter hand anpassas så att den med beaktande av inbetalade avgifter svarar mot det aktuella säkerhetsbehovet.
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skall ställa säkerhet genom att ange ett eller flera ägarbolag som åtar sig att fullgöra tillståndshavarens avgiftsskyldighet, och
2. vad som krävs för att en säkerhet enligt denna lag skall godtas.
11 § Skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet upphör när tillståndshavaren har fullgjort samtliga sina skyldigheter enligt 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eller har medgivits befrielse från dem.
Förvaltning av avgiftsmedlen
12 § Den myndighet som regeringen bestämmer skall förvalta de inbetalade kärnavfallsavgifterna i en fond. Även avgifter som har inbetalats enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall förvaltas i en fond.
Regeringen meddelar föreskrifter om fonden och om dess förvaltning.
Statens risk
13 § Om det behövs för att tillgodose syftet med denna lag, skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställa den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som skall täckas av kärnavfallsavgifter.
Skyldighet att betala riskavgift
14 § Om en ekonomisk risk har fastställts enligt 13 § med avseende på en viss verksamhet, får tillståndshavaren, utöver sin skyldighet att betala kärnavfallsavgift, åläggas att betala en riskavgift. Riskavgiften får inte sättas högre än vad som behövs för att skydda staten mot denna ekonomiska risk och skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om riskavgifterna.
Avgiftsmedlens och säkerheternas användning
15 § Inbetalade kärnavfallsavgifter skall användas för att ersätta de kostnader som avgifterna skall täcka enligt 6 §. Om de inbetalade kärnavfallsavgifterna inte är tillräckliga får de säkerheter som tillståndshavaren har ställt enligt 9 § användas för att täcka kostnaderna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om användningen.
16 § Inbetalade kärnavfallsavgifter som inte behövs för att täcka den avgiftsskyldiges andel enligt 4 § skall återbetalas till den avgiftsskyldige eller till den som har betalat avgifterna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer prövar frågor om återbetalning.
17 § I fråga om avgifter som har betalats enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. gäller, i stället för vad som sägs om användning av inbetalade avgifter i 15 § första stycket och om återbetalning av avgifter i 16 § första stycket, att medlen endast får användas för att ersätta sådana kostnader som anges i den lagen och att överskjutande medel skall tillfalla staten.
Tillsyn och straff m.m.
18 § En tillståndshavare är skyldig att lämna kostnadsberäkningar och andra uppgifter som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt denna lag.
Den myndighet som regeringen bestämmer får förelägga tillståndshavaren att vidta de åtgärder som behövs för tillämpningen av lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Ett föreläggande får förenas med vite.
19 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 18 § första stycket genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2007 i fråga om 7, 10 och 18 §§. Lagen i övrigt träder i kraft den 1 januari 2008, då lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. skall upphöra att gälla.
2. De medel som vid ikraftträdandet finns i Kärnavfallsfonden skall förvaltas och användas i enlighet med denna lag.
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs att 13, 15 och 27 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
1
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet är skyldig att svara för kostnaderna för de åtgärder som avses i 10–12 §§.
I fråga om skyldighet för reaktorinnehavare att svara för vissa kostnader som staten har och erlägga årlig avgift till staten finns bestämmelser i lagen (1992:1320) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
I fråga om skyldighet för tillståndshavare att svara för vissa kostnader som staten har och säkerställa finansieringen av de kostnader som avses i första stycket finns bestämmelser i lagen (0000:000) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
15 §
Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet om
1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i något väsentligt avseende inte iakttas,
2. vad som föreskrivs i 11 eller
12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.
2. vad som föreskrivs i 11 eller
12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt,
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
4. de skyldigheter som avses i 13 § i väsentlig mån åsidosätts.
27 §
2
Den som inte fullgör vad tillsynsmyndigheten begär eller beslutar med stöd av 17 eller 18 § eller vad den lokala säkerhetsnämnden begär med stöd av 21 § eller som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar myndigheten eller nämnden oriktiga uppgifter, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
1
Lagen omtryckt 1992:1536.
2
Senaste lydelse 1995:875.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Till ansvar enligt första stycket döms också den som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet enligt kommissionens förordning (Euratom) nr 3227/76 av den 19 oktober 1976 om tillämpning av bestämmelserna om säkerhetskontroll i Euratom eller som vid uppgiftslämnandet uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter till kommissionen.
Till ansvar enligt första stycket döms också den som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet enligt kommissionens förordning (Euratom) nr 302/2005 av den 8 februari 2005 om genomförandet av Euratoms kärnämneskontroll
3
eller
som vid uppgiftslämnandet uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter till kommissionen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006 i fråga om 27 § och i övrigt den 1 januari 2008.
3
EUT L 54, 28.2.2005, s. 1 (Celex 32005R0302).
2.3. Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 16 kap. 3 § miljöbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap.
3 §
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. Den som är skyldig att betala avgift eller ställa säkerhet enligt lagen (0000:000) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet behöver inte ställa säkerhet för åtgärder som omfattas av sådana avgifter och säkerheter.
Om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet.
I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av länsstyrelsen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2.4. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att 16 kap. 6 § inkomstskattelagen (1999:1229) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap.
6 §
Företag som driver en kärnkraftsanläggning skall dra av belopp som sätts av i räkenskaperna för att täcka sådana utgifter för framtida hantering av utbränt kärnbränsle, radioaktivt avfall och liknande som avser verksamheten före beskattningsårets utgång. Detsamma gäller företag som mot förskottsbetalning åtar sig att svara för framtida utgifter för sådan hantering. Avdraget skall återföras det följande beskattningsåret.
Avdrag enligt första stycket får inte göras för hanteringsutgifter som företaget kan räkna med att få ersättning för enligt 8 § lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Avdrag enligt första stycket får inte göras för hanteringsutgifter som företaget kan räkna med att få ersättning för enligt 15 § lagen (0000:000) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008 och tillämpas första gången vid 2009 års taxering.
2.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
Härigenom föreskrivs att 1 och 3 §§ lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
1
Avgift skall betalas till staten enligt denna lag såsom kostnadsbidrag till följande åtgärder i anledning av verksamhet som bedrivits vid Studsvik AB
Avgift skall betalas till staten enligt denna lag som ett bidrag till kostnader för följande åtgärder
1. dekontaminering och nedläggning av forskningsreaktorerna R2 och R2-0 i Studsvik med tillhörande byggnader,
2. dekontaminering och nedläggning av kraftvärmereaktorn i Ågesta,
3. dekontaminering och nedläggning av det aktiva centrallaboratoriet, bränslelaboratoriet, van der Graaf-generatorn och vissa avfallsanläggningar i Studsvik, nämligen förbränningsanläggningen HA, behandlingsanläggningen HM, förvaringsanläggningen FA, bergrumslagret och det s.k. aktiva tråget,
3. dekontaminering och nedläggning av det aktiva centrallaboratoriet ACL, fläktanläggningen ACF, bränslelaboratoriet HCL, van der Graaf-generatorn, förbränningsanläggningen HA, behandlingsanläggningen HM, förvaringsanläggningen FA, bergrumslagret AM, det s.k. aktiva tråget AT, tank- och siloanläggningen TS, hallen för aktivt avfall AU, f.d. uranförrådet UF, avfallsskjulen AS 1–4, upplagsplatsen UA för fast aktivt avfall och indunstaren ID för aktivt avfall,
4. hantering och slutförvaring av kärnavfall och kärnbränslerester härrörande från samarbetet med de svenska kärnkraftsföretagen i det svenska kärnkraftsprogrammet och från sådan verksamhet som avses i 1– 3,
4. hantering och slutförvaring av kärnavfall, kärnämnen och annat radioaktivt avfall som före den 30 juni 1991 har genererats till följd av kärnteknisk verksamhet i eller förvarats vid de kärntekniska anläggningar som avses i 1–3,
5. hantering och slutförvaring av kärnbränsle från forskningsreaktorn R1 i Stockholm och kraftvärmereaktorn i Ågesta samt av de bränsleelement från forskningsreaktorn R2 i Studsvik som den 30 juni 1991 fanns i anslutning till reaktorn,
1
Senaste lydelse 1992:1547.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6. återställning enligt lag av anläggningen i Ranstad till följd av tidigare bedriven kärnteknisk verksamhet,
6. återställning enligt lag av anläggningen i Ranstad till följd av tidigare bedriven kärnteknisk verksamhet, och
7. strålskyddsåtgärder som enligt lag är nödvändiga till följd av sådan verksamhet som avses i 1–6.
3 §
2
Avgiften är 0,15 öre för varje levererad kilowattimme elström.
Avgiften är 0,2 öre för varje levererad kilowattimme elström.
Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer. Avgiftsmedlen skall föras över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen särskilt. För förvaltningen i övrigt gäller reglerna i 7–7 b §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Avgiftsmedlen skall föras över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen särskilt enligt 7 och 7 a §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 b § samma lag. Av
12 § lagen (0000:000) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet framgår att avgiftsmedlen från och med den 1 januari 2008 förvaltas enligt den lagen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
2
Senaste lydelse 1995:1545.
2.6. Förslag till lag om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
Härigenom föreskrivs att lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall upphöra att gälla vid utgången av 2009.
2.7. Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)
Härigenom föreskrivs att 30 § strålskyddslagen (1988:220) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
30 §
1
Regeringen får meddela föreskrifter om att den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet skall utöva tillsynen över efterlevnaden såvitt avser solarieverksamhet som bedrivs inom kommunen.
Efter åtagande av en kommun får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer överlåta åt den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att i ett visst avseende utöva tillsynen.
Efter åtagande av en kommun får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även beträffande annan verksamhet överlåta åt sådan nämnd att i ett visst avseende utöva tillsynen.
Det som sägs i första stycket gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket eller Försvarets radioanstalt. I fråga om sådan verksamhet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer efter åtagande av generalläkaren överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen.
Det som sägs i andra stycket gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket eller Försvarets radioanstalt. I fråga om sådan verksamhet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer efter åtagande av generalläkaren överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen.
Om överlåtelse av tillsynen sker enligt denna paragraf, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även en sådan nämnd som avses i första stycket eller generalläkaren.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
1
Senaste lydelse 1998:841.
3. Ärendet och dess beredning
Regeringen tillkallade den 3 april 2003 en särskild utredare med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) som reglerar systemet (dir. 2003:41). Utredaren, som bestämde att utredningen skulle benämnas Finansieringsutredningen (M 2003:01), överlämnade den 21 december 2004 betänkandet Betalningsansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och utredarens lagförslag återges i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/4316/Mk).
Statens kärnkraftinspektion har beträffande lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (den s.k. Studsvikslagen) dels föreslagit en ändring vad gäller vilka åtgärder som omfattas av lagen enligt dess 1 §, dels i enlighet med 5 § förordningen (1988:1598) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. anmält att avgiftsbeloppet enligt 3 § Studsvikslagen behöver ändras. Förslagen har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2005/3460/Mk och M2005/4636/Mk).
Propositionen innehåller vidare ett förslag till ändring i 30 § strålskyddslagen (1988:220) som har tagits fram i samarbete med Statens strålskyddsinstitut. Förslaget har remissbehandlats med de instanser som förtecknas i bilaga 5. Remissvaren och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2005/5017/Mk).
Slutligen innehåller propositionen ett förslag till ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) som följer av att finansieringslagen ersätts med en ny lag samt ett förslag till ändring i 27 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet som innebär att en hänvisning till en upphävd Euratomförordning ersätts med en hänvisning till aktuell förordning.
Lagrådet Regeringen beslutade den 16 februari 2006 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådet har beträffande förslaget till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet anfört att den använda lagstiftningstekniken gör att reglerna blir svåra att överblicka samt haft synpunkter på utformningen av ett flertal paragrafer. Regeringen har beträffande den föreslagna ändringen i 4 § valt att inte följa Lagrådets förslag, vilket närmare utvecklas i avsnitt 5.3. Övriga förslag från Lagrådet har lett till justeringar av lagtexten, vilka behandlas i avsnitten 5.1, 5.4, 5.7 och 10.1. Lagrådet har även haft synpunkter på förslagen till lagar om ändring i
Studsvikslagen respektive upphörande av densamma. I denna del har regeringen följt Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande återges i bilaga 7.
Behovet av ändring i 27 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har uppmärksammats efter beslutet att inhämta Lagrådets yttrande. Då emellertid ändringen endast innebär att hänvisningen i paragrafen ändras till den Euratomförordning som har ersatt den tidigare angivna, skulle Lagrådets hörande i denna del sakna betydelse.
Hänvisningar till S3
4. Bakgrund om finansiering
Riksdagen beslutade i början av 1980-talet om en särskild finansiering av kostnaderna för att i framtiden på ett säkert sätt ta hand om det använda kärnbränslet och för att avveckla och riva kärnkraftsreaktorerna. Enligt dessa bestämmelser skall en avgift baserad på den totala kostnaden för omhändertagandet m.m. betalas av innehavaren av en kärnkraftsreaktor i förhållande till antalet levererade kilowattimmar el vid anläggningen. Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift. Reaktorinnehavaren skall ställa säkerheter för sådana kostnader för omhändertagande som inte täcks av inbetalade avgifter.
Bestämmelserna om finansieringen finns i lagen (1992:1537) och förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen respektive finansieringsförordningen) och innebär bl.a. följande.
Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavare) skall betala avgifter och ställa säkerheter. Avgifterna avser finansiering av bl.a. kostnader för att ta hand om använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall, kostnader för en säker avveckling och rivning av kärnkraftverken samt kostnader för den forskning och utveckling som har samband med detta. Avgifterna skall beräknas i förhållande till den energi som levereras och betalas kvartalsvis till Kärnavfallsfonden.
Säkerheterna skall motsvara kostnader beräknade som grundbelopp och tilläggsbelopp enligt 3 § finansieringslagen. Grundbeloppet avser att täcka den fondbrist som uppstår om samtliga kärnkraftsreaktorer ställs av under det innevarande året. I grundbeloppet ingår även kostnader för rivning av kärnkraftverken. Tilläggsbeloppet är avsett att täcka kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser. Säkerhet för grundbeloppet behöver inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehavarens medel i Kärnavfallsfonden. Säkerheterna skall ställas till Kärnavfallsfondens styrelse som förvaltar dem.
Reaktorinnehavarna skall i samråd beräkna kostnaderna för omhändertagande av använt kärnbränsle m.m. Statens kärnkraftinspektion skall senast den 31 oktober varje år lämna denna kostnadsberäkning till regeringen tillsammans med ett eget yttrande. Kärnkraftinspektionens yttrande innehåller förslag till avgifter och beräkningar beträffande säkerheternas omfattning. Regeringen fastställer därefter avgifter och belopp för säkerheterna för nästföljande kalenderår.
Riksgäldskontoret skall årligen yttra sig till regeringen i frågan om de säkerheter som har ställts är fullgoda. Regeringen prövar därefter säkerheterna.
Studsvik I lagen (1988:1597) om finansiering av hantering av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) regleras skyldigheten för den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor att betala en avgift till staten som ett kostnadsbidrag för slutlig hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett samband med framväxten av det svenska kärnkraftsprogrammet. De avgiftsskyldiga är Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och, till dess Barsebäcks andra reaktor ställdes av, Barsebäck Kraft AB. Avgiftens storlek, som i dag är 0,15 öre för varje levererad kilowattimme elström som genereras vid respektive reaktorinnehavares anläggning, bestäms direkt i Studsvikslagen. Avgiftsmedlen betalas in till Kärnavfallsfondens styrelse, som förvaltar medlen i den så kallade Studsviksfonden. Kärnkraftinspektionen beslutar om den närmare användningen av avgiftsmedlen.
Ranstad
I Ranstad uppfördes mellan 1960 och 1965 en anläggning för utvinning av uran. Anläggningen uppfördes och drevs av dåvarande AB Atomenergi – numera Studsvik Nuclear AB – och användes för detta ändamål till slutet av 1960-talet. Anläggningen har senare utnyttjats för processutveckling, men används numera enbart för återvinning av uran ur kärnavfall i form av brännbara sopor, filter, slam m.m.
Det dagbrott för brytning av uranmalm som funnits vid anläggningen har återställts liksom vissa anläggningar för utvinning av uran och hantering av avfall. Det återställningsarbete som återstår beträffande den ursprungliga verksamheten och som omfattas av Studsvikslagen gäller lakhallen, lakverket, sovringsverket samt vissa avfallsförråd.
Ranstad Mineral AB, som bedriver kärnteknisk verksamhet på platsen, är som tillståndshavare skyldigt att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka dess verksamhet inte längre skall bedrivas. Bidrag ur Studsviksfonden kan erhållas för återställningsarbetet.
Övrig kärnteknisk verksamhet
I Sverige finns också tillståndshavare enligt kärntekniklagen som bedriver kärnteknisk verksamhet som inte är vare sig betalningsskyldiga eller bidragsberättigade inom det ovan beskrivna finansieringssystemet. Dessa verksamheter bedrivs eller har bedrivits av följande tillståndshavare.
