SOU 2012:49

Tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden : genomförande av EU:s tolknings- och översättningsdirektiv

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 22 december 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur EU-direktivet (2010/64/EU) om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden ska genomföras i svensk rätt.

Samma dag förordnades rådmannen Bertil Sundin som särskild utredare. Som experter förordnades från och med den 30 januari 2012 kammaråklagaren vid City åklagarkammare Jonas Lövström, enhetschefen vid Polismyndigheten i Uppsala län Stefan Martinengo, projektledaren vid Domstolsverket Ulla Pålsson, advokaten Clea Sangborn och rättssakkunniga i Justitiedepartementet Linda Stromberg.

Som sekreterare anställdes från och med den 1 januari 2012 tingsfiskalen Klara Lidman Kittel.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden.

Utredningen överlämnar nu betänkandet Tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden (SOU 2012:49). Experterna ställer sig bakom de bedömningar och förslag som redovisas i betänkandet.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Bromma i juli 2012

Bertil Sundin

/Klara Lidman Kittel

Sammanfattning

Inledning

Med ökad rörlighet över gränserna och ökad invandring har Sverige fått ett samhälle som präglas av en kulturell, etnisk och religiös mångfald. Från att vara ett huvudsakligen enspråkigt land talas det i Sverige i dag över 150 olika språk. Även om många är flerspråkiga och behärskar svenska mycket väl, finns det även ett flertal personer som i olika sammanhang kan ha behov av tolkning eller översättning för att kunna förstå eller göra sig förstådda.

I oktober 2010 antogs direktivet (2010/64/EU) om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Direktivet innehåller minimiregler som ska garantera misstänkta och tilltalade personers rätt till tolk och översättning av handlingar vid straffrättsliga förfaranden. Direktivet ska vara genomfört i nationell rätt senast den 27 oktober 2013.

Utredningen har haft i uppdrag att ta ställning till hur EUdirektivet ska genomföras i svensk rätt. I uppdraget har ingått att analysera hur svensk rätt förhåller sig till direktivet samt bedöma behovet av författningsändringar och andra åtgärder. Utredningen har även haft i uppgift att föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att genomföra direktivet.

Tillämpningsområdet

Direktivet fastställer bestämmelser om misstänktas och tilltalades rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden och vid förfaranden för verkställighet av en europeisk arresteringsorder.

I direktivet finns inte någon definition av vad som avses med ett straffrättsligt förfarande. Utredningen har därför tolkat begreppet utifrån vedertagna definitioner inom straffrätten och i överens-

stämmelse med hur svensk rätt på området är uppbyggd. Utredningen har gjort bedömningen att samtliga förfaranden som kan mynna ut i en brottspåföljd är att betrakta som straffrättsliga förfaranden. Förvaltningsrättsliga åtgärder som kan följa av ett brott omfattas dock inte. Detta innebär att exempelvis körkortsingripanden, skattetillägg, tulltillägg eller miljösanktionsavgifter inte omfattas av direktivet.

Direktivets tillämpningsområde är begränsat på det sättet att rättigheterna endast avser misstänkta eller personer anklagade för att ha begått ett brott. Övriga personer som kan förekomma i ett brottmål, såsom exempelvis vittnen eller målsägande omfattas således inte av direktivet.

Bestämmelserna om rätt till tolk och översättning ska tillämpas från tidpunkten för delgivning av skälig misstanke enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken till dess att brottmålsförfarandet är helt avslutat, det vill säga genom ett beslut om exempelvis nedläggning av förundersökning eller genom en dom eller slutligt beslut i högsta möjliga nationella domstolsinstans.

Direktivets bestämmelser ska inte tillämpas gällande påföljder för mindre förseelser som kan beslutas av annan myndighet än domstol. För svensk del undantas därför föreläggande av ordningsbot eller strafföreläggande om påföljden bestäms till böter. Av detta följer att direktivet ska tillämpas vid strafföreläggande avseende villkorlig dom. En ny bestämmelse som reglerar detta införs i 48 kap. rättegångsbalken. Vid en klagan om undanröjande av ordningsbot eller strafföreläggande i domstol ska direktivet tilllämpas.

Tvingande regler om rätt till tolkning införs

Enligt direktivet ska misstänkta eller tilltalade som inte talar eller förstår förfarandespråket utan dröjsmål få tolkning under det straffrättsliga förfarandet.

I 5 kap.68 §§rättegångsbalken finns bestämmelser om tolkning i domstol. Bestämmelserna är tillämpliga för både tvistemål och brottmål. Enligt 5 kap. 6 § rättegångsbalken får tolk anlitas att biträda rätten om part, vittne eller annan som ska höras inför rätten inte är ”mäktig svenska språket”. När det gäller förundersökning finns ingen uttrycklig bestämmelse om tolkning. Reglerna om

tolkning i femte kapitlet rättegångsbalken har dock ansetts analogt tillämpliga vid förundersökning.

