SOU 1973:24

Boendeservice

Till Statsrådet och chefen för inrikesdepartementet

Genom beslut den 14 april 1967 bemyndiga— de Kungl. Maj:t chefen för inrikesdeparte- mentet att tillkalla en kommitté med upp- drag att behandla frågor angående service i bostadsområden. Statsrådet Camilla Odh- noff förordnades att vara ordförande. Kom- mitténs ledamöter är departementssekrete- rare Ingrid Dalén, inrikesdepartementet, by- rådirektör Seved Eriksson, arbetsmarknads- styrelsen, departementssekreterare Sune Jus- sil, fr.o.m. den 1 augusti 1969 inrikesdepar- tementet, tidigare i bostadsstyrelsen, forsk- ningssekreterare Ingrid Lundahl, statens råd för byggnadsforskning, direktörsassistent Owe Lundevall, HSB:s Riksförbund, riks- dagsman Cecilia Nettelbrandt t.o.m. den 31 december 1971, direktör Erik Norberg, svenska kommunförbundet, riksdagsman Anna-Greta Skantz, avdelningsdirektör Ur- sula Wallberg, konsumentverket, riksdags- man Gertrud Sigurdsen fr.o.m. den 15 maj 1968, riksdagsman Karl-Erik Ström- berg fr.o.m. den 1 januari 1972.Kommit- téns huvudsekreterare är professor Sven Thi- berg, som biträdande sekreterare inträdde den 15 januari 1969 arkitekt Tomas Linden- crona och som expert den 1 november 1969 riksdagsman Maj Britt Theorin. Theorin ersatte därvid civilekonom Anders Leion som varit kommitténs biträdande sekretera- re fr.o.m. 1 juni 1968 t.o.m. 31 december 1969. Kommitténs ekonomiska expert har varit civilekonom Per Åhrén fr. 0. m. den 1 februari 1969. Fr.o.m. den 1 maj 1971 in- trädde fil.kand. Monica Boman som biträ- dande sekreterare och fr.o.m. den 19 sep- tember t.o.m. den 18 november 1972 med- verkade socialchef Leif Holgersson som ex- pert. Boman och Lindencrona lämnade sek-

retariatet den 30 november 1972 och Theo- rin den 31 december 1972.

I augusti 1968 utgav kommittén en infor- mationsskrift med titeln Boendeservice I (SOU 196838) med syfte att öka intresset för servicefrågorna genom att ge informa- tion om dimensionering och lokalisering av serviceanläggningar i tätorter.

I november 1970 avgav kommittén ett del- betänkande med titeln Boendeservice 2. mål, finansiering av lokaler, utvecklingsproiekt (SOU I 970.'68). I delbetänkandet redovisades de mål som enligt kommittén skall vara väg- ledande för förbättringen av serviceförsörj- ningen. Därutöver behandlades sådana lo- kalfinansierings- och utvecklingsfrågor som kommittén ansåg måste få en skyndsam lös- ning. Kommitténs förslag i dessa avseenden låg till grund för propositioner till 1972 års riksdag (prop. 1972:1, bil. 13 och prop. 1972:72) och riksdagens beslut med anled- ning härav (CU l972:9, rskr 1972:98 och CU 1972:28, rskr 1972:201).

I april 1971 utgav kommittén fyra special- studier, avsedda att ge en mer djupgående belysning av de huvudproblem som kommit- tén har att bearbeta. Studierna presenterades under följande titlar:

Boendeservice 3, kommunstudien (SOU I97l:25)

—— en enkät om kommunernas serviceförsörj- ning och serviceplanering.

Boendeservice 4, projektstudien (SOU I97I:26)

en redovisning av aktuella serviceanlägg- ningar.

Boendeservice 5, tolalkostnadsstudien (SOU I97I:27)

— en diskussion av ekonomiska konsekven- ser av några former av boendeservice.

Boendeservice 6, strukturstudien (SOU I97I:28)

— tio uppsatser om samhällsförändringar som påverkar boendeservice.

Sedan kommittén publicerade sitt delbe- tänkande Boendeservice 2 (SOU 1970:68) i november 1970 har kommittén avgivit re- missyttranden över betänkanden avgivna av delegationen för bostadsfinansiering (Ds In 1971:17), 1970 års affärstidskommitté (SOU l971:33), organisationskommittén för ett institut för social forskning (Ds U l971:4), arbetsgruppen för framtidsforskning (SOU 1972:59) samt barnstugeutredningen (SOU 1972:26 och SOU 1972:27).

Medlemmar i kommittén och sekretaria- tet har företagit studieresor till Danmark 1967, till Sovjetunionen 1970 och till Eng- land, Schweiz, Frankrike och Holland 1971. Därutöver har sekretariatet deltagit i sam— råd om servicefrågor i ett stort antal svenska kommuner.

Med föreliggande betänkande, Boendeser— vice 7, verksamheter, planering och organi- sation, ekonomiska frågor avslutar service- kommittén sitt arbete.

Betänkandet inleds med en översiktlig framställning av bakgrunden till kommitténs prioriteringar och förslag. Kommittén söker därvid ge en bild av hur boendeservice bör relateras till andra aktiviteter i samhället, avsedda att medverka till att förbättra med- borgarnas sociala, emotionella, intellektuella och fysiska livsvillkor samt till ett bättre utnyttjande av samhällets och hushållens re- surser.

Betänkandet behandlar därefter ingående det innehåll och de verksamhetsformer som kommittén önskar inordna i begreppet boen- deservice. Kommittén redovisar materialet i tre ”block” —- social omvårdnad, kulturak- tivitet och frilufts- och motionsverksamhet samt hushållsteknisk service. Denna uppdel— ning har varit nödvändig för att göra fram—

ställningen överblickbar. Kommittén vill dock understryka de nära samband som rå- der mellan de olika verksamheterna och det intima samspel mellan dessa som känneteck- nar en god och rationell serviceförsörjning.

Betänkandet behandlar också planerings— frågor och organisatoriska frågor på central och kommunal nivå. I denna del av betän- kandet söker kommittén beskriva organisa- toriska förutsättningar för en bättre sam- ordning av planering och drift av service- verksamheter.

Betänkandet behandlar slutligen vissa eko- nomiska problemställningar. Denna del av betänkandet har till syfte att beskriva teo- retiska och praktiska förutsättningar för en bättre uppföljning och analys av de ekono- miska konsekvenserna av boendeservice för samhälle och hushåll. På grund av att det empiriska materialet är mycket begränsat har kommittén lagt huvudvikten vid att dis- kutera modeller för fortsatt aktivitet inom detta område.

Till betänkandet fogas bakgrundsmaterial i form av bilagor. Bilagoma omfattar dels de exempelsamlingar som anknyter till be— tänkandets behandling av boendeservicens innehåll och verksamhetsformer, dels sam- manfattningar av de specialstudier som gjorts i anslutning till organisations— och ekonomiavsnitten.

Arbetet med sammanställning och redovis- ning av materialet i Boendeservice 7 med bilagor har fördelats på flera personer inom sekretariatet samt på särskilt tillkallade ex- perter. Sålunda har socialchefen Leif Hol— gersson svarat för avsnittet om social om— vårdnad, fil. kand. Monica Boman för av- snittet om kulturaktivitet, gymnastikdirek- tör Bengt Sevelius för avsnittet om motion och friluftsliv samt riksdagsman Maj Britt Theorin för avsnittet om hushållsteknisk service. Respektive författare svarar även för de till avsnitten knutna exempelredovis- ningarna. Arkitekt Tomas Lindencrona sva- rar för det organisatoriska avsnittet med till- hörande bilaga, samt civilekonom Per Åhrén för behandlingen av de ekonomiska frågor- na. Analysen av de ekonomiska konsekven- serna av serviceförsörjningen i Bredäng, som

redovisas i sammanfattning i bilagedelen, har utförts av 1:e aktuarie Jon Léons. Stu- dien av de ekonomiska konsekvenserna av en utbyggd barnomsorg, som också redovi- sas i sammanfattning i bilagedelen, har ut- förts av AB Regionkonsult. Båda dessa ut- redningar presenteras i sin helhet i departe- mentsstenciler (Ds In 1973:7 och 8).

Professor Sven Thiberg svarar för betän- kandets huvuduppläggning, för den inle- dande del som behandlar förutsättningar och mål, samt för den slutliga bearbetningen och sammanställningen av hela materialet. Illustrationerna har utförts av Lisa Bauer. För utskrifter och övriga kontorsfunktio- ner har kontorsskrivare Monica Matsson svarat sedan 16 oktober 1969.

Särskilt yttrande har avgivits av ledamo- ten Lundevall.

Att kommittén nu avslutar sitt arbete in- nebär inte att frågan om boendeservicens innehåll, organisation och ekonomi fått en fullständig belysning. Kommittén önskar un- derstryka att området kräver kontinuerlig uppmärksamhet och att samhällsförändring- ar och förändringar i hushållens och indivi— dernas livssituation ständigt påverkar synen på service i bostadsområdena. Kommittén anvisar i sina förslag vägar att ordna en kontinuerlig bevakning av denna viktiga samhällsfråga, samtidigt som kommittén ger förslag till en rad omedelbara åtgärder.

Stockholm den 4 juni 1973

Camilla Odhnoff Ingrid Dalén Seved Eriksson Sune Jussil Ingrid Lundahl Owe Lundevall Erik Norberg

Gertrud Sigurdsen Anna-Greta Skantz K arI-Erik Strömberg

Ursula Wallberg

/ Sven Thiberg

1. Utgångspunkter för kommitténs arbete

1.1. Kommitténs arbetsuppläggning

Servicekommittén tillkom genom Kungl. Maj:ts beslut i april 1967. I direktiven fram- hålls inledningsvis det omfattande utred- ningsarbete som utförts inom bostadssek- torn och som satt sin prägel på den kom- munala bebyggelseplaneringen. Såsom exem- pel på sådan statlig utredningsverksamhet omnämns bostadskollektiva kommitténs ar- bete.

I direktiven sägs att ”behovet av grund- läggande utredningar för att klarlägga ser- vicebehovet torde till stor del bli tillgodo- sett genom pågående och redan slutförda undersökningar”. Därmed torde också, en- ligt direktiven, ”utgångspunkter erhållas för att pröva olika former att tillgodose service- behovet i bebyggelseplaneringen". Enligt direktiven finns det dock ”skäl som talar för att en kommitté får till uppgift att hålla kontakt med pågående undersökningar, sammanställa utredningsresultat och prak- tiska erfarenheter beträffande service i bo- stadsområden samt vid behov ta initiativ till kompletterande utredningar”.

Till vägagångssä tt

Direktiven framhåller därefter lämpliga till- vägagångssätt för kommittén:

1 Att som första uppgift ställa samman de normer och riktvärden som myndigheter och enskilda tillämpar för dimensione-

ring och lokalisering av serviceanlägg- ningar i tätorter. 2 Att överväga vilka ytterligare undersök- ningar som kan behövas som underlag för planering, genomförande och finan- siering av serviceanläggningar. Kommit— tén skall dock inte i första hand själv genomföra dessa studier. Behovet av centrala initiativ skall belysas och kom- mittén kan genom framställning till Kungl. Maj:t föreslå att myndighet eller annan ges i uppdrag att utreda hithö- rande frågor. 3 Att genom kontakt med kommuner och bostadsföretag söka få ta del av sådana erfarenheter av nu bedriven verksamhet beträffande bostadsområdens service, som kan ligga till grund för att bedöma be- hovet av framtida åtgärder. 4 Att, sedan kommittén vunnit sådan erfa- renhet och överblick i servicefrågan att den kan urskilja lämpliga mönster för organisationen av service i bostadsområ- den, söka få till stånd försök. 5 Att offentliggöra promemorior och annat material för en vidare diskussion.

Problemområden

Utöver dessa tillvägagångssätt anges i direk- tiven vissa problemområden som kommittén särskilt skall beakta. Dessa problemområ- den är:

ASpörsmålet hur servicen skall byggas ut i befintliga bostadsområden.

B Frågor om serviceanordningar av särskild betydelse såsom anordningar för barntill- syn, vård och tillsyn av åldringar, handi- kappade och andra hjälpbehövande.

C Frågor om åtgärder för att tillgodose be- hovet av lokaler för fritidssysselsättning.

DFrågor om lokalisering och dimensione- ring av samhällets olika institutioner och för olika kulturella verksamhetsformer.

EFrågor om inriktning, lokalisering och dimensionering av olika kommersiella verksamheter.

FFrågor om ansvarsfördelningen när det gäller serviceanläggningar i bostadsområ- den.

Servicekommitténs ansvarsområde, så som det formuleras i direktiven, har en mycket stor omfattning. Någon egentlig avgräns- ning av kommitténs problemområde anges inte. De verksamhetsformer som skisseras har en påtaglig karaktär av översiktligt beredande åtgärder i syfte att sammanställa och förmedla information och därmed med- verka såväl till ytterligare forsknings- och utredningsverksamhet som till konkreta och omedelbara förändringar av lokalisering, di- mensionering och finansiering av servicean- läggningar.

Det bör påpekas att de i direktiven be- skrivna problemområdena och arbetsfor- merna förutsätter en kontinuerlig och icke tidsbegränsad verksamhet. Serviceförsörj- ningen har en central plats i samhällets bostads— och socialpolitiska aktiviteter och är starkt knuten till förändringar i samhälls- utvecklingen. Den är därtill beroende av lokala förhållanden. Det är därför en fort- löpande uppgift för stat och kommun att ha den överblick och det underlag för poli- tisk styrning som omnämns i direktiven.

Att problematiken har kontinuerlig karak- tär innebär dock inte att det inte kan finnas motiv för en tidsbegränsad intensiv be- handling av servicefrågorna. Kommittén har sökt att under sitt arbete genomföra en

sådan genomlysning av huvudkomponenter- na i den aktuella problematiken. Detta har skett i följande steg.

Kommitténs arbete i sex steg

Steg 1

Avgränsning av servicebegreppet, inledande problemanalys samt redovisning av gällande normer och riktlinjer för serviceförsörjning— en. Arbetet inom steg 1 ledde till publice- ring av Boendeservice 1 ( SOU 1968:38 ).

Steg 2

Precisering av boendeservicens uppgifter i samhället och motiven för en förbättrad boendeservice. Arbetet inom steg 2 ledde till publicering av "Må1"-avsnittet i Boende- service 2 ( SOU 1970:68 ).

Steg 3

Utformningen av konkreta förslag till för- ändringar av finansieringssystem för loka- ler samt till förbättring av formerna för stöd till utvecklingsprojekt. Förslagen av- såg att på ett omedelbart sätt ge mer gynnsamma förutsättningar för serviceut- byggnaden. Arbetet inom steg 3 ledde till publicering av finansierings- och utveck- lingsprojektavsnitten i Boendeservice 2 ( SOU 1970:68 ).

Steg 4

Särskilda studier, avsedda att inom vissa fundamentala områden ge kommittén ett bättre beslutsunderlag och dessutom bidra till att vidga servicedebatten. Kommitténs fyra studier publicerades 1971.

Kommunstudien (SOU 1971:25) Projektstudien (SOU 1971:26) Totalkostnadsstudien (SOU 1971:27) Strukturstudien (SOU 1971:28).

Ytterligare två studier utges samtidigt med detta betänkande.

Konsekvenser av en utbyggd barntillsyn (Ds In 1973z8)

Steg 5

Genomlysning av problemområden med hög aktualitet, inom vilka servicekommit- téns roll av översiktligt beredande organ är betydelsefull. Servicekommittén har be- handlat tre sådana problemområden.

' Verksamheter ' Planering och organisation . Ekonomiska frågor

Dessa problemområden behandlas i del II—VI i servicekommitténs föreliggande be- tänkande Boendeservice 7.

I anslutning härtill framlägger kommittén ett stort antal exempel på serviceverksam- heter i bilagor till betänkandet.

Steg 6

Sammanfattning av servicekommitténs slut- satser och förslag till åtgärder. Denna sam- manfattning publiceras i del VII av service- kommitténs betänkande Boendeservice 7.

1.2 Servicekommittén i relation till andra utredningar

Servicekommittén har arbetat parallellt med en rad statliga utredningar med anknytning till kommitténs ansvarsområde. Några av dessa har avslutat sitt arbete medan andra har tillkommit med arbetsplaner som i tiden sträcker sig längre än servicekommitténs.

Servicekommitténs karaktär av överblic- kande utredning har därmed blivit påtaglig. Kommittén har i sitt arbete sökt samla och tillgodogöra sig den djupgående informa- tion som framkommit genom specialiserade utredningsinsatser.

Antalet utredningar, som kommittén haft samråd och informationsutbyte med över- stiger tjugo.

Utöver kontakter med statliga utred- ningar har kommittén deltagit i diskussioner

kring utredningsverksamhet inom bostads- styrelsen, planverket och socialstyrelsen.

Servicekommitténs kontakter med utred- ningarna har haft växlande karaktär, såväl över tiden som beroende av arbetsläge och arten av de gemensamma problemområ- dena.

I några fall har gemensamma samman- träden ordnats med andra utredningar, i andra har föredragningar skett av till ser— vicekommittén inbjudna representanter. I vissa fall har kontakterna begränsats till sekretariaten. Servicekommittén har även yttrat sig över avgivna betänkanden.

Redan antalet berörda statliga utred- ningar visar komplexiteten i de problem- områden som servicekommittén behandlat, svårigheten att uppnå en överblick samt att med denna överblick som utgångspunkt finna handlingsmönster som samverkar till en helhet.

I det följande ges en kortfattad redovis- ning av hur servicekommittén sökt relatera sin verksamhet till några av de från kom- mitténs utgångspunkter mest betydelsefulla utredningarna. Dessa har placerats i fyra huvudgrupper efter ämnesområde/ansvars- område med särskilt intresse för service- kommittén, nämligen utredningar som be- handlar

' mål- och strategifrågor ' frågor om särskilda brukarkategorier ' kommunikations- och distributionsfrågor ' organisatoriska och finansiella genomfö- randefrågor.

Utredningar som behandlar mål- och stra- tegifrågor

Till dessa utredningar räknar kommittén 1970 års långtidsutredning (SOU 1971:7, 8, 13, 14, 16, 70), konsumentutredningen, då främst dess inledande arbete (SOU 1971: 37), låginkomstutredningen, då främst dess principiella behandling av levnadsnivåbe- greppet (SOU 1970:34), kulturrådet (SOU 1972:66) samt socialutredningens målsätt- ningsprecisering. Till denna kategori hänför kommittén också boendeutredningen och fa-

miljepolitiska kommittén ( SOU 1972:34 ). Arbetsgruppen för framtidsforskning har i sitt betänkande Att välja framtid ( SOU 1972:59 ) i hög grad behandlat mål- och strategifrågor.

Servicekommitténs mål- och strategipro- blematik är självfallet starkt relaterad till de allmänna samhällsmålen som helhet men särskilt till mål och handlingsprogram inom några av samhällets mest betydelse- fulla politiska områden, bostadspolitik, so- cialpolitik och kulturpolitik.

1970 års långtidsutredning, vars allmänna målformuleringar och prioriteringar starkt påverkar förslagen till avvägningar och strategier inom flera samhällssektorer, be- handlade inte servicekommitténs ansvars- områden med sådan utförlighet eller pre- cision att detta kunde vara vägledande.

Boendeutredningen och familjepolitiska kommittén har inom sina verksamhetsområ- den i huvudsak en parallell målsättnings- problematik. De intressanta frågeställning- arna gäller här i vilken utsträckning de me- del för förverkligande som skisseras i resp. utredningar samverkar med varandra och med servicekommitténs strategi.

Socialutredningens och boendeutredning- ens egentliga målanalys pågår vid utarbe- tandet av servicekommitténs betänkande och har därför inte kunnat relateras till boendeservice. Servicekommittén har med utgångspunkt i sin tidigare måldiskussion (Boendeservice 2, del I) gjort en analys av de socialpolitiska mål som boendeservice kan medverka till att förverkliga samt av serviceförsörjningens roll i socialpolitiken.

Mellan kulturrådets och servicekommit- téns betänkanden finns paralleller både i ar- betssätt och målfrågor. Kulturrådet tilläm- par en helhetssyn på det kulturpolitiska om- rådet som är besläktad med den totalsyn på samhällsservice som redovisades i Boende- service 2. Decentralisering och integration är viktiga mål i den nya kulturpolitiken, lik- som en differentiering av de kulturpolitiska åtgärderna med hänsyn till olika gruppers förutsättningar och behov.

Servicekommitténs sekretariat har med sekretariaten för konsumentutredningen och

låginkomstutredningen diskuterat metoder att konkretisera mål och att värdera alter- lnativa handlingsprogram. Även om ett omfattande arbete ägnats denna grundläg- gande problematik nödgas man konstatera att det idag endast finns ofullkomliga och empiriskt oprövade modeller för mål—me- del-effekt-analyser inom de här aktuella samhällsområdena.

Utredningar som behandlar frågor om sär- skilda brukarkategorier

Dessa utredningar behandlar problem som är knutna till särskilda brukarkategorier i samhället, antingen generellt eller i boende— miljön. Till dessa utredningar räknar kom- mittén utredningen om barns utemiljö (SOU 1970:1), barnstugeutredningen (SOU 1972: 26, 27, 34), ungdomsbostadsutredningen (SOU 1970:43) samt handikapputredningen (SOU 1969:35 och SOU 1972130).

De delar av servicekommitténs problema- tik som rör särskilda kategorier är i större omfattning än de generella servicefrågorna föremål för kvalificerade specialstudier. Kommittén har därför inte haft anledning att göra egna analyser av de behov och krav som t.ex. barn, ungdomar, åldringar eller handikappade kan ställa på boende- service.

När det gäller dessa kategoriers speciella krav har kommitténs kontakter med på- gående utredningar således varit av infor- mativ art. Däremot har kommittén sett som en viktig uppgift att i sitt eget arbete söka påvisa de gemensamma lösningar som de kategorianknutna analyserna kan leda till. En av kommitténs huvuduppgifter har varit att söka integrerade lösningar av sek- toriella problem. Denna princip kan vara vägledande på många områden. Exempel på sådana integrationssträvanden är att minska klyftan mellan barnen inom och utanför barnomsorgen, att öka åldersin- tegrationen i utbudet av fritidsverksamhe- ter, att organisera handikappomsorgen som en förstärkning av den grundläggande boen- deservicen, att göra gränsdragningen mel- lan olika boendeformer mindre hård.

Utredningar som behandlar kommunika- tions— och distributionsfrågar

Till dessa utredningar hänför kommittén kollektivtrafikutredningen och glesbygdsut- redningen ( SOU 1972:13 ), distributionsut- redningen, 1970 års affärstidskommitté ( SOU 1971:33 ) och butiksetableringsutred- ningen ( SOU 1973:15 ).

Servicekommitténs kontakter med kollek- tivtrafikutredningen har klargjort i vilken utsträckning denna utredning behandlar lo- kalkommunikationerna som stomme i sam- hällets närservice. Då det inte ingår i ser- vicekommitténs arbetsuppgifter att behand- la kommunikationsfrågorna har kommittén ansett det värdefullt att kunna utbyta syn- punkter på lokaltrafikproblematiken med kollektivtrafikutredningen, särskilt som en rad remissinstanser i remissbehandlingen av Boendeservice 2 pekade på kollektivtrafiken som betydelsefull servicefunktion. Service- kommitténs ansvarsområde ligger enligt di- rektiven klart vid sidan av glesbygdsutred- ningens. I många avseenden finns dock pa- rallella problem inom de båda områdena. För servicekommittén har det därför varit ytterst värdefullt att få ta del av glesbygds- lösningar som på ett konstruktivt och okon- ventionellt sätt utnyttjar integrationsmöjlig- heter och nya organisationsformer. Service- kommittén har funnit att studier av sådana lösningar kan ge värdefulla impulser för serviceplaneringen inom tätortsområden. Distributionsutredningen, 1970 års affärs- tidskommitté och butiksetableringsutred- ningen behandlar på ett mer djupgående sätt problem som ingår i servicekommitténs ansvarsområde. Kommittén har i dessa fall diskuterat sina grundvärderingar med resp. utredning. Särskilt har vissa nyckelproblem, som relationen mellan olika distributions- former, affärstidsproblematiken i ett vidare serviceperspektiv samt etableringsfrågorna i samband med olika typer av säljenheter, behandlats.

Utredningar som behandlar genomförande- frågor

Dessa utredningar har sin tyngdpunkt i ad- ministrativa och finansiella genomförande- problern. Den mest genomgripande av dessa utredningar är bygglagutredningen. Men också delegationen för bostadsfinansiering, utredningen om kommunal ekonomi samt, inom snävare sektorer, saneringsutredningen och samlingslokalutredningen har behandlat genomförandeproblem i direkt anknytning till servicekommitténs ansvarsområde. Bygg- lagutredningen har till uppgift att utveckla former för ett målinriktat och effektivare samhällsbyggande genom att bl.a. anvisa förbättrade planeringsinstrument. Service- kommitténs. kontakter med bygglagutred- ningen har syftat till att ge en bild av hur serviceplaneringen kan inordnas i dessa. Servicekommittén anser att bygglagutred- ningens direktiv och hittillsvarande arbete ger anledning att förutsätta att de nya pla- neringsinstrumenten kommer att underlätta serviceplaneringen.

Servicekommitténs förslag inom finansie- ringsområdet vidarebearbetades av delega- tionen för bostadsfinansiering.

Saneringsutredningen har behandlat för- nyelseproblem i tätortsbebyggelse, dock utan att närmare penetrera frågorna om en kompletterad och förbättrad serviceför- sörjning inom dessa områden.

Sammanfattning

Genom kontakter med pågående utred- ningsverksamhet samt genom studier av di- rektiv och arbetsplaner har servicekommit- tén sökt utröna i vilken utsträckning som av kommittén observerade problem behand- las av andra statliga utredningar. Enligt servicekommitténs uppfattning finns det anledning att i några fall peka på problem, som ligger perifert inom nu arbetande ut- redningars ansvarsområde, men som av servicekommittén bedömts som väsentliga. Kommittén framför i sitt förslagsavsnitt till Kungl. Maj:t önskemål om att berörda ut- redningar görs uppmärksamma på dessa problem.

1.3 Kommitténs tidigare förslag och behandlingen av dessa

Servicekommitténs första betänkande, Boen- deservice 1 ( SOU 1968:38 ) hade karaktär av informationsskrift. Denna innehöll inte för— slag i egentlig mening utan riktade sig till kommuner och bostadsföretag med fakta och synpunkter på en förbättrad service- försörjning.

Servicekommitténs andra betänkande, Boendeservice 2 ( SOU 1970:68 ) omfattade en utförlig diskussion av motiven för en förbättrad boendeservice. Dessa motiv re- dovisas i kapitel 2, ”Boendeservice som mål och medel”, i samband med en utvid- gad behandling av denna centrala proble- matik. Utöver den mer principiella mål- diskussionen omfattade Boendeservice 2 förslag till nya former för finansiering av lokaler samt till åtgärder för främjande av utvecklingsprojekt. Dessa förslag samman- fattades på följande sätt:

' Servicekommittén anser att finansierings- villkoren för olika statliga låneformer av- seende lokaler skall utformas så enhet- ligt som möjligt. På sikt bör anläggnings- stödet begränsas till en enda statlig låne- form.

. Servicekommittén föreslår att krav på möjlighet till samordning av lokaler för olika ändamål successivt skall inskrivas i varje statlig låne- och bidragsform.

' Servicekommittén föreslår att kvalitets- och behovmormer samt villkor för lån och bidrag avseende lokaler för boende- service skall sammanställas i en infor- mationsskrift.

' Servicekommittén föreslår att statsbidrag och lån till byggnadsarbeten inom det all- männa skolväsendet skall kunna utgå även till bostadsföretag om kommunens fullmäktige så bestämmer. Statliga lån med samma villkor som för bostadslån till lokaler skall kunna utgå till skoldelen i en integrerad anläggning. Anläggnings- bidrag bör tills vidare utgå jämsides med statslånet och härvid frånräknas låneun- derlaget.

- Servicekommittén föreslår att endast ett

lån i fortsättningen skall utgå till anlägg- ning av barnstugor. Detta lån bör ha sam- ma villkor som bostadslån till lokaler och handhas av bostadsstyrelsen och läns- bostadsnämnderna.

' Servicekommittén föreslår att medel för belåning av integrerade serviceanlägg- ningar skall utgå från en särskild låne- fond varifrån utlåning skall ske på sam- ma villkor som när det gäller ordinarie bostadslån till lokaler. Från samma fond föreslås medel utgå till belåning av barn— stugor, allmänna samlingslokaler samt ny- och ombyggnad av lokaler i tidigare inte statsbelånade bostadsområden.

' Servicekommittén föreslår i samförstånd med samlingslokalutredningen att allmän- na samlingslokaler i bostadsområden i fortsättningen skall belånas med statliga lån av samma slag som bostadslån till lokaler. Servicekommittén föreslår vidare att ett anläggningsbidrag motsvarande ränte- och amorteringsfri del av nuva- rande samlingslokallån bör utgå jämsides med det nya statliga lånet och härvid frånräknas låneunderlaget. Långivningen bör ske med medel från nyss nämnda lå- nefond.

' Servicekommittén föreslår att statliga lån med samma villkor som för bostadslån skall kunna utgå till nybyggnad, ombygg- nad och förbättring av lokaler i bostads- områden, även där husen i området tidi- gare inte är statsbelånade. Kommersiella lokaler som inte avser närservice samt parkeringsplatser bör dock undantagas från denna belåning. Lån bör utgå från den föreslagna särskilda lånefonden. ' Servicekommittén föreslår att bostadssty- relsen ges i uppdrag att vidta de ytter— ligare åtgärder som behövs för att loka- ler från belåningssynpunkt skall bli be- handlade på ett med bostäder mera lik- formigt sätt. För att under en övergångs- tid åstadkomma en bättre överensstäm- melse mellan produktionskostnader och låneunderlag för projekt med omfattande service bör bostadsstyrelsen ges bemyn- digande att, efter kostnadsprövning i var- je särskilt fall, höja låneunderlaget.

. Servicekommittén konstaterar att dess förslag kommer att öka anspråken på statsmedel endast i två avseenden nämli- gen förslaget att med statliga lån belåna även skoldelen i integrerade servicean- läggningar samt förslaget att med statliga lån belåna även nybyggnad och ombygg- nad av lokaler i äldre bostadsområden. Medelsbehovet beräknas till 5 milj. kr. budgetåret 1971/72 för att stiga till 15 milj. kr. budgetåret 1973/74.

Utbetalningar från den föreslagna sär- skilda lånefonden beräknas till samman- lagt ca 60 milj. kr. för budgetåret 1971/ 72.

' Servicekommittén anser att svårigheterna att genomföra utvecklingsprojekt inom serviceområdet är så stora att särskilda åtgärder är motiverade. ' Servicekommittén föreslår att en särskild delegation för utvecklingsprojekt inom serviceområdet, knuten till bostadsstyrel- sen, tillskapas. Kommittén vill särskilt påpeka att behovet av utvecklingsarbete inte enbart gäller inom nybebyggelsen utan också i hög grad finns när det gäller att finna former för omdaning och funk- tionskomplettering av befintlig bebyggel- se. . Servicekommittén föreslår att delegatio- nen får till uppgift att initiera och/eller pröva förslag till utvecklingsprojekt, ut- forma förslag till villkor för genomföran- de och uppföljning, motta och analysera experimenterfarenheter samt medverka till information om dessa.

På grundval av bl.a. servicekommitténs förslag infördes ett nytt ramsystem för bo- stadsbyggandet innebärande att en gemen- sam ram för bostäder och servicelokaler införs år 1974. Inom denna ram får kom- munerna väga bostadsbyggnadsbehov och lokalbyggnadsbehov mot varandra. I syfte att främja en förbättring av servicestandar- den i äldre bostadsområden utökades i en- lighet med kommitténs förslag bostadslån- givningen till lokaler i redan bebyggda bo- stadsområden.

Servicekommitténs arbete ledde Vidare

bl.a. till ett förslag om särskilda finansie- ringsmöjligheter för integrerade servicean- läggningar i Kungl. Maj:ts» proposition 1972:72 som riksdagen godtog. I propositio- nen säger departementschefen:

Kommittén har föreslagit att skoldelen 1 en integrerad anläggning skall kunna belånas med statliga län. Det statliga anläggningsbidraget som f.n. utgår för uppförande av skollokaler skall enligt förslaget alltjämt utgå jämsides med det statliga lånet och avräknas från låne- underlaget på samma sätt som nu sker beträf- fande anläggningsbidrag till barnstugor, vilket utgår samtidigt med bostadslån. Remissinstan- serna stöder kommitténs förslag. I flera ytt- randen understryks att vissa hinder mot sam- ordning skulle undanröjas genom en enhetlig belåning.

Jag har tidigare nämnt att skollokaler i all- mänhet inte bör omfattas av låneunderlag och pantvärde för bostadslån. Som kommittén och många remissinstanser har påpekat har emel- lertid skolan stor betydelse när det gäller att förbättra servicen i bostadsområden. I åtskil- liga byggnadsprojekt försöker man tillvarata möjligheterna att samordna skolans lokaler med andra lokaler i syfte att dessa lokaler skall kunna utnyttjas på ett effektivare sätt samtidigt som de boendes behov av lokaler blir bättre tillgodosett. Dessa försök till sam- ordning kan enligt min mening underlättas genom belåning på det sätt kommittén har fö- reslagit. Jag förordar därför efter samråd med chefen för utbildningsdepartementet att statliga lån skall kunna utgå till skoldelen i en integ- rerad anläggning. Avgörande för frågan om skollokalerna skall få ingå i låneunderlaget bör vara att de utgör en integrerad del av en anläggning vars våningsyta till övervägande del består av lokaler som fyller annan ser- vicefunktion för de boende. Anläggningen bör vara utformad på ett sådant sätt att före— komsten av skollokalerna i väsentlig utsträck- ning nedbringar behovet av övriga lokaler i bostadsområdet. I avvaktan på erfarenheter av belåning av skollokaler i integrerade an- läggningar bör beslut om bostadslån till skol- lokaler under en övergångstid fattas av Kungl. Maj:t.

Dessförinnan hade den undantagsregel som gällde för finansiering av integrerade serviceanläggningar vid årsskiftet 1972/73 utnyttjats i följande projekt:

Brickebacken, Örebro Sollentuna centrum, Sollentuna

Björndammen, Partille Lövgärdet, Göteborg Ranneberg, Göteborg Klockaretorpet, Norrköping Södra Ryd, Skövde Hertsön, Luleå.

Servicekommitténs förslag beträffande åtgärder för att stödja utvecklingsprojekt genom en särskild delegation föranledde förslag till riksdagen i Kungl. Maj:ts pro- position 1972zl, (bil. 13). Departementsche- fen anslöt sig till kommitténs synpunkter på behovet av utvecklingsverksamhet men ut- talade att uppgiften borde åvila bostadssty- relsen:

Bland uppgifter som det är angeläget att få utförda inom ramen för en utvecklingsverk- samhet är för det första valet av lämpliga projekt. Som kommittén framhållit bör de förena sociala fördelar med god ekonomi i både tillkomst- och driftskedet. Vidare bör projekten bedömas vara så ändamålsenliga och ekonomiskt fördelaktiga att avvikelser från vedertagna regler och normer inte bör hindra deras genomförande. En andra upp- gift är att medverka till undantag från de olika myndigheternas bestämmelser när detta är motiverat. Så kan t.ex. bli fråga om att göra avsteg från de av bostadsstyrelsen fast- ställda schablonema för låneunderlag och pantvärde, när det gäller nya bebyggelsetyper beträffande vilka kostnadserfarenheterna inte är tillräckliga för schablonberäkning.

har eftersträvats . . . SOU 1973: 24

tas av grupper gemensamt. En variera (Familjen Annorlunda, exempel 2.2)

..de boendes demokratiska egenakt' ivitet är den dominerande behandlingsmetoden. Beslut fat- nde sammansättning när det gäller ålder, kön och symptom

'— acc '_/

')

I

I/.-

.x. . __ !—

(::..—>.) :. . .

. . .! ,.

%. .lq—

. e......i

2. Boendeservice som mål och medel

2.1 M åldiskussion

Begreppen medel och mål är vanliga i sam- hällsdebatten. Begreppet mål brukar använ- das för att beteckna det tillstånd eller den effekt man vill uppnå med en viss åtgärd, medan medel är åtgärden för att uppnå det uppställda målet.

Det är tyvärr svårt att precisera målfor— muleringar på övergripande samhällsnivå. 1970 års långtidsutredning utgör ett aktuellt exempel på en statlig utredning som sökt arbeta med utgångspunkt i en samman-

fattande målformulering. Långtidsutred- ningen säger ”att de centrala och över- ordnade målen är full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, jämnare inkomst- fördelning, rimlig prisstabilitet och balans i utrikesbetalningarna”.

Diskussionen kring långtidsutredningens målformuleringar visade att dessa inte full- ständigt speglar en allmän uppfattning om samhällspolitikens centrala mål.

Olika försök att precisera mål i termer av individens välfärd har under senare tid fått allt större tyngd i debatten. Långtidsutred- ningens mål kan då betraktas som grund- läggande förutsättningar för individens väl- färd. Det är dock inte uteslutet att effekter och sidoeffekter av uppfyllelsen av dessa förutsättningar kan. komma i strid med väl- färdsmålen. För servicekommittén har den—. na problematik särskild aktualitet. De snab- ba strukturförändringarna i samhället har

bl.a. inneburit en accentuering av den re- gionala ojämlikheten med obalans i befolk- ningssammansättning och servicegrad såväl i tätbygd som i glesbygd.

Det pris i form av genomgripande struk- turförändringar som vi fått betala för snabb ekonomisk tillväxt kan således betraktas som högt. Detta visar att en allsidig be- dömning av medborgarnas livssituation är väsentlig som bakgrund till övergripande målformuleringar.

I vårt land har det mest omfattande för- söket att göra en sådan bedömning genom— förts av låginkomstutredningen, son an- vänt levnadsnivåkomponenter som utgångs- punkt för sina välfärdsmätningar. Lågin- komstutredningens förteckning, som fram- vuxit ur FN-definitionen av levnadsnivå, kan således användas för att ge en indirekt bild av viktiga grundläggande mål. Service- kommitténs sekreterare sökte att i Brende- service 2 utnyttja en likartad ansats får att illustrera bedömningar av effekten av boen— deservice för individens välfärd. S(rvice- kommittén vill betona vikten av att ltred- ningsinsatserna beträffande välfärdsmåt och levnadsnivåmätningar får en fortsättning.

Slutligen bör påpekas att mål kan anges på olika nivåer, t. ex. individmål (grupmivå, kategorinivå), kommunal nivå, statlig nivå och samhällsnivå. Tillgången till medd för måluppfyllelse på olika nivåer och/elle” mel- lan enheter på samma nivå är fördehings- problem och/eller ramproblem.

En grafisk tillämpning inom området boendeservice av den här principiellt be- handlade begreppsapparaten ges i följande figurer.

Att bedöma graden av måluppfyllelse samt att avgöra medlens effektivitet inne- bär svåra mätproblem. Två huvudorsaker härtill bör uppmärksammas särskilt, näm- ligen svårigheter att kvantifiera mål och medel, samt svårigheter att särskilja effek— ter av enstaka åtgärder i en komplex situa- tion. Att mäta måluppfyllelse inom service-

Mål Sociala mål

Medel Boendeservice

Arm

kommitténs område i avseende på trygghet, gemenskap, personlighetsutveckling och att relatera den uppmätta måluppfyllelsen till det använda medlet serviceaktivitet är själv- fallet mycket svårt.

Kommittén har, genom att diskutera i ter- mer av behov och anspråk sökt anvisa möj- ligheter att vid en viss tidpunkt kvantifiera vissa behov på individnivå, för att därmed få en utgångspunkt för bedömningar av gra- den av måluppfyllelse. Målet skulle därvid anses uppfyllt vid full behovstäckning. Att

Annat mål

Annan åtgärd

Fig !. Figuren beskriver dels att det enligt servicekommittén finns flera mål av vilka kommit- tén valt att behandla sociala mål, dels att det finns flera medel att uppnå dessa, av vilka kom- mittén behandlar boendeservice.

Ökad Mål boendeservice Medel Organisato- Finansiella Planerings riska åtgärder åtgärder åtgärder

Fig 2. Figuren beskriver att det enligt servicekommittén finns flera medel att uppnå målet ökad boendeservice.

Personlig utveckling

/

Mål Trygghet Gemenskap

Teknisk

Medel service Omsorg Aktivitet

Fig 3. Figuren beskriver att målen och medlen kan brytas ner i komponenter, som var för sig kan ställas i relation till varandra.

översätta allmänna målformuleringar till så- dana behovsbeskrivningar kan betecknas som en operationalisering.

Skisser till sådana operationaliseringar återfinns dels i Boendeservice 2 bilaga 2, dels i Boendeservice 5, Totalkostnadsstu- dien.

Att fullfölja operationaliseringsstudier av denna karaktär till högre preciseringsnivå kräver särskilda forsknings- och utrednings- åtgärder. Kommittén anser därför att ut- redningsprojekt med tvärvetenskaplig in- riktning för studier av mål-medel—relationer är väsentliga.

I Boendeservice 2 säger kommittén i den centrala presentationen av sin uppfattning att boendeservice är ett bland flera medel att uppnå sociala mål. Kommittén har såle— des sett boendeservice som ett medel. Sam- tidigt är naturligtvis ökad boendeservice ett mål för de åtgärder som kommittén före- slår. Kommittén föreslår medel att uppnå målet bättre boendeservice.

I avsaknad av övergripande målformule- ringar på samhällsnivå kan man försöka formulera delmål i anknytning till de poli- tiska områden som främst kan antas på- verka individernas livssituation. Hit hör so- cial—, utbildnings-, kultur- och arbetsmark- nadspolitik genom sin direkta inverkan på de individer som är föremål för åtgärder inom dessa områden, men också bostads, miljövårds- och trafikpolitik. En genom- gång av målformuleringar i en rad källor av ovannämnda typ visar att det finns yt- terst få försök att formulera mål i så de- taljerad form att de kan bilda utgångs- punkt för servicekommitténs arbete. Det är lättare att finna konkreta anvisningar om medel att uppnå antydda mål. Den iakt- tagelsen bör därvid påpekas att, medan målformuleringarna görs på individnivå, medlen diskuteras för kategorier eller grup- per med särskilda egenskaper.

De medel som anvisas har huvudsakligen karaktär av utifrån tillförda resurstillskott. Praktiskt taget alla nya politiska målsätt- ningar kräver ökade insatser av ekonomiska resurser, vilka i sin tur förutsätter ekono— misk tillväxt. Om snabb ekonomisk öknings-

takt har negativa effekter på vissa indivi- der uppstår en ”ond cirkel" för utsatta grupper. Under sådana förhållanden är det särskilt viktigt att samhällets fördelnings- politik fungerar.

Målsättningen jämnare inkomstfördelning måste således vidgas till en målsättning för fördelningspolitiken som också beaktar andra levnadsnivåkomponenter än inkoms- ten.

2.2 Boendeservice som medel

Servicekommittén beskrev i Boendeservice 2 sin syn på boendeservice som medel att uppnå väsentliga samhällsmål med följande formuleringar:

”Servicekommittén har sett som sin uppgift att lämna ett bidrag till försöken att formulera och motivera en helhetssyn på samhällsutveck- lingen och att applicera denna på boendemil- jön.

Servicekommittén anser att boendeservicens roll i denna samhällsutveckling är att under- lätta betungande hushållsarbete, öka möjlighe- terna till personlighetsutvecklande och hälso- främjande aktiviteter och medverka till ökad trygghet, gemenskap och jämlikhet”.

Enligt servicekorrnnittén kan en väl ut— byggd boendeservice utnyttjas som ett vik- tigt fördelningspolitiskt medel. Särskilt gäl- ler detta servicefunktioner med aktiverande och hälsofrämjande effekt, som kan bidra till att mildra effekterna av brister i arbets- och boendeförhållanden, i social miljö och i påverkansmöjligheter.

Självfallet får dock inte serviceutbyggna- den uppfattas som ett alternativ till andra samhällsreformer, utan som ett av flera medel att förändra samhället till ökad jäm- likhet. Boendeservice är inte ett mål i sig utan ett medel.

För att de fördelningspolitiska målen skall kunna uppfyllas krävs en prioritering av samhällets engagemang i olika service- funktioner. Detta uttrycks i Boendeservice 2 på följande sätt:

”Servicekommittén anser att det är ett sam- hällsansvar att planeringsåtgärder, tillhanda— hållande av lokaler och anläggningar samt drift av verksamheter garanteras så att full

behovstäckning uppnås inom servicefunktio- nema

omsorg om barn omsorg om åldringar omsorg om handikappade omsorg om sjuka.

Servicekommittén anser att det är ett sam- hällsansvar att grundförutsättningarna för full behovstäckning i form av planeringsåtgärder samt tillhandahållande av lokaler och anlägg— ningar skapas inom servicefunktionerna

fritidsservice och kulturdistribution.

Servicekommittén anser att det är ett sam- hällsansvar att grundförutsättningarna för full behovstäckning i form av planeringsåtgärder skapas inom servicefunktionerna

varudistribution och expeditiva tjänster in- kluderande receptionstjänster och förmed- lingsuppdrag mathållning, bostadsvård, tvätt och kläd- vård”.

3. Yttre förutsättningar som påverkar servicebehov

och serviceutbud

För att kunna infoga servicefrågorna i en vidare samhällsram, samt för att kunna se dem i ett längre tidsperspektiv lät service- kommittén tio författare behandla var sitt område i fristående uppsatser, den s.k. strukturstudien (Boendeservice 6, SOU 1971:28 ).

I det följande görs en kommenterad kortfattad sammanfattning av de tio av- snitten.

3.1. Befolkningsstruktur

Befolkningsrörelserna i riktning mot tätorts- regionema är den mest betydelsefulla för— ändringen i befolkningsstrukturen med hän- syn till konsekvenserna för serviceförsörj- ningen, såväl i inflyttnings-. som i utflytt- ningsregionerna.

Det räcker med att en liten andel av be- folkningen flyttar till större tätorter för att koncentrationen skall fortgå. Hushållens värderingar som drivkraft i urbaniseringen är väsentliga för förståelsen av processen. Tillgången till arbete och kvalificerad ser- vice, högre ”informationsnivå" och valmöj- ligheter i många avseenden är viktiga så- dana positiva värderingar. Långa dagliga restider, trängsel, buller, luftföroreningar ger negativa värderingar. I avsnittet disku- terar författaren ”befolkningströsklar” för olika utvecldingsalternativ.

En nedre befolkningströskel vid ca 50 000

invånare antas vara realistisk för framti- dens tätortsregioner, medan 100000 anges som ett erfarenhetsmässigt tak under vilket tillväxten stagnerar. Satsning på ett antal storstadsalternativ med Väl utbyggd service, differentierad arbetsmarknad och goda kommunikationer skulle kunna ge attraktiva miljöer i framtiden.

Servicekonunitténs intresse för föränd- ringarna i befolkningsstrukturen koncentre- ras till tre problem:

' tätortsstorlek och -struktur . tillväxt- och ”avvecklingstakt” ' segregationsprocesser.

Servicekommittén anser det vara ett vik— tigt lokaliseringspolitiskt problemområde att studera tätortsstorlek och tätortsstruktur i relation till serviceutbudets optimala förut- sättningar. I det aktuella avsnittet av struk- turstudien antyds att det skulle finnas från servicesynpunkt särskilt lämpliga tätorts- storlekar. Kommittén har inte haft möj- lighet att verifiera eller förkasta dessa på- ståenden. Det empiriska material som före- ligger är inte tillräckligt för slutledningar.

De enskilda samhällsbildningarnas till- växttakt och ”avvecklingstakt" torde ha stor ekonomisk och social betydelse också sedd från boendeservicens synpunkt. Det ekono- miska tryck som snabb befolkningstillväxt utgör på kommunerna i sin helhet är väl känt. Också befolkningsavtappningen in— nebär hårda belastningar på den kommu-

nala ekonomin bl. a. genom minskad skatte- kraft. Samtidigt medför utflyttningen en ökad andel åldringar och därmed ett rela- tivt ökat behov av boendeservice. Urbanise- ring och avfolkning innebär således för— stärkta tendenser till fysisk segregation så- väl på regional nivå som på lokal nivå och bostadsområdesnivå. Servicekommittén ser allvarligt på detta förhållande. Kommit- tén tar därför upp segregationsproblemen i ett särskilt avsnitt (4.5) och diskuterar där möjligheter att genom boendeservice med- verka till integration mellan åldersgrupper, hushållstyper, etniska grupper och intresse- grupper. Kommittén är dock medveten om att segregationsproblemen huvudsakligen har ekonomiska och sociala orsaker, som måste angripas med samordnade politiska åtgärder. Boendeservice utgör visserligen en viktig komponent bland dessa åtgärder, men kommer ändå isolerad att vara i stort sett verkningslös.

3.2 Social makro- och mikrostruktur

Samhällets sociala makrostruktur är, fram— håller författaren, produkten av en rad för- hållanden. Arbetsmarknadspolitik, socialför- säkring och barnbidrag är exempel på ”tunga” komponenter i den socialpolitiska bilden. Omfattningen av transfereringarna, liksom de ovannämnda politiska områdenas målstruktur blir avgörande för samhällets sociala makrostruktur. Denna styrs också genom den sociala kontroll som utövas av institutioner och kategorier i samhället. Vårdlagar och vårdorganisationer är exem- pel på sådana institutioner, men även mass- media och kulturutbudet som helhet. De kvarvarande klasskillnaderna medverkar också till en social strukturering. En för vår sociala struktur aktuell problematik sammanfattas av författaren i konflikten konformism-pluralism. För den framtida socialpolitiken anger författaren det därför vara en viktig uppgift att bedöma samhäl— lets åtgärder som instrument för omvand- lingen av den sociala makrostrukturen. Servicekommitténs ansvarsområde berörs

av diskussionen om den ”sociala kontrol- len” via institutionella serviceformer. Kom- mittén har sökt beskriva den positivt resurs- utjämnande effekt som boendeservice kan ha, och poängterat dess personlighetsutveck- lande uppgifter. Enligt kommittén kan en utbyggd boendeservice därför antas i lång- siktigt perspektiv medverka till förändringar av den sociala strukturen på makronivå. Från denna synpunkt är de innehållsliga kvaliteterna i serviceutbudet ytterst värde— fulla, liksom styrningen av dessa. Service- kommittén aktualiserar dessa frågor såväl i avsnitten om social omvårdnad och akti- viteter som i behandlingen av de organisato- riska problemen. En kontinuerlig behand- ling av servicens ”innehåll” i ett brett poli- tiskt perspektiv kan bidra till att effekterna blir positiva.

Samhällets sociala .mikrostruktur formas, framhåller författaren, av de sociala grup- per inom vilka individerna fungerar, och strukturen förändras genom att dessa grup- per omvandlas eller försvinner. Viktiga or- saker till de pågående förändringarna är enligt författaren strukturförändringarna i näringslivet och i bosättningen. Levnadsvill- koren är t. ex. mycket olika i olika boende— miljöer, vilket visats i empiriska studier. Förändringarna från boende i små orter till förortsboendet i storstadsregionerna in- nebär att man bryter upp från en social mikrokultur, kännetecknad av en socialt och kulturellt homogen befolkning, stora möjligheter till inflytande över den egna och gemensamma miljön, och en överskåd— lig och variationsrik fysisk miljö. Man kom— mer till en miljö som i flera avseenden är den motsatta. De problem som detta inne- bär kan enligt författaren måhända mildras genom att de positiva egenskaperna hos de olika miljöerna utnyttjas bättre. Människor- nas positiva anpassningsförmåga till ny mil- jö fungerar om den inte blockeras av de nya livsvillkoren. I denna process är orga- niserade grannkontakter, delaktighet och ansvar för gemensamma villkor väsentliga komponenter.

Servicekommitténs huvudinställning i den svåra avvägningen mellan integration och

segregation, mellan fördelarna och nack- delarna i en homogen social struktur, är att samhället ständigt måste medverka till fysisk integration, genom vilken olika kate- gorier ges tillfälle till socialt samspel. I detta avseende kommer samhällets an- strängningar relativt ofta i motsatsställning till krafter som verkar för ökad differentie- ring av samhället. Samtidigt är det natur- ligtvis nödvändigt att sådana grupper kan utbildas i boendemiljön, att grannkontakter, delaktighet och ansvar för gemensamma villkor garanteras. I samhällen med stor rörlighet, snabb invandring till stora bo- stadsenheter och stora skillnader i livsatti- tyd utgör de vardagliga aktiviteter som kan skapa gemenskap i närmiljön en omistlig tillgång.

3.3 Fritidsstruktur

Fritiden ökar genom arbetstidsförkortning, teknisk utveckling m.m., men ökningstak- ten försvagas också av negativa kompo- nenter som ökad restid, ökat skiftesarbete. Ökningen av fritiden fördelas på olika ty- per av fritid, vardag, veckoslut, semester, pensionsålder osv.

Också fritidens innehåll förändras. Det påverkas sannolikt starkt av de förutsätt- ningar som listormen i övrigt ger. Därför är stadsbornas fritidsanvändning annorlun— da än glesbygdsbornas, liksom olika socio- ekonomiska gruppers.

I ett längre perspektiv kan fritidens an- vändning, enligt författaren, ses som en viktig indikator på medborgarnas totala livssituation. En utvecklingslinje leder till en individcentrerad och konsumtionsbeto- nad fritid, exploaterad av kommersiella in- tressen och med förströelse och verklighets- flykt som mål. En annan linje leder till en relativ ökning av de personlighetsutvecklan- de och samhällsaktiva fritidsfunktionema, där kulturell och fysisk aktivitet, politiskt och fackligt deltagande och medinflytande på närmiljön är komponenter.

Samhällets åtgärder bör enligt författaren inriktas på att stödja en fritidspolitik som

står i samklang med samhällets allmänna mål. Detta är så mycket viktigare då fri- tidsanvändningen sannolikt har stor bety- delse i individens livssituation. Fritidspoli- tiken sedd som komponent i jämlikhetspoli- tiken kan då inte förenklas till en fråga om ökat utbud utan måste syfta till att aktivt stödja en differentierad, individuellt anpas- sad och socialt medveten aktivitet. För att denna skall bli möjlig krävs åtgärder i boendemiljön, både i gammal och i ny be- byggelse.

Servicekommittén har i sitt arbete utgått från att de aktiverande och stimulerande fritidsaktiviteterna ännu är mycket ojämlikt fördelade över befolkningen. Därför är det en huvuduppgift att överbrygga hindren för de utanförstående kategorierna. Dessa hin- der kan delvis återfinnas inom servicekom- mitténs ansvarsområde. Kommittén be— handlar också utbudets innehåll och form i detta perspektiv. ojämlikheten i möjlighe- terna till en rik fritid är dock sannolikt främst beroende av andra samhällsförhål- landen.

3.4. Utbildningsstruktur

Utbyggnaden av det svenska utbildnings- systemet pågår på flera fronter: grundskole- reformen, gymnasiereformen, universitetens grundutbildningsdel och forskarutbildning- en, vuxenutbildningen och förskolan. De regionala skillnaderna är på väg att försvin- na och fortsatta insatser kan väntas för att inordna utbildningspolitiken i jämlikhets- politiken. En förskola med viktiga uppgifter som personlighetsutvecklande och socialt utvecklande instrument kommer att genom- föras.

Servicekommittén ser anknytningen mel- lan utbildningsstruktur och serviceförsörj- ning på en rad punkter. Det gäller den konkreta lokalmässiga samordningen, för- skolans sociala roll, den varvade utbildning- en, fortbildning och vuxenstudier, organi- sationernas folkbildningsverksamhet m.m. En god boendeservice är en av förutsätt- ningarna för att de utbildningspolitiska må-

len skall uppnås, speciellt inom vuxenut- bildningen. Gränsdragningen mellan utbild- ning och "alctivitet" i servicekommitténs mening är inte och bör inte vara alltför påtaglig. Utbildningsväsendet har också en väsentlig sidouppgift på alla stadier att föra fram information och debatt om boen- det och skapa intresse kring bostadsfrå- gorna och baskunskap för de boendes infly- tande över planeringsprocess och omdaning av bostadsmiljön.

3.5. Arbetsmarknadsstruktur

Arbetsmarknadspolitikens åtgärder och re— sultat kan, enligt författaren, knytas till begreppet full sysselsättning, produktiv sys- selsättning och fritt vald sysselsättning. Ar- betsmarknaden i Sverige har genomgått starka förändringar när det gäller köns-, ålders- och utbildningsstruktur. Utbildnings- refonnen har minskat andelen förvärvs- verksamma ungdomar. De gifta kvinnornas ökade yrkesverksamhet är den största för- ändringen i arbetskraften sedan 1950—talet.

Arbetskraftutbudet stagnerar nu och den fortsatta ökningen faller huvudsakligen på de gifta kvinnorna. Ökningen förväntas främst i städerna, medan skogslänen får vidkännas minskningar.

Servicesektorn kommer att bli mer ar- betskraftskrävande än industrisektorn. Be- dömningen av att tillgången på arbetskraft i framtiden blir knapp bygger på antaganden om en fortsatt låg kvinnlig förvärvsverk- samhet. Koncentrationen till storstadsregio- nerna av de nya arbetstillfällena kommer i varje fall att inskränka möjligheterna till fritt arbetsval i övriga delar av landet.