Studsvik Nuclear AB som ansvarar för flera anläggningar som inte omfattas av Studsvikslagen och för omhändertagande av använt kärnbränsle från forskningsreaktorerna R2 och R2-0 som har uppkommit efter den 30 juni 1991.
Ranstad Mineral AB som ansvarar för avveckling och rivning av de verksamheter vid Ranstadsanläggningen som inte kan hänföras till den ursprungliga verksamheten med utvinning av uran.
Westinghouse Electric Sweden AB som ansvarar för dekontaminering och nedläggning av bränslefabriken i Västerås.
Chalmers Tekniska högskola som ansvarar för hantering och slutförvaring av vissa kärnämnen.
Uppsala Universitet, f.d. Neutronforskningslaboratoriet, som ansvarar för hantering och slutförvaring av vissa kärnämnen.
För verksamhet som avser innehav och hantering m.m. av begränsade kvantiteter kärnämnen eller kärnavfall eller som avser vetenskaplig verksamhet vid universitet och liknande institutioner finns bestämmelser i 4–15 §§ förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet som avser undantag från kravet på tillstånd. Anordningar eller anläggningar som behövs för att hantera eller bearbeta sådana kärnämnen och kärnavfall som är undantagna omfattas också av dessa bestämmelser. När det gäller kärnämnen gäller dock i flertalet fall anmälningsplikt till Kärnkraftinspektionen.
5. Ny lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
Hänvisningar till S5
- Prop. 2005/06:183: Avsnitt 6.1.1
5.1. Lagstiftningsbehov och utgångspunkter
Regeringens förslag: Lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) ersätts av en ny lag som syftar till att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheterna för den som har eller har haft tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Den nya lagen fastställer huvudprinciperna för regleringen på området och innehåller bemyndiganden för regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer att meddela närmare materiella föreskrifter.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget att reglera finansieringen av all kärnteknisk verksamhet i en och samma lag eller på den lagtekniska konstruktionen i stort. De synpunkter som har anförts på förslagets olika delar kommer att redovisas i det följande.
Skälen för regeringens förslag
Lagstiftningsbehovet
De tre grupperna av avfall från kärnteknisk verksamhet, dvs. avfall från kommersiell kärnkraft, avfall från forskningsreaktorer m.m. samt övrigt kärnavfall regleras finansiellt på olika sätt i nuvarande lagstiftning (se avsnitt 4). Så skiljer sig exempelvis principerna för beslut. Det är riksdagen som beslutar om avgift enligt Studsvikslagen, medan regeringen beslutar om avgift och säkerheter enligt finansieringslagen. För sådana kärntekniska verksamheter som inte omfattas av någon av dessa lagar prövas frågan om finansiell säkerhet av tillståndsmyndigheten enligt
miljöbalken. Vidare gäller olika principer i fråga om skyldigheten att betala avgift. Finansieringslagen anger att avgift skall betalas av reaktorinnehavare per enhet levererad energi för omhändertagande av avfall från den egna verksamheten. Studsvikslagen anger också att avgift skall betalas av reaktorinnehavare per enhet levererad energi, men för dekontaminering och nedläggning av anläggningar respektive hantering och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle som inte ingår i reaktorinnehavarens egen verksamhet. De tillståndshavare som kan få ett kostnadsbidrag enligt Studsvikslagen betalar ingen avgift, liksom inte heller de vars verksamhet regleras finansiellt endast i miljöbalken. Dessa och andra olikheter gör systemet otydligt och i viss mån inkonsekvent, vilket kan undvikas med en enhetlig lagstiftning på området.
En enhetlig reglering kan vidare tydliggöra ansvaret för de framtida hanteringskostnaderna för de tillståndshavare som inte omfattas av dagens system, genom att de nya fonder som byggs upp kopplas till de olika aktörernas respektive kostnadsansvar och att eventuella överblivna medel då avfallshanteringen är avslutad återbetalas till aktörerna.
De i denna proposition framlagda förslagen innebär därtill en så genomgripande förändring av finansieringssystemet att dessa i sig påkallar en ny finansieringslag.
Utgångspunkter
Eftersom all tillståndspliktig kärnteknisk verksamhet omfattas av samma allmänna skyldigheter vad gäller bl.a. omhändertagande av avfall och avveckling av anläggningar, är det rimligt att alla tillståndshavare också omfattas av de regler som skall säkerställa finansieringen av dessa skyldigheter. Finansieringsbestämmelserna bör i huvudsak vara desamma för alla tillståndshavare och gälla under hela den tid som skyldigheterna enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) består. Syftet med finansieringssystemet skall vara att så långt det är möjligt minimera risken för att staten tvingas stå för sådana kostnader som omfattas av tillståndshavarnas betalningsansvar.
En enhetlig finansieringslag kan och bör ha ramkaraktär. Såväl finansieringslagen som Studsvikslagen innehåller detaljreglering som är begränsande för regeringens och dess myndigheters möjligheter att utveckla och förbättra kostnads- och riskbedömningarna. I Studsvikslagen anges exempelvis avgiftssatsen utan någon direkt koppling till kostnads- och riskberäkningar. Ett exempel i finansieringslagen är att reaktorinnehavaren i samråd med övriga reaktorinnehavare skall beräkna kostnaderna för omhändertagandet och att en sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av kostnaderna då reaktorn har drivits i 25 år och, om drifttiden för reaktorn överstiger 25 år, kostnaden för tillkommande åtgärder varje år därutöver. Reaktorinnehavare och andra tillståndshavare bör i stället åläggas skyldighet att lämna beräkningar och andra uppgifter som regeringen eller regeringens myndighet behöver för sina överväganden om avgifter. Inom en sådan ram kan sedan den förväntade kostnaden för varje aktör – också en nytillkommande – fokuseras. Den närmare regleringen av hur avgifterna skall bestämmas kan hänskjutas till förordningar och föreskrifter, vilket gör systemet mer flexibelt.
Lagrådet har i sitt yttrande framfört synpunkter på den ifrågavarande lagstiftningstekniken och uttryckt farhågor om att det kan leda till svår-
överskådliga bestämmelser och tillämpningsproblem. Regeringen har förståelse för dessa synpunkter, men anser att det, mot bakgrund av det ovan anförda, finns starka skäl för den valda tekniken. De risker som Lagrådet ger uttryck för motverkas genom att antalet författningar som reglerar området kommer att bli färre än vad som är fallet i dag. Till följd av Lagrådets synpunkter har dessutom de föreslagna bestämmelserna konkretiserats på vissa punkter.
I några fall kan de kostnader som skall täckas av tillståndshavare enligt det nya regelverket förväntas vara av förhållandevis ringa storlek. Det bör därför vara möjligt att medge befrielse från att betala avgift om sådana tillståndshavare i stället kan lämna fullgoda säkerheter.
De medel som har fonderats med stöd av finansieringslagen skall föras över till det nya finansieringssystemet och även fortsättningsvis förvaltas i en särskild fond för varje tillståndshavare. Också de medel som har fonderats enligt Studsvikslagen bör naturligtvis användas för de ändamål som anges i den lagen även efter en lagändring. De som är avgiftsskyldiga enligt Studsvikslagen bör dock fortsätta att betala avgift till dess medel har byggts upp i fonden som täcker de förväntade kostnaderna. Studsvikslagen skall därför inte upphöra förrän så har skett. När Studsvikslagen har upphört kommer varje tillståndshavares betalningsansvar endast att omfatta de kostnader som är kopplade till den egna verksamheten.
Disposition
De inledande paragraferna anger lagens syfte i förhållande till kärntekniklagen och definierar vissa termer.
I 4 och 5 §§ definieras de avgifter som regleras i lagen, vilket bl.a. innefattar beskrivningen av de kostnader som omfattas av de avgifterna.
Paragraferna 6–10 §§ anger vilka som skall betala avgifter och ställa säkerheter, vilka kostnader som skall täckas av de avgifter och säkerheter som tas ut med stöd av lagen samt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver därom. I 10 § finns också den bestämmelse som anger att det skall vara möjligt att kräva att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor ställer säkerhet genom att ett eller flera ägarbolag åtar sig att i tillståndshavarens ställe betala de avgifter som följer av lagen. Hur länge skyldigheten att betala avgift och ställa säkerhet kvarstår anges i 11 §.
Den övergripande bestämmelsen om fondering finns i 12 §. Enligt 13 § skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer vid behov fastställa statens ekonomiska risk. I 14 § finns bestämmelser om möjlighet att ta ut riskavgift.
I 15 § anges vad avgiftsmedel och säkerheter skall användas till samt bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva därom. Inbetalade avgiftsmedel som inte behövs skall återbetalas enligt 16 §. Undantag från bestämmelserna om användning och återbetalning anges i 17 §.
I 18–19 §§ anges att tillståndshavare vid visst straffansvar är skyldig att lämna vissa uppgifter samt att underlåtenhet att följa lagen kan leda till föreläggande förenat med vite.
Hänvisningar till S5-1
5.2. Inledande bestämmelser
Regeringens förslag: I lagen skall det tydligt anges att syftet är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av kärntekniklagen. Definitionerna av vissa begrepp skall vara desamma som i kärntekniklagen. Termen restprodukter skall definieras.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter vad gäller syfte och definitioner.
Skälen för regeringens förslag: I 10–14 §§ kärntekniklagen anges de allmänna skyldigheterna för den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Skyldigheterna omfattar även att stå för de kostnader som är förenade med dem, vilket dessutom föreslås förtydligas genom en ändring av 13 § kärntekniklagen (se avsnitt 6.1.1). Såväl finansieringslagen som Studsvikslagen syftar till att säkerställa finansieringen av dessa kostnader för de verksamheter som omfattas av lagarna. Den nya finansieringslagen har samma syfte, vilket lämpligen bör anges i dess inledande paragraf.
De definitioner av centrala begrepp som finns i kärntekniklagen är praktiska och väl etablerade, varför anledning saknas att frångå dessa.
Med restprodukter i lagens mening bör avses kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall enligt kärntekniklagens definitioner. Jämfört med 1 § finansieringslagen innebär detta en viss omformulering för att det tydligare skall framgå vilket avfall som avses, vilket skall ses mot bakgrund av att även andra verksamheter än kärnkraftsreaktorer omfattas av lagens avgiftsskyldighet.
Hänvisningar till S5-2
5.3. Avgifter och avgiftsskyldighet
Regeringens förslag: Kärnavfallsavgift skall definieras som avgift för vissa kostnader. De kostnader som skall omfattas är i huvudsak desamma som anges i finansieringslagen och Studsvikslagen med vissa förtydliganden och tillägg. Riskavgift skall definieras som avgift för den risk som staten bär för dessa kostnader. Kärnavfallsavgift skall betalas av alla som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet som ger upphov till eller har givit upphov till restprodukter. För tillståndshavare som inte innehar eller driver en kärnkraftsreaktor skall dispens kunna ges om i stället fullgoda säkerheter ställs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om kärnavfallsavgifternas storlek och betalning.
Utredningens förslag omfattar inte de föreslagna begreppen men överensstämmer i huvudsak med regeringens vad gäller de kostnader som skall omfattas.
Remissinstanserna: Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB), med vilket kärnkraftsföretagen har instämt, har motsatt sig att stöd till ideella föreningar för vissa ändamål samt ersättning för statens kostnader såvitt avser att pröva frågan om riskavgift enligt lagen skall kunna betalas med avgiftsmedel. SKB har, med instämmande från kärnkraftsföretagen och Svensk Energi, också anfört att de anser att förslaget öppnar för en om-
fördelning av rollerna då avgifterna skall fastställas och att det bör anges vilka förutsättningar som skall gälla för beräkningarna. De av utredningen föreslagna förändringarna av beräkningsförutsättningarna har däremot tillstyrkts av dessa instanser. Övriga remissinstanser har inte motsatt sig utredningens förslag.
Skälen för regeringens förslag
Avgifternas innehåll
Av praktiska skäl föreslås att den avgift som skall betalas enligt lagen benämns kärnavfallsavgift. Som definition av avgiften anges de kostnader som avgiften skall täcka.
Vad gäller de kostnader som skall täckas av avgiften så innebär förslaget i huvudsak ingen förändring mot nuvarande reglering. Det primära syftet med finansieringssystemet är att säkra finansieringen av tillståndshavarnas kostnader för att hantera och slutförvara verksamhetens restprodukter och avveckla och riva de kärntekniska anläggningarna samt den forskning och utveckling som behövs för att klara detta. I detta avseende innebär den föreslagna bestämmelsen ingen förändring mot vad som gäller i dag. Vidare skall statens kostnader för nödvändig forsknings- och utvecklingsverksamhet alltjämt täckas av avgiftsmedlen, då sådan kompetensuppbyggnad är en förutsättning för att kunna granska de åtgärder som tillståndshavarna vidtar. Statens kostnader för förvaltning av avgiftsmedlen och prövning av frågor enligt lagen skall även fortsättningsvis omfattas av avgifterna, liksom den övervakning och kontroll av slutförvar som följer av 16 § kärntekniklagen. Också kostnaderna för den myndighetstillsyn som behövs efter det att en anläggning permanent har avställts och för statens prövning av frågor om slutförvaring, såsom kontroll av avfallskapslar och transportsystem för avfall, bör omfattas av avgifterna.
Vad gäller möjligheterna att använda avgiftsmedel för information till allmänheten och visst stöd till ideella organisationer föreslås ingen förändring mot vad som gäller i dag, vilket innebär att den pågående försöksperioden skall fullföljas och utvärderas. De förutsättningar som angavs när det sistnämnda stödet infördes gäller alltjämt (se prop. 2003/04:116 s. 56 ff). Regeringen delar inte Lagrådets uppfattning att det kan ifrågasättas om stödet är förenligt med lagens syfte, då en allsidig belysning av frågorna om kärnavfallets slutförvaring ingår i en reaktorinnehavares skyldigheter vad gäller utvecklingsverksamhet enligt 11 § kärntekniklagen. Att föreningarnas kostnader i detta sammanhang betalas av verksamhetsutövarna är därtill, såsom regeringen tidigare konstaterat (ibid.), i överensstämmelse med bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken om miljökonsekvensbeskrivningar.
Vad gäller avgifter för tillsyn av kärntekniska anläggningar så tas sådana ut kontinuerligt med stöd av 30 § kärntekniklagen och 43 § strålskyddslagen (1988:220). Också anläggningar som avvecklas eller rivs omfattas av tillsynen och kan beläggas med avgifter för detta. Kostnaderna för den myndighetstillsyn som behövs efter det att en anläggning har avställts skall, som nämnts ovan, kunna täckas av avgiftsmedel.
Av praktiska skäl föreslås även att begreppet riskavgift definieras i en egen paragraf. Bakgrunden till avgiften utvecklas nedan (se avsnitt 5.4).
Avgiftsskyldighet Enligt den nuvarande finansieringslagen är det endast den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor som är skyldig att betala avgift och ställa säkerhet för att finansiera omhändertagandet av verksamhetens avfall m.m. Dessa reaktorinnehavare är också skyldiga att betala avgift enligt Studsvikslagen för vissa sådana åtgärder beträffande verksamheten vid bl.a. Studsvik AB. Vad gäller övriga kärntekniska anläggningar och övriga åtgärder vid Studsvik AB och på andra platser (se avsnitt 4) finns i dag ingen skyldighet att täcka kostnadsansvaret med avgifter eller andra säkerheter än de som kan beslutas enligt miljöbalken. Statens övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet omfattar dock även dessa anläggningar, vilket innebär att det även för dem finns en risk att staten behöver skjuta till medel om tillståndshavarens resurser är otillräckliga. De kostnader som kan komma i fråga för dessa anläggningar är naturligtvis mycket mindre än för kärnkraftsreaktorerna, men det är ändå rimligt att skyldigheten att säkerställa finansieringen genom avgifter skall gälla även dem.
Om en verksamhets omfattning är ringa torde dock erforderliga avsättningar för omhändertagande av avfall etc. kunna göras inom ramen för företaget utan att detta innebär någon påtaglig risk för staten. I dessa fall kan avgifter till en separat fond innebära onödig administration. Därför föreslås en möjlighet för sådana företag att få dispens från avgiftsbetalningarna mot att en säkerhet ställs, t.ex. bankgaranti, som täcker de beräknade kostnaderna för omhändertagandet.
Enligt finansieringslagen är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som fastställer avgift och prövar säkerheter. Därvidlag utgör den nu föreslagna lagen ingen förändring. Avgiften enligt Studsvikslagen bestäms av riksdagen, men då denna särskilda form av avgift föreslås upphöra (se avsnitt 7.2) finns inte längre behov av att fastställa avgifter på detta sätt.