Rättegångsbalkens bestämmelse gällande tolkning är således fakultativ, det vill säga rätten måste inte, utan får anlita tolk. Vad utredningen har erfarit tillämpas regeln dock i praktiken som en tvingande regel, det vill säga behärskar en misstänkt eller tilltalad inte svenska ska en tolk anlitas. Även om bestämmelsen i realiteten ofta tillämpas som en ”ska-regel” anser utredningen att bestämmelsen behöver skärpas för att direktivets krav ska uppfyllas. Utredningen föreslår att nuvarande reglering förtydligas på så sätt att det uttryckligen anges att tolkning ska tillhandahållas för misstänkta eller tilltalade som inte behärskar svenska. Ett nytt andra stycke i 5 kap. 6 § rättegångsbalken som reglerar denna situation införs därför. Enligt det första stycket – som fortsättningsvis kommer att reglera endast tolkning i tvistemål och tolkning för övriga personer som hörs i brottmål – får tolk anlitas vid behov.

Utredningen föreslår vidare att rätten till tolkning under förundersökningen ska lagregleras och införas i 23 kap. rättegångsbalken. Den nya paragrafen hänvisar till bestämmelserna om tolkning i femte kapitlet rättegångsbalken. Rätten till tolk ska enligt den nya bestämmelsen gälla från det att en misstänkt underrättas om misstanke för brott enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken och fortsättningsvis under hela förundersökningsförfarandet.

Enligt direktivet inbegriper rätten till tolkning även lämpligt stöd för personer som lider av hörselnedsättning eller talsvårigheter. I 5 kap. 6 § tredje stycket rättegångsbalken finns bestämmelser om tolkning för personer som är allvarligt hörsel- eller talskadade. Genom denna bestämmelse uppfylls i praktiken det som direktivet föreskriver för dessa personer, eftersom bestämmelsen inte bara gäller för den som helt saknar hörsel eller talförmåga utan även för den som på grund av en mindre hörsel- eller talnedsättning inte kan höras utan tolk. Utredningen anser dock att den nuvarande formuleringen ”allvarligt hörsel- eller talskadad” inte fullt ut motsvarar direktivets krav och hur bestämmelsen enligt motiven i praktiken är tänkt att tillämpas. Av denna anledning föreslås att terminologin ändras på så sätt att bestämmelserna om rätt till tolk ska gälla för ”den som har hörselnedsättning eller talsvårigheter”.

Rätten till översättning förstärks

I direktivet finns bestämmelser om rätten till översättning av handlingar. Misstänkta eller tilltalade som inte förstår eller talar förfarandespråket ska inom rimlig tid få en skriftlig översättning av sådana handlingar som är väsentliga för att garantera att de kan utöva sin rätt till försvar och för att garantera att det straffrättsliga förfarandet går rättvist till. Såsom exempel på väsentliga handlingar anges beslut om frihetsberövande, anklagelser eller åtal och domar. När det gäller andra handlingar ska den behöriga myndigheten, från fall till fall, besluta om en handling är väsentlig eller inte. Rätten till översättning innebär emellertid inte att det ska finnas någon skyldighet att översätta avsnitt i väsentliga handlingar som inte är relevanta för att de misstänkta eller tilltalade ska förstå vad de anklagas för. Vidare får en muntlig översättning eller en muntlig sammanfattning tillhandahållas i stället för en skriftlig översättning, under förutsättning att detta inte hindrar att förfarandet går rättvist till.

33 kap. 9 § rättegångsbalken reglerar översättning vid domstol. När det gäller polis- eller åklagarmyndigheternas1 skyldighet att översätta handlingar under en förundersökning finns det inte någon uttrycklig bestämmelse om detta. Enligt 33 kap. 9 § rättegångsbalken får rätten vid behov låta översätta handlingar som kommer in till eller skickas ut från rätten. Regeln är alltså inte tvingande och gäller både tvistemål och brottmål. För att uppfylla direktivets krav behöver därför särskilda bestämmelser gällande översättning införas. Utredningen föreslår att ett nytt andra stycke i 33 kap. 9 § rättegångsbalken införs som ska gälla en misstänkts eller tilltalads rätt till översättning av handlingar i brottmål. Rätten till översättning under en förundersökning föreslås också bli lagreglerad genom införande av en bestämmelse i 23 kap. rättegångsbalken som hänvisar till 33 kap. 9 § rättegångsbalken.

De nya bestämmelserna innebär i huvudsak följande. Om en misstänkt eller tilltalad hos polis, åklagare eller domstol begär det, eller om det annars behövs, ska en skriftlig översättning ske av

1 Av framställningstekniska skäl har utredningen valt att i löptexten endast omnämna polismyndigheterna och Åklagarmyndigheten eftersom dessa är de mest vanligt förekommande myndigheterna när det gäller förundersökningar i allmänhet. Det finns dock även andra myndigheter som inom sina områden bedriver förundersökningsverksamhet och som således också berörs av direktivet, exempelvis Tullverket, Skatteverket (skattebrottsenheterna), Säkerhetspolisen och Kustbevakningen. Vad som sägs om Åklagarmyndigheten gäller naturligtvis även för Ekobrottsmyndigheten.