Människor som nu är undersysselsatta eller saknar möjligheter till produktivt ar- bete måste ges sådana tillfällen. Detta gäller bl. a. stora grupper av kvinnor samt handi- kappade. Risker för att improduktiva sys- selsättningsalternativ skapas för dessa kate- gorier anser författaren föreligga. Dessa och andra skäl gör det angeläget att disku- tera hur målsättningen att ge alla full, produktiv och fritt vald sysselsättning skall

Särskilt viktigt blir att genom åtgärder inom barnomsorg, utbildning, arbetstids- struktur, eliminering av öppen och dold könsdiskriminering m.m. öka kvinnornas yrkesintensitet, samt att genom en rad ge- nerella och individuellt inriktade åtgärder ge handikappade av olika slag faktiska möj- ligheter till produktivt arbete. Det är också väsentligt att motverka tendensen till diffe- rentiering av arbetstillfällena i produktiva och i sådana som tillskapas enbart för att ge sysselsättning åt människor som inte an— ses orka med det normala arbetslivets krav.

Servicekommittén vill understryka att en viktig förutsättning för att målsättningen ”full, produktiv och fritt vald sysselsätt- ning” skall kunna realiseras för stora grup- per i samhället är en väl fungerande boen- deservice. Servicekommittén vill emellertid också peka på att också andra strukturför- hållanden i den fysiska miljön påverkar möjligheterna till sysselsättning. Dit hör t.ex. kollektivtrafiksystemet samt lokalise- ringen av arbetsplatser i förhållande till boendemiljön. I den mån som arbetsmark- nadsstrukturen är beroende av servicestruk- turen kan man peka på gynnsamma effekter av en ökad boendeservice, såväl i social som i ekonomisk mening.

3.6 Produktionsstruktur

Produktionsstrukturens förändring under 1970-talet kommer enligt författaren att i många avseenden följa samma utvecklings- mönster som kännetecknade 1960-talet. In- dustristrukturen förutsättes bli förändrad enligt det mönster som är känt från andra industriländer: kemisk industri och verk— stadsindustri expanderar, tekoindustrin och skoindustrin är exempel på grenar med till- bakagång. Industrins konkurrenskraft och anpassning under 1970-talet blir bl.a. be- roende av möjligheterna att utnyttja stor— drift, tekniskt kunnande, forskning och ut- veckling. I några av dessa avseenden är landets förutsättningar gynnsamma, i andra mindre goda.

Den utveckling som skisseras av förfat— taren kan medföra en fortsatt snabb struk- turomvandling och ökade koncentrations- tendenser, växande enheter och en ökad dominans av storföretag med internatio- nella bindningar. Faktorer, som påverkar dessa utvecklingstendenser, är ekonomisk- politiska avvägningar, konjunktur- och strukturberoende förskjutningari den in- hemska och utländska efterfrågan, storföre- tagens agerande i fråga om ytterligare kon- centration och beträffande val av etable- ringsområden, internationalisering och dif- ferentiering.

Servicekommittén är medveten om bety- delsen av produktionsutvecklingen för sam- hällsstrukturen i stort samt att man vid styr- ningen av denna utveckling har många oli- ka hänsyn att ta. Kommittén vill dock un- derstryka att utvecklingen mot koncentre- rade, specialiserade och storskaliga samhäl- len innebär risker för människorna. Till viss grad kan nackdelarna i strukturomvand- lingen motverkas genom serviceutbyggna- dens positiva effekter.

3.7 Konsumtionsstruktur

Begreppet konsumtion är inte entydigt och skildringar av "konsumtionsstrukturen" blir därför beroende av författarens avgräns- ningar som man vid varje särskilt tillfälle gör. Särskilt viktigt är att man inte uppfat- tar ökad offentlig eller privat konsumtion som en odelad fördel. Ökad offentlig kon- sumtion i form av sjukvård av trafikoffer och ökad privat konsumtion i form av ar- betsresor är exempel på konsumtionssteg- ring av negativt slag.

Den privata konsumtionen har stigit snabbt —— det rör sig om en tredubbling sedan början av 1930—talet. Dess andel av bruttonationalprodukten har dock under samma period sjunkit från omkring 3 /4 till drygt 1/2. Inte bara volymen utan också inriktningen har förändrats: TV-apparater, frysboxar, djupfrysta livsmedel är exempel på nya produkter i den privata konsumtio- nen, utlandsresor är ett exempel på ett an-

nat stort och växande konsumtionsområde. Samtidigt har livsmedlens och beklädnadens andel av den privata konsumtionen sjunkit. Man har nu indikatorer på att ökningstak- ten i den privata konsumtionen kommer att bli lägre under 1970-talet än under 1960- talet, främst därför att utrymmet för ök- ning minskar relativt sett och dessutom i växande utsträckning tas i anspråk för of- fentlig konsumtion.

Den offentliga konsumtionen, och dit räknas statens och kommunernas löpande utgifter för tjänster inom t.ex. undervis- ning, sjukvård, försvar och förvaltning, be- räknas få en ökningstakt av 6% per år räknat i fast penningvärde. Undervisnings- väsendet upptar den största posten i den offentliga konsumtionen, hälso- och sjuk- vård de näst största. Från boendeservice- synpunkt är förhållandena inom vårdsek- torn av särskilt intresse. En rad föränd- ringar sker där, som skapar nya förutsätt- ningar och krav när det gäller vårdens in— riktning och form. Också förändringarna i hushållens benägenhet och möjligheter till ”produktion för egen konsumtion” är av stor vikt vid bedömningar av det framtida servicebehovet. Man kan här, konstaterar författaren, sammanfattningsvis förmoda att ett ökat antal funktioner kommer att flyttas över till bostadsområdens service- producenter dels från den institutionalise— rade offentliga tjänsteproduktionen, dels från de enskilda hushållen.

Servicekommittén behandlar såväl i verk- samhetsavsnitten som i ekonomiavsnitten de avvägningar mellan boendeservice och an- nan konsumtion som hushåll och samhälle gör, och som i sin tur styrs genom det sätt på vilket servicekostnaderna tas ut. Kom- mittén vill dock redan här framhålla att den anser förebyggande åtgärder viktiga för att motverka en icke önskvärd utveckling. Det- ta gäller även åtgärder som påverkar kon- sumtionen.

Förvaltningen är ett verktyg för de politiska strävandena. En tillbakablick visar att ut- vecklingen inom förvaltningsområdet varit mycket ojämn: somliga områden karaktäri- seras av mycket små förändringar, andra har genom förändringar i politiska mål och i tekniken genomgått omvälvningar.

Vid sin framtidsbedömning indelar för- fattaren förvaltningsstrukturen i ett antal större block. Inom de ”producerande” om- rådena kan man förvänta relativt små för- ändringar: kommunikation, kraftproduk— tion. Inom andra områden kommer stora förändringar sannolikt att ske: samhälls- planeringen på riksnivå, den regionala för- valtningen, undervisning, sjukvård och or- ganen för miljövård.

Inom några av dessa områden saknas ännu utvecklade tekniker. Hit kan räknas den nationella samhällsplaneringen. På des- sa områden måste verktyg skapas och de administrativa processerna utvecklas och integreras på olika nivåer. Exempel på and- ra önskvärda förvaltningsinstrument är sam- ordnade långtidsutredningar t. ex. inom 50- cialpolitiska och miljöpolitiska områden. Integrationen på dataområdet kommer att skapa förutsättningar för rationaliserade administrativa processer, samtidigt som de skapar nya faror vid okritisk användning.

Inom skilda förvaltningsområden kom- mer nya administrativa strukturer att växa fram: en ny form av regionala enheter, större än de nuvarande länen, samt nya statliga distriktsorgan för den lokala verk- samheten är exempel på detta.

Servicekommittén vill understryka beho- vet av planeringsinstrument för en lång- siktig styrning av samhällsutvecklingen i en- lighet med uppställda samhällsmål. Den hel— hetssyn på samhällets funktionssätt, som kommittén utgår från, ställer stora krav på en samordnad och väl avvägd planering. Även den sektoriella planering som krävs för att detaljfunktionerna skall anpassas till faktiska behov måste inordnas i en vidare planeringsstruktur. Samtidigt är det emel- lertid nödvändigt att planeringsinstrumen-

ten utformas så att individen får möjlighet att påverka sin situation och sin egen mil- jö.

3.9. Fysisk struktur

Med fysisk struktur avser författaren det byggda, organiserade samhälle som uttryc- ker de mål som samtidigt rymmer de möns— ter för liv och arbete som de tidigare del- studierna skisserar.

Trögheten i genomförandet av föränd- ringar i den fysiska strukturen är ofta för- summad i debatten. Denna tröghet har sina orsaker bl. a. i bristande planering, bristan- de samordning mellan åtgärder inom olika sektorer, oenighet om mål eller bristande pregnans i målformuleringarna, långsam be- slutsprocess, tekniska problem vid föränd- ring av gamla och vid produktion av nya miljöer. Genomförandeskedet lider av bris- ten i samordning mellan den fysiska och den ekonomiska planeringen och driftskedet saknar ofta planeringsinstrument. Slutligen kan återföringen av erfarenheter sägas vara alltför bristfällig.

Kraven på samhället blir i konsekvens med denna problemanalys ”organisation för bättre funktion”, vilket innebär åtgärder på alla planeringsnivåer.

Kraven på individen blir ett ökat engage- mang i samhällsutbyggnaden, som i sin tur kräver fördjupad insikt om sambanden mel- lan den fysiska och övriga samhällsfunktio- ner.

Urbaniseringsprocessen kommer att fort- sätta med två till synes motstridiga tenden- ser: koncentration och spridning.

Koncentrationen betingas av krav på hus- hållning med resurser, skydd mot miljöför- störing, samordning av tekniska anläggning- ar, drift- och förvaltningsekonomi m.m.

Spridningen betingas av den totala sam- hällstillväxtens krav på ökade ytor men också på ökad rörlighet, ändrad områdes- struktur och stadsplanestandard samt rym- ligare boendestandard.

Huvuddelen av 1970-talets samhällsstruk- tur är redan formad genom beslut och eko- nomiska program.

Volymen för samhällets expansion är begränsad. Inom de ramar som finns till— gängliga synes huvuddelen av utrymmet vara intecknad. Kvar att diskutera är stan- dardfrågor. Det fysiska samhällsbyggandet måste vara inriktat på föränderlighet. Må- let för 1970-talets samhällsbyggande kan kortfattat formuleras som åtgärder för att upphäva de regionala ojämlikheterna och prioritera långsiktiga åtgärder. I ett mer långsiktigt perspektiv kan målen uttryckas som formandet och förverkligandet av to- tala samhällsbyggnadsprogram i samspel med en initierad opinion.

Servicekommittén vill särskilt understry- ka hur viktigt det är att betrakta samhället som en helhet som skall förändras genom komplettering, omformning och miljötill- skott. Därmed blir påverkan på den befint- liga miljön minst lika betydelsefull som ny- produktion på jungfrulig mark. Växlande behov, förändringar över tiden kräver en flexibilitet som hittills saknats i samhälls- utbyggnaden. Servicekommittén har sett det som en viktig uppgift att inom sitt ansvars- område arbeta för en sådan följsamhet till aktuella behov och en beredskap för för- ändringar.

i”, ta.”;

,/ | x'

...”vi bor som andra, även om vi kallar oss familjen Annorlunda”. Mathållning och andra kollektiva sysslor fungerar bra och en vilja att ta ansvar för varandra kan konstateras . . .

(Familjen Annorlunda, exempel 2.2)

4. Kommitténs prioriteringar av problemområden

4.1 Problem inom olika servicefunktioner

Kommittén har valt att indela problemom- rådena i tre grupper:

' Verksamheter . Planering och organisation . Ekonomiska frågor.

Den första gruppen verksamhetspro- blemen —— diskuteras med utgångspunkt i krav och synpunkter på verksamheternas målsättning, innehåll, former att nå de boende.

Den andra gruppen planerings- och organisationsproblemen -— diskuteras med utgångspunkt i krav på rationalitet, ”mål- säkerhet", påverkansmöjlighet.

Den tredje gruppen —ekonomiproblemen diskuteras med utgångspunkt i krav på hushållning, lämplig intäkts- och kostnads- fördelning, kunskap om kostnader och in- täkter.

Det är viktigt att klargöra att det inte finns några klara skiljelinjer mellan dessa tre problemgrupper. Snarare skall behand- lingen betraktas som tre infallsvinklar mot samma problematik.

Verksamhetsavsnittet block:

behandlas i tre

' Social omvårdnad ' Aktiviteter ”kultur" och ”motion, fri-.

luftsliv” ' Hushållsteknisk service.

Utgångspunkten är dock en totalsyn på människans sociala, emotionella, intellek- tuella och fysiska resurser. Därmed har ser- vicekommittén lämnat den snäva avgräns- ningen av problemområdet i boendeservice som ofta kommit till uttryck i den allmän- na debatten.

Social omvårdnad

Behandlingen av den sociala omvårdnaden startar med ett försök till en i stort sett ”heltäckande” beskrivning av mål och me- del för samhällets insatser. Beskrivningen utgår från gällande sociallagstiftning men byggs ut till att redovisa de utvecklingslin- jer som behandlas i dagens socialvårdsde- batt. Viktiga moment i denna är kraven på generella förebyggande åtgärder, över- gång från kontrollerande funktioner till ”service", från tvång till frivillighet och från sluten till öppen vård och omsorg. För att dessa grundläggande förändringar av den sociala omvårdnadens former skall kunna realiseras anser kommittén det nöd- vändigt att kontaktytorna mot andra sam- hällsfunktioner blir så stora som möjligt och avståndet mellan dem som svarar för omvårdnaden och dem den avser så litet som möjligt. Detta kan, enligt kommittén, bäst uppnås om den sociala omvårdnaden decentraliseras och kopplas till andra ser- vicefunktioner. . ' »" "Problemområden" blir med detta prin-

cipresonemang som bakgrund de hinder som föreligger för en decentraliserad social omvårdnad. Väsentliga sådana hinder är enligt kommittén lagstiftningshinder, orga- nisatoriska och administrativa hinder, me— todhinder samt resursavvägningshinder. Vissa av dessa hinder kan övervinnas re- dan idag, och kommittén gör en bedömning av vilka funktioner för social omvårdnad som på kort och lång sikt måste förändras.

A ktivireter

Aktivitetsavsnittet startar med en mot den sociala omvårdnaden svarande ”heltäckan- de” beskrivning av mål och medel för fri— tids— och kulturpolitiken. Viktiga moment för denna bör enligt kommittén vara att öka individens fysiska, psykiska och sociala välbefinnande, öka individens intellektuella, emotionella och sociala resurser, öka indi- videns möjlighet att påverka den gemen- samma miljön samt öka gemenskapen mel- lan individer och grupper.

De hinder som kommittén uppmärksam- mat för att alla skall få tillgång till ett rikt och aktivt kultur- och fritidsliv är bristande fritid, olämpliga arbetsvillkor, socioekono- miska hinder, sociala hinder, geografiska hinder samt resurshinder. Vissa av dessa hinder är av grundläggande politisk art. Andra kan enligt kommittén minskas eller elimineras genom åtgärder i närmiljön. Framför allt gäller då att närmiljön utnytt- jas för kontaktskapande och därmed blir en nyckel till aktivitet, gemenskap och engage- mang.

Kommittén anvisar praktiska vägar att stärka närmiljöns kontaktskapande funktion genom decentralisering och uppsökande verksamhet, stöd till särskilda kategorier och funktioner samt integration av verk- samheter.

De aktiviteter som hänförs till gruppen motion och friluftsliv behandlas av kom- mittén på ett med ”kulturaktiviteterna” parallellt sätt. Hindren bedöms delvis vara knutna till de nuvarande aktiviteternas in— nehåll, till brister i information samt till av- ståndsfaktorer. Kommittén diskuterar där-

för en decentraliserad verksamhet, riktad till alla boendekategorier. Tyngdpunkten i verksamheten skall ligga i bostadsområdets frilufts- och motionscentrum.

H ushållsteknisk service

Avsnittet om hushållsteknisk service startar med en beskrivning av de funktioner som ingår i betänkandets behandling av service- begreppet och som har som mål att avlasta och underlätta betungande hushållsarbete och bidra till gemenskap och kontakt. Kom— mittén diskuterar hindren inom varje funk- tion inom de organisatoriska, ekonomiska och attitydmässiga områdena. De organisa- toriska hindren kan enligt kommittén över- bryggas genom kommunal planering. Inom de olika områdena föreslår kommittén för- söksvcrksamhet för att pröva olika former av integration. För en samordnad kontakt med de boende förordar kommittén försök med upprättande av servicecentraler.

Ett genomgående problem när det gäller serviceverksamheterna är svårigheterna att nå fram till de boende, särskilt då att ge dem som bäst behöver det stöd i ett be- hovsanpassat serviceutbud. De lösningar som skisseras är en långtgående decentrali- sering av serviceutbudet med basen på bo- stadsområdesnivå.

Såväl för att ge större ”kontaktyta” mel- lan skilda gemenskapsformer som av ratio— nalitetsskäl förordas integration av service- funktioner.

Inom flera områden pågår olika former av försöksverksamhet initierad av andra organ eller utredningar. Servicekommittén föreslår ytterligare försöksverksamhet inom vissa av dessa områden.

4.2 Problem inom organisation och planering

Med de huvudmålsättningar som verksam- hetsavsnitten ger uttryck för är det naturligt att organisationsavsnittet huvudsakligen äg- nas samordnings- och påverkansproblem i planerings- och driftprocesserna.

De förslag till åtgärder som kommittén förordar hänför sig till såväl central nivå som lokal nivå, såväl till rullande planering som till projektbundna planeringsuppgifter.

Kommitténs förslag på central nivå är att ett samarbetsorgan för berörda myndighe— ter och organisationer tillskapas. På lokal nivå föreslås att till kommunstorleken an- passade samarbetsformer utvecklas.

4.3. Ekonomiska problem

Kommitténs behandling av ekonomifrågor- na måste på grund av bristande underlag i empiriskt material, i högre grad än övriga avsnitt bygga på teoretiska diskussioner.

Kommitténs förslag domineras därför också av krav på att berörda parter utveck- lar metoder för insamling och analys av ekonomiska data.

Kommittén diskuterar också behovet av klarare ansvarsfördelning mellan primär- kommun, sekundärkommun och stat.

4.4. Behovsbedömningar och besluts- underlag

En grundläggande problemställning är på vilket beslutsunderlag som boendeservice skall kvantifieras och hur avvägningar mel- lan skilda servicefunktioner skall ske. Kom- mittén utgår från att de boendes behov skall vara styrande.

För att den eftersträvade styrningen av serviceutbudet till överensstämmelse med de boendes behov skall komma till stånd, krävs självfallet att dessa behov är kända.

Enligt servicekommittén är det en viktig samhällsuppgift att kartlägga och beskriva medborgarnas grundläggande behov. Denna kartläggning torde bäst ske genom ett sam- spel mellan mätmetoder, utvecklade inom en rad olika forskningsdiscipliner och med- borgarinflytande i olika former och på olika nivåer. Detta samspel kräver en ökad kontaktyta mellan medborgarna och fors— karna och mellan forskarna och besluts- fattarna.

Enligt kommitténs uppfattning har den

moderna samhällsvetenskapen i alltför ringa utsträckning ägnat sig att söka kartlägga på vilket sätt individ och grupp påverkas av den fysiska miljöns struktur och därmed ge underlag för en beskrivning av hur samspe— let människa—fysisk omgivning borde vara utformat. Inte heller har man sökt ange krav på miljöutformningen med utgångs- punkt från behovsanalyser. Av detta skäl är det empiriska underlaget för behovsbe— stämningar ytterst bristfälligt.

Den ringa utsträckning i vilken direkt- kontakt mellan medborgarna och beslutsfat- tare har prövats i organiserade och konti— nuerliga former när det gäller utvärdering av den nuvarande boendemiljöns egenska- per försvårar också bedömningen av lämp- liga framgångsvägar.

Servicekommittén vill därför understryka vikten av att metoder för behovsanalyser inom boendeserviceområdet utvecklas. Det är en viktig uppgift för forskningsråden inom det samhällsvetenskapliga och sam- hällsplanerande området att initiera projekt som avser att belysa det här aktualiserade området.

Exempel på organ som här kan göra en insats är det samhällsvetenskapliga forsk- ningsområdet, statens råd för byggnads- forskning, konsumentverket samt Riksban- kens jubileumsfond.

De boendes servicebehov kan införas i planeringen på olika sätt. Den traditionella metoden är att genom anvisningar/normer eller myndighetsrekommendationer tillför- säkra en viss standardnivå.

Anvisningar och rekommendationer kan kombineras till system, som på olika detal— jeringsnivå och med olika praktisk verkan styr objektet. Genom att rekommendationer kombineras med finansiella regler kan de få normerande innebörd.

Både anvisningar och rekommendationer har således som syfte att styra. Rekommen- dationen är att betrakta som ett informa- tionssystem, medan anvisningen kombinerar information med tvång. Syftet med dessa styrmedel är att konkretisera målsättningar i former som gör dem tillämpliga i prak- tiskt handlande.

Förutsättningar för anvisningar/rekommen- dationer inom servicesektorn

I det följande diskuteras användningen av normer och rekommendationer som styr- medel inom servicesektorn med utgångs- punkt från några generella förutsättningar:

Kvantifiering är möjlig. För att anvis- ningar/rekommendationer inom servicekom- mitténs ansvarsområde skall kunna formu- leras krävs att behovet av boendeservice kan kvantifieras. Kommittén har diskuterat kvantifieringsfrågorna men har på grund av bristande empiriskt underlag inte kunnat fullfölja sina diskussioner till slutliga ställ- ningstaganden. I Boendeservice 2 anges att ”full behovstäckning” skall uppnås, och kommittén har också den principiella in- ställningen att ”normativa behovsnivåer" bör fastställas. Kommittén anser det såle- des önskvärt att för varje funktion ge defi- nitioner av det normativa behovet av boen- deservice. I den mån detta normativa behov kan kvantifieras skapas också ett underlag för anvisningar/rekommendationer.

Behov av styrning föreligger. För att an- visningar/rekommendationer skall vara mo- tiverade måste ett behov av styrning kon- stateras. Inom serviceområdet borde krite- rier på detta behov kunna erhållas genom jämförelser mellan normativt behov och faktiskt utbud av boendeservice. Om ser- vicebehovet inte är täckt utan styrningsåt- gärder måste sådana rimligen övervägas.

Ideologiska förutsättningar finns. För att anvisningar/rekommendationer skall kunna introduceras krävs att de upplevs som moti- verade och samstämda med ideologiska hu- vudmålsättningar. På denna punkt torde förutsättningarna idag vara olika för olika servicefunktioner.

Administrativa förutsättningar finns. För att anvisningar/rekommendationer skall kunna introduceras krävs självfallet att vissa administrativa förutsättningar gäller beträf- fande ansvarsfördelning och -de1egering mellan ”nivåer” och organ. Till denna hu- vudrubrik kan de juridiska och rättsliga förutsättningarna hänföras. Dessa frågor berörs i servicekommitténs behandling av

Resursförutsättningar finns. För att an- visningar/rekommendationer skall vara me- ningsfulla krävs att resurser som är till- räckliga för uppfyllandet står eller kan stäl- las till förfogande. Sådana resurser kan be- stå av finansiella investeringsmöjligheter, personaltillgång, markutrymme, planerings— kapacitet, medel för drift av verksamheter m.m.

Enligt servicekommitténs uppfattning finns således förutsättningar för en ökad omfattning av normering och rekommen- dationer av utbudet av boendeservice. Hu- vudsakligen kan detta ske genom en ut- byggnad av redan existerande anvisningar/ rekommendationer inom bostadsstyrelsens, planverkets, socialstyrelsens och skolöver- styrelsens ansvarsområden. Servicekommit- tén konstaterar också att sådant arbete nu pågår i linje med kommitténs intentioner.

4.5. Särskilda åtgärder mot bostads- segregation

Begreppet bostadssegregation kan ges myc- ket skiftande innebörd. Primärt kan det stå för en fysisk åtskillnad av olika boendeka- tegorier. Begreppet kan också användas om en form av boende där skilda kategorier visserligen bor fysiskt integrerade men där de inte samverkar i en social gemenskap inom närmiljön. Servicekommittén strävar inte endast till en fysisk integration utan också till att erbjuda möjlighet till en so- cial integration inom boendets ram.

Servicedebatten har till stor del handlat om åldersintegration fysisk genom ned- brytning av det institutionella åldringsboen- det, social genom Vidgning av fritidslokaler- nas användningsområde inte minst till vuxen- och åldringsgrupperna, integration mellan åldersgrupperna på barninstitutioner m.m.

Också i bostadsdebatten har man hävdat teorin om fysisk integration: ett blandat utbud av lägenhetsstorlekar, åtgärder på bostadsfömiedlingsnivån för att öka ande-

len småhushåll i den nya bebyggelsen. Mot- satt effekt mot dessa strävanden har bl.a. den allmänna trögheten på bostadsmark- naden, prisskillnaderna mellan bostäder av olika ålder.

Servicekommittén har på ett översiktligt och principiellt plan hävdat att kommitténs förslag till åtgärder är ägnade att minska också tendenser till social segregation. Kommittén har framhållit ålderssegregatio— nen som en nackdel i den nuvarande boen- destrukturen som kan mildras genom boen- deservice. En viktig del i argumenteringen har gällt de handikappades integration i samhället som helhet.

Aktuella studier samt en växande erfa- renhet och medvetenhet visar att det, jämsi- des med ålderssegregationen, fortfarande finns en omfattande fysisk segregation i bostadsmiljön, orsakad av sociala och socio- ekonomiska faktorer. Servicekommittén be- dömer dessa tendenser som mycket allvarli- ga och anser att det är en viktig samhälls- uppgift att tillse att alla typer av segrega- tion i boendemiljön motverkas.

Inom ramen för samhällsplaneringen kan en rad åtgärder vidtas som motverkar fy- sisk segregation. Segregation mellan hus- hållstyper och ålderskategorier motverkas i viss mån genom att lägenhetsammansättning och serviceutbud får sådan utformning att alla kan finna lämpliga boendeformer inom varje bostadsområde.

Fysisk och social segregation av handi- kappade av olika slag motverkas genom en generell anpassning av miljön till de svaga gruppernas förutsättningar. Till detta pro- blemområde räknar kommittén inte endast en anpassning av miljön till de rörelsehan- dikappades krav. Kommittén vill hävda nödvändigheten av att handikappbegreppet får en mer nyanserad innebörd och att andra handikappgrupper än de rörelsehin- drade också uppmärksammas vid den fy- siska planeringen. Kommittén vill särskilt påpeka att boendemiljön måste ges sådana kvaliteter att såväl personer med psykiska handikapp som förståndshandikapp i denna upplever en trygg och personlighetsutveck- lande atmosfär.

Fysisk segregation föranledd av inkomst— skillnader kan inte primärt motverkas ge- nom åtgärder i den fysiska miljön. Även om kommittén anser det angeläget att boendekostnaderna sänks genom en sträng hushållning med resurser och genom åter- hållsamhet när det gäller ökningen av boen- destandarden i nyproduktionen, har kom- mittén den uppfattningen att åtgärderna mot inkomstsegregation måste ha formen av stöd till dem som inte själva kan skapa tillräckliga resurser för en fullgod boende- miljö.

Det arbete med nya bostadsnormer, som nu pågår inom bostadsstyrelsen, aktualise- rar frågan om vilka bostadspolitiska mål- sättningar som skall gälla, och i vilken ut- sträckning som samhället genom ekono- miska stödåtgärder skall garantera alla en god bocndestandard.

Kommittén anser att det är en viktig uppgift för boendeservicen att medverka till social integration i områden där fysisk inte- gration redan uppnåtts med andra medel. I verksamhetsavsnitten diskuteras på vilket sätt detta kan ske och vilka krav det ställer på serviceutbudets innehåll och form.

4.6. Särskilda åtgärder för förbättring av boendeservice i befintlig bebyggelse

Serviceutbyggnad skall också ske i befintlig bebyggelse, för att de olikheter i boende- standard som föreligger mellan äldre och nyare bebyggelse i möjligaste mån skall kunna utjämnas.

Kommittén är medveten om att en vä- sentlig förbättring av den befintliga miljöns servicestandard kommer att vara resurs- krävande och kan verka dämpande på tak- ten i standardökningen av servicen i nybe- byggelsen. Det är kommitténs uppfattning att man i framtiden bör göra noggranna överväganden som grund för resursavväg- ningen mellan å ena sidan förbättrings- och kompletteringsåtgärder och å andra sidan nybebyggelse.

Servicekommittén anser det därför ange- läget att kommunerna sammanställer och

utvärderar uppgifter om den aktuella ser— vicestrukturen inom kommunen, samt ställer denna inventering i relation till bedömningar av behovsstrukturen. På grundval av bl.a. dessa två faktasamlingar bör kommunen enligt kommitténs uppfattning bedriva en rullande planering som också i fysisk form anger hur serviceutbyggnaden skall ske i kommunen som helhet.

Inventeringen av den aktuella service- strukturen bör omfatta samtliga de funktio- ner som servicekommittén behandlat. Ser- viceutbudet skall anges med såväl kvantita- tiva som kvalitativa mått. Enligt service- kommitténs uppfattning kan huvuddelen av de data som erfordras för nulägesbeskriv- ningen beträffande serviceutbudet hämtas ur statistikproduktion, som kommunen nor- malt förfogar över.

Förbättringen av befintliga miljöers boen- deservice kan ske genom kompletteringar av två slag.

Med direkta komplement avser kommit- tén anordnandet av lokaler för serviceverk- samheter av olika slag. Exempel härpå är utbyggande av barnstugor eller fritidsloka- ler, nya butikslokaler m.m. Med indirekta komplement avser kommittén insprängning av bostäder eller andra verksamheter, som förändrar förutsättningarna för serviceut- bud inom området. Servicekommittén antar att kombinationer av dessa två typer av åt- gärder ofta kan vara en lämplig väg att förbättra serviceförhållandena.

Servicekommittén har kunnat konstatera att erfarenheter av förtätning och service- utbyggnad i äldre bostadsbebyggelse nästan helt saknas i Sverige. Saneringsverksamhe- ten i de större städerna har antingen varit inriktad på fullständig förnyelse eller på mycket begränsade tekniska förbättringar, vanligen endast avseende de enskilda bo- städernas kvalitet.

Kommittén vill särskilt understryka att kompletteringsåtgärder kommer att erford- ras i snart sagt alla befintliga bostadsom- råden, och således inte, som upprustnings.— verksamheten, kan begränsas till det äldre bostadsbeståndet. Särskilt i de större städer- na har den mycket omfattande nybyggnads-

verksamheten sedan slutet av 1940-talet ska- pat ett bestånd av stora bostadsområden med bristfällig servicenivå. I många av dessa områden sker en minskning av boen- detätheten och en förändring av åldersstruk- turen mot högre andel äldre boende. Dessa tendenser samverkar till att vissa service- funktioner får ett försämrat underlag, vilket ytterligare försämrar serviceutbudet. I om- råden av denna karaktär torde det inte vara tillfyllest att enbart söka tillfoga nya ser- viceanläggningar. Det är angeläget att där- utöver åtgärder vidtas för att förändra ål- dersstrukturen och kanske även öka boen- detätheten.

Åtgärder som bör övervägas i sådana sammanhang är ombyggnad av lägenhets- beståndet, främst så att det bättre svarar mot större hushålls behov. Ibland medger också områden av denna karaktär att kompletterande bostadshus införs, då med en lägenhetssammansättning som på lämp- ligt sätt kompletterar den befintliga.

Kommittén anser att förnyelse genom funktionskomplettering är en väsentlig och mycket intressant forskningsuppgift, som med hänsyn till de mycket stora fördelar som kan vinnas genom förbättrat kunskaps- underlag bör prioriteras och ges goda re— surser. Önskvärt vore att den antydda forsk- ningsverksamheten kunde kompletteras med experimentverksamhet genom vilken erfa- renhet av olika typer av problem vid för- nyelse av bebyggelse kunde vinnas.

Servicekommittén har framfört dessa syn- punkter i anslutning till de förslag till ut- ökad saneringsverksamhet i form av om- byggnad, som framlagts av saneringsutred- ningen.

4.7. Ambitionsnivåer och tidperspektiv

Servicekommitténs uppgift är att argumen- tera för att full behovstäckning på sikt upp- nås inom boendeserviceområdet. Kommit- tén har dock inte haft till uppgift att söka kvantifiera servicebehovet eller att ta ställ- ning till när behovstäckningen skall uppnås.

Den följande principiella framställningen

är avsedd att bilda underlag för diskussion av hithörande frågor.

A mbitionsnivåer

Tre principiellt olika ambitionsnivåer för serviceutbyggnaden kan särskiljas. De kan appliceras på hela serviceblocket eller på någon enstaka servicefunktion:

Fall A

Nuvarande totala resursinsatser står oför- ändrade. Effektivisering och ompriorite- ringar sker inom serviceramen, varför am- bitionen, mätt i utbud eller behovstäckning, innebär en höjning tack vare bättre resurs- användning.

Exempel: Lokalintegration ger, genom ef- fektiviserat lokalutnyttjande, möjlighet till ett större verksamhetsutbud utan ytterligare lokalinvesteringar och med minskade drift- kostnader per utbudsenhet. övergång från institutionell till öppen åldringsvård ger inom samma resursramar möjligheter att nå fler individer med adekvat omsorg.

Fall B

Fall A kombineras med ett resurstillskott som motsvarar de besparingar som görs utanför servicesektorn genom utbyggnaden. Fall B utgör en omprioritering inom en to- talekonomisk ram.

Exempel: Ökad barnomsorg möjliggör ökat förvärvsarbete, som ger skatteintäkter som kan disponeras för service. Ökat ut- bud av ungdomsaktiviteter kan finansieras genom minskningar i skadegörelse och be— vakningskostnader (se dock avsnitt om tids- faktorer).

Fall C

Fall A eller fall B kombineras med ett absolut resurstillskott, som tas från av servi- ceutbudet opåverkade resursområden.

Exempel: Inom boendesektorn kan resur- ser för serviceinvesteringar erhållas genom sänkning av bostadsområdets tekniska ut- rustningsstandard.

Inom varje ambitionsalternativ kan omför- delningar ske mellan resursgivande parter, populärt kallat övervältring. Här kan föl- jande principiellt olika alternativ urskiljas:

I oförändrad fördelning II omfördelning mellan nivåer (stat, kommun, individ) III omfördelning på resp. nivå (ex.vis på individnivå: avgift, hyra, skatt) IV omfördelning i båda avseendena.

Tidperspektiv

Både ramalternativen och ambitionsalterna- tiven påverkas starkt av tidperspektivet. Effekter i form av intäkter av ökat ser- viceutbud är förskjutna i tiden i förhål- lande till investeringarna. Detta kan med- föra att ramarna tillfälligt måste ökas eller att fördelningsalternativen måste korrigeras med hänsyn till ”pucklar” i resursbehovet.

4.8 Avslutande kommentar

Enligt kommitténs uppfattning är alternativ A huvudalternativ och utgångspunkt i den följande analysen. Kommittén har därvid starkt betonat rationaliseringsvinsterna ge- nom integration. Dock har kommittén ge- nom totalkostnadsstudien sökt visa realis- men även i alternativ B. Förslag till resurs- förändringar enligt alternativ C har avvisats av kommittén med hänsyn till allmänpoli- tiska avvägningar.

Problematiken kompliceras av att ambi- tionsalternativen alltid måste kombineras med fördelningsalternativ. I princip innebär ju de ”två dimensionerna” att man genom omfördelningar kan kompensera eller förta verkan av förändring av ambitionsnivån för någon eller några av de ”resursgivande” parterna.

Konsekvensen av detta är att statsmakten och kommunerna måste välja ambitionsal- ternativ och kombinera detta med fördel- ningsalternativ för alla serviceaktiviteter. Synpunkter på val av fördelningsalternativ ges i ekonomiavsnittet.

Servicekommittén har härmed givit vissa principiella synpunkter på de huvudfråge- ställningar som kommittén haft att bear- beta. I den fortsatta behandlingen återkom- mer dessa huvudproblem i anknytning till den struktur som gäller för betänkandet som helhet.

x::_ '. ». '.' ' N:) ' _J

t,'-_ ? w

.'" :"' |A »,

. R ,

r .a— v. _

/ r __ —-—- ' .

i

...snickeriverkstad, sy- och vävstuga, bibliotek, kaffeservering och Skollunch, hårvård och fot- vård. En mångsidig verksamhet, till stor del byggd på frivilligt arbete och ”öppen" för alla utan anspråk på medlemsskap eller tvång att ”göra något” . ..

(Rödakorsgården, exempel 4.7)

II

Verksamheternas innehåll —— social omvårdnad

5. Verksamhetsområdet social omvårdnad

5.1. Inledning

Avsikten med föreliggande del är att belysa socialpolitikens konsekvenser för boende- servicens utbyggnad och att därvid klarläg- ga vilka av socialpolitikens funktioner som kommer att beröras av en utbyggd boende- service. Det har därvid varit nödvändigt att relativt ingående kartlägga nuläge och ut- vecklingstendenser såsom de framgår av ut- redningsdirektiv, av praxis, av aktuella be- slut och aktuell debatt. Att den sociala om- vårdnaden utgör en viktig del av det som servicekommittén definierar som boendeser- vice framgår bl.a. av en definition i Boen- deservice 2, där kommittén anförde: ”Boendeservice är tillgång till tjänster, varor, lokaler, utrustning samt bebyggelseplanering och organisatoriska åtgärder som underlättar betungande hushållsarbete, som ökar möjlig— heterna till personlighetsutveckling och hälso- främjande aktiviteter och som medverkar till ökad trygghet, gemenskap och jämlikhet.”

Åtskilliga av de åtgärder som sedan lång tid tillbaka förekommer inom socialvården kan således hänföras till det som nu av servicekommittén benämnes boendeservice. Hemhjälp och barnomsorg är exempel på sådana funktioner som Visar att betydande delar av boendeservicen har utvecklats från socialvården.

Servicekommittén har i detta samman- hang ej kunnat undvika att beröra vissa övergripande principfrågor som gäller so— cialpolitikens och framför allt socialvårdens

långsiktiga inriktning och målsättning. Det har ej varit möjligt att behandla vissa so— ciala omsorgsfunktioner på boendeserviceni- vån utan att först ta upp och belysa dessa övergripande frågor.

Del II skall också ses som ett inlägg i den aktuella socialvårdsdebatten ifrån den speciella utgångspunkt som boendeservicen utgör, utan att därför föregripa den pröv— ning av socialvården som genomföres av den statliga socialutredningen. I direktiven till socialutredningen framhålles att den nuvarande lagstiftningen har tillkommit som resultat av olika kommittéers arbete och att de grundläggande principerna i den har sin förankring relativt långt tillbaka i tiden. Det framhålles att lagstiftningen måste an- passas efter utvecklingen i samhället och ef— ter de nya metoder och ökade resurser man fått i fråga om vård och behandling m.m. Denna del av socialutredningens direktiv illustrerar utvecklingen från en starkt sekto- riell socialvård med splittrad och symptom- inriktad speciallagstiftning och till en före- byggande och samordnad socialvård. Ett principbetänkande från socialutredningen avseende bl. a. målfrågorna kommer att framläggas under 1973. Det har ändå be- dömts som värdefullt att servicekommittén mot bakgrund av sitt tidigare arbete mera konkret preciserar vilka av den sociala om- vårdnadens funktioner som kan ingå i be— greppet boendeservice och hur vissa sam- ordningsfrågor kan lösas.

Avgörande för kommitténs grundinställ- ning när det gäller de delar av social om- vårdnad såväl som andra funktioner vilka kan hänföras till begreppet boendeservice är uppfattningen att så många människor som möjligt bör få reella möjligheter att utveck- las i närkontakt med andra i integrerade bostadsområden och att särskilda resursin- satser vid speciella behov i första hand skall sättas in medan människan befinner sig i boendemiljön.

5.2 Vad är social omvårdnad?

Socialvården befinner sig således under en genomgripande omprövning.

Idag finns inga entydiga eller allmänt ve- dertagna övergripande definitioner på be- grepp som socialpolitik, socialvård, social service eller omvårdnad. Detta förhållande sammanhänger med den svenska socialpoli— tikens och socialvårdens successiva tillkomst och utveckling, som ofta varit betingad av specifika problem eller behov. Detta har lett fram till en socialpolitisk lagstiftning som är synnerligen mångfasetterad och he- terogen, när det gäller såväl målsättning som principer för åtgärderna. En betydande del av det som i vidaste mening kan hän- föras till begreppet socialpolitik är special- reglerat i lag. Sjukförsäkrings- och pen- sionssystemet är ett exempel, barnbidragen och bostadstilläggen till barnfamiljer är andra exempel.

Även den relativt begränsade del av so- cialpolitiken som den kommunala social- vården utgör är enligt vad som framgår i det följande i inte obetydlig utsträckning reglerad i speciallagstiftning. I detta avsnitt lämnas också en översikt över de ej lag- bundna delar av socialpolitiken, som mer eller mindre direkt har anknytning till be- greppet boendeservice. Dessa utgör en till- tagande del av den kommunala socialvår- den och kan exemplifieras med barnomsorg och handikappåtgärder.

Flertalet av de servicefunktioner som kommittén anser innefattas i begreppet bo- endeservice ingår i den kommunala social-

vårdens uppgifter t.ex. barnomsorg, åld- ringsvård och handikappservice och delar av fritidsservice. I den mån mathållning, bostadsvård, tvätt och klädvård samt slut- ligen varudistribution ingår i hemvård eller hemtjänst gäller det också dessa funktioner. Kommittén hänför i Boendeservice 2 vissa andra servicefunktioner till tre ansvarsgrup- per. Sambandet med boendeservice markeras även av att dessa funktioner med utgångs- punkt från av kommittén tidigare använda begrepp i allmänhet hänföres till ansvars- grupp 1, vilket förutsätter ett samhälleligt ansvar för såväl planering, tillhandahållande av lokaler som drift. Ansvarsgrupp 2 in- nebär att samhället svarar för planering och tillhandahållande av lokaler medan ansvaret för verksamheten delas mellan olika sam- hällsorgan och organisationer, grupper och de boende själva. Även ansvarsgrupp 3 in- nebär att samhället svarar för grundförut- sättningarna, medan ansvaret för tillhanda- hållande av lokaler och drift kan delas mel- lan samhället och ideella och kommersiella organ, bostadsföretag och de boende själva.

Utöver de ovannämnda och ytterligare några utpräglade servicefunktioner ingår mera behandlande åtgärder och under vissa omständigheter tvångsåtgärder i den kom- munala socialvårdens uppgifter. Därtill kommer en del ”nya” funktioner som kan benämnas samhällsarbete och som mera be- röres i det följande. I det följande göres en översikt över verksamheter som kan hän- föras till social omvårdnad med utgångs- punkt i Vilken grad de är reglerade i lag. Översikten har av skäl som tidigare berörts måst gå utanför de av socialvårdens funk- tioner som nu ligger på bostadsområdes- nivå.

Lagreglerade funktioner

Lagarna på socialvårdsområdet ger vissa beskrivningar och begränsningar när det gäller vad som skall hänföras till social omvårdnad. Lagarna ger i viss utsträckning effekter på socialvården också i de delar som inte direkt berörs av lagstiftning. Det har således hävdats av 1964 års nykterhets-

vårdsundersökning och av samarbetskom- mittén för socialvårdens målfrågor att män— niskor inte sällan undviker att ta kontakt med nykterhetsvården inom den kommu- nala socialvården mot bakgrund av känne— dom om att denna i vissa situationer kan ingripa med tvångsåtgärder. Å andra sidan har vissa andra omfattande funktioner inom den kommunala socialvården haft och i tilltagande grad erhållit allmänhetens för- troende. Barnomsorg och åldringsvård är exempel på sådana funktioner.

Den individuellt behovsprövade hjälpen, socialhjälpen, regleras i socialhjälpslagen (SoL). I denna slås redan i l 5 fast att varje kommun skall tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till behovet kan anses tillfreds- ställande. Kommunen skall också sörja för att den som är i behov av ekonomisk hjälp erhåller sådan. I 6 5 SoL ålägges social- nämnden att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett.

Den ekonomiska hjälpen enligt SoL inne- fattar obligatorisk och frivillig hjälp. Den obligatoriska hjälpen skall utgå under vissa bestämda förutsättningar när någon ej kan försörja sig själv och hjälpbehovet ej täckes på annat sätt. Den frivilliga hjälpen ger möjligheter till ekonomisk hjälp med mera långsiktig, rehabiliterande syftning. Dessa allmänt rehabiliterande insatser anses vara en viktig del av socialhjälpens funktion.

Genom de nämnda stadgandena anses kommunerna via socialnämnderna vara ålagda ett vittgående ansvar för människor- nas sociala omvårdnad i öppen vård. Detta ansvar gäller behov av ekonomisk hjälp, men således också vård och tillsyn av an- nan art, som t. ex. särskilt stöd till pensio- närer och handikappade, även om detta ej klart utsäges i lagen.

Socialhjälpen bygger på en individuell prövning med en många gånger ingående utredning av hjälpbehovets orsak och av de hjälpbehövandes personliga förhållanden. Hjälpformen är avsedd att användas när ett hjälpbehov ej täckes genom socialförsäk- ringarna eller på annat sätt. Hjälpen skall

lämnas på ett sådant sätt att den får en rehabiliterande effekt.

1965 utgick socialhjälp med 144 milj. kr. till 275 000 hjälptagare, eller 3,6 % av be— folkningen. 1970 var totalkostnaden 359 milj. och hjälptagarnas antal 444000, vilket motsvarar 5,6 % av befolkningen. Sedan mitten av 1960-talet har således såväl so- cialhjälpskostnaderna som antalet hjälpta- gare ökat kraftigt. Sådana ökningstendenser har också tidigare förekommit. Ökningen är starkast i expanderande kommuner och regioner med hög andel låginkomsttagare och barnfamiljer. Nu liksom tidigare finns ett starkt samband med konjunkturutveck- lingen, vilket nyligen har konstaterats av Walter Korpi. Kostnadsökningen är be- tingad också av höjningar av hjälpnivån. Hjälpnivån var således 1965 524 kr. per år och hjälptagare och 1970 809 kr. per år och hjälptagare.

En undersökning som gjorts av socialde- partementet har visat att också hjälpnor- merna för socialhjälpen är mycket olika i kommunerna. Genom att socialhjälp i be- tydande utsträckning utgår till bostadskost- nader och till andra primära behov i an- slutning till boendet har hjälpforrnen in- tresse i samband med boendeservicediskus- sionen.

I 18 5 SoL kompletteras kommunernas åligganden med skyldighet att anordna och driva hem för åldringar och andra perso- ner som är i behov av vård och tillsyn, som ej tillgodoses på annat sätt. Denna pa- ragraf ger alltså skyldighet att anordna ålderdomshem, men också hem för "andra personer”.

Detta sistnämnda har tolkats som ett åliggande att anordna t.ex. ungkarlshotell och särskilda vårdinstitutioner för personer med mera speciella vårdbehov, som t.ex. bostadslösa äldre män med komplicerade sociala problem.

Platsantalet på ålderdomshemmen är f.n. omkring 63 000. Härtill kommer ca 46000 platser på sjukhem vilket tillsammans ut- gör ca 110000 platser på ålderdomshem och sjukhem. Utvecklingen belyses av att 1965 fanns ca 80000 platser på ålderdoms-

hem och sjukhem, varav ca 49000 på ål- derdomshem och ca 31 000 på sjukhem. Hu- vudmannaskapet för ålderdomshemmen är primärkommunalt, medan landstingen sva- rar för sjukhemmen.

Barnavårdsnämndens uppgifter regleras i barnavårdslagen (BVL) som i 3 & ger en all- män beskrivning av dessa. Redan i lagens inledningsstadgande framhålls att samhäl— lets vård av barn och ungdom har till syfte att främja ”en gynnsam utveckling av de unga och goda uppväxtförhållanden i öv- rigt för dem”. Nämnden skall särskilt upp- märksamma sådana underåriga som med hänsyn till kroppslig eller själslig hälsa, hem- och familjeförhållanden kan anses utsatta för risk att utvecklas ogynnsamt. Nämnden skall vidare bl.a. främja anordningar för bättre fritidsförhållanden för barn och ung- dom, stödja verksamhet som utövas av ung- domsorganisationer och lämna råd och upp- lysningar. Till sitt förfogande har barna- vårdsnämnden åtgärder, som detaljregleras i BvL. Denna detaljreglering gäller natur- ligt nog främst åtgärder vid sociala avvi- kelser hos barn eller föräldrar. Dessa åt- gärder kan utgöra bl.a. förmaning, var- ning, övervakning eller omhändertagande för samhällsvård. Av de inledande bestäm- melserna kan slås fast att barnavårdsnämn- den har förebyggande uppgifter.

Institutionsvården inom barnavården reg- leras i kap. 8 och 9. Det förra kapitlet be- rör barnavårdsanstalter, till vilka hänföres barnhem av olika slag, barnkolonier, barn- stugor och elevhem. Det rör sig alltså om såväl landstingskommunala som primär- kommunala uppgifter. Länsstyrelse och so- cialstyrelsen har vissa tillsynsfunktioner för barnavårdsanstalterna.

Utbyggnaden av institutionsvården inom barnavården har på senare år varit obetyd- lig, om man bortser från barnomsorgssek- torn, där en mycket snabb utbyggnad på- går. Antalet platser i daghem (heltidsför— skola). fritidshem och kommunala familje- daghem har sedan 1960 ökat från 17000 till över 90000. Enbart antalet daghems- platser, som 1960 var 10 300, har till 1971 ökat till 41000. Också lekskoleverksamhe-

ten (deltidsförskola) har byggts ut kraftigt under 1960-talet och f. n. kan över 110000 barn beredas plats i förskolorna, Barnom- sorgen är ej reglerad i barnavårdslagen. Verksamheten omnämns endast som en form av institutionsvård. 1968 års barnstugeut- redning har 1972 framlagt ett betänkande, SOU 1972:26 och 27 Förskolan, som bl. a. innefattar förslag till lag om allmän för- skola.

Förskoleverksamheten för barn med sär- skilda behov (handikappade barn) har stu- derats av barnstugeutredningen som bl.a. funnit att denna uppvisar en splittrad bild. Synskadade barn har sedan lång tid till- baka integrerats i vanliga förskolor. Detta gäller också för hörselskadade barn, men här har också förekommit integration av hörande barn i förskolor för hörselskadade.

Huvudmannaskapet växlar när det gäller förskoleverksamhet för barn med särskilda behov. De former för särskild förskoleverk- samhet som kan erbjudas barn med sär- skilda behov är följande:

' hemundervisning/hemvägledning ' individuell placering i vanlig förskola ' grupp sammansatt övervägande av han— dikappade barn, i vilken icke handikappa— de barn placeras individuellt ' placering i en grupp för barn med handi-

kapp vilken är lokalmässigt samordnad med ”vanlig” förskola (motsvarande spe- cialklasserna i skolan) specialförskolor (motsvarande eller ingå— ende i de specialskolor som finns för gravt hörselskadade, synskadade och tal- skadade barn, rörelsehindrade barn samt

multihandikappade barn)

' förskola för psykiskt utvecklingsstörda barn i förskolåldrarna, ingående i sär- skolans organisation.

Kapitel 9 BvL reglerar ungdomsvårdssko- larna, som drivs av staten och som skall be- reda vård, fostran och utbildning åt dem som omhändertagits för samhällsvård och inskrivits som elever vid skolorna. F.n. finns 20 ungdomsvårdsskolor, varav 14 för manliga elever, 6 för kvinnliga elever. An- talet elcvplatser är totalt ca 720. Antalet ele-

ver vårdade "inom skola” har minskat sedan 1960, medan antalet elever vårdade "utom skola” har ökat. Den 31 december 1960 vårdades 941 elever inom skola och 586 elever utom skola. Den 31 december 1971 vårdades 763 elever inom skola och 859 ele- ver utom skola.

Stadgandena beträffande institutionsvår- den innefattar ej regler beträffande skyldig- het för huvudmännen att tillhandahålla så- dana resurser, utom när det gäller institu- tioner för psykiskt utvecklingsstörda. Sär- skilt statsbidrag utgår till landsting och kommun som ej tillhör landsting för att an- ordna särskola och vårdinrättning som av- ses i lagen angående omsorger om vissa psy- kiskt utvecklingsstörda.

Barnavården regleras också av en mängd andra författningar, bland vilka särskilt kun- görelsen om barnavårdsmans verksamhet är av intresse i detta sammanhang.

Denna kungörelse stadgar att en särskild barnavårdsman skall utses för barn utom äktenskap, om den som har vårdnaden om barnet är kyrkobokförd i landet eller eljest vistas där. För barn i äktenskap skall bar- navårdsman förordnas om föräldrarna lever åtskilda och den av föräldrarna som har vårdnaden om barnet gör framställning härom. Den 31 december 1970 fanns i hela riket 156 991 barnavårdsmannaförordnan- den, varav 120 681 eller 77 % gällde barn utom äktenskap och 36 310 eller 23 % barn i äktenskap. Vid samma tidpunkt fanns 1 567 barnavårdsmän.

Barnavårdsmannen skall bistå den som har vårdnaden om barnet med råd och upp- lysningar och tillse att barnets "rätt och bästa" tillvaratages.

En särskild utredning —— barnavårdsman- nautredningen har i september 1972 fö- reslagit att barnavårdsmannainstitutet skall avskaffas. Som bakgrund för förslaget lig- ger bl. a. uppfattningen att de förhållanden som tidigare påkallade att de utomäkten- skapliga barnen ställdes under särskild till- syn nu inte längre föreligger. Samhällets tillsyn bör enligt förslaget i framtiden om- fatta alla barn. Det bör dock ankomma på barnavårdsnämnden att tillse att faderska-

pet fastställes och att underhållsbidrag ut- går. Behovet av stöd och hjälp bör tillgodo- ses av barnavårdsnämnden, bl.a. genom samarbete med mödra- och barnavårdscen- tral.

Samhällets nykterhetsvård regleras i nyk- terhetsvårdslagen (NvL). Liksom barna- vårdslagen kan nykterhetsvårdslagens kom- petensområde uppdelas på en allmän del och en del som avser åtgärder för enskilda individer.

De allmänna bestämmelserna om nykter- hetsnämndens uppgifter finns i 4 & NvL. Nämnden skall övervaka nykterhetstillstån- det och vidtaga åtgärder för dess förbätt- rande, förebygga och motverka alkoholmiss- bruk genom upplysningar, råd och anvis- ningar. Nämnden skall vidare vidta åtgär- der mot olovlig befattning med spritdrycker och verka för nykterhetsfrämjande åtgär- der.

De individuella åtgärderna enligt NvL ut- går från dess 1 5. Om någon, ej blott till- fälligt, använder alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan, skall nykterhetsnämnd vidtaga åtgärder. Åtgär- derna är av liknande karaktär som de i barnavårdslagen och kan uppdelas på hjälp- åtgärder och tvångsåtgärder.

Nykterhetsvårdslagen är uppbyggd på samma sätt som barnavårdslagen med sär- skilda regler för öppen vård och reglerna för anstaltsvård för sig. Vid början av 1960-talet handlade nykterhetsnämnderna ca 86000 ärenden per år. 1971 hade detta antal gått ner till ca 66000. Antalet alko- holpolikliniker utgör f.n. 135 och har ökat med ett 70-tal på tio år. Platserna vid in- ackorderingshem har på tio år ökat från ca 200 till ca 1300. Nedgången i de indivi- duella nykterhetsvårdsärendenas antal vid handläggning enligt NvL motsvaras således av en ökning av nya öppna behandlingsre- surser som alkoholpolikliniker och inackor- deringshem. På flera orter har vidare an- ordnats övergångsbostäder som komplement till inackorderingshem.

På institutionsvårdssidan har under den senaste tioårsperioden en ökning av plat- serna vid enskilda vårdanstalter skett från

nära 400 platser till drygt 800 platser. De enskilda vårdanstalternas verksamhet regle- ras ej i NVL. Vid de allmänna vårdanstalter- na, som består av statliga och erkända vård— anstalter har platsantalet minskat med 200 under en tioårsperiod och utgör nu ca 1 470. Intagningen på enskilda anstalter är helt fri- villig och sjukpenning utgår under vård- tiden. Intagningen på allmänna vårdanstal- ter regleras i nykterhetsvårdslagen och kan vara frivillig eller tvångsmässig. Länsrätten beslutar om tvångsintagning efter ansökan av nykterhetsnämnden. Antalet beslut om tvångsintagning på allmänna anstalter har minskat från 2615 år 1965 till 1760 år 1970.

Ett från boendeservicesynpunkt viktigt faktum är att både barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen inrymmer åtgärder som direkt eller indirekt är knutna till bo- staden och boendemiljön. Institutionsvården och öppenvården berör t. ex. mer eller mind- re direkt boendemiljön. Kapitel 7 i BvL som rör fosterbarnsvården är ett annat exem- pel. Frivilliga kontakter med person som nämnden utser kan förekomma, liksom övervakningsåtgärder, åtgärder som vidta- ges i mer eller mindre direkt anknytning till vederbörande boendemiljö.

De former av social omvårdnad som be- rörts i det föregående är mer eller mindre direkt reglerade i speciallagstiftning eller har vuxit fram som utveckling av eller som komplement till sådan lagstadgad verksam- het. Detta gäller också för ett flertal andra funktioner som t.ex. barnbidrag, familje- bidrag till värnpliktiga, bidragsförskott till försörjare och arbetslöshetshjälp. Av stor betydelse är emellertid också sociala om- vårdnadsfunktioner som ej regleras i lag. I det följande berörs de viktigaste av dessa funktioner, som inte sällan brukar benäm- nas sociala serviceåtgärder.