Avgiftsberäkning I motsats till vad som gäller enligt finansieringslagen och Studsvikslagen föreslås den nya lagen inte innehålla några närmare bestämmelser om hur avgifternas storlek skall beräknas. Avsikten är i stället att sådana detaljbestämmelser beslutas i förordning. Därigenom blir systemet mer flexibelt och kan lättare anpassas till ändrade förutsättningar och nya erfarenheter. Den nuvarande obligatoriska kopplingen mellan avgiften och mängden producerad el skulle ju t.ex. vara svår att tillämpa på en reaktor som har stängts av eller en tillståndshavare som inte producerar el. Det kan också bli nödvändigt att ha avvikande bestämmelser för de verksamheter av mindre omfattning som omfattas av den nya lagen, vilket underlättas om det kan ske i förordning. Regeringen avser att i huvudsak förordna om beräkningsförutsättningarna och avgiftsprocessen på det sätt som utredningen har föreslagit. Det förhållandet att tillståndshavarnas förpliktelse att göra kostnadsberäkningar sålunda regleras i förordning i stället för i lag innebär inte att deras delaktighet vid bestämmandet av avgifternas storlek minskar. Liksom i dagens system kommer ju avgifterna att bestämmas på grundval av dessa beräkningar. Det kan i detta sammanhang noteras att de två reaktorerna i Barsebäck
efter beslut av regeringen numera har upphört att producera el. Erfarenheterna av kostnader för avställnings- och servicedrift av dessa reaktorer, liksom framtida erfarenheter av kostnaden för rivning, bör kunna utgöra ett kompletterande underlag vid beräkning av avgifternas storlek.
Hänvisningar till S5-3
- Prop. 2005/06:183: Avsnitt 3, 7.1, Författningskommentar till 4 § lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, Författningskommentar till 8 § lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
- Prop. 2016/17:199: Avsnitt 5.10
5.4. Säkerheter och statens ekonomiska risk
Regeringens förslag: Den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift skall vara skyldig att ställa säkerheter för de kostnader som ännu inte täcks av inbetalade avgiftsmedel. För den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skall det kunna krävas att säkerheten består i att ett eller flera ägarbolag åtar sig att betala avgifter i tillståndshavarens ställe.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall, om det behövs för att tillgodose lagens syfte, fastställa statens ekonomiska risk för de kostnader som skall täckas av avgifter enligt lagen.
Om en ekonomisk risk har fastställts skall tillståndshavaren få åläggas att betala en riskavgift. Riskavgiften skall inte få sättas högre än vad som behövs för att skydda staten mot denna risk och skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Utredningens förslag överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har tillstyrkt att kärnkraftsindustrins ansvar vidgas och att statens ekonomiska risk hanteras. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) och Kammarrätten i Göteborg har inte haft något att erinra mot författningsförslagen. Riksgäldskontoret har påpekat att dagens system med borgen för tilläggsbelopp inte kan anses uppfylla de krav på fullgoda säkerheter som ställs, men att det är tveksamt om ett obegränsat betalningsansvar för kärnkraftindustrin är rimligt. Riksgäldskontoret har angående frågan om säkerheter föreslagit ett system som tar sin utgångspunkt i vilken kreditrisknivå som kan anses som fullgod säkerhet för den aktuella löptiden. Riksgäldskontoret har pekat på att en viktig fråga är om ett system av detta slag skall sätta avgifter utifrån självkostnadsprincipen eller om avgiften skall utgå från marknadens värdering och krav på kompensation för denna typ av risk. Ekonomistyrningsverket har ansett att det är oklart vad utredningens förslag om värdering och avgiftssättning av statens ekonomiska risk innebär. Statskontoret har sett positivt på utredningens ambition att på ett tydligare sätt säkerställa att systemet medför att kärnkraftsindustrin får stå för kostnaderna. Statskontoret har funnit en principiell poäng med en avgift för den risk som uppkommer för staten om ett annat ägarbolag än det med bäst betalningsförmåga tar på sig det sekundära betalningsansvaret. Däremot har Statskontoret funnit det oklart på vilka grunder utredningen menar att avgiften skall beräknas. Statens kärnkraftinspektion har i allt väsentligt tillstyrkt utredningens förslag. Länsstyrelsen i Uppsala län och Statens råd för kärnavfallsfrågor – KASAM har ifrågasatt behovet av ett utökat koncernansvar och förordat att nuvarande system bibehålls. Statens energimyndighet har tillstyrkt att ägarbolagen åläggs ett betalningsansvar men ansett det tveksamt om det också behövs en riskavgift.
Karlstads kommun har avstyrkt helt att ett obegränsat ansvar överförs till ägarbolagen liksom utredningens förslag om ytterligare garantier med sekundärt betalningsansvar för ägarbolagen. Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) har, med instämmande från kärnkraftsföretagen och Svenskt Näringsliv, avstyrkt förslaget om riskavgifter. Fortum Generation AB och Sydkraft AB har motsatt sig förslaget om ökat ansvar för ägarbolagen och anfört att detta skulle innebära ett radikalt avsteg från vad som hittills har gällt för ägarens ansvar för ett aktiebolags förpliktelser. Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning anser att det finns goda skäl att kräva säkerheter i form av egendom som är oberoende av kärnkraftsverksamheten. Folkkampanjen mot Kärnkraft-Kärnvapen har tillstyrkt utredningens förslag.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund
Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall är att kärnkraftsindustrin – inte skattebetalarna – skall stå för kostnaderna.
Grunden i kärnavfallsprojektets finansiering, såvitt avser kärnkraftsreaktorerna, är fyra fonder. Dessa byggs upp av avgifter som betalas in till staten av respektive reaktorinnehavare. Utöver medel som fonderas för att täcka en reaktorinnehavares kostnader skall varje reaktorinnehavare tillhandahålla säkerheter upp till ett visst belopp. Staten löper genom sitt sistahandsansvar en ekonomisk risk som är beroende av hur långt dessa finansiella åtgärder kan räcka för att täcka respektive reaktorinnehavares kostnader i projektet. Statens ekonomiska risk avspeglar hur kärnkraftsindustrins kostnadsansvar är reglerat och i vilken utsträckning kärnkraftsindustrin kan förväntas ha betalningsförmåga.
Utöver respektive fond finns alltså en säkerhet till ett visst begränsat belopp för en reaktorinnehavares kostnader. I samtliga fall har reaktorinnehavarna lämnat borgen som säkerhet. De sålunda garanterade beloppen är i nominella termer, vilket innebär att framtida inflation kommer att urholka det reala värdet av beloppen.
Fondmedlen och de säkerheter som har tillhandahållits av en reaktorinnehavare kan komma att visa sig otillräckliga för att täcka kostnaderna för reaktorinnehavarens del av kärnavfallsprojektet. I den mån så blir fallet kommer staten som i sista hand ansvarig – alltså skattebetalarna – att behöva skjuta till medel.
De fyra reaktorinnehavarna är renodlade reaktorföretag. Tillgångarna i företagen är i allt väsentligt kärnkraftsreaktorerna eller, annorlunda uttryckt, de framtida intäkterna från försäljning av kärnkraftsel. Det ackumuleras inte några vinstmedel av särskild omfattning i dessa företag. Det är rimligt att anta att tillgångarna i respektive reaktorföretag i det närmaste kommer att vara obefintliga när elproduktionen upphör. Med andra ord har reaktorföretaget i det läget inte längre någon förmåga att uppfylla kärntekniklagens skyldigheter att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar och hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall. Det innebär att reaktorinnehavarnas ansvar enligt kärntekniklagen i praktiken inte kan förväntas förverkliga principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna. Om kostnaden för ett reaktorföretag blir högre än summan av fondmedel och garanterat belopp får i stället
staten träda in och betala. Staten bär därtill en kreditrisk till följd av att ett betalningsskyldigt företag kan komma att sakna förmåga att fullgöra sitt borgensåtagande.
En viss fond är dessutom enbart tillgänglig för ett reaktorföretags kostnader i projektet. På samma sätt kan den borgen som respektive reaktorföretag lämnar endast täcka kostnader som är hänförliga till respektive reaktorföretag. Det finns inte något solidariskt ansvar mellan reaktorinnehavarna för kostnader i projektet. Samtidigt kännetecknas projektet av att det finns sär- och samkostnader. Kostnaden för rivning av en reaktor är en typisk särkostnad för respektive reaktorföretag, medan kostnaden för slutförvaret är en samkostnad (gemensam kostnad) för reaktorföretagen. Kraftföretagen har sinsemellan kommit överens om hur samkostnaderna skall fördelas mellan dem. Denna överenskommelse mellan företagen regleras av ett civilrättsligt avtal mellan företagen och denna reglering påverkar direkt statens risk genom att staten får träda in om en part inte förmår betala under sin säkerhet. Övriga fondmedel och säkerheter är ju inte tillgängliga för att täcka upp för en fallerande part. Det är följaktligen centralt för statens risk hur stor del av de gemensamma kostnaderna som en fallerande part skulle svara för.
Statens roll i finansieringen av kärnavfallsprojektet kan mot denna bakgrund beskrivas som ett betingat åtagande. Huruvida åtagandet leder till betalningar för staten är beroende av fondmedlens tillräcklighet och kärnkraftsindustrins betalningar därutöver till följd av ställda säkerheter och ansvar enligt kärntekniklagen. Statens sistahandsansvar innebär med andra ord en ekonomisk risk som bör hanteras på ett ansvarsfullt sätt.
Behovet av säkerheter för reaktorinnehavare
Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret för kärnavfallsprojektet, men har det alltså inte eftersom det formella fulla betalningsansvaret är placerat hos reaktorföretagen och inte hos de ägarföretag där den långsiktiga betalningsförmågan finns.
Som ovan konstaterats är det nuvarande systemet för säkerheter otillfredsställande utifrån principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna. Det bör därför vara möjligt att flytta över ett större ansvar på ägarföretagen inom kärnkraftsindustrin. Det av utredningen föreslagna systemet med beloppsmässigt obegränsade garantier har emellertid kritiserats av flera remissinstanser, bl.a. för att vara svårt att hantera företagsekonomiskt och kunna leda till negativa konsekvenser för de aktuella företagens kreditvärdighet. Regeringen finner mot denna bakgrund att det befintliga underlaget inte är tillräckligt för att ensamt kunna läggas till grund för en ny modell för säkerheter. Frågan om hur olika modeller för säkerheter skulle kunna utformas bör därför utredas vidare, varför regeringen avser att uppdra åt Riksgäldskontoret att göra en sådan utredning. Därefter kan de närmare kraven också för reaktorföretagens säkerheter föreskrivas.
Mot denna bakgrund föreslås att det utöver det grundläggande kravet på säkerheter skall vara möjligt att för reaktorföretag kräva säkerhet i form av att ett eller flera ägarbolag tar på sig ansvar för avgiftsbetalningarna. Hur detta åtagande i så fall skall konstrueras och förhålla sig till andra former av säkerheter får föreskrivas när den ovan nämnda utredningen föreligger.
Något typiskt ansvarsgenombrott i aktiebolagsrättslig mening skulle det ovan skisserade ägaransvaret inte innebära, då det rör sig om ett förutsebart åtagande som kan motverkas genom att en större del av reaktorföretagets vinstmedel lämnas kvar i företaget. Det är ju endast om vinstöverföringarna till ägarbolagen har överstigit vad som behövs för att täcka avfallskostnaderna som ett dylikt åtagande behöver tas i anspråk. I sådana fall är det, som regeringen tidigare har framhållit (jfr prop. 2004/05:85 s. 208), inte omotiverat med ett ägaransvar eftersom varje underlåtenhet på avfallsområdet kan orsaka stora miljöskador.
Säkerheter för övriga tillståndshavare
Den som har tillstånd till annan kärnteknisk verksamhet än en kärnkraftsreaktor omfattas också av kravet på säkerheter i det nya finansieringssystemet. Då emellertid dessa verksamheter inte är av samma omfattning eller genererar den stora mängd avfall som kärnkraftsföretagen, är statens risk i dessa fall betydligt mindre. Den möjlighet till särskilda former av säkerhet som föreslås för kärnkraftsföretagen är därför inte motiverad för dessa verksamheter.
Riskbedömning och riskavgift
I vissa andra sammanhang där staten tar på sig risk görs riskbedömningar vilka ligger till grund för avgifter som avsätts för att täcka framtida förluster. Detta gäller exempelvis när staten agerar garantigivare på exportkreditområdet och vid finansieringen av Öresundsbron. Så är dock inte fallet när det gäller kärnavfallsprojektet. Förslaget i utredningen är att statens ekonomiska risk även i detta projekt bör värderas och följas upp av lämplig myndighet. Utredningen påpekar även att frågan om en generell avgift för statens ekonomiska risk bör belysas närmare och att den nya lagen bör utformas så att en riskavgift kan tas ut. Förslaget att riskvärdera och ta ut en riskavgift för statens sistahandsansvar har kritiserats av ett antal remissinstanser. Kritiken grundar sig bl.a. på att det är tveksamt att jämställa detta åtagande med de garantiåtaganden som ingår i den statliga garantimodellen.
Regeringen gör bedömningen att övervägande skäl talar för att det finns ett behov av riskvärderingar och riskavgifter och att det bör ges en möjlighet för staten att genomföra detta i de fall de är befogat. Därför föreslås att regeringen eller lämplig myndighet vid behov skall göra riskbedömningar och på grundval av dessa få ålägga tillståndshavaren att betala en särskild riskavgift. Hur denna riskvärdering och riskavgift skall genomföras behöver dock, liksom frågan om säkerheternas utformning, utredas vidare. Regeringen avser att låta även denna fråga ingå i uppdraget till Riksgäldskontoret. Även frågan hur en sådan avgift skulle kunna beräknas bör ingå i utredningsuppdraget. Såsom Lagrådet har föreslagit bör det dock framgå av lagtexten att riskavgiften i det enskilda fallet inte får sättas högre än vad som behövs för att skydda staten för den ekonomiska risk som den bär för den aktuella verksamheten.
Hänvisningar till S5-4
- Prop. 2005/06:183: Avsnitt 5.3, Författningskommentar till 10 § lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, Författningskommentar till 13 § lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, Författningskommentar till 14 § lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
5.5. Avgiftsskyldighetens upphörande
Regeringens förslag: Skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerheter skall upphöra då de allmänna skyldigheterna enligt 10 § kärntekniklagen har fullgjorts.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte närmare kommenterat förslaget. Statskontoret har påpekat att skyldigheten att betala avgifter även efter det att en kärnkraftsreaktor har stängts av kan komma att innebära att intäkter från annan verksamhet får betala för kärnavfallsprojektet, vilket skulle vara ett avsteg från principen att denna kostnad skall täckas av intäkterna från den energi som givit upphov till avfallet. Skellefteå Kraft AB har motsatt sig att kraftföretagens ansvar utsträcks till dess slutförvaret är förslutet. Vattenfall AB har stött förslaget om en förlängning av avgiftsplikten då detta skulle undanröja alla tvivel om att kraftföretagen kommer att fullgöra sitt betalningsansvar. Studsvik AB har anfört att det bör finnas en möjlighet att befria tillståndshavare med små avfallsvolymer från avgiftsskyldigheten innan den tidpunkt då slutförvaret förseglas.
Skälen för regeringens förslag: De som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ansvarar enligt 10 § kärntekniklagen bl.a. för att verksamhetens restprodukter slutförvaras, vilket i praktiken innebär att se till så att dessa hamnar i ett förslutet slutförvar. Det långsiktiga ansvaret för slutförvaringen övertas därefter av staten. Statens kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut har i regleringsbrev för 2006 fått i uppdrag att lämna förslag till hur kärntekniklagen kan förtydligas med avseende på det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle. Innan restprodukterna har placerats i slutförvaret kan den slutliga kostnaden för de åtgärder som tillståndshavaren ansvarar för inte fastställas. Enligt den nuvarande finansieringslagen upphör dock avgiftsskyldigheten redan då kärnkraftsreaktorn tas ur drift. Även ansvaret enligt Studsvikslagen upphör i praktiken senast vid denna tidpunkt, eftersom den avgiften beräknas i förhållande till levererad el. Studsvikslagen föreslås dock upphöra då tillräckliga avgifter har betalats in (se avsnitt 7.2). Tiden från det att en kärnteknisk verksamhet avslutas till dess att den slutliga kostnaden kan fastställas torde i vissa fall bli relativt lång, varför det inte kan uteslutas att felaktiga uppskattningar och oförutsedda händelser leder till betydande kostnadsökningar. Det kan också vara så att planerna för en verksamhet hastigt ändras så att denna avslutas i förtid, vilket kan få till följd att de ackumulerade avgiftsmedlen inte är tillräckliga vid stängningen. För att finansieringen skall kunna tryggas även för dessa fall bör möjligheten att ta ut avgifter och säkerheter kvarstå under hela den tid som betalningsansvaret gäller. En sådan förändring skulle inte, såsom Statskontoret har befarat, innebära något avsteg från principen om att det är intäkterna från energiproduktionen som skall betala avfallskostnaderna, eftersom det är en fråga om hur vinster i en koncern disponeras över tid. Om en reaktorinnehavare, sedan driften har avslutats, inte har tillgångar som kan täcka kvarvarande kostnader för avfallshantering m.m. så torde anledningen vara att allt för stor del av vinsten under tidigare år har delats ut eller överförts till andra
bolag. Att sådana vinstmedel sedermera återförs till reaktorinnehavaren innebär därför inte att intäkter från annan verksamhet betalar för kärnavfallet. Det bör dock framhållas att målsättningen alltid skall vara att de avgifter som betalas in under verksamhetens drift skall vara tillräckliga för att täcka avvecklings- och avfallskostnaderna. För det fall det framstår som orimligt att avgiftsskyldigheten skall kvarstå under lång tid för mindre verksamhetsutövare som redan fått sitt avfall omhändertaget, finns möjlighet till befrielse från de allmänna skyldigheterna i 14 § kärntekniklagen.