sådana handlingar, eller delar av dessa, som är väsentliga för att den misstänkte eller tilltalade ska kunna försvara sig. Möjligheten att kunna försvara sig ska här ses i vid mening, såsom att kunna förstå och bemöta samtliga anklagelser, påståenden, åtgärder eller yrkanden som kan framställas eller vidtas i det straffrättsliga förfarandet. Enligt huvudregeln ska således den misstänkte eller tilltalade begära en översättning och i samband med detta ange vad han eller hon vill ha översatt. Det finns dock vissa situationer där en begäran normalt inte ska behövas och där det är naturligt att de rättsliga myndigheterna i stället erbjuder en skriftlig eller muntlig översättning. En sådan situation – när det annars behövs – är exempelvis vid slutdelgivningen av en förundersökning där den misstänkte är frihetsberövad.

I stället för en skriftlig översättning får en muntlig översättning eller en muntlig sammanfattning tillhandahållas om det inte på grund av målets eller handlingens beskaffenhet eller någon annan omständighet är olämpligt. I normalfallet bör de flesta handlingar kunna översättas muntligen i stället för skriftligen. Muntlig översättning kan emellertid inte alltid ersätta skriftlig översättning. Vissa handlingar i en utredning kan vara svåra att ta till sig om de inte översätts skriftligen, exempelvis handlingar med ekonomiskt eller tekniskt komplicerade sakomständigheter. Vidare kan brottsmisstanken eller målet vara av sådan allvarlig eller särskild karaktär att en muntlig översättning av en viss handling kan anses olämplig. Även andra omständigheter, exempelvis den misstänktes eller tilltalades personliga förutsättningar, kan göra att en muntlig översättning av en viss handling inte bör ske.

Kvalitetskraven för tolkning och översättning höjs

Den tolkning eller översättning som tillhandahålls ska enligt direktivet hålla tillräckligt hög kvalitet för att garantera att förfarandena går rättvist till, särskilt genom att se till att misstänkta eller tilltalade förstår vad de anklagas för och kan utöva sin rätt till försvar.

Enligt nuvarande system finns det möjlighet för tolkar och översättare att auktorisera sig hos Kammarkollegiet genom att avlägga vissa kunskapsprov. De auktoriserade tolkarna och översättarna står också under Kammarkollegiets tillsyn. Detta system innebär en garanti för att de tolkar och översättare som är auktoriserade håller en hög kvalitet. Trots de insatser som gjorts på senare

år finns det i dagsläget emellertid fortfarande alltför få auktoriserade tolkar och översättare i vissa språk. För att verkligen få en tillfredsställande kvalitet på tolkningen inom rättsväsendet skulle dessutom fler rättstolkar behövas.

Enligt dagens reglering ställs vad gäller tolkar endast krav på att den som ska anlitas ska vara lämplig för uppdraget. För översättare saknas reglering. För att slå vakt om kvaliteten och för att uppmuntra fler tolkar och översättare att höja sin kompetens föreslår utredningen därför att särskilda bestämmelser om vilken kompetens som i första hand ska gälla vid tolkning och översättning införs. För tolkar införs en ny bestämmelse i 5 kap. 6 § rättegångsbalken om att rättstolk eller annan auktoriserad tolk ska anlitas om det är möjligt. Först om en sådan tolk inte finns att tillgå får annan lämplig person förordnas. När det gäller översättningar införs i 33 kap. 9 § rättegångsbalken en bestämmelse om att auktoriserad translator ska anlitas i första hand. Om en auktoriserad translator inte finns får annan lämplig översättare anlitas.

Tillgången på kompetenta tolkar är till stor del en geografisk fråga. Utanför storstäderna kan det vara svårt att få tag i en kvalificerad tolk och kostnaderna för att ha en tolk på plats kan bli betydande om det är fråga om långa resvägar. Videokonferenstolkning kan vara ett sätt att komma till rätta med detta. Videokonferenstolkning bör också i möjligaste mån ersätta telefontolkning då kvaliteten blir väsentligt bättre vid en videokonferenstolkning i jämförelse med en telefontolkning. För att i större utsträckning kunna använda videokonferenstolkning måste dock tekniken för detta finnas på plats för de inblandade aktörerna. Hos Sveriges Domstolar finns videokonferenssystem vid alla allmänna domstolar, men då tekniken används flitigt råder det ofta brist på salar eller rum med videokonferensutrustning. Hos polismyndigheterna saknas en generell tillgång till videokonferenssystem. Videokonferenstekniken bör därför byggas ut hos de berörda myndigheterna. Vid en sådan utbyggnad bör utrustningen anpassas för videokonferenstolkning.