Frivilliga funktioner

Den sociala hemhjälpen till åldringar och handikappade har sedan senare delen av 1960-talet kraftigt expanderat. Antalet hjälp-

ta personer har således ökat från ca 144 000 1965 till omkring 272000 under år 1971. Samtidigt pågår en utbyggnad även av andra åtgärder inom den öppna åldrings- och handikappvården, som t. ex. matdistri— bution, färdtjänst, fotvård, hårvård, mo— tionsgymnastik och olika former av syssel- sättning och samvaro. Statsbidrag utgår till kostnaderna för den sociala hemhjälpen med 35 % av kommunens nettokostnader för hemvårdarinnor och hemsamariter. Det- ta statsbidrag gäller också för verksamhet med dagbarnvårdare och barnsamariter.

Till serviceåtgärder brukar också barn- omsorgssektorn hänföras, men denna har i detta sammanhang behandlats i anslut- ning till barnavårdslagen ovan.

Ferieverksamhet för barn förekommer dels i barnkolonier, dels i särskida ferie- hem. Statsbidrag utgår till kommun med 100 kr. för varje barn under 15 år som genom kommunens förmedling under året beretts ferievistelse. 1971 omfattade denna verksamhet ca 36 800 barn, varav ca 18 600 vistades på barnkoloni och ca 18 200 i fe- riehem. Sedan 1964 pågår en successiv och kraftig minskning av koloniverksamheten medan feriehemsplaceringarna har ökat nå- got. En ökning kan också konstateras när det gäller dagkolonier, som innebär att bar- nen varje dag återvänder till hemmet.

Barna— och mödravårdscentralerna fyller en viktig funktion också när det gäller sam- hällets uppsökande verksamhet. En mycket stor del av alla barn besöker under sina första år barnavårdscentralerna. Besöks- frekvensen avtar med stigande ålder, men fortfarande vid fyra års ålder kommer 83 % av barnen i kontakt med barnavårdscentra- len.

Mödravårdscentralerna svarar nu för se'- vicen åt övervägande antalet blivande möd- rar. 90—95 % utnyttjar den kostnadsfrza servicen i form av undersökningar och råd— givning. ,

Familjerådgivningsbyråer har landstings- kommunal huvudman och stöds liksorn aborlrådgivningsbyråer med statsbidrag tll vissa lönekostnader. F.n. finns 24 sådana byråer. Vid sjukhus eller som fristående

byråer fanns 1971 26 abortrådgivningsby- råer. Socialutredningen har bl. a. fått i upp- drag att lägga fram förslag beträffande fa- miljerådgivningens framtida utformning och organisation. 1965 års abortkommitté före- slog hösten 1971 att rådgivningen till kvin- nor vid icke önskad graviditet knyts till mödrahälsovården.

Psykisk barna- och ungdomsvård, PBU, bedrivs inom samtliga sjukvårdsområden, inte sällan med lokala filialer ute i lands- tingsområdenas tätorter. Statsbidrag utgår efter samma principer som vid abort- och familjerådgivningsbyråer. Liksom vid famil- jerådgivningsbyråerna förekommer ofta ett mer eller mindre formaliserat samarbete med den kommunala socialvården i enskilda ärenden.

Allmänna hälsokontroller, skyddsymp- ning och hälsovårdsupplysning är andra funktioner som i mera vidsträckt mening och från allmänt förebyggande utgångspunk- ter kan hänföras till social omvårdnad.

Handikappåtgärder är en förhållandevis ny och synnerligen viktig del av den so- ciala omvårdnaden. Dessa åtgärder syftar till att göra den handikappade så långt som möjligt oberoende av sitt handikapp och un- derlätta för denne att leva med i samhället. Normalisering och integration är viktiga mål för handikappvården.

Åtgärderna för handikappade är av många skiftande typer. Det kan gälla reha— bilitering, bostäder, färdtjänst, hemhjälp, vårdartjänst, undervisning, arbete, fritids- aktiviteter, tekniska hjälpmedel, institutions- vård eller pensionsförmåner. Det är alltså frågan om rikt differentierade åtgärder som sätts in och åvilar skiftande huvudmän. Kommunerna har t. ex. ansvar för den uppsökande verksamheten. Kommunerna och landstingen svarar i övrigt framför allt för åtgärder som gäller omvårdnad, service och rehabilitering. Arbetsmarknadsstyrelsen och skolöverstyrelsen svarar för viktiga de- lar av den yrkesinriktade rehabiliteringen.

Den mycket snabba utveckling som äger rum på detta område kan exemplifieras av att statens kostnader för budgetåret 1962/63 var 460 milj. kr., men för budgetåret

Handikappåtgärderna hänger nära sam- man med frågor om boendeservice. Här kan nämnas att bostäder och institutioner för t. ex. psykiskt utvecklingsstörda kan in- tegreras med en ”normal” boendemiljö och utnyttja den basservice som detta ger. Ett exempel på en sådan lösning lämnas i kom- mitténs bilaga 1 genom projekt 2.4. Bo- stadsgrupper för utvecklingsstörda. Detta exempel kan generaliseras till att gälla ock- så andra handikappgrupper. Mycket nära begreppet social omvårdnad ligger också verksamheter som arbetsförmedling, arbe- tarskydd, arbetshälsovård, försäkringskas- sornas verksamhet och den öppna kriminal- vården.

När det gäller kommunal information kan nämnas att ca 50 kommuner nu har tillsatt särskilda informationstjänstemän med mer eller mindre direkt anknytning till socialvården. Vidare finns nu i landet ca 35 invandrarbyråer med personalbesätt- ning som varierar från en deltidsanställd person och till tio anställda. Huvudmanna- skapet för dessa är i allmänhet kommunalt, men det förekommer också att det är fack- liga eller andra organisationer som är hu- vudmän.

Förslag till indelning

Ingen av de tre berörda sociala vårdlagarna SoL, BvL eller NvL har bestämmelser som reglerar utbudet av social omvårdnad på geografiska nivåer. Inte heller i statsbidrags- regler för social service eller handikappåt- gärder regleras utbudet på geografiska om- råden. Kommun- eller landstingskommun är ”upptagningsområde” och lagarna är gan— ska strikt uppdelade på olika verksamhets- områden, även om SoL i vissa sammanhang har kommit att betraktas som en mera all- mängiltig social vårdlag.

Lagen om social centralnämnd (LcN), som trädde i kraft den 1 juli 1970, ger där- emot kommunerna möjlighet att inrätta två eller flera särskilda distriktsnämnder. Cen- tralnämnden eller distriktsnämnderna skall i dessa fall handlägga de ärenden som au-

kommer på socialnämnden eller barnavårds- nämnden. Det förekommer nu att sådana distriktsnämnder inrättas med varierande befolkningsunderlag och med eller utan distriktsbyråer på tjänstemannaplanet. Om distriktsnämnd inrättas övertar denna be- slutanderätten i ärenden som avser vård, be- handling eller annan åtgärd enligt SoL, BvL eller NvL, vilket innebär att sociala centralnämnden i dessa fall får närmast pla- nerande och samordnande funktioner.

LcN har också inneburit att möjligheter- na att delegera beslutanderätten i sociala vårdärenden på nykterhetsvårdssidan väsent- ligen har vidgats. Även i kommuner som ej inrättat distriktsnämnder kan sociala cen- tralnämnden numera koncentrera sitt ar- bete på planerings- och utvecklingsfrågor och till utskott och tjänstemän delegera be- slutanderätten i flertalet individuella vård- ärenden.

Självfallet bidrar LcN också till social- vårdens möjligheter att anlägga en helhets- syn på den hjälpbehövande och hans pro- blem. Bakom LcN finns dock fortfarande speciallagstiftningen, vilket naturligtvis kom- plicerar ärendenas handläggning, framför allt i formellt avseende. Ett ärende beträf- fande t. ex. en familj med komplicerade so- ciala problem måste ofta utredas och be- handlas dels som ett socialhjälpsärende, dels som ett barnavårdsärende och dels som ett nykterhetsvårdsärende. Detta komplicerar inte bara de administrativa rutinerna, utan gör inte sällan att behandlingen eller åt- gärden av de berörda personerna upplevs som splittrad och svår att förstå. Det ligger i socialutredningens uppdrag att utreda frågan om en gemensam socialvårdslag, som alltså kan komma att ersätta de nu- varande speciallagarna.

Såsom framgår av de berörda sociallagar- nas syfte och kompetensområden och av de andra socialvårdsfunktioner som i det före— gående beskrivits bidrar dessa ej i någon högre grad till att möjliggöra en enhetlig och distinkt definition av begreppet social omvårdnad. BvL och NvL är övervägande inriktade på behandling av sociala avvikel- ser och har härför till sitt förfogande bl.a.

rätt vittgående tvångsåtgärder. Den del av socialvårdens område som mera direkt är att betrakta som social omvårdnad eller service, som framför allt social hemhjälp, handikappvård och barnomsorg regleras ej i lag utom vad aVSer vissa enkla begrepps- frågor eller statsbidragsgivning och kan därför ej definieras på något ”legalt" sätt. Det är därför inte särskilt konstruktivt att försöka diskutera social omvårdnad ifrån den i det föregående använda indelnings- grunden som utgår ifrån om lagstiftning gäller eller ej.

Kommittén har valt en uppdelning som täcker in lagenliga åtgärder, men där syste- matiken och rubriceringen utgår från en funktionell grundsyn i stället för den tradi- tionella socialrättsliga.

En liknande indelningsprincip för sociala ärenden har tidigare använts av kommun- förbundets arbetsgrupp för socialstatistik. Den innebär att ärendena indelas i:

.l. Rådgivningsärenden 2. Yttrandeärenden

3. Serviceärenden

4. Behandlingsärenden.

De individuella funktionerna grupperas efter komplexitet från ett till fyra, vilket innebär att ökande resurser måste sättas in när det gäller ärenden av mera komplicerad art. Rådgivningsärendena förutsättes t.ex. endast kräva obetydliga resursinsatser.

Behandlingsärendena däremot förutsättes vara initierade av komplexa sociala pro- blem och kräver betydande och samord- nade resursinsatser.

Beroende på ärendenas olika grad av komplexitet varierar också mängden av data som behöver insamlas för att det 50- ciala problemet skall kunna lösas. I ett råd- givningsärende eller ett serviceärende be— hövs knappast några bakgrundsdata, men i ett komplicerat behandlingsärende krävs ibland ett omfattande datainsamlande.

En annan struktur i denna indelning inne- bär att rådgivningsärenden kommer ifråga för alla medborgare men vid enstaka till— fällen och har därvid kortvarig karaktär. Behandlingsärenden kommer däremot en—

dast ifråga för personer med särskilda be- hov och har i allmänhet mera långvarig kompensatorisk karaktär.

Det förhåller sig sannolikt så att be- handlingsärendenas handläggning kräver så differentierade resurser att dessa ärenden i vissa skeden bör handläggas på en högre geografisk nivå än det som bostadsområdet utgör. Detta gäller dock inte generellt. Ung- domar med narkotikaproblem och vuxna med alkoholproblem är exempel på grupper där behandlingen i första hand bör sättas in medan de befinner sig i boendemiljön och om möjligt bör problemet helt lösas på denna nivå. Detta hindrar inte att t.ex. kortvarig avgiftning eller intagning på an- nan typ av institution kan förekomma som en etapp i behandlingsärendet.

Den följande indelningen innebär således att kommittén ger ett exempel på avgräns- ning av de ärenden som kan hänföras till begreppet social omvårdnad och handläggas på bostadsområdesnivå eller på lägre om- rådesnivå. Kommittén vill understryka, att indelningen är att betrakta som en princip- skiss, avsedd att kunna ligga till grund& för försöksverksamhet med integrerat service- utbud i avvaktan på förslag i frågan från socialutredningen. Sådan försöksverksamhet förutsätter emellertid ingående analyser av- seende vilka ärendegrupper som slutligen bör avdelas.

A. Individuella funktioner

1. Rådgivningsärenden

Med rådgivningsärenden avses ärenden utan egentligt behandlingsinslag där det huvud- sakliga syftet är att tillhandahålla informa- tion och/eller lämna personligt bistånd. Rådgivning innefattar kortvariga kontakter och behov därav uppkommer sporadiskt hos alla medborgare. Som exempel på råd- givningsärenden kan nämnas:

a upplysningar i sociala och ekonomiska frå- gor

b rådgivning i personliga angelägenheter

c hänvisning och remittering till egna eller andra organ (ej förmedling, som är ett ser- viceärende)

d bistånd med skrivelser, ansökningar, över- sättning, tidsbeställningar, telefonkontakter m.m.

II . Yttrandeärenden

Med yttrandeärenden avses ärenden där en nämnd (förvaltning) har att avge yttrande till annat organ i viss individuell fråga. Också yttrandeärenden innefattar kortvariga kontakter och kan komma ifråga för alla medborgare. Som exempel på yttrandeären- den kan nämnas: e adoption f vårdnad g fosterhemsplacering h namnändring i körkortsärende j åtal

Yttrandeärendena intar i viss mån en sär- ställning, eftersom socialförvaltningarna i dessa ärenden ej vidtar några egna åtgär- der, utan endast avger det begärda yttran- det till annat organ.

III. Serviceärenden

Med serviceärenden avses ärenden där ser- viceinriktade åtgärder eller annan typ av extra resurstillskott temporärt behöver sät- tas in och där alltså orsakerna till hjälpbe- hovet är relativt entydiga och okomplice- rade. Som exempel kan nämnas ett ärende där det blir fråga om komplettering med ekonomisk hjälp av en låg socialförsäk- ringsförmån eller annan låg inkomst. Inte minst låginkomstutredningens betänkanden har visat på vikten av att den individuella ekonomiska hjälpen lämnas som naturlig so- cial service i dessa fall. Som exempel på serviceärenden kan nämnas:

k Ekonomisk hjälp (socialhjälp som kom- plettering till folkpension eller annan låg inkomst samt annan ekonomisk hjälp som beräknas utgå under högst två månader). 1 Kurativa ärenden i övrigt som kan antas föranleda enstaka eller kortvariga kontak- ter av stödkaraktär, t.ex. samtalsbehand- ling eller individuell uppsökande verksam- het med erbjudande av social service. m Förmedling av tjänster (egna organ)

1. Hemhjälp, barnsamarit

. Kostdistribution, hårvård, fotvård . Plats i barnstuga . Plats på ålderdomshem och liknande in- stitutioner

5. Plats i specialbostad (handikapp-, pen- sionärsbostad)

6. Plats på inackorderingshem, konvales- centhem eller annan institution

7. Barnbidrag

8. Bidragsförskott

9. Underhållsbidrag 0 l.

bwh)

. Familjebidrag Kortvarig socialmedicinsk poliklinisk be- handling

n Förmedling av tjänster (andra organ)

1. Arbete —— länsarbetsnämnd (arbetsför- medling, yrkesvägledning, omskolning, arbetsvård) fackförening

. Bostad —— förtursfrågor — intresseorganisationer . Socialförsäkring försäkringskassa . Rättshjälp . Sjukvård . Förenings- och fritidsaktivitet N

QUI-hb)

IV. Behandlingsärenden

Till behandlingsärenden hänföres ärenden som ej kan hänföras till ovan angivna öv- riga ärendetyper och som aktualiserats på grund av mer sammansatta sociala problem, vilka väntas motivera social, medicinsk el- ler socialmedicinsk eller annan behandling på längre sikt.

0 Ekonomisk hjälp under längre tid, som ej är att hänföra till serviceärende under k. p Vård och behandling på institution, som ej är att betrakta som serviceärende. q Omhändertagande av barn i annat än ser- vice- och utbildningssyfte. r Långvarigare eller mera ”kvalificerad" so- cialmedicinsk behandling på grund av t.ex. alkoholproblem.

B. Kollektiva funktioner

Beroende på till vilken nivå de kollektiva funktionerna skall och kan delegeras, an- kommer i mer eller mindre hög grad föl- jande funktioner på socialvården:

s Deltagande i samhällsplaneringsuppgifter t Kartläggning av ”riskmiljöer” bl.a. genom uppsökande verksamhet. Vidtagande av åt- gärder vid behov insatta i brett samarbete med andra berörda organ.

u Bearbetning och analys av resultat av meto- der använda i det individuella och kollektiva arbetet återföring av erfarenheter. v På grundval av observationer och samlad erfarenhet via administrativa och politiska kanaler initiera miljöförändringar i syfte att förebygga eller reducera sociala problem. x Informations- och upplysningsverksamhet ge- nom

. utställningar om t. ex. lekmaterial

. trycksaker, annonsering m.m. . informations- och diskussionsaftnar . viss biblioteksservice (bl. a. avseende handböcker och broschyrer på det sociala området och biblioteksverksamhet på in- stitutioner m.m.)

5. tillhandahållande av lokaler för viss all- aktivitet, för lekotek etc.

ÅUJN—

Det kan nämnas att grundprincipen för den här använda uppdelningen på rådgiv- ningsärenden, yttrandeärenden, serviceären- den och behandlingsärenden har börjat till- lämpas inom socialvården i bl.a. Göte- borgs, Eskilstuna och Huddinge kommuner och att den utgör basen för ett nytt rutin- paket för socialvården som f.n. håller på att introduceras av Kommunförbundet och Kommun-Data.

De av kommittén tidigare i denna del be- rörda funktionerna, barnomsorg, åldrings- och handikappservice, vissa sjukvårdsinsat- ser, mathållning o.s.v., blir i den ovan- nämnda funktionsuppdelningen närmast att betrakta som serviceärenden.

Med utgångspunkt från ovannämnda funktionsindelning hänföres i det följande till social omvårdnad åtgärder som erfor- dras för att lösa problem som i vid mening kan betecknas som sociala problem, an- tingen det är fråga om ett högst temporärt resurstillskott betingat av ett enkelt behov av service eller ett varaktigt och kvalifice- rat resurstillskott betingat av ett allvarligt handikapp.

Praktiskt taget alla de funktioner som en- ligt ovan definierats som social omvårdnad kan hänföras till servicekommitténs ansvars- grupp 1, vilket innebär att det ankommer på samhället att ansvara för planeringsåtgär- der, tillhandahållande av erforderliga loka- ler och anläggningar samt drift av verk- samheter. De mål som därvid uppställes be- rörs i kapitel 6.

6. Mål för social omvårdnad

6.1. Mål formuleringar på väg

En viktig utvecklingslinje inom den svenska socialvården är att man sedan några år till- baka på olika håll börjat diskutera de över- gripande målfrågorna på ett sätt som tidi- gare ej förekommit.

Ett exempel på detta är den arbetsmeto- dik som använts av socialstyrelsens utred- ning om den icke institutionsbundna social- vårdens målsättning och organisation i rap- porten ”Integrerat samhälle". Utredningen har utgått från fem övergripande mål för mänsklig samlevnad och på nästa målnivå valt låginkomstutredningens nio levnadsni- våkomponenter för att göra de övergripande målen operativa.

Ett annat exempel på denna inom social- vården nya typ av måldiskussion återfinnes i skriften ”Socialvård i framtiden”, utgiven av samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor, som är en arbetsgrupp beståen- de av företrädare för socialarbetarnas ideel- la och fackliga organisationer.

Man har här som övergripande mål valt demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygg- het på lika villkor. Med utgångspunkt från en helhetssyn på socialvården som nära överensstämmer med den som beträffande boendeservice formulerats av servicekom- mittén utgår samarbetskommittén från att de traditionella ramarna för socialvården kommer att sprängas och diskuterar med utgångspunkt från ett antal delmål social-

vårdens integration med boendeservice, kul- turpolitik, konsumentpolitik o. s. v.

De metoder som ovan valts vid målfor- mulering inom socialvården kan självfallet diskuteras, liksom innehållet i de mål som från olika håll framlägges. Det intressanta i detta sammanhang är det faktum att så- dana måldiskussioner nu har börjat föras inom socialvården. Därmed har socialvår- dens roll i samhällsplaneringen och sam- hällspolitiken börjat observeras på ett nytt sätt. Kontaktytorna mot andra närliggande funktioner och samhällssektorer har där— vid också uppmärksammats i ökad grad.

6.2. Övergripande mål för social omvårdnad

På grundval av utvecklingstendenser och erfarenheter som nu finns av olika meto— der inom socialt arbete vill kommittén for- mulera följande övergripande mål för den del av den sociala omvårdnaden som kan hänföras till begreppet boendeservice:

Trygghet, gemenskap, jämlikhet, delaktig- het i personlighetsutvecklande och hälso- främjande aktiviteter, möjlighet att påverka såväl den egna som den gemensamma mil- jön.

De övergripande målen blir därmed iden- tiska med de sociala mål som servicekom- mittén angav i Boendeservice 2 och för vars förverkligande boendeservice är ett bland flera medel.

x..

XXX XF

l i 's är

1 x

...varje dag finns ordnade program för tonåringar och för yngre barn som bildar arbetsgrup- per och bearbetar teman i olika former ritar, gör utställningar, spelar teater, diskuterar med gäster som inbjudits för att ta upp aktuella samhällsfrågor . .. (Kojan, exempel 4.4)

7. Utvecklingstendenser och hinder

7.1. Nuläge

I kapitel 5 har lämnats en relativt ingående översikt över den sociala omvårdnadens funktioner, lagstiftning och omfattning. Av denna framgår att en snabb utveckling äger rum på flera områden. Kommittén bedö- mer det vara av vikt att försöka beskriva de utvecklingstendenser som därvid klart kan urskiljas. Dessa kommer sannolikt att prägla morgondagens sociala omvårdnad. Kommittén har ansett det som nödvän- digt att göra en sådan översikt framför allt för att kunna bedöma de troliga kon- sekvenserna på bostadsområdesnivån av dessa utvecklingstendenser. I anslutning till denna beskrivning kommer nyligen avläm- nade och arbetande statliga utredningar att beröras. Både nuläge och utvecklingstenden- ser präglas nämligen också av den diskus- sion som initieras genom direktiv till stat- liga utredningar. Så har t.ex. försöksverk- samhet i anledning av 1968 års barnstu- geutredning hittills presenterade betänkan- den i flera kommuner redan lett till föränd- ringar i verksamhetens inriktning och inne- håll. Också presentationen av utvecklingslin- jcr görs i det följande med en bred infalls- vinkel, eftersom det annars knappast är möjligt att precisera de funktioner som kan förläggas till bostadsområdesnivå.

7.2. Utvecklingstendenser

Helhetssyn på sociala avvikelser och symptom

En avgörande förändring har under 1960- talet inträffat när det gäller socialvårdens syn på sociala avvikelser. Det betraktas numera som ofruktbart att behandla eller försöka lösa sociala problem med utgångs- punkt i den symptomsyn som bl.a. starkt sätter sin prägel på den i det föregående be- rörda sociala vårdlagstiftningen.

Denna nya grundsyn kommer bl.a. till uttryck i socialutredningens direktiv, i vilka bl. a. framhålles följande:

”Från såväl den enskilde medborgarens som samhällets synpunkt har vidare en effektivare förebyggande vård blivit alltmer angelägen. Som ett led i strävandena att göra behand- lingsarbetet inom socialvården effektivare till- lämpas allt oftare den s.k. familjevårdsprinci- pen, som bygger på en helhetssyn beträffande familjen och individen vid organisationen av socialvården i kommunerna”.

”Den nuvarande lagstiftningen har tillkom- mit som resultat av olika kommittéers arbete. De grundläggande principerna har sin förank- ring relativt långt tillbaka i tiden. Lagstift- ningen måste anpassas efter utvecklingen i samhället och efter de nya metoder och ökade resurser man fått i fråga om vård och behand- ling m.m. Socialvårdens olika grenar bör i lagstiftningshänseende såvitt möjligt inte vara skilda från varandra”.

Den tidigare berörda nya lagen om so- cial centralnämnd, som grundas på förslag

från socialutredningen kan anses som ett första steg i denna riktning. Inom ramen för socialutredningens uppdrag ligger emellertid också bl.a. att undersöka möjligheterna att sammanföra de tre sociala vårdlagarna till en vårdbalk.

Diskussionen om en helhetssyn på so- ciala problem och störningar ligger också bakom integrationen mellan förutvarande medicinal- och socialstyrelserna till ett sam- ordnat vårdverk. Den kommer vidare till uttryck i en pågående tyngdpunktsförskjut- ning inom socialt arbete ifrån snävt symp- tominriktade åtgärder och behandling mot åtgärder och behandling som grundas på en helhetssyn på individen och hans pro- blem.

Utvecklingen mot en helhetssyn anses också innebära bl.a. att särbehandling av kategorier av människor med eller utan symptom på sociala eller andra problem så långt som möjligt bör undvikas. Som en konsekvens härav framhålles ofta att tradi- tionell institutionsvård bör undvikas och så långt det är möjligt ersättas av ”normalt” boende vid behov i förening med särskilt resurstillskott. Denna del av integrations- målet ställer stora krav på tolerans och medansvar från människorna i bostadsom- rådet, när det gäller sociala avvikare som t.ex. personer med allvarliga alkoholpro- blem eller personer eller familjer med an— dra komplexa sociala problem. Viktigt är självfallet att integrationsmålet inte drivs så långt att naturliga och positiva intressege- menskaper splittras. Det kan också finnas individer och grupper som har goda skäl att motsätta sig integration som drivs långt. Vidare kan framhållas att det finns till- stånd i en människas liv, t.ex. hög ålder, svår sjukdom eller allvarligt handikapp, då institutionsvård med hög grad av omvård- nad kan vara motiverad.

Från individuella till generella förebyggande åtgärder

Den traditionella socialvården utmärks av individcentrerade lagar och åtgärder. Tyngd-

punkten i lagarna ligger på att meddela vård, behandling eller service i det enskilda fallet. Nykterhetsnämnderna i landet hand- lägger som tidigare framhållits ca 70000 ärenden enligt NvL per år, även om detta antal på senare år har sjunkit något. Ca 400 000 människor i landet blir årligen fö- remål för en individuell prövning av so- cialhjälpsbehov. Socialvårdsarbetets tyngd- punkt ligger på utredningsarbetet, inte på åtgärds- eller behandlingsarbetet, men redan häri ligger vissa behandlingsinsatser.

Detta starkt individorienterade synsätt ifrågasättes nu ifrån olika utgångspunkter. Bl.a. har Gustav Jonssons avhandling om det sociala arvet understrukit vikten av att i verklig mening förebyggande insatser sätts in på ett tidigt skede. Också nordiska studier om den s. k. dolda kriminaliteten, som bl. a. visat att "självläkningsprocenten” är mycket hög vid vissa typer av sociala avvikelser, har aktualiserat frågan om i vilka fall indi- vidorienterade undersökningar och åtgärder bör ske. Men inte minst omsorgen om den enskilda människans personliga integritet har lett till att lagars och behandlingsmetoders inverkan på den enskilde har kommit i förgrunden på ett annat sätt än tidigare.

När det gäller barnavårds- och nykter- hetsvårdsärenden sker som en konsekvens av ovannämnd inriktning på sina håll nu en medveten begränsning av de ärenden som blir föremål för utredning eller åtgärd. Man inriktar sig i stället på att finna for- mer för socialvårdens medverkan i sam- hällsplaneringen och miljöutformningen. Planeringsfrågorna beröres mera ingående i del V, medan kommittén i bilaga 1 ger en rad exempel på alternativa arbetsmetoder med förebyggande målsättning.

Ett annat exempel på denna utvecklings- linje är den s. k. ”Stockholmsnormen”, som inneburit att prövningen av socialhjälpsbe- hov generaliserats samtidigt som nivån på den ekonomiska hjälpen blivit indexregle- rad. Denna generella socialhjälpsnorm an- tas nu av fler kommuner och innebär för den hjälpsökande att socialhjälpsprövningen blir ett väsentligt mindre ingrepp i person- lig integritet.

I anslutning till tendensen mot en ökad tyngdpunkt på generella åtgärder kan näm- nas att socialministem i september 1972 tillsatt en utredning som skall kartlägga det socialpolitiska bidragssystemet i syfte att klarlägga eventuella brister i avseende på samordning mellan olika bidragsformer.

Som exempel på generella metoder vill kommittén hänvisa till exempel 3.2 Rapport från Hjorthagen och exempel 4.3 Skogslyc- kan i Uddevalla i bilaga I.

Från social kontroll till social service

Socialvårdens serviceområden befinner sig nu i snabb utbyggnad. Den närmast ex- plosiva utvecklingen på servicesidan kan exemplifieras med barnomsorgssektorn som belysts i kapitel 5. Utvecklingen är analog när det gäller social hemhjälp och olika handikappåtgärder. Den sociala omvårdna- den har härigenom på några år fått i detta avseende helt förändrad struktur. Både kost- nadsmässigt och när det gäller antalet be- rörda individer domineras nu verksamheten helt av servicefunktionerna.

Det framhålls ofta som en nödvändig förutsättning för en integration på bostads- områdesnivå mellan social omvårdnad och övrig boendeservice att också de sociala serviceåtgärderna uppfattas positivt av män- niskorna.

Det finns tendenser i socialvårdens ut- veckling i detta avseende som är positiva. Ett exempel är utvecklingen inom åldrings- vården. Så sent som på 1950-talet ville många gamla inte bo på ålderdomshem, som fortfarande på sina håll hade kvar en ”fattighusprägel". De institutioner som då förekom var ofta ålderdomliga och inte sällan präglade av en patriarkalisk förmyn- daranda, som bl.a. kunde ta sig uttryck i regler för permission.

En genomgripande förändring av den institutionella åldringsvården har därefter kommit till stånd och förändrat såväl de tekniska som de materiella förutsättningarna för vården. Det moderna ålderdomshem- mets utbud är nu i alltmera ökad utsträck-

ning en modern bostad med tidsenlig ser- vice och vård, som meddelas på ett med- vetet servicebetonat sätt. Numera tillkom- mer allt fler enheter av typ pensionärshotell där service och vårdtillskott kan anpassas till behov och där numera ofta kombination med friliggande bostäder förekommer. Ser- vicecentra för såväl pensionärer som för andra grupper blir allt vanligare i bostads- områdena. Hemhjålp utgör också allt oftare alternativ till ålderdomshem. Härigenom har åldringsvården i flertalet kommuner blivit attraktiv och efterfrågas nu av alla kate- gorier pensionärer.

En medveten satsning sker sedan åtskilli- ga år tillbaka på upprustning av pensionä- rernas bostäder i kombination med en ut- byggd social hemhjälp. Det statliga stödet i form av räntefria förbättringslån till pen- sionärer har sedan det i förändrad form började utgå 1964 hittills lett till upprust- ning av över 100 000 åldringsbostäder.

På många håll finns nu en markerad strävan att också när det gäller andra funk- tioner av social omvårdnad på olika sätt markera att det är frågan om samhällsser- vice som kan jämställas med den service som meddelas av t. ex. skola och sjukvård. Ett medvetet och samordnat utnyttjande av servicefunktionerna också i det sociala be— handlingsarbetet har visat sig framgångs- rikt. Att t. ex. på ett odramatiskt sätt sätta in hemhjälp hos en familj med komplice- rade sociala problem kan göra att ingri- pande med tvångsåtgärder kan undvikas. Exempel på serviceinriktade behandlingsal- ternativ ges i bilaga 1, bl. a. i exempel 2.5 Familjeterapi i Eskilstuna.

Från tvångsåtgärder till ökad frivillighet

Såväl barnavårdslagen som nykterhetsvårds- lagen medger olika typer av tvångsåtgärder vid sociala avvikelser. Som en yttersta kon- sekvens av dessa åtgärder kan tvångsintag- ning på anstalt förekomma. Samtidigt inne— håller dessa lagar bestämmelser om åtgär- der som bygger på förutsättningen av fri- villig medverkan från den berörde och som ibland t.o.m. kan anses ha servicekarak-

tär. Denna kombination av frivillighet och tvång har starkt kritiserats under 1960-talet och det kan nämnas att det ingår i den stat- liga socialutredningens uppdrag att överväga tvångsåtgärdernas ställning i socialvårdslag- stiftningen. En utveckling mot en minskning av tvångsåtgärderna är såsom framhållits i kapitel 5 sedan några år tillbaka på väg.

Ett huvudargument som framförts i de- batten för att tvångsåtgärderna skall tagas bort från socialvården eller väsentligen re- duceras är att människorna inte kan få för- troende för en institution, som har tvångs- åtgärder till sitt förfogande. Det är i detta sammanhang angeläget att framhålla att det hittills också i nästan alla fall är samhället som via nykterhetsnämnden eller barna- vårdsnämnden tar kontakt med presumtiva klienter. Trots att möjligheter finns för den enskilde att själv söka kontakt med social- vården, så sker detta utom i socialhjälps- ärenden i högst begränsad omfattning. Därtill kommer att de undersökningar som finns om tvångsåtgärdernas effekt visar att denna är övervägande negativ. Dock kan noteras att de hjälpsökande kom till fattig- vården —— socialhjälpens föregångare ock- så när denna hade vissa tvångsåtgärder till sitt förfogande. Tvångsåtgärderna inom barnavårdslagen avhåller vidare inte all- mänheten från att söka barnomsorgplats. Frågan om hur tvångsåtgärdernas före- komst inom socialvården påverkar allmän- hetens attityder är således komplicerad.

Inom socialvården pågår nu ett medvetet arbete för att så långt som möjligt undvika tvångsåtgärder. De alternativa åtgärder som i stället blir aktuella ligger ofta nära vad som i vid mening kan definieras som bo— endeservice. Det kan bli frågan om att sätta in hemhjälpsresurser i kombination med barnomsorg och sociala behandlingsin- slag i t. ex. en familj där föräldrarnas socia- la beteende i och för sig skulle kunna moti— vera ett omhändertagande av barnen. Det kan också bli frågan om att som ett al- ternativ till ungdomsvårdsskola inrätta ett ”behandlingshem” för ungdomar med nar- kotikaproblem i vanlig bostadslägenhet. Servicekommittén ger i bilaga 1 exempel

på sådana alternativa lösningar, 2.2 Fa- miljen Annorlunda, 2.3 Familjeinstitutio— ner eller tonårshushåll och 2.5 Familjetera- pi i Eskilstuna. Det är såsom tidigare har framhållits när det gäller denna utveck— lingstendens intressant att konstatera att so- cialvårdens möjligheter till effektiva be- handlingsalternativ väsentligt kan vidgas om också den sociala servicesidans resurser kan användas.

På detta sätt kan behov som tidigare för- anlett olika former av social behandling och ibland tvångsåtgärder tillgodoses genom en utbyggd boendeservice, ibland komplette- rad med särskilda service- eller behandlings- tillskott.

Utvecklingen mot frivilliga vårdformer drivs medvetet av socialdepartementet och socialstyrelsen. En utbyggnad av de öppna och frivilliga vårdformerna och en minsk- ning av tvångsåtgärderna kännetecknar ut- vecklingen både på barnavårds- och nyk- terhetsvårdssidan. Antalet alkoholpoliklini- ker, en vårdform som helt förutsätter fri- villighet, har t. ex. ökat från ett 60-tal till drygt 130 under 1960-talet.

Från hierarkisk till demokratisk social omvårdnad

En utveckling mot ökade möjligheter för människorna att få vara med och påverka den egna servicen eller behandlingen sker nu snabbt sedan några år tillbaka. Aktuell försöksverksamhet har här gett goda resul- tat. Medinflytande för personer som be- handlas eller vårdas såväl i öppen vård som på institution prövas nu på flera håll. Så— väl på ungdomsvårdsskolor och erkända nykterhetsvårdsanstalter som inom verksam- heter med kommunal eller enskild huvud— man förekommer olika modeller för elev- och patientinflytande. Kommittén vill hän- visa till exempel 2.2 Familjen Annorlunda, som en modell för sådant medinflytande.

Också på det personalpolitiska platet förekommer en utveckling mot ökat medn— flytande och behandlingsformer som bygger på olika modeller för fördelning av be-

slutanderätt mellan personal och behand- lade prövas på olika håll.

Från anstaltsvård till öppen vård, service och omsorg

En utvecklingstendens inom socialvården som mycket nära berör frågan om boende- service är den förskjutning från anstalts- vård mot öppen vård, service och omsorg som nu äger rum. Vård och behandling av människor vid olika typer av institutioner motverkas nu från olika utgångspunkter. Den sociala isoleringen vid anstaltsvård är en nackdel som ofta framhålles. Den hierar- kiska struktur som ofta präglar även den ”öppna" anstalten är en annan ofta åbero- pad nackdel. Riskerna för passivisering vid anstaltsvård har belysts i olika undersök- ningar. Vidare brukar man framhålla att de sociala problemen i hemorten ofta förblir obearbetade under anstaltsvistelsen. Också ekonomiska argument har riktats mot an- staltsvården, som ju ofta blir kostsam för samhället. Som väsentliga positiva inslag inom den svenska institutionsvården kan framhållas de tidigare berörda tilltagande inslagen av medinflytande och gruppterapi.

Liksom tvångsåtgärder undviks nu så långt det är möjligt anstaltsvård i praktiskt taget alla former mer eller mindre medvetet inom socialvården. Denna utvecklingslinje får därmed stor betydelse för boendeservi- cens former, eftersom alternativa åtgärder ju oftast måste sättas in och detta naturligt kommer att ske i hemorten och på bostads- områdesnivån. Utvecklingstendensen från anstaltsvård mot öppen vård understödjes som tidigare berörts av en kraftfull satsning på olika öppna service- och vårdalternativ.

Inom praktiskt taget alla vårdområden pågår nu en utvecklingstendens från sluten vård mot öppen vård, service och omsorg. Inom sjukvården kan denna tendens illu- streras genom socialstyrelsens princippro- gram om öppen vård, som ger idéskisser till en reformerad sjukvårdsorganisation med en tyngdpunkt som starkt förskjutes mot öppen vård. I rapporten ”Integrerat samhälle” ger socialstyrelsens arbetsgrupp

för utredning av den icke institutionsbundna socialvårdens målsättning och organisation en rad alternativ till sluten vård och redo- visar modeller samt viss försöksverksamhet.

Ett annat exempel är ett förslag av kom- mittén för en gemensam sjukvårdsplane- ring i Skåne, som bl. a. innebär oförändrat antal platser för somatisk långtidssjukvård, men en fördubbling av antalet besök per år från slutet av 1960-talet till omkring 1980 inom öppen somatisk vård. Förslaget förutsätter en stark decentralisering och in- rättande av vårdcentraler.

Det kan nämnas att Sjukvårdens och so- cialvårdens planerings- och rationaliserings- institut (SPRI) i december 1972 framlagt en utredning med förslag till sjukvårdens orga- nisation. Också detta förslag har sin tyngd- punkt i öppenvårdsresurser.

Också i socialutredningens direktiv mar- keras önskvärdheten av en samordnad öp- penvårdsverksamhet. Departementschefen anför på denna punkt bl. a. följande:

”Utredningen bör undersöka förutsättningar- na för att i lämplig form och i anslutning till den kommunala nämndorganisationen skapa socialcentra i kommunerna, dit allmänheten kan vända sig för vård, hjälp, service, råd och upplysning. Möjligheterna till en samordning mellan den verksamhet som bedrivs av lands- tingen —— främst den öppna sjukvården och de allmänna försäkringskassornas verksamhet bör därvid beaktas."

Servicekommittén visar i del V ett exem- pel på organisationsstruktur och arbetsupp- gifter i en vårdcentral i Skaraborgs län. Ytterligare försöksverksamhet av denna art förekommer med stöd av socialstyrelsen bl. a. i Dalby och Tierp.

Servicekommittén har i kapitel 5 med exempel från anstaltssektorerna inom bar- na- och ungdomsvården visat hur den slut- na vårdens omfattning sedan några år till- baka medvetet reduceras till förmån för en utbyggd och effektiviserad öppenvård. Sedan 1969 är antalet elever i den öppna vården vid ungdomsvårdsskolorna större än elevantalet inom skolorna. Den statliga fosterbarnsutredningen och en särskild ar- betsgrupp för metodutveckling inom barna- och ungdomsvården arbetar bl. a. med alter-

nativ till anstaltsvård inom barna- och ung- domsvården. Försöksverksamhet med vård av ungdomsvårdsskoleelever i eget hem har inletts.

På nykterhetsvårdssidan har antalet plat- ser vid inackorderingshem, som ofta är al- ternativ till vård på allmän vårdanstalt, un- der den senaste tioårsperioden ökat från omkring 200 till 1 100. I allt flera kommu- ner anordnas s.k. övergångsbostäder som komplement till inackorderingshem.

Också inom kriminalvården pågår en strukturförändring mot en utökad och ef- fektiviserad öppen kriminalvård. Denna do- kumenteras bl.a. i ett nyligen avgivet be- tänkande av den statliga kriminalvårdsbe- redningen. Förslaget innebär en betydande resursförstärkning av frivården, som före- slås tillförd ca 360 nya tjänster. Ett nytt anstaltssystem med ett ökat antal kriminal- vårdsregioner i anslutning till länsindelning- en föreslås. Det fortsatta anstaltsbyggandet föreslås bli inriktat på uppförandet av min- dre lokalanstalter och om- och tillbyggnad av befintliga mindre anstalter. Uppförandet av stora anstalter föreslås helt upphöra. Beredningen framhåller särskilt att för- nyelsen av anstaltssystemet huvudsakligen bör inriktas på sådana institutioner där de intagna kan uppehålla kontakten med den miljö som de efter frigivningen skall leva i. Det kan vidare nämnas att beredningen fö- reslår förstärkt anslag till behandlings- och stödåtgärder främst för att tillgodose beho- vet av genomgångsbostäder i insprängda lä- genheter.

I olika sammanhang hävdas således nu- mera att det övervägande flertalet männi- skor, oavsett handikapp bör kunna leva un- der samma grundförutsättningar i en integre- rad boendemiljö, men att självfallet behov av speciella resurstillskott måste tillgodoses för vissa grupper. Kommittén vill när det gäller utvecklingen bort från traditionell an- staltsvård hänvisa till tre exempel i bilaga 1. Exempel 2.4 Bostäder för utvecklings- störda är ett exempel på alternativ till an- staltsvård för vuxna utvecklingsstörda. Detta exempel kan generaliseras till att gälla ock- så andra handikappgrupper. Exempel 4.6,

Fritidshem för vuxna i Örebro, exempli- fierar ett sätt att tillgodose gemensamhets- behov hos äldre ensamma personer.

Utveckling mot ökade kontakter och sam— ordning med närliggande samhällsfunktio- ner

Den utveckling och strukturförändring som nu snabbt äger rum inom socialvårdssek- torn har också inneburit en ökad medveten- het om att socialvården aldrig får bli ett slutet system, utan är och måste vara en integrerad del av den totala samhällspoliti- ken. Kontaktytorna mot andra samhälls- funktioner har blivit större och vidgas kontinuerligt, samtidigt som nya former för samarbete håller på att ta form. Detta sam- arbete understödjes kraftigt från departe- ment, centrala ämbetsverk och kommun- förbunden och när det t.ex. gäller samver- kan inom barna- och ungdomsvården har en särskild kungörelse och särskilda råd och anvisningar utfärdats.

Socialvårdens kontaktytor mot åtskilliga andra samhällsfunktioner vidgas som ovan framhållits snabbt. Detta gäller bl. a. öppen sjukvård, boendeservice, lokal konsument- politik, öppen kriminalvård, fritidsverksam- het och kulturpolitik, men också en mängd andra funktioner. Denna utveckling sker ofta mot bakgrund av önskemål om att brett samordnade åtgärder måste sättas in för att effektivt förebygga eller lösa so— ciala problem.

I det föregående har olika lösningar och försöksverksamheter när det gäller samver- kan mellan social omvårdnad och öppen sjukvård presenterats och diskuterats fram- för allt med avseende på den pågående för- stärkta inriktningen mot öppen vård. Ytter- ligare exempel ges i del V. En arbetsgrupp tillsatt av Svenska landstingsförbundet har i maj 1972 framlagt en rapportll med förslag till samordning av sociala insatser inom landsting och kommuner. Utredningen före-

1 Samordning av sociala insatser inom lands- ting och kommuner "KOS-rapporten", maj 1972.

slår ett vidgat samarbete mellan socialvård och sjukvård för att åstadkomma en effek- tivisering av det sociala arbetet inom sjuk- vården. Detta kan enligt gruppen bäst åstadkommas genom ett samlat huvudman- naskap, varför förslag lägges om ett pri- märkommunalt övertagande av den so- ciala verksamhet som f.n. finns inom såväl öppen som sluten sjukvård. Detta bör enligt förslaget genomföras samtidigt som lands- tingens tillhandahållande av medicinska tjänster för primärkommunernas verksam- het fastläggs med utgångspunkt från en i princip oförändrad kostnadsfördelning mel- lan landsting och kommuner. Utvecklingen föreslås anpassad efter lokala förhållanden, varför något tidsschema ej framlägges och förslaget närmast får karaktär av princip- program.

Bakom utredningens förslag ligger stats- makternas principiella ställningstagande för ökad satsning på öppen sjukvård. Utred- ningen granskar tidigare genomförda utred- ningar och planerade projekt som rör s.k. vårdcentraler och konstaterar

' att problemen med den administrativa samordningen inte lösts i något av pro- jekten, men att man i detta avseende kom- mit längst i Skaraprojektet ' att frågan om lämplig fördelning av ar- betsuppgifterna på olika typer av vård— specialister ännu befinner sig på ett pre- liminärt diskussionsplan och ' att försök med teamarbete pågår inom olika förvaltningar och i någon mån på- börjats mellan andra, samt att en förskjut- ning av intresset förefaller skymta från problemindivider och problemfamiljer mot problemmiljöer.

KGS—gruppen arbetar med två olika öp- envårdscentraler:

Hälsocentral: Denna innebär en lokal- mässig samordning av den öppna sjukvår- den och den kommunala socialvården. Vissa funktioner är samordnade. Rutiner för fasta samarbetsformer finns utarbetade. Även för- säkringskassan rn. m. kan ingå.

Vårdcentral: Denna —— liksom hälsocen- tralen utgör ett alternativ till den öppna

sjukvården vid sjukhus och är en basenhet i sjukvårdsorganisationen. Vid vårdcentra- lerna föreligger enligt KOS-gruppens defi- nition ej lokalmässig eller funktionsmässig samordning med den primärkommunala so- cialvården.

Arbetsgruppens förslag innefattar bl.a. att konkreta organisationsförslag skall utar- betas av de båda kommunförbunden i sam- råd med personalorganisationerna.

Servicekommittén konstaterar att det av tillgängligt material framgår att formerna för en förestående integration mellan social omvårdnad och öppen sjukvård ännu är högst oklara och att olika modeller prövas eller diskuteras på olika håll.

Sambandet mellan social omvårdnad och lokal konsumentpolitik berördes i konsu- mentutredningens 1969 framlagda lägesrap— port samt i utredningens huvudbetänkande och belyses också i en proposition, som för- anlett riksdagsbeslut våren 1972.

Detta innebär att det huvudsakliga målet för en förnyad konsumentpolitik är att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. Sambandet med so- cialvårdens uppgifter framgår bl.a. genom följande citat från propositionen som utgör en sammanfattning av en del av konsu- mentutredningens huvudbetänkande:

”Konsumentpolitikens uppgifter blir därför att på olika vägar kompensera svagheter som hänger samman med hushållens smådriftsform. Åtgärder kan avse att söka avlasta hushållen uppgifter som den offentliga verksamheten el- ler näringslivet kan fullgöra i rationellare for- mer. En annan uppgift kan vara att söka lösa generella interna hushållsproblem, som de in- dividuella hushållen saknar resurser att lösa. Smådriftsförhållanden kan vålla särskilda svå- righeter för speciella konsumentgrupper. Enligt utredningen måste särskild uppmärksamhet fortlöpande ägnas åt resurssvaga grupper, som låginkomsttagare, pensionärer och handikappa- de”.

Riksdagens beslut avseende konsument- politiken innefattar också att ett konsument- verk inrättades den 1 januari 1973. Däremot avvisades utredningens förslag om inrättan- det av lokala konsumentnämnder, bl. a. med hänvisning till att detta skulle leda till oklarhet beträffande ansvarsfördelningen

mellan olika organ inom kommunen. Beslu- tet innefattade dock en rekommendation till kommunerna att inrätta någon instans dit allmänheten kan vända sig med förfrågning- ar av olika slag. Departementschefen säger på denna punkt:

”Organisationen av en sådan verksamhet bör kommunerna själva avgöra. Jag vill emellertid nämna några tänkbara möjligheter. En sådan är att inordna verksamheten i den sociala verksamheten. Inom de sociala servicecentra som växer fram i vissa kommuner kan det bli en naturlig uppgift att även bistå konsu- menter med råd och upplysningar. En annan möjlighet kan vara att bygga upp mera fri- stående rådgivningsinstanser inom kommuner- na”.

Riksdagens konsumentpolitiska beslut in- nefattade också en förstärkning av hemkon- sulentverksamheten på ]änsplanet med sex nya tjänster.

Av ovanstående och av vad som tidigare lagts in i begreppet social omvårdnad fram- går att sambandet med lokal konsumentpoli- tik är starkt. En icke obetydlig del av det rådgivningsarbete som redan förekommer inom socialvården kan således benämnas konsumentupplysning. Ett exempel på en samordnad sådan verksamhet, 3.1 Social kontaktverksamhet i Aspudden, lämnas i bilaga 1.

Modern konsumentpolitik innefattar åt- skilliga av de funktioner som också ingår i begreppet samhällsarbete, en metod som nu prövas inom svensk socialvård. Några exem— pel på sådana funktioner är följande:

0 att sprida värderingar och kunskap som för- stärker hushållens och de enskilda männi- skornas planerings- och kontrollresurser, ' att öka förhandlingsstyrkan hos de enskilda människorna och hushållen, ' att ge resursstöd till de enskilda hushåll, som genom kartläggning bedöms vara i behov av sådant stöd i form av kunskap om varor och tjänster, kunskap om hushållens socioekonomiska si- tuation och vilka möjligheter som finns att förbättra den hushållsekonomiska problem- analysen, direkt rådgivning och infomation i kon- kreta fall, stöd och råd i rättsfrågor, ' att aktivt samla information om hushållens situation och problem.

Den sociala omvårdnadens vidgade kon- takter med den kommunala kulturpolitiken framgår i betänkandets del III. Servicekom- mittén bedömer det som utomordentligt vik- tigt att ett i detta avseende integrerat utbud verkligen kommer till stånd och visar i bi- laga på några av de få medvetna försök som hittills har gjorts.

Också social omvårdnad och öppen kri- minalvård har breda gemensamma kontakt- ytor. Bortsett från att kriminalvårdens lag- stiftning är övervägande baserad på tvångs- åtgärder överensstämmer de konkreta funk- tionerna på en skyddskonsulentexpedition mycket nära med vissa funktioner på en socialbyrå. Också "klientelet” är till över- vägande delar gemensamt, varför det ifrån vissa synpunkter framstår som tveksamt att här förekommer två parallella öppenvårds- organisationer. Denna fråga berörs av kri- minalvårdsberedningen, som framhåller att även frivården primärt bygger på tvång, även om tvångsinslagen inte är lika fram- trädande som vid sluten kriminalvård.

Beredningen befarar att ett vidmakt- hållande av en organisation som i väsent- liga avseenden skiljer sig från vad som till- lämpas inom andra vårdområden kan leda till att kriminalvården isoleras och att det praktiska samarbetet med bl.a. sjukvårdens och socialvårdens huvudmän försvåras. Be- redningen anför vidare i denna fråga:

”Framför allt är målsättningen att göra kriminalvårdsräjongerna självförsörjande i frå- ga om behandlingsresurser diskutabel. Det är t. ex. tvivelaktigt huruvida kriminalvården skall åläggas att ensam svara för klienternas behov av exempelvis utbildning och sjukvård. När det gäller den komplicerade delen av klientelet kan en egen organisation motiveras av de spe- ciella hänsynstaganden som framtvingas bl.a. av säkerhetsskäl. I fråga om övrigt klientel sy- nes det däremot vara nödvändigt att i största möjliga utsträckning integrera kriminalvårds- arbetet med den verksamhet som bedrivs av samhällets övriga vårdorgan”.

Bl.a. med utgångspunkt i detta ställ- ningstagande föreslår beredningen en ändrad regionindelning — till länsnivå samt en förstärkning av den öppna kriminalvården och införandet av lokalanstalter.

1968 års barnstugeutredning berör i sina förslag samordningsfrågor mellan socialvår- den och framför allt landstingskommunala resurser. Detta sker bl.a. när det gäller uppsökande verksamhet och barnavårds— centralernas funktioner.

Landstingen föreslås bl. a.

. åläggas att fördjupa och förstärka den förebyggande barnhälsovården via barna- vårdscentraler och hälsoundersökningar så att den när alla barn och så att man tidigt kan spåra och diagnostisera ”dolda handikapp”.

Kommunerna föreslås bl. a.

' inrikta sin uppsökande verksamhet också på barn i förskoleåldrarna, ' verka för att samordning och samverkan skapas mellan olika sociala organ och förebyggande mödra— och barnhälsovård samt PBU, ' ordna joursystem med s.k. ”grannskaps- föräldrar” som beredskap för barn i akut krissituation i det egna hemmet.

Av denna kortfattade exemplifiering fram- går hur barnstugeutredningen starkt prio- riterar samverkan inom barnomsorgen.

Nya metoder

De sju utvecklingstendenser som berörts i det föregående och ytterligare andra har självfallet bidragit till en omstrukturering också av socialvårdens arbetsmetoder. All- mänt kan dock sägas att utvecklingen här går långsamt och att det är för tidigt att på något mera ingående sätt kunna beskriva nya metoder. Några utvecklingstendenser i detta avseende kommer därför endast att antydas med särskild tyngdpunkt på meto- der som berör boendemiljö eller boende- service.

a Metoder för socialvårdens medverkan i sam- hällsplaneringen håller på att utvecklas. Planeringsmodeller som förutsätter medver- kan från socialvården prövas nu i flera kom- muner. b Arbetsmetoder som förutsätter lagarbete hål- ler på att ersätta arbetssituationen en so- cialarbetare en klient.

c Serviceutbudet börjar användas även i be- handlingsarbetet ofta i en samordnad be- handlingsplanering. Den s.k. ”hemma-hos"- terapin är ett exempel på detta. (1 Arbetsmetoder som kan rubriceras som ”samhällsarbete” börjar utvecklas. Ett par exempel på detta är 3.1 Aspuddengruppen och 2.1 Lövsättragruppen, som presenteras i bilaga 1. e Det totala utbudet av social service börjar användas i ett brett socialpolitiskt syfte. Uppsalas intagningsregler vid barnomsorg där socioekonomiska faktorer är utslags- givande är ett exempel på hur den kommu- nala socialvårdens utbud kan användas i fördelningspolitiskt syfte. f Modeller för alternativ till institutionsvård — belägna i boendemiljön —— håller på att utvecklas. g Journalskrivning och traditionell myndighets- utövning ifrågasätts. Socialarbetarens yrkes- roll förändras mot att bli alltmera demokra- tisk och serviceinriktad. h Nya terapeutiska modeller börjar utvecklas; många försök byggda på medinflytande -— demokrati för de behandlade utvecklas nu inom den sociala omvårdnaden.

7.3 Konsekvenser för utbyggnad av boendeservice

De berörda utvecklingstendenserna är inte entydiga, men pekar dock fram mot en se- cial omvårdnad som utgår från en helhets- syn på sociala problem och har en stark tyngdpunkt i generella förebyggande in- satser, liksom i servicefunktionerna och i frivilliga åtgärder i öppen vård. En bred samverkan med närliggande samhällsfunk- tioner är redan på väg att finna organisa- tionsformer i vilka dock tyngdpunkten va- rierar beroende på verksamhetens syfte i det enskilda fallet.

Klart står att social omvårdnad på bo- endemiljönivån kommer att få en ökad be- tydelse inte minst i förebyggande syfte.

Servicekommittén vill sammanfatta kon— sekvenserna av de i det föregående berörda utvecklingstendenserna för serviceutbygg- nadens del inom social omvårdnad på föl- jande sätt:

' utbyggnaden av ålderdomshem, ungkarls- hotell och särskilda vårdinstitutioner av denna art inriktas i ökad utsträckning mot

öppna och bostadsområdesorienterade lös- ningar. Service- och vårdbehov för per- soner med komplicerade sociala problem tillgodoses så långt det är möjligt genom insatser i boendemiljön. ' Ungdomsvårdsskolor, barnhem, behand- lingshem, nykterhetsvårdsanstalter, anstal- ter inom vården av psykiskt utvecklings- störda och kriminalvårdsanstalter är exempel på institutionstyper där platsan- talet nu medvetet reduceras. Detta stäl- ler särskilda krav på resurstillskott inom öppen vård och alltså i boendemiljön. Olika typer av lösningar för olika be- hov av resurstillskott bör utarbetas.

' ”Vårdcentraler — öppenvårdscentraler —- familjecentraler socialcentraler” håller på att växa upp och prövas under olika organisationsformer.

' Inom samtliga sektorer av social omvård- nad pågår en snabb omstrukturering mot öppen vård och en inriktning mot ett ak- tivt samspel mellan människor i olika åldrar och med olika förutsättningar. Barnstugeutredningens, barnavårdsmanna- utredningens och kriminalvårdsberedning- ens avlämnade förslag ger exempel på denna utveckling. Boendemiljön och boen- deservicen kommer att ställas inför ytter- ligare och nya krav.