Hänvisningar till S5-5
5.6. Förvaltning av avgiftsmedel och säkerheter
Regeringens förslag: Avgifter skall betalas och säkerheter ställas till en myndighet som regeringen bestämmer. Avgiftsmedlen skall förvaltas i en fond, om vilken regeringen meddelar föreskrifter. Även avgifter som har inbetalats enligt Studsvikslagen skall förvaltas i en sådan fond.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna överensstämmer i princip med vad som gäller för de avgiftsmedel som betalas enligt finansieringslagen och Studsvikslagen. Regeringen avser att bibehålla dagens system där medlen placeras i en delfond för varje tillståndshavare och förvaltas särskilt. Även Studsviksfonden skall förvaltas särskilt.
Hänvisningar till S5-6
5.7. Användning av fondmedel och säkerheter
Regeringens förslag: Inbetalade kärnavfallsavgifter skall användas för att ersätta tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i lagen. Om de inbetalade avgifterna inte är tillräckliga skall även ställda säkerheter få användas för att täcka kostnaderna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om användningen av fondmedel och säkerheter. De medel som har betalats enligt Studsvikslagen skall dock endast användas för sådana kostnader som anges i den lagen.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget i denna del.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall, liksom enligt finansieringslagen, styra användningen av de fonderade avgiftsmedlen och ställda säkerheterna. I enlighet med Lagrådets påpekande bör det även fortsättningsvis framgå av lagtexten att säkerheterna inte får tas i anspråk förrän avgiftsmedlen för en viss tillståndshavare har förbrukats. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om användningen, såsom t.ex. villkor för bidrag till kom-
muner och ideella föreningar, förtydligas så att det klart framgår att det omfattar samtliga användningsområden.
Såsom Lagrådet har föreslagit bör det även framgå av lagtexten att de avgifter som har betalats enligt Studsvikslagen aldrig får användas för något annat ändamål än vad som anges i den lagen.
Hänvisningar till S5-7
5.8. Återbetalning
Regeringens förslag: Avgiftsmedel som inte behövs för den finansiering som lagen reglerar skall, efter beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, återbetalas till tillståndshavaren eller till den som har fullgjort dennes förpliktelser. Medel som har inbetalats enligt Studsvikslagen skall inte återbetalas, utan tillfaller staten.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget i denna del.
Skälen för regeringens förslag: I den mån fonderade avgiftsmedel för en tillståndspliktig anläggning överstiger vad som behövs för att täcka kostnaderna för det som avses i lagen, skall återbetalning ske. Detta kan ske innan betalningsskyldigheten enligt lagen har upphört. Avgifter som har betalats enligt Studsvikslagen bör däremot inte återbetalas, eftersom dessa närmast är att likna vid skattemedel. Någon bestämmelse om återbetalning finns inte heller i den lagen. Eventuella överskjutande avgiftsmedel som har betalats enligt Studsvikslagen bör i stället tillfalla staten, varför en sådan bestämmelse föreslås. Beslut om återbetalning kan fattas efter ansökan eller ex officio.
5.9. Uppgiftsskyldighet och ansvar
Regeringens förslag: En tillståndshavare skall lämna de kostnadsberäkningar och andra uppgifter som behövs för att lagen skall kunna tillämpas. Tillståndshavaren får, vid vite, meddelas de förelägganden som behövs för att lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den skall följas. Uppsåtligt eller grovt oaktsamt åsidosättande av uppgiftsskyldigheten genom att lämna oriktig uppgift skall kunna straffas med böter.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Statens kärnkraftinspektion har påpekat att utredningens förslag är olämpligt utformat i det att den straffrättsliga sanktionen regleras i samma paragraf som bestämmelsen om vite samt att möjligheten att förelägga vid vite bör gälla alla förelägganden som meddelas med stöd av lagen.
Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten att lämna beräkningar och andra uppgifter förutsätter inte något särskilt beslut i det enskilda fallet, men uppgiftslämnandet bör naturligtvis ske i samråd med de myndigheter som behöver materialet och i enlighet med föreskrifter och
anvisningar. Möjligheten till föreläggande för att lagen skall uppfyllas bör inte begränsas till uppgiftslämnandet utan vara tillämplig på varje åtgärd som behövs för att lagen skall uppfyllas. Vad gäller bestämmelsernas systematik delar regeringen i huvudsak kärnkraftinspektionens uppfattning och föreslår således att straffbestämmelsen skiljs från den administrativa sanktionen.
Hänvisningar till S5-9
5.10. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Lagen skall träda i kraft den 1 mars 2007 såvitt avser bestämmelserna om fastställande av avgift och säkerheter samt skyldighet att lämna uppgifter och i övrigt den 1 januari 2008. Sistnämnda datum skall finansieringslagen upphöra att gälla. Kärnavfallsfondens medel skall förvaltas och användas i enlighet med lagen.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: SKB, med vilket kärnkraftsföretagen har instämt, har framhållit att de av utredningen föreslagna grunderna för beräkning av avgifterna bör tillämpas så snart som möjligt. I övrigt har remissinstanserna inte haft några synpunkter.
Skälen för regeringens förslag: Att göra de beräkningar som ligger till grund för fastställande av avgifter till Kärnavfallsfonden är redan med nuvarande lagstiftning en tidskrävande process. Det system som utredningen har föreslagit, och som regeringen avser att genomföra, fordrar lika noggranna överväganden, men har den fördelen att de i normalfallet bara skall göras vart tredje år. Mot bakgrund av de höga och delvis nya krav som ställs på såväl tillståndshavare som myndigheter, är det inte realistiskt att redan till 2007 kräva beräkningar gjorda enligt den nya lagen. Genom att i stället låta lagen träda i kraft den 1 januari 2008 hinner aktörerna, även de som inte tidigare har omfattats av finansieringssystemet, anpassa sig till de nya reglerna och väl genomföra de nödvändiga beräkningarna. Genom att bemyndigandena i 7 och 10 §§ samt skyldigheten att lämna uppgifter i 18 § träder i kraft redan den 1 mars 2007 kan avgifter och säkerheter för 2008 vara såväl beräknade som beslutade när lagen träder i kraft.
Någon skillnad vad gäller förvaltningen av avgiftsmedlen föreslås inte, utan såväl de tidigare inbetalade medlen som de som betalas enligt den nya lagen skall förvaltas gemensamt men i separata fonder. Den nya lagens regler skall gälla för de hittills inbetalade medlen.
6. Kompletterande ändringar i annan lagstiftning m.m.
6.1. Kärntekniklagen
6.1.1. Finansieringsskyldigheten
Regeringens förslag: Tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet skall kunna återkallas för den som i väsentlig mån åsidosätter sina skyldigheter vad gäller att svara för kostnaderna för de åtgärder som måste vidtas enligt de allmänna skyldigheterna för tillståndshavare eller säkerställa finansieringen av kostnaderna. Det skall tydliggöras att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för kostnaderna för sådana åtgärder.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget till ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen).
Skälen för regeringens förslag: I de allmänna skyldigheterna för tillståndshavare enligt 10–14 §§ kärntekniklagen ingår bl.a. att vidta åtgärder för omhändertagande av avfall och avveckling och rivning av anläggningar samt att svara för forsknings- och utvecklingsarbete. I dessa skyldigheter ingår naturligtvis att svara för kostnaderna för åtgärderna, och för att säkerställa detta finns bestämmelser om finansiering (se avsnitt 5). Underlåtenhet att fullgöra skyldigheterna kan medföra vite eller straff och kan i vissa fall leda till att tillståndet återkallas. Det sistnämnda gäller dock inte för underlåtenhet på det finansiella området, vilket indirekt innebär att statens ekonomiska risk ökar. För att förebygga att kärntekniska anläggningar drivs vidare, trots att finansieringskraven inte uppfylls, föreslås därför ett tillägg i 15 § kärntekniklagen som innebär att väsentliga åsidosättanden på detta område kan leda till att tillståndet för en kärnteknisk verksamhet återkallas.
För att ingen tveksamhet skall råda om vilka krav som ställs på en tillståndshavare vad gäller att svara för kostnader och säkerställa finansiering för de allmänna skyldigheterna så bör 13 § kärntekniklagen förtydligas i detta avseende.
Hänvisningar till S6-1-1
- Prop. 2005/06:183: Avsnitt 5.2
6.1.2. Uppgiftsskyldighet enligt Euratom
Regeringens förslag: Ansvarsbestämmelsen i 27 § andra stycket kärntekniklagen skall justeras så att den hänvisar till aktuell Euratomförordning.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 27 § andra stycket kärntekniklagen är det förenat med straffansvar att inte fullgöra den uppgiftsskyldighet som följer av kommissionens förordning (Euratom) nr 3227/76 av den 19 oktober 1976 om tillämpning av bestämmelserna om säkerhetskontroll i Euratom (EGT L 363, 31.12.1976, s. 1, Celex
31976R3227) eller lämna oriktiga uppgifter till kommissionen. Den Euratomförordningen har numera upphört och ersatts av kommissionens förordning (Euratom) nr 302/2005 av den 8 februari 2005 om genomförandet av Euratoms kärnämneskontroll (EUT L 54, 28.2.2005, s. 1, Celex 32005R0302), vilken har motsvarande innehåll. Eftersom skälen för ansvarsbestämmelsen kvarstår (jfr prop. 1994/95:118 s. 22 ff) bör hänvisningen snarast ändras så att den avser den nu gällande förordningen. Förslaget innebär ingen saklig förändring i förhållande till vad som hittills har gällt, varför det inte har bedömts nödvändigt att inhämta synpunkter därpå.
6.2. Miljöbalken
Regeringens förslag: Skyldigheten att ställa säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder enligt miljöbalken skall inte gälla för åtgärder som omfattas av avgifter och säkerheter inom systemet för finansiering av hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innebar dock att säkerhet enligt miljöbalken aldrig skulle behöva ställas av den som omfattas av finansieringssystemet för kärnteknisk verksamhet.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket, Statens strålskyddsinstitut och Statens kärnkraftinspektion har alla påpekat att det finns efterbehandlings- och återställningsåtgärder efter en kärnteknisk verksamhet som inte ingår bland de åtgärder som skall täckas inom finansieringssystemet och föreslagit olika justeringar av utredningens förslag för att även dessa skall kunna omfattas av krav på säkerhet.
Skälen för regeringens förslag: För att undvika att det krävs säkerheter för samma åtgärder enligt två olika lagar bör möjligheten att förena ett tillstånd med krav på säkerheter för efterbehandlings och andra återställningskostnader enligt 16 kap. 3 § miljöbalken begränsas vad gäller kärnteknisk verksamhet. Denna begränsning får dock inte innebära att det inte alls går att kräva säkerheter för vissa kostnader, varför undantaget endast skall gälla sådana åtgärder som täcks inom finansieringssystemet.
6.3. Inkomstskattelagen
Regeringens förslag: Hänvisningen i 16 kap. 6 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229) till lagen (1992:1597) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) skall justeras så att den avser den nya lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
Skälen för regeringens förslag: Det undantag från avdragsrätt för utgifter som ett kärnkraftsföretag kan få ersättning för enligt finansieringslagen som finns i paragrafens andra stycke, bör då denna lag upphävs i
stället göras för ersättningar enligt den nya lagen om finansiella åtgärder. Förslaget är en konsekvensändring, varför det inte har bedömts nödvändigt att inhämta synpunkter på förslaget.
7. Studsvikslagen
7.1. Lagens omfattning
Regeringens förslag: Omfattningen av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) skall justeras så att den bättre avspeglar vilka åtgärder som de avgifter som tas ut är avsedda att bidra till.
Utredningens förslag: Finansieringsutredningen har föreslagit att lagen ändras så att den stämmer överens med utövad praxis.
Statens kärnkraftinspektions förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Statens strålskyddsinstitut har anfört att lagens omfattning bör kompletteras så att den omfattar allt radioaktivt avfall som AB SVAFO ansvarar för. Statens råd för kärnavfallsfrågor – KASAM har stött de föreslagna ändringarna men bl.a. ansett att uttrycket ”som ett bidrag till framtida kostnader” bör ändras till ”som ett bidrag att täcka framtida kostnader”. Svensk Energi, Barsebäck Kraft AB, Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB, E.ON Kärnkraft Sverige AB, Vattenfall AB samt Ringhals AB har instämt i att ett förtydligande av vilka anläggningar som skall omfattas av lagen är önskvärt då det ger ökad klarhet om vad som skall finansieras av fondmedel. Studsvik Nuclear AB och AB SVAFO har förordat att en ändring görs i enlighet med kärnkraftinspektionens förslag men anser att samtliga kärntekniska anläggningar som fanns i Studsvik den 30 juni 1991 skall omfattas.
Skälen för regeringens förslag: Det är för närvarande tre tillståndshavare enligt kärntekniklagen som innehar de anläggningar respektive ansvarar för det använda kärnbränsle och kärnavfall som Studsvikslagen avser (härvid bortses från Ranstadsanläggningen, se avsnitt 4). De betalar ingen avgift men har enligt Studsvikslagen en möjlighet att få ett kostnadsbidrag till dekontaminering och nedläggning av dessa anläggningar respektive hantering och slutförvaring av kärnavfallet och det använda kärnbränslet. Tillståndshavarna är Studsvik Nuclear AB, AB SVAFO och Vattenfall AB. Samtliga dessa tillståndshavare kan också få ett kostnadsbidrag ur Studsviksfonden för de strålskyddsåtgärder som är nödvändiga enligt strålskyddslagen (1988:220).
Den verksamhet som kan komma i fråga för kostnadsbidrag anges i 1 § Studsvikslagen. Finansieringsutredningen angav i sitt betänkande att avgiftssystemet, enligt den praxis som kommit att utvecklas mellan reaktorinnehavarna och kärnkraftinspektionen, utöver det som anges i lagtexten också kommit att omfatta andra anläggningar för hantering m.m. av kärnämne och kärnavfall som fanns inom Studsviksanläggningen den 30 juni 1991. Denna bedömning delas av Studsvikskoncernen och kärnkraftinspektionen och har inte motsagts av de avgiftsskyldiga bolagen. De
sistnämnda torde inte heller ha varit omedvetna om den aktuella praxisen, då de genom sin representation i AB SVAFO:s styrelse har varit delaktiga i de beräkningar som legat till grund för tillämpningen av Studsvikslagen. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att praxisen återspeglar det åtagande som kärnkraftsindustrin har gjort när det gäller anläggningarna vid Studsvik och anser att Studsvikslagen bör ändras i enlighet därmed. Vad gäller frågan om vilka anläggningar som har ingått i kostnadsberäkningarna och därigenom omfattas av praxisen, delar regeringen kärnkraftinspektionens uppfattning.
De anläggningar som sålunda bör läggas till i 1 § tredje punkten Studsvikslagen är fläktanläggningen HCL, tank- och siloanläggningen TS, hallen för aktivt avfall AU, f.d. uranförrådet UF, avfallsskjulen AS 1–4, upplagsplatsen UA för fast aktivt avfall och indunstaren ID för aktivt avfall. Därutöver föreslås en justering av paragrafens övriga innehåll för ökad tydlighet och överensstämmelse med lagens förarbeten.
Strålskyddsinstitutet har, med instämmande av kärnkraftinspektionen och AB SVAFO, påpekat att sistnämnda bolag ansvarar för visst radioaktivt avfall som inte är kärnavfall eller kärnbränslerester och därför inte omfattas av 1 § fjärde punkten Studsvikslagen. Avfallet emanerar från den forskningsverksamhet som tidigare har bedrivits och ingår i den förteckning som fogats till regeringens beslut den 7 oktober 1993 vari bl.a. konstateras att AB SVAFO övertar återstående skyldigheter enligt 10 § kärntekniklagen för detta avfall (dnr M92/4360/6). Avfallet i fråga har sådant samband med kärnkraftsproduktionen att omhändertagandet av det bör berättiga till bidrag från Studsviksfonden. Av denna anledning föreslås att 1 § fjärde punkten Studsvikslagen justeras så att den även täcker in detta radioaktiva avfall. Lagrummet ändras också på så vis att det datum för övergången av ansvaret som det råder enighet om, samma som i femte punkten, anges för att tydliggöra hur bestämmelsen skall tillämpas.