Direktivet ställer även krav på utbildning i den särskilda situation som råder vid tolkning för personal inom rättsväsendet. Hos polis- och åklagarmyndigheterna finns sådana utbildningsinslag genom att frågan tas upp i samband med utbildning i förhörsteknik. När det gäller domstolarna tillhandahålls från Domstolsverkets sida inte någon utbildning i tolkfrågor för närvarande. Därmed är inte sagt att det inte finns utbildnings-

insatser som genomförs på eget initiativ av de enskilda domstolarna. Enligt uppgift från Domstolsverket kommer det under hösten 2012 i fiskalsutbildningen att finnas ett visst inslag om vad en domare har att tänka på när en tolk uppträder i rätten. Domstolsakademin överväger även en mer systematisk utbildning i tolkfrågor för fiskalerna med början våren 2013.

Även om det således finns och planeras en del utbildningsinslag rörande tolkning anser utredningen att dessa insatser kan behöva ses över för att säkerställa att direktivets krav blir helt tillgodosedda. Utredningen föreslår därför att frågan om utbildningsinsatser på detta område uppmärksammas i regeringens styrning av myndigheterna, genom exempelvis regleringsbrev eller på annat lämpligt sätt.

Befintliga möjligheter att överklaga beslut gällande tolkning eller översättning är tillräckliga

Enligt direktivet ska medlemsstaterna se till att misstänkta eller tilltalade, i enlighet med förfaranden i nationell lagstiftning, har rätt att angripa ett beslut om att det inte finns något behov av tolkning eller översättning av handlingar eller avsnitt i handlingar. Vidare ska misstänkta eller tilltalade, i de fall tolkning eller översättning har tillhandahållits, kunna klaga på att tolkningens eller översättningens kvalitet är otillräcklig för att garantera att förfarandena går rättvist till.

Om det under en pågående förundersökning eller rättegång framkommer omständigheter som tyder på att tolkningen eller översättningen inte är korrekt kan naturligtvis den berörda myndigheten på frivillig basis byta ut tolken eller förordna om en ny översättning. Detta är det i praktiken vanligaste sättet att lösa problem med tolkningen eller översättningen. Först om myndigheten beslutar att inte tillmötesgå ett klagomål blir det aktuellt att ta till ett överklagandeförfarande.

Enligt gällande ordning finns det när det gäller förundersökningar en möjlighet att begära överprövning av ett beslut av en åklagare. Överprövningen görs normalt av överåklagare eller vice överåklagare. Utöver rätten till överprövning finns också möjlighet att begära rättens prövning gällande brister i förundersökningen i enlighet med 23 kap. 19 § rättegångsbalken.

Beslut om tolkning eller översättning fattade av domstol kan överklagas i samband med överklagande av dom eller slutligt beslut. Vid klagomål gällande tolkning eller översättning ska den högre instansen pröva om ett beslut eller förfarandet i den lägre instansen har inneburit att ett rättegångsfel har begåtts. Om så är fallet kan det bli fråga om att undanröja domen eller beslutet och återförvisa målet till underrätten för ny prövning alternativt att ”läka” rättegångsfelet i den högre instansen.

Utredningen bedömer att den ovan beskrivna ordningen är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav. Något behov av författningsändringar finns därför inte.

Ingen återbetalningsskyldighet avseende tolk- eller översättningskostnader för tilltalade som döms för brott

I direktivet föreskrivs att det är medlemsstaterna som ska stå för tolknings- och översättningskostnaderna oavsett resultatet av förfarandena. Den misstänkte eller tilltalade ska således exempelvis inte kunna åläggas att betala tillbaka kostnader för tolkning eller översättning, även om han eller hon senare döms för brottet.

Kostnaderna för tolkning eller översättning som har skett på uppdrag av polis, åklagare eller domstol betalas enligt nuvarande reglering av staten och någon återbetalningsskyldighet åläggs inte en misstänkt eller tilltalad för dessa kostnader. Nuvarande reglering uppfyller således direktivets krav i detta hänseende.

När det gäller utlägg för tolkning eller översättning som en offentlig försvarare har gjort kan en tilltalad som döms för brott åläggas att ersätta dessa kostnader enligt nuvarande reglering. För att uppfylla direktivets krav behöver därför 31 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken ändras på så sätt att det uttryckligen anges att återbetalningsskyldigheten för den dömde inte omfattar kostnader för tolkning eller översättning.

Utökade regler om tystnadsplikt och sekretess för vissa tolkar och översättare

Enligt direktivet ska medlemsstaterna se till att tolkar och översättare iakttar konfidentialitet gällande den tolkning och översättning som tillhandahålls.

Tolkar och översättare som anlitas av polis, åklagare eller domstol omfattas av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och har därför samma tystnadsplikt som en myndighet eller tjänsteman har. Även auktoriserade tolkar och översättare som anlitas av annan än en myndighet har tystnadsplikt enligt lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare. Direktivets krav på konfidentialitet är således uppfyllda i dessa hänseenden och något behov av författningsändringar finns därför inte på detta område.

För icke auktoriserade tolkar och översättare som anlitas av annan än en myndighet, exempelvis en försvarare, saknas däremot bestämmelser om tystnadsplikt. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i lagen om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare så att denna lag även blir tillämplig på annan tolk och översättare som yrkesmässigt anlitas i samband med straffrättsliga förfaranden.