7.4. Hinder för integrerad social omvårdnad

De mest betydelsefulla hinder som finns för genomförande av en integrerad social om- vårdnad har i det följande uppdelats på psykologiska hinder, hinder betingade av gällande lagstiftning, organisatoriska och administrativa hinder och slutligen metod- hinder.

Psykologiska hinder

Det finns självfallet åtskilliga hinder som kan rubriceras som psykologiska. Den om- strukturering av socialt arbete i vid mening, som de berörda utvecklingstendenserna in— nebär, ger naturliga reaktioner hos berörda

personalkategorier. Dessa utsättes succes- sivt för genomgripande förändring av sina yrkesroller. Ett exempel är socionomen, med en äldre utbildning med tyngdpunkt på socialrätt och många års erfarenhet inom nykterhetsvården, som efter en omor- ganisation skall börja arbeta enligt hel- hetsprincipen. I betydande utsträckning kan psykologiska hinder av denna art mötas med utbildning. En betydande utbildning av berörda personalkategorier äger också rum i bl.a. Kommunförbundets regi och har ofta karaktär av fortbildning betingad av förändrade yrkesroller.

En annan typ av psykologiskt hinder är den historiska belastning som vissa vårdfor- mer har. Ungdomsvårdsskolorna har såle— des utvecklats från de gamla uppfostrings- anstalterna som på sin tid betraktades som korrektionsanstalter och hade dåligt anseen- de hos allmänheten. Detta leder till svårig- heter också nu när det gäller att hos allmän- heten förankra ungdomsvårdsskolan som vårdform.

Allmänhetens ofta negativa attityder till socialvården är ett annat betydelsefullt hin- der som ofta uppmärksammas. En viss för- ändring kan här åstadkommas genom infor- mation om faktiska förhållanden, men det finns skäl att anta att detta hinder kommer att få viss betydelse under överblickbar framtid.

Lagstiftningsh inder

Oavsett hur den sociala omvårdnaden på bostadsområdesnivån organiseras, så är fö- rekomsten av tvångsåtgärder i barnavårds- och nykterhetsvårdslagarna ett allvarligt problem vid utvecklandet av en verksamhet som avses få allmänhetens förtroende. Detta gäller även om distinkta uppdelningar av funktionerna göres på olika geografiska nivåer. Detta problem får dock inte försto- ras. Tvångsåtgärdernas antal reduceras snabbt och i ökad utsträckning sker sam- råd med klienten. Frågan om tvångsåtgär- dernas ställning övervägs av socialutred- ningen.

Sekretessproblemet inom socialvården är

ett annat hinder som kan ses som ett lag- stiftningshinder. Vid försöksverksamhet i bostadsområden, som förutsätter att när- boende till en person med sociala problem involveras, har t.ex. problem i sekretess- frågan uppkommit, problem som självfallet är mycket ömtåliga med hänsyn till indivi- dens berättigade krav på personlig integri- tet. Sådana komplicerade ärenden kan t. ex. gälla anpassningsåtgärder för invandrare, där socialhjälp utgår och när en konflikt med närboende har uppkommit. Här upp- står lätt konflikter med integritetsmålet.

Den sociala vårdlagstiftningens tyngd- punkt på formella undersökningar och ut- redningar med utgångspunkt från juridiska indikationer är ett annat förhållande som utgör ett allvarligt hinder. Det finns re- dan nu betydande möjligheter att arbeta på ett informellt sätt, men lagstiftningen hind- rar ändå utvecklingen i detta avseende. Detta problem bearbetas dock nu bl.a. av den statliga socialutredningen. Och det står klart att arbetsmetoderna inom socialvården är på väg ifrån en sådan formell lagtill- lämpning.

Den ekonomiska hjälpens omfattning en- ligt socialhjälpslagen innebar att ca 444 000 människor 1970 fick socialhjälp. Det skulle uppkomma speciella problem om dessa ären- den skulle handläggas på bostadsområdesni— vån, eftersom socialhjälpssituationen fortfa- rande upplevs som förnedrande eller åtmin— stone känslig av flertalet hjälptagare. Å an- dra sidan är det knappast möjligt att vid ett samordnat serviceutbud bortse från de ekonomiska problemen, som ju har avgö- rande betydelse för människornas välfärd. Det påfallande stora antalet personer som f.n. är aktuella för socialhjälp gör att den nuvarande socialhjälpslagstiftningen får ses som ett hinder genom att verksamhetens omfattning binder också resurser som skulle kunna användas effektivare. Lagstiftnings- frågorna övervägs som tidigare framhållits av den statliga socialutredningen. Klart är att lagstiftning på många områden erfor- dras, bl.a. för den enskildes rättssäkerhet och i vissa fall för att utbudet av social om- vårdnad skall ligga på en viss nivå. Av stor

vikt för den enskilde är således att det i vissa situationer finns en lagstiftning med precisa regler.

Organisatoriska och administrativa hinder

Huvudmannaskapssplittringen för boende— servicefunktioner i allmänhet har ingående berörts i kommitténs tidigare betänkanden och berörs speciellt i del V i detta be- tänkande. För funktioner som kan hänfö— ras till social omvårdnad finns den tidigare berörda uppdelningen på kommunala och landstingskommunala huvudmän när det gäller olika varandra närliggande funktio- ner. I de försöksverksamheter med s.k. vårdcentraler av olika slag som nu är i gång har man försökt lösa denna fråga på olika sätt och framför allt genom lokal- samverkan, medan huvudmannaskapsfrågor— na fortfarande inte är lösta på ett definitivt sätt. Också denna fråga är föremål för socialutredningens arbete.

Ett särskilt problem av denna art har ny- ligen uppmärksammats när det gäller funk- tioner, som ligger i gränsområdet mellan kommuns och landstings kompetensområde på barna- och ungdomsvårdssidan. Barn— hem och behandlingshem är en sekundär— kommunal uppgift. Som en reaktion mot den traditionella anstaltsvården startar nu ofta i kommunal regi öppna behandlings— hem, insprängda i vanlig hyreshusbebyggel- se. En sådan i och för sig positiv utveckling kan bromsas av det faktum att olika hu- vudmän här är berörda.

Som ett liknande exempel kan nämnas att behandlingshemmet Lövsättra, exempel 2.1 i bilaga 1, drivet av Stockholms läns landsting, beläget utanför Stockholm, på ini- tiativ av personalen, upphört att fungera som anstalt för något år sedan. Personalen har sedan dess med stöd av landstinget äg- nat sig åt samhällsarbete och familjeterapi i Stockholm. Personalen har delats upp på två grupper, vilka placerats i Botkyrka, resp. Haninge kommuner och där arbetar med samhällsarbete och familjeterapi. Den- na verksamhet skall betraktas som ett ala ternativ till institutionsvård. Det hade

varit naturligt att knyta dessa fältarbetare till den kommunala socialvårdens organi- sation, men beroende på att verksamheten måste betraktas som anstaltsvård för att landstinget skall svara för kostnaderna kny- tes dessa grupper nu organisatoriskt till PBU-centralerna, som är landstingskommu- nala. Det kan här nämnas att huvudman- naskapsfrågorna för ungdomsvårdsskolorna utreds av socialutredningen och att ett kom- mande förslag mer eller mindre direkt kan komma att beröra också den här ak- tuella frågan.

Ett hinder av stor betydelse har fram- kommit i många kommuner, som nu har organiserat socialvården enligt den s. k. hel- hetsprincipen. Det har visat sig att social- hjälpsärendena ofta helt dominerar verk— samheten och att socialarbetarna helt en- kelt inte får tid att pröva nya arbetsmetoder eller att utveckla en förebyggande social- vård. Tidigare dolda socialhjälpsbehov upp- märksammas nu i barnavårds- och nykter- hetsvårdsärenden, vilket i och för sig är positivt, men upptäckterna härav ställer också krav på insatser som är resurskrävan- de. I en aktuell undersökning i Malmö be- räknas idag t.ex. att ca 80 a 90 % av ar- betsinsatserna inom socialvården ägnas åt socialhjälpsärenden.

Melodhinder

Den strukturförändring av socialvårdens mål och metoder som pågår sedan några år tillbaka och som har belysts i det före- gående innebär som framhållits tidigare bl. a. att nya metoder för socialt arbete hål- ler på att utvecklas. Detta gäller framför allt på planeringssidan och på behandlings- sidan och i mindre utsträckning på service- sidan. Betecknande för denna utveckling är att den går långsamt.

Den traditionella behandlingsmetodiken inom socialt byråarbete har i vårt land varit starkt påverkad av psykologiska och psy— kiatriska behandlingsteorier. Den s.k. case- workmetodiken är ett exempel på en så- dan starkt individcentrerad behandlingsme- todik, som har använts främst inom men-

talhygieniskt arbete, men också starkt präg- lat arbetet inom den kommunala socialvår- dens behandlingsorienterade funktioner.

Nu sker som ett led i hela omstrukture- ringen av socialvården ett starkt ifråga- sättande också av denna socialvårdsmeto- dik. Andra metoder börjar ta form. De ut- går från att i första hand betrakta männi- skans beteende som funktioner av den se- ciala miljö i vilken hon lever och lägger tyngdpunkten på åtgärder som kan förändra miljön. Familjeterapi och samhällsarbete är exempel på sådana metoder. Utveck- lingen av dessa och andra metoder är emel- lertid ännu så trevande, att det inte kan an- ses finnas färdiga alternativ till de metoder som mot bakgrund av många års erfaren- heter nu ifrågasättes.

Det förhåller sig på motsvarande sätt när det gäller metoder för socialvårdens med- verkan i samhällsplaneringen. Olika model- ler som exemplifieras i del V finns visser- ligen skisserade och i praktisk försöksverk- samhet. Men samtidigt binder lagstiftningen som tidigare framhållits —— socialarbetar- na till de traditionella arbetsformerna och påverkar därigenom utrymmet för metod- utveckling.

Också utvecklingen mot grupporienterade och lagarbetsbetonade arbetsformer har gått långsamt och går långsamt. Här bidrar det traditionella socialarbetets individorien- tering till att konservera rollerna en se- cialarbetare en klient. Detta i förening med en stor traditionell arbetsbörda gör att tjänstemännen ofta inte anser sig ha eller har tid att arbeta i team. Man måste få fram ”sina” ärenden.

...verksamheterna utformas och drivs av pensionärerna själva. En huvudtanke är att aktivite- terna skall vara produktiva och meningsfulla, inte bara tidsfördriv...

(Rödakorsgården, exempel 4.7)

8. Sammanfattande diskussion och förslag

I kapitel 7 ges en översikt över de utveck- lingstendenser som på olika sätt nu kan skönjas när det gäller social omvårdnad. I avsnitt 7.3 sammanfattar kommittén de aktuella utvecklingstendensernas konsekven- ser för serviceutbyggnadens del. Service- kommittén vill ansluta sig till den allmänna principiella tyngdpunktsförskjutning till öp- pen vård och behandling, till decentralise- ring och integration av utbudet som den beskrivna utvecklingen innebär. I det föl- jande diskuteras de konsekvenser som detta för servicekommitténs del leder till, var- efter förslag till åtgärder framläggs.

Från den 1 juli 1970 har kommunerna som tidigare nämnts möjlighet att i enlig- het med lag om social centralnämnd an- passa socialvårdens nämndorganisation till de nya arbetsformer som sedan några år tillbaka börjat tillämpas inom socialvården. Detta innebär att en s.k. social central- nämnd kan inrättas, men också sociala di- striktsnämnder, som i centralnämndens ställe skall handlägga frågor som gäller enskild person.

Denna lagstiftning är avsedd att gälla i avvaktan på resultatet av socialutredningens fortsatta arbete. Verksamhetsområdet för distriktsnämnd fick i lagen ingen begräns- ning när det gäller befolkningsunderlag el- ler i övrigt.

Behovet av integration mellan öppen so- cialvård och öppen sjukvård kan motiveras från många olika utgångspunkter. Social-

medicinska undersökningar som under se- nare år genomförts redovisar entydigt höga frekvenser av medicinska och psykiatriska sjukdomar och skador hos i stort sett alla s.k. klientelgrupper med komplicerade so- ciala problem inom den kommunala social- vården. I det praktiska socialvårdsarbetet är också läkaren en specialist som social- arbetaren ofta har anledning att efterfråga. Både inom den sociala sektorn och inom den traditionellt medicinska har det vidare sedan länge varit vanligt med omhänder— taganden på alltför ”hög” vårdnivå. Den slutna sjuk- och institutionsvårdens omfatt- ning i Sverige kontrasterar starkt mot den blygsamt utbyggda öppna sjukvården. Socialstyrelsens öppenvårdsutredning fram- lade 1968 det tidigare berörda princip— programmet om öppen vård, som bl. a. inne- bär förslag om samordnade vårdcentraler, avsedda att ersätta dels provinsialläkar— organisationen, dels distriktsläkarorganisa- tionen, men också den traditionella social- vårdsbyrån. Efter remissbehandling har för- slaget överarbetats av en ny utredning inom styrelsen, som framlagt utredningen ”Inte- grerat samhälle”. Samtidigt har försöksverk— samhet med på detta sätt samordnade öp- penvårdscentraler inletts. Det torde mot denna bakgrund redan nu kunna fastslås att morgondagens kommunala socialvård kom- mer att innebära en viss integration med samhällets öppna medicinska verksamhet. Servicekommittén konstaterar dock att de

försöksverksamheter som förekommer har en starkt skiftande struktur, såväl i funk- tionellt och organisatoriskt, som i admini- strativt avseende. Denna verksamhet ligger vidare inte primärt på bostadsområdesnivå. Frågan om socialcentraler utreds av social- utredningen.

Av den definition av begreppet boende- service, som kommittén gjort i Boendeser- vice 2 framgår att vissa delar av den kom- munala socialvården utgör integrerade de- lar i boendeservicen. Utvecklingen pekar på att den tyngre delen av socialvårdsarbe- tet i ökad utsträckning förläggs till bostads- området. Denna utveckling skärper kravet på en väl fungerande boendeservice. Begrep- pet boendeservice kan anbringas på en mängd funktioner som handlägges enligt lag eller i övrigt av en mängd kommunala nämnder och styrelser, men också av andra organ. Servicekommittén har i sitt första delbetänkande visat att praktiskt taget samt- liga kommunala nämnder och fackorgan handlägger servicefrågor, som på bostads- områdesnivån kan hänföras till boendeser- vice. Kommittén har också påvisat att en tendens att fördela resurserna på geogra- fiskt avgränsade distrikt gör sig gällande. Denna utveckling synes medföra att alla befattningshavare på fältnivå i ökad ut- sträckning kommer att i sin verksamhet spänna över hela det kommunala service- området, och sålunda mera få karaktären av en samhällsarbetare än kulturarbetare, fri- tidsarbetare och socialarbetare.

Kommittén har också påvisat att en ut— veckling mot viss integration av de olika facknämndernas resurser inom detta om- råde är på väg.

Denna utveckling kan komma att aktuali- sera frågan om en replipunkt på bostads- områdesnivå. Beroende på kommunstorlek och struktur skulle denna kunna utgöras av den servicecentral som omnämnes i kapitel 20. Av stor betydelse är att en sådan anord- ning får en kontaktskapande inriktning och att den utvecklingen blir förankrad hos män- niskorna. Ett flertal undersökningar, bl.a. den s. k. Tyresö-undersökningen har visat att t.ex. familjer med socialhjälp ofta är iso-

lerade och saknar grannkontakter när akuta problem uppkommer. Genom att dessa människor saknar förankring i bostadsområ- det leder akuta sociala problem lätt till dramatiska åtgärder. Misstänksamhet mot samhällets företrädare blir en naturlig reak- tion, om man inte känner dem och de inte dyker upp förrän situationen redan är till- spetsad. Många sådana omhändertaganden av människor med sociala eller psykiska problem kunde utan tvekan undvikas, om det på bostadsområdesnivån fanns en servi- cefunktion, som har människornas förtroen— de och som kunde förmedla resurser när dessa behövdes. Det är servicekommitténs uppfattning att en sådan verksamhet för- söksvis bör prövas i olika organisationsfor- mer i avvaktan på kommande förslag från socialutredningen. I avvaktan härpå vill inte servicekommittén förorda någon detaljerad lösning av denna fråga.

När det gäller förskolans roll som socialt servicecentrum har barnstugeutredningen an- fört bl. a. följande.

”Utredningen vill poängtera att en förskola som rymmer både hel- och deltidsverksamhet måste fungera som en servicefunktion för hela familjen med uppgift att tillgodose både barns och föräldrars behov. Det är när förskolan fyller den tvåfaldiga uppgiften, som den kan komma att betyda något positivt för barnets utveckling på sikt.”

”Förskolan måste ses som en viktig be- ståndsdel av hela områdets kontaktmiljö. För- skolan skall kunna uppfattas som ett natur- ligt kontaktcentrum i ett bostadsområde, till stöd för alla men speciellt för nyinflyttade eller nyinvandrade familjer”.

Också barnstugeutredningen ansluter sig till tillskapandet av socialcentraler/familje- servicecentraler och betonar för sin del sam- bandet mellan funktioner som handhas av mödravårdscentraler, barnavårdscentraler, den sociala barnavården och förskolan. Man framhåller dock, och servicekommittén vill för sin del också understryka detta, att an- svaret för att utveckla och samordna social och medicinsk hälsovård vilar på socialut— redningen, socialstyrelsen och kommunför- bunden.

Utvecklingen mot samutnyttjande av per-

sonalresurserna i den kommunala service- verksamheten, som enligt servicekommitténs mening är positiv ur många synpunkter, inte minst ekonomiska medför enligt kommitténs mening ett behov av fortbildning av be- rörd personal, liksom också att kommande utbildningsbehov blir föremål för analyser och åtgärder.

En annan typ av arbetsuppgifter för framtidens sociala fältarbetare kan härle- das från de funktioner som i det föregåen- de har hänförts till lokal konsumentpolitik. Dessa ligger på flera punkter mycket nära de funktioner som redan finns hos kommu- nal socialvård, men framför allt nära de funktioner som enligt de utvecklingstenden- ser som kan överblickas kommer att läg- gas på den kommunala socialvården. På många håll har man nu accepterat synen på socialarbetaren som en ”klientens om- budsman”. Allt starkare betonas nu inom socialvården att det är en uppgift för so- cialarbetaren att medverka till att männi- skor med låg socioekonomisk status och låg anspråksnivå och mer eller mindre komplexa sociala problem får stöd för att höja sin anspråksnivå, öka sin förhandlings- styrka och sina möjligheter till egenaktivi- tet.

Servicekommittén vill i detta samman- hang understryka vikten av att servicefrå- gorna uppmärksammas också inom ramen för redan etablerade utbildningsvägar. Det är enligt kommitténs uppfattning av stor betydelse att så många människor som möj- ligt på detta sätt ökar sin beredskap för att konsumera och producera boendeservice.

Frågan om integration eller samverkan mellan socialvården och den öppna krimi- nalvården kompliceras genom att tvångsåt- gärder är en förutsättning även för den öppna kriminalvården. Detta bör dock inte hindra att former för en långt driven sam- verkan utbildas, vilket bl. a. skulle medverka till att den starka kategorisering som nu utmärker den öppna kriminalvården skulle mildras.

Behovet av att integrera vissa kulturpoli- tiska funktioner med den kommunala so- cialvården på bostadsområdesnivå framstår

som nödvändigt och möjligt att tillgodose. Kulturella och utbildningsmässiga handi- kapp spelar en stor roll för många sociala problem. Det är nödvändigt att socialvår- den direkt eller indirekt får möjligheter att disponera vissa resurser för att möta dessa problem på bostadsområdesnivå. Des- sa frågor behandlas särskilt i del III och i det statliga kulturrådets nyligen avlämnade betänkande SOU 1972: 66 Ny kulturpoli- tik.

Socialstyrelsen bör i samarbete med rå- det för boendeservice få i uppdrag att ut- veckla och rekommendera modeller för särskilt resursstöd i boendemiljön till vissa grupper med speciella behov.

Sammanfattningsvis talar många och starka skäl för en integration mellan social omvårdnad — frivård inom kriminalvården -—— öppen sjukvård — boendeservice — kon- sumentpolitik — kulturpolitik på bostadsom- rådesnivån. Ett sådant samordnat utbud kräver dels en organisatorisk och admini- strativ form, dels personal med förändrade och delvis nya funktioner. Kommittén tar med detta konstaterande inte ställning till verksamhetens utformning eller det totala personalbehovet för den aktuella verksamhe- ten eller för befintlig verksamhet. Exempel på sådana funktioner är med utgångspunkt i social omvårdnad

' att informera, ge praktiska råd, hand- lägga rådgivnings- och serviceärenden ' att arbeta med samhällsarbete och kon- sumentpolitik ' att medverka i samhällsplaneringen ' att handha nya samordnade administra- tiva uppgifter.

Mot bakgrund av diskussion och motiv som framlagts i det föregående framläggs följande förslag med utgångspunkt från verksamhetsområdet social omvårdnad. Servicekommittén föreslår när det gäller att tillskapa allmänna förutsättningar för inte- gration av social omvårdnad att Kungl. Maj:t uppdrar åt socialutredningen at: sär- skilt uppmärksamma de legala, organisato- riska och finansiella hinder, som idag för- svårar eller förhindrar integration av social

omvårdnad med andra serviceformer på bo- stadsområdesnivå.

Kommittén föreslår vidare att Kungl Maj:t uppdrar åt socialstyrelsen att i sam- arbete med det i annat sammanhang före- slagna rådet för boendeservice att på grund- val av tillgänglig erfarenhet utveckla och rekommendera modeller för samordnade re- surstillskott för att förbättra den sociala miljön, att sättas in i boendemiljön med målsättningen att minska behovet av andra åtgärder.

I syfte att medverka till att personella förutsättningar för förändringarna tillska- pas föreslår servicekommittén att Kungl Maj:t uppdrar åt skolöverstyrelsen och uni- versitetskanslersämbetet att tillse att de nya utbildningskrav uppmärksammas, som den decentralicerade och integrerade serviceför- sörjningen ställer på den arbetande persona- len. Program för utbildning av personal, avsedd att fungera på bostadsområdesnivå med allsidiga sociala och kontaktskapande uppgifter bör tillskapas.

För att skapa förutsättningar för en samordnad forskning föreslås att Kungl Maj:t uppdrar åt rådet för boendeservice att tillsammans med socialstyrelsen, samarbets- kommittén för social forskning och det ny- inrättade institutet för social forskning ini- tiera forskning angående samlad effekt av olika insatser av social omvårdnad i boen- demiljön.

Slutligen föreslår kommittén att Kungl Maj:t uppdrar åt skolöverstyrelsen att till- se att orientering om boendeservice sker inom ramen för redan fastlagda utbild- ningsvägar.

a ./1 » ”ås—fås. se— ref—.. ,, xi i?]. 14211 .,

."

(iaf?/!=— V

...att skapa är att formulera känslor och tankar, att ställa frågor och söka svar. Att skapa tillsammans med andra ger ökad förståelse och kunskap om människan och samhället . . . (Levande verkstad, exempel 5.2)

III

Verksamheternas innehåll -— aktiviteter

9. Verksamhetsområdet kulturaktivitet

I servicekommitténs första betänkande, Boendeservice ] (SOU 1968: 38), beskrev kommittén sitt arbetsområde genom att de- finiera ett antal servicefunktioner. En av dessa funktioner var

. . . ”fritidsservice och kulturdistribution i form av ordnad verksamhet för alla ålders- och intressegrupper förutsatt att den sker i bostadsområdet”.

I Boendeservice 2 behandlades samhällets ansvar för olika typer av service. Kommit- tén hänför där fritidsservice och kultur- distribution till ansvarsgrupp 2, vilket inne- bär att samhället svarar för planering och tillhandahållande av lokaler, medan ansva- ret för verksamheten delas mellan olika samhällsorgan och organisationer. grupper och de boende själva.

I Boendeservice 2 (SOU 1970: 68) be- handlades också boendeservicens ideologiska aspekter. Man påvisade hur komponenter- na i servicebegreppet tenderade att öka och att servicefrågorna påverkar den sociala miljön. Boendeservicen borde därför, enligt kommittén, ses som ett medel att uppnå sociala mål som t.ex. gemenskap, trygghet och jämlikhet. Servicebegreppet vidgades till att omfatta inte bara materiell välstånds- utveckling utan också livskvalitet. I Boende- service 2 talar man följaktligen om . . fritidsservice och kulturdistribution som ger de boende i olika åldrar och med skilda sysselsättningar tillfälle till personlighetsut- vecklande och hälsofrämjande aktiviteter i

former som skapar gemenskap och integre- rar olika kategorier.”

På samma sätt som kommittén i sina tidi- gare skrifter inordnat boendeservicen i en totalsyn på individ, grupp och samhälle har utgångspunkten för detta avsnitt varit en totalsyn på människans sociala, emotionella, intellektuella och fysiska resurser. Alltför ofta behandlas de olika fritidsaktiviteterna var för sig: i beslutsprocess, planering och utövande. En integration av verksamheter, där man försöker bryta den traditionella boskillnaden mellan fysisk och kulturell ak- tivitet, där ålders-, intresse- och social- gruppssegregationen i fritidsmönstret skulle kunna hävas och där fritidsverksamheterna överhuvudtaget skulle kunna ges ett vidgat kulturellt innehåll, är ett centralt tema i denna del som omfattar kulturella, fy- siska och sociala aspekter på fritidsverksam- het. Servicekommittén vill med detta avsnitt betona kultur- och fritidsservicens viktiga roll för livsmiljön inom bostadsområdet.

9.1. Ett vidgat kulturbegrepp

Kultur kan definieras i många termer eller funktioner, från de klart avgränsade verk- samheter som finns upptagna under de statliga kulturutgifterna i driftbudgeten till socialantropologernas vida kulturbegrepp som innefattar alla sociala beteenden inom en grupp eller ett samhälle, s.k. ”kultur-

mönster”. I den vida meningen blir kultu- ren allt som är skapat av människan, inte bara ord och tanke, bild, form och ton utan också traditioner och värderingar, sät— tet att leva och vara tillsammans, allt det som bildar det sociala mönstret. Kultur ska- pas, förändras och förnyas genom socialt samspel. Kontakt, kommunikation och ge- menskap är grundförutsättningar för en rik och aktiv kulturmiljö.

9.2. Den kulturpolitiska debatten

Den kulturpolitiska debatten under 1960—ta- let har präglats av en omvärdering och en utvidgning av det traditionella kulturbegrep- pet, där ”kultur” i stort sett varit synonymt med ”konst” och definitionerna gjorts med hjälp av kvalitetskriterier. Harald Swedners kultursociologiska undersökningar i mitten av 1960-talet, som påvisade kulturkonsum— tionens bundenhet till de högre socialgrup- perna och ”finkulturens” isolering, satte igång en debatt om hur man skulle nå de kulturellt inaktiva grupperna och nödvän- digheten av att integrera kulturpolitiken i en allmän jämlikhetspolitik. För att nå en kul- turell jämlikhet krävdes också en ompröv- ning av det traditionella, kvalitetsbetonade kulturbegreppet.

En ny kultursyn växte fram, där kommu- nikation, gemenskap och skapande verksam- het är väsentliga element. Man betonade att konstens sociala funktion är viktigare än den estetiska och den egna skapande verk— samheten framhävdes som motvikt till det passiva mottagandet av ett centralt produ- cerat ”kulturutbud”. Som en konsekvens av aktivitet och medskapande på det kulturella området följde också krav på decentralise- ring av kulturen och möjlighet till medinfly- tande i kultur- och miljöfrågor.1

9.3. Avgränsning av det kulturpolitiska området

Kulturbegreppet är under ständig ompröv- ning och omvandling. Att försöka defi-

niera och avgränsa ”kulturell” verksamhet från andra typer av fritidsverksamhet är inte meningsfullt. Att idag planera för verksam- heter som i framtiden kan få ett nytt inne- håll eller andra uttrycksformer kan innebära en låsning, ett konserverande av gamla mönster.

Som underlag för planering måste man dock göra någon form av avgränsning. Den traditionella kulturdefinitionen är otillräck- lig genom sin begränsning till de etablera- de konstarterna, det professionella utföran- det och det passiva mottagandet. Den är inte heller relevant när det gäller att forma kultur- och fritidsaktiviteterna på bostads- områdesnivå. Den mycket vida definitionen är å andra sidan alltför vag för att ge un- derlag för en planering på områdesnivå.

Kulturrådet påpekar i sitt betänkande (SOU 1972:66) att det väsentliga inte är att bestämma ett visst kulturbegrepp, utan att av praktiska skäl göra en begränsning av det kulturpolitiska fältet för att klarare kun— na fördela ansvaret för samhällsinsatserna inom varje delområde.

Till det kulturpolitiska området räknar kulturrådet de konstnärliga uttrycksformer— na (teater, dans, musik, film, utställningar, foto, litteratur, dvs. ord-, bild-, scen- och tonkonstens områden), medier för kommu- nikation (press, radio, TV), verksamhet för att bevara kulturarv och den del av folk- bildningsverksamheten som innefattar fri skapande gruppverksamhet och kulturför- medling.

9.4 Kultur- och fritidsverksamheter i boendemiljön

Av flera anledningar är det varken möjligt eller önskvärt att ge anvisningar om vilka kultur- och fritidsverksamheter som bör ske i ett område. En alltför detaljerad pla- nering för olika funktioner låser lokaian- vändningen, minskar valfriheten för brukar- na och gör det svårare för de boende att

1 Idéer i kulturpolitiken. Studier utgivna av kulturrådet. Stockholm 1970.

själva påverka eller förändra verksamhe- ternas innehåll. Å andra sidan måste nå- gon form av planering ske för att ge möj- lighet till aktiviteter som svarar mot de boendes anspråk och behov.

Planverket nämner i sina råd och anvis- ningar för planering av bostadens grann- skap fyra huvudgrupper av verksamhet som bör ha möjlighet att utvecklas i bostadsom- rådet:

Samvaro och kontakt, som inrymmer en mängd olika aktiviteter från spontana och tillfälliga möten mellan enskilda individer till organiserade möten i stora församlingar.

Information och åsiktsbildning, som kan bestå i biblioteksverksamhet, studier, ut- ställningsverksamhet, politisk mötes- och in- formationsverksamhet m.m.

Skapande verksamhet, som omfattar hant- verk, konsthantverk, måleri, skulptur, musik- utövning, amatörteater, rytmik och liknande.

Verksamheter för publik, som fihn- och teaterföreställningar, föredrag, visaftnar, konserter m.m.

Andra försök att strukturera kultur- och fritidsverksamheterna i ett bostadsområde har gjorts av Lars Ågren,2 som bla nämner följande indelningsgrupper för aktiviteter:

' gruppering efter antal utövare: individer grupper församlingar

gruppering efter ålder: barn

ungdom

vuxna

gamla

' gruppering efter typ av medverkan: professionella utövare amatörer lärare publik

' gruppering efter arten av verksamhet: se framställa se och höra deltaga lyssna agera studera visa diskutera låna umgås leka

' gruppering efter ämnesområden: litteratur teater konst film musik dans kollektiv skapande verksamhet kollektivt umgänge föreningsverksamhet

För kulturverksamheten inom ett bostads- område gäller att ingen indelningsgrund kan tillämpas isolerad utan att bli otillräck— lig. De flesta verksamheter består av kom- binationer av olika aktivitetsformer.

Enligt servicekommitténs mening är det väsentligt att möjligheter finns både för utövande och mottagande aktiviteter inom de olika områdena, för kombination och integration av olika verksamheter, för ett utbud som är så lite åldersbundet som möj- ligt och som är utformat och riktat så att det kan nå även inaktiva och isolerade in- divider och grupper. Särskilt väsentligt är att de verksamheter som bygger på de boendes egen aktivitet och medverkan ges möjlighet att utveckla sig i närmiljön, som t. ex. kollektiv skapande verksamhet, kollek- tivt umgänge och föreningsverksamhet.

2Lars Ågren: Ett integrerat fritidscentrum. Byggforum 1970:10.

10. Mål för kulturaktivitet

10.1. Övergripande mål

Tillfredsställande resursfördelning — jäm- likhetsprincipen är ett av den statliga po- litikens huvudmål. Sett från den utgångs- punkten är kulturpolitiken ett av medlen att omforma samhället mot större jäm— likhet. Målet för kultur- och fritidsakti- viteterna blir då enligt servicekommitténs uppfattning att göra alla delaktiga i samhäl- lets gemenskap, kunna kommunicera med människor och institutioner på ett sätt som svarar mot deras förutsättningar och att ak- tivt kunna medverka i utformningen av den egna livsformen och den gemensamma miljön. Viktiga vägar att uppnå denna kul- turella jämlikhet är att maximalt utnyttja skolans och vuxenutbildningens möjligheter att utveckla individens inneboende förmåga till intellektuell, emotionell och social kom- munikation, och att undanröja de sociala, utbildningsmässiga, ekonomiska Och geogra- fiska hinder som nu utestänger stora grup- per från ett rikare kulturellt och socialt liv.

I dagens samhälle, med höga effektivi- tetskrav, hård konkurrens och stark kon- sumtionspress, värderas ofta människor med hänsyn till prestation, status och ägande. In- satt i detta mönster brukar fritids- och kul- turaktiviteterna ibland betraktas som kom- pensation för arbetslivets påfrestningar eller som ett tidsfördriv för att fylla ut fri- tiden. Ett meningsfullt fritids- och kultur- utbud bör i stället ses som en resurs, som

kan ge andra värderingar och attityder och alternativa livsstilar, där gemenskap är vik- tigare än självhävdelse, upplevelser viktigare än prestationer, skapande viktigare än pas- siv konsumtion. Kulturaktiviteter som leder till ökad kunskap, sensibilitet, glädje och ge- menskap för individen kan därför ses som ett mål i sig, samtidigt som de är ett del- mål i arbetet för att förändra samhället.

10.2. Mål för insatser i boendemiljön

Enligt kommitténs mening är det väsent- ligt att så många som möjligt får tillfälle att i sin närmiljö delta i fritids- och kul- turaktiviteter som

- ökar individens fysiska, psykiska och so- ciala välbefinnande - ökar individens intellektuella, emotionella och sociala resurser - ökar gemenskapen mellan individer och grupper ökar individens möjlighet att påverka den gemensamma miljön.

I bilaga 1 presenteras ett antal kultur- och fritidsaktiviteter som kan ses som en kon- kretisering av dessa mål, dvs. verksamheter som medverkar till information och kun— skap, aktivitet och upplevelse, kontakt, ge- menskap och medbestämmande.

Riktlinjerna för den statliga kulturpolitiken under 1960-talet slogs fast i proposition 1961:56. Där formulerades ett handlingspro— gram med fyra punkter: utbyggd konstnärs- utbildning, förstärkt stöd till utövande konstnärer och kulturarbetare, ökad offent- lig konsumtion av konst och, som fjärde punkt, en förstärkning av de krafter som syftar till en breddning av kulturmiljön och en effektiv kulturdistribution. De tre första punkterna prioriterades. Den fjärde punkten angav långsiktiga mål. För att förbättra kul- turdistributionen togs under senare delen av 1960-talet statliga initiativ för en kulturell ”lokaliseringspolitik” (försöksverksamheten med Riksutställningar och Rikskonserter). Innebörden i begreppet ”breddning av kul- turmiljön” preciserades inte närmare i 1961 års program. Kulturutgifterna ökade under 1960-talet, samtidigt som en viss oklarhet om kulturpolitikens långsiktiga mål rådde. Den 1 januari 1969 inrättades kulturrådet som består av 14 ledamöter, utsedda av chefen för utbildningsdepartementet, med uppgift att "göra utredningar och lägga fram förslag rörande den statliga kultur- politiken, främst beträffande dess långsikti- ga inriktning. I centrum står därvid kul- turpolitikens uppgift att främja ökad jäm- likhet i samhället. I detta syfte bör efter- strävas en fortsatt differentiering av sam- hällets insatser på kulturområdet och en ökad integrering av kulturaktiviteterna med samhällets åtgärder på andra områden”.

Kulturrådet, som avgivit sitt betänkande3 hösten 1972 föreslår

att det övergripande målet för kulturpo- litiken är att medverka till att skapa en bättre samhällsmiliö och bidra till jämlik- het."

För att detta mål skall kunna uppnås krävs

' ”att verksamheten och beslutsfunktionerna inom kulturområdet i ökad utsträckning de- centraliseras ( decentraliseringsmålet), ' att de kulturpolitiska åtgärderna samordnas med samhällets insatser inom andra områ- den och differentieras med hänsyn till olika

gruppers förutsättningar och behov (samord- nings- och differentieringsma'let), ' att de kulturpolitiska åtgärderna utformas så att de kan förbättra kommunikationen mel- lan olika grupper i samhället och ge fler människor möjlighet till kulturell verksam- het (gemenskaps- och aktivitetsmålet), att kulturpolitiken medverkar till att skydda yttrandefriheten och att skapa reella förut- sättningar för att denna frihet skall kunna utnyttjas (ytlrandefrihetsmålet), ' att konstnärlig och kulturell förnyelse möj- liggörs (förnyelsemålel), ' att äldre tiders kultur tas till vara och levan- degörs (bevarandemålet) samt att samhället har ett övergripande ansvar för att främja mångsidighet och spridning av kulturutbudet och för att minska eller hindra den negativa verkan som marknadsekono- min kan medföra (ansvarighetsmålet)."

Kulturrådet skriver också i sitt målsätt- ningsavsnitt:

”Synen på samhällets kulturpolitiska åtaganden måste vidgas. Kulturpolitiken bör ses som en del av samhällets miljöpolitiska engagemang i stort. Den knyter an till frågor som rör hela den sociala miljön (utbildning, arbetsmiljö, boendemiljö, fritidsmiljö, vårdrniljö etc.) men också till planering och utformning av den yttre miljön (fysisk planering, serviceplanering, landskapsvård och andra delar av miljövärden).

Kulturpolitikens möjligheter att bidra till en bättre samhällsmiljö är i många fall beroende av åtgärder som vidtas inom andra samhälls- områden. Så bör t.ex. byggandet av nya bo- stadsområden tidsmässigt samordnas med ut- byggnad av både social och kulturell service. Lokaler för kollektiv kulturell verksamhet och för verksamhet som utgår från kulturinstitutio- nerna måste planeras in i boendemiljön. Bostä- der och arbetsplatser bör inte förläggas så långt från varandra att möjligheten till fri— tidsverksamhet praktiskt är utesluten. Den fy- siska och psykiska arbetsmiljön bör förbättras. Arbetet bör bli mindre pressande så att det inte utgör ett hinder för människor att delta i olika verksamheter i samhället. De anställda bör få medinflytande och man bör sträva efter att alla kan uppleva sina arbetsinsatser som meningsfulla. Också inom utbildnings- och so- cialpolitiken bör åtgärderna utformas med betraktande av de kulturpolitiska målsättning- ama”.

3 Ny kulturpolitik. SOU 1972:66 och 67.

A: I —- , / . '.." lf a$åw ' / &,

A,, / , hl . ,,, / '$ M &?håawåg ' . . ./ _... .

in." ' ,l (' f ," ' '3 _ 241, =;-__—.:./. [;

. . .att själv få odla upp en bit mark i bostadsområdet är ett enkelt sätt att påverka närmiljön samt att ge den ett eget innehåll, präglat av omtanke om och känsla för naturen . . .

(Fritidsträdgårdar, exempel 5.5)

11. Hinder för kulturaktivitet

Trots välståndsökning och stigande utbild- ning finns det alltjämt många hinder att övervinna innan alla får tillgång till ett rikt och aktivt kultur- och friluftsliv. Hindren är av olika slag: begränsningar av fritidsresur- serna, arbetsvillkor, socio-ekonomiska hin- der, geografiska och administrativa hinder.

11.1 Generella hinder

F rit idsresurser

Trots att den formella fritiden på totalnivå successivt har ökat har inte den faktiska fri- tiden ökat på motsvarande sätt för stora grupper. Strukturförändringar inom närings- livet mot färre och större enheter, det ökade avståndet mellan arbetsplatser och bostäder och koncentrationen av detaljhandeln gör att en allt större del av den formella friti- den äts upp av transporter mellan bostad— arbetsplats—inköpsställe—rekreationsområ- de. Låginkomstutredningen4 har räknat fram den faktiska fritiden genom att minska dyg- nets 24 timmar med ”bruttoarbetstiden” (ar- betstid, övertid, extraarbete, rasttid och res- tid), 8 timmars sömn och en minimiberäk- ning på 1 timme för personlig hygien och hushållssysslor, vilket betyder att många som förvärvsarbetar och sköter småbarn knappast har någon fritid alls. Enligt beräk- ningarna har hälften av löntagarna om- kring 1450 000 personer ——- 4—6 timmars

faktisk fritid under måndag—fredag och 66 % har mindre än 7 timmars fritid.

20 % av arbetstagarna arbetar på lörda- gar, 10% på söndagar, 7% kvällsarbetar. Arbetstidsförkortningen och serviceutbygg- naden kommer sannolikt att innebära en ökad spridning av arbetstid och fritid. Ut- budet av fritidsaktiviteter bör anpassas till den förändrade fritidsstrukturen.

Arbetsvillkor

Arbetets villkor präglar också fritidens. Låg- inkomstutredningens rapport om den vuxna befolkningens fritidsförhållanden5 visar i hur hög grad fritidsresurser och fritidsan- vändning förefaller vara klassbundna. Med arbetets villkor menas inte bara arbetets längd, utan också arbetets innehåll. Fysiskt och psykiskt tunga arbeten skapar utmatt- ning som gör att vardagsfritiden främst an- vänds för vila och återhämtning inför nästa dags arbete.

Personer med tunga, svettiga, smutsiga ar- beten har nästan genomgående låg aktivi- tet på de flesta fritidsområden jämfört med dem som har bra arbetsförhållanden. Välbetalda arbeten som oftast inte är tunga, smutsiga eller monotona kan dels möjliggöra köp av tjänster som ökar friti-

4 Sven Nelander: Löntagarnas faktiska ar- betstider. Allmänna förlaget 1971. 5Agneta Lundahl: Fritid och rekreation. All- männa förlaget 1971.

den, dels ge ökade materiella resurser att spendera på fritidsaktiviteter.

Soda-ekonomiska hinder

Vissa typer av kulturell verksamhet ger ökat utbyte åt den som redan har kunska- per. Brister i utbildningen och eftersläp- ningseffekter av en kulturellt torftig upp- växtmiljö gör att många inte kan, eller vå- gar, utnyttja det kulturella utbud som finns. Andra vill inte, på grund av brist på social identifikation med den ämnessfär, som den traditionella ”finkulturen” sysslar med. Det ambitiösa kulturutbudet säljs ofta i stark konkurrens med effektivt reklamerade och distribuerade massprodukter och har därför svårt att nå fram till de grupper som inte själva kan skaffa sig kulturell information.6

Fritidsvanorna varierar kraftigt efter yr- ke, utbildning, ekonomi, kön, ålder och häl— sa. Bokläsande och bokinnehav domineras av högutbildade och högavlönade, liksom teater- och utställningsbesök. Jakt, fiske och hobbyverksamhet är vanliga fritidsaktivite- ter bland arbetare. Kvinnornas andel i idrotts- och friluftsliv är väsentligt lägre än männens. Några aktiviteter — musicerande, biobesök är starkt ungdomsanknutna. Nästan alla aktiviteter utom trädgårds- skötsel avtar med åren. Aktivitetsnivån är genomgående låg hos grupper med fysis- ka eller psykiska handikapp. Dålig hälsa skapar isolering, som i sin tur leder till minskade möjligheter till aktivt fritidsliv, vilket ytterligare befäster isoleringen.7

Många upplever isolering och kontaktlös- hct även av andra skäl. Familjegruppen krymper och andelen enpersonshushåll växer. Urbaniseringen tvingar människor att bryta upp ur sina ursprungliga miljöer och sina invanda livsmönster, där arbete och fri- tidsliv ofta är sammanvävda.

Den stora bebyggelseskalan och den snab- ba inflyttningen i kombination med en ef- tersläpning av utbyggnaden av fritidslokaler i de nya bostadsområdena gör att möjlig- heterna till kontakt och gemenskap för- svåras.8 Avståndet mellan arbetsplatser och bostäder är ofta för stort för att arbets-

kontakterna ska kunna upprätthållas på fri- tiden. TV-tittandet har medfört en passivi- sering och privatisering av den lediga tiden.

Geografiska hinder

Möjligheten att ta del av eller utöva kul- turaktiviteter är ojämnt fördelade, trots Riksteaterns, Riksutställningars och Riks- konserters försök att bryta kulturutbudets centralisering. Skillnaderna finns inte bara regionalt mellan glesbygd och tätort, utan också mellan storstad och småstad och mellan Stadscentrum och ytterområden. TV och radio har delvis överbryggat de geo- grafiska hindren, men är dock otillräckliga som kulturmedier genom att de inte till- fredsställer kontakt- och uttrycksbehoven.

Administrativa hinder

Karaktäristiskt för kultur- och fritidsakti- viteterna är att de består av en rad hetero- gena och sinsemellan mycket olikartade verksamheter som är fördelade på en rad olika huvudmän kommunala organ, or- ganisationer, föreningar och grupper.9 För- delningen på många huvudmän är en garanti för ett rikt och mångsidigt aktivitetsutbud men kan också medföra en brist på över- blick och samordning som kan medverka till att ett områdes samlade kultur- och fritidsresurser inte utnyttjas maximalt ge— nom t.ex. brist på information, genom att utbudet inte alltid svarar mot de mest aku- ta behoven medan kanske samma typ av aktivitet dubbleras genom att den arrange— ras av olika huvudmän, i olika lokaler eller för olika åldrar.

Metoder och modeller för att övervinna organisatoriska och administrativa hinder av detta slag behandlas i del V (Planering

& Harald Swedner: Barriärer mot finkulturen. Ur Jansson m.fl.: Det differentierade samhäl- let. Prisma 1968.

7 Agneta Lundahl: Fritid och rekreation. Ail- männa förlaget 1971. 8Åke Daun: Social struktur på mikronixå. Ur Boendeservice 6 (Strukturstudien). SOU 1971:28. 9 Boendeservice 1. SOU 1968:38.

och organisation) och i bilaga 2 (Integration av lokaler för service i bostadsområden).

11.2 Sammanfattning av hindren

Vi vet att de som har det sämst i samhället också har en låg anspråksnivå när det gäller fritidskonsumtion. Det är svårast att nå dem som rimligen har störst behov av att aktiveras, av att bli delaktiga av en social gemenskap och få ett livsinnehåll.10 Vi vet också att olika grupper har skilda förutsätt- ningar att tillgodogöra sig eller delta i kul- turella aktiviteter. Kulturrådet har påpekat att enbart en generell förbättring av akti- vitetsmöjlighetema inte minskar skillnaden mellan individer och grupper; snarare kan det förstärka den. För kulturellt underpri- vilegierade eller svaga grupper behövs spe- ciella åtgärder i form av riktad information och uppsökande verksamhet, men däremot i princip inte en differentiering i innehållet. Servicekommittén har redan tidigare (i Boendeservice 2) prioriterat vissa grupper: barn och ungdom, åldringar, sjuka och han- dikappade. Det finns anledning att ytter- ligare poängtera dessa målgruppers behov när det gäller kultur- och fritidsaktiviteter. Dessutom tillkommer ytterligare grupper (lågutbildade, invandrare) som av olika skäl har trösklar till kulturaktiviteter.

Forskningsresultat tyder på att kultur- konsumtion är socialt betingad och att kul- turmönstren grundläggs tidigt. Att satsa på barnkulturen innebär inte bara att minska de sociala handikappen för barn från kultur— fattiga miljöer utan också att skapa en nöd- vändig motvikt till det kommersiella mass- utbudet av serietidningar, underhållnings- våld på film och exploaterande reklamer- bjudanden.

Av samma skäl är aktiviteter för ungdom nödvändiga. Utbildningsklyftorna har då ökat, identitetskriser, auktoritetsrevolt och skolleda för in många tonåringar i en starkt gruppbetingad, ofta passiv och kommersiellt styrd tonårskultur. Det är viktigt att ge dessa åldrar möjligheter till skapande akti- viteter och till ökad integration med sam-

hållet i övrigt. De måste bli delaktiga i ett personlighetsutvecklande kulturmönster som bygger upp individens självkänsla, men också uppleva medbestämmande och sam- hörighet med andra i en fungerande före- ningsdemokrati.

Klyftan mellan en välutbildad yngre ge- neration och en äldre, med kort och inak- tuell utbildning och slitsamma, enformiga arbeten ökar. De lågutbildade är ofta iden- tiska med de lågavlönade. Inom dessa grup- per finns flertalet av dem som inte går till biblioteket eller bokhandeln, som inte har råd att resa, som inte kan identifiera sig med ”finkulturen”. Det är på dessa grupper som vuxenutbildningen bör satsa sina resur- ser för att minska utbildningsklyftorna i samhället. En statlig utredning, FÖVUX, arbetar sedan en tid med uppsökande verk- samhet riktad till dessa grupper. Åldringar- na har delvis samma situation, förstärkt av ensamhet och isolering, samtidigt som de har mer resurser när det gäller tid.

Bland de inaktiva finns också de nya, stora invandrargruppema, som är kulturellt handikappade i dubbel mening, både genom Språksvårigheter och genom bristfällig ut- bildning. Här blir generationsklyftan ännu mer markant genom invandrarbarnens snab- bare anpassning till det svenska samhället, vilket ökar de vuxna invandrarnas isolering. Samtidigt måste invandrarkulturernas egen- art respekteras och ges tillfälle att utvecklas inom ramen för samhällets kulturinstitu- tioner.

Det är också viktigt att nå de grupper som inte formulerar några anspråk och som på grund av olika hinder — yttre eller inre tvingas till passivitet: sjuka, socialt, psy- kiskt och fysiskt handikappade. Samhällets kultur- och fritidsservice måste här ingå som en självklar del i den sociala omvård— naden en Viktig del, som starkt kan bidra till aktivering och social integrering.

10 Sven Thiberg: Fritidsstruktur. Ur Boende- service 6. SOU 1971:28 .

12. Tendenser och riktlinjer i kulturarbetet

Länge trodde man att en breddning av kul- turen huvudsakligen var en distributions- fråga: om bara kulturutbudet fanns geogra- fiskt tillgängligt skulle kulturkonsumtionen breddas. Idag vet man att den geografiska tillgängligheten är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att höja den kulturella aktivitetsnivån. Den ökade kun- skapen om ”den ojämlika fritiden”, om människors olika resurser att utnyttja sin fritid på ett aktivt och meningsfullt sätt, har lett till en omprövning av metoderna inom kulturarbetet. Centrala begrepp i diskussio- nen om hur kulturen ska göras tillgänglig inte bara materiellt genom decentralise- ring utan också socialt, är bl. a. uppsö- kande verksamhet, satsning på barn- och ungdomskulturen, stimulering av männi- skans egen skapande aktivitet och försök att bryta ålders-, intresse- och socialgrupps- segregationen genom integration av verk- samheter.

12.1. Decentralisering

Att decentralisera kulturutbudet/aktiviteten är ett självklart krav för att målet om en breddning av den allmänna kulturmiljön ska få en reell innebörd. Decentraliseringstan- ken är en av de bärande idéerna i kultur- rådets betänkande om den nya kulturpoli- tiken. Med kraven på decentralisering följer också förslag om omprioritering av resurser

och verksamheter från centrala till lokala aktiviteter.

Den kulturella verksamheten måste i ökad utsträckning förankras i närmiljön. Möjlig- heterna lill kulturell verksamhet i bostads- områdena bör ökas. ( SOU 1972:66 , sid. 181.)

Decentraliseringen är nödvändig, därför att många grupper på olika sätt är bundna till närmiljön. Dit hör först och främst bar- nen: för dem är närområdet en uppväxtmil- få, som borde tillgodose behoven av trygg- het, aktivitet och stimulans. För andra —— hemarbetande kvinnor, dagbefolkning är närområdet en arbetsmiljö. Alla grupper med begränsad förmåga att flytta på sig, åldringar, sjuka, handikappade är hänvisade till boendemiljöns upplevelsemöjligheter. Närområdet är också en fritidsmiljö för des- sa och för många andra: de som har kort vardagsfritid är i stor utsträckning hänvisa- de till närmiljöns fritidsutbud, liksom de bil- lösa och småbarnsföräldrarna. De som bor ensamma eller i småhushåll kan behöva vardagskontakter i närmiljön. De som är socialt och kulturellt handikappade, de som inte vågar, orkar eller vill ta sig in till cent- rala kulturinstitutioner, kan lättare knyta an till och identifiera sig med en opreten- tiös verksamhet i kvarteret eller området. För invandrargrupperna kan kontakt- och aktivitetsmöjligheterna i närmiljön vara av- görande för en integration i det svenska samhällslivet.

Närmiljön är det område som brukar be- skrivas som ”gångavståndsenheten”. Gång- avståndets radie — ca 500 m bestämmer fortfarande de flesta människors aktionsfält. Undersökningar har visat att de flesta fri- tidsaktiviteter är avståndskänsliga: bibliote— kens lånefrekvens minskar t. ex. starkt efter 500 m", liksom fritidsgårdarnas upptag- ningsområdem.

Närmiljön kan också ses som det område man kan identifiera sig med och där det sociala livet kan tänkas fungera. Man har konstaterat att det människor upplever som ”sitt” bostadsområde i stor utsträckning sammanfaller med gångavståndsenheten.

K mv på närområdet

Vi vet ännu mycket litet om hur bostads- miljön påverkar individen, men det finns anledning att tro att en torftig miljö med få möjligheter till lek och meningsfull fri- tidssysselsättning kan skapa problem. Den fysiska miljön kan inte ensam garantera människans sociala och kulturella behov, men den kan ge ramar för hur aktivi- tetsmönstren utvecklar sig. Den kan också försvåra de boendes handlings- och upp-

levelsemöjligheter. Därför måste de yttre, lokalmässiga förutsättningarna för fritids- och kulturaktiviteter skapas redan på pro- gramstadiet genom att en social och kultu- rell planering integreras med den fysiska plancringsprocessen.

Försök har gjorts att precisera männi- skans grundläggande behov och med ut- gångspunkt från dem formulera krav på bo- stadsmiljön. Den danska socialpsykologen Ingrid Gehl13 menar att bostadsområdet bör tillgodose behoven av kontakt, isolering, upplevelse, aktivitet, lek, strukturering, iden- tifikation och estetik. I förslaget till God Bostad anser man att behoven av informa- tion och kunskap, av att påverka och för- ändra, av social kontakt och samarbete, av avskildhet, och av meningsfull sysselsätt- ning ska kunna tillfredsställas i närmiljön”.

Det finns skäl att tro att de olika funk- tionerna samverkar med varandra i ett komplicerat växelspel som tillsammans av- gör torftigheten eller rikedomen i det sociala livet inom ett område. Ingen har studerat detta växelspel, och ingen har heller rang- ordnat de olika kraven i fråga om betydel- se. Ett försök att beskriva den ideala so- ciala processen skulle kunna illustreras med modellen nedan.

Det primära är kontakten: utan den kom-

kontakt r aktivitet ' gemenskap

. identifikation Jil medbestämmandeJ

mer ingen aktivitet till stånd. Att göra saker tillsammans skapar gemenskap, och grupp- känslan är en förutsättning för identifika- tion med huset, kvarteret, området. En- gagemang i en grupps problem och idéer le- der ofta till en vilja att ta ansvar, påverka och förändra.

Närområde! som kontaktenhet

I vilken utsträckning utgör boendemiljön en naturlig bas för en sekundärgrupp? Sekun- därgrupper kan uppstå genom fysiska fak- torer som t. ex. att man bor i samma om-

råde, går i samma skola eller handlar i sam- ma affär. Den kan också uppstå genom in- dividuella faktorer som t. ex. gemensamt arbete, gemensamma intressen eller ålders- eller generationstillhörighet. Samhällsfakto—

11 Läs- och bokvanor i fem svenska samhäl- len. Litteraturutredningens läsvanestudier. SOU 1972:20 . 12 Ulla Bergström: Ungdomsgårdar. Boende- service i Vällingby, Stockholms generalplanear- bete meddelande nr 11, 1971. 13 Ingrid Gehl: Bo-miljo. SBI-rapport, Kö- penhamn 1971. 14 Förslag till God Bostad 1970. Bostadssty- relsens tekniska byrå. Stockholm 1971.

rer som t. ex. etnisk tillhörighet, gemensam- ma normer och ideologier är ytterligare en gemenskapsfrämjande faktor.

Servicekormnittén har tidigare diskuterat vilken typ av sekundärgrupp som är mest lämpad som utgångspunkt för gemensam- hetslokaler. I diskussionen finns två huvud- linjer när det gäller sekundärgrupperna i boendemiljön. Den ena pekar i första hand på närheten till ett kollektiv och därmed en lokal för detta som det viktigaste kravet. Den andra menar att verksamheten är det viktigaste dvs. att det finns praktiska möj- ligheter för att upprätthålla aktiviteter av olika slag. Dessa två huvudlinjer leder till olika storlekar på de lokaler eller anlägg- ningar som ska tillgodose behoven. Den första innebär sannolikt lokaler för ca 100 —150 boende, ”närlokaler”, medan den andra enligt kommitténs bedömning innebär ett underlag på ca 3000—4000 invånare. Fördelarna med den mindre typen av loka- ler är just närheten, möjligheterna för ock- så mindre barn att utnyttja lokalerna, möj- ligheten för handikappade och äldre män- niskor att delta i verksamheter i lokalen samt en förenklad administration (jfr när- lokalen i Norrliden, bilaga 1). Nackdelarna skulle kunna bestå i risk för gruppmentalitet för att en liten grupp direkt eller indirekt helt styr lokalens användning, bullerstörning och ordningsproblem, och möjligen avoghet mot tillfälliga främmande besökare. Fördelarna med den större sekundärgrup- pen som underlag skulle kunna bestå i möj- ligheter till organiserad och specialiserad verksamhet med tillgång till utrustning i olika lokaler i en integrerad centrumanlägg- ning, speciellt anställd personal/ledare samt en förenklad förvaltning. Nackdelarna är då i första hand avståndet och risken att bara nå de redan aktiva.