Det bör observeras att tillståndshavarna är skyldiga att på ett säkert sätt avveckla och riva sina respektive anläggningar samt slutförvara sitt kärnavfall och använda kärnbränsle oavsett möjligheterna till kostnadsbidrag enligt Studsvikslagen. De kan också bli skyldiga att betala avgifter och ställa säkerheter enligt det nya finansieringssystemet för kostnader som inte täcks av medel i Studsviksfonden (se avsnitt 5.3).
Hänvisningar till S7-1
7.2. Avgiften
Regeringens förslag: Avgiften skall höjas till 0,2 öre för varje levererad kilowattimme (kWh) elström och tas ut t.o.m. 2009. Avgiften skall förvaltas enligt lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet då denna träder i kraft.
Statens kärnkraftinspektions förslag överensstämmer med regeringens såvitt avser avgiftsnivån, men innebär att avgiften skall betalas t.o.m. 2010.
Remissinstanserna: Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket och Statens energimyndighet har inte haft någon erinran mot förslaget, men den sistnämnda har anfört att kärnkraftinspektionens prognos över den
framtida energiproduktionen är låg. Statens strålskyddsinstitut och Statens råd för kärnavfallsfrågor – KASAM har tillstyrkt förslaget till ny avgift. Svensk Energi, Barsebäck Kraft AB, Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB, E.ON Kärnkraft Sverige AB, Vattenfall AB samt Ringhals AB har avstyrkt förslaget till höjning av avgiften med motiveringen att kärnkraftinspektionens beräkningar grundas på ett antagande om energiproduktionen som inte är baserat på verkliga förutsättningar. Studsvik Nuclear AB och AB SVAFO har förordat att avgiften höjs enligt förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Tillståndshavarna för de anläggningar som omfattas av Studsvikslagen är skyldiga att för sina respektive verksamheter upprätta en beräkning över de kostnader som verksamheten enligt 1 § avser. I de beräknade kostnaderna skall ingå dels en uppskattning av kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan anses bli behövliga, dels kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd av minst tre år. Kostnadsberäkningen skall ses över årligen samt varje år lämnas till kärnkraftinspektionen. Tillståndshavarna har, efter medgivande av kärnkraftinspektionen, överlåtit uppgiften att upprätta kostnadsberäkningarna till AB SVAFO.
Då lagen började tillämpas uppgick avgiften till 0,1 öre per kWh. 1993 beslutade riksdagen, efter förslag från regeringen och kärnkraftinspektionen, att höja avgiften till 0,15 öre per kWh. Höjningen kom att gälla från och med 1994.
Kärnkraftinspektionen har, med utgångspunkt i en granskning av kostnadsberäkningarna och en prognos för energiproduktionen fram till 2010, föreslagit en höjning av avgiften med 0,05 öre per kWh från dagens 0,15 öre till 0,2 öre per kWh. Förslaget bygger på samma planeringsförutsättningar som har använts tidigare år.
Regeringen har förståelse för de synpunkter som innebär att kärnkraftinspektionens prognos av den framtida energiproduktionen är något låg. Regeringen gör dock bedömningen att en avgiftshöjning är motiverad med anledning av de beräkningar av framtida kostnader som myndigheten gjort utifrån det avgiftsunderlag som AB SVAFO lämnat. Regeringen frångår dock kärnkraftinspektionens förslag att avgift skall tas ut till och med 2010 och föreslår att slutår i stället skall vara 2009. Därefter bör kärnkraftsindustrin ha betalat in de medel som krävs för de åtgärder som avses i 1 § Studsvikslagen.
Eftersom lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. upphör innan Studsvikslagen (se nedan), måste bestämmelsen om förvaltning av avgiftsmedlen anpassas för detta. En ny hänvisning föreslås därför till att förvaltningen skall ske enligt lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet då denna träder i kraft.
7.3. Upphörande
Regeringens förslag: Studsvikslagen skall upphöra att gälla vid utgången av 2009.
Utredningens förslag innebär att Studsvikslagen skall upphöra samtidigt som lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter
från kärnteknisk verksamhet träder i kraft, men tillämpas såvitt avser betalning av avgifter t.o.m. 2009.
Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att säkerställa att de kostnader som skall finansieras genom Studsvikslagen blir täckta, är det nödvändigt att betalningarna enligt den lagen fortgår t.o.m. 2009 (se avsnitt 7.2). Lagen bör därför inte upphöra förrän vid denna tidpunkt.
Hänvisningar till S7-3
8. Tillsyn över solarier
Regeringens förslag: Regeringen skall få meddela föreskrifter om att tillsynen över solarieverksamhet skall utövas av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet.
Statens strålskyddsinstituts förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har ställt sig positiva till förslaget. Till fördelarna räknas bl.a. att kommunerna har de bästa förutsättningarna för att kontrollera att strålskyddslagens bestämmelser efterlevs lokalt och att det innebär en förenkling för verksamhetsutövarna. Flera av de kommuner som redan tagit över tillsynen av solarieverksamhet har framhållit positiva erfarenheter av samordningen med tillsynen av hälsoskyddet. Flera remissinstanser har pekat på vikten av tillsynsvägledning. Åtvidabergs kommun och Askersunds kommun har ställt sig negativa till förslaget. Sveriges Kommuner och Landsting har uttryckt oro över att fler uppgifter läggs på kommunerna. Svensk Solarieförening har stött förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Antalet fall av hudcancer ökar. För uppkomst av hudcancerformerna malignt melanom, skivepitelcancer och basalcellscancer finns ett samband med exponering för ultraviolett strålning. Det tar mer än tio år att utveckla hudcancer. Det finns inget känt sätt att avgöra om en uppkommen hudcancer beror på solen eller solande i solarium.
Det går att begränsa de tekniska riskerna med solarieanvändning genom tillsyn som omfattar strålning, säkerhet och information. Utan regelbunden tillsyn riskerar solariekunder att utsättas för exponering av ultraviolett ljus av slag och omfattning som är skadlig och t.o.m. kan befaras inverka menligt på folkhälsan. Som ett led i att uppnå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö har regeringen i miljömålspropositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) tagit upp möjligheten att begränsa de tekniska riskerna med solarieanvändning genom tillsyn som omfattar strålning, säkerhet och information.
Strålskyddsinstitutet har huvudansvaret för tillsynen av solarieverksamhet såvitt avser strålning, men saknar resurser att genomföra regelbundna inspektioner lokalt. I dag får strålskyddsinstitutet delegera denna solarietillsyn till de kommuner som frivilligt åtar sig uppgiften, vilket ungefär hälften av landets kommuner har gjort. Solarier som upplåts till allmänheten är dessutom föremål för tillsyn enligt miljöbalken så-
vitt avser hygienen. Socialstyrelsen har givit ut allmänna råd om tillsyn över hygienlokaler och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder, eller motsvarande, ansvarar för den operativa tillsynen. I de fall kommunen tagit över strålskyddsinstitutets tillsynsansvar sköts tillsynen över båda delarna samtidigt, vilket också kan antas bli fallet om kommunerna får hela tillsynsansvaret.
Regeringen konstaterar att tillsynen över solarier vad gäller strålning inte är tillfredsställande med dagens regelverk. En effektiv och regelbunden tillsyn är nödvändig för att förebygga sådana skador som kan uppkomma på grund av felaktiga eller felaktigt hanterade solarieanläggningar. Eftersom det finns cirka 18 000 helkroppssolarier i Sverige är det inte realistiskt att strålskyddsinstitutet utövar sådan tillsyn med tillräcklig frekvens. Den bästa lösningen synes i stället vara att kommunerna tar över ansvaret för denna tillsyn. Detta har enligt de remissvar som inkommit visat sig vara ett väl fungerande arrangemang, som ger samordningsvinster för såväl myndigheten som verksamhetsutövarna. Tillsynen skall därtill kunna avgiftsfinansieras och storleken på avgiften sättas enligt de principer som gäller för tillsyn enligt miljöbalken.
För att ge regeringen möjlighet att utfärda föreskrifter i syfte att överlåta tillsynsansvaret för solarieverksamhet till kommunerna föreslås en ändring av 30 § strålskyddslagen (1988:220). Regeringen avser att därefter genomföra nödvändiga ändringar i strålskyddsförordningen (1988:293).
Hänvisningar till S8
- Prop. 2005/06:183: Avsnitt Författningskommentar till 30 § strålskyddslagen (1988:220)
9. Konsekvenser
Lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
Kravet enligt 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ändras inte. Tillståndshavarnas skyldighet att svara för de åtgärder som krävs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall m.m. och på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte längre skall bedrivas, kommer att kvarstå. Det är således i huvudsak samma kostnader som skall finansieras enligt denna lag som enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. En viss sänkning av avgiften de närmaste åren kan dock förväntas eftersom tillkommande kostnader skall fördelas på fler år än enligt nuvarande system. Utifrån principen att det är industrin, och inte skattebetalarna, som skall stå för kostnaderna kan dock industrins ansvar komma att öka eftersom den nya lagen syftar till att överföra mer risk på industrin.
För företag som tidigare inte har omfattats av finansieringssystemet kommer lagen att medföra vissa nya administrativa uppgifter. Dispositioner som tidigare gjorts internt i sådana företag kan komma att överföras till en fond inom finansieringssystemet.
Myndigheternas möjlighet att få ersättning ur fonden för verksamhet kopplad till kärnavfallsprojektet förtydligas. Regeringen bedömer att de förändringar av avgiftsprocessen som utredningen har föreslagit innebär viss ökning av myndigheternas kostnader för prövning av frågor om
avgifter och säkerheter. Även de ökade kostnader som det kan medföra om regeringen utser en myndighet att fastställa statens ekonomiska risk kommer att täckas med medel ur fonderna.
Förslaget innebär ingen belastning på statsbudgeten.
Studsvikslagen
Att avgiften höjs kommer att innebära ökade kostnader för de avgiftsskyldiga företagen. Att regeringen nu föreslår en bortre gräns för hur länge avgift skall betalas medför dock att företagen får en bättre överblick över de framtida kostnaderna.
Strålskyddslagen Det finns i dag uppskattningsvis 18 000 helkroppssolarier i Sverige, varav cirka 9 000 i gym, simhallar, hotell och professionella solstudior och cirka 9 000 på svenska företag för användning av personalen. I antalet ingår inte s.k. drop-in-solarier. Den som bedriver verksamhet med solarier är skyldig att meddela detta till kommunen.
Enligt dagens uppdelning av tillsynsansvaret är solarier föremål för tillsyn från både strålskyddsinstitutet och kommunen. Strålskyddsinstitutet har tillsynen över strålningen och kommunerna har tillsynen över hygienen. Enligt miljöbalken finns krav på verksamheter som är föremål för tillsyn att också bedriva egentillsyn. Kommunens tillsyn kan därmed förenklas och den administrativa bördan på solarieinnehavaren minskas.
Tillsynen kan avgiftsfinansieras. Storleken på avgiften kan sättas så att den inte belastar kommunernas ekonomi. De flesta kommuner förväntas ta ut en avgift. Storleken på avgiften kan variera mellan kommunerna
I de kommuner som i dag har tagit över tillsynsansvaret beräknas tidsåtgången, främst för inspektörerna, till 1–2 timmar per besök. Vanligast är att inspektioner sker med 2–3 års mellanrum. Det är rimligt att anta att det även kommer att gälla för de kommuner som i dag inte utövar tillsynen över solarieverksamhet.
Att boka och ta emot tillsynsbesök kommer att belasta företagen. Samordningen med tillsynen över hygienlokaler kan dock komma att minska den totala belastningen. Regeringen utgår från att de kommunala tillsynsmyndigheterna tar vara på de möjligheter till samordning som finns.
10. Författningskommentarer
10.1. Förslaget till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
1 §
I paragrafen, som saknar direkt motsvarighet i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen), anges lagens övergripande syfte och dess koppling till lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). De skyldigheter som följer av lagen förutsätter att ett tillstånd till kärnteknisk
verksamhet enligt kärntekniklagen har meddelats. I sak innebär bestämmelsen ingen förändring mot vad som gäller enligt finansieringslagen.
2 §
Genom bestämmelsen förtydligas att vissa begrepp som används i lagen definieras på samma sätt som i 1 och 2 §§ kärntekniklagen. Bestämmelsen är ny i förhållande till finansieringslagen, men innebär ingen förändring i sak.
3 §
I paragrafen definieras restprodukter, vilket är ett nytt begrepp i förhållande till finansieringslagen. Med kärnämne som inte skall användas på nytt avses enligt 2 § 2 kärntekniklagen i första hand använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar. Med driftavfall avses sådant låg- och medelaktivt kärnavfall som kontinuerligt tas om hand i befintligt slutförvar.
4 §
I paragrafen införs begreppet kärnavfallsavgift som ett samlingsbegrepp. Den närmare beskrivningen av vad avgiften avser motsvarar i princip vad som gäller enligt 2 och 4 §§ finansieringslagen. Det som anges i punkterna 1–3, 5 och 8–9 innebär ingen förändring mot vad som gäller enligt finansieringslagen. Punkten 4 innebär en omformulering som gör det tydligt att även nödvändig kompetensuppbyggnad hos de myndigheter som skall pröva de åtgärder som tillståndshavarna vidtar omfattas av avgiftsskyldigheten. Enligt punkten 6 kan avgift tas ut för den myndighetstillsyn som behövs vid anläggningar som avvecklas eller rivs. Prövning av frågor om slutförvaring som anges i punkten 7 innefattar såväl kärnsäkerhets- som strålskyddsgranskning och avser t.ex. kontroll av kapslar för inneslutning av kärnavfall och transportsystem för avfallshanteringen.
Se även under avsnitt 5.3.
5 §
Begreppet riskavgift återkommer i 14 §.
6 §
Till skillnad från vad som gäller enligt 1 § tredje stycket finansieringslagen så omfattar lagen enligt denna paragraf samtliga kärntekniska anläggningar som ger upphov till sådant högaktivt kärnavfall som fordrar slutförvaring under mycket lång tid, dvs. även de anläggningar som inte producerar el. Också anläggningar som inte längre är i drift omfattas. Bestämmelsen ersätter 1 § första stycket finansieringslagen. Paragrafens sista mening, som närmast motsvarar 8 § finansieringslagen, tydliggör att en tillståndshavare inte har något betalningsansvar för kostnader som belöper på en annan tillståndshavare. Liksom tidigare så innebär inte bestämmelsen att alla förväntade kostnader måste vara täckta hela tiden, utan avgifterna ackumuleras i den takt som bestäms lämplig.
7 §
Bemyndigandet innebär bl.a. att det, liksom enligt 5 § första stycket finansieringslagen, är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som fastställer storleken på avgifterna och när de skall betalas. De närmare kriterierna för hur och när detta skall göras anges dock inte i lagen.
8 §
Möjligheten att helt ersätta avgiften med säkerhet är avsedd för mindre verksamheter där de förväntade kostnaderna är så små att uppbyggnaden av en särskild fond skulle medföra oproportionerligt höga administrativa kostnader. Ett dispensbeslut kan upphävas om förhållandena så kräver.
Se även under avsnitt 5.3.
9 §
Bestämmelsen motsvarar 1 § andra stycket och 2 a § finansieringslagen. Utrymmet för att kräva säkerheter motsvarar för varje tillståndshavare den summa som återstår att betala till dess de inbetalda avgifterna täcker alla de kostnader som anges i 4 §. Om beräkningarna av kostnaderna är korrekta bör det innebära att kraven på säkerheternas omfattning och utformning sänks för varje beräkningsperiod.
Skyldigheten att ställa säkerhet skall endast omfatta den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift. Begreppet tillståndsinnehavare används därför inte i bestämmelsen, vilket Lagrådet har föreslagit, eftersom detta skulle träffa en större krets – det finns ju tillståndshavare till kärnteknisk verksamhet som inte omfattas av avgiftsskyldigheten eftersom deras verksamhet inte genererar restprodukter.
10 §
De åtaganden som blir möjliga att meddela föreskrifter om enligt paragrafens första punkt är avsedda att komplettera eller helt kunna ersätta övriga säkerheter för kärnkraftsföretagen. Bemyndigandet i andra punkten omfattar även den prövning av säkerheterna som regeringen eller den myndighet som utses i förekommande fall måste göra för att kontrollera att dessa lever upp till de krav som ställs.
Lagrådet har föreslagit att ägarbolag som har tillstånd att inneha eller driva kärnkraftsreaktorer skulle träffas av bestämmelsen. Paragrafens utformning avviker från detta förslag, eftersom avsikten är att träffa ägarbolag som inte har sådant tillstånd. Bolag som har tillstånd omfattas ju redan av lagens primära bestämmelser och av kärntekniklagens ansvar. Genom att, också med avvikelse från Lagrådets förslag, bemyndigandet att meddela föreskrifter om vad som krävs av säkerheter placeras i en särskild punkt tydliggörs att bestämmelsen avser samtliga säkerheter som regleras i lagen och inte bara de som nämns i paragrafen.