Konsekvenser och ikraftträdande

Utredningens förslag innebär stärkta möjligheter för en misstänkt eller tilltalad som inte behärskar svenska att få handlingar översätta till sitt modersmål. Förslagen innebär också att kvalitetskraven höjs när det gäller både tolkning och översättning. Förslagen kan därför antas leda till färre oriktiga domar och därigenom till en ökad rättssäkerhet och tilltro till rättsväsendet. I detta hänseende kan förslagen också antas bidra till uppfyllandet av de integrationspolitiska målen om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

När det gäller de kostnadsmässiga effekterna av utredningens förslag är dessa mycket svårbedömda eftersom utredningen öppnar möjligheter som det sedan är upp till berörda myndigheter och parter att utnyttja. I vilken takt och i vilken utsträckning de föreslagna reformerna kommer att anammas i den praktiska rättstillämpningen är svårt att bedöma på detta stadium. Det står dock klart att reformen kommer att innebära kostnadsökningar för staten.

Utredningens förslag innebär att fler handlingar än i dag kommer att skriftligen översättas från svenska till ett annat språk, vilket kommer att innebära kostnadsökningar. Förslagen medför också att mer kvalificerade och därmed dyrare tolkar bör komma

att anlitas, vilket innebär en viss merkostnad. Tolkar förväntas också bli anlitade i större utsträckning än i dag genom möjligheten till en muntlig översättning i stället för en skriftlig översättning, vilket också innebär ökade kostnader.

Förslagen kan förväntas medföra en viss ökning av antalet överprövningar hos Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten samt fler förfrågningar hos domstolarna om prövning gällande brister i förundersökningen enligt 23 kap. 19 § rättegångsbalken.

Om en utbyggnad av videokonferenssystemet genomförs kommer detta också att innebära initiala investeringskostnader. På sikt kommer detta dock innebära besparingar i form av minskade kostnader för tolkars ersättning för resa och tidsspillan.

Utredningens förslag om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare utvidgar det kriminaliserade området för brott mot tystnadsplikten. Förslaget antas emellertid inte leda till någon effekt på brottsligheten eller kostnader med anledning av detta.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2013.

Summary

Introduction

Greater cross-border mobility and increased immigration has produced a Swedish society characterised by cultural, ethnic and religious diversity. From having been primarily a monolingual country, more than 150 different languages are spoken in Sweden today. Even though many people are multilingual and have a very good command of the Swedish language, there is still a large number of people who, in various contexts, may have need for interpretation or translation to understand or to make themselves understood.

Directive 2010/64/EU on the right to interpretation and translation in criminal proceedings was adopted in October 2010. The Directive contains minimum rules that are to guarantee the rights of suspected or accused persons to interpretation and translation of documents in criminal proceedings. The Directive is to be transposed into national law by 27 October 2013.

The Inquiry was tasked with determining how the EU Directive is to be transposed into Swedish law. The remit has included analysing how Swedish law relates to the Directive and assessing the need for legislative amendments and other measures. The Inquiry was also instructed to propose the legislative amendments and other measures necessary to transpose the Directive.

Scope

The Directive establishes provisions on the rights of suspected and accused persons to interpretation and translation in criminal proceedings and proceedings for the execution of a European arrest warrant.

The term ‘criminal proceedings’ is not defined in the Directive. The Inquiry has therefore interpreted the term on the basis of generally accepted definitions in the field of criminal law and in accordance with the way Swedish law in the area is organised. The Inquiry has made the assessment that all proceedings that can result in a criminal sanction should be considered criminal proceedings. However, actions under administrative law that can be a consequence of a criminal act are not covered. This means that matters concerning driving licences, tax surcharges, customs surcharges, environmental fines and the like are not covered by the Directive.

The scope of the Directive is restricted so that the rights only concern people suspected or accused of committing a crime. Accordingly, other people who may figure in a criminal case, such as witnesses or injured parties, are not covered by the Directive.

The provisions on the right to interpretation and translation are applicable from the time of notification of reasonable suspicion pursuant to Chapter 23, Section 18 of the Swedish Code of Judicial Procedure until such time as the criminal proceedings are concluded in their entirety, i.e. by means of a decision on such matters as discontinuation of a preliminary investigation, or via a judgment or decision in the highest possible domestic court.

The Directive’s provisions are not to be applied with regard to sanctions for minor offences that can be determined by an authority other than a court. As regards Sweden, summary imposition of breach-of-regulations fines or summary monetary penalties are therefore exempted if the sanction determined is only a fine. This indicates that the Directive is to be applied to the imposition of sanctions regarding conditional sentences. A new provision regulating this will be introduced into Chapter 48 of the Swedish Code of Judicial Procedure. Should an appeal concerning annulment of breach-of-regulations fines or summary monetary penalties be lodged with a court, the Directive is to be applied.

Mandatory rules on the right to interpretation introduced

According to the Directive, suspected or accused persons who do not speak or understand the language of the proceedings are to be provided with interpretation without delay during the criminal proceedings.