Enligt kommitténs mening behövs aktivi- teter både på kvartersnivå och på områdes- nivå under förutsättning att de inte konkur- rerar med varandra. I bilaga 2 diskuteras riskerna för att integrerade centrumanlägg- ningar blir så stora att områdets resurser i alltför stor utsträckning samlas där med följd att resten av området utarmas på so-

ciala kontaktpunkter. Enligt kommitténs mening bör de två nivåerna komplettera varandra på så sätt att kvartersnivån till- godoser den spontana, frivilliga, tillfälliga, verksamheten, medan centrumanläggningen tillgodoser mera specialinriktade intressen och behov med hjälp av anställd perso- nal och specialutrustade lokaler. Tidigare i detta avsnitt har betonats den sociala kontaktens betydelse som utgångspunkt för olika typer av aktivitet. Den kontak- ten börjar lättast i en liten, överblick- bar grupp. Solidaritet och gemensamma ak- tioner i närmiljön förutsätter en personkän- nedom som bara är möjlig i den mindre gruppen. Den lilla gruppen, kvartersnivån, kan också behövas som minsta enhet i en basdemokrati för att kunna förmedla infor- mation om önskemål och behov till den centrala samrådsgrupp på områdesnivå som diskuteras i kapitel 23:5. Kommittén anser också att aktivitet på kvartersnivå genom sin möjlighet att förebygga sociala störning- ar kan ge socialekonomiska vinster på sikt, samtidigt som den ökar de boendes möjlig- heter att påverka sin miljö. Kvartersverk- samhet är särskilt väsentlig i inflyttnings- områden, i områden med speciella sociala problem och i områden som saknar cen- trumanläggning.

Planverket påpekar i sina råd och anvis— ningar för bostadens grannskap att de hu- vudgrupper av verksamhet som sker på områdesnivå samvaro och kontakt, in- formation och åsiktsbildning, skapande verksamhet och verksamheter för publik —— skiljer sig från varandra när det gäller krav på tillgänglighet och befolkningsunderlag. Verksamheter för publik kräver stort un- derlag, medan många former av samvaro och kontakt förutsätter en liten, överblick- bar grupp där man känner de som ingår i gruppen. Anonymiteten i den stora gruppen och det begränsade urvalet i den lilla grup- pen talar enligt planverket för en tredelning av lokalutbudet med hänsyn till underlaget, där den minsta enheten har ett underlag på 100—200 boende, mellanenheten 1000 —2 000 boende och den största enheten an- vänds av 4 OOO—5 000 boende.

Den sociala processen som skisserats ovan blir ofullständig om slutmomentet, möjlig- heten till medbestämmande, saknas. De boendes önskemål att utöva direkt inflytan- de över den egna närmiljön och kunna på- verka dess aktiviteter kan nu i huvudsak endast tillgodoses i bostadsrättsföreningar- na.

Hyresgäströrelsen har under senare år genom bildande av särskilda kontaktkom- mittéer i bostadsområdena dock försökt ge även hyresgäster möjlighet till medinflytan- de.

Barn-, ungdoms- och kvinnoorganisatio- ner m.fl. organisationer har i skilda sam- manhang tagit upp frågor och ställt krav rö- rande närmiljöns utrustning och utformning.

Det primära målet för denna verksamhet är att aktivera människor för att lösa kon- kreta problem i närmiljön, men ett delmål är att skapa gemenskap, solidaritet och sam- arbete.

Även andra grupper utan anknytning till det reguljära organisationslivet har under senare år växt fram och ställt krav på att få vara med och påverka sin miljö. "Arkiv samtal” har som främsta uppgift att sam- manställa material som kommer in från dessa grupper runt om i Sverige, informera om varandras verksamheter och ordna mö- ten för att diskutera samarbets- och mil- jöproblem och hur man löst dern.

Problem i den egna närmiljön är dock ofta kopplade till andra människors pro- blem i deras närmiljö. De har också ofta ekonomiska konsekvenser som sträcker sig utanför den egna gruppen. Oklarhet i an- svarsförhållanden och uppföljning av be- slut gör att sådana grupper inte kan ersätta etablerade politiska församlingar.

Med undantag för vad som gäller i bo- stadsrättsföreningarna finns idag få reel- la möjligheter att påverka och förändra boendemiljön och de verksamheter som på- går där. Olika former för medinflytande kan dock utvecklas. Det gäller t. ex. närlo- kalemas förvaltning där just närheten och personkännedom gör det lättare att påver-

ka utformning och verksamhet. Ett annat sätt är att ge de boende möjlighet att på- verka sin utemiljö genom att bereda ut- rymme för egna odlingar och kolonilotter i bostadsområden. Vidare kan man satsa på verksamhet av allaktivitets- och ”öppenverk- stads”-typ, som bygger på egen aktivitet, medskapande och gemensamt ansvar. Verk- samheten kan organiseras genom kontakt- kommittéer eller samrådsgrupper bland de boende och de förvaltningar och organisa- tioner som har anknytning till närmiljöns serviceinrättningar.

Ett viktigt mål i all fritidsverksamhet bör vara att stärka människornas politiska re— surser genom att utveckla former för effek- tiv närdemokrati. En aktivisering och de- centralisering av föreningslivet på bostads- områdesnivå framstår därvid som mycket angelägen. Reella möjligheter för de boen- de att påverka och utforma de lokala kul- turaktiviteterna kan minska det främling- skap som stora grupper känner inför ”kul- turen”.

12.3. Uppsökande verksamhet

Den uppsökande verksamheten innebär att man ger människor möjlighet att möta kul— turell verksamhet i sin egen boende- eller arbetsmiljö. Biblioteken har här gjort en pionjärinsats genom sin ”boken kommer”- verksamhet för gamla, sjuka och handikap- pade som är bundna till sina hem och ge- nom depositioner och besök på olika institu- tioner (sjukhus, ålderdomshem, fängelser). Även studieförbunden arbetar numera med uppsökande verksamhet på bostadsområdes- nivå. Särskilt viktig är den uppsökande verksamheten när det gäller vuxenundervis- ningen, där försöksverksamhet har visat att de som bäst behöver undervisningen ofta är svårast att nå.

En breddning och ökning av den uppsö- kande kulturella verksamheten har skett ge- nom de s. k. centrumbildningarnas upp- komst. Behovet för kulturarbetare att få direktkontakt med sin publik och strävan att

upprätta kontakter med nya grupper ledde till bildande av Författarcentrum, Film- centrum, Teatercentrum, Konstnärscentrum och Danscentrum. De uppsöker främst mil- jöer som normalt inte nås av det professio- nella kulturutbudet i någon större utsträck- ning: skolor, lunchrum, vårdinstitutioner, gator, torg och arbetsplatser. Karaktäristiskt för centrumbildningarna är att de för att sänka kostnaderna söker nya distributions- former, bl.a. genom egen förmedlingsverk- samhet. En genomgående strävan i deras verksamhet är att aktivera människor: kons- ten ses som en dialog mellan utövare och mottagare, vilket innebär en ny syn på kul- turarbetarnas roll, där mottagaren blir kul- turproducentens uppdragsgivare.

En satsning på den uppsökande verk- samheten i ett bostadsområde kan bestå av en förstärkning av institutionernas re- surser så att t. ex. biblioteket i ökad ut- sträckning kan samarbeta med barnstugor och fritidshem — eller att fria grupper ut- ifrån ges möjlighet att gästspela. Den kan också bestå i att de lokala kulturarbetarnas kapacitet tas i kommunens tjänst genom pedagogiska uppgifter, t. ex.. som ledare för kulturaktiviteter på arbetsplatser, daghem och fritidsgårdar, eller som instruktörer i studiecirklar och i skolornas verkstäder på fritid.

12.4. Åtgärder för barn och ungdom

Satsning på barnkulturen

Barnkulturen präglas i närmiljön. Inte ba- ra förskola och skola, utan också närmiljön som helhet präglar barnens upplevelse- och uttrycksmöjligheter. Att kunna utvecklas fritt och tryggt i ett närområde som har en gripbar skala, att få tillfälle till aktiv och konstruktiv lek, att ha kontakt med natur och olika slags material är minst lika vikti— ga delar i barnets kulturmiljö som försko- lans och skolans kulturpedagogiska verk- samhet. Närmare 80 % av alla barn under 15 år växer idag upp i tätorter. Det är vä- sentligt att boendemiljön utformas så att

den ger barnen möjlighet att kanalisera sin skapande förmåga på ett meningsfullt sätt och att den ger dem möjlighet att inom ra- men för närområdet forma och förändra sin egen del av miljön. Inte minst för barnen är det också viktigt att bostadsområdet utgör en någorlunda fullständig social erfarenhets- värld. Så länge boendemiljön inte innehål- ler både bostäder och arbetsplatser, både gamla och unga, både ensamstående och fa- miljer har man väsentligt begränsat upple— velse- och livsmiljön.

Initiativ till förbättring av lekmiljön är nödvändiga. Utredningen "Barns utemiljö” (SOU 1970:1) sade klart att det ankommer på kommunerna att inrätta öppen fritids— pedagogisk verksamhet —- parklek — i bo- stadsområdena. Från den 1 juli 1972 gäller dessutom enligt 5 53 i byggnadsstadgan föl- jande:

”Inrymmer byggnad mer än två bostads— lägenheter, skall tillräckligt stor och för lek och utevistelse lämplig friyta finnas på tom- ten, om sådan friyta kan beredas för rimlig kostnad och utan synnerlig olägenhet. Bygg— nadsnämnden kan medgiva undantag från denna bestämmelse om särskilda skäl före- ligga”. Det är viktigt att notera att denna bestämmelse inte bara gäller nybebyggelse utan också befintliga bostadsområden. För att den snabbt skall genomföras är de boen- des egen aktiva medverkan av stort värde.

Hos barn finns ett spontant skapande be- hov, som ofta förtvinar i brist på stimulans. Kulturvanorna formas tidigt. Undersök- ningar har visat att barn från stimulansfat- tiga miljöer behåller sitt handikapp genom livet, medan barn från hem med utveckla- de kulturvanor i allmänhet övertar upp— växtmiljöns aktiviteter och positiva attity- der till kulturutbudet. Ett led i demokrati- seringsprocessen är att ge alla barn chans till en jämlik start genom att så tidigt som möjligt ge dem möjlighet att uttrycka sig i färg och form, ord, ton, rörelse och ge dem tillfälle att uppleva och förstå olika slag av konst”. Förskola och skola måste använda sina resurser att stimulera och ut-

15 Förskolan, del 1. SOU 1972:26.

(Kojan, exempel 4.4)

Möjlighet finns till vilda och slabbiga lekar men också till avskildhet och lugn aktivitet

..den konstruktiva leken har stort utrymme. Man arbetar med färg, lera, tyg och papper.

veckla den skapande verksamheten och för- medla kontakt med kulturutbudet. De kom- munala musikskolorna, som 1973 har ca 250000 elever behöver utvecklas, framför allt mot kontaktskapande och aktiverande grupp- och ensembleverksamhet. Det ofta framförda förslaget att komplettera den fri- villiga kommunala musikundervisningen med motsvarande frivilliga ”verkstäder” för bild, teater, dans etc. skulle enligt kommitténs mening väsentligt förbättra många barns utvecklingsmöjligheter. På flera håll drivs sådan verksamhet redan i föreningars och bildningsförbunds regi. Som exempel på sådan verksamhet kan nämnas, att enbart i ABF:s regi verksamhetsåret 1971—72 ca 6400 barngrupper med nära 75 000 deltagare var i arbete. Ungefär 25 % av dessa grupper hade musik som ämne och cirka 17 % teater eller slöjd. Det är väsent- ligt att kommunen försöker tillgodose lokal- behovet för denna typ av verksamhet, t. ex. genom att ställa skolans lokaler till för- eningars och bildningsförbunds förfogande. Bristen på verkstadslokaler kan vara stor, samtidigt som skolans lokaler kan vara då- ligt utnyttjade.

Kontakt med ungdomskulturen

Många tonåringar lever idag i en passiv, kommersiellt styrd subkultur med få kon- takter ut mot samhället i övrigt. Frigörelsen från familjen och behovet av en förstärkt identitet genom att bli accepterad av grup- pen/gänget är en naturlig del av den psyko- logiska utvecklingsprocessen. Gruppum- gänget kan inte längre rymmas inom ramen för bostaden. Det måste finnas lokaler i boendemiljön där ungdomar kan träffas, lokaler där de kan påverka utformning och verksamheter. Detta är ett av skälen till att man hittills i samhällsplaneringen gjort avsteg från ”community-center"-principen, som innebär att man i centrum ordnar lo- kaler för alla åldrars fritidsbehov. När ung- domsgårdarna under 1940-talet började byg- gas fyllde de ett akut behov av lokaler för att lösa en krissituation som bildats genom anhopningen av stora ungdomsgrupper i

nya bostadsområden. Syftet var dels socialt förebyggande, men också repressivt i den meningen att övriga grupper i området skul- le befrias från störningar”.

Efterhand har den segregerande ungdoms- verksamheten börjat ifrågasättas. Bl.a. har man påpekat risken att utvecklingsprocessen fördröjs om man under en dynamisk och påverkbar period av livet får hela sitt norm— system från ett gäng. Den förlängda ut- bildningstiden gör att vuxenkontakterna för den större delen av ungdomen upp till 20- årsåldern enbart består av föräldrar och lä- rare.

Ett symptom på den nya synen är att ungdomsgårdarna under senare delen av 1960-talet döptes om till fritidsgårdar. Ännu har namnbytet inte i någon större utsträck- ning resulterat i en förändrad verksamhet, men målsättningen finns.

Fritidsgården är ett samlande begrepp för olika gårdstyper. Det kan vara fristående centrumgårdar med många olika verksam- heter samlade under ett tak, kvartersgårdar som omfattar ett mindre område och som ofta vänder sig till en yngre kategori ung- domar (ofta är kvartersgården samordnad med fritidshem), föreningsgårdar där en eller flera organisationer dominerar verk- samheten och kategorigårdar som t. ex. mo- torgårdar. På många platser samplaneras fritidsgården med skola och barnstugor för att utnyttja lokalerna och de ekonomiska resurserna bättre. Om fritidsgården också samordnas med en intilliggande lekpark med bygglek och idrottsområde blir resul- tatet ett fritidscentrum för alla åldrar.

Den målsättning som diskuteras” för de nya fritidsgårdarna är att skapa en rik och varierad verksamhet för alla åldrar ge- nom olika typer av programverksamhet in- om den öppna verksamhetens ram: teater, film, diskussioner, skapande verksamhet, driva skolrastverksamhet och ge rum för föreningslivet (klubbhem). En viktig del

"* Ulla Bergström: Ungdomsgårdar. Boende- service i Vällingby, Stockholms generalplanear- bete meddelande nr ll, 1971.

17 Per Kågeson (red.): idéer och mål. Bonniers 1971.

Fritidsverksarrmet,

av målsättningen är också ett ökat med- inflytande: verksamheten ska inte utformas för besökarna, utan med dem. Försök med olika typer av gårdsdemokrati görs med positiva resultat i fråga om ökad aktivi- tet och förbättrade kontakter med om- rådet kring gården. Idéerna om en ut- vecklad gårdsdemokrati är delvis inspirera- de av det s.k. community work som prak- tiseras i Holland och England (jfr Aspud- dengruppen, Lövsättragruppen och Hjort- hagengruppen i bilaga 1). Community work är en metod för arbete för social föränd- ring, där både samhällsarbete och kultur- arbete ingår som medel att få människor i området att bli mera medvetna om sin egen situation och sina möjligheter att för- ändra den.

Samhällets kulturinsatser för ungdom är ännu mycket begränsade. Studieförbunden, som bl. a. driver en klart målgruppsinriktad verksamhet för ungdom, är framför allt in- riktad på skolungdom och föreningsansluten ungdom. Ungdomsorganisationernas verk- samhet har under senare år fått kraftigt för- stärkta resurser. I synnerhet idrottsorgani- sationerna har expanderat och omfattar nu 1,4 milj. ungdomar, men också övriga orga- nisationer —— politiska, religiösa, nykter- hetsorganisationer, scouter, Unga Örnar —— har vidgat sin verksamhet och har nu till- sammans omkring 1 milj. medlemmar.

Men insatserna är inte tillräckliga. Pro- blemet kvarstår hur man ska nå de övriga — som delvis är identiska med fritidsgår- dens besökare. Enligt undersökningar som gjorts är socialgrupp III överrepresente- rad i fritidsgårdarnas verksamhet 10—15 % av besökarna har eller har haft kontakt med barnavårdsnämnden. Ett annat pro- blem är hur man ska nå de yngsta skolbar- nen för att lägga en tidig grund för stimu- lerande fritidsaktivitet och föreningsintres- se. Med stöd från arvsfonden pågår sedan 1971 en brett upplagd försöksverksamhet med fritidsaktiviteter för barn i åldrarna 7—-12 år. Det är främst ungdomsorganisa- tioner och kommuner som samarbetar kring projekten (se bilaga 1).

Mycket talar för att fritidsgårdarnas ung-

domsgrupper är den viktigaste målgrup- pen om man vill nå. den passiva delen av ungdomen för att skapa ett bättre aktivi- tets- och kulturutbud (jfr Nationalteatern i bilaga 1). Åtgärderna förutsätter bl.a. ett intensifierat samarbete mellan ungdomssty- relse/fritidsnämnd, sociala organ och kultur- nämnd/biblioteksnämnd, resurser för för- eningslivet att kunna medverka i och vi- talisera fritidsgårdarnas öppna verksamhet (se även 12.6.) och en medveten satsning på fritidsgårdarna från kulturinstitutionernas sida (se även 12.5.).

12.5 Biblioteken som kulturcentra

Biblioteken är landets mest spridda kultur- institution. Det finns totalt 2 300 bibliotek av folkbibliotekskaraktär (inkl. filialer och utlåningsstationer) och bokbussar i ca 50 kommuner. Biblioteken drar över 40 % av kommunernas kulturutgifter.

Flera skäl talar för att biblioteken kom- mer att bibehålla sin centrala roll som den viktigaste förmedlaren av ett decentraliserat kulturutbud. Det första är spridningen. Det andra är att biblioteken har basresurser som gör att satsningar på biblioteken kan ge bra resultat till rimliga kostnader. Det tred- je skälet är att biblioteken till sina traditio- nella bok- och informationsförmedlande uppgifter lagt en allmän kulturell, aktive- rande och samhällsinformerande verksam- het.

Många bibliotek fungerar idag som ett kulturcentrum, kärnan i en decentraliserad kulturservice och förmedlare av ett mångsi- digt kulturutbud. Biblioteken utvecklas till mediatek, som tillhandahåller inte bara böc- ker och tidskrifter utan också film, skivor, konst (artoteksverksamhet) m.m. Biblio- tekens allmänkulturella verksamhet upptar en rad kulturaktiviteter för både barn och vuxna som teater, utställningar, filmvis- ningar, konserter, debatter.

Biblioteken är av tradition ett resurs- centrum, som tillhandahåller material och utrymme för såväl målinriktad studieverk-

samhet som estetisk upplevelse och för- ströelse. Sett ur undervisningssynpunkt är biblioteket en arbetslokal. Undervisningsme- toderna förändras, både mot mer gruppun- dervisning och individuellt arbete. Skolans mål är att lära eleverna att på egen hand söka rätt på kunskaper. Då behövs bibliote— ket som kunskapskälla. Även den utbyggda vuxenundervisningen och den decentralise- rade universitetsundervisningen ställer krav på att biblioteket ska kunna fungera också som de vuxnas skolbibliotek.

Servicekommittén har tidigare pekat på de sociala och ekonomiska fördelar som integrerade anläggningar kan ge. Många in- tegrerade centrumprojekt bygger på en sam- ordning skola—fritid-kultur, lokalmässigt och verksamhetsmässigt. 95 av landets kommu- ner har lokalmässig samverkan mellan skol- bibliotek och barnbibliotek, och många kommuner prövar också en integration mel- lan skolbibliotek och folkbiblioteksfilial. Skolbiblioteket utnyttjas inte på kvällen, då däremot folkbiblioteket har den största be- söksfrekvensen. En sammanslagning kan be- tyda ett bättre utnyttjande av de samlade resurserna, som innebär effektivisering och förbilligande, men också förbättrad bib- lioteksservice (ökat öppethållande och stör— re bokurval) för alla. Dessutom får skol- biblioteket i större utsträckning tillgång till biblioteksutbildad personal. Att de kom- munala biblioteken betjänar vuxenutbild- ningen och bildningsorganisationernas stu- diegrupper och därigenom utövar funktio- ner som liknar skolbibliotekens inom sko- lans åldersgrupper talar för en samordning.

En nackdel kan vara om skolan har ett icke-centralt läge. Som argument mot en integration anförs ibland också att skolbib- liotekets utveckling mot läromedels- och AV—central i skolans mittpunkt försvårar ut- nyttjandet för andra besökarkategorier än elever och lärare och att skolbiblioteken och folkbiblioteken tillämpar olika katalogise- ringssystem.

Ökade krav ställs idag på biblioteket som kommunalt och lokalt informationscentrum. Litteraturutredningens försöksverksamhet18 har visat på möjligheter att göra informatio-

nen dubbelsidig så att biblioteken kan fun- gera som kontaktlänk mellan myndigheter och boende, dvs. att initiativen inte bara kommer från kommunledningen utan också från politiska organisationer och andra opi- nionsgrupper. Biblioteket kan också själv spela en aktiv roll genom t. ex. utställningar som rör boendemiljö och byggnadsplaner, eller genom debatter om lokala problem med inbjudna lokala förtroendemän. Akti- viteterna på biblioteksfilialen i Kirseberg (bilaga 1) är ett exempel på hur biblioteket kan få människor att engagera sig på ett aktivt sätt i sin närmiljö.

En fjärde funktion har biblioteken börjat få som centrala träffpunkter, ett offentligt vardagsrum med möjlighet till kontakt och samtal, ett viktigt alternativ till den kom— mersiella köp- och fritidsmiljön.

Långt ifrån alla bibliotek fungerar på detta sätt idag. I praktiken varierar biblio- teksstandarden starkt mellan olika kommu- ner och mellan olika kommundelar. Biblio- teken är en kommunal angelägenhet och bibliotekens resurser, bokbestånd och filial— täthet blir beroende av kommunens totala resurser och interna prioriteringar. Bristen på barnbibliotekarier är stor. Av landets 1 192 bibliotekarier är endast 137 barnbib- liotekarierw. Sverige har ingen biblioteksiag och bindande normer finns inte. Skolöver- styrelsen har enbart rådgivande funktion.

Förbättringari biblioteksservicen blir dir— för i första hand en resursfråga. Befolk- ningsunderlaget för biblioteksfilialer i stä- der varierar från ungefär 5—25 000 perso- ner. Samtidigt vet man att användningsfre- kvenscn avtar markant efter 500 m. från biblioteket?".

Bibliotekens verksamhet riktar sig till alla, men bara ca 25 % av befolkningen är .n— skriven som låntagare. Gruppen som använ- der sig av biblioteken anses dock vara drygt dubbelt så stor dels genom att flera farril— jemedlemmar använder samma kort, dels

18 Försök med bibliotek. Litteraturutredning- ens biblioteksstudie. SOU 197226]. 19 Barn i bibliotek. Bibliotekstjänst, 1972. 20 Läs- och bokvanor i fem svenska samhil- len. Litteraturutredningens läsvancstudier. SOU 1972:20 .

genom bibliotekens funktion som referens- bibliotek, träffpunkt i samband med pro- gramverksamhet och social kontaktpunkt och värmestuga. Antal lånekort och bokut- låningsfrekvens är otillräckliga mått på ett biblioteks ”effektivitet”.

Uppenbart är att många inte spontant kommer till biblioteken. För att nå dem bedriver biblioteken speciell programverk- samhet med inriktning på vissa grupper. Dit hör sedan länge t.ex. barnverksam- heten (sagostunder, barnteater m.m.). Bib- lioteken är centra för barnkultur och många bedriver ett värdefullt samarbete med dag- hem och lekskolor.

För att nå de stora vuxengrupperna som av socio—kulturella eller geografiska skäl in- te kommer till biblioteket bedriver de flesta bibliotek idag en uppsökande verksamhet. Dit hör t.ex. ”boken-kommer-verksamhet" för gamla, sjuka och handikappade som är bundna till sina hem. Även öppen utlåning genom bokdepositioner i kombination med ett förenklat utlåningsförfarande på för- troendebasis på sjukvårdens, socialvårdens, kriminalvårdens och nykterhetsvårdens in- stitutioner och på arbetsplatser och i lunch— rum har givit goda resultat.

I bibliotekens uppsökande verksamhet in— går bokbussarna som ett allt viktigare hjälp- medel. I städernas ytterområden används bokbussar ofta i väntan på en fast biblio- tekslokal, och i glesbygder har bokbussen en viktig social funktion som mötesplats och servicetillskott. Erfarenheterna visar att bokbussverksamheten har lett till kraftig höjning av utlåningssiffrorna och dessutom medfört att man kunnat nå helt nya lån- tagargrupper som inte tidigare utnyttjat biblioteket.

Även andra former för decentraliserad biblioteksverksamhet diskuteras: kvarters- bibliotek, småfilialer, provisoriska bibliotek i nybyggnadsområden, som sedan kan flyt- tas vidare när området fått permanent bib- lioteksservice, mobila enheter, ”biblioteks- kiosker”, vid större samlingsplatser etc.”.

För att förstärka den uppsökande verk- samheten kan nya personalkategorier kom- ma att behövas på biblioteken, personer

med erfarenhet från t.ex. barnstugor, fri- tidsgårdar, massmedia. Ett samarbete mellan biblioteksnämnd/kulturnämnd och de kom- munala organ som ansvarar för fritidsverk- samhet och socialvård är också ett viktigt led i arbetet att nå kulturellt inaktiva grup- per. En samordning med andra institutio- ners t. ex. fritidsgårdens —- tidsschema kan även vara nödvändig så att inte biblio- teken tvingas ersätta andra institutioner utan att vara rustade för det.

Slutligen betyder bibliotekens lokalisering och lokalutformning mycket för tillgänglig- heten. Den nuvarande tendensen att inlem- ma biblioteken i nya områdescentra, nära butikscentrum, fritidslokaler och sociala institutioner är positiv genom att bibliote- ken därigenom drar nytta av grannlokaler- nas attraktionskraft och på så sätt kan nå

nya grupper.

12.6. Att upprätthålla mångfalden

Ett av de av kulturrådet föreslagna delmå— len för kulturarbetet är det tidigare nämnda s.k. ansvarighetsmålet, som innebär att ”samhället har ett övergripande ansvar för att främja mångsidighet och spridning av kulturutbudet och för att minska den nega- tiva verkan som marknadsekonomin kan medföra” ( SOU 1972:66, s. 187 ).

Kulturrådet påpekar också att stora delar av kulturlivet präglas av att den organisato— riska strukturen varken kan eller bör ges den fast reglerade utformning som är möjlig inom andra områden. Karaktäristiskt för kulturområdet jämfört med andra samhälls- områden är att en mycket stor del av verk— samheten sker i studieförbundens och för- eningslivets regi. Ett rikt och mångsidigt organisations- och föreningsliv utgör enligt servicekommitténs mening en garanti för bredd, allsidighet och differentiering av det kulturella livet. Ett starkt och aktivt för- enings- och organisationsliv utgör också ett viktigt alternativ till det kommersiella fri- tidsutbudet.

21 Bibliotek i storstad. Utredning rörande 1Såolcåkholms stads biblioteks verksamhetsformer.

Sedan gammalt har folkrörelserna en stark ställning i Sverige och har präglat det politiska och kulturella livet på ett sätt som ofta betecknas som en kulturell nydaning. Genom fackföreningar, politiska förening- ar, kooperationen, hyresgästföreningar, bild- ningsorganisationer etc. kunde tidigare ute- stängda grupper tillkämpa sig ett inflytande över sin livssituation, både på arbetsplat- sen, i bostadsområdet och i samhället i öv- rigt. Folkrörelsema har betytt en väg till aktivisering och skolning, medvetenhet och kunskap hos stora grupper som annars inte skulle ha kunnat ta del i samhällslivet. Folk- bildningsorganisationerna har i många av- seenden hjälpt till att bygga upp en alterna- tiv kultur med nya värderingar och nya so- ciala mönster.

Studieförbundens och de till dem an- slutna föreningarnas verksamhet inom kulturområdet ligger främst inom tre om- råden: som huvudmän för fri skapande gruppverksamhet och som förmedlare av olika typer av kulturutbud och som kanaler för uppsökande verksamhet.

Det finns idag tio studieförbund, vars verksamhet i huvudsak försiggår i form av studiecirklar, men som också ordnar före- läsningar, konferenser, konserter, teaterföre- ställningar, utställningar och andra arrange- mang. Enligt förbundens stadgar utgörs förbundens medlemmar av fackliga, politis- ka, religiösa och andra ideella organisatio- ner.

Tidigare rekryterades studiecirkeldelta- garna nästan helt från studieförbundens medlemsorganisationer, men i och med att förbunden under 1950- och 1960-talet fick ökade resurser och en mer utbyggd organi- sation har man kunnat vända sig direkt till allmänheten.

Under 1960-talet ökade studiecirkelverk- samheten kraftigt. Enligt omfattande inven- teringar som kulturrådet låtit göra åren 1969—1970 var det totala antalet deltagare i studieförbundens verksamhet ca 1,8 milj., fördelade på ca 180000 studiecirklar. Av dessa sysslade 55 000 cirklar med ca 590 000 deltagare med ämnen inom det kulturpoli- tiska fältet. Den helt dominerande delen av

denna verksamhet består, enligt kulturrå- dets inventering, av utövande verksamhet inom konst, konsthantverk, teater, musik och dans.

Det totala antalet personer som i eller utanför studiecirkelns ram ägnar sig åt ska- pande egenaktivitet uppskattas av kulturrå- det till ca 700000 personer. Den verkliga totalsiffran är troligtvis betydligt högre, då mycket av den skapande verksamhet som pågår inte är statistiskt åtkomlig.

Skapande egenaktivitet

Att stimulera den skapande egenaktiviteten betraktas alltmer som en central kulturpoli- tisk uppgift. En tekniskt styrd arbetsmiljö med monotona rutinbundna arbeten och tendensen till en passiv, konsumtionsstyrd fritid har lett till en omvärdering av ama- törverksamheten inom kulturlivet. Service- kommittén vill starkt ansluta till denna syn, som passar väl in i kommitténs all- männa målsättning för boendeservicen. Amatörverksamheten sker ofta i grupp, kräver få materiella resurser och kan litt utövas i nämriljön. Den bidrar starkt till kontakt, aktivering och social gemenskap. Den skapande egenaktiviteten är ett viktigt komplement till det traditionella kulturit- budet, och eget konstutövande stimulerar behovet och övar upp förmågan att uppleva kultur. Verksamheten inom föreningar cch studieförbund fyller här en viktig kultir- pedagogisk uppgift, inte minst för barn (ch ungdom, som det är angeläget för samhäl- let att stödja. Aktiviteterna på bostadsom- rådesnivå är starkt beroende av insatser från bildningsförbundens och föreningslivets sida.

En huvudlinje i kulturrådets förslag är att finna nya former för stöd för att stimu- lera den fria kollektiva skapande verksam- heten (bl.a. genom förändringar i stucie- cirkelbidragets konstruktion och genom in- rättandet av ett lokalt aktivitetsstöd).

Även när det gäller att förmedla olika typer av kulturutbud har folkrörelserna gjort vik- tiga insatser genom sin landsomfattande verksamhet som når ut till stora, kulturth underförsörjda grupper i avlägsna delar av landet. Här kan nämnas Folkets Park och Folkets Hus-rörelserna, i vars lokaler den dominerande delen av Riksteaterns verksam- het utspelas. På konstområdet har Konst- främjandet genom en omfattande utställ— ningsverksamhet nått ut till många platser där konstutställningar sällan förekommer. Genom fackföreningarna organiserades ti- digt spridning av seriös litteratur till grup- per som sällan fick tillfälle till spontana kontakter med bibliotek. Genom Skådeba- nan stimuleras teaterintresset genom upp— lysning och försäljning av teaterbiljetter på arbetsplatserna.

Kanaler för uppsökande verksamhet

Kulturrådet lägger också i ett annat av- seende stor vikt vid studieförbundens roll när det gäller att förverkliga en ny kultur- politik, nämligen som kanal för den uppsö- kande verksamheten. Studieförbunden har här en nyckelställning när det gäller att bredda kulturens sociala bas genom sin förankring bl.a. i fackliga och politiska föreningar och ungdomsorganisationer, vil- ket ger dem unika möjligheter att aktivera de grupper som av olika skäl står passiva inför kulturell verksamhet. Studieförbun- dens verksamhet är relativt väl fördelad över landet i förhållande till befolkningen, och verksamheten förefaller vara mindre relaterad till de högutbildade än andra for- mer av kulturverksamhet. Det är delvis andra grupper som deltar i den skapande verksamheten än de som besöker kulturinsti- tutionerna22.

Formerna för det kommunala stödet till studieförbund och föreningsliv varierar ef- ter lokala behov och förutsättningar: anslag till verksamhet, ledarutbildning, lokaler, ökad tillgång till pedagogisk utrustning, kommunal informationsservice. Det är en-

ligt kommitténs mening rimligt att kom- munen här står för basresurserna, som för- eningslivet sedan fyller med innehåll. Det kräver ett ökat samarbete mellan förening- arna och den kommunala fritidsverksamhe- ten. Bl.a. bör som tidigare nämnts den öppna verksamheten på fritidsgårdarna med föreningarnas (och kulturinstitutionernas) hjälp kunna ge ett bredare och idémässigt rikare aktivitetsutbud för dem som inte är föreningsanslutna.

En väsentlig ökning av aktiviteterna på bostadsområdesnivå skulle kunna ske om större möjligheter fanns att ta tillvara de boendes egna resurser och möjligheter. Vik- tiga insatser på detta område görs idag av bostadsrättsföreningarna. Förutsättningarna för att även andra grupper miljögrupper och grupper med grannsamarbete och all- män kontaktskapande aktivitet på program— met — ska kunna utveckla sin verksamhet direkt i boendemiljön måste förbättras. Stö- det kan här tänkas vara av ekonomisk art, tillgång till lokaler, möjligheter att produ- cera lokal information etc. Många kom- muner ger i dag sådant stöd. En aktive- ring och decentralisering också av förenings- livet på bostadsområdesnivå är en grund- läggande förutsättning för en väl fungeran- de kultur- och fritidsservice i boendemil- jon.

12.7 Integration av verksamheter

Fritidslivet är starkt segregerat. Boendeser- vicen är ett medel att påverka och förändra fritidsvanorna mot en social och åldersmäs- sig integration, både genom att avlasta ar— bete och ge tid för aktiv fritidsverksamhet och genom att medverka till integrerade verksamhetsformer. Servicekommittén har tidigare visat hur servicen kan förbättras genom samordning av olika typer av verk— samheter som, om de planerats på tradi- tionellt sätt var och en för sig, inte hade kunnat komma till stånd på grund av otillräckligt underlag och alltför stora kost-

22 Ny kulturpolitik. Kulturrådet. SOU 1972: 66 och 67.

nader. En samordning av olika verk— samheter kan medföra att lokaler dubbelut- nyttjas, att flera huvudmän kan använda samma personal och att verksamheterna kan få ett vidgat innehåll genom att stöd- ja och påverka varandra. En integration av olika typer av verksamhet ökar möjlig- heterna till decentralisering, skapar möjlig- heter att nå nya grupper och kan skapa en socialt och åldersmässigt mer heterogen publik.

Kommittén har tidigare (i Boendeservice 4, Projektstudien) redovisat en rad integre- rade centrumanläggningar, där olika fri- tidsverksamheter samlokaliserats med peda- gogiska och sociala institutioner och med kommersiella anläggningar. En utveckling av erfarenheterna från bl.a. denna inven- tering sker i bilaga 2 i detta betänkande, In- tegration av lokaler för service i bostads- områden, där tänkbara former för verk- samhetsintegration behandlas närmare.

En viktig form av integration är sam- verkan skola-fritid. Enligt läroplanen för grundskolan ska skolan ”inlemmas i när- samhällets liv”, bl.a. genom att skolloka- lerna under eftermiddagen och kvällen upp- låts för andra samhällsändamål. Läropla- nen anger också att skolan ska stödja och främja elevernas fritidsverksamhet, och att detta stöd ska ges i samråd med föräldrar, föreningar och samhällets barna- och ung- domsvård. Skolans engagemang bör allt- så sträcka sig utöver det traditionella skol- arbetet, likaväl som samhällslivet utanför skolan ska ges möjlighet att engagera sig i skolans arbete.

Servicekommittén har tidigare poängterat skolans betydelse för servicen i ett närom- råde. Många integrerade servicecentra bygger på dubbelanvändning av skolans re- surser i fråga om lokaler, personal och ut- rustning, eller på en samordning av skollo- kalerna med andra lokaler. Med nuvarande planeringspraxis är skolan en lämplig bas för en primär serviceenhet genom att en LM-skolas upptagningsområde ofta dimen- sionerar ett bostadsområdes storlek.

Den förlängda skolgången, som med ge- nomförandet av grundskolan och den nya

gymnasieskolan innebär 11—12 års skolgång för större delen av ungdomen, och den ökande vuxenutbildningen har förstärkt sko- lans roll i samhället. Anspråken på sko- lornas resurser ökar, den tekniska special- utrustningen förfinas och den nya pedagogi- ken ställer krav på öppenhet och flexibilitet i lokalutformningen. Samhällets ökade krav på skolan och fritiden blir alltför kostsam- ma om de tillfredsställs var för sig.

En samplanering skola—fritid blir därför allt vanligare. Fritidshemmen inordnas i den skolsociala verksamheten, skolgården samordnas med lek- och idrottsutrymmen för hela området. Skolans verkstäder kan tillgodose alla typer av skapande aktivitet, inte bara för skolbarn utan för alla i om- rådet. Skolans AV-central kan utnyttjas ock- så av föreningslivet. Till LM-skolan kan också knytas barnstuga, biblioteksfilial och matservering som också kan användas av övriga boende.

Servicekommittén vill återigen understry- ka skolans viktiga roll som pedagogiskt, kulturellt och socialt centrum i närmiljön. För att möjliggöra denna funktion krävs dock ett betydligt mer långtgående samar— bete mellan skola, kulturinstitutioner, för- eningsliv och sociala organ än vad som nor- malt sker idag.

13. Sammanfattande diskussion

Kommunernas insatser på kulturområdet är av både direkt och indirekt karaktär. Dels är kommunerna själva huvudmän för olika kul— turaktiviteter (bibliotek, musikskola, teater, museiverksamhet m.m.), dels ger kommunen stöd till olika föreningar, och institutioner som utövar kulturell verksamhet (folkbild- ningsorganisationerna, teater-, konst- och musikföreningar, Folkets Hus/Folkets Park- rörelsen m. fl.). Biblioteken upptar den störs— ta delen av de samlade kulturutgifterna i samtliga kommuner.

Under 1960—talet har kommunerna i ökad utsträckning inrättat kulturnämnder för att kunna ge kulturärendena inom kommunen en samlad behandling och ge planerings- och prioriteringsuppgifterna en större tyngd. 1974 beräknas samtliga kommuner ha en kulturnämnd. I några kommuner har man inrättat s. k. referensgrupper med represen- tanter för kulturarbetare, publik och för- eningsliv att som rådgivande organ komplet- tera den politiskt valda kulturnämnden.

Liksom behovet av ett samlat grepp på kulturfrågorna har lett till inrättandet av centrala kulturnämnder har motsvarande ut— veckling skett inom den övriga fritidssek- torn. Många kommuner har slagit samman ungdomsstyrelser och idrottsförvaltningar till fritidsnämnder. Utvecklingen mot sam- ordnade fritidsförvaltningar har påskyndats av kommunsammanläggningarna.

För servicekommittén är det väsentligt att anlägga en helhetssyn på fritiden med

utgångspunkt från en samlad målsättning för fritidsverksamheten. Det är viktigt att kommunens resurser för fritiden ses som en helhet för att en rimlig avvägning ska kunna göras mellan olika gruppers fritids- behov, och för att en fruktbar samverkan mellan olika verksamhetsformer ska kunna ske utifrån de mål man ställer upp. Cent- rala frågeställningar är t.ex. vilka ska ha tillgång till fritidsaktiviteter, och i vilka former ska de erbjudas. Vilka ekonomiska resurser krävs, och hur ska fördelningen ske (avvägning mellan allmän fritidsverksamhet och satsning på vissa målgrupper, fördelning mellan motion och idrott, och avvägning av motion och idrott i förhållande till allmän fritids- och kulturverksamhet).

Enligt kommitténs mening är det viktigt att samordningsfrågorna på kultur- och fri— tidssidan följs upp även på bostadsområ- desnivå. I kulturrådets betänkande om den nya kulturpolitiken betonas vikten av att integrera de kulturpolitiska åtgärderna med socialvårdens insatser. I kapitel 8 och 11 betonas sambandet mellan sociala problem och kulturella och utbildningsmässiga han— dikapp. I kapitel 11 poängteras vikten av att tillgodose behoven hos vissa grupper: barn och ungdom, lågutbildade, invandrare, åldringar, sjuka och handikappade.

Kommittén anser att bostadsområdesni- vån är särskilt lämpad för en sådan inte- gration. Ansvaret för fritids- och kulturak- tiviteterna är idag uppdelat dels på ett an-

tal kommunala organ, dels på olika or- ganisationer, föreningar och grupper vilket kan medföra en brist på överblick och samordning som gör att ett områdes sam- lade resurser på fritidssidan inte utnyttjas maximalt genom t.ex. brist på informa- tion, genom att utbudet inte alltid svarar mot de mest akuta behoven medan kanske samma typ av aktivitet dubbleras genom att den t. ex. arrangeras av olika huvudmän, i olika lokaler eller för olika åldrar. Å and- ra sidan är bostadsområdet en lagom liten enhet för att ge möjlighet till en önskvärd överblick under förutsättning att organ ska- pas för en samordnande uppgift.

I detta avsnitt har påpekats vikten av ett samspel mellan kulturella och sociala organ och övrig fritidsförvaltning. Som exempel har nämnts bibliotekens kontakter med förskola, skola och vårdinstitutioner, föreningslivets samarbete med den kommu- nala fritidsverksamheten och med skolan, och skolans roll som flexibel och öppen basenhet för kultur- och fritidsservicen i ett bostadsområde. I del V diskuteras mo- deller för denna typ av samordning.

En samordning av verksamheter kräver personal med nya funktioner och delvis ny utbildning. Sedan länge har behovet av so- ciala ”nyckelpersoner” i boendemiljön på- talats, lokalt förankrade personer med kon- taktskapande, aktiverande och gemenskaps- främjande uppgifter. I detta avsnitt har kommittén starkt framhållit vikten av att de boende får chans att förverkliga sina egna resurser och möjligheter. Det kan ske på flera sätt: genom att ta lokalt verk- samma kulturarbetares kunnande i anSpråk, t.ex. som ledare för verkstadsaktiviteter i förskola, skola, fritidsgårdar, arbetsplatser och vårdinstitutioner, genom decentraliserad föreningsverksamhet, och sist men inte minst genom att ta tillvara de outnyttjade resurser som finns i varje område i form av människor med livserfarenhet, social med- vetenhet och kontaktförmåga.

V' f, . _ ___________ "_, ' _ & ,!” i » , _N— f: l '/ * = .. , , / ' '_4 n, . , _ Da . / for? ' 6 a ] *. *— q 4. . . . . _ ___. E' _ s;; 55: . _ ) : kg,. *, _______ _ | _ ” . __ . ' !

. . .ett mångsidigt fritidsprojekt som försöker förena lek, rörelse och konstnärligt skapande med varandra och med andra aktiviteter . . .

(Allihopa-i—förort, exempel 4.5)

14. Verksamhetsområdet motion och friluftsliv

14.1. Servicefunktionens avgränsning

Den statliga idrottsutredningen (SOU 1969: 29) definierar idrott som ”alla de tävlings- mässiga och fysiska aktiviteter som män- niskor utför för att uppnå ett resultat eller få motion och fysiskt aktiv rekreation". Servicekommittén kommer i det följande att lägga tyngdpunkten på den senare delen i definitionen, motion och fysisk aktiv rek- reation, eftersom endast dessa funktioner svarar mot de allmänna mål för boendeser— vice som kommittén formulerat.

14.2 Mål för motion och friluftsliv

Övergripande mål för boendeservice är bl. a. att medverka till människans fysiska, psykiska och sociala välbefinnande genom att ge möjlighet till personlighetsutvecklan- de och hälsofrämjande aktiviteter och att medverka till ökad trygghet, gemenskap och jämlikhet.

Enligt kommitténs mening är motion och friluftsliv en viktig del av ett bostadsom— rådes fritidsservice. Fysisk aktivitet är inte bara hälsofrämjande utan bidrar också, i den mån den utövas i grupp, till social kon— takt och gemenskap över åldersgränserna. Låginkomstutredningen har pekat på sam- bandet mellan dålig hälsa -— dålig bostad—— låg utbildning —— låg lön små politiska resurser. Insatser för att förbättra indivi- dens hälsa och aktivitetsnivå är en jäm-

likhetsfråga. Ett medel att förbättra förut- sättningarna är att höja bostadsområdets standard i fråga om fysisk och kulturell aktivitet.

Ett flertal undersökningar visar att till- gången till bil, båt och fritidsbostad varierar i avsevärd grad mellan socialgrupperna. Mycket stora delar av befolkningen saknar möjlighet att utöva utomhusaktiviteter på längre avstånd från bostaden. Detta under— stryker ytterligare kravet på att inom bo- stadsområdet skapa möjligheter att utöva olika former av motion och friluftsliv.

Serviceutbudet för fysisk aktivitet i bo- stadsområdet bör enligt kommitténs mening främst vara inriktat på

. aktiviteter som är lämpliga att förlägga i närmiljön

' aktiviteter som kan utövas av många enskilda eller i grupp ' aktiviteter som kan utövas dagligen ' aktiviteter som kan göras avgiftsfria eller billiga för brukarna.

Känsligheten för avstånd till friluftsan- läggningarna är stor, samtidigt som utbudet av friluftsaktiviteter varierar starkt mellan stadsdelar med olika social sammansätt- ning. Ett förbättrat utbud av motion och rekreation genom väl planerade näranlägg— ningar inom bostadsområdet skulle med- verka till social utjämning genom att bil- lösa, äldre, handikappade, småbarnsföräld- rar, barn och personer med knappt tillmätt

Fysiologiska motiv

Det råder i stort sett enighet om motionens och friluftslivets betydelse från hälsosyn- punkt1,'-'. Den mänskliga organismen är upp- byggd för aktivitet men det dagliga. -ar- betet ställer allt ensidigare fysiska krav på individen. Många typer av tungt kropps- arbete medför ensidig belastning på vissa delar av organismen. Andra arbetsuppgifter innebär att man sitter stilla inomhus under hela arbetsdagen. Behovet av att som kom- pensation ägna en del av fritiden åt fysisk aktivitet har särskilt under senare tid dis- kuterats ur olika synvinklar. Med lägre fysisk aktivitet sjunker allmänkonditionen. Ett av motionens syften är att ge och bibe- hålla en tillfredsställande vardagskondition. Dessutom kan regelbunden fysisk aktivitet i viss utsträckning förebygga och ge ett bättre utgångsläge vid sjukdomar. En nedsatt kon- dition innebär i många fall också en sämre psykisk prestationsförmåga.

Ekonomiska motiv

Ekonomisk satsning på motion och frilufts- liv är en form av förebyggande hälsovård vars kostnader bör ställas i relation till de sjukvårdskostnader som samhället har var- je år. Sjukvårdskostnaderna väntas stiga avsevärt under den närmaste tioårsperio- den.

Även företagsekonomiska skäl finns som talar för att en investering i motionsaktivi- tet ger god avkastning i form av minskad frånvaro3.

Redan en försiktig uppskattning av effek- terna av den minskade sjukfrånvaron och de på lång sikt minskade riskerna för hjärt- åkommor och sjukdomar i cirkulationsorga- nen säger att det också finns snävare eko- nomiska motiv för en satsning på. kondi- tionsträning.

Sociala motiv

Säkerligen kan olika former av gemensam-

'7—-'.SOU 1973: 24

ma fritidsaktiviteter skapa—= ökad kontakt och trivsel. Vid byte av arbete- och bostads- ort kan kontaktproblem uppstå. Dessa svå- righeter kan öka dels genom anonymiteten i tätorts- och inflyttningsområden, dels ge- nom den brist på lokal förankring som många av de nyinflyttade upplever.

Goda möjligheter till motions- och fri- luftsliv inom bostadsområdet ger tillfällen till gemensam aktivitet inom området och kan vara en väg att integrera olika grup- per t. ex ungdom, invandrare och fysiskt, psykiskt, intellektuellt eller socialt handi- kappade —i områdets sociala liv.

14.3 Hinder

Generella hinder

Här antyds några viktiga generella hinder för ett mer aktivt motions- och friluftsliv: brist på information, avstånd bostad—ak- tivitetsområde samt bristfällig handledning och instruktion.

Möjligheterna till motion och friluftsliv inom ett bostadsområde måste bli kända för de boende genom aktiv information. Spe- ciellt gäller detta dem som på ett eller annat sätt är bundna till sin bostad. Informatio- nen inom ett bostadsområde bör vara kon- tinuerlig då hyresgästerna växlar relativt ofta. Därvid bör också invandrarnas språk- problem beaktas.

Avståndet från bostadsområdet till idrotts- och friluftsområdet är en faktor som ver- kar begränsande på aktivitet och besöks- frekvens. Speciellt tycks övergången från gångavstånd till bilavstånd betyda en av- sevärd reducering av besöksfrekvensen. Det är därför angeläget att aktivitetsplatser Ock- så finns nära bostaden och att det inom

1 P-O Åstrand: Bättre kondition. Forum, Stockholm 1960. 2Bengt Saltin: Grunden för en effektivare träning. Sveriges Riksidrottsförbund, Stock- holm 1968.

3Framtiden Livförsäkringsbolag: Regelbun- den motion. Medicinskfysiologisk värdering av träning imedelåldem. Stockholm 1969.

*97

Många har behov av att få veta hur öv- ningar, lekar, träning eller tävlingsmoment skall utföras. Sådan handledning förekom- mer på en del idrottsanläggningar, frilufts- gårdar och motionscentraler, men når inte alltid de människor som bäst skulle behöva den. Speciellt för dem som i rehabiliterande syfte lockas till en idrotts- eller friluftsan- läggning är det önskvärt med handledning eller någon form av "programmerad” in- struktion.

Individ- eller grupphinder

Hit hör faktorer som, ålder kön, familje- tradition, handikapp samt ekonomiska och sociala hinder.

Intresset för olika former av idrottslig aktivitet varierar med åldern. Antalet lämp- liga aktiviteter och övningsformer avtar med stigande ålder5. Det finns således starkt ålderskänsliga aktiviteter medan andra kan utövas i alla åldrar och därför är lämpliga ”vuxen-motion”-grenar.

Äldre personer kan ha svårt att röra sig långa sträckor till fots och därmed sämre förutsättningar att utnyttja längre bort be- lägna anläggningar.

Det finns uppgifter som tyder på att nu- varande utbud av aktiviteter motsvarar kvinnornas intressen sämre än männens. Här bör dock understrykas att utövande av friluftsliv uppvisar ett högt kvinnligt delta- gande i jämförelse med t.ex. motionsakti- viteter inomhus. En del undersökningar pe- kar också på att kvinnor främst ägnar sig åt fysiskt mindre ansträngande övningar.

En tydlig nedgång i aktivitetsfrekvensen "kan märkas i åldern 26—35 år. I familjer där barnen vårdas av hemarbetande för- älder och speciellt i familjer med små barn (0—6 år) är det svårt för den hemmava- rande att utöva idrotts- och friluftsaktivite- ter på andra tider än de yrkesarbetande. I den situationen befinner sig troligen många av de vuxna kvinnorna. Denna grupps be- hov av rörelse bör uppmärksammas mer än förut. Hemarbetande med små barn kan

98

genom ordnad barntillsyn ges större möjlig- heter till bl.a. idrottsliga aktiviteter under dagtid.

Fritidsutredningens iakttagelser att gifta med barn i mycket hög utsträckning har "övriga familjen” med vid utövandet av olika fritidssysselsättningar bör uppmärk- sammas i högre grad än förut.

Människor med handikapp har självfallet samma behov av motion och friluftsliv som andra -— ibland större. Anläggningar och anordningar inom motions- och friluftsom- rådet skall planeras med hänsyn till detta. Det är en av förutsättningarna för jäm- likhet mellan handikappade och icke handi— kappade.

Andelen pensionärer och handikappade som idrottar är liten. På frågan ”Idrottar Du ofta?” svarar 11% av pensionärer ur socialgrupp 1 att de idrottar i någon form, 8 % att de idrottar ofta. Av pensionärer ur socialgrupp 3 säger sig 5 % idrotta och 2 % idrotta ofta. 12 % handikappade idrot- tar och 5 % idrottar ofta. Som jämförelse kan tas studerande vid universitet där 59 % svarar att de idrottar, 32 % att de idrottar ofta5.

Med data från 1962—63 års fritidsutred- ning och låginkomstutredningen kan man belysa inkomstens samband med idrottsut- övandets omfattning. Där framgår att in- komsten eller med inkomsten samvarieran- de faktorer påverkar aktivitetsnivån. Perso- ner med högre inkomst uppvisar högre ak- tivitetsnivå.

Låginkomstutredningen konstaterar att idrott till största delen utövas av tjänste- mannagrupperna: högre tjänstemän, före- tagsledare, kontorspersonal och lägre tjäns- temän. Utredningen konstaterar också att arbetet och arbetsförhållandena självklart påverkar fritiden. Lång arbetstid liksom fy- siskt tungt arbete medför att man är trött efter arbetet, vilket hämmar utövandet av vissa fritidsverksamheter bl. a. motion och friluftsliv.

4 Planering för friluftsliv. Statens naturvårds- verk och statens institut för byggnadsforsk- ning. Stockholm 1971. 5 Agneta Lundahl: Fritid och rekreation. All- männa förlaget. Stockholm 1971.

SOU 1973: 24

15. Nuläge

15.1. Behovsrelaterade krav

Vi vet att det ofta är svårast att nå dem som har störst behov av att aktiveras. Vi vet också att olika grupper har skilda förut- sättningar att deltaga i olika former av aktiviteter. Liksom inom kultur- och fri- tidssektorn i övrigt gäller att enbart en för— bättring av aktivitetsmöjligheterna inte minskar skillnaderna mellan olika individer och grupper. För vissa grupper de inak- tiva, sjuka, handikappade och invandrare behövs speciella åtgärder i form av riktad information och uppsökande verksamhet.

Förutsättningar och behov är alltså myc- ket skiftande, men man kan sammanfatt- ningsvis särskilja följande två konsument- kategorier:

a) De som har uttalade anspråk på mo- tions— och friluftsliv

Individer som på grund av intresse, behov och vana redan är mer eller mindre fysiskt aktiva och kanske också anslutna till id- rottsförening eller liknande.

b) De som ej framfört sina behov av akti- viteter

Hit hör de inaktiva och resurssvaga. Det är speciellt denna grupps behov som bättre bör uppmärksammas, analyseras och tillva- ratas.

Självklart bör alla ges största möjliga val-

SOU 1973: 24

frihet när det gäller att anpassa aktiviteter till förutsättningar och intresse. I första hand måste sådana aktivitetstyper priorite- ras som inte är kostsamma, som kan genom- föras i närområdet och som många kan utöva på grund av att de är enkla, kan utövas i stort sett när som helst och inte är beroende av särskilda lokaler.

De vanligaste aktiviteterna är promenad (gång), motionslöpning, cykling, skidåkning, gymnastik, olika typer av bollspel, simning och utförsåkning på skidor.

Konditionsbefrämjande aktiviteter för alla

Analyserar man olika idrottsgrenar med tanke på konditionseffekten ligger längdåk- ning på skidor, löpning, cykling och simning mycket bra till. Bollspel i små lag och över större ytor ger också relativt god kondi- tionseffekt.

En av simningens fördelar är att den är mycket skonsam mot leder och muskulatur, vilket inte är minst viktigt att beakta för äldre personer och handikappade.

En mycket stor del av Sveriges befolk- ning är intresserad av bollspel. En del del- tar i lagbollspel, andra i individuella boll- spel. En nackdel med de stora lagbollspelen är dock att man är beroende av många andra för sin aktivitet, medan gemenskaps- upplevelse och social träning hör till för"- delarna.

99

Rehabiliteringens målsättning är att bereda individen möjlighet att leva i social och kulturell gemenskap med andra och göra en produktiv insats. I rehabiliteringen ingår sjukvård, sjukgymnastik, arbetsvård och handikappidrott som huvudsakliga åtgär- der.