Se även under avsnitt 5.4.
11 §
Innebörden av bestämmelsen är att avgiftsskyldigheten i praktiken inte upphör förrän allt kärnavfall från en verksamhet som omfattas av lagen
finns i förslutna slutförvar. Detta får till följd att också tillståndshavare som upphört med sin verksamhet kan bli avgiftsskyldiga för de åtgärder som återstår att vidta enligt kärntekniklagen såsom t.ex. omhändertagande av kärnavfall och nedmontering av anläggningar.
Lagen innehåller ingen möjlighet till dispens, utan befrielse från avgiftsskyldighet följer indirekt av att befrielse från skyldigheterna enligt kärntekniklagen medges i enlighet med dess 14 §.
Se även under avsnitt 5.5.
12 §
Paragrafen motsvarar närmast 1 a och 7 b §§ finansieringslagen. Liksom tidigare avses en fond för varje tillståndshavare, utan ansvar för de kostnader som avser annan tillståndshavare, och en särskild fond för avgifter som betalats enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen). De närmare bestämmelserna om fonder ges i verkställighetsföreskrifter.
Se även under avsnitt 5.6.
13 §
Risken fastställs i förekommande fall efter en helhetsbedömning av tillståndshavarens situation, varvid särskilt skall beaktas styrkan hos de säkerheter som har ställts.
Se även under avsnitt 5.4.
14 §
Riskavgift förutsätter att en riskbedömning enligt 13 § har gjorts. Att en riskbedömning har gjorts behöver dock inte leda till att riskavgift tas ut. Behovet av riskavgift prövas individuellt för varje tillståndshavare och avgiften får inte överstiga vad som behövs för att ge staten erforderligt skydd för den risk som är kopplad till den enskilde tillståndshavarens verksamhet.
Eftersom riskavgift definieras i 5 § behöver det inte, såsom Lagrådet har föreslagit, anges något i paragrafen om vad som är syftet med avgiften.
Se även under avsnitt 5.4.
15 §
Bestämmelsen motsvarar närmast 8, 8 b och 8 c §§ finansieringslagen, men ersätter också bemyndigandet i 4 § sjätte punkten samma lag.
Lagrådet har föreslagit än något annorlunda utformning av bestämmelsen som regeringen, dock med beaktande av Lagrådets huvudinvändning, har valt att avvika från. Eftersom termen kärnavfallsavgift är definierad i 4 § behövs ingen särskild hänvisning till denna paragraf, utan hänvisningen till 6 § omfattar såväl vilka kostnader som skall täckas som fördelningen av dessa på respektive verksamhet. Detta medför att även andra meningen i första stycket formuleras om i förhållande till förslaget, dock så att det tydligt framgår att det inte är möjligt att ta säkerheterna i anspråk förrän avgiftsmedlen är slut.
Se även under avsnitt 5.7.
16 §
Bestämmelsen motsvarar 8 a och 8 c §§ finansieringslagen. Återbetalning skall i första hand göras till tillståndshavaren, men om ett ägarföretag har gjort betalningar på grund av ett åtagande enligt 9 § så bör återbetalning upp till detta belopp kunna styras dit.
Se även under avsnitt 5.8.
17 §
I paragrafen klargörs att medel som har betalats med stöd av Studsvikslagen, vilkas förvaltning och användning kommer att regleras av denna lag då finansieringslagen upphör, inte får användas för andra syften än sådana för vilka de betalats och att eventuellt överflödiga medel inte kommer att återbetalas.
Se även under avsnitt 5.8.
18 §
Paragrafen har i huvudsak samma innehåll som 9 och 11 §§ finansieringslagen. Ett föreläggande enligt andra stycket kan även avse t.ex. tillträde till kärntekniska anläggningar om detta bedöms nödvändigt och inte kan lösas på frivillig väg.
Se även under avsnitt 5.9.
10.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
13 §
I det nya första stycket tydliggörs att tillståndshavarens allmänna skyldigheter även omfattar det ekonomiska ansvaret för de åtgärder som måste vidtas.
Andra stycket anpassas till lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
15 §
Enligt den nya fjärde punkten ges en möjlighet att återkalla ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet vid underlåtenhet att uppfylla det ekonomiska ansvaret enligt 13 §. Kopplingen till sistnämnda paragrafs andra stycke innebär att även underlåtenhet att fullgöra skyldigheterna enligt lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet kan leda till att ett tillstånd återkallas.
27 §
Ändringen i andra stycket innebär att straffansvaret kommer att gälla i förhållande till bestämmelserna i den numera gällande Euratomförordningen nr 302/2005.
10.3. Förslaget till lag om ändring i miljöbalken
16 kap. 3 §
För sådana åtgärder som omfattas av finansieringssystemet i lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet skall inte krävas några säkerheter enligt miljöbalken. Detta gäller oavsett i vilken omfattning som skyldigheterna enligt den lagen har uppfyllts. Övriga återställningsåtgärder vad gäller såväl den kärntekniska verksamheten som annan verksamhet som den avgiftsskyldige bedriver är inte undantagna från miljöbalkens krav enligt detta lagrum.
10.4. Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
16 kap. 6 §
Ändringen innebär att hänvisningen till finansieringslagen byts ut mot en motsvarande hänvisning till lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
10.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen)
1 §
Paragrafen har inledningsvis ändrats för att bättre beskriva vad som är syftet med de avgifter som skall betalas. De förutsättningar beträffande de olika åtgärderna som angavs i lagens förarbeten (se prop. 1988/89:37) är desamma. Tredje punkten har kompletterats med vissa åtgärder som ingår i åtagandet vad gäller verksamheten vid Studsvik (se avsnitt 7.1). Ändringarna i fjärde punkten innebär att allt avfall som finns förtecknat i regeringens beslut den 7 oktober 1993 (dnr M92/4360/6) omfattas av avgifterna enligt lagen.
Se även under avsnitt 7.1.
3 §
Ändringen i första stycket innebär att avgiften höjs till 0,2 öre per levererad kilowattimme elström.
Tredje stycket ändras för att möjliggöra nya förvaltningsbestämmelser då lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. upphör att gälla.
10.6. Förslaget till lag om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen)
Genom lagen upphävs Studsvikslagen. De medel som har inbetalats enligt den upphävda lagen får enligt 17 § lagen om finansiella åtgärder
för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet inte användas för andra ändamål än vad som anges i den lagen.
10.7. Förslaget till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)
30 §
Genom det nya första stycket bemyndigas regeringen att föreskriva att tillsynen såvitt avser solarieverksamhet skall utövas av kommunal nämnd oberoende av om kommunen åtagit sig denna uppgift. Övriga ändringar i paragrafen är redaktionella.
Se även under avsnitt 8.
Sammanfattning av betänkandet Betalningsansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125)
Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall är att kärnkraftsindustrin – och inte skattebetalarna – skall stå för kostnaderna. Nuvarande reglering är emellertid ofullkomlig i det avseendet. Utredaren föreslår därför ett vidgat betalningsansvar för kärnkraftsindustrin och nya former för avgiftssättningen. Detta föreslås bli reglerat i en ny lag.
Omhändertagandet av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall och avfall från rivning av kärnkraftverken är ett långsiktigt och beloppsmässigt stort projekt. De centrala beståndsdelarna i projektet är rivning av verk och slutförvaring av använt kärnbränsle. I den nu aktuella planeringen antas att slutförvaret förseglas någon gång på 2050-talet.
Det nuvarande finansieringssystemet är reglerat i den s.k. finansieringslagen (i denna sammanfattning redovisas inte den finansiering som regleras i Studsvikslagen). Enligt denna lag är den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor (en reaktorinnehavare) skyldig att betala en årlig avgift och att ställa säkerheter till staten.
Det finns fyra företag som är reaktorinnehavare, nämligen Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB. Dessa företag är ägda eller delägda av andra företag i olika led. I denna struktur av ägande är i allt väsentligt Vattenfall AB, E.ON AG, Statkraft A/S och Fortum Oyj de högsta koncernmoderbolagen.
Varje reaktorinnehavare är skyldig att stå för sina kostnader för rivning och för sina delar av gemensamma kostnader för slutförvar m.m. Det finns därför fyra fonder och till varje fond är knutet en säkerhet till ett visst belopp som kan utnyttjas om medlen i den aktuella fonden inte räcker till. De fyra fonderna samförvaltas.
Behållningen i de fyra fonderna och kompletterande borgensåtaganden var den 31 december 2003:
Reaktorinnehavare Fondbehållning miljarder kronor (marknadsvärde)
Kompletterande
säkerhet miljarder kronor
9,4 1,2 Forsmark Kraftgrupp AB OKG AB 7,5 0,9 Ringhals AB 10,6 1,6
4,6 0,8 Barsebäck Kraft AB
Totalt 32,1 4,5
I kärnavfallsprojektet finns i likhet med andra industri- och anläggningsprojekt risker att kostnader och intäkter kan få andra och mer ofördelaktiga förlopp än i presenterade referensscenarier. Utredarens slutsats är därför att finansieringen av kärnavfallsprojektet bör utformas utifrån antagandet om kostnadsosäkerhet.
Kärnkraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska risk I första hand är det de fonderade avgiftsmedlen som skall täcka kostnaderna. Om de fonderade medlen inte räcker har kärnkraftsindustrin ändå ett ansvar. I kärntekniklagen har kärnkraftsindustrins ansvar kommit till uttryck i en bestämmelse för dem som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Dessa tillståndshavare (reaktorinnehavare) skall svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall och att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar.
Denna skyldighet enligt kärntekniklagen är avgränsad till de företag som är reaktorinnehavare, dvs. Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB. Dessa företag har emellertid ytterst begränsade tillgångar vid sidan av kärnkraftsreaktorerna och kan därför inte förväntas ha förmåga att täcka kostnader när reaktorerna stängts av.
De ställda säkerheterna som kan utnyttjas om fondmedlen inte skulle räcka är i sammanhanget mindre belopp. Något ansvar utöver de begränsade säkerhetsbeloppen åvilar idag inte andra företag i koncernerna än reaktorinnehavarna.
I sista hand blir det staten som får skjuta till medel. Staten bär en ekonomisk risk genom att staten kan tvingas täcka upp för en reaktorinnehavare vars fond och säkerhet är tagna i anspråk. I ett sådant läge kan inte staten täcka kostnader genom att göra anspråk på övriga fonder och säkerheter. Betalningar från staten påkallas då kostnaderna för projektet överstiger det ansvar ett företag har och då ett betalningsskyldigt företag saknar förmåga att fullgöra betalningar. Betalningar kan också komma att påkallas till följd av att industrins betalningsansvar blivit tvistigt.
Statens ansvar har kommit till uttryck i den s.k. avfallskonventionen där staten formellt åtagit sig att tillse att medel finns tillgängliga för avfallshanteringen. Även i frånvaro av ett sådant formellt åtagande skulle staten ha ansvar för finansieringen eftersom det är fråga om ett omhändertagande som det inte går att avstå från. Betalar inte industrin får staten – eller med andra ord skattebetalarna – göra det.
Detta sistahandsansvar innebär att staten är en risktagare i projektets finansiering. Utredarens utgångspunkt är att finansieringssystemet bör utformas så att risken minimeras för att staten och skattebetalarna skall behöva träda in och betala. Betalningsansvaret skall därför så långt som möjligt ligga på kärnkraftsindustrin – ungefär som det gör när ett kraftföretag skall bygga ett nytt kraftverk.
Vidgat ansvar föreslås för kärnkraftsindustrin
Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret, men har det i praktiken inte. Det formella fulla betalningsansvaret inom kärnkraftsindustrin är nämligen placerat hos reaktorföretagen och således inte där den långsiktiga betalningsförmågan finns inom industrin. Innebörden av nuvarande ordning är:
- Företag som inte kan förväntas ha någon långsiktig betalningsförmåga har ett obegränsat ansvar.
- Företag som kan förväntas ha långsiktig betalningsförmåga har ett mycket begränsat ansvar.
Utredaren föreslår att betalningsförmåga och ansvar anpassas till varandra genom att ägarbolag formellt tar på sig sådant betalningsansvar som idag enbart ligger på reaktorföretagen.
Utredarens förslag innebär att industrins ansvar för kostnaderna formaliseras genom att avgiftsskyldigheten förlängs tills slutförvaren försluts och, förutom reaktorinnehavaren, åläggs ett ägarbolag i respektive koncern. Syftet är att detta sekundära betalningsansvar skall åligga det bolag i en koncern som har bäst förmåga att stå för betalningarna. Det innebär att det ägarbolag i respektive koncern som är bäst ägnat att bära betalningsansvaret, vilket i princip torde vara högsta koncernbolag, också skulle ta på sig ansvaret. Ett sådant åtagande innebär att en koncern sträcker sig så långt den, med sina tillgångar, förmår vad gäller att ta ansvar för betalningar. Det innebär följaktligen en avsevärd begränsning av statens risk jämfört med idag. En sådan begränsning av statens risk är i enlighet med principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna.
Om en reaktorinnehavare som sekundärt betalningsansvarig föreslår ett ägarbolag vars betalningsförmåga inte står i paritet med vad som skulle kunna vara möjligt uppkommer inte den avsedda begränsningen av statens risk. Utredaren föreslår därför att den ekonomiska risk som staten då måste bära avgiftsbeläggs.
Förslaget innebär att nuvarande system med säkerheter för grundbelopp och tilläggsbelopp avvecklas.
Nya former för avgiftssättningen Den förlängda avgiftsskyldigheten för perioden fram till dess slutförvaren förseglas och det sekundära betalningsansvaret är centrala komponenter i den föreslagna nya utformningen av finansieringssystemet.
Andra viktiga komponenter i förslaget är att den förväntade kostnaden för respektive reaktorinnehavare fokuseras samt att bättre rutiner för granskning, nya beräkningsförutsättningar m.m. införs. Det nya systemet för avgifter föreslås bygga på treåriga avgiftsperioder.
Ett skäl för att sätta förväntad kostnad för respektive reaktorinnehavare i centrum är att kostnadsbedömningar och avgiftsunderlag idag inte är transparenta enligt utredaren. Hittills har uppmärksamheten varit riktad mot projektets totala framtida kostnader trots att reaktorinnehavarna inte är solidariskt ansvariga. Varje reaktorinnehavare har nämligen sitt självständiga kostnadsansvar och det kostnadsansvaret är knutet till en separat fond. Det kan därför mycket väl inträffa att staten behöver betala för en reaktorinnehavare vars fondmedel och säkerhet är tagna i anspråk samtidigt som staten får betala tillbaka medel till en annan reaktorinnehavare vars fondmedel inte fullt ut har tagits i anspråk.
Förväntade sär- och samkostnader för respektive reaktorinnehavare är de storheter som kostnadsbedömningarna tydligt bör inriktas på. Det bör klart redovisas vad en reaktorinnehavares egna beräkningar av sina förväntade kostnader är och vad skälen är för den prövande myndigheten att göra andra bedömningar än en reaktorinnehavare om så är fallet.
Det behöver ställas tydliga krav på den prövande myndighetens motivering till att föreslå en viss avgift. Det innebär bland annat att det bör ställas krav på redovisning av det jämförelsematerial som myndigheten utnyttjat i sin bedömning och på att de åtgärder som myndigheten vidtagit för att säkra kvaliteten i sina bedömningar tydligt skall redovisas. Idag saknas regelbundna, systematiska och explicita konsistenstester i syfte att stärka kvaliteten i bedömningsunderlaget. I betänkandet lämnas några exempel på konsistenstester som kan tillämpas i det statliga analysarbetet.
I en bedömningsfråga av detta slag bör därtill ett systematiskt refereeförfarande etableras i det statliga granskningsarbetet. Det tjänar syftet att stärka kvaliteten i bedömningsresultaten och ökar sannolikheten för balans i avvägningarna. Ett sådant förfarande saknas idag.
Bristen på transparens kan illustreras med att det under utredningsarbetet inte varit möjligt att få klarlagt hur kostnadsbedömningar för rivning av svenska kärnkraftverk relaterar till erfarenheter och bedömningar i andra länder. Utredaren anser att den typen av underlag skall vara en självklar del i ett granskningsunderlag.
Ett skäl för en förändring är vidare att de statliga organens hantering av avgiftsfrågan idag sker under stark tidspress. För närvarande fastställs avgifterna årligen. Statens kärnkraftinspektion (SKI) mottar kostnadsuppskattningar från reaktorinnehavarna (genom Svensk Kärnbränslehantering, SKB) senast per den 30 juni och skall senast den 31 oktober lämna sitt förslag till regeringen. Därefter ger Regeringskansliet berörda remissinstanser tiden fram till månadsskiftet november/december för yttrande och regeringsbeslutet fattas före årsskiftet. Utredaren anser att nuvarande ettårscykel klart begränsar möjligheterna till analys och noggrann behandling inom staten. En nackdel med en årlig omprövning är också enligt utredarens bedömning att den i sig kan ge sken av en noggrannare behandling än vad som i verkligheten är möjlig att åstadkomma.