Chapter 5, Sections 6–8 of the Swedish Code of Judicial Procedure contain provisions on interpretation at court hearings. These provisions are applicable for both civil and criminal cases. Chapter 5, Section 6 of the Swedish Code of Judicial Procedure prescribes that an interpreter may be engaged to assist the court if a party, witness, or any other person who shall be heard by the court “is incapable of understanding and speaking Swedish”. There is no explicit provision on interpretation regarding preliminary investigations. However, the rules on interpretation in Chapter 5 of the Swedish Code of Judicial Procedure have been considered to apply by analogy during preliminary investigations.

The provisions of the Swedish Code of Judicial Procedure regarding interpretation are thus optional, i.e. the court is not required to, but may engage an interpreter. However, the Inquiry has learned that in practice, this rule is applied as a mandatory rule, i.e. if a suspected or accused person does not have a command of Swedish, an interpreter must be engaged. While the provision, in reality, is often applied as a mandatory rule, the Inquiry considers that the provision needs to be tightened up for the Directive’s requirements to be fulfilled. The Inquiry proposes that the current regulation be clarified by explicitly stating that interpretation must be provided to suspected or accused persons who do not have a command of Swedish. A new second paragraph in Chapter 5, Section 6 of the Swedish Code of Judicial Procedure regulating this situation will therefore be introduced. Under the first paragraph – which henceforth will only regulate interpretation in civil cases and interpretation for other people who are heard in criminal cases – an interpreter may be engaged when necessary.

The Inquiry further proposes that the right to interpretation during preliminary investigations be regulated in law and introduced in Chapter 23 of the Swedish Code of Judicial Procedure. The new paragraph will refer to the provisions on interpretation in the fifth chapter of the Swedish Code of Judicial Procedure. Under the new provision, the right to an interpreter is to apply from the time a suspected person is notified of suspicion of a crime under Chapter 23, Section 18 of the Swedish Code of Judicial Procedure and thereafter throughout the entire proceedings of the prelimnary investigation.

Under the Directive, the right to interpretation also includes appropriate assistance for persons with hearing or speech impedements. Chapter 5, Section 6, third paragraph of the Swedish Code

of Judicial Procedure contains provisions on interpretation for persons with serious hearing or speech impediments. In practice, this provision means that the stipulations in the Directive concerning these people are fulfilled, since the provision not only applies to those who completely lack the ability to hear or speak, but also those who, due to a minor hearing or speech impediment, cannot be examined without an interpreter. However, the Inquiry considers that the current wording “serious hearing or speaking impediment” does not completely correspond to the Directive’s requirements and the way the provision, according to the reasoning, is intended to be applied in practice. For this reason, it is proposed that the terminology be changed so that the provisions on the right to an interpreter apply to “a person who has a hearing or speech impediment”.

Right to translation enhanced

The Directive contains provisions on the right to translation of documents. Suspected or accused persons who do not understand or speak the language of the proceedings are, within a reasonable period of time, to receive a written translation of such documents that are essential to ensure that they can exercise their right to defence and to safeguard the fairness of the criminal proceedings. Examples of essential documents include any decision depriving a person of his liberty, any charge or indictment, and any judgment. Regarding other documents, the competent authority is to decide whether a document is essential or not on a case-by-case basis. However, the right to translation does not mean that there is an obligation to translate passages of essential documents which are not relevant for the purposes of enabling suspected or accused persons to have knowledge of the case against them. Furthermore, an oral translation or oral summary may be provided instead of a written translation on condition that this does not prejudice the fairness of the proceedings.

Chapter 33, Section 9 of the Swedish Code of Judicial Procedure regulates translation at courts. There is no explicit provision concerning the obligation of the police or prosecution authorities1

1 For reason dealing with presentation, the Inquiry has chosen to only mention the police authorities and the Swedish Prosecution Authority in the text since these are the main authorities involved in preliminary investigations. There are, however, other authorities that,

to translate documents during a preliminary investigation. Chapter 33, Section 9 of the Swedish Code of Judicial Procedure states that if required, the court may provide for the translation of documents filed with or dispatched from the court. This rule is thus not mandatory and applies to both civil and criminal cases. Therefore, to fulfil the requirements of the Directive, special provisions regarding translation must be introduced. The Inquiry proposes that a new second paragraph of Chapter 33, Section 9 of the Swedish Code of Judicial Procedure be introduced that is to apply to a suspected or accused person’s right to translation of documents in criminal cases. It is also proposed that the right to translation during a preliminary investigation be regulated in law by introducing a provision in Chapter 23 of the Swedish Code of Judicial Procedure that refers to Chapter 33, Section 9 of the same Code.

The new provisions primarily involve the following. If a suspected or accused person submits a request to the police, a prosecutor or a court, or if for some other reason it is necessary, a written translation is to be made of such documents, or parts of such documents, that are essential for the suspected or accused person to be able to defend him or herself. In this context, the opportunity to defend oneself is to be viewed in a broad sense, such as being able to understand and answer all accusations, assertions or claims that may be presented or taken in criminal proceedings. Thus under the general rule, the suspected or accused person is to request a translation and, in connection with this, state what he or she wants to have translated. However, there are certain situations where a request should not normally be necessary and where it is natural for the judicial authorities to instead offer a written or oral translation. An example of such a situation – when it is otherwise necessary – is the final service of documents of a preliminary investigation where the suspected person is deprived of liberty.