Läkare ordinerar allt oftare deltagande i handikappidrott, som bygger på eget in- tresse och som har lustbetonade övningar som medel för att nå rehabiliteringsmålet. Träningstillfällena bör vara regelbundet återkommande och aktiviteterna anpassade efter individens förutsättningar. Handikapp- idrotten har visat sig kunna både förhindra och övervinna psykiska spänningar. Rätt bedriven kan den medverka till att norma- lisera och underlätta psykisk och fysisk återanpassning. Sjukgymnastik och handi- kappidrott är tillsammans betydelsefulla åtgärder i ett fullständigt rehabiliteringspro- grams.

Sjukdom och handikapp av fysisk eller psykisk art kan självklart utgöra ett aktivi- tetshinder. Det är därför väsentligt att ett varierat utbud av aktiviteter av motions- karaktär blir tillgängligt inom bostadsom- rådet för dem som har speciella aktivitets- hinder. Speciellt viktigt är det att handi- kappades behov av gemenskap tillgodoses genom tillfällen till gemenskapsfrämjande gruppaktiviteter.

15.2. Anläggningar

I dag varierar tillgången på anläggningar från område till område. På många håll saknas lekplatser, grönområden med pro- menadvägar och anläggningar för motion. Motions- och skidspår, bollplaner, idrotts- och simhallar liksom motionscentraler före- kommer med relativt stor geografisk sprid- ning och anses kunna betjäna flera bostads- områden.

Det är dock önskvärt att motionsanlägg- ningar av typer som ej är alltför kostnads- och underhållskrävande och som bjuder ak-

100

Stor vikt bör vid planering av nya bo- stadsområden läggas vid att tillvarata be- fintliga grönområden, som utan stora extra kostnader kan erbjuda utmärkta möjlighe- ter till motion och friluftsliv.

Motionsspår

Motionsspåren håller vanligen längder mel- lan l,25 och 2,5 km och i anslutning till dem finns ibland stationer för gymnastik och styrketräning7. Elbelysning förekommer på många ställen. På grund av de markut- rymmen som har ansetts nödvändiga för spår, hygienutrymmen, parkering m.m. har lokaliseringen hitintills baserats på större befolkningsunderlag än bostadsområdet. Motionsspår bör anläggas så att de tillgodo- ser så många och varierande krav som möj- ligt. Ett viktigt krav är tillgång till omkläd- ningsutrymmen, dusch och helst bastu. Alla idrottsutövare — från promenerande till elittränade —— skall kunna använda spåren utan att störa varandra alltför mycket.

Motionscentraler motionsgårdar

Förutom samlokalisering till skolor och id- rottshallar har under de senare åren fri- stående anläggningar för motion byggts upp i kommunerna, vanligen under beteckningen motionscentraler eller motionsgårdar. Mo- tionscentralen är samlingspunkten för fri- luftsmotion. Byggnaden inrymmer vanligen omklädningsrum, dusch- och bastuavdel- ningar samt större eller mindre motions- rum, testlokaler och servering. Anläggning- en brukar förläggas som en naturlig ut— gångspunkt för motionsspåret eller vid plat- ser som i övrigt är lämpliga för motions- och friluftsliv, t. ex. i anslutning till frilufts- bad.

6Alf Nygren: Stockholm 1971.

7 Friluftsområdet: Motionsspår. Statens na.- turvårdsverk. Stockholm 197-1.

Handikappidrott. Forum.

SOU 1973: 2.4

Idrottsrörelsens utbud

Många är redan fysiskt aktiva. För dem är motions- och friluftslivet ett naturligt be- hov, en självklarhet och ett glädjemoment. Idrottsrörelsen har ett antal organisationer som tillgodoser deras behov. Men idrotts- rörelsen har också som mål att informera och engagera de av olika anledningar inak- tiva.

Sveriges riksidrottsförbund verkar genom sina 51 specialidrottsförbund samt Svenska korporationsidrottsförbundet, Skid- och fri- luftsfrämjandet, Ridfrämjandet, Livrädd- ningssällskapet, Simfrämjandet m.fl. orga- nisationer för att skapa förutsättningar att förverkliga den statliga idrottsutredningens målsättning ”Idrott åt alla”. För samord- ning och utveckling av idrottens motions- verksamhet svarar det Centrala motionsrå- det.

Nämnda organisationer förfogar idag över ca 250000 frivilliga ledare, vilket an- tal emellertid inte är tillräckligt för att kunna ta hand om de växande skarorna av aktiva på olika nivåer från motion till elit- idrott.

Inom bostadsområdena bedriver idrotts- föreningar och lokalavdelningar en varie- rande idrottslig verksamhet i vilken natur- ligtvis också ingår motion och friluftsliv. Idrottsrörelsen har inriktat sig på

o att utveckla olika idrottsgrenar för att bättre anpassa dem till individens förut- sättningar . att sprida information om motions- och friluftsliv till nu inaktiva grupper och inom bostadsområden . att tillsammans med Statens naturvårds- verk och Svenska kommunförbundet ar- beta fram rekommendationer för mo- tions- och friluftsanläggningar . att organisera en kraftigt utökad utbild- ning av frivilliga ledare, däribland mo- tions- och friluftsledare.

Ledarutbildningen är genom Idrottens centrala utbildningsråd samordnad de olika idrottsorganisationerna emellan.

SOU 1973: 24

"Inom några föreningar och förbund har man prövat att inom vissa bostadsområden utse motionsidrottsledare, vilkas uppgift är att sätta igång motionsgrupper som efter viss tid i stort sett kan klara sig själva. Denna verksamhet är relativt ny. Säkra ut- värderingar finns därför ännu inte att tillgå. Den effektivaste formen av information och medlemsvärvning utgör personlig på- verkan och personligt riktade meddelanden.

Kommunernas insatser

Många kommuner arbetar sedan lång tid tillbaka mycket målmedvetet med motions- och friluftsaktiviteter av olika slag för sina invånare.

Kommunerna svarar nästan undantags- löst för lokaler och anläggningar. Kommu- nernas fritidsförvaltningar försöker på olika sätt tillgodose bostadsområdenas och de olika intressegruppernas behov av motion och friluftsliv.

I enstaka kommuner har man i något bo- stadsområde byggt eller planerar att bygga integrerade kultur- och idrottsanläggningar som omfattar bibliotek, fritidsgård, stu- dielokaler liksom lokaler för idrott av Olika slag. Ett exempel härpå är Nackstaområdet iSundsvall.

Bostadsföretagens engagemang

Många bostadsföretag har sedan länge och i avsevärd omfattning byggt lokaler för fri- tid och motion. De vanligaste motionsloka- lerna i bostadsområden torde vara bord- tennisrum och bastu.

Några företag anlägger motions- och lek- utrymmen i större bostadshus. Andra kon- centrerar sig på eller kompletterar ovan angivna lokaler med att organisera lokala motions- och friluftsarrangemang inom bostadsområdena (se exempel 6,5 GAKO AB Göteborg olika motionsarrangemang inom bostadsområde).

Skolans frilufts- och motionsutbud

Inom den målsättning som gäller för "sko— lans undervisning i ämnet gymnastik är

101

ett av delmålen att förbereda för vuxenmo- tion. Undervisningen i detta ämne är idag huvudsakligen inriktad på aktiviteter som var och en inte bara under sin skoltid utan under större delen av sin livstid kan ägna sig åt. Sådana grenar är bl.a. löpning, gymnastik, simning, individuella bollspel och friluftsliv. I detta avseende har under de sista decennierna skett en mycket stor förändrings.

15 .4 Bidrag

Kommunalt stöd

Uppförandet av motions-, frilufts- och id- rottsanläggningar finansieras i väsentlig om- fattning av kommunerna. Det kommunala stödet till anläggningar är emellertid myc- ket varierande och därför kan någon över- sikt över denna bidragsgivning inte lämnas här. Totalt uppgick kommunernas utgifter för ”sport, bad och friluftsliv” 1970 till 724 milj. kr.

Statsbidrag till anläggningar

I mån av tillgång utgår statsbidrag till an- läggningar från anslaget Stöd till idrotten: Anläggningsstöd m.m. enligt normer som anges i översikten på sid. 1039. Sammanlagt lämnades budgetåret 1972—73 anslag med 23,6 milj. kr. Därtill kommer AMS-medel i form av beredskapsarbete.

Bostadslångivning

Bostadslångivningen är av stor betydelse för byggandet av motionsanläggningar i bo- stadsområdena. Sedan länge har mindre utrymmen av olika slag för motion kunnat tas in i låneunderlag och pantvärde för bo- stadslån. Härigenom har dessa utrymmen kunnat ges en tryggad finansiering och låga kapitalkostnader. I samband med den för- söksverksamhet beträffande skollokaler i integrerade anläggningar som bedrivits i enlighet med riktlinjerna i prop. 1970:1

102

(bil. 13, s. 215) har vissa vidgningar av bo- stadslångivningen i dessa avseenden skett. Även större anläggningar för motion och idrott av typ sporthall och simhall har näm- ligen enligt Kungl. Maj:ts beslut kunnat innefattas i pantvärdet för bostadslån. Det har härvid varit fråga om anläggningar som behövs för skolans verksamhet men som genom att de används också av de boende i bostadsområdet kunnat göras nå- got större än vad som är brukligt när de används endast i skolans verksamhet.

På grundval av riksdagens beslut (prop. 1972:72, CU 1972:28, rskr 1972:201) har nya regler för belåning av lokaler införts. Vid beräkning av låneunderlag får hänsyn tas till sådana lokaler i ett bostadsområde, vilka är avsedda att tillhandahålla i huvud- sak dem som bor i området varor och tjäns- ter av sådan art att behovet därav bör till- godoses inom området. I pantvärdet för bostadslån får beaktas lokal i ett bostads- område, vilken är till påtaglig nytta för i huvudsak boende inom området och kan anses fylla ett normalt behov av boende- service. Sett mot bakgrund av det nya ram— system för bostadsbyggandet som samtidigt införs och som innebär att kommunerna inom en gemensam ram för bostäder och servicelokaler får väga bostadsbyggnadsbe- hov mot varandra, torde förändringarna av reglerna innebära ökade möjligheter att finansiera anläggningar för motion och idrott inom bostadslångivningen.

Det är enligt servicekommitténs mening uppenbart att många av de anläggningar som kan erhålla statsbidrag också är av sådan art att de "är avsedda att tillhanda- hålla dem som bor i ett bostadsområde tjänster av sådan art att behovet därav bör tillgodoses inom området” och således kan omfattas av bostadslångivningen. Det bör därför klarläggas hur gränsdragningen mellan den statliga bidragsgivningen och bostadslångivningen i dessa avseenden bör ske så att stödåtgärdema kompletterar var- 8Läroplan för grundskolan, allmän del. Skolöverstyrelsen, Stockholm 1969.

9Statligt stöd till anläggningar för idrott och friluftsliv. Statens naturvårdsverk. Stock- holm 1970.

SOU 1973: 24

andra på ett ändamålsenligt sätt. Av sär- skilt intresse blir denna gränsdragning mot bakgrund av nyss nämnda vidgning av bo- stadslångivningen i detta sammanhang. Kommittén föreslår därför att Kungl. Maj:t

Anläggningar för friluftsliv Friluftsgårdar, motionscentraler, raststugor, spår och leder, mindre hopp- och teknikbackar, vissa enklare

liftar m. m. (vid näranläggningar).

Elljusspår

Förvärv av mark, som i första hand avses vara bärare av anläggning. Friluftsbad

Mindre idrottsanläggningar

Mindre anläggningar som uppförs av idrottsförening och därmed jämförbar sammanslutning.

SOU 1973: 24

ger statens naturvårdsverk och bostadssty- relsen i uppdrag att gemensamt utreda och utforma förslag till en lämplig gränsdrag- ning.

Procent statsbidrag

Normalt 30 % av anläggnings- kostnaderna.

Normalt 30 % av anläggnings- kostnaderna dock högst 4000 kr. per km.

Samma som till anläggningen i övrigt.

30—60 % av anläggningskost- naderna.

Mindre anslaget: Högst 6000 kr. Större anslaget: 30% av an- läggningskostnaden dock högst 30 000 kr.

103

16" ” ' ' Sammanfattande diskussion

För att utbudet av motions- och frilufts- möjligheter skall komma alla till del, och för att de som bäst behöver aktiveras skall komma i direkt kontakt med detta utbud är det viktigt att det geografiska avståndet till anläggningarna blir så litet som möjligt. Inom snäva ekonomiska ramar innebär detta att man måste satsa på typer av an- läggningar som kräver små resurser, såväl i utbyggnad som i drift, samt att skolans anläggningar får utnyttjas av alla. Kommit- tén ger här exempel på anläggningar som har hög angelägenhetsgrad och som kan er- bjudas i närmiljön utan stora kostnader, för- utsatt att planering och lokaltillgång görs med hänsyn till kraven på rationalitet och enkelhet och integrationsmöjligheterna ut- nyttjas.

a) Grönområde med lekpark och prome- nadvägar avsett för rekreation för alla ka- tegorier av människor. I äldre bebyggelse kan det ofta erbjuda speciella svårigheter att åstadkomma ett sådant grönområde. Ett bättre utnyttjande av befintliga parker torde dock vara möjligt, så att de successivt anpassas till de boendes önskemål. Områ- dets utformning och utrustning bör vara av sådan art att det inbjuder till spontant utövande av enkla aktiviteter. Därvid bör sådana aktiviteter prioriteras som utövas av dem som har svårt att nå längre bort be- lägna områden.

b) Bollplan (-er) för olika bollspel och tillika skridskoåkning vintertid.

104

e) Aktivitetsrum motionsrum, utrustat med de vanligaste motionsredskapen, samt försett med lokaler för omklädnad, dusch och bastubad.

d) Motionslokaler. I anslutning till för bostadsområdet gemensamma lokaler kan utrymmen planeras och byggas för olika aktivitetsformer som lekar, bordtennis, gymnastik, spel m.m. Detta löses bäst ge- nom utnyttjande av skolans gymnastiklo- kaler, utrymmen vid fritidsgårdar eller ge- nom för bostadsområdet gemensamma sam- lingslokaler med varierande användnings- område.

Utöver de ovan redovisade anläggningar- na i närområdet är det önskvärt att de boende inom ett större område får tillgång till ' motionsspår . mindre bad — gärna i anslutning till

skola ' motionscentral.

Denna anläggning kan fullt utbyggd

' utgöra bas för utomhusaktiviteter (lek- plats, bollplan, motionsspår m. rn.) . ge tillfälle till enskild motion både utom- och inomhus - ge lokaler för olika slag av gruppaktivi- teter som allmän motions-, småbarns-, ungdoms-, husmoders- och pensionärs- gymnastik - vara en plats där personer med nedsatt rörelseförmåga får möjlighet att utöva

SOU 1973: 24

. vara ett centrum för information om ak- tuella motions- och friluftsaktiviteter, om förebyggande hälsovård och om kost och motion ' i begränsad omfattning ge möjlighet till konditionstestning gratis eller till låg av- gift . möjliggöra förverkligandet av begreppet ”familjemotion” . bli en social kontaktpunkt.

För att motverka ett av de hinder som tidigare påpekats, är det av vikt att aktivi- teter för barn också arrangeras varigenom problemet med barnpassning reduceras.

En arbetsgrupp bestående av represen- tanter från Svenska Kommunförbundet, Sveriges Riksidrottsförbund, Svenska Kor- porationsidrottsförbundet och Skid- och friluftsfrämjandet utreder f. n. olika förslag till motionscentralers utformning.

Samlokalisering tillämpas redan på många håll men bör mer metodiskt genomföras så att man vid planering av skolor, lekparker, idrottshallar och fritidsgårdar skapar för- utsättningar för integrering av flera olika motions- och friluftsaktiviteter.

. Samlingslokaler som betjänar en eller flera fastigheter kan ofta användas också som motionslokaler. ' Lekpark + motionsanläggning är en na- turlig plats för ytterligare aktiviteter. ' Skollokaler, skolgård och skolans övriga motionsanläggningar, omklädningsrum, dusch och bastu, bör stå till allmänhe- tens förfogande på tider då de inte ut- nyttjas helt av eleverna. ' Idrottshall + motionsanläggning. I an- slutning till idrottshallen läggs lämpligen motionsstigar och bollplaner m.m. I hal- len ordnas möjligheter för allmänheten att klä om för att promenera, löpa eller spela utomhus och därefter få tillfälle till dusch och bastubad i idrottshallen. ' Fritidsgård + idrottsgård + bibliotek. Fritidsgården kan med fördel anslutas till ett idrotts- och/eller kulturcentrum. Ge- nom samlokalisering av fritids- och kul- turservice med olika former av fritidsak-

SOU 1973: 24

Det är viktigt att redan befintliga idrotts- platser, idrottshallar, inom- och utomhus- bad, fritidsgårdar och motionscentraler ef- fektivt utnyttjas för allmänhetens motions- och friluftsaktiviteter, och inte enbart reser- veras för den klubbundna verksamheten.

För att utöka möjligheterna till motion inne och ute är det önskvärt att befintliga anläggningar kompletteras och utnyttjas för så många kategorier av brukare som möj- ligt. Simhallen och idrottshallen kanske kan kombineras med motionsslinga, arbetsplat- sens motionslokal upplåtas för pensionärs- gymnastik, och ålderdomshemmets för barngymnastik eller baletträning när pen- sionärerna själva inte behöver sin lokal. Att vissa anläggningar hålls stängda sönda- gar och t.o.m. lördagar verkar naturligtvis hämmande på aktivitetsmöjligheterna. En strävan bör vara att ändra på detta för- hållande.

Det är viktigt att kommun och bostads- företag i ett tidigt skede av planeringen samverkar om såväl det ekonomiska an- läggnings- och driftansvaret som det bygg- nadsmässiga ansvaret för anläggningarna i ett bostadsområde. Förslagsvis svarar bo- stadsföretaget för mindre motionsrum med tillhörande dusch och bastu inom bostads- området. För utnyttjande av dessa och av kommunen uppförda anläggningar är det önskvärt att bostadsföretaget i samar- bete med föreningar och kommunernas fri- tidsorgan initierar motionsarrangcmang i syfte att nå olika målgrupper i bostads- området, t.ex. familjer, husmödrar, pen- sionärer, handikappade och invandrare (se exempel 6.5 GAKO Göteborg).

En samverkan mellan kommunens fritids- organ och bostadsföretag eller bostadsrätts- föreningar samt idrotts och övriga förening- ar i avsikt att koordinera ledare- och in— struktörsinsatser är också mycket värde- full.

En aktiverande motions- och fritidsverk- samhet kräver personella resurser och an- läggningar i ett vitt förgrenat nät.

Förutsättningarna varierar självklart från

105

kommun till kommun. Kommunerna och organisationerna har ett ömsesidigt intresse att i samarbete utnyttja kommunens och föreningslivets resurser för att inom bo- stadsområdena stimulera och aktivera män- niskor till motion och friluftsliv.

Här nedan ges exempel på väl funge- rande lösningar av konsult-, ledar- och instruktörsbehovet, som i växlande omfatt- ning prövats av olika kommuner.

. Kommunalt anställd motions- och fritids- konsulent med uppgift att bistå vid plane- ring av anläggningar, aktiviteter och le- darutbildning. . Kommunalt hel- och deltidsanställda le- dare och instruktörer vid friluftsgårdar och motionscentraler, vilka också svarar för tillsyn av anläggningar. . Bostadsfäretag som har fritidskonsulent kan tänkas stå som rådgivare och som initiativtagare. . Idrottens olika konsulentkategorier med- verkar med råd och upplysningar till kommunerna i fråga om anläggningar, aktiviteter och ledarutbildning. . Ledare från föreningar och lokalavdel- ningar hjälper till i denna verksamhet. Inom idrottsrörelsen finns numera en me- todiskt stegrad motionsledarutbildning. De som genomgått dessa kurser är lämp- liga att leda eller biträda vid ledandet av motionsverksamhet individuellt eller i grupp- ' Idrottens regionala utbildningsråd och/ eller kommunen svarar för utbildning av ledare I samarbete mellan idrottens regionala utbildningsråd och kommuner genomförs sedan hösten 1972 kursen ”Lokal idrotts- ledarutbildning”. Den inrymms i en 5- kvällars kurs, en allmän grundläggande utbildning för instruktörer och administ- ratörer. "Idrottens motionsledarutbild- ning” bör också vara en lämplig utbild- ning för dem som skall leda de olika ak- tiviteterna.

106. SOU 1973: 24

&. N...

. &

N .

'. _ eau—__ x

& _a .; , '

"Stram 7:73le ' Ylf Willum alla

east-

X . *. Q. , ___. _ ' '$ . . __ 4 &_:— '.. )) . .. xx _. _ 4

ummmw

? " ml

? ; "'.-FLS- .

] 7 ,. ,' ' "», —_-:_/_-,: i : 7, " / ,. f. . ' I”, tf" rfr/”%%???” . [ZF rf,/Q [[ // (,

. . . ett lättillgängligt friluftsområde avsett att se så många boendekategorier som möjligt tillfälle att förbättra sin vardagskondition .. .

(Motionsanläggningar, kap. 16)

SOU 1973: 24 107

17. Verksamhetsområdet hushållsteknisk service _

Till hushållsteknisk service räknar kommit- tén de fem funktionerna varudistribution, expeditiva tjänster, mathållning, bostads- vård, tvätt och klädvård.

Servicekommittén har i ett målavsnitt i Boendeservice 21 preciserat boendeservice som tillgång till tjänster, varor, lokaler, ut- rustning, bebyggelseplanering och organisa- toriska åtgärder, och ansett att boendeser- vicens uppgift är att underlätta betungande hushållsarbete, öka möjligheterna till per- sonlighetsutvecklande och hälsofrämjande aktiviteter och medverka till ökad trygghet, gemenskap och jämlikhet.

Kommittén behandlade frågan om styr- ning till särskilda mottagargrupper och an- såg att planeringsåtgärder för hushållstek- nisk service är ett samhällsansvar, medan ansvar för tillhandahållande av lokaler och drift av verksamheten bör delas mellan sam- hället och ideella och kommersiella organ, bostadsföretag och de boende själva.

17.1 Vad är hushållsteknisk service?

Servicekommittén utgår från att en basser- vice finns i form av bostadsutformning och bostadsutrustning samt fastighetsunder- håll och fastighetsservice, som kan variera med bostadsformen. Denna basservice ingår därför inte i servicekommitténs definition av hushållsteknisk service. De fem service- funktioner, som ingår i hushållsteknisk ser- vice, definieras genom beskrivning av vad

SOU 1973: 24

som ingår i varje funktion.

Till varudistribution hör frågor om de- taljhandelns lokalisering och öppethållande, lokaltyper och olika former av distribution av varor till konsumenterna.

Till expeditiva tjänster hör sådan sam- hällelig service som bank, post, försäkrings- kassa och socialbyrå, dess lokalisering och öppethållande. Expeditiva tjänster omfattar också s.k. reception eller servicecentral i vars verksamhet ingår förmedling av olika slags tjänster som barnvakt, städhjälp och sjukhjälp. En viktig funktion i expeditiva tjänster är kontaktverksamhet mellan de boende och myndigheter och föreningsliv.

Funktionen mathållning omfattar alla ål- dersgrupper och utgör antingen alternativ till eller komplement till självständig hus- hållning i den egna bostaden. Hit hör också frågor om distribution av färdigmat till hushållen för konsumtion i bostaden. I begreppet mathållning ingår exempelvis lunch för pensionärer i skolmatsalar och olika former av distribution av färdigmat till pensionärer.

I funktionen bostadsvård ingår vecko- städning och storstädning och olika former av hemhjälp, ofta kombinerad med tillsyn och vård.

I funktionen tvätt ingår tvätt såväl i bo- staden och bostadsfastigheten som i kom- mersiella anläggningar.

1 Boendeservice 2, SOU 1970: 68.

"109

Att klart avgränsa hushållsteknisk service från övriga servicefunktioner eller att in- bördes avgränsa de hushållstekniska servi- cefunktionerna är svårt, då flera funktioner är integrerade med varandra; en integra- tion som överensstämmer med servicekom- mitténs syn på boendeservicens utformning. Så kan t. ex. i servicecentralerna också ges vissa former av samhällelig service.

110. SOU 1973: 24

18. Mål för den hushållstekniska servicen

18.1 Funktioner

Enligt den måldiskussion som kommittén fört i Boendeservice 2 är målet för hus- hållsteknisk service främst att uppnå ar- betsavlastning och underlättande av betung- ande hushållsarbete. Hushållsteknisk service skapar därmed möjligheter och tid för åk- tiviteter på andra områden, som bidrar till personlighetsutveckling och ger möjligheter till ökat engagemang i formandet av den ge- mensamma miljön.

Målet för hushållsteknisk service kan ock- så i viss mån sägas vara att bidra till ge- menskap och kontakt. Så t. ex. är målen för den kollektiva mathållningen flerfaldiga. Ett mål är att vara arbetsavlastande. Ett annat är att skapa gemenskap mellan människor. Ett tredje är att genom en rationell form bättre utnyttja resurserna och därigenom minska arbetskraftsbehovet i det enskilda hushållet. Kvarterstvättstugan i en integre- rad miljö, närbutiken, men också service- centralen har på samma sätt flerfaldiga mål. Förutom det primära målet att vara arbetsavlastande fungerar de också som träffpunkter i bostadsområdet och bidrar därmed till att kontakter uppnås mellan generationer och människor med olika so- cial och ekonomisk situation.

18.2. Brukare

Med den indelning i ansvarsgrupper som servicekommittén gjort i sitt målsättnings-

SOU 1973: 24

betänkande och med en styrning som söker kompensera individer med sämre förutsätt- ning blir det naturligt att den tillgängliga hushållstekniska servicen får sin bas i den service, som skall ges de prioriterade grup- perna. Denna service har kommittén place- rat i ansvarsgrupp 1 och definierat som om- sorg om barn, åldringar, sjuka och handi- kappade. Den ingår där som en integrerad del i den totala service som dessa katego- rier är berättigade till. Den hushållstek- niska service som kommittén fört till an- svarsgrupp 3 skall således tillgodose de öv- riga konsumentgruppemas behov.

Behoven av hushållsteknisk service va- rierar hos olika brukare. Vid formuleringen av mål för hushållsteknisk service kan det därför vara lämpligt att utgå från de olika levnadsnivåkomponenterna hos olika män- niskor och formulera en levnadsnivåbeskriv- ning där hälsa, utbildning, anspråk, in— komster, tidstillgångar och sociala kontak- ter beskrivs. Därefter kan bedömas erforder- ligt resurstillskott och klarläggas vilka servi- cefunktioner, som är relevanta för att till- fredsställa servicebehovet hos olika grup- per. Så har t. ex. en pensionär med nedsatt rörlighet, bristfälliga kontakter med andra människor, liten aktivitet utom hemmet och obegränsade tidstillgångar helt andra ser- vicebehov än den yrkesarbetande med barn, pressat tidsschema, mycken aktivitet både inom och utom hemmet och symptom på fysisk och psykisk överansträngning.

111

För pensionären kan behovet av service vara en fråga om några timmars hjälp i hemmet, ökad fritidssysselsättning och ak- tivitet i närmiljön, kollektiv mathållning i exempelvis skolmatsalen, hemsändning av varor och hjälp till kontakter med olika myndigheter. För den yrkesarbetande är behoven av service i första hand bamom- sorg och arbetsavlastning i form av kollek- tiv mathållning, tvätt- och bostadsvård, hemsändning av varor och tillgång till olika servicetjänster. Målformulering för hus- hållsteknisk service kan på samma sätt ske för övriga konsumentgrupper efter en be- skrivning av levnadsnivåkomponenter och de tillskott som behövs konkret i form av olika servicefunktioner. Detta synsätt har utvecklats i Boendeservice 2, bilaga 2.

I ett samhälle där de flesta vuxna deltar i produktionen —— f.n. ca 80 % av männen och ca 60 % av kvinnorna -— krävs en ut- byggd och väl fungerande service. Först om en väsentlig minskning av den dagliga ar- bets- och restiden genomförs kan vissa av servicebehoven beräknas minska. Vid en målformulering för hushållsteknisk service måste således fakta om befolkningssamman- sättning och yrkesaktivitet inom kommunen beaktas. Sålunda måste en kommun med hög yrkesaktivitet bland kvinnorna eller med målsättningen att stimulera kvinnligt förvärvsarbete ta hänsyn härtill vid ut- formningen av bostadsområden och ser- Vice.

18.3. Ny bostadsbebyggelse

Faktorer av intresse inom funktionen va- rudistribution är detaljhandelns lokalisering, öppethållande, dess lokaltyper samt distri- butionsforrner. För att uppfylla målet ar- betsavlastning krävs tillgång till detaljhan- del i bostadsområdet alternativt hemsänd- ning av varor. Vidare krävs för att upp- fylla målet att avlasta och underlätta be- tungande hushållsarbete att expeditiva tjäns- ter exempelvis i form av en integrerad ser- vicecentral planeras i bostadsområdet i när- heten av butiker och i anslutning till kollek- tiva kommunikationer. Uppgifterna i ser-

112

vicecentralen kan vara både samhälleliga och kommersiella och däri kan också in- rymmas förmedlingsverksamhet för olika slags servicetjänster. Även förmedling av en utbyggd fastighetsservice i form av bo- stadsvård kan ingå i servicecentralens upp- gifter. Kommersiella anläggningar för tvätt eller för mottagning av tvätt kan likaledes ingå i servicecentralen.

Vidare kan för att uppfylla mål om ge- menskap och kontakt knytas informations- verksamhet och aktiv kontaktverksamhet mellan föreningsliv, bostadsområdets invå- nare och olika myndigheter till servicecen- tralen. För att uppfylla gemenskapsmål men också för att uppfylla mål om arbetsavlast- ning bör i bostadsområdet finnas tillgång till kollektiv mathållning i skolmatsal, eller annan servering och/eller möjlighet till hämtning av färdigmat.

18.4. Äldre bostadsområden

Att tillfredsställa mål för hushållsteknisk service genom att vidta planeringsåtgärder låter sig tämligen väl göra i nyproduktion medan det i redan byggda bostadsområden kan vara svårare att genomföra en lokal- planering för att uppnå preciserade mål. Huvudprincipen med integrerad hushålls- teknisk serviceverksamhet bör emellertid gälla även i redan byggda bostadsområden. Befintliga lokaler bör användas i första hand och i andra hand bör bostadsområdet kompletteras med friliggande lokaler. Kom- plettering med servicelokaler underlättas av riksdagens beslut om riktlinjer för finan- siering av boendeservice. Dessa ger möjlig— het att fr.o.m. 1973-07-01 med bostadslån främja tillkomsten av servicelokaler i äldre bostadsområden, oberoende av om bostäder- na i området tidigare finansierats med stat- liga lån.

"SOU 1973: 24

19. Nuläge och hinder

Som underlag för kommitténs slutsatser och förslag om hushållsteknisk service ligger den exempelsamling, som redovisas i bi- laga 1. Där beskrivs pågående eller plane- rade aktiviteter inom varje delfunktion och där sådana finns också erfarenheter från verksamheterna. Exemplen har hämtats från olika delar av landet och försök har gjorts att finna intressanta lösningar av vilka generella slutsatser kan dras. I redo- görelsen för nuläge och hinder för hus- hållsteknisk service beskrivs först översikt- ligt nuläget för varje delfunktion varefter jämföres med mål för hushållsteknisk ser- vice samt beskrivs organisatoriska, ekono- miska och attitydmässiga hinder för hus- hållsteknisk service.

19.1. Varudistribution

Till funktionen varudistribution räknar kommittén handelns lokaltyper, dess öppet- hållande, lokalisering och distributionsfor- mer.

Servicekommittén redovisar i bilaga 1 fyra exempel på lösningar inom funktionen varudistribution: Konsum-Stockholm ser- vicebutiker, Pia Närköp, Pressbyrån, Salem- staden, Konsum-Stockholrn hemsändning, Socialnämndens försöksverksamhet med hemsändning till pensionärer, Stockholm. Kommittén har dessutom sökt få en bild av hemsändningsverksamheten.

8—SOU 1973: 24

Nuläge

Närservice

Stark företagskoncentration, tillkomsten av externa stormarknader, övergång till själv- betjäning och framför allt bortfall av min- dre enheter och längre avstånd till butiker har kännetecknat utvecklingen det senaste decenniet. Bakgrunden till ökningen av bu- tiksstorlekarna är framför allt de effektivi- tetsfördelar från företagsekonomisk syn- punkt som uppnås vid större omsättning. Koncentrationen till färre enheter har emellertid samtidigt medfört problem för stora grupper i samhället, främst gamla, rörelsehindrade och i övrigt alla icke bil- burna konsumenter. Enligt 1969 års hus- hållsbudgetundersökning (SCB 1971: 9)2 har 1,7 milj. (55 %) hushåll bil medan 1,4 milj. saknar bil. Enligt SPK-undersökningen ”Hushållens roll i livsmedelsdistributionen”, publicerad 19673, hade visserligen 65 % av hushållen bil, men i endast 15 % av hushål- len hade husmor körkort och disponerade bil. Mot bakgrund av att fortfarande den större delen av inköpen görs av husmor i familjen är hennes tillgång till bil av större intresse än familjens bilinnehav vid bedöm- ningen av möjligheterna att forsla hem dag- ligvaror med bil.

2 Hushållsbudgetundersökning, SCB 1971: 9. 3Hushållens roll i livsmedelsdistributionen, SPK 1967.

113

I bilaga 3 till 1970 års långtidsutredning4 skisseras utvecklingslinjer inom varuhandeln under 1970-talet. Där påpekas att trots den betydande strukturrationalisering som ge- nomförts under 1960-talet — och som inne- burit att ungefär halva butiksbeståndet lagts ned på tio år — fortfarande hälften av alla försäljningsställen är s. k. ”småbutiker" med en omsättning som understiger 500000 kr./ år. Dessa svarade 1969 dock endast för 11 % av omsättningen. De s.k. mellanbu- tikerna (omsättning 500 OOO—3 milj.) sva- rade 1969 för 45 % av omsättningen. S. k. supermarkets (omsättning över 3 milj.) svarade 1969 för 44 % och beräknas 1975 svara för 73 % av omsättningen. Stor- marknadernas andel av omsättningen var 1969 2 % (= 800 milj. fördelade på 16 stormarknader) och beräknas 1975 ha stigit tilli7 %. Samtidigt pågår en kraftig kon- centrationsprocess inom dagligvaruhandeln. Ett tiotal företag eller ekonomiska organisa- tioner svarade 1969 för ungefär 85 % av hela' dagligvaruhandeln.

I långtidsutredningens bilaga anförs som bakgrund till de allt större enheterna tre skäl:

' stora befolkningsgrupper har tillgång till

_ bil,

' hushållen har tillgång till "större förva- ringsutrymmen och ' hushållen har framför allt bättre ekono- miska resurser .att göra stora inköp vid veckosluten och är därför inte längre så

* beroende av dagliga inköp i affärer i närheten av bostaden.. Nedläggningen av närhetsbutiker är enligt utredningen del- vis en följd av konsumenternas ändrade köpvanor och att vända denna utveckling anses knappast möjligt.

Vissa kompletterande inköpskällor ev. kombinerade med andra servicefunktioner anses i långtidsutredningens bilaga emeller- tid nödvändiga och däri anförs exempel på lösning av närhetsservicen. Ett modellför- slag har framtagits med en beräknad om- sättning 500 OOO—1 milj. kr., sortimentsdjup om 750 artiklar, förlängt öppethållande, te- lefonorder och förmedling av viss service.

114

Där sägs att prisnivån måste anpassas efter kostnaderna och det beräknas att en sådan butik behöver hålla ungefär 4 % högre pri- ser» än genomsnittet bland storbutikerna.

En särskild utredning, distributionsutred- ningen5, tillsattes år 1970 med uppgift att klarlägga ”vilka förutsättningar, som kom- mer att gälla för varudistributionen i fram- tiden, och vilka krav som bör ställas för att konsumenternas behov skall bli tillgodo- sedda. En viktig uppgift blir att göra en totalbedömning, där inte bara de företags- ekonomiska synpunkterna utan även hus- hållens insatser och uppoffringar i tid och pengar beaktas. Mot bakgrund av en så- dan totalanalys finns det anledning att över- väga behovet av formerna för samhälle- liga åtgärder för att påverka handelns struk- turomvandling i sådan riktning att över— vältringseffekterna motverkas och att rim- liga konsumentönskemål om bl. a. olika for- mer av närhetsservice kan tillgodoses”. I direktiven föreskrivs att utredningen skall samråda med flera andra utredningar som berör området. Kontakter mellan service- kommittén och distributionsutredningen har förevarit.

Inom distributionsutredningen pågår en rad olika undersökningar för att ge under- lag för den samlade analys som direktiven föreskriver. Ett stort projekt avser att em- piriskt belysa hushållens roll i dagligvaru- distributionen. De handikappades inköps- problem behandlas särskilt vid sidan av detta projekt. Till hushållsundersökningen är kopplat en undersökning av SPK om dagligvarubutikernas struktur, prisnivåer "och sortiment i det berörda området. För att belysa dagligvaruhandelns pågående ut- veckling har uppgifter insamlats om ny- etablerade enheters storlek, läge, blocktill- hörighet m.m. Vidare har butiksstrukturens förändringar mellan 1964 och 1971 i 14 orter tagits fram, varvid utvecklingens ef- fekter i fråga om avstånden till butikerna i vissa orter belyses. Vad gäller konsument- problem inom fackhandelsområdet gör SPK

4Varuhandeln f..... till 1975, bil. 3, 1970 års långtidsutredning. 5 Distributionsutredningens direktiv 1970.

SOU 1973: 24

på uppdrag av utredningen en undersökning av olika förhållanden inom textil bekläd- nadshandel. Särskild uppmärksamhet ägnas också stormarknadsfrågan. Dylika butiks- enheters effekter på övrig handel studeras i en undersökning i Växjö-området.

Det material utredningen insamlar avser att komplettera och aktualisera befintligt material i bl.a. långtidsutredningen om distributionssektorns utveckling och förut- sättningar. Vad som f.n. saknas är mera klart definierade mål för distributionssyste- met. Utredningen har sett det som sin uppgift att söka ge sådana mål och an- visa medel att vid behov styra utvecklingen så att samhällets, företagens, de anställdas och hushållens intressen tillgodoses. En dy- lik avvägning är mycket komplicerad. Ut- redningen kan inte beräknas vara avslutad förrän under år 1974. Utredningen har inte ansett det möjligt'och lämpligt att tidigare- lägga behandlingen av olika delfrågor inom sitt arbetsområde.

Hemköp-

Enligt SPK-undersökningen från Falun— Borlängeff uppgav ca 65 % av butikerna att de utförde hemsändning efter att konsu- menten plockat ihop varorna och 54 % upp- gav att man expedierade ”hemköp”, dvs. hemsändning efter telefonbeställning. Båda serviceformerna utfördes i första hand av närhetsbutikerna. Endast 6 av de 56 buti- ker som utförde denna service tog en av- gift, mellan 1 och 3 kr. för hemsändning. Hela 75 % expedierade hemköp utan extra kostnad för kunden. Information om att man erbjöd hemsändning eller hemköp förekom endast i undantagsfall. Två buti- ker hade informerat om hemsändning och en butik hade informerat om hemköp i sin reklam.

I en SPK-undersökning, delvis på upp- drag av och i samarbete med distributions- utredningen från november 19717 om livs- medelsdetaljhandeln i Örebro, uppges att ca 50 % eller 80 livsmedelsbutiker utförde hemsändning och/eller hemköp. En tredje- del av de .160 livsmedelsbutikerna utförde

SOU 1973: 24

båda tjänsterna och 26 butiker enbart hem- köp. I något mindre än hälften av fallen uttogs avgift, som då varierade mellan 1 och 3 kr. Butikerna utförde i genomsnitt ca 10 hemsändningar per vecka och 18 hem- köp. Endast 7 av 82 butiker hade informe- rat allmänheten om möjligheterna till hem- sändning och/eller hemköp. Ingen av de butiker som uppgav sig kunna ombesörja hemköp tillhandahöll någon förteckning över varor och priser som underlag för inköpsplaneringen.

Måluppfyllelse

Närservice

En jämförelse mellan målet för varudistri- bution i form av tillgång till närbutiker och redovisade tänkbara utvecklingslinjer för de- taljhandeln visar stora skillnader. De når- butiker som beskrivs i exempelsamlingen pekar emellertid i motsatt riktning mot cen- traliseringen inom handeln. De hinder som reses mot etablering av närbutiker anses på sina håll vara överkomliga. Sveriges Livs- medelshandlares förbund har sålunda en experimentbutik för ett underlag på ca 1 100 personer i Nacka — Närköpet som visar en bruttovinst efter ett halvt år på 20,4 %. Bruttovinsten betecknar man som mycket bra och omsättningen motsvarar en årsom- sättning på ca 900000. Sortimentet har ut- vidgats efter hand från 700 till över 900 varor.

Hemköp

Vid en jämförelse mellan mål och nuläge för varudistribution i form av hemköp, dvs. hemsändning av varor efter telefonbe- ställning, syns även här skillnaderna mar- kanta. Tillgång till hemköp finns på många håll men organiserade former av hemköp sker i första hand till särskilt utsatta grup- per.

5Allivsbutikerna i Falun och Borlänge, SPK 1968. ' 7Livsmedelsdetaljhande1n i Örebro, SPK 1972. '

115

Närservice De organisatoriska hinder som reser sig mot att uppnå målet närbutiker i bostadsområ- det visar sig vara knutna till lokalytans storlek, sortimentet, personaltätheten och öppethållandet. Man har funnit det nöd- vändigt att relativt minska ytan för buti- ken, begränsa sortimentet främst genom mindre djup men med utökning av fryssor- teringen och komplettera med sybehör, to- bak och enkla varor för hushållsbehov. Vi- dare har det ansetts nödvändigt med färre anställda, som emellertid får ett ökat ansvar bl.a. med översynen av färskvaror. Längre öppethållande kan vara både ett organisato- riskt och ett ekonomiskt problem. Samut- nyttjandet av lokaler med samhällelig ser— vice kan vara en framkomlig väg för att klara närservicen. Detta visar erfarenheter- na från en butikslokal, som ombyggts och delats i två lokaler varav en upplåtits åt Posten. Resultatet blev en ökad försäljning för den ombyggda, mindre butiken.

De ekonomiska hindren är emellertid överskuggande. I ett av de beskrivna exem- plen hålls samma priser som i övriga bu- tiker. Detta ger inga marginaler för längre öppethållande än 5. k. normal affärstid. Sam— tidigt har sortimentet ca 900 varor —— i dessa butiker något lägre marginaler än övriga butikers sortiment. Belastningen på det ekonomiska resultatet kan bli särskilt hård genom initialkostnader för ombygg- nad av butikslokalen och ny inredning. Trots detta visar några av butikerna i exemp- let på utrymme för återbäring och konsoli- dering med ca l,5-—2,5 %. I ett annat exem- pel med något annorlunda sortiment — 700 livsmedelsvaror och 300 pressvaror —— med långt öppethållande och mer personal har det visat sig nödvändigt med ca 4 % högre priser. I experimentbutiken Närköpet uppger man sig inte sammantaget ha högre priser, men heller inte förmånspriser. Redo- visat nettoresultat för januari—april 1973 är ca 3 000 kr.

Hemköp De organisatoriska hindren för utbyggna- den av hemköp, dvs. hemsändning efter te-

116

lefonbeställning är flera. Hemköp kan i princip klaras organisatoriskt från varje butik av detaljhandeln ensam eller i sam— arbete med kommunalt organ. Att kunden i de kommuner som subventionerar vissa kategoriers hemsändningsavgifter måste samla på hemsändningsnotor, ligga ute med pengarna och sända in ett bestämt antal kvitton åt gången kan avhålla från att utnyttja servicen. Ett annat hinder är att utsändning i för liten utsträckning sker på kvällarna. Ytterligare ett hinder är av- saknad av inköpslistor som underlag för planeringen av hemköp. Kraftiga variatio- ner i utnyttjandet vinter- resp. sommar- halvåret utgör också ett problem.

De ekonomiska hindren är emellertid också här avgörande. Kostnader för kon- sumenten, men framför allt för detaljhan- deln, kan bli höga om inte hemköpsservi- cen utnyttjas kontinuerligt och i tillräcklig omfattning. Investeringskostnadema för hemköpsverksamhet blir kraftiga för små butiker.

De attitydmässiga hindren beror troligen framför allt på att konsumenten ännu inte fått möjlighet att vänja sig vid inköpsmeto- den då utbudet varit ringa. Handelns oin- tresse för distributionsformen avspeglar sig i den bristfälliga informationen om hem- köpsservicen både i butik, i annonser och i övrig reklam och i det svala intresset från handelns sida att underlätta konsumentens planering av hemköp.

19.2. Expeditiva tjänster

Till expeditiva tjänster räknar servicekom- mittén lokalisering och öppethållande av samhällelig och kommersiell service som t. ex. bank, post, arbetsförmedling, försäk- ringskassa, socialbyrå, utvidgad fastighets- skötsel, reception eller servicecentral. Även förmedling av olika tjänster som barnvakt, städhjälp, hemsjukvård och social hemhjälp ingår i funktionen expeditiva tjänster. Fyra projekt under rubriken expeditiva tjänster redovisas i bilaga 1. De är Service- centraler i Brandbergen, Haninge, Bo-Ser-

SOU 1973: 24

vice i Hjällbo, Göteborg, Integrerad service i Idre, Älvdalen och Mora och Social kon- taktverksamhet i Aspudden, Stockholm. Där redovisas också exempel på den försöksverk- samhet med integrerad service i Dalarna, som pågår med hjälp av statsbidrag. Kom- mittén har inte till uppgift att behandla gles- bygdsproblem men har funnit att erfarenhe- ter av allmänt intresse kan hämtas från des- sa aktiviteter.

Vidare redovisas i bilaga 1 den sociala kontaktverksamhet som pågår på försök i stadsdelen Aspuddens i Stockholm. Denna kontaktverksamhet utnyttjar förutsättnings- lösa metoder att öppna kontaktvägar mellan invånarna och olika myndigheter.

Nuläge

Samhällelig service

Samhällelig service liksom kommersiell ser- vice tenderar att av rationella och ekono- miska skäl centraliseras och ges ett större underlag än ”bostadsområdesnivån". Så sker t. ex. vid indelningen i socialdistrikt. Inom socialdistrikten delas personalen i kretsar och arbetet sker i arbetslag i delområden. Om särskilda skäl anses finnas, exempelvis vid sanering, kan filialbyråer öppnas. På många håll anser man dock att underlaget för att möjliggöra fullgod service behöver vara ungefär 30000 invånare. Huvuddelen av kommunerna har emellertid i dag väsent- ligt lägre underlag för sin sociala service.

Även underlaget för ett lokalkontor inom försäkringskassan beräknas normalt till ca 30000 invånare. Vid den nivån anser man sig kunna erbjuda tillräcklig service och specialisering. Avgörande för etable- ring av försäkringskassa är emellertid of- tast avstånd och geografiska skäl. På sina håll finns försäkringskassor med 5—8000 i underlag medan exempelvis innerstadskon- tor i Stockholm kan ha ett underlag på 60 000 invånare.

I Aspudden öppnades enukontaktbyrå i en liten lägenhet med öppen mottagning för samtal och social service utan tidsbeställ- ning. Kontaktbyrån fungerade som en sluss

SOU 1973: 24

till olika sociala myndigheter. Någon kon- tantutbetalning eller individuell social be- handling förekom inte. Man lämnade in- formation om föreningar i området. Bland ålderspensionärerna startades en intensifie- rad uppsökande verksamhet och i åtskilliga fall förmedlade man omedelbart hemhjälp, fotvård och social rådgivning. Om kvällar- na gav man kostnadsfritt medicinsk, juri- disk, social och ekonomisk rådgivning. Tek- niker från stadsbyggnadskontoret har infor- merat om saneringsplanema för området.

Måluppfyllelse

Samhällelig service

En jämförelse mellan målet för arbetsavlast- ning och kontakt och nuläget och utveck- lingstendenserna synes visa att möjligheter- na att generellt erbjuda samhällelig service på bostadsområdesnivån är tämligen små.

Servicecentraler

På olika håll pågår en integrerad service— verksamhet i servicecentraler eller receptio- ner. En integrerad social, kulturell och kommersiell service på bostadsområdesnivån syns vara en framkomlig väg att uppnå målet. Med fastighetsservicen som bas kan förmedling av olika tjänster som barnvakt, sjukhjälp, apoteksförmedling och liknande ske. Att låta en servicecentral fungera som kontaktväg mellan invånarna i bostadsom- rådet och olika samhälleliga organ för för- medling av information och kontakt med rätt instans kan vara ett sätt att uppnå må- let tillgång till samhällets expeditiva tjäns- ter.

Hinder

Servicecentraler

De organisatoriska hindren för servicecen- traler är inte svåra. Huvudman för de ser- vicecentraler som beskrivs i bilaga 1 är bostadsbolagen. Centralerna ligger i an-

8 Aspudden-projektet, stencil, okt. 1971.

117

slutning till butikscentra med öppethållande kl. 7—19. Uppgifterna är i stort lika i de studerade exemplen: fastighetsservice, för- medling av tjänster som städning, barnvakts- förmedling, paketmottagning, hämtning av apoteksvaror och tillfälliga tjänster åt sjuka hyresgäster. Av särskilt intresse är den ut- vidgade förmedlingsverksamhet för kom- munens tjänster som en av centralerna har. Där förmedlas exempelvis anmälningar till daghem och familjedaghem. Dagliga upp- gifter är att ge upplysningar om till vilka statliga eller kommunala institutioner man skall vända sig med olika frågor eller pro- blem.

De ekonomiska hindren har delvis un- danröjts i exemplen genom att grundkost- naderna för servicen (lokal, löner etc.) in- bakats i hyran. Förmedling per telefon el- ler av anställd personal i centralen debi- teras inte. Övriga tjänster debiteras med rå— dande priser eller självkostnadspris. Trots detta har varken bamvaktsförmedling eller städförmedling utnyttjats i större utsträck- ning, förutom flyttningsstädning och fön- sterputs. Detta kan bero på kostnaden, men också på ovanan att använda denna ser- viceform.

Attitydhinder är synbarligen framför allt ovanan att utnyttja servicen. Informationen om servicen syns ha varit god, framför allt vid inflyttningstillfället. I ett av exemp- len har kommunen bjudit de nyinflyttade hyresgästerna på kaffe och samtidigt in- formerat om den kommunala servicen. En riktad, återkommande information om olika serviceerbjudanden kan hjälpa till att bryta attitydhindren.

Samhällelig service

Att påvisa organisatoriska hinder från för- söksverksamheten i Dalarna resp. Aspud- den låter sig inte göra på samma sätt som för servicecentralerna. Man har förutsätt- ningslöst utnyttjat de för tillfället mest praktiska lösningarna med bl.a. helt olika organisatoriska lösningar.

De ekonomiska hindren kan när det gäl-

118

ler försöksverksamheten i Dalarna sägas vara undanröjda till stor del genom stats- bidragstäckning med 50 % på driftsidan och 75—100 % på kapitalkostnadssidan.

För Aspudden-projektet kan de ekono- miska hindren sägas ha varit svårast. Under den tidsbegränsade försöksverksamheten er- höll resp. socialarbetare lön från sin nämnd. Lokalhyran för informationscentrum har betalats av nykterhetsnämnden. Läkare och jurister har utan kostnad givit medicinsk och juridisk rådgivning. Anslag har sökts från socialstyrelsen för den fortsatta, ut- vidgade försöksverksamhet, som gruppen anser behövs.

De attitydmässiga hindren har varit be- tydande i Aspudden-projektet. Gruppen har förutsättningslöst sökt utöka aktiviteterna i området, samordna de olika myndigheter- nas insatser på olika nivåer och ge social service och information om vad som plane- ras och händer i stadsdelen. Avsikten har varit att genom informationsbyrån skapa ett kommunikationsled mellan beslutsfatta- re och dem som bor i stadsdelen. Där inte krav och åsikter förs fram genom redan etablerade politiska organisationer eller på annat sätt, såg Aspudden-gruppen som sin uppgift att förmedla de åsikter och krav på förändringar, som människorna i stads- delen hade. Erfarenheten visar att de nega- tiva attityderna från stadsdelens invånare mot sociala myndigheter kan förändras, när man upptäcker att man får sina intressen bevakade. Till en början mötte Aspudden- gruppen även misstänksamhet och negati- vism från politiskt och övrigt föreningshåll och från myndigheter. Efter hand har dessa instanser blivit positiva till verksamheten när man fann att gruppen inte eftersträvade att överta deras uppgifter.

19.3. Mathållning

Till denna funktion räknar kommittén mat- hållning för alla åldersgrupper som alter- nativ eller komplement till självständig hus- hållning i den egna bostaden. Hit hör också frågor om distribution av färdigmat till

son 1973: 24

._c ( X /1 . . f lg _ . I '. ( l | [ / x . 1 . N.. —- . ./ / ('_' ' _ , i! /— / _, ' l : ( Ä

. . . god och näringsriktig kost och tillfälle att komma ut och träffa andra människor . . . (Pensionärslunch i skolan, exempel 7.6) .

SOU 19732' 24

1 19

I bilaga 1 redovisas fyra exempel under denna funktion, mathållning för pensionärer i Idre, Älvdalen och Mora, mathållning för pensionärer i skolmatsalar i Stockholm, kommunal central matproduktion i Tranås och planerad bostadsområdesrestaurang på Norra Järvafältet, Stockholm.

Nuläge

En allt större del av alla måltider äts nu- mera utanför hemmet. 1968 var den totala livsmedelskonsumtionen9 utanför hemmet 18 %.

Från ca 20000 storhushåll av olika slag, som sysselsätter ca 100000 människor, ser- veras mer än 3,7 milj. måltider per dygn. Av dessa 20000 storhushåll serverar 2/3 under 100 portioner. För många människor är den måltid som intas utanför hemmet huvudmålet.

I skolorna serveras över 1 milj. måltider per dag och i restauranger och kaféer ca 640000 måltider per dag. Personalrestau- ranger serverar ca 400 000 måltider per dag. Därtill kommer bland andra ålderdomshem, barnstugor, sjukhus och militära inrättning- ar. Fortfarande medför emellertid nära 1,5 milj. arbetstagare egen lunch till arbets- platsen.

Över 1 miljard måltider serverades år 1970 genom storhushållen. Gatuköken sva- rade för ca 190 milj. av dessa. Enligt beräk- ningar av Institutet för storhushållens ra- tionalisering skall uteätandet öka från 3,6 milj./dag till 9,4 milj./dag mellan 1968 och 1975. Prognoserna har emellertid inte till 1972 visat sig stämma. Ökningen har för 3 år stannat på +3 % mot de beräknade +35 % för 6-årsperioden.

Maten utanför hemmet ätes i första hand vid samhälleliga inrättningar och i per— sonalrestauranger och till en mindre del i kaféer och restauranger i anslutning till ar- betsplatsen eller i bostadsområdet. Hittills har rationella, företagsekonomiska skäl styrt planeringen så att stora matsalar har inrättats där många människor samlas. Lo-

120

kalerna har dock hitintills alltför litet for- mats med hänsyn till måltidens sociala roll. Trivsel, gemenskap och kontakt måste också tillfredsställas. Små decentraliserade enheter ger dessutom ekonomiska fördelar om man tar hänsyn till tidsvinsten för gästen.

Låginkomstutredningen10 har visat att nä- ringssituationen för stora grupper av be- folkningen är klart otillfredsställande från näringsfysiologiska utgångspunkter. Det gäl- ler särskilt pensionärer, vissa ungdomsgrup- per, människor med lågt energibehov och låginkomsttagare. Mindre än hälften av den vuxna befolkningen har riktiga måltidsva- nor, dvs. äter tre ordentliga mål mat om dagen. Enligt utredningen skulle vidare min- dre än en tredjedel av den vuxna befolk— ningen ha en acceptabel kostsammansätt- ning enligt Folkhälsans kriterier. Utredning- en framhåller att dessa problem inte beror på bristande tillgång på livsmedel som in- nehåller de näringsämnen som officiellt re- kommenderas.

Det som karakteriserar den nuvarande ut- vecklingen inom sektorn mathållning och livsmedelsproduktion är att den tekniska ut- vecklingen i fråga om produktionsförutsätt- ningar och apparatteknik går mycket snab- bare än samhällets möjligheter att kontrol- lera produktionens kvalitet, informera kon- sumenterna och styra mot bättre kosthåll.

Personalrestauranger kan, liksom andra kollektiva hushåll, effektivt hjälpa till att förbättra kostvanorna. Skolmåltiderna ut- gör viktiga delar i barnens kosthåll ur nä- ringssynpunkt. De kan dessutom bidra till nya och förbättrade kostvanor i hemmen.

Typmatsedlar för flera veckor används både på den offentliga och den privata sidan även för de matsalar som har näringsrik- tiga rätter på sin matsedel. Viktangivelser, kaloriberäkningar och prisgrupper uppges och underlättar planeringen för storhus- hållen. Socialstyrelsen utarbetar typmatsed- lar för bl.a. barnstugor, familjedaghem, storhushåll, personalmatsalar och ålder-

9Kartläggning av storhushållen. Institut för storhushållens rationalisering, nov. 1968. , 10 Låginkomstutredningen, Den vuxna be- folkningens kostvanor, 1971.

SOU 1973: 24

domshem. Information och kunskaper om normer och rekommendationer till storhus- hållen —- inte minst de små storhushållen behöver emellertid förstärkas.