I andra sammanhang där staten tar på sig risk görs riskbedömningar. Detta gäller exempelvis när staten är garantigivare på exportkreditområdet. Ett annat exempel är finansieringen av Öresundsförbindelsen där staten är garanti- och långivare och hanterar sin ekonomiska risk. Enligt utredarens bedömning har staten däremot i det här fallet inte agerat ändamålsenligt i hanteringen av den ekonomiska risken. Beskrivningar av risk i andra projekt och erfarenheter av hantering av ekonomisk risk från andra projekt behöver tas tillvara. Utredaren anser att det krävs ett annat system och en annan hantering för att kärnkraftsindustrins kostnadsansvar skall komma på plats – och följaktligen för att statens ekonomiska risk skall begränsas.
Utredaren anser att det är väsentligt att medelsanvändningen följs upp och granskas på ett sådant sätt att förtroendet för finansieringssystemet kan upprätthållas. Utredaren finner mot den bakgrunden att det behövs tid och ekonomisk kompetens i granskningsverksamheten och att det behöver ställas krav på tidsfrister, jämförbarhet, förklaringar till avvikelser m.m. för att underlätta uppföljningen. Den granskande myndigheten bör arbeta med målformuleringar och prioriteringar i granskningsverksamheten och bör sträva efter en transparent uttagsprocess.
Utredaren menar att en treårig avgiftsperiod bör skapa utrymme för granskning och kontroll och föreslår att tillsynsmyndigheten i förordning
får i uppdrag att utforma föreskrifter i syfte att underlätta uppföljningen genom krav på tidsfrister, jämförbarhet m.m. Granskningen föreslås inordnas i en ny ekonomiskt orienterad verksamhetsgren inom myndigheten. Vidare föreslås att tillsynsmyndigheten får i uppdrag att vart tredje år lämna en redogörelse till regeringen rörande sin bedömning av de viktigaste riskfaktorerna i uttagsprocessen.
De beräkningsförutsättningar som tillämpas i kostnadskalkyler har blivit inaktuella bl.a. därför att det energipolitiska beslutet 1997 innebär att 2010 inte längre anges som slutår för den svenska kärnkraften. En konsekvens av detta beslut har blivit att det referensscenario som kostnadsberäkningarna bygger på inte längre framstår som realistiskt. Utredaren konstaterar att de beräkningsförutsättningar som tillämpas för närvarande innebär att de sex reaktorer som 2005 passerat 25-årsgränsen, antas stängas av vid utgången av 2005 och att samtliga reaktorer antas ha stängts senast 2010.
Utredaren föreslår därför att nya förutsättningar skall tillämpas i kostnadsberäkningarna. Förslagen gäller reaktorernas driftstider och antaganden som hänger samman med dem, vilket bl.a. handlar om under vilken tidsperiod en viss beräknad kostnad (ett fonderingsbehov) skall förutsättas täckas. Förslaget är att det för varje reaktor görs ett antagande om en total driftstid på 40 år men så att den återstående driftstiden inte antas underskrida 6 år. Detta antagande föreslås gälla såvida det inte vid ett beräkningstillfälle kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. Kostnaden, eller med andra ord ett fonderingsbehov, föreslås i avgiftsberäkningarna täckas under antagen återstående driftstid respektive under en treårig avgiftsperiod efter det att reaktorerna tagits ur drift.
Ekonomiska konsekvenser av förslagen
Förslagen torde innebära lägre årsvisa avgifter än idag, även om myndighetskostnaderna för tillsyn m.m. förutsätts öka. För en reaktorinnehavare som får betala en avgift för statens ekonomiska risk uppkommer utgifter i förhållande till nuläget. Sådana avgifter kan emellertid reaktorinnehavarna undgå.
Förslagen innebär att kärnkraftsindustrin får ett ökat betalningsansvar och att statens ekonomiska risk därigenom begränsas.
Tydligare ansvar och uppgifter i staten SKI föreslås få ansvar för uppgiften att bedöma förväntad sär- och samkostnad för respektive reaktorinnehavare och att lämna förslag om avgifter med tydlig motivering till regeringen. Uppgiften bör tydliggöras i instruktionen till myndigheten som en särskild ekonomiskt orienterad verksamhetsgren. Utredaren föreslår att avgifterna som hittills beslutas av regeringen. SKI föreslås även som hittills få i uppgift att godkänna uttag av fondmedel.
Kärnavfallsfondens styrelse föreslås även fortsättningsvis få i uppdrag att förvalta fondmedlen. Myndigheten föreslås dock byta namn till Kärnavfallsfondernas styrelse för att framhålla att det handlar om olika fonder som samförvaltas.
Riksgäldskontoret föreslås få ansvar för hanteringen av statens ekonomiska risk. I uppgifterna föreslås ingå att bedöma ägarbolags relativa
betalningsförmåga, att ta ut och administrera eventuella avgifter och allmänt att hantera statens ekonomiska risk.
Utredaren föreslår att Riksgäldskontoret får i uppdrag att se över frågan om avgift för statens ekonomiska risk tre år efter det att ett nytt finansieringssystem trätt i kraft.
En ny lag Förslaget till förändring av finansieringssystemet med ett vidgat ansvar för industrin i en ny avgiftsprocess föreslås regleras i en ny lag. Denna nya lag föreslås omfatta även annat kärnavfall än det som härrör från de fyra kommersiella kärnkraftverken. Den nya lagen föreslås därför ersätta såväl den tidigare finansieringslagen som den särskilda s.k. Studsvikslagen.
Förslaget om en ny enhetlig lag har föranlett förslag till förändringar i miljöbalken och kärntekniklagen.
Finansieringsutredningens lagförslag
Förslag till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Syftet med denna lag är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av 10–14 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
2 § Med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärnavfall avses i denna lag detsamma som i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
3 § Avgifter skall betalas enligt denna lag för att täcka förväntade direkta och indirekta kostnader samt statens ekonomiska risk för omhändertagande av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall samt vissa andra kostnader enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
För sådana kostnader som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas.
4 § Avgift skall betalas och säkerheter ställas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger upphov till kärnämne som inte skall användas på nytt eller kärnavfall som inte utgör driftavfall.
Skyldighet att betala avgift och ställa säkerhet upphör då samtliga skyldigheter enligt 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har fullgjorts eller befrielse från dem har medgivits.
5 § Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skall ställa säkerhet genom att ange ett eller flera ägarbolag som åtar sig att i tillståndshavarens ställe betala avgift enligt denna lag.
Annan tillståndshavare än som avses i första stycket får befrias från att betala avgift om i stället fullgoda säkerheter ställs för samtliga kostnader som avses i 3 § första stycket.
6 § Avgift skall betalas och säkerhet ställas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Myndigheten skall förvalta avgiftsmedlen i en fond. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om fonden och om dess förvaltning.
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa storleken på avgifterna och säkerheterna samt pröva säkerheterna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om formerna för betalning och ställande av säkerheter.
8 § Avgifter och säkerheter enligt denna lag skall täcka
1. tillståndshavarnas kostnader för en säker hantering och slutförvaring av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall,
2. tillståndshavarnas kostnader för en säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar,
3. tillståndshavarnas kostnader för den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att åtgärderna som avses i 1 och 2 skall kunna vidtas,
4. statens kostnader för sådan forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att pröva de åtgärder som avses i 1–3,
5. statens kostnader för förvaltning av medel och prövning av frågor enligt denna lag,
6. statens kostnader för prövning av frågor om slutförvaring samt övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
7. statens kostnader för tillsyn av anläggningar som avvecklas eller rivs,
8. tillståndshavarnas, statens och kommunernas kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall, samt
9. kostnader för stöd till ideella föreningar för insatser i samband med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle.
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om användning av fondmedel och säkerheter för de ändamål som anges i 8 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om användningen av fondmedel och säkerheter för de ändamål som avses i 8 §.
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som skall täckas av avgifter enligt denna lag.
För sådan ekonomisk risk som avses i första stycket får en avgift tas ut av den som är betalningsskyldig enligt denna lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek.
I fråga om användning av avgiftsmedel som avses i denna paragraf gäller bestämmelserna i 9 §.
11 § Avgiftsmedel som inte behövs för att täcka tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i 8 § skall återbetalas till tillståndshavaren eller till den som har fullgjort tillståndshavarens förpliktelser enligt 5 § första stycket.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om återbetalning av avgiftsmedel.
12 § Den som är betalningsskyldig enligt denna lag är skyldig att lämna kostnadsberäkningar och andra uppgifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag.
Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela den som är betalningsskyldig enligt denna lag de förelägganden som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall följas.
13 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 12 § första stycket genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken.
Beslut enligt 12 § att infordra uppgifter och om föreläggande får förenas med vite.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008, då lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall upphöra att gälla.
2. De medel som vid ikraftträdandet finns i Kärnavfallsfonden skall förvaltas i enlighet med denna lag.
3. Avgifter enligt den upphävda lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall betalas till och med utgången av 2009 och medlen förvaltas i enlighet med denna lag.
Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs att 13 och 15 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet är skyldig att svara för kostnaderna för de åtgärder som avses i 10–12 §§.
I fråga om skyldighet för reaktorinnehavare att svara för vissa kostnader som staten har och erlägga årlig avgift till staten finns bestämmelser i lagen (1992:1320) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
I fråga om skyldighet för tillståndshavare att svara för vissa kostnader som staten har och säkerställa finansieringen av de kostnader som avses i första stycket finns bestämmelser i lagen (200X:XXX) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
15 §
Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet om
1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i något väsentligt avseende inte iakttas,
2. vad som föreskrivs i 11 eller
12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.
2. vad som föreskrivs i 11 eller
12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt,
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
4. de skyldigheter som avses i 13 § i väsentlig mån åsidosätts.
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 16 kap. 3 § miljöbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap.
3 §
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. Säkerhet behöver inte heller ställas av den som betalar avgift eller ställer säkerhet enligt lagen (0000:00) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
Om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet.
I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av länsstyrelsen.
Förteckning över remissinstanser avseende betänkandet Betalningsansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125)
Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Kammarrätten i Göteborg, Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket, Insättningsgarantinämnden, Premiepensionsmyndigheten, Statskontoret, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Kungl. Tekniska högskolan KTH, Naturvårdsverket, Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion, Statens råd för kärnavfallsfrågor – KASAM, Kärnavfallsfondens styrelse, Banverket, Vägverket, Statens energimyndighet, Vattenfall AB, Östhammars kommun, Nyköpings kommun, Hultsfreds kommun, Oskarshamns kommun, Kävlinge kommun, Varbergs kommun, Karlstads kommun, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenskt Näringsliv, Svensk Energi, Sveriges Försäkringsförbund, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, AB SVAFO, Barsebäck Kraft AB, Folkkampanjen mot Kärnkraft-Kärnvapen, Forsmarks Kraftgrupp AB, Fortum Generation AB, Föreningen Kärnteknik, Miljöförbundet Jordens Vänner, Miljövänner för kärnkraft, OKG AB, Ranstad Mineral AB, Ringhals AB, Skellefteå Kraft AB, Studsvik AB, Svensk Kärnbränslehantering AB, Sydkraft AB, Sydkraft Kärnkraft AB, Westinghouse Electric Sweden AB, Statkraft AS, Sveriges Försäkringsförbund, Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning.
Förteckning över remissinstanser avseende Statens kärnkraftinspektions förslag till ändring i Studsvikslagen
Riksrevisionen, Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket, Statens strålskyddsinstitut, Statens råd för kärnavfallsfrågor – KASAM, Statens energimyndighet, Vattenfall AB, Svenska Naturskyddsföreningen, Svensk Energi, Svenskt Näringsliv, Barsebäck Kraft AB, Forsmarks Kraftgrupp AB, Föreningen Kärnteknik, Miljövänner för kärnkraft, OKG AB, Ringhals AB, Studsvik Nuclear AB, AB SVAFO, Svensk Kärnbränslehantering AB, E.ON Kärnkraft Sverige AB, Folkkampanjen mot Kärnkraft-Kärnvapen.
Förteckning över remissinstanser avseende förslaget till ändring i strålskyddslagen
Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Lunds universitet, Avdelningen för yrkes- och miljömedicin, Sollentuna kommun, Stockholms kommun, Eskilstuna kommun, Flens kommun, Oxelösunds kommun, Åtvidabergs kommun, Gnosjö kommun, Emmaboda kommun, Vimmerby kommun, Västerviks kommun, Olofströms kommun, Burlövs kommun, Lunds kommun, Malmö kommun, Sjöbo kommun, Trelleborgs kommun, Falkenbergs kommun, Dals-Eds kommun, Grästorps kommun, Kungälvs kommun, Strömstads kommun, Vänersborgs kommun, Öckerö kommun, Filipstads kommun, Karlstads kommun, Kils kommun, Askersunds kommun, Karlskoga kommun, Hedemora kommun, Malungs kommun, Mora kommun, Örnsköldsviks kommun, Åre kommun, Malå kommun, Stockholms läns landsting, Sveriges Kommuner och Landsting, Företagarna, Svensk Solarieförening.
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens syfte
1 § Syftet med denna lag är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av 10–14 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Definitioner
2 § Med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärnavfall avses i denna lag detsamma som i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
3 § Med restprodukter avses i denna lag kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall.
4 § Med kärnavfallsavgift avses i denna lag avgift för
1. tillståndshavarnas kostnader för en säker hantering och slutförvaring av restprodukter,
2. tillståndshavarnas kostnader för en säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar,
3. tillståndshavarnas kostnader för den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att de åtgärder som avses i 1 och 2 skall kunna vidtas,
4. statens kostnader för sådan forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att pröva de åtgärder som avses i 1–3,
5. statens kostnader för förvaltning av medel och prövning av frågor enligt denna lag,
6. statens kostnader för tillsyn av sådan verksamhet som avses i 2,
7. statens kostnader för prövning av frågor om slutförvaring samt övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
8. tillståndshavarnas, statens och kommunernas kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall, samt
9. kostnader för stöd till ideella föreningar för insatser i samband med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle.
5 § Med riskavgift avses i denna lag avgift för den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som skall täckas av kärnavfallsavgifter.
Skyldighet att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet
6 § Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger eller har givit upphov till restprodukter skall betala kärnavfallsavgift till den myndighet som regeringen bestämmer. Avgiften skall täcka en så stor andel av de kostnader som anges i 4 § som motsvarar den avgiftsskyldiges andel av samtliga avgiftsskyldigas restprodukter.
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kärnavfallsavgiftens storlek och betalning.
8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i det enskilda fallet ge dispens från avgiftsskyldigheten, om
1. tillståndshavarens tillstånd inte omfattar rätten att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor, och
2. tillståndshavaren ställer säkerhet för alla kostnader som avgiftsskyldigheten avser.
9 § Den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift skall ställa säkerhet för de kostnader som avgiften skall täcka enligt 6 § men som inte täcks av de avgifter som har betalats. Säkerheten skall ställas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skall ställa säkerhet genom att ange ett eller flera ägarbolag som åtar sig att fullgöra tillståndshavarens avgiftsskyldighet.
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet enligt 9 § skall godtas.
11 § Skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet upphör när tillståndshavaren har fullgjort samtliga sina skyldigheter enligt 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eller har medgivits befrielse från dem.
Förvaltning av avgiftsmedlen
12 § Den myndighet som regeringen bestämmer skall förvalta de inbetalade kärnavfallsavgiftsmedlen i en fond.
Regeringen meddelar föreskrifter om fonden och om dess förvaltning.
Statens risk
13 § Om det behövs för att tillgodose syftet med denna lag, skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställa den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som skall täckas av kärnavfallsavgifter.
Skyldighet att betala riskavgift
14 § Om en ekonomisk risk har fastställts enligt 13 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift också skall betala riskavgift. Riskavgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Avgiftsmedlens och säkerheternas användning
15 § Inbetalade kärnavfallsavgifter och ställda säkerheter skall användas för att ersätta de kostnader som avgifterna skall täcka enligt 6 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om användningen.
16 § Inbetalade kärnavfallsavgifter som inte behövs för att täcka den avgiftsskyldiges andel enligt 4 § skall återbetalas till den avgiftsskyldige eller till den som har fullgjort avgiftsskyldigheten.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer prövar frågor om återbetalning.
17 § I fråga om avgifter som har betalats enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall, i stället för det som sägs i 16 § första stycket, överskjutande medel tillfalla staten.
Tillsyn och straff m.m.
18 § Den som är avgiftsskyldig enligt denna lag är skyldig att lämna kostnadsberäkningar och andra uppgifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag.
Den myndighet som regeringen bestämmer får förelägga den som är avgiftsskyldig enligt denna lag att vidta de åtgärder som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall följas.
Ett föreläggande får förenas med vite.
19 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 18 § första stycket genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2007 i fråga om 7, 10 och 18 §§ och den 1 januari 2010 i fråga om 17 §. Lagen i övrigt träder i kraft den 1 januari 2008, då lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. skall upphöra att gälla.