Instead of a written translation, an oral translation or an oral summary may be provided if such is not inappropriate with consideration to the nature of the case or document, or some other

within their areas, conduct preliminary investigation activities and are thus also affected by the Directive. Examples of such authorities are Swedish Customs, the Swedish Tax Agency (tax fraud units), the Swedish Security Service and the Swedish Coast Guard. Naturally, the provisions concerning the Swedish Prosecution Authority also apply to the Swedish Economic Crime Authority.

circumstance. Normally, it should be possible to translate most documents orally rather than in written form. However, oral translations cannot always replace written translations. Certain documents in an investigation may be difficult to assimilate if they are not translated in written form, such as documents with complicated financial or technical facts. Furthermore, the suspected offence or the case may be of such a serious or special nature that an oral translation of a certain document may be considered inappropriate. Other circumstances as well, such as the personal situation of the suspected or accused person, may provide a reason as to why a certain document should not be orally translated.

Quality requirements for interpretation and translation raised

Under the Directive, the interpretation or translation provided is to be of sufficiently high quality to safeguard the fairness of the proceedings, particularly by ensuring that suspected or accused persons understand what they are accused of and can exercise their right to defence.

Under the current system, interpreters and translators can become authorised by the Legal, Financial and Administrative Services Agency by taking certain examinations. Authorised interpreters and translators are also under the supervision of the Legal, Financial and Administrative Services Agency. This system provides a guarantee that those interpreters and translators who are authorised maintain a high standard. Despite measures taken in recent years, there are currently still too few authorised interpreters and translators in certain languages. Furthermore, to truly achieve a satisfactory quality of interpretation in the judicial system, more court interpreters are needed.

Regarding interpreters, current regulations only stipulate that those who are engaged are to be suitable for the task. There are no regulations concerning translators. To assure quality and encourage more interpreters and translators to improve their skills, the Inquiry therefore proposes introducing special regulations specifying the skills that primarily are to apply for interpretation and translation. Regarding interpreters, a new provision will be introduced in Chapter 5, Section 6 of the Swedish Code of Judicial

Procedure stating that if possible, a court interpreter or other authorised interpreter is to be engaged. Only if an interpreter with these qualifications is not available may another suitable person be appointed. Regarding translation, a provision will be introduced in Chapter 33, Section 9 of the Swedish Code of Judicial Procedure stating that when possible, an authorised translator is to be engaged. If an authorised translator is not available, another suitable translator may be engaged.

Access to competent interpreters is largely a question geographical location. It can be difficult to obtain a qualified interpreter outside the large cities, and the costs of having an interpreter on site can be considerable if long commuting distances are involved. Video conference interpretation can be one way of dealing with this. In addition, video conference interpretation should, whenever possible, replace telephone interpretation since the quality of video conference interpretation is considerably better compared with telephone interpretation. However, making greater use of video conference interpretation requires that the actors involved have this technology in place. The Swedish Courts have video conference systems in place at all general courts, but since the technology is frequently used there is often a shortage of rooms with video conference equipment. There is a general lack of access to video conference systems at the police authorities. Video conference technology should therefore be expanded at the relevant authorities. When undertaking such an expansion, the equipment should be adapted to video conference interpretation.

The Directive also sets requirements on training regarding the special situation that exists when interpreting for judicial staff. Police and prosecution authorities provide training that incorporates these elements by including them in interrogation technique training. As regards the courts, the Swedish National Courts Administration does not currently provide training in interpretation issues. However, this does not mean that individual courts do not organise training courses on their own. According to the National Courts Administration, one aspect included in the training for assistant judges in autumn 2012 will be matters that a judge must consider when an interpreter appears in court. The Courts of Sweden Judicial Training Academy is also considering a more systematic training course in interpretation issues for assistant judges, beginning in spring 2013.

Accordingly, even though some training measures regarding interpretation exist or are planned, the Inquiry considers that it may be necessary to review these measures to ensure that the requirements of the Directive are fully met. The Inquiry therefore proposes that the issue of training courses in this area be highlighted in the Government’s management of the authorities by such means as appropriation directions or in some other appropriate manner.

Existing possibilities to appeal decisions regarding interpretation or translation adequate

Under the Directive, Member States shall ensure that, in accordance with procedures in national law, suspected or accused persons have the right to challenge a decision finding that there is no need for interpretation or translation of documents or passages of documents. Furthermore, when interpretation or translation has been provided, suspected or accused persons shall have the possibility to complain that the quality of the interpretation or translation is not sufficient to safeguard the fairness of the proceedings.

If circumstances arise during an ongoing preliminary investigation or trial to indicate that the interpretation or translation is not correct, the relevant authority can, naturally, voluntarily replace the interpreter or order a new translation. This, in practice, is the most common way to resolve interpretation or translation problems. An appeal procedure only comes into question if the authority decides not to comply with a complaint.