Olika organisatoriska modeller används för storhushållen. Specialisering på särskilda konsumentkategorier som skolbarn, pensio- närer och anställda har hittills varit do- minerande. Exempel på integrerade anlägg- ningar för alla inom ett geografiskt av- gränsat bostads- eller arbetsområde finns emellertid. En restaurang i ett bostadsom- råde kan således servera mat både till skol— barn, pensionärer, anställda och de boende i området. Så sker t.ex. i Brickebacken i Örebro. Där bedömer man gemenskaps- och kontaktmöjligheterna mellan olika kon- sumentgrupper och generationer som posi— tiva.

Andra organisatoriska former för sådan samordnad kommunal mathållning finns exemplifierade i Tranås. Där sker produk- tionen av maten i ett centralkök. Maten kyles eller djupfryses och levereras till olika inrättningar i kommunen. I mottagnings- köken återuppvärms maten i särskilda varm- luftsugnar. De ekonomiska vinsterna an- ses påtagliga vid central produktion, som kan ske under en femdagarsvecka. Kyl- och frystekniken gör att mathållningen under helgerna inte innebär några be- kymmer. Då hela kommunens mathåll- ning samordnas får man ett enhetligt grepp om den kommunala måltidskostnaden vilket tidigare visat sig svårt att få med flera huvudmän och olika beräkningsgrun- der. Dessutom görs ekonomiska besparingar på investerings- och driftsidan och på upp- handlingssidan genom central upphandling.

Mathållning i olika former för pensio- närer har prövats sedan ett antal år. En form är den samordning med skolluncher— na som sker exempelvis i Stockholm. Sedan 1969 erbjuds samtliga pensionärer via an- nonser och broschyrer möjlighet att till kraftigt subventionerad kostnad äta lunch i skolmatsalarna efter det att skolluncherna för skolbarn serverats. Förhandsanmälan erfordras inte. Besöksfrekvensen är varie- rande och beroende av vilka rätter som

SOU 1973: 24

serveras. Pensionärerna får samma rätt som skolbarnen men dessutom smör, bröd, ost och kaffe. Målsättningen är att erbjuda pen- sionärslunch i bekväm närhet till bostaden för pensionärer i alla stadsdelar. Därigenom underlättar man för de äldre, som har svå- righeter att själva ordna matlagningen och pensionärerna garanteras ett ordentligt full- värdigt mål. Inte minst väsentligt är att de äldre får tillfälle att träffa andra männi- skor och ge och få gemenskap. Problemet är att serveringen endast anordnas de da- gar som skolorna har verksamhet och inte lördagar—söndagar, sportlov, sommar- och helglov.

En annan form av mathållning för pen- sionärer har prövats med framgång i bl.a. Idre, Älvdalen och Mora kommuner i en försöksverksamhet med viSSt statligt stöd åt kommunerna. Även här eftersträvade man att pensionärerna skulle äta rätt samman- satt kost. Endast 2—3 % av pensionärerna utnyttjade tidigare möjligheten att gå till ålderdomshemmet eller skolans pensionärs- luncher. Efter diskussioner om centralkök eller central upphandling fann man att en bättre lösning vore att förse varje affär med engångsförpackningar av djupfryst fär- diglagad mat. En rullande månadsmatsedel gjordes upp med 28 olika rätter, som efter hand p.g.a. utrymmesskäl minskades till 21. Varje dag finns en särskild matsedel ovanför frysdisken med matförslag och för- slag till kompletterande grönsak. Måltiden subventioneras till en del av kommunen. Pensionären behöver inte låsa sig för ett visst antal portioner. Från början inbjöds samtliga pensionärer till byträffar där de fick smaka ordentliga portioner, fick mat- sedelsförslag för en månad och informera- des om näringsriktig kost. Dessa träffar har bedömts som viktiga då pensionärerna blivit positiva både till maten och försöks- verksamheten. Mot att man tidigare via skolans pensionärsluncher och ålderdoms- hemmen nådde 2—3 % av pensionärerna med fullgod kost når man nu 55—60 %.

Integrerad kollektiv mathållning i bo- stadsområdesrestaurang planeras för bo- stadsområdena Husby, Akalla och Kista på

121

Norra Järvafältet”. Pensionärer från pensio- närshem och skolbarn blir basgrupper för områdesrestaurangerna, som också vänder sig till de boende i bostadsområdet, bl.a. boende i ungdomsbostadshotell och i servi- cehus. Köksutrustningen i servicehusen be- gränsas något, då man räknar med ett kol- lektivt utnyttjande av restaurangerna trots att inte mattvång skall gälla. Restauranger- na placeras i servicecentrumdelen i direkt anslutning till skolan och med inre förbin- delser till pensionärshotellet. Avsikten är att ordna någon form av entreprenad som skall baseras på prefabricerad kost för uppvärm- ning i ugnar. Skolmaten kommer att leve- reras från centralkök i Tensta.

Samtliga restauranger skall bygga på självserveringssystem med bardiskar och ser- veringsdiskar för självtagning för skolele- verna. Vid behov kommer pensionärerna att få hjälp med serveringen från socialför- valtningen. För pensionärerna tillämpas viss subventionering av måltidspriserna. Skolele- verna erhåller gratis Skolmåltid. Möjlighet finns att utvidga samarbetet mellan entre- prenör och skolförvaltningens centralkök i Tensta.

M åluppfyllelse

Vid en jämförelse mellan nuläget och målet arbetsavlastning och underlättande av be- tungande hushållsarbete finner man att för vissa grupper som pensionärer och en stor del yrkesarbetande målsättningen om ar- betsavlastning för tillredning av ett mål om dagen är tillgodosett eller på väg att bli det. När det gäller målet om arbetsavlast- ning för övriga grupper och arbetsavlast- ning för övriga måltider kvarstår stora bris- ter, främst beroende på avsaknaden av mål- tidsrestauranger i bostadsområdena men också bristande möjlighet att hämta färdig- mat. En viss arbetsavlastning kan sägas följa av att livsmedlen förändrats och nu färdigställs i högre grad av livsmedelsindu— strin, vilket fört med sig att tillagningspro- cessen förenklats och tillagningstiden i bo- staden minskas. De alltmer färdigställda livsmedlen för emellertid också med sig nya

122

Därtill kommer att för många en för- sämring inträtt i så måtto att tidigare när- hetsbutiker försvunnit, vilket innebär att alla icke bilburna fått en försämring i till- gängligheten till livsmedel. Bilburna konsu- menter med god ekonomi löser problemet genom stora inköp. Andra konsumenter, exempelvis yrkesarbetande kvinnor, måste däremot utnyttja sin lunchrast till inhand- ling av livsmedel i stället för till en avkopp— lande måltid.

Vid en jämförelse mellan nuläget och målet om gemenskap och kontakt gäller också där att för vissa grupper, främst då för pensionärer inbördes, målet på en del håll är tillgodosett men att för övriga av

samma skäl avsaknaden av måltidsres- taurang i bostadsområdet — avståndet

mellan nuläget och målet är stort. De få lösningar där områdesrestaurangen betjänar både de boende och arbetande i området och ersätter tidigare samhällelig mathållning till skolbarn och pensionärer fyller inte ba- ra rationella krav utan också sociala behov av kontakt över generationsgränsema.

Hinder

De organisatoriska hinder som föreligger för en kollektiv mathållning i bostadsom- rådet borde kunna överbryggas. En ge- mensam kommunal mathållning för skol- barn och pensionärer och för anställda bör kunna organiseras som en basfunk- tion i bostadsområdena. En skolmatsal el- ler områdesrestaurang som betjänar des- sa grupper bör också kunna er- bjuda övriga i området boende eller arbe- tande möjlighet att äta i serveringen eller inköpa färdigmat för uppvärmning i bo- staden. Med de nya metoder som tillämpas med prefabricerad mat som endast upp- värms i serveringskök och kompletteras med grönsaker och viss tillgång till stek- ning öppnas också möjlighet till central produktion i kormnunal regi eller central

11 Samplanering av kommunala servicefunk- tioner på Norra Järvafältet, PM Stockholms stadskansli 1971. _

SOU 1973: 24

De ekonomiska hindren har inneburit att mathållning hittills endast bedömts lönsam att erbjuda där många människor samlas. Stort underlag har ansetts nödvändigt för att etablera denna service. Det ställer sig också kostsamt att äta på restaurang om inte den egna arbetsinsatsen tas med i be- räkningen av måltidskostnaden. Detta av- speglar sig också i köpen av färdigrät- ter. En produktutveckling mot närings- riktiga, billiga och attraktiva livsmedel med hög färdigställningsgrad är därför an- gelägen. Med en rationellt ordnad mathåll- ning med vissa basgrupper som säkert un- derlag kan troligen kostnaderna sänkas. Därmed bör förutsättningar skapas för ett ur familjens synvinkel lönsamt nyttjande av den kollektiva servicen mathållning i bo- stadsområdet.

De attitydmässiga hindren är svåra att överblicka då man har alltför få projekt att studera. Troligt är att en kombination av ekonomiska och attitydmässiga hinder avhåller många från att nyttja tillgänglig service. För barnfamiljer kan attitydhinder och praktiska hinder finnas genom att man måste förflytta sig utomhus till en kollek- tiv matservering. I servicehus med kollektiv mathållning märks knappast sådana hinder. Det motstånd som finns hos pensionärer mot att äta i skolmatsalar är snarast be- roende av att man inte ges valmöjlighet utan endast erbjuds en rätt. Däremot upp- fattas gemenskapen och kontakten med and- ra pensionärer som mycket positiv. Ett at- titydhinder svårt att överbrygga är dock att ”mammas köttbullar smakar bäst”.

19.4 Tvätt

Enligt kommitténs definitioner ingår i den- na servicefunktion tvätt och klädvård i så- väl bostaden, bostadsfastigheten som i kom- mersiella anläggningar.

Under denna rubrik redovisas två exem- pel i bilaga 1; kvartershus i Kungsängen och trapphustvättstuga i Lund.

SOU 1973: 24.

Normalfamiljens linneförråd omräknat i tvättmängder beräknades 1966 till ca 4—500 kg per år eller omkring 4 000 plagg. Endast en obetydlig förändring av dessa värden torde ha skett under de senaste åren. Tex- tilierna utvecklas alltmer mot syntetiska ma- terial, en utveckling som bedöms fortgå i accelererad takt. Engångsmaterial syns där- emot inte under överskådlig tid komma att påverka hushållens textilier och tvättbehov, varför detta kan förutses bli relativt kon- stant. Utvecklingen mot mera lättskötta material har emellertid förändrat tvättva- norna. Efterbehandling, som fortfarande är mest tidskrävande har därigenom förenk- lats något. Å andra sidan måste de nya materialen tvättas oftare.

Nybyggda bostadsområden med flerfa- miljshus har sedan början av 1950-talet ut- rustats med kollektiv tvättutrustning i nå- gon form. I början av 1950-talet hade en- dast 8 % av hushållen tillgång till maski- nellt utrustad fastighetstvättstuga. 1965 ha— de 89 % av alla hushåll tillgång till tvätt— stuga och 1969 kunde 94 % av alla hushåll utnyttja kollektiv tvättutrustning. Avsikten har varit att avlasta från det tunga tvätt- jobbet genom att ge hushållen tillgång till en Välplanerad arbetsplats med mer effek- tiv utrustning än det enskilda hushållet har möjlighet att hålla för eget bruk.

Tvättfrågans lösning och tvättstugans lo- kalisering och dimensionering är delvis be- roende av hustyp och bebyggelsetyp men också av beslutsfattarnas bedömningar. Den vanligaste tvättstugetypen fastighetstvätt- stugan avsedd för boende i ett och sam- ma flerfamiljshus är vanligen placerad i källaren om sådan finnes och dimensione- rad för minst 25 men ofta för 50—60 hus- håll. I denna tvättstuga finns i regel tvätt- maskiner, centrifug, torkskåp, lakansträcka- re, kallmangel och/eller strykmaskin.

En större tvättstugetyp -— stortvättstugan eller kvarterstvättstugan _ är ofta avsedd för boende i flera hus och utrustad för tvätt av två eller flera tvättande samtidigt. Gångavstånd upp till 300 m förekommer.

1'2'3

Denna tvättstuga placeras ibland i friliggan- de byggnad. Kvarterstvättstugan är i regel utrustad med flera tvättmaskiner av varie- rande storlek, centrifuger, torkskåp, lakan- sträckare, manglar, strykbräden samt stryk- maskin. Friliggande kvartershus inrymmer på sina håll förutom tvättstuga också lek- rum och bamparkering, hobbylokaler, snic- keriverkstad, samlingslokaler, pentry, bastu eller andra kollektiva utrymmen. Den ökan- de andelen källarlösa flerfamiljshus samt problemen med ljudstörningar mellan tvätt- stuga och bostäder har lett till att de fri— liggande tvättstugorna blivit allt vanligare.

Grovtvättstugan utgör ett komplement till de övriga tvättstugoma. Den betjänar ett ännu större område och är avsedd för bl.a. tvättning av filtar och mattor. Gång- avstånd upp till 300 m och mer förekom- mer.

Under de senare åren har en ny form av kollektiv tvättstuga trapphustvättstugan börjat införas. Den placeras i trapphuset och motsvarar till ytan ungefär två nor- mala lägenhetsförråd. Trapphustvättstugan betjänar som regel 4—9 lägenheter. Ut- rustningen är vanligen en tvättmaskin om 4—5 kg, centrifug, torkskåp, strykrnaskin eller mange].

Ytterligare en form för kollektiv tvätt tvättcentralen är avsedd för ett större bostadsområde. För tvättcentralen ansvarar vanligen en ”tvättvärdinna”. I tvättcentra- len finns möjlighet till både självtvätt och inlämningstvätt. Gångavstånden är ofta re- lativt långa; i vissa nya bostadsområden upp till 600 m. Lägenheterna i bostadsom- råden med tvättcentral utrustas med viss grundutrustning som torkskåp och tvättho och med förberedd plats för tvättmaskin i badrummet.

Sedan ca 15 år finns dessutom även en tvättforrn självtvättbutiken eller ”tvätto- maten" — med möjlighet till inlämnings- tvätt för både hushålls- och kemtvätt. Själv- tvättbutiker har i första hand öppnats i äldre bostadsområden för att tillgodose kon- sumenternas tvättbehov. Dessa butiker vi- sar en sjunkande omsättning och det anses föga troligt att nya tvättomatbutiker öpp-

124

nas för reguljär hushållstvätt. Kemornatbu- tiker för både självtvätt och inlämnings- tvätt etableras numera alltmer i anslutning till varuhus och bensinstationer.

Lägenheterna har, i konsekvens med ut- byggnaden av kollektiva tvättutrymmen, inte planerats för individuell tvättutrustning utom i områden med tvättcentraler. Trots detta har av olika skäl många hushåll skaf- fat sig egen tvättmaskin som placerats i bad- rum eller kök. Försäljningssiffror visar en klar stegring från ca 130000 år 1965 till ca 150000 år 1970. Under sju år såldes ca 950000 tvättmaskiner till enskilda hushåll i såväl flerfamiljshus som egna hem.

Endast en liten del av hushållstvätten lämnas bort. Enligt undersökningar sänder 91 % av de hushåll, som har tillgång till gemensam tvättstuga, aldrig bort någon tvätt, medan 3 % sänder bort lakan och mindre än 1 % sänder bort all tvätt. Den låga frekvensen kan bero på kostnaden men också på svårigheten att lämna, häm- ta eller få avhämtat tvätt på ett enkelt sätt och vid passande tidpunkt. Det ringa intresset för att lämna bort tvätt har lett till att inte ens ett nybyggt serviceområde i Stockholmstrakten planerats för annat än självtvätt i centrala tvättstugor i anslutning till bostäderna. Försök att hyra ut linne (2 lakan, ] örngott, 1 frottéhandduk och 1 lin- nehandduk) för fjorton dagar och till ett pris av 6 kr. möttes av ringa intresse från konsumenterna och har fått en mycket be- gränsad omfattning.

De studier som olika bostadsföretag ge- nomfört i avsikt att undersöka konsumen- ternas behov påvisar intressanta fakta om kostnader, åtkomlighet och tidsåtgång för tvättarbetet.

I en undersökning, utförd 1968 inom Gö- teborgs stads bostadsaktiebolag, kallad Kost- nader och service vid olika tvättaltemativ12 utgick man ifrån en tvättmängd om ca 600 kg per familj. En sammanställning redovisar följande fakta och kostnader för olika tvätt- alternativ:

12 Kostnader och service vid olika tvättal- ternativ, Göteborgs stads bostads AB, 1968.

SOU 1973: 24

Anläggn- kostn/ lgh

Kap.- kostn./ år/ lgh

Drift- kostn. / år/ lgh

l Lägenhetstvätt

2 Veckotvättstuga (35 hushåll)

3 Självtvätteri (667 hushåll)

4 Fastigh. tvättstuga (102 hushåll)

S Friligg. tvättstuga (217 hushåll)

6 Friligg. tvättstuga (149 hushåll)

7 Friligg. tvättstuga (135 hushåll)

8 Friligg. tvättstuga (506 hushåll)

Särskilt grovkök tvättmaskin torkskåp tvättbänk

6 kgs maskin centrifug torktumlare tvättho

Ångpanna

18 kgs maskin 2 st 12 kgs maskiner torktumlare centrifug varmmangel 6 tvättautomater 2 centrifuger l stenmangel l lakansträckare 3 torkaggregat

8 tvättautomater 2 centrifuger 2 torkskåp 2 strykmaskiner 8 transportvagnar 4 tvåttlådor 2 kallmanglar 2 lakansträckare 2 arbetsstolar

6 maskiner 6 kg 2 centrifuger 3 torkskåp 1 torktumlare 1 mattvättmaskin 1 stenmangel 6 transportvagnar 8 tvättbänkar

7 tvättautomater 2 centrifuger 3 torkskåp 2 stenmanglar 1 lakansträckare l torkautomat

4 tvättautomater 10 kg 6 tvättautomater 6 kg 2 tvättautomater 4 kg 3 centrifuger 2 torkautomater 2 torkskåp 2 strykmanglar 4 valsmanglar

4 280 :—

700:—

382:—

1 208:—

1 100:—

1 237:—

760:—

888:—

401:—

68:—

28 :—

120:—

107:—

118:—

75:—

84:—

367:—

194:—

67:—

273 :—

270:—

289:—

292:—

153:—

1:28

0:65

1:01

0:66

0:63

0:68

0:61

0:79

Alternativ 8 skall kompletteras med uppgiften att i området finns dessutom 12 veckotvättstugor, varför tvättkvantiteten är minskad till 300 kg/ lgh. Komplett med kostnaderna för veckotvätt- stugorna redovisas en sammanlagd tvättkostnad om 0:80/kg tvätt.

SOU 1973: 24

Från en tvättutredning gjord av HSB 196913 redovisas några tvättalternativ och dess kostnader sammantaget enligt nedan. Byggkostnader (bk), pantvärden (pv) och

13 Tvättutredning, HSB 1969.

4 bord med hjul

Tvättstugetyp Utrustning Bk/m2 ly Pv/m'—' ly Grund- Kap.- Kostn. / kg - avg./m2 ly kostn./m2 tvätt W 1 Fastigh. tvätt- 2 st. 6 kg maskiner stuga (25 lgh) centrifug Kapacitet: kokgryta 400 kg/ år/ lgh tvättbänk strykbräda lakansträckare mangel torkskåp strykmaskin stol bord . transportvagn 29:»— 20:—, 10:— 3:95 0:87 2 Fastigh. tvätt- Samma'som i alt. 1 stuga (41 lgh) Kapacitet: . * 290 kg/år/lgh 14:—— 10:—— 4:50 2:60 0:74 3 Friligg. tvätt- 2 st. 6 kg maskiner stuga (25 lgh) centrifug Kapacitet: kokgryta 350 kg/år/ lgh tvättbänk strykbräda lakansträckare mangel torkskåp strykmaskin stol bord transportvagn 24:— 15:50 9:50 3:40 0:86 4 Friligg. tvätt— 4 st. 6 kg maskiner stuga (105 lgh) 2 centrifuger 3—4 tvättande ] kokgryta samtidigt 2 strykbräden Kapacitet: 2 manglar 350 kg/år/lgh 2 torkskåp 1 strykmaskin 2 stolar 2 bord 1 varmmangel 1 st. 12 kg maskin 1 torktumlare 6 transportvagnar 19:— 12:50 7:—— 3:25 0:78 5 Friligg. tvätt- 8 st. 6 kg maskiner stuga (210 lgh) 3 centrifuger 6—8 tvättande 1 kokgryta samtidigt 2 tvättbänkar Kapacitet: 2 strykbräden 300 kg/år/lgh 3 lakansträckare 3 manglar' 4 torkskåp 4 strykmaskiner 4 stolar 4 bord

SOU 1i973:_24

Tvättstugetyp Utrustning . Bk/m2 ly Pv/m2 ly Grund- Kap.- Kostn./ kg * avg./mzly kosta/rn"2 tvätt lv 1 varmmangel 1 st. 12 kg maskin l torktumlare ' 10 transportvagnar 13:-—- 9:50 4:— 2:70 0:71 6 Trapphustvätt- 1 st. 4—5 kg stuga (6—9 lgh) maskin Kapacitet: 1 centrifug 450 kg/år/lgh 1 torkskåp 1 strykmåskin ' * 1 tvättbänk' 24:— =” 20:—— 5:— 3:95 0:68 7 Iägenhetstvätt— 1 st. 4 kg maskin stuga (ca 4 rn?) l torkskåp Kapacitet: 1 tvättbänk ' 450 kg/år/lgh . . 70:—— 66:— 7:50 8:05 1:32

I en utredning från mars 197214 har Riks- byggen utgått från förutsättningen att hus- hållen skall kunna tvätta kulör- och fintvätt en gång per vecka och vittvätt en gång var- annan vecka. Ett fyra-personershushåll får då 7—11 kg vittvätt. Man räknar med att ca 50 % av husmödrarna förvärvsarbetar och att tvättstugorna därför bör ha halva antalet tvättpass förlagda på tider som är lämpliga '_för förvärvsarbetande, dvs. på kvällar, lördagar och söndagar. För- och nackdelar för fyra typer av tvättstugor har presenterats och tidsåtgången har beräknats

De tvättstugetyper man jämfört i utred- ningen är: ' trapphustvättstuga för högst 9 hushåll i samma trapphus, _- hustvättstuga för boende i samma hus vanligen placerad i källaren, ' kvarterstvättstuga för boende i flera hus friliggande med gångavstånd högst 150 rn, ' grovtvättstuga för boende i flera hus med upp till 300 m gångavstånd.

En sammanfattning av de olika uppgif- terna ger följande fakta:

for tvattning Vid. olika utrustning ! tvatt 14 Projekteringsanvisning för tvättstugor, stugan. ' Riksbyggen 1972. Tvättstugetyp och Fördelar Nackdelar Tidsåtg. Tidsåtg. Samman- utrustning v. 1 inkl. v. 2 inkl. lagd tid torkn. o. torkn. o. 2 veckor mangl. mang]. 1 Trapphustvätt- Närhet. Spontan- Vid stor tvättmängd l kulör 2 vit + stuga tvätt möjlig. Hyres- lång tvättid, då en- + 1 1 fin + 1 l 6 kg maskin gästerna fördelar dast 1 maskin finns. fin : kulör : ] torkskåp 8 kg tiden själva. Ljudstörningar kan 2 tim. 5 tim. 8 tim. ] 3-valsmangel uppstå. 50 min. 50 min. 40 min. 2 Hustvättstuga Inomhusförbindelse. Ljudstörningar kan ] kulör 2 vit + 2 6 kg maskin Större tvättrnängder uppstå. + 1 1 fin + 1 1 torkrum eller kan tvättas samti- - Begränsad användn. fin : kulör : torkskåp 12 kg digt. kvällar och helger. 2 tim. 4 tim. 6 tim. 3-valsmange1 40 min. 10 min. 50 min. 3 Kvarterstvärt- Större tvättmäng- Utomhuskommuni- 1 kulör 2 vit + stuga der samtidigt, An- kation. + 1 ] fin + 1 tvättmaskiner passa storlek på Långa gångavstånd. fin : kulör : 4, 6 och 12 kg maskin efter behov. 2 tim. 2 tim. 5 tim. torktumlare Snabb efterbehand- 40 min. 10 min. 20 min. . el-varmmangel ling. Inga ljudstör- torkrum ningar. Fri tvättid. SOU 1973: 24 127

En intervjuundersökning gjordes 1967 av MKB, HSB i Malmö och Svenska Riks- byggen15 för att utröna om man skulle ut- rusta lägenheter med grovkök. Genom ut- redningen framkom att ytterst få av dem som hade grovkök och egen tvättmaskin tvättade allt i lägenheten. På förfrågan om man i samband med ett nytt bostadsval skulle välja lägenhet med grovkök svarade 91 % av dem som hade grovkök och 67 % av dem som inte hade grovkök ja. Därefter tillfrågades de som valt lägenheter med grovkök om de stod fast vid sitt val om de visste att grovköket ökade hyran med 40 kr./mån. Benägenheten sjönk markant, och endast 57 % av dem som hade grovkök och 31 % av dem som ej hade grovkök sva- rade nu ja.

Utredningens slutsats blev en rekommen- dation att inte bygga grovkök i varje lägen- het utan istället ordna en gemensam tvätt- stuga för 6—8 hushåll, belägen i nära an- slutning till lägenheterna och utrustad med en tvättmaskin om 6 kg, stort torkskåp, rostfri tvättbänk, strykplats, mangel och la- kansträckare. Tvättstugan skall kunna an- vändas så ofta som den boende önskar och när som helst på dygnet även lördagar, söndagar och helgdagar.

Stora skillnader syns föreligga mellan byggkostnad och belåning för samtliga un- dersökta alternativ med gemensamhetstvätt- stugor. I en av undersökningarna uppvisas differensen 9 kr./m2 eller drygt 30 % av kostnaderna. Belåningen baseras i huvud- sak på tvättmaskinens kapacitet och inte på hela tvättrnomentets utrustning.

Av utredningarna kan slutsatsen dras att den s.k. trapphustvättstugan för 4—9 hus— håll syns vara den form som bäst motsvarar konsumenternas behov. För de flesta hus- håll innebär den en väsentlig höjning av tvättstandarden. Den ger en god lösning på tillgänglighet och närhet. Tvätten i bostaden kan beräknas minska kraftigt, då kvalifice- rade tvättmöjligheter finns på bekvämt av- stånd. Trapphustvättstugan har, enligt HSB- utredningen, kapacitet för mycket täta tvätt- intervaller.

Trapphustvättstugan hävdar sig ur kost-

nadssynpunkt väl med övriga tvättstugor och är från belåningssynpunkt gynnsam. Kostnader per kg tvätt varierar mellan 0:68 och 1:32 kr. i HSB-undersökningen, varvid trapphustvättstugan uppvisade den lägsta kostnaden per kg tvätt och lägen- hetstvättstugan den högsta.

Ljudstörningarna från trapphustvättstu- gan anses vidare bli betydligt mindre på grund av mindre maskiner och kan jäm- föras med störningar från maskin i lägen- heten. Det är därför möjligt att tillåta att trapphustvättstugan nyttjas på kvällarna och på helgdagama utan nämnvärda olägenhe- ter. Tidsåtgången för 2-veckors tvätt enligt Riksbyggens beräkningar visar sig emeller- tid vara den längsta med 8 timmar och 40 minuter, beroende på att endast en tvätt- maskin finns. Detta vägs dock upp av att närheten till tvättstugan gör att samtidigt andra sysslor kan skötas i hemmet på sam- ma sätt som när man har egen maskin i badnunmet. Trapphustvättstugan kan kom- pletteras med någon form av central tvätt- anläggning — kvarterstvättstuga men en sådan komplettering är inte nödvändig.

Fastighetstvättstugan eller hustvättstugan har fördelen av relativ närhet och god utrustning. Kostnaderna per kg tvätt ligger enligt vissa undersökningar något över trapphustvättstugans. Begränsat tillträde om kvällar och helger är nackdelar, som mot- verkar fullt utnyttjande.

Kvarterstvättstugans nackdelar är det längre gångavståndet men fördelarna är en god utrustning och den kortaste tidsåt- gången för 2-veckors tvätt enligt Riksbyg- gens beräkningar; 5 timmar och 20 minu— ter. Inga som helst ljudstörningar uppstår och tvättstugan kan användas dygnet runt, vilket också sker. Andra kollektiva funktio- ner kan inrymmas i och integreras med en kvarterstvättstuga.

Iägenhetstvättstugan är det klart dyraste alternativet och betyder ett tvättalternativ med sämre utrustning än kollektivtvättstu- gorna ger. Tillgängligheten är däremot ett plus.

15 Hushållsteknisk utrustning i flerfamiljs- hus, Malmö 1967.

SOU 1973: 24

Vid en jämförelse mellan nuläget och må- let arbetsavlastning och underlättande av betungande hushållsarbete finner man att de nya tvättmaskinema, tvättmetodema och delvis de nya textilierna underlättat be- tungande hushållsarbete men att målet ar- betsavlastning inte är rationellt uppfyllt. Flertalet av de kollektiva tvättalternativ som erbjuds idag tycks inte svara mot hushållens rationalitetskrav.

Att varje hushåll har sin egen tvättutrust- ning innebär emellertid också ett orationellt utnyttjande. En dubblering —— både kollek- tiv och individuell utrustning som tycks bli följden av vissa kollektivalternativ är självfallet ogynnsam. Dessutom tillkommer att ett stort antal maskiner i de enskilda hushållen ger ökade vattenkostnader, och skador genom översvämningar och hög vattentemperatur, jämfört med ett färre an- tal kollektiva anläggningar.

Bostadsföretagen har i avsaknad av ut- talad samhällelig målsättning och normer för gemensamhetstvätt valt utrustning och utformning efter sin uppfattning om konsu- menternas behov. Trots föresatsen från fö- retagens sida att avlasta hushållen det tunga tvättarbetet och att erbjuda en välutrustad arbetsplats med effektiv utrustning, har konsumenterna inte nöjt sig med de gemen- samma tvättstugorna. Orsakerna härtill är, enligt de undersökningar som gjorts, flera. Långa gångavstånd, långa tidsintervaller mellan tvättillfällena och begränsningar av tvättidema under dygnet bidrar på ett av- görande sätt till att tvättstugorna används litet. Även dålig utrustning påverkar utnytt- jandegraden. Följden blir att hushållen an- tingen skaffar sig egen tvättmaskin eller handtvättar ofta i bostaden.

Hinder

De organisatoriska och planeringsmässiga hindren för att uppnå målet om arbetsav- lastning syns främst hänga samman med de typer av kollektiva tvättanordningar som vanligen erbjuds idag, och som är en följd

av avsaknaden av uttalad samhällelig mål- sättning och normer för kollektiv tvätt.

Då familjehushållen minskar i storlek och andelen enpersonhushåll ökar bör det också i ökande grad vara ekonomiskt vet- tigt både från individens och samhällets sida med kollektiva tvättstugor med effek- tiv tvättutrustning. Den kollektiva tvättser- vicen bör utformas så att de boendes tvätt- behov blir tillgodosett på rationellast tänk- bara och ekonomiskt bästa sätt. Plane— ringen bör utgå från hushållens totala tvätt- behov, baserat på tvättgodsmängd eller an- tal personer, krav på kort avstånd, och be- kväm tillgänglighet till tvättstugan. Vissa marginaler för varierande behov är nöd- vändiga. Uppenbara hinder är begränsad tid på kvällar, lör- och söndagar, ofta be- roende av ljudstörningar. Andra organisa- toriska hinder är fastlåsta tvättider och långa gångavstånd samt på vissa håll sam- mankoppling av öppettiderna med tjänst- göringstiden för vaktmästare eller tillsyns- personal. Möjligheterna till ”spontantvätt” i omedelbar närhet till lägenheten undanröjer säkerligen behov av handtvätt eller maskin- tvätt i bostaden.

De ekonomiska hindren hänger främst samman med belåningsregler, som i hu- vudsak gynnat tvättstugor med stora tvätt- maskiner. Hela tvättfunktionen och dess ra- tionalitet med centrifugering, torkning i torkskåp eller torktumlare och efterbehand- ling bör ligga till grund för belåningsreg— ler. Extra ljudisolering för tvättstugor in- ryms inte i de nuvarande underlagen för belåning av flerfamiljshus och utgör där- med ett ekonomiskt hinder. ”Utrymme för tvättmaskin” ingår i belåningsunderlag för badrum, ofta 60X60 cm, även om inte torkmöjligheter finns.

Attittydmässiga hinder finns både hos konsumenter, planerare och bostadsföretag. Av undersökningar framgår att de flesta hellre tycks vilja tvätta för sig själva än tillsammans med andra, vilket motverkar utnyttjandet av kollektiva tvättstugor, där flera tvättar samtidigt. Fortfarande råder påtagliga attitydhinder och inte bara ekono- miska hinder mot att lämna bort tvätt. Möj-

ligen kan attitydhinder mot att tvätta på lördagar och söndagar vara skälet till att tvättstugorna inte utformas så att detta är möjligt.

De eventuella attitydmässiga hindren hos planerare och byggherrar kan bero på okunskap om hushållens sammansättning —— exempelvis om antalet förvärvsarbetan- de kvinnor och hushållens arbetsformer samt om hur hushållen vill utnyttja eller inte utnyttja den kollektiva tvättstugan och skälen härför.

Också hos vissa av de boende finns ne- gativa attityder mot att tvättstugorna ut- nyttjas utanför normal arbetstid.

19.5. Bostadsvård

Till funktionen bostadsvård räknar kom- mittén veckostädning, storstädning och oli- ka former av hemhjälp med tillsyn och vård.

Två exempel redovisas under denna ru- brik i bilaga 1; Hemvårdspatrull, Stock- holm och Våningsstädning, Landala, Göte- borg.

Nuläge

Kommunerna erbjuder i regel olika former av hjälp i hemmet vid husmors sjukdom samt för pensionärer och handikappade. Inom den sociala hemhjälpen har utvecklats olika rationella serviceformer bl. a. hem— vårdspatruller i särskilda städbussar. Där- emot har inte den övriga bostadsvården av flera skäl utvecklats nämnvärt. Varken samhällelig bostadsvård, med undantag för den som erbjuds pensionärer, handikappade och sjuka husmödrar, eller kommersiell bo- stadsvård till enskilda hushåll kan sägas förekomma i organiserad form. Ett undan- tag är Bostadsbolaget i Göteborg, som av- ser att erbjuda hyresgästerna i Landala re- gelbunden bostadsvård, att utföras av inom bolaget anställd personal.

Allt fler städbolag, både små och myc- ket stora, växer fram på marknaden. De arbetar i första hand med kontors- och in-

dustristädning och knappast alls med ordi- narie städning i enskilda hushåll. Städ- ning i hem utförs av kommersiella företag framför allt vid flyttningar. Fönsterputsning och någon gång storstädningar och matt- rengöring förekommer. Betalning tas i re- gel ut efter anbud per m2, men efter art av städning eller i andra hand per timme. De till Svenska städentreprenörers förbund an- slutna företagen (36 st) ger avtalsenlig lön till sina anställda. Lönen utgör 9:92/timme jämte beting och reskostnader (mars 1972). Timlön och ackordskompensation beräkna- des till 10:23 kr. Därtill kommer för städ- bolagen övriga omkostnader inklusive ad— ministrationskostnader. Generellt kan sägas att små städföretag är billigare än stora, beroende bl.a. av lägre administrations— kostnader.

Normalt måste, som tidigare, konsumen- ten själv söka städhjälp antingen via arbets- förmedlingen eller genom annons i dags- tidningar. Fortfarande kan det förutsättas att städning förekommer i stor utsträck- ning av oorganiserad personal till inte av— talsenlig lön och utan sociala förmåner.

Bostadsvården är den del av de tekniska servicefunktionerna som konsumenter och producenter av olika skäl visat minst in- tresse för. Rationella former av bostads- vård på bostadsområdesnivå har därför knappast ens prövats.

Bostadsaktiebolaget i Göteborg avser emellertid att erbjuda sina hyresgäster i Landala abonnemang på städpaket. Efter att ha genomfört en intervjuundersökning, som mötte mycket positivt gensvar, avser man att starta en försöksverksamhet i kvar- teret Spejaren. Arbetsstudier har gjorts och lägenheterna städas till ett fast pris. Abon- nemanget har förutsatt en månads upp- sägningstid. För att klara regelbunden städ— ning på ett rationellt och ekonomiskt ac- ceptabelt sätt bedömer man att organisa- tionen för arbetet redan måste finnas inom företaget. Man hade tidigare 150 städare anställda och vid sina bostads- hotell ytterligare 50. Arbetsledare finns inom företaget och rik erfarenhet finns från städningen vid bostadshotellen, på vilket

Viktig är servicecentralemas funktion de s.k. Bo-service där kontakt redan knutits mellan bostadsbolaget och hyresgäs- terna. Bo-service kan också fungera som arbetsledare för de anställda inom bostads- området och ombesörjer övrig serviceverk- samhet som fastighetsservice, tvättjänst, barnparkering, paketmottagning och till- fälliga bud och tjänster åt sjuka hyresgäs— ter.

Hyresgästerna erbjuds möjlighet att välja mellan två städpaket.

' Alternativ ]: Städning varannan vecka, golvvård två gånger per år. ' Alternativ 2: Städning var fjärde vecka, golvvård två gånger per år.

Dessutom erbjuds hyresgästerna möjlig— het till separat golvvård, fönsterputsning och städning per timme. Kostnaderna för städpaketen, som innehåller ett detaljerat veckostädningsprogram, debiteras efter rn2 yta med flerpersonstillägg när fler än två personer bor i en lägenhet.

Alt [* Alt 2* 2 rum och kokvrå 42,8 m2 51:06 30:55 3 rum och kök 75,2 1112 70:33 44:09 4 rum och kök 85,8 m2 78:99 48:91

*1971 års priser. Priserna gäller per månad.

Flerpersonstillägg utgår vid 3—4 perso- ner med plus 5 %, vid 5—6 personer med plus 10 %. Timdebitering för arbeten utan- för städpaket debiteras med 14 kr./timme (1971 års priser).

Personalen är fast anställd vid bostads— bolaget med avtalsenlig lön. Betalningen skall tas ut via hyresinbetalningskortet. Vid ev. prisförändringar informeras kunden om detta minst en månad innan prisförändring- en börjar. Den mångåriga erfarenhet man har från bostadshotellen, erfarenheten från försöksverksamheten och företagets organi- satoriska bas gör att man tror att den pla- nerade städservicen är möjlig att genom- föra.

Andra företag är mer negativa till orga-

niserad städservice för enskilda hushåll. Ett av de större städbolagen genomförde 1969 en enkätundersökning hos 100 hus- håll i ett radhusområde för att undersöka intresset av återkommande städning. Resul- tatet av enkäten, som besvarades av 87 hus- håll, visade att endast 7 anmälde intresse för regelbunden städning av golv och toa- letter en gång per vecka till ett pris av 35 kr./gång. 22 anmälde intresse för mot- svarande städning två gånger per månad till 42 kr./gång. Knappt 50 önskade regelbun- den fönsterputs två gånger per år och lika många önskade storstädning två gånger per år till en kostnad av 20 kr./timme. Av de tillfrågade var 18 helt negativa.

Då inte tillräckligt antal hushåll anmälde intresse för återkommande städning kunde sådan inte erbjudas. Underlaget bedömdes behöva vara 40-talet hushåll för att denna service skulle kunna ges. Fönsterputs har emellertid ombesörjts och storstädning till dem som efterfrågat. Efter något år hade endast ett fåtal hushåll fortfarande intresse av storstädning.

Kostnaderna för veckostädning beräknas våren 1972 av samma företag till ca 4—5 kr./mz. För städningar i hemmen inkl. fönsterputs debiteras 1972 5:50 kr./m2 av bolaget, som är ett av marknadens större och har betydande administration. Företa- get beräknar sina kostnader till 20—25 kr./ timme för städning. Återkommande städ- ning erbjuds i princip endast för de större kundernas privatlägenheter.

Samma företag har för en socialnämnds räkning gjort utredning om omfattning och kostnader för storstädning en gång om året hos pensionärer och handikappade och av- ser att gå ut med erbjudande om städning i första hand till kommunala förvaltningar.

En form av rationell bostadsvård som fungerar bra är den som kommunerna er- bjuder pensionärer och handikappade samt barnfamiljer, som har behov av tillfällig hjälp exempelvis vid husmors sjukdom. Se— dan mitten av 1960-talet har man erbjudit olika former av social hemhjälp med regel- bunden städning eller engångsstädning. Or- ganisationen har t. ex. i Stockholm utveck-

lats tekniskt och byggts ut med specialin- redda bilar, som är utrustade med städred- skap och rengöringsmaterial, och med i bo- stadsvård specialutbildad personal. Vid grundstädning, som framför allt ges åt pen- sionärer, ingår rengöring av bostaden med tvättning av målade ytor, skurning av golv med skurmaskin, dammsugning av stoppa- de möbler, sängar och sängkläder. En för- patrull utan bil har dessförinnan gjort rent i skåp och garderober. Många lägenhetenär hårt nerslitna, tungarbetade och omoderna.

Den som har råd betalar för servicen. Den högsta avgiften är 6 kr./timme/hem- vårdare. Servicen finansieras i övrigt !av skattemedel och statsbidrag. Bruttokostna- derna, inkl. löner, personalkostnader, ma- terial, drift- och reparationskostnader' för bilar är per vårdtimme 19:51 (1970). Per= sonalen har en grundlön om 2 316 kr./må- nad.

Man bedömer att besparingen för kom- munen är väsentlig när hemvårdspatruller- na ersätter hemvårdare hos en åldring. Be- hovet av grundstädning med god hållbar- hetseffekt beräknar man till en gång per år. Man bedömer vidare att den grundliga genomgången av lägenheterna sker till vä- sentligt lägre kostnad och med bättre re- sultat än om man anlitar arbetskraft på den öppna arbetsmarknaden, då städfirmor inte gör exempelvis skåp- och garderobs- rengöring. En fördel är vidare att hem- vårdarna har lång erfarenhet av växlande arbetsuppgifter inom den sociala hemvår- den och därför också kan ge individuellt avpassad hjälp till familjerna.

M åluppfyllelse

Vid en jämförelse mellan nuläget och må- let om arbetsavlastning och underlättande av betungande hushållsarbete syns dessa vara långt åtskilda även inom denna ser- vicefunktion. Främst beror detta av att rationella former för bostadsvård inte har prövats annat än inom den sociala hem- hjälpen och då med garanterad täckning av statsbidrag och skattemedel. De stora städ- bolagen med dryg administration och öv-

riga omkostnader visar inget intresse av rationellt organiserad bostadsvård på om- rådesnivå. En framkomlig väg att klara bo- stadsvården på områdesnivån kan vara att knyta den till den lokala fastighetsservicen och erbjuda abonnemang av städpaket, att betalas vid hyresinbetalningen och med en uppsägningstid som garanterar en långsik- tig planering av arbetet. Med ett person- ligt tillägg i botten kan de anställda garan- teras grundlön även om abonnemang ute- blir någon månad. Kombinationen av fas— tighetsservice, bostadsvård och övrig bo- stadsområdesanknuten service i en service- central kan innebära både rationaliserings- vinster och vinsten av en god boendemiljö, något som allt mer syns bli ett konkurrens- medel för bostadsföretagen.

Hinder

De organisatoriska hindren för en utbyggd bostadsvård hänger samman med de eko- nomiska hindren. Med allt för stora före- tagsenheter följer inte bara stora omkost- nader med åtföljande krav på hög rationali- tet utan också för stort ”avstånd” mellan kund och producent. Detta skulle kunna av- värjas med en organisation för bostads- vården på bostadsområdesnivån exempelvis via bostadsföretagen.

De ekonomiska hindren för en organise- rad bostadsvård är påtagliga. De privata städbolagen beräknar våren 1972 sina kost- nader till 20—25 kr./timme och den sociala hemhjälpens kostnad i Stockholm 1970 per vårdtimme var 19:51. Siffrorna är inte fullt jämförbara men ger en bild av kostnadslä- get. Bostadsbolaget i Göteborgs beräkningar pekar på löner, som ligger avsevärt under kostnaden hos de stora privata städbola- gen, framför allt beroende av att basorgani- sationen finns på lokalplanet och arbetet kan lösas rationellt lokalt.

Påtagliga ekonomiska hinder är de se- naste årens höga hyreskostnader, som inne- bär att både konsumenter och producenter bedömer ytterligare kostnader för service som omöjliga. Även konjunkturnedgången under 1971 och 1972 kan bedömas ha haft

återhållande effekt på serviceefterfrågan. Mot bakgrund av vikande efterfrågan på bostäder den senaste tiden bör det från bo- stadsföretagens sida emellertid vara av in- tresse att konkurrera med god boendeser- vice.

Attitydmässiga hinder för utbyggd bo- stadsvård kan förmodas vara många. Många människor är säkerligen obenägna att ut- nyttja städservice på grund av traditionella värderingar om kvinnans roll som hemmets pysslare, en roll som värdesatts i många och vackra ord men sällan i ekonomiska termer. Därtill kan komma oviljan att visa för andra hur ostädat man har.

En förändring i attityderna kan ändå vara på gång. Allt fler kvinnor återfinns i yrkesarbete och finner det naturligt att ut- nyttja välorganiserad bostadsvård med hjälp av fast anställd, organiserad personal och till avtalsenliga löner, för att få möjlighet att bättre fungera som förälder och med- människa. Städyrket skulle därmed också värderas högre än vad som nu sker. Inte minst för att bryta attityderna och för att väcka det servicebehov som finns krävs återkommande information riktad till olika mottagargrupper.

,'-

..

:. ei./s xx.

».

. »

m.

,.—

. ..fotvård är en viktig del av omsorgen om gamla inte minst därför att den medverkar till att upprätthålla möjligheterna till ett självständigt liv...

(Integrerad service, exempel 7.3)

20

Målet för hushållsteknisk service har tidi- gare angivits till arbetsavlastning och un- derlättande av betungande hushållsarbete och att bidra till gemenskaps- och kontakt- skapande. Efter att ha beskrivit nuläge och utvecklingstendenser inom varje delfunk- tion, ställt detta mot målen för hushålls- teknisk service och konstaterat organisato- riska, ekonomiska och attitydmässiga hin- der för utbyggd hushållsteknisk service, drar kommittén sammanfattningsvis följande slutsatser.

Servicekommittén finner att samhällsan- svaret för planering för hushållsteknisk ser- vice i första hand åvilar kommunerna.

I det följande diskuterar kommittén hur en integrerad samhällelig och kommersiell service kan utformas på bostadsområdes- nivån och vilka åtgärder som kan vidtas på olika nivåer för de olika delfunktio- nerna.

Servicekommittén finner att för funktio- nen varudistribution företagsekonomiska skäl syns styra inte bara tillhandahållande av lokaler och anläggningar samt drift av verksamheten utan också de grundläggande planeringsåtgärder för vilka enligt kom- mitténs uppfattning samhället (i detta fall kommunen) bör vara ansvarig. Med allt större enheter och framför allt med stor- marknader, som kräver stort underlag, ut- armas närservicen i stora delar av den egna kommunen och ofta i angränsande kom- muner.

Sammanfattande diskussion

Kommittén anser det vara av betydelse att kommunerna genom sina planeringsåt- gärder ger grundförutsättningar för detalj- handeln att tillgodose konsumenternas be- hov.

Butiksetableringsutredningen har i sitt be- tänkande Kommunal planering och detalj- handel (SOU 1973: 15) också utgått från denna grundsyn. Utredningen betonar att frågorna om konkurrens mellan skilda de- taljhandelsutbud inte kan lösas som sepa- rata delproblem vid sidan av bebyggelse- planeringen. I stället måste dessa frågor med hänsyn till deras stora betydelse för kommunens utveckling i skilda hänseenden ses såsom integrerade i planeringsproblema- tiken. Den sammanvägning mellan skilda intressen som erfordras kan endast ske mot bakgrunden av insikter om vilka kombina- tioner som är praktiskt möjliga att genom- föra och överhuvud taget vilka konsekven- ser som i det konkreta fallet kan bli följden av en åtgärd från samhällets sida.

Utredningen konstaterar att kommunerna i allmänhet endast har begränsad tillgång till expertis i detaljhandelsfrågor. Det be- tonas också att kommunerna idag inte heller är särskilt väl rustade när det gäller att göra de antydda avvägningarna mellan skilda intressen.

Butiksetableringsutredningen föreslår att frågor som rör detaljhandeln i kommunerna behandlas i en rullande översiktsplanering. Denna skall göra det möjligt att överblicka

förestående förändringar i kommunens de- taljhandelsstruktur i dess helhet. Beslut i vä- sentliga frågor bör fattas av kommunqu— mäktige. Planeringsarbetet ledes enligt för- slaget av kommunstyrelsen och förutsättes ske i nära anslutning till kommunens fysiska planering. Butiksetableringsutredningen fö- reslår vidare att Svenska kommunförbundet biträder kommunerna med service när det gäller standardisering av datainsamling och metoder för materialets utnyttjande i pla- neringstekniken. Slutligen föreslår utredning— en att ett opartiskt organ _— detaljhan— delsrådet —— inrättas, som skall behandla tvistiga etableringsfrågor. Utredningen på- pekar också att det kan vara förenat med betydande svårigheter att förutsäga de kon- sekvenser som kan bli följden av ett visst handlingsprogram. Det förhållandet att så- dana butiksformer som exempelvis stor- marknader har verkningar som ofta sträcker sig över kommungränserna motiverar också att de berörda kommunerna samråder rö- rande sådana etableringar.

Inom distributionsutredningen, vars di- rektiv tidigare omnämnts, pågår en rad olika undersökningar för att ge under- lag för den samlade analys som direktiven föreskriver. Ett stort projekt avser att em- piriskt belysa hushållens roll i dagligvaru- distributionen. De handikappades inköps- problem behandlas särskilt vid sidan av detta projekt. Till hushållsundersökningen är kopplad en undersökning av SPK om dagligvarubutikernas struktur, prisnivåer och sortiment i det berörda området. För att belysa dagligvaruhandelns pågående ut- veckling har uppgifter insamlats om ny- etablerade enheters storlek, läge, blocktill- hörighet m. m. Vidare har butiksstrukturens förändringar mellan 1964 och 1971 i 14 orter tagits fram, varvid utvecklingens ef- fekter i fråga om avstånden till butikerna i vissa orter belyses. Vad gäller konsument- problem inom fackhandelsområdet gör SPK på uppdrag av utredningen en undersök- ning av olika förhållanden inom textil be- klädnadshandel. Särskild uppmärksamhet ägnas också stormarknadsfrågan. Dylika bu- tiksenheters effekter på övrig handel stude-

ras i en undersökning i Växjöområdet.

Det material utredningen insamlar avser att komplettera och aktualisera redan be- fintliga material i bl.a. långtidsutredningens om distributionssektorns utveckling och för- utsättningar. Vad som f.n. saknas är mera klart definierade mål för distributionssy- stemet. Utredningen har sett det som sin uppgift att söka ge sådana mål och anvisa medel att vid behov styra utvecklingen så att samhällets, företagens, de anställdas och hushållens intressen tillgodoses. En dy- lik avvägning är mycket komplicerad. Ut- redningen kan inte beräknas vara avslutad förrän under år 1974. Utredningen har inte ansett det möjligt och lämpligt att tidigare- lägga behandlingen av olika delfrågor inom utredningens arbetsområde.

Servicekommittén finner med tillfredsstäl- lelse att butiksetableringsutredningen på ett belysande sätt behandlat de planeringspro- blem som idag utmärker detaljhandelssek- torn. Utredningens förslag till förbättrade planeringsmtiner samt till central medver- kan i utarbetandet av planeringsunderlag och metoder för rullande kommunal pla- nering biträdes av servicekommittén. Kom- mittén anser också att inrättandet av ett sär- skilt organ — detaljhandelsrådet -— för be- dömning av svåra etableringsfrågor, är av värde, förutsatt att rådet ges erforderliga resurser för att allsidigt kunna bedöma fö- relagda frågeställningar.

Butiksetableringsutredningen menar att de olägenheter som råder idag kan avhjälpas genom att kommunerna tar ett bättre grepp om planeringen. Utredningen menar så- lunda: ”Detta innebär inte att kommunerna behöver få vidgade befogenheter jämfört med nuläget. Det är istället fråga om att förvandla faktisk inverkan till målmedvetet inflytande”. (sid. 10).

Servicekommittén anser inte att det slut- liga ställningstagandet till frågan om kom- munernas befogenheter kan ske innan dis- tributionsutredningen närmare studerat skillnaden mellan de mål som utredningen avser att uppställa för distributionssystemen och den nuvarande planeringsmetodikens förutsättningar att styra utvecklingen i en-

lighet med dessa målsättningar. Även den av butiksetableringsutredningen föreslagna försöksverksamheten i stockholrnstraktens regionplaneområde samt i Västerås och Växjö kommuner kan komma att belysa frågan om behovet av att öka kommuner- nas befogenheter.

Servicekommittén ser med särskild oro på den snabba utvecklingen inom stormark- nadssektorn och vill därför understryka betydelsen av att åtgärder för en förbätt- rad kommunal och interkommunal plane- ring kommer till stånd. Kommittén anser det särskilt värdefullt att avvägningsfrågor- na närservice—stormarknadsutbud genom distributionsutredningens arbete får en de- taljerad belysning, som kan läggas till grund för bedömningar av behov av ytter- ligare samhälleliga åtgärder, avsedda att garantera en god närservice.

Med hänsyn till att ett stort antal eta- bleringsprojekt nu är under diskussion an- ser servicekommittén att omedelbara åt- gärder för en allsidig behandling av stor- marknadsetableringarna vore angelägna. Med hänsyn till att frågan ännu är under utredning anses emellertid förutsättningarna för sådana åtgärder saknas. I avvaktan på distributionsutredningens konkreta förslag är det enligt servicekommitténs uppfattning ytterst önskvärt att stor restriktivitet visas i etableringen av nya stormarknadsanlägg- ningar. Enligt kommitténs åsikt åvilar det kommunerna att noga överväga om det sakmaterial som idag föreligger är tillräck- ligt för ställningstaganden för en ytterligare utbyggnad av stormarknadsutbudet.

Servicekommittén finner vidare att en samplanering av den samhälleliga servicen som bank, post, försäkringskassa, social ser- vice med den kommersiella servicen bör kunna ge bättre ekonomiskt underlag för de mindre närbutikerna, vilket också gles- bygdsutredningen funnit. Enligt kommitténs mening gäller detta emellertid i lika hög grad de mindre närbutikerna i tätorter som de i glesbygder. En försöksverksamhet med en samplanerad samhällelig och kommer- siell service, genomförd i äldre och nyare bostadsområden bör kunna tillföra kunska-

per och erfarenhet för den framtida ser— viceplaneringen. Initiativ till olika försöks- verksamheter bör naturligen tas av det fö- reslagna rådet för boendeservice.

Servicekommittén finner att för funktio- nen expeditiva tjänster och dess samhälle- liga delfunktioner det bedöms nödvändigt med stora enheter för att kunna ge med- borgarna fullgod service. Även fastighets- servicen kräver på många håll stort under- lag. Med varje samhällelig delfunktion organiserad var för sig finns enligt kom- mittén väsentligt sämre förutsättningar att med service nå till bostadsområdesnivån. Kommittén finner att även barnstugeut- redningen påpekat tendensen till att var- je organ för sig utvecklar en egen serviceorganisation. Barnstugeutredningens förslag om en samordning av de me- dicinska, psykologiska och sociala in- satserna för bam och barnfamiljer i form av familjeservicecentraler är ett steg i en riktning som överensstämmer väl med ser- vicekommitténs uppfattning.

Olika servicetjänster som fastighetsservi- ce, lokalförmedling, förmedling av barn- vakt, hjälp vid tillfällig sjukdom, viss hem- hjälp och städhjälp och mottagande av va- ror m.m. bör enligt kommitténs mening kunna samordnas.

Servicekommittén finner att inte minst äldre och handikappade har behov av den trygghet som en kontaktperson i bostads- området kan ge vid tillfällig svaghet eller sjukdom. Den sociala kontakt och trygghet som de boende primärt har behov av kan lättare överblickas på bostadsområdesnivån än på större avstånd och behoven kan där mötas med snabbare och möjligen också re- levantare åtgärder. Den föreslagna samord- ningen av olika servicetjänster kan också väl förenas med uppgiften att vara kontakt mel- lan de boende och olika samhällsorgan. Via en särskild kontaktperson i en service- central bör också kontakt som bidrar till aktivitet och gemenskap mellan de boende och föreningsliv lättare kunna skapas. Detta bedömer kommittén som väsentligt inte minst i nya bostadsområden.

En servicecentral eller reception bör ej

ha större bostadsområde som underlag än att den medverkar till att närhets- och vi- känsla uppnås. Den bör ligga i nära an- slutning till kommunikationer eller centra. I vissa kommuner (se bilaga ], exempel 7.2) svarar företaget med fastighetsservicen som bas för den samordnade servicetjäns- ten.

En försöksverksamhet med samordning av olika servicetjänster i servicecentraler bör kunna tillföra erfarenheter för både nyare och äldre bebyggelse.

Servicekommittén finner att för funktio- nen mathållning rationella, företagsekono- miska skäl styrt planeringen så att kollek— tiv mathållning erbjuds där många männi- skor samlas. Ytterst få områden, främst servicehus, erbjuder kollektiv mathållning så att köksutformningen i någon mån kan ändras och minskas. För prioriterade grup- per som pensionärer och skolbarn, där in- täkterna garanteras genom den kommunala budgeten, styr behoven av fullvärdig kost planeringen av mathållningen. Men här är ofta svårighet att få det kollektiva utbudet att fungera över helger och veckoslut. Kom- mittén anser att en kommunal planering av mathållningen bör kunna utgå från dessa grupper men dessutom ge möjlighet till mat- hållning för arbetande och boende i bo- stadsområdet.