2. De medel som vid ikraftträdandet finns i Kärnavfallsfonden skall förvaltas och användas i enlighet med denna lag. De medel som har inbetalats enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. får dock endast användas för att ersätta sådana kostnader som anges i den lagen.
Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs att 13 och 15 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
1
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet är skyldig att svara för kostnaderna för de åtgärder som avses i 10–12 §§.
I fråga om skyldighet för reaktorinnehavare att svara för vissa kostnader som staten har och erlägga årlig avgift till staten finns bestämmelser i lagen (1992:1320) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
I fråga om skyldighet för tillståndshavare att svara för vissa kostnader som staten har och säkerställa finansieringen av de kostnader som avses i första stycket finns bestämmelser i lagen (0000:000) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
15 §
Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet om
1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i något väsentligt avseende inte iakttas,
2. vad som föreskrivs i 11 eller
12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.
2. vad som föreskrivs i 11 eller
12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt,
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
4. de skyldigheter som avses i 13 § i väsentlig mån åsidosätts.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
1
Lagen omtryckt 1992:1536.
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 16 kap. 3 § miljöbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap.
3 §
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. Den som är skyldig att betala avgift eller ställa säkerhet enligt lagen (0000:000) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet behöver inte ställa säkerhet för åtgärder som omfattas av sådana avgifter och säkerheter.
Om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet. I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av länsstyrelsen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att 16 kap. 6 § inkomstskattelagen (1999:1229) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap.
6 §
Företag som driver en kärnkraftsanläggning skall dra av belopp som sätts av i räkenskaperna för att täcka sådana utgifter för framtida hantering av utbränt kärnbränsle, radioaktivt avfall och liknande som avser verksamheten före beskattningsårets utgång. Detsamma gäller företag som mot förskottsbetalning åtar sig att svara för framtida utgifter för sådan hantering. Avdraget skall återföras det följande beskattningsåret.
Avdrag enligt första stycket får inte göras för hanteringsutgifter som företaget kan räkna med att få ersättning för enligt 8 § lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Avdrag enligt första stycket får inte göras för hanteringsutgifter som företaget kan räkna med att få ersättning för enligt 15 § lagen (0000:000) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008 och tillämpas första gången vid 2009 års taxering.
Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
Härigenom föreskrivs att 1 och 3 §§ lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
3
Avgift skall betalas till staten enligt denna lag såsom kostnadsbidrag till följande åtgärder i anledning av verksamhet som bedrivits vid Studsvik AB
Avgift skall betalas till staten enligt denna lag som ett bidrag till kostnader för följande åtgärder
1. dekontaminering och nedläggning av forskningsreaktorerna R2 och R2-0 i Studsvik med tillhörande byggnader,
2. dekontaminering och nedläggning av kraftvärmereaktorn i Ågesta,
3. dekontaminering och nedläggning av det aktiva centrallaboratoriet, bränslelaboratoriet, van der Graaf-generatorn och vissa avfallsanläggningar i Studsvik, nämligen förbränningsanläggningen HA, behandlingsanläggningen HM, förvaringsanläggningen FA, bergrumslagret och det s.k. aktiva tråget,
4. hantering och slutförvaring av kärnavfall och kärnbränslerester härrörande från samarbetet med de svenska kärnkraftsföretagen i det svenska kärnkraftsprogrammet och från sådan verksamhet som avses i 1 – 3,
3. dekontaminering och nedläggning av det aktiva centrallaboratoriet ACL, fläktanläggningen ACF, bränslelaboratoriet HCL, van der Graaf-generatorn, förbränningsanläggningen HA, behandlingsanläggningen HM, förvaringsanläggningen FA, bergrumslagret AM, det s.k. aktiva tråget AT, tank- och siloanläggningen TS, hallen för aktivt avfall AU, f.d. uranförrådet UF, avfallsskjulen AS 1–4, upplagsplatsen UA för fast aktivt avfall och indunstaren ID för aktivt avfall,
4. hantering och slutförvaring av kärnavfall, kärnämnen och annat radioaktivt avfall som före den 30 juni 1991 har genererats till följd av kärnteknisk verksamhet i eller förvarats vid de kärntekniska anläggningar som avses i 1–3,
5. hantering och slutförvaring av kärnbränsle från forskningsreaktorn R1 i Stockholm och kraftvärmereaktorn i Ågesta samt av de bränsleelement från forskningsreaktorn R2 i Studsvik som den 30 juni 1991 fanns i anslutning till reaktorn,
6. återställning enligt lag av anläggningen i Ranstad till följd av tidigare bedriven kärnteknisk verksamhet,
6. återställning enligt lag av anläggningen i Ranstad till följd av tidigare bedriven kärnteknisk verksamhet, och
3
Senaste lydelse 1992:1547.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7. strålskyddsåtgärder som enligt lag är nödvändiga till följd av sådan verksamhet som avses i 1–6.
3 §
4
Avgiften är 0,15 öre för varje levererad kilowattimme elström.
Avgiften är 0,2 öre för varje levererad kilowattimme elström.
Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer. Avgiftsmedlen skall föras över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen särskilt. För förvaltningen i övrigt gäller reglerna i 7–7 b §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Om inte annat följer av 3 a § skall avgiftsmedlen
1. föras över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen särskilt, och
2. i övrigt förvaltas enligt 7 och 7 a §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 b § samma lag.
3 a §
Avgiftsmedlen skall från och med den 1 januari 2008 förvaltas enligt 12 § lagen (0000:000) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet och föreskrifter som har meddelats med stöd av samma paragraf.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
4
Senaste lydelse 1995:1545.
Förslag till lag om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
Härigenom föreskrivs att lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall upphöra att gälla vid utgången av 2009.
De medel som har inbetalats enligt den upphävda lagen skall från och med den 1 januari 2010 förvaltas och användas enligt lagen (0000:000) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Medlen får endast användas för att ersätta sådana kostnader som anges i den upphävda lagen.
Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)
Härigenom föreskrivs att 30 § strålskyddslagen (1988:220) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
30 §
1
Regeringen får meddela föreskrifter om att den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet skall utöva tillsynen över efterlevnaden såvitt avser solarieverksamhet som bedrivs inom kommunen.
Efter åtagande av en kommun får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer överlåta åt den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att i ett visst avseende utöva tillsynen.
Efter åtagande av en kommun får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även beträffande annan verksamhet överlåta åt sådan nämnd att i ett visst avseende utöva tillsynen.
Det som sägs i första stycket gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket eller Försvarets radioanstalt. I fråga om sådan verksamhet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer efter åtagande av generalläkaren överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen.
Det som sägs i andra stycket gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket eller Försvarets radioanstalt. I fråga om sådan verksamhet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer efter åtagande av generalläkaren överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen.
Om överlåtelse av tillsynen sker enligt denna paragraf, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även en sådan nämnd som avses i första stycket eller generalläkaren.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
1
Senaste lydelse 1998:841.
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2006-03-09
Närvarande: f.d. justitierådet Hans Danelius, regeringsrådet Karin Almgren och f.d. kammarrättspresidenten Jan Francke.
Enligt en lagrådsremiss den 16 februari 2006 (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet,
2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
3. lag om ändring i miljöbalken,
4. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229),
5. lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.,
6. lag om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.,
7. lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220).
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Ulf Yngvesson.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Förslaget till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Allmänt
De möjligheter som finns enligt Regeringsformen att delegera normgivning till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer utnyttjas i stor utsträckning i lagstiftningen, eftersom detta ofta är ett praktiskt sätt att fylla ut normbestämmelser med föreskrifter på lägre nivå. Man kan alltså med verkställighetsföreskrifter, bestämmelser om förfarande m.m. underlätta tillämpningen av de regler som har fastlagts i lag. Men ett vidsträckt utnyttjande av delegationsmöjligheten har också nackdelar. Det kan bli problem med att tillämpa bestämmelser av olika dignitet, vilka i vissa fall kanske inte ens är väl förenliga med varandra. Regelkomplexet kan också bli svåröverskådligt, om centrala bestämmelser inte ingår i lagen utan i de av regeringen eller en myndighet utfärdade föreskrifterna. I värsta fall blir innehållet i lagen så uttunnat att nästan alla väsentliga bestämmelser med stöd av ett bemyndigande i lagen utfärdas på lägre nivå, och det kan ibland också ifrågasättas om dessa bestämmelser i alla delar motsvarar riksdagens intentioner vid antagandet av lagen.
Problemet kan illustreras med det aktuella förslaget till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Av totalt nitton paragrafer innehåller elva delegationsbestämmelser, ibland i flera former, till regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer. Lagrådet har i och för sig förståelse för att det område som lagstiftningsärendet behandlar är av sådan karaktär att regeringen vill förbehålla sig möjligheten att fylla ut lagbestämmelserna med regler som dels är flexibla, dvs. lätta att ändra om omständigheterna så kräver, dels ger regeringen de verktyg som behövs för att kontrollera att de aktuella avgifterna är tillräckliga för att fylla sitt ändamål. Användningen av denna lagstiftningsteknik sker emellertid till priset av att effekterna av de enskilda lagreglerna blir omöjliga att bedöma och att regelverket på området inte kan förutses när lagen antas samt att reglerna, när de slutligt utformats, blir svåra att överblicka. Lagrådet har inte tillräcklig insikt i sakfrågorna på detta område för att kunna komma med konkreta förslag till mera innehållsrika lagbestämmelser men är övertygat om att förnyade överväganden skulle kunna leda till att man i vart fall i vissa frågor skulle kunna direkt i lag föreskriva vad man avser att ta in i senare meddelade föreskrifter. Ett konkret förslag framläggs dessutom här nedan i fråga om 14 §.
4 §
I paragrafens punkt 9 föreslås att kärnavfallsavgifter skall kunna användas för stöd till ideella föreningar för insatser i samband med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. Enligt Lagrådets mening kan det ifrågasättas om detta ändamål är förenligt med lagens syfte så som detta anges i 1 §. Behovet av understöd till ideella föreningar tillgodoses dessutom normalt genom skattemedel och inte genom avgifter avsedda för att täcka specifika kostnader i samband med industriell eller kommersiell verksamhet. Lagrådet förordar därför att punkt 9 utgår.
9 §
I första stycket behandlas skyldigheten att ställa säkerhet för de kostnader som kärnavfallsavgiften skall användas för men som inte täcks av de avgifter som faktiskt betalats. Efter hand som ytterligare betalningar av sådana avgifter görs, minskar emellertid behovet av säkerheter, och det bör då finnas en rätt för en tillståndshavare att återfå de säkerheter eller delar av säkerheter som inte längre behövs. Om en säkerhet består av en bankgaranti till visst belopp, bör denna i enlighet härmed kunna utbytas mot en bankgaranti till ett lägre belopp. En rätt till en sådan reduktion av säkerheten framgår emellertid inte av bestämmelsen som den är utformad i remissen. Lagrådet föreslår följande omformulering:
”Tillståndshavare skall ställa säkerhet för de kostnader avseende tillståndshavarens verksamhet som avses i 6 § och som inte täcks av inbetalade avgifter. Säkerheten skall efter hand anpassas så att den med beaktande av inbetalade avgifter svarar mot det aktuella säkerhetsbehovet.”
När det gäller paragrafens andra stycke hänvisar Lagrådet till vad som sägs i anslutning till 10 §.
10 §
I 9 § andra stycket och 10 § finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i olika avseenden meddela föreskrifter rörande säkerheter. Enligt Lagrådets mening bör de två bestämmelserna sammanföras till en paragraf med följande innehåll:
”Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att säkerhet skall ställas genom att ett eller flera ägarbolag som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor åtar sig att fullgöra tillståndshavarens avgiftsskyldighet. Föreskrifter får också meddelas om vad som krävs för att en säkerhet skall godtas.”
14 §
Enligt bestämmelsen får regeringen eller en myndighet meddela föreskrifter om skyldighet att betala riskavgift. Det rör sig här om avgifter som sannolikt kan komma att uppgå till mycket stora belopp, men det anges i de föreslagna lagbestämmelserna inte något om hur avgifterna skall beräknas och vilka regler som i övrigt skall gälla för dem. En sådan nästan total delegation till regeringen eller en myndighet av uppgiften att fastställa regler för en för enskilda rättssubjekt betungande pålaga framstår som principiellt otillfredsställande. Det bör enligt Lagrådets mening i lagen anges åtminstone något om omfånget av de förpliktelser som kan läggas på den enskilde tillståndshavaren. Lagrådet föreslår som ett minimum följande formulering:
”Om det enligt 13 § har fastställts att staten bär en ekonomisk risk med avseende på viss verksamhet, får tillståndshavaren, utöver sin skyldighet att betala kärnavfallsavgift, åläggas att betala en riskavgift för att skydda staten mot den ekonomiska risken. Riskavgiften får inte sättas högre än som behövs för detta ändamål och skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer. Närmare föreskrifter om riskavgifterna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.”
15 §
I första stycket anges att inbetalade kärnavfallsavgifter och ställda säkerheter skall användas för att ersätta de kostnader som avgifterna skall täcka enligt 6 §. Enligt Lagrådets mening bör det göras en klar skillnad mellan de inbetalade avgifterna, som fortlöpande kan användas för de olika ändamål som anges i 4 §, och de ställda säkerheterna, som inte skall tas i anspråk förrän det finns behov av att använda dem för att undvika att staten drabbas av skada. Den föreslagna bestämmelsen ger emellertid intryck av att avgifter och säkerheter får användas på samma sätt. Lagrådet föreslår följande omformulering:
”De kärnavfallsavgifter som inbetalats för viss verksamhet får, i den utsträckning som anges i 6 §, användas för att betala sådana kostnader som avses i 4 §. De säkerheter som ställts för viss verksamhet enligt 9 § får tas i anspråk endast i den mån inbetalade kärnavfallsavgifter inte är
tillräckliga för att betala sådana till verksamheten hänförliga kostnader som avses i 4 §.”
Övergångsregleringen
Lagen om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) skall enligt förslaget gälla t.o.m. utgången av år 2009. Fr.o.m. år 2008 skall emellertid de medel som inbetalats förvaltas enligt den nya lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen). Medlen får användas endast för att ersätta sådana kostnader som anges i Studsvikslagen. Om de fonderade medlen överstiger kostnaderna skall emellertid, till skillnad från vad som enligt finansieringslagen gäller för inbetalade kärnavfallsavgifter, överskjutande medel tillfalla staten. Regleringen har genom den uppdelning som gjorts mellan övergångsbestämmelser till finansieringslagen och till lagen om upphävande av Studsvikslagen samt genom de nya bestämmelserna i 3 a § i Studsvikslagen och 17 § i finansieringslagen kommit att bli svåröverskådlig och fått en delvis motsägelsefull utformning. Enligt Lagrådets mening skulle en mer sammanhållen reglering placerad i 12 och 17 §§ i finansieringslagen på ett enklare sätt återge innehållet i bestämmelserna. Lagrådet föreslår att övergångsbestämmelserna till förslaget till lag om upphävande av Studsvikslagen samt den särskilda övergångsbestämmelsen avseende 17 § i punkt 1 av övergångsbestämmelserna till finansieringslagen och andra meningen i punkt 2 av övergångsbestämmelserna utgår och ersätts med lagregler av följande innehåll:
”12 § Den myndighet som regeringen bestämmer skall förvalta de inbetalade kärnavfallsavgifterna i en fond. I fonden skall även avgifter som inbetalats enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. förvaltas. Regeringen meddelar föreskrifter om fonden och om dess förvaltning.”
”17 § I fråga om avgifter som betalats enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hantering av visst radioaktivt avfall m.m. gäller i stället för vad som sägs om användning av inbetalade avgifter i 15 § första stycket och om återbetalning av avgifter i 16 § första stycket att medlen får användas endast för att ersätta sådana kostnader som anges i den lagen och att överskjutande medel efter utgången av år 2009 skall tillfalla staten.”
Förslaget innebär att den nya 3 a § i Studsvikslagen kan utgå och ersättas med en hänvisning till finansieringslagen. Lagrådet föreslår att
3 § tredje stycket Studsvikslagen omformuleras och får följande lydelse:
”Avgiftsmedlen skall föras över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen enligt 7 och 7 a §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 b § samma lag. Av 12 § lagen (0000:00) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk
verksamhet framgår att avgiftsmedlen från och med den 1 januari 2008 förvaltas enligt den lagen.”
Övriga lagförslag
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2006
Närvarande: Statsministern Persson, statsråden Freivalds, Sahlin, Pagrotsky, Messing, Y. Johansson, Bodström, Sommestad, Karlsson, Nykvist, Andnor, Nuder, M. Johansson, Hallengren, Björklund, Holmberg, Jämtin, Österberg, Orback, Baylan.
Föredragande: Sommestad
Regeringen beslutar proposition 2005/06:183 Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring
Rättsdatablad
Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbemyndigande
Celexnummer för bakomliggande EGregler
Lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
7, 10 och 15 §§
30 §