Current regulations regarding preliminary investigations allow requesting a review of a prosecutor’s decision. Such a review is usually carried out by a Director of Public Prosecution or a Deputy Director of Public Prosecution. Besides the right to a review, there is also a possibility to request the court to consider any shortcomings in the preliminary investigation in accordance with Chapter 23, Section 19 of the Swedish Code of Judicial Procedure.

Decisions concerning interpretation or translation taken by a court can be appealed against in connection with an appeal of a judgment or final decision. Concerning a complaint regarding interpretation or translation, the higher court is to examine whether a decision or procedure in the lower court has resulted in a

procedural error. If such is the case, it may be necessary to set aside the judgment or decision and remand the case to the lower court for a new examination, or alternatively to redress the procedural error in the higher court.

The Inquiry considers that the arrangement described above is sufficient to fulfil the requirements of the Directive. There is therefore no need for a legislative amendment.

No repayment obligation for interpreter or translation costs for accused persons who are convicted of a criminal offence

The Directive prescribes that Member States are to meet the costs of interpretation and translation irrespective of the outcome of the proceedings. Accordingly, the suspected or accused person cannot be ordered to repay the costs of interpretation and translation even if he or she is later convicted of the offence.

Under current regulations, the costs of interpretation and translation incurred through instructions of the police, prosecutor or court are paid by the state. No repayment obligation for these costs is imposed on a suspected or accused person. Accordingly, the current regulations fulfil the requirements of the Directive in this respect.

Regarding expenses for interpretation or translation incurred by a public defence counsel, current regulations state that an accused person who is convicted of an offence can be ordered to compensate these expenses. Therefore, to fulfil the requirements of the Directive, Chapter 31, Section 1, second paragraph of the Swedish Code of Judicial Procedure must be amended so that it explicitly states that the obligation of the convicted person to pay does not cover costs of interpretation or translation.

Expanded rules concerning confidentiality and secrecy for certain interpreters and translators

Under the Directive, Member States are to ensure that interpreters and translators observe confidentiality regarding the interpretation and translation provided.

Interpreters and translators engaged by the police, prosecutors or courts are covered by the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400) and therefore have the same duty of confidentiality as a public authority or an official. Even authorised interpreters and translators engaged by actors other than public authorities are covered by confidentiality under the Act on confidentiality for certain interpreters and translators (1975:689). The requirement in the Directive concerning confidentiality is thus met in these respects and there is therefore no need for legislative amendments in this area.

However, there are no provisions concerning confidentiality for non-authorised interpreters and translators engaged by actors other than a public authority, such as defence counsels. The Inquiry therefore proposes that a provision be introduced in the Act on confidentiality for certain interpreters and translators so that this Act also applies to other interpreters and translators who are professionally engaged in connection with criminal proceedings.

Consequences and entry into force

The Inquiry’s proposals entail greater opportunities for a suspected or accused person who does not have a command of Swedish to have documents translated into his or her mother tongue. These proposals also mean that the quality requirements are raised as regards both interpretation and translation. It can therefore be assumed that the proposals will result in fewer erroneous judgments and thus increased legal security and confidence in the judicial system. In this respect, the proposals can also be expected to contribute to meeting the integration policy objectives of equal rights and opportunities for everyone regardless of ethnic or cultural background.

The cost-related impact of the Inquiry’s proposals is very difficult to assess since the Inquiry opens up opportunities that are subsequently up to the relevant authorities and parties to use. At this stage, it is difficult to assess how fast and to what extent the proposed reforms will be included in the practical application of the law. However, it is clear that the reform will entail a rise in costs for the state.

The Inquiry’s proposals mean that more documents than at present will be translated in written form from Swedish to another language, which will entail a rise in costs. The proposals also mean

that more qualified, and thus more expensive, interpreters should be engaged, which means some extra costs. The possibility of an oral translation rather than a written translation is also expected to result in interpreters being engaged to a greater extent than at present, which also involves increased costs.

The proposals can be expected to entail a certain increase in the number of reviews considered by the Swedish Prosecution Authority and the Swedish Economic Crime Authority, and more queries considered by courts regarding examinations of shortcomings in the preliminary investigation under Chapter 23, Section 19 of the Swedish Code of Judicial Procedure.

Initial investment costs will also be incurred if an expansion of the video conference system is implemented. However, in the long run this will produce savings in the form of reduced costs for compensation to interpreters for travel and time lost.

The Inquiry’s proposal concerning confidentiality for certain interpreters and translators expands the criminalised area regarding breaches of confidentiality. However, the proposal is not expected to result in an impact on criminality or costs as a result of this.

It is proposed that the new provisions enter into force on 1 October 2013.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken

dels att 5 kap. 6–8 §§, 31 kap. 1 § och 33 kap. 9 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 23 kap. 21 a § och 48 kap. 3 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

6 §1

Är part, vittne eller annan, som skall höras inför rätten, ej mäktig svenska språket må tolk anlitas att biträda rätten.