Servicekommittén finner det viktigt att krav om näringsriktighet och fullvärdig kost bör gälla all kollektiv mathållning samt den prefabricerade mat som används i den kol- lektiva mathållningen. En produktutveck- ling mot näringsriktig, billig och attraktiv färdigmat är angelägen. Det är angeläget att den kollektiva mathållningen blir till- räckligt attraktiv och kan erbjuda avkopp- ling och lugn. En planering av mathållning i bostadsområdet bör kunna baseras på skol- måltiderna och erbjudas förutom skolbarn och pensionärer också anställda och boen- de i området samt ha olika organisato- riska och lokalmässiga lösningar. En för- söksverksamhet med integrerad mathåll- ning på bostadsområdesnivå med skolans mathållning som bas bör kunna ge erfaren- heter för planering av mathållning på bo-

stadsområdesnivån.

Den tekniska utvecklingen inom mathåll- ning och livsmedelsproduktion har gått snabbare än samhällets möjlighet att kon- trollera produktionens kvalitet, informera konsumenterna och styra mot bättre kost- håll. Ett centralt ansvar med överordnad målsättning för den rad av olika delverk- samheter som styr utvecklingen av kost- vanor och mathållning bör enligt service- kommittén åvila konsumentverket och/eller socialstyrelsen.

Servicekommittén finner att för funktio- nen tvätt planeringen av kollektiv tvätt inte syns motsvara de verkliga behoven, då kol- lektiva tvättstugor även utrustningsmäs- tigt bra tvättstugor — i betydande utsträck- ning kompletteras med egen tvättmaskin. Belåningsregler, som i huvudsak gynnar ka- pacitet på tvättmaskinen och inte tar hän- syn till hela tvättmomentet, motverkar en fullgod utrustning även för efterbehand- lingen. Både från individens och från sam- hällets synpunkt är det ekonomiskt vettigt med en god planering av den kollektiva tvättservicen, inte minst mot bakgrund av att hushållen minskar i storlek, att antalet enpersonshushåll ökar samt att allt fler kvinnor yrkesarbetar.

Sådana planeringsmässiga lösningar —- trapphustvättstuga som har hög nyttjande- grad, hög närhet, ingen begränsning i tvätt- möjlighet på kvällar och helger och möj- ligheter till spontantvätt syns bäst motsvara konsumenternas behov. Tvättstugor med längre gångavstånd kvarterstvättstugor men med högre kapacitet ger väsentliga tidsvinster och goda möjligheter till integra- tion med övrig aktivitet. Det är angeläget att vid beräkningar av låneregler och pant- värde för tvättanordningar i bostadsområ- det tillses att närhets-, tillgänglighets- och rationalitetsaspektema beaktas.

Servicekommittén finner att funktionen bostadsvård syns vara den servicefunktion där minst intresse visats att finna goda ser- vicelösningar för andra än de prioriterade grupperna via den sociala hemhjälpen. Sti- gande ekonomiskt välstånd kan möjligen leda till ökad efterfrågan om utbudet an-

passas därefter. Attitydhinder motverkar synbarligen efterfrågan av servicefunktionen bostadsvård och återkommande riktad in- formation krävs för att stimulera efterfrå- gan. Planeringen av bostadsvården kan an- komma på fastighetsägaren som genom ett serviceutbud av städpaket inte bara kan konkurrera genom god boendeservice utan också bidra till att höja värderingen av städyrket. En försöksverksamhet med orga- niserad städservice genom bostadsföretagens förmedling kan bidra till erfarenheter för funktionen bostadsvård.

. : N , 5342—55-5; .fi/54545: 54.

:..-31:14:42! 4 .5 2 52.52.2522. 52 , 25., _ _ :. , , 5!,:aåiF-FS/ä—I-fgähf / , r .. . 2... %; ? :; .:; 25: ?. ::. .

Cl

5.1:.:..:.::.-|._n.l:w.:.. :::-== flygtur—fr:.iäaar. utg.—rufft—

_

_

O

namn!—lli ssu/(ci

)

m . .... 3 kg./'

Wijk;

'AKSV

il NMT IAF-N' mc

WID— MI

l VK

M- rv!

l

manage?

. 0 n 1 n

0 SJ / 14 __,1

IK

Mmmm © %

ing, städning och till-

varutransport, biluthyrning och fullständig tvättservice. .. tal med förmedling av bampassn

en alls1d1gt fungerande serv1cecent syn av lägenheter, paketmottagning, (Bo

2)

.

exempel 7

service,

Planering och organisation

21. Organisatorisk struktur

I detta avsnitt behandlas de organisatoriska förutsättningarna för planering och genom- förande av service i bostadsområden. Av- snittet beskriver kort de organ som i första hand har ansvaret för dessa frågor samt samband mellan dessa organ. I avsnittet be- handlas krav på ökad planering och sam- verkan på olika nivåer i den organisatoris- ka strukturen liksom vissa frågor som inte direkt är knutna till serviceverksamheternas innehåll.

21.1. Bakgrund

För att förverkliga de mål som formuleras för samhällets utbyggnad och utveckling krävs bl.a. en för ändamålet lämpligt ut- formad organisatorisk struktur av samhälle- liga och andra organ. Den snabba takten i samhällsbyggandet ställer krav på en effek- tiv och föränderlig organisationsapparat.

Den organisatoriska strukturen kan för- enklat indelas i sektorer och nivåer. Med hänsyn till intresseförhållanden kan man tala om fyra sektorer, nämligen den privata, den kooperativa, den allmänna organisa- tionssektorn samt den offentliga sektorn. På motsvarande sätt skiljs vanligen på cent- ral, regional och lokal nivå i den organisa- toriska strukturen.

Den privata sektorn och dess olika för- valtningsorgan har främst till uppgift att tillgodose ägarnas intressen, t. ex. att maxi— mera vinsten av verksamheten. Målen för

den privata verksamheten formuleras av en- skilda personer eller grupper av enskilda vilka inte är folkvalda. Den privata sektorn karaktäriseras av en relativt heterogen upp- byggnad. Stora skillnader råder dock mellan olika branscher. Koncentrationstendenser har under 1960-talet kunnat märkas inom åtskilliga branscher mot en ökad vertikal in- tegration i storföretagssektom. En ökad in- ternationalisering av denna sektor har lika- så kunnat konstateras. Inom detaljhandels- sektorn är en tendens mot koncentration så- väl inom företagsenheter som mellan före- tag skönjbar.

Den kooperativa sektorn har främst till uppgift att i skilda kooperativa sammanslut- ningar främja medlemmarnas ekonomiska och andra intressen. Kooperationen omfat- tar verksamheter som livsmedels- och detalj- handel, bostadsförsörjning, försäkringsrörel- se m.m. Den kooperativa sektorn karaktäri- seras av en betydande strukturrationalisering i riktning mot större enheter. Detta gäller dock inte i fråga om bostadsförvaltning.

Den allmänna organisationssektorn har till uppgift att tillvarata skilda gruppers in- tressen såsom löntagares, arbetsgivares, hy- resgästers eller fastighetsägares. Organisatio- nernas verksamhet är vidare ofta inriktad på att främja utvecklingen för intressenterna samt att företräda de skilda verksamheter- nas intressen gentemot den offentliga sek- torn samt mot andra intressenter. Den all- männa organisationssektorn karaktäriseras

av en stor mängd intresseorganisationer, of- ta sammanslutna i större grupper med viss gemensam förvaltning. De olika organisa- tionerna utgör ofta parter för centrala och lokala förhandlingar i ekonomiska och and- ra frågor.

Den offentliga sektorn utgörs av statliga och kommunala organ vilkas uppgift är ba- serad på det demokratiska samhällssystemet och består i att utforma och förverkliga politiska mål. Den offentliga förvaltningens organ har sålunda till uppgift att förverkliga mål formulerade och beslut fattade av folk- valda förtroendemannaorgan. I uppbyggna- den av den offentliga sektorn kan de ovan nämnda tre nivåerna tydligast urskiljas. Den centrala nivån utgörs av riksdag, regering, samt de centrala och affärsdrivande verken. Den regionala nivån omfattar län vars för- valtningsorgan är länsstyrelsen samt vissa regionala, till de centrala verken knutna för— valtningsorgan. På den regionala nivån åter- finns även sekundärkommuner eller lands- ting. På den lokala nivån slutligen återfinns kommuner med sin lagstadgade rätt till själv- styre. Till den offentliga sektorn räknas van- ligen även helt eller delvis stats- eller kommunalägda företag samt vissa stats- kontrollerade stiftelser eller sammanslut- ningar av typen hushållningssällskap.

Den offentliga förvaltningen har ett vitt förgrenat och omfattande verksamhetsfält. Ett sätt att grovt klassificera den offentliga förvaltningens arbetsområde redovisas ne- dank ' För samhällssystemet nödvändig verksamhet,

exempelvis försvar, polisväsende, utrikesför- valtning samt skatteuppbörd och folkbokfö- ring. . Översiktlig planverksamhet, exempelvis gene— ralplaneberedning, lokaliseringspolitik och byggnadsreglering.

' Offentlig kontroll av enskild verksamhet,

exempelvis utskänkningsärenden samt till- stånd för bank- och försäkringsverksamhet. Social service och omfördelningsverksamhet, exempelvis socialförsäkring, sjukvård och

bostadsförmedling.

Offentlig produktion av varor och tjänster, exempelvis kommunikationer, post, kraft etc.

De flesta offentliga förvaltningsorgan del- tar på ett mer eller mindre direkt sätt i sam-

hällsplaneringen. Då det gäller planering, genomförande och drift av de verksamheter som omfattas under beteckningen boende- service har servicekommittén tidigare (bl. a. i Boendeservice ], SOU 1968:38) konstate- rat att det största ansvaret vilar på den of— fentliga sektorn och därvid främst på kom- munerna. Det är därför naturligt att be- handlingen av de organisatoriska frågorna i samband med boendeservice främst kommer att beröra den offentliga kommunala sek— torn.

Den offentliga sektorn och då speciellt kommunerna — har expanderat kraftigt under 1950- och 1960-talet. Den kommu- nala sektorn tar för närvarande i anspråk omkring 1/5 av den totala bruttonational- produkten. Även om ökningstakten bedöms bli något långsammare under 1970—talet tor- de ansvällningen av den kommunala sek- torn komma att fortsätta.

Den kommunala förvaltningens struktur har påverkats och kommer att påverkas av en serie kommunindelningsreformer som ge- nomförts i syfte att åstadkomma ur social och ekonomisk synpunkt lämpligt stora kommuner. Den primärkommunala indel- ningen härstammar från 1862 och indel- ningsreformer har genomförts i huvudsak i två etapper. Den första genomfördes 1952 då antalet kommuner minskades från 2 500 till drygt 1 000. Antalet små kommuner samt den stora variationen i storlek mellan kom— muner bidrog till att förberedelser för ytter- ligare minskning av antalet kommuner före- togs 1959 och målet för den nya indelnings- reformen var att varje kommun skulle utgö— ra en näringsgeografisk enhet och skulle ha minst 8 000 invånare år 1975. Kommunerna sammanfördes i många fall därför till kom- munblock för att senast årsskiftet 1973/74 ha bildat de nya kommunerna, till antalet ca 270. De nya kommunerna ansågs där- med ha tillräckligt stort antal invånare för att utgöra underlag för ett antal vä- sentliga primärkommunala verksamheter. Det förtjänar påpekas att av de nya kommunerna drygt hälften, ca 150, såväl

lMolin, Månsson, Strömberg: Offentlig för- valtning. Bonniers, Stockholm 1969.

1975 som 1980 beräknas ha mindre än 20 000 invånare.

21.2. Samhällsplanering och den offentliga sektorn

Begreppet samhällsplanering är vittomfat- tande och svårdefinierbart, men i detta sam- manhang avses dels sektoriell planering för viss verksamhet och dels samordning av planering för dessa verksamheter, såväl samordning på samma nivå som mellan ni- våer. Samhällsplanering och samhällsbyg- gande är en mycket komplicerad process i vilken en stor mängd offentliga och andra organ deltar. Samhällsplaneringen bygger på övergripande sociala mål, som detaljeras och förverkligas i tre planeringsformer, nämli- gen ekonomisk planering, fysisk planering och verksamhetsplanering.

Ekonomisk planering bedrivs på samtliga nivåer i samhället och inom alla sektorer. Inom den offentliga sektorns centrala nivå görs långtidsutredningar, finansplaner och andra övergripande ekonomiska planer. På kommunal nivå bedrivs numera i åtskilliga kommuner en rullande femårig ekonomisk planering som årligen redovisas till länssty- relsen. På kommunal nivå görs även kort- siktiga ekonomiska planer, den viktigaste utgör kommunens årliga budget.

Fysisk planering utförs likaså på samtliga nivåer och till övervägande del inom den offentliga sektorn. Byggnadslagen anger fyra s.k. planinstitut vilka ger upprättade, antagna och fastställda planer rättsligt bin- dande verkningar. De planinstitut som redo- visas i 1947 års byggnadslag är regionplan, generalplan, stadsplan och byggnadsplan.

Planläggning och byggnadsväsen i bygg- nadslagens mening är främst att betrakta som kommunala angelägenheter. Kommu- nen kan i princip bestämma om och när översiktsplan och detaljplan skall upprättas. Detta innebär att bebyggelseplanering kan komma till stånd endast i den omfattning och med sådan utformning som varje en- skild kommun anser lämpligt. Det är detta som ofta kallas kommunens planmonopol,

eller rättare kommunens planeringsmono- pol.

Vidare skall några ord nämnas om verk- samhetsplanering som normalt bedrivs inom samtliga samhällssektorer. Verksamhetspla- neringen utgör handlingsprogram för de skilda förvaltningarnas förehavanden under viss tid. Exempel på verksamhetsplanering inom den offentliga sektorn är på central nivå bostadsbyggnadsplaner, vägplaner och skolbyggnadsplaner och på kommunal nivå bostadsbyggnadsprogram, barnstugeplaner etc. Det är intressant att konstatera att åt- skilliga av dessa planer, främst på central nivå, inte är politiskt förankrade utan kan betraktas som tjänstemannaprodukter. På kommunal nivå antas emellertid såväl eko- nomiska som fysiska och verksamhetsplaner av förtroendemannaorgan, ytterst av kom- munfullmäktige.

Sambandet såväl inom som mellan de oli- ka organen inom den offentliga sektorn är i stor utsträckning ”vertikalt" inriktat. Detta är beroende av att den centrala styrningen av regionala och lokala organ ofta sker med ekonomiska och legislativa medel. Detta in- nebär att varje organ normalt svarar för såväl planering som genomförande och drift av viss verksamhet. Det innebär vidare att sambandet mellan skilda organ på samma nivå i strukturen i många fall kan bli brist- fälligt. På central nivå utgör regeringen ett viktigt forum för samordning av bl. a. över- ordnade planeringsbeslut. På verksnivån där- emot saknas samordnande instans. På den regionala nivån utgör länsstyrelsen samord— ningsorgan för samhällsplaneringsfrågor och på den lokala nivån utgör normalt kommun- styrelsen det samordnande organet.

På den kommunala nivån har samman- läggningarna och andra faktorer bidragit till att de kommunala förvaltningscnheterna vuxit relativt snabbt. Generellt har konstate- rats att någon nedbantning av administra- tionen i en nybildad kommun i förhållan- de till summan av de tidigare resurserna inte ägt rum. De rationaliseringseffekter som uppnåtts har istället tagits ut i form av ka- pacitetshöjningar. Det är vidare av stort in- tresse att konstatera att den sammanlagda

kommunen ofta på varje servicesektor över- tar den målsättning som gäller för den inom resp. sektor mest utvecklade delkommunen. Om denna tendens består skulle redan detta medföra att en höjning av servicenivåema i de nybildade kommunerna kan emotses.

Vi55a försök har gjorts, bl. a. av kom- munalforskningsgruppen inom Göteborgs Universitet, att påvisa eventuella samband mellan kommuners befolkningsunderlag, tjänstemannatäthet, skattekraft och service- förmåga. Ett klart samband finns också mel- lan tjänstemannatäthet och kommunstorlek resp. andel tätortsinnevånare i kommunen. Slutligen har konstaterats att med större be- folkningsunderlag och större andel tätorts- befolkning följer mer kvalificerade kommu- naltjänstemän. Med större befolkningsun— derlag följer även behov av större utrymme för specialförvaltningsgrenar inom den kom- munala administrationen.

21.3 Den nya planeringssituationen

Den pågående urbaniseringsprocessen i kom- bination med den stigande levnadsstandar— den har inneburit att allt större krav har kommit att ställas på samhällelig service av olika slag. En avsevärd resursknapphet har bl.a. därför blivit en realitet för stat och kommuner. Resursknappheten är ofta be— svärande vad gäller tillgång till t. ex. perso- nal, kapital, mark samt planeringsresurser. Allt större anspråk ställs av olika grupper i samhället på bl.a. de kommunala verk- samhetsgrenarna samtidigt som den kom- munala verksamheten i sin helhet måste del- ta i konkurrensen om de nationella resur- serna med statlig och enskild verksamhet av skilda slag. De ökande anspråken på mark för t.ex. näringsliv, rörligt friluftsliv, fri- tidsbebyggelse, kommunikationer, bostads- bebyggelse etc, har medfört svåra avväg- ningsproblem.

Statlig planering

Under det senaste decenniet har staten ökat intresset för och vidtagit en rad åtgärder i syfte att underlätta och förbättra samhälls-

planeringen. En stor del av dessa åtgärder påverkar förutsättningarna för planering, genomförande och drift av boendeservice.

På central nivå har således två statliga verk inrättats vilket inneburit en förstärk- ning och en koncentration av de statliga in- satserna i planeringsarbetet på verksnivån, nämligen naturvårdsverket och planverket. Det fr.o.m. den 1 januari 1973 arbetande konsumentverket kan förhoppningsvis bidra i detta avseende. På central nivå görs vida- re försök med att förbättra underlagsmate- rialet för samhällsplaneringen genom inrät— tandet av centralnämnden för fastighetsda- ta liksom genom utveckling av demografiskt statistikpaket (DEMOPAK) och inkomst— statistiska paket (INKOPAK) m.m. inom statistiska centralbyrån.

Av de åtgärder som vidtagits på statlig central nivå är det främst fyra som mera direkt påverkar eller kommer att påverka utformning av bostadsområden och boen— deservice, nämligen den fysiska rikspla— neringen, den regionalpolitiska planeringen, bostadsplaneringen samt revideringen av Byggnadslagen. Sedan 1967 har inom kommunikationsde- partementet och senare överfört till civilde- partementet pågått en försöksverksamhet med fysisk riksplanering. Syftet med denna är att kartlägga de önskemål som skilda verksamheter på lång sikt kan komma att rikta mot mark— och vattentillgångar, läge och miljö. Vidare syftar den fysiska rikspla- neringen till att, i den mån det är motiverat av riksintresse, dra upp riktlinjer för hus- hållningen med sådana naturresurser som är eller kan väntas bli efterfrågade av skilda intressen. En rapport om denna försöksverk- samhet publicerades i december 1971 (Hus— hållning med mark och vatten, SOU 1971: 75). Rapporten innehåller relativt omfat- tande inventeringar av de anspråk som skil- da verksamheter i samhället väntas ställa under de närmaste decennierna liksom av de resurser som står till buds i landet som helhet vad gäller mark och vatten. Rap- porten behandlar främst frågor rörande fri- luftsliv, fritidsbebyggelse, miljöstörande in- dustri samt vetenskapliga skyddsbehov. Hös-

ten 1972 överlämnades till riksdagen en pro- position rörande den fysiska riksplanering- en samt den regionalpolitiska planeringen i landet. (Prop. 1972:1 l l). Syftet med den se- nare är att på bästa sätt använda de olika välfärdskomponenterna till en för männi— skorna bästa möjliga materiell, social och kulturell välfärd. Det innebär att de suc- cessivt ökande resurserna målmedvetet skall utnyttjas för att i näringsgeografiska regio- ner som i huvudsak motsvaras av de nuva- rande länen bygga upp orter av olika karak- tär vilka inbördes kompletterar varandra så att samtliga grundläggande välfärdskom- ponenter arbete, service och miljö —— skall bli tillgängliga inom räckhåll för alla människor. Den regionalpolitiska planering— en bygger på två hittills genomförda för- söksplaneringsomgångar, kallade Länsplane- ring 1967 och Länsprogram 1970. Plane- ringen har genomförts av länsstyrelserna i samarbete med kommunerna på uppdrag av Kungl. Maj:t. Redovisningen behandlar i huvudsak tre problemområden, nämligen sysselsättningsskapande åtgärder, åtgärder av socialpolitisk natur samt frågor rörande investeringar inom den offentliga sektorn. Den statliga planeringen på länsnivå är av— sedd att bli "rullande”. Nästa planeringsom— gång beräknas påbörjas 1973 och skall bygga på bl. a. 1970 års folk- och bostadsräkning. Såväl den regionalpolitiska som den fysiska riksplaneringen får direkt eller indirekt ef- fekt på människornas levnadsförhållanden och är därför av största betydelse. Riksda- gen beslutade i december 1972 i huvudsak enligt propositionen.

Av stor betydelse för människornas väl- färd vad avser bostäder och service är den lokala och centrala bostadsplaneringen. En- ligt lagen om kommunala åtgärder till bo- stadsförsörjningens främjande skall de flesta kommuner årligen upprätta och redovisa bostadsbyggnadsprogram för de fem när- mast följande åren. När kommunindelnings- reformen är genomförd den 1 januari 1974 gäller krav på sådan redovisning landets samtliga kommuner. I dessa program skall dels göras bedömningar av det framtida bo- stads- och lokalbyggnadsbehovet, dels klar-

läggas det byggande som är möjligt att ge- nomföra med hänsyn till planeringsläge och produktionsförutsättningar. Programmen utgår från beräkningar av befolkningsut- veckling samt från kommunalpolitiska mål- sättningar för bostads- och lokalbyggandet. Programmet omfattar såväl förändringar inom det befintliga bostads- och lokalbe- ståndet genom ombyggnad eller sanering som genom nyproduktion. Bostadsbyggnads- programmen används för den regionala pla- neringen och för att ge statliga organ upp- lysningar om kommunernas bostadsplane- ring vid fördelning av resurser för detta byggande.

Bygglagutredningen, som tillsattes 1968, har till uppgift att göra en total översyn av 1947 års byggnadslag. Utredningen skall i sitt arbete utgå ifrån att en riksplan kom- mer att finnas. Regionplanen skall enligt utredningens direktiv som hittills utgöra un- derlag för den kommunala översiktliga pla- neringen.

Den kommunala översiktsplanen, enligt direktiven kallad kommunplan, bör i sina huvuddrag följa riks- och regionplanens in- tentioner. Den mera produktionsförberedan- de planeringen i form av kommundelspla- ner och detaljplaner bör enligt samma di- rektiv kunna fastställas av kommunfullmäk- tige om kommunen har en av Kungl. Maj:t fastställd kommunplan. Det plansystem som redovisas i direktiven till bygglagutredning- en ser kortfattat ut på följande sätt:

Plan Ansvarig för Fastställelse- planeringen myndighet Riksplan Kungl. Maj:t Fastställes ej Regionplan I regel förbund Kungl. Maj:t av kommuner Kommunplan Kommunstyrelse Kungl. Maj:t Kommun- Kommun- Kommun— delsplan styrelse, fullmäktige byggnadsnämnd Detaljplan Kommun- Kommun- styrelse, fullmäktige byggnadsnämnd 1 4 5

Huvudansvaret för planering och genomfö- rande av den del av samhällsbyggandet som boendeservice utgör åvilar kommunen.

Kommunens befogenheter och ansvar regleras främst i kommunallagarna. Kom— munen medverkar i praktiskt taget samtli- ga aktiviteter som berör samhällsbyggande och boendeservice. Kommunen har således ansvar för den översiktliga planeringen för markanvändning och resursanvändning och verksamheter, vidare för den detaljerade planeringen och för genomförandet av till exempel bostadsbyggandet, sociala verk- samheter, skolbyggandet, kultur- och fritids- aktiviteter samt anläggningsverksamhet och kommunikationer.

Förutsättningarna för samhällsplanering- en på kommunal nivå har kommit att för- ändras i snabb takt de senaste åren. De händelser som medverkat till den nya situa- tion som uppstått är främst följande.

Kommunindelnlngsreformen reducerar antalet kommuner från drygt 1000 till ca 270. Detta innebär dels att de nya kom- munerna fått större områden att planera för och dels i många fall bättre planerings- resurser.

Ökade anspråk på kommunal service av skilda slag har medfört en ökad resurs- knapphet som i sin tur nödvändiggör en hårdare prioritering mellan olika verksam- heter.

Den ökade statliga aktiviteten inom sam- hällsplaneringens område ställer krav på un- derlag och utarbetande av former för sam— arbete.

Som framgått av ovanstående är en stor mängd samhälleliga och andra organ in- blandade i planering och genomförande av boendeservice. En ökad samordning blir nödvändig för att boendeservicen skall kun- na erbjudas de boende i erforderlig om- fattning och i rätt tid. Den fortsatta be- handlingen av de organisatoriska frågorna skall ägnas möjligheterna att åstadkomma den samordning i planerings- och genom- förandeskedena som blir nödvändig för att uppfylla denna målsättning.

22

22.1. Central och regional nivå

Begreppet boendeservice är ett samlings- namn för en rad verksamheter och åtgär- der för vilka en stor mängd organ inom de olika samhällssektorerna och på olika ni- våer har ansvar. En väl fungerande och ut- byggd boendeservice kännetecknas bl. a. av innehållsmässig och tidsmässig anpassning till den enskilda människans behov. Efter— som huvudmannaskapet för de i boende- servicen ingående komponenterna är splitt- rat på så många organ blir samordning av de olika organens planerings- och ge- nomförandeåtgärder en viktig uppgift. Inne- hållet i de skilda serviceverksamheterna och den innehållsliga samordningen mellan så- dana verksamheter diskuteras utförligt i del II, III och IV. Här skall därför behandlas planerings- och genomförandeprocesserna ur organisatorisk synpunkt.

Samordnad planering

Huvudansvaret för planering och genom- förande av de serviceverksamheter som dis- kuteras i detta betänkande vilar på kommu- nen. Viktiga förutsättningar för planering ges emellertid av statliga organ, såväl på central som på regional nivå, i form av ner- mer, föreskrifter, råd och anvisningar för skilda verksamheter och anläggningar. Vik- tiga förutsättningar för genomförandet ges likaså av de statliga organen, främst ge-

Behov av förändringar

nom ekonomiska bidrag och regler knutna till dessa.

På den centrala nivån utgör Kungl. Maj:t det högsta samordnande organet för de verksamheter som ingår i begreppet boende- service. En rad centrala ämbetsverk hand- lägger frågor som direkt eller indirekt på— verkar utformningen av servicen i bostads- områdena. En stor del av det centrala an- svaret för frågor som rör service i bostads- områdena har socialstyrelsen. Bostadsstyrel- sen, skolöverstyrelsen och statens planverk har likaså viktiga uppgifter i detta sam- manhang. Det nya konsumentverket har också uppgifter som har nära samband med utformningen av servicen i bostadsområden.

Planeringen för boendeservice och när- liggande frågor på central nivå sker emel- lertid i stor utsträckning sektoriellt och ofta utan närmare kontakt mellan sektorerna. Planverket har enligt sin instruktion i upp- gift att samordna de föreskrifter, råd och anvisningar som olika myndigheter utfärdar och som rör planläggning av bebyggelse. Ett försök till sådan samordning har också skett i samband med utarbetande av förslag till anvisningar för utformning av bostadens grannskap, men detta samordningsarbete rör endast den fysiska planeringen och är av tillfällig natur.

Inom den fysiska planeringens område föreligger ett behov av kontinuerligt sam- arbete rörande utformningen av bostaden och bostadsmiljön med boendeservice. Det

förefaller rimligt att de insatser som görs och de initiativ som tas från olika centra- la myndigheter och som direkt påverkar utformningen av dessa faktorer kan samord- nas i lämplig form. Samma behov av sam- ordning gäller för planering av boendeser- vice som helhet. Det är vidare angeläget att genom centrala statliga insatser förbätt- ra underlag och förutsättningar för plane- ring av boendeservice.

På den regionala nivån har den partiella omorganisation av den statliga länsför- valtningen som genomfördes den 1 juli 1971 inneburit att resurserna för planering och samordning inom samhällsplaneringens om- råde sammanförts till en planeringsavdel- ning i den nya länsstyrelsen. Kommunin- delningsreformen och den förstärkta plane- ringsavdelningen inom länsstyrelsen har gjort det möjligt att överföra en rad tidiga- re centrala arbetsuppgifter till den regionala nivån. Exempel på detta är den regionalpo- litiska verksamheten.

På den regionala nivån finns emellertid fortfarande en rad statliga sektororgan med ansvar för verksamheter inom boendeservi- cens område. Dit hör länsbostadsnämnd, länsskolnämnd m.fl. För att åstadkomma en så stor samordning som möjligt mellan länsstyrelse och övriga statliga länsorgan har länsstyrelsen också givits beslutanderätt över vissa frågor rörande översiktlig pla- nering som tidigare handlagts i de skilda länsorganen.

Till sådana frågor hör huvudsaklig för- delning av det bostadsbyggande som ryms inom länet tilldelade ramar för nyproduk- tion, regionalpolitisk prioritering av objekt för sysselsättningsfrämjande åtgärder och för den reglerade byggnads- och anlägg- ningsverksamheten samt allmän prioritering av skolväsendets lokalisering och dimensio- nering, särskilt såvitt avser grundskolans högstadium och gymnasieskolan. Det blir därför naturligt att varje länsmyndighet genom denna samordning kommer att inom sitt fackområde verka i enlighet med en ge- mensam uppfattning om länets utveckling och med beaktande av statsmakternas direk- tiv beträffande de olika verksamhetsområ-

Någon samlad bild av denna nya arbets— organisations utfall torde ännu inte kunna redovisas. Det är emellertid uppenbart att graden av samordning och samarbete till stor del fortfarande blir beroende av enskil- da tjänstemäns förmåga att ta initiativ och benägenhet att samarbeta.

På den regionala nivån återfinns även landstingen. Frågan om landstingens roll i förhållande till såväl statlig regional för- valtning som primärkommunal förvalt- ning har varit och är föremål för omfattan- de utredningsverksamhet. I föreliggande be- tänkande behandlas dessa frågor främst i del II, Social omvårdnad. Slutligen kan nämnas att en mera övergripande behand- ling av dessa frågor kommer att ske inom länsberedningen, som har till uppgift att överväga fördelningen i stort av samhälls- uppgifter mellan stat och kommun. Bered- ningen skall vidare behandla uppgiftsför- delningen mellan såväl primär- och sekun- därkommun som centrala och regionala statliga organ. Beredningen skall slutligen också utarbeta förslag till lämpliga geogra- fiska arbetsområden.

U tvecklingsverksamhet, kunskapsåterföring och information

Kunskaperna hos brukare om utbud i form .av verksamheter eller anläggningar för boendeservice är brister i många fall. Ut- nyttjandet av boendeservice i olika former kan vara litet beroende på brist på kunskap om dess existens. Kunskaperna kan likaså vara bristfälliga hos producenter av boen- deservice på grund av dålig eller obefintlig information om lämpliga former för ut- byggnad av skilda serviceverksamheter eller anläggningar.

På samma sätt kan kunskaperna hos normutfärdande eller hos beslutsfattande organ i många fall vara bristfälliga beträf- fande aktuella lokala problem och om er- farenheter av prövade lösningar på boen- deservicens område. Dessa förhållanden återspeglar en brist på kommunikation mel-

lan producenter och brukare av boendeser- vice.

En sådan kommunikation är nödvändig att åstadkomma på flera nivåer i planerings- organisationen. Ju mera omfattande och differentierade som boendeservicens olika komponenter blir desto större blir behovet av kommunikation om dessa frågor. På central nivå saknas möjligheter till samord- nad information och kommunikation röran- de planering av boendeservice. Hittills har servicekommittén och dess sekretariat kom- mit att utgöra ett organ med delvis dessa uppgifter. Men i och med att kommittén nu överlämnat sitt slutbetänkande saknas åter ett naturligt organ för sådan kommunika- tion.

Till frågan om kommunikation mellan producenter, beslutsfattare, brukare och andra intresserade av boendeservicens ut- formning hör också frågan om möjligheter att utveckla och utvärdera nya och kanske okonventionella lösningar inom detta om- råde. Även i detta avseende har service- kommittén och dess sekretariat hittills kom- mit att utgöra en möjlighet för kommuner, projektörer och andra att diskutera och i vissa fall få stöd för tankar på tidigare icke prövade lösningar på utformning av främst anläggningar för boendeservice. Det är Vi- dare angeläget att de experiment av skilda slag som i större eller mindre omfattning planeras eller genomförts i anslutning till av kommittén förordade riktlinjer kan följas upp på ett systematiskt sätt för att senare utvärderas. Vissa sådana uppgifter åligger bostadsstyrelsen sedan den 1 juli 1972.

22.2 Kommunal nivå

Som ovan nämnts har kommunens kompe- tens i frågor rörande samhällsplanering i allmänhet kommit att öka under de senaste decennierna. Kommunen har ansvaret för huvuddelen av boendeservicens olika verk- samheter och anläggningar liksom för plan- läggning och byggnadsverksamhet i allmän- het inom sitt geografiska område.

Samordnad planering

I kommunallagen finns ingen klart angiven bestämmelse om kommunal skyldighet att upprätta långsiktiga planer för kommuner- nas verksamhet. I å 30 sägs emellertid att kommunstyrelsen med uppmärksamhet skall följa de frågor som kan inverka på kommu- nens utveckling. Denna bestämmelse har an- setts innebära att kommunstyrelsen har att svara för att erforderlig långtidsplanering kommer till stånd samt att denna är sam- ordnad med annan planering.

Vad beträffar den fysiska planeringen kan också konstateras att initiativet i stor utsträckning förskjutits från byggnadsnämnd till kommunstyrelse, särskilt när det gäller den översiktliga fysiska planeringen. I di- rektiven till bygglagutredningen antyds vi- dare lämpligheten av att ansvaret för den tänkta kommunplanen definitivt förläggs till kommunstyrelsen, ett förfarande som anses befordra den nödvändiga samordning- en mellan fysisk, verksamhets- och ekono- misk planering.

Kommunstyrelsens ledande roll inom den kommunala förvaltningshierarkin har så- lunda kommit att betonas alltmer.

De ökade anspråk som ställs på kom- munens resurser gör det angeläget att det kommunala planeringsarbetet alltmer in— tensifieras och fördjupas så att bl.a. ge- nomförande och drift så långt som möjligt kan samordnas mellan olika sektorer. Det synes också angeläget att förtroendemän engageras i planeringsarbetet i tidigare ske- de och i större omfattning än vad som idag ofta är fallet.

Planeringen bör i regel baseras på en ingående analys av de olika verksamhets- grenarna. En viktig och nödvändig förut- sättning när det gäller boendeservice är att kommunens planerande organ kan få en så god kunskap som möjligt om det totala, dvs. även icke—kommunala, serviceutbudet liksom en god bedömning av behov och efterfrågan av de olika serviceaktiviteterna. Försök med närmare analys av boendeservi- cens förhållanden har gjorts i bl. a. Nacka och Lund.

Analys av befolknings- och syssel- sättningsutvecklingen

i

Näringslivsprogram

i

Befolkningsmål- sättning

l

Skatteunderlegs—

prognos i l

il

Kommunalpolitiska beslut och mål- sättningar

Egna och regionala planer betr. markanvändningar samt övriga fysiska förhållanden

Statliga direktiv, restrik- tioner och planer

Landstingskommunala beslut och planer

vi

il ll

GEMENSAMMA PLANE RI NGSFÖRUTSÄTTNINGAR

Fig. ]. Beståndsdelarna i för kommunen gemensamma planeringsförutsättningar enligt en mo- dell utarbetad av Kommunförbundet och redovisad bl. a. i Kommunal Tidskrift, nr 20 år 1971.

En förutsättning för att uppnå rimlig samordning av den kommunala samhälls- planeringen är att kommunen fastställer de förutsättningar som skall utgöra gemensam bas för planering av samtliga kommunala verksamheter. I en modell för sådan pla- nering som Kommunförbundet arbetar med och som försöksvis prövas i några kommu- ner benämns dessa ”gemensamma plane- ringsförutsättningar”. Förutsättningarnas komponenter redovisas i figur 1.

Samordning i genomförandeskedet

Alltfler planeringsuppgifter läggs som nämnts på kommunstyrelsen. Såväl i den

Uppdragsgivare

Ledningsgrupp

Projektgrupp

ovan redovisade modellen för utformning av för kommunen gemensamma planerings- förutsättningar som i det arbete med s.k. vidgad generalplanering som pågår inom planverket förutsätts kommunstyrelsen vara det ledande organet. Som en konsekvens av denna koncentration av planeringsfunktio- nerna och av arbetsuppgifternas ökade kom- plexitet diskuteras modeller för organisa- tion av samarbetet mellan kommunala för- valtningar. Ett exempel på sådan typ av samarbetsmodell är projektorganisationen. Dess komponenter framgår av figur 2. Projektorganisationer skapas för tillfälli- ga arbetsuppgifter. Det kan gälla planering och uppförande av en enskild anläggning

Referensgrupp

Fig. 2. Principiell uppbyggnad av kommunal projektorganisation enligt modell utarbetad av Kom- munförbundet. Källa: Kommunal Projektadministration. Svenska kommunförbundet. Stockholm

1971 .

eller ett bostadsområde och det kan i vissa fall gälla upprättande av kommunens bo- stadsbyggnadsprogram. Uppdragsgivaren i projektorganisationen kan vara kommu- nal nämnd, ofta kommunstyrelsen. Upp- dragsgivaren bör ange projektets mål och inriktning, projektets resursramar, ange eventuella restriktioner för arbetet samt utse ledningsgruppen och dess ordförande m.m. Ledningsgruppen bör bestå av repre- sentanter för projektets kommunala huvud- intressenter och kan vara såväl förtroende- män som tjänstemän, beroende på projek- tets art, omfång samt övriga lokala förhål- landen. Ledningsgruppens uppgift är att tolka och precisera givna mål, pröva och godkänna program, tidplaner rn. m. för pro- jektet samt utse medlemmar i referensgrupp och projektledare. Referensgruppen består av en bredare representation av intressenter i projektet och skall kontinuerligt informe- ras om projektet och konsulteras vid be- hov. Slutligen leds arbetet inom projekt- gruppen av en projektledare. Gruppens upp- gift är att med ledning av direktiven pla- nera och genomföra projektet i detalj. I ledningsgrupp såväl som i projektgrupp kan ingå representanter för icke-kommunala in- tressen i projektet.

Som framgår av ovanstående är sam- hällsplanering på kommunal nivå en myc- ket komplicerad process där en stor mängd organ på skilda nivåer blir inblandade. Boendeservicens verksamheter och anlägg- ningar utgör komponenter i denna pro- cess. På grund av att boendeservice tillhan- dahålles av en mängd skilda huvudmän blir samordningsfrågorna i samband med plane- ring av de skilda verksamheterna eller an- läggningarna på kommunens nivå särskilt angelägna. Sådan samordning bör ske så- väl mellan olika kommunala organ som mellan kommun och andra intressenter såsom konsumenter och kommersiella in- tressenter.

Samordning i driftskedet

Behovet av samordning mellan olika ser- vicefunktioner gäller inte endast planerings-

skedet och genomförandeskedet utan i minst lika hög grad driftskedet. Då det gäller drift av anläggningar och lokaler för boendeser- vice har servicekommittén redan i betän- kandet Boendeservice 2 (SOU 1970:68) dis- kuterat angelägenheten av att finansiering och lokalförvaltning blir så utformad att ett samordnat lokalutnyttjande underlättas och kan främjas. Speciellt påtagligt är detta i de s.k. integrerade serviceanläggningama i bo- stadsområden.

Samordningen av verksamheter på bo- stadsområdesnivå bör omfatta dels egent- liga serviceverksamheter dels sekundära funktioner som lokalförvaltning, fastighets- skötsel, uppvärmning och renhållning. Även personella samordningsfrågor bör prövas i detta sammanhang.

Till den organisatoriska aspekten på drift av boendeservice hör även frågan om an- svarsfördelning och grad av påverkan av serviceverksamheters eller anläggningars ut- formning i driftskedet mellan olika intresse— grupper på bostadsområdesnivån.

Generellt är det angeläget att de som brukar en anläggning eller tar del i en verk- samhet ges möjlighet att påverka dess in- riktning eller utformning. Det kan gälla de boende i ett område eller anställda i en an- läggning, rörelseidkare eller föreningar av olika slag. Det är vidare angeläget att så- dan möjlighet erbjuds inte bara i anlägg- ningar i nybyggnadsområden utan även i befintliga bostadsområden och därmed även i sanerings- och kompletteringsområden.

Vissa försök med ökat inflytande för boendegrupper på lokalers utformning och användning i bostadsområden har gjorts och görs. Möjlighet till påverkan av utform- ningen av den egna och den gemensamma miljön är ett av de mål som servicekom- mittén ansett att boendeservice kan medver- ka till att förverkliga. Samtidigt utgör ut- byggnaden av boendeservice en nödvändig förutsättning för många människor för att kunna aktivt delta i denna påverkan. Det är av dessa skäl angeläget att finna organi- satoriska former och fysiska lösningar som möjliggör en reell påverkan från berörda brukargrupper.

Information på lokal nivå

På den lokala nivån och speciellt på bo- stadsområdes- och hushållsnivå är informa- tion om boendeservicefrågor mycket ange- lägen. Här gäller det information från pro- ducenter till brukare om tillgång till olika serviceverksamheter eller lokaler. Störst är behovet möjligen i nybyggda bostadsområ- den men även i befintlig bebyggelse kan be- hovet av information om tillgänglig service vara stort. Informationen från brukare till producenter bör omfatta krav och önskemål på utformning av boendeservice, krav på lokalisering och dimensionering av service— anläggningar under planeringsskedet. I driftskedet bör informationen omfatta ut- värdering av de brukade verksamheterna och anläggningarna liksom krav och önske- mål på förändringar i serviceutbudets om— fattning och lokalisering samt på anlägg— ningarnas direkta utnyttjande och utform- ning.

...att ge deltagarna del i organisationslivets idéer och arbetsmetoder genom skapande aktivi- teter i demokratiska former . . . (Allihopa-i-förort, exempel 4.5)

23. Förslag till åtgärder

23.1. Allmänna utgångspunkter

Stora och snabba förändringar i samhällets utveckling har ägt rum under de senaste de- cennierna. Ökad urbanisering och högre anspråk är några av de faktorer som har bidragit till att kravet på planering på olika nivåer i samhället ökat avsevärt.

Den förvaltningsorganisation som ryms inom den offentliga sektorn har till upp- gift att förverkliga politiskt fattade beslut. Ett av de medel som står till buds för att styra samhällets utbyggnad är en aktiv planering. Staten har under senare år ta- git ökad del i samhällsplaneringen dels genom att skapa bättre förutsättningar och underlag för samhällsplaneringen i stort och dels genom att själv bedriva en aktiv planering och vidta åtgärder för att genom- föra sådana planer. Som exempel på denna ökade statliga aktivitet kan nämnas den regionalpolitiska planeringen och den fy- siska riksplaneringen. Också den kommuna- la planeringen inom samhällsbyggandets område har ökat avsevärt, dels på grund av Strukturförändringar i den kommunala ni- vån i allmänhet och dels på grund av den ökade statliga aktiviteten.

Som tidigare framhållits bör samhällspla- neringen som helhet syfta till att fördela till- gängliga resurser jämnare såväl mellan re- gioner och områden som mellan de enskilda människorna.

Kommittén har i diskussionen om priori-

teringar inom boendeservicens område (Bo— endeservice 2, SOU 1970:68) funnit det lämpligt att som underlag för diskussionen om samhällets ansvar och insatser göra åtskillnad mellan tre typer av åtgärder. För att serviceutbudet skall bli tillfreds- ställande krävs att samtliga dessa åtgärder vidtas. De tre typerna av åtgärder är:

planeringsåtgärder

härmed avses regional och annan översiktlig fysisk planering, utformning av den fysiska boendemiljön, inklusive lokal- och anläggnings- utformning, som främjar integration och sam- ordning av verksamheter samt tillgänglighet

tillhandahållande av lokaler och anläggningar

härmed avses tillhandahållande av lämpligt lokaliserade och utformade lokaler och an- läggningar för serviceaktiviteter

drift av verksamheter

härmed avses ansvarstagande för serviceverk- samheten som helhet, innefattande verksam- hetsplanering samt genomförande av erforder- liga serviceåtgärder

Kommittén har valt att indela de olika serviceaktiviteterna i tre ansvarsgrupper vad avser grad av samhällsansvar för de ovan nämnda tre åtgärderna. Kommitténs ställ- ningstaganden i dessa frågor kan enklast sammanfattas i figur 3.

pla neri ngsåtgärder

tillhandahållande av lokaler

drift av verksamheter

ansvars- ansvars- ansvars- grunp 1 grunn 2 grupp 3 %

(0 C CTU

E E En. E 0 . m 505 o 05 og O '; 5 ..>. :> 51:

_” E' ?g» 995 9 av ..3 -"—'c %$ av 035 o o.- o-o On: 13.2 :: "Oo ma .cn: ...> mC "nu. mc nox -—> HH :J-— QC ut; ...—0 E'" 52 En: ED 553 5.2 55 xm go =S"! 0 Om: o.: o'.» att! >.o m: _D ,..x

////%///7//// /%////// %%//

% samhällsansvar

ansvaret kan överlåtas till andra organ i samhället

Fig. 3. Grafisk sammanfattning av servicekommitténs prioriteringsdiskussion i Boendeservice 2, SOU 1970: 68.

Den ovan förda diskussionen om priorite- ringar visar att servicekommittén anser det vara ett samhällsansvar att driva planering för samtliga serviceaktiviteter och anlägg- ningar för dessa aktiviteter. Det blir där- för naturligt att kommitténs förslag be— träffande organisatoriska eller administra- tiva åtgärder för att förbättra serviceför- sörjningen i bostadsområdet främst blir in- riktade på att så långt möjligt öka och för- bättra planeringen för boendeservice. En förutsättning för detta består i att förbättra underlaget för boendeservicens planering.

Mot bakgrund av kommitténs erfarenhe- ter, redovisade i såväl Kommunstudien (SOU 1971: 25) som Projektstudien (SOU 1971: 26) samt diskussioner och förslag i fö- religgande betänkande behandlas i detta av— snitt även möjligheter till ökad samordning av planering för boendeservice såväl på central som på regional och lokal nivå. Kommitténs erfarenheter ger också under- lag för kort diskussion om ökad samord- ning i genomförande- och driftskedet be- träffande serviceverksamheter och anlägg-

ningar för service.

Slutligen skall frågan om möjlighet till ökat brukarinflytande diskuteras, främst mot bakgrund av servicekommitténs diskus- sion om mål för boendeservice, där kom- mittén anser att möjligheten att påverka så- väl den egna som den gemensamma miljön är ett viktigt mål. I samband härmed be- handlas även frågor rörande information om boendeservice.

23.2 Förbättrat underlag för planering av boendeservice

Servicekommittén har i sitt arbete kunnat konstatera att förutsättningarna för en ökad planering för boendeservice i kommunerna i många fall är begränsade. Detta kan bero på flera faktorer. En vanlig faktor är bris- tande planeringsresurser och en annan kan vara bristande kunskaper om lämplig ut- formning av boendeservicens olika funktio- ner och lokaler för dessa. Flera åtgärder har emellertid vidtagits på central statlig nivå för att skapa bättre förutsättningar

för planering av bostadsområden och boen- deservice. På kommunal nivå och inom Kommunförbundet pågår likaså arbete som på kort och lång sikt kan antas förbättra förutsättningar och underlag för planeringen av bl. a. boendeservice.

Central statlig nivå

Som tidigare nämnts har staten under senare tid tagit alltmer aktiv del i samhälls- planeringsarbetet, bl.a. genom att på olika sätt förbättra underlaget för den översikt- liga statliga, regionala och kommunala pla- neringen. Exempel på sådan förbättring av planeringsunderlag utgörs av de två hittills genomförda omgångarna av länsplaneringen liksom av försöksverksamheten med fysisk riksplanering. Kommittén konstaterar att den regionalpolitiska planeringen ännu inte fått sin slutliga form. Denna planering kom- mer emellertid att inrymma viktiga förut- sättningar för utformningen av boendeser- vice.

Beträffande statliga insatser för förbätt— ring av underlag för planering av boende- service i detalj kan kommittén konstatera att ett relativt gott underlag för sådan plane- ring utarbetats av vissa centrala statliga verk, nämligen bostadsstyrelsen, socialsty- relsen och statens planverk. I socialstyrel- sens Råd och Anvisningar finns viss väg— ledning för planering av service i bostads- områden främst beträffande omsorg om barn och gamla. Socialstyrelsens skrift In- tegrerat samhälle ger även antydningar om framkomliga vägar vid samordning och in- tegration av olika verksamheter inom boen- deservicens område.

Planverkets förslag till anvisningar för utformning av bostadens grannskap ger ett gott underlag för planering av nya bostads- områden och tillhörande boendeservice.

Servicekommittén konstaterar emellertid att underlaget för planering av komplette- ring av boendeservice i befintlig bebyggelse är mycket begränsat. På grundval av sane- ringsutredningens förslag kommer de kom- munala bostadsbyggnadsprogrammen att ut- vecklas i vad avser saneringsverksamheten

genom att kommuner upprättar bostadssa- neringsprogram (prop 1973: 21). Detta pro- gram skall enligt förslaget vara en integre- rad del av bostadsbyggnadsprogrammet. Enligt förslaget skall bostadssanerings- programmet innehålla översiktliga bedöm- ningar av bostadsbeståndets kvalitet i kom- munen samt grova bedömningar av kost- nader och sociala problem som underlag för en etappindelning. Utredningen lämnar också förslag till detaljerade inventeringar som bör göras för upprättande av sane— ringsplaner, vilka grupperas i fem grupper, nämligen:

allmänna data bostadstekniska egenskaper

byggnadstekniska egenskaper planintentioner ekonomiska egenskaper.

Den fysiska gestaltningen och förslagen till stadsombyggnadsåtgärder bör enligt ut— redningens förslag redovisas i områdespla— ner vilka bör redovisa:

avgränsning av saneringsområdet bebyggelsestruktur användningssätt gemensamhetsanläggningar trafikplan stora anläggningar.

Slutligen föreslår utredningen att utöver områdesplaner skall upprättas genomföran- deplaner vilka i huvudsak föreslås få föl- jande innehåll:

fastigheter som skall behållas under längre eller kortare tid fastigheter som skall dessa skall nybebyggas lägenhetsfördelning och bostadsstan- dard

kostnadsöverväganden erforderliga trafik— och ledningsomlägg- ningar tidplan för genomförandet, ringsplan, investeringsplan.

rivas och när

evakue—

Servicekommittén konstaterar att sane- ringsutredningens förslag i kombination med bl.a. planverkets förslag till anvisningar för utformning av bostadens grannskap och

föreliggande betänkande bör ge underlag för utarbetande av anvisningar för plane- ring av komplettering av service i befint- lig bebyggelse. Kommittén vill därför före- slå att planverket i sitt fortsatta arbete med anvisningar för bostadsområdets ut- formning i samarbete med bostadsstyrelsen utarbetar råd och anvisningar för komplet— tering av service i bostadens grannskap. Sådana anvisningar bör enligt kommitténs uppfattning innehålla modeller för beräk- ning av konsekvenser av valda kvalitets- nivåer, med hänsyn till markåtgång, perso- nalbehov och kostnader för anläggning och drift. Nedan redovisas synpunkter på vilka komponenter som bl. a. bör ingå i sådana anvisningar.

Kommunal nivå

Servicekommittén har tidigare diskuterat vikten av att boendeservicen blir rimligt fördelad mellan nyproduktion och befintlig bebyggelse. Det är kommitténs uppfattning att en sådan grov fördelning bör ske mot bakgrund av en bedömning av hela kommu- nens behov. Det är vidare kommitténs upp- fattning att en sådan bedömning inte kan ske annat än i samband med översiktlig kommunal planering i allmänhet, dvs. så- väl i samband med den långsiktiga ekono- miska planeringen som i samband med markanvändningsplanering och verksam— hetsplanering.

På den kommunala nivån krävs därför en samlad styrning av planeringen, utbyggna- den och driften av boendeservicen. Samord- ning av de ingående verksamhet-erna blir här en viktig uppgift. Servicekommittén anser därför att det är angeläget att beto- na kommunstyrelsens ansvar för samord- ning, styrning och genomförande av boen- deservice i kommunerna.

För att kunna fullgöra denna uppgift an- ser servicekommittén att vissa organisato- riska åtgärder bör vidtas. Sålunda bör den kommunala planeringen och utbyggnaden av boendeservice baseras på av kommunen formulerade övergripande mål för männi- skornas levnadsvillkor i allmänhet. Dessa

övergripande mål bör vara så långt detalje- rade att de ger verklig vägledning i det kon— kreta planeringsarbetet och bör ingå i de ti- digare nämnda gemensamma planeringsför— utsättningar på vilka planeringen av bl.a. boendeservice skall baseras.

Vid den fortsatta planering på fackför- valtningsnivå som sker mot bakgrund av de gemensamma planeringsförutsättningarna, centralt utfärdade normer, råd och anvis- ningar samt aktuellt behov är det angelä- get att samråd sker mellan boendeservice- producerande förvaltningar så att resurs- insatserna kan samordnas.

Kommunernas ställningstagande till bl.a. vilken servicestandard som skall väljas åter- speglas i den lång- och kortsiktiga plane- ringen.

Utarbetandet av förslag till servicestan- dard måste baseras på en ingående ana- lys av befintliga förhållanden beträffande boendeserviceutbud och efterfrågan i kom- munen. För denna analys krävs en grund- läggande inventering av befintliga lokaler för boendeservice och befintligt serviceut- bud inte bara vad avser de kommunala ser- viceverksamheterna utan också beträffande verksamheter som har annan huvudman. Kommittén har i sitt arbete haft tillfälle att ta del av inventeringar av detta slag för bl. a. Nacka och Lunds kommuner. De fak- torer som främst är av intresse att inven- tera för kommunen som helhet och för de olika bebyggelseområdena i kommunen är:

befolkningens storlek och sammansätt- ning invånarnas sociala förhållanden invånarnas ekonomiska förhållanden faktiskt utbud av boendeserviceverk- samheter faktiskt utbud av lokaler för boende- service och andra lokaler

avstånd till service kommunikationsförhållanden.

Denna grundläggande inventering måste med jämna mellanrum aktualiseras. Ef- tersom uppgifterna är nödvändiga för planeringen inom flera förvaltningar synes de böra insamlas, sammanställas och till—

handahållas av antingen ett av de organ som är direkt knutna till kommunstyrelsen eller av en av kommunstyrelsen utsedd fack- förvaltning.

Resultatet av kommunens långsiktiga pla- nering inom området för boendeservice bör återspeglas i bl. a. bostadsbyggnadsprogram och saneringsplaner.

Av vad som ovan sagts framgår att det är servicekommitténs uppfattning att plane- ringen av boendeservice inte skall betrak- tas som sektoriell planering utan inordnas som del av kommunens översiktliga och de- taljerade planering. Delar av boendeservi- cen behandlas normalt i kommunens ekono- miska långtidsplanering. Det är kommitténs uppfattning att de nya formerna för över- siktlig kommunal planering som ofta kallas vidgad generalplanering (se t. ex. statens planverks skrivelse i maj 1972 till landets samtliga kommunstyrelser: ”Översiktlig fy- sisk planering i kommun vidgad general- planering") är lämpliga för översiktlig be- handling av frågor rörande boendeservice.

Den detaljerade utformningen av boende- service bör ingå som en komponent vid den normala kommunala planeringen för ny- byggnads- resp. sanerings- och upprustnings- områden. Den fysiska utformningen bör redovisas i kommundelsplaner eller disposi- tionsplaner för varje sådant område samt i den därpå följande detaljplaneringen.

23.3 Ökad samordning i planeringsskedet

Serviceutbyggnad och drift av verksamheter inom boendeserviceområdet är starkt bero- ende av att samverkan i planeringsskedet kommer till stånd mellan berörda organ. Kommittén har i sitt arbete funnit att det är önskvärt att sådant samarbete inleds på ett så tidigt stadium i planeringsprocessen som möjligt, det må gälla central eller 10- kal nivå.

Central statlig nivå

På den centrala statliga nivån är ansvaret för främst planering, men även för finan- siering och drift av de olika serviceverk-

samheterna splittrat på flera myndigheter. Många centrala verk handlägger frågor som direkt eller indirekt påverkar utform- ningen av servicen i bostadsområdena. Bostadsstyrelsens uppgifter är bl. a. (SFS 1965: 669) att vara

”. . . central förvaltningsmyndighet för den stat- liga verksamheten för att främja bostadsför- sörjningen.

Det åligger styrelsen särskilt att undersöka och belysa utvecklingen i fråga om bostads- byggandet och bostadsmarknaden samt utföra beräkningar om det framtida bostadsbehovet, genom råd och anvisningar eller på annat sätt bistå kommuner och andra, som medverkar i bostadsbyggandet, för att främja långsiktig planering av byggandet och fortgående allmän förbättring av bostadsförsörjningen.

Planverkets uppgifter är bl. a. (SFS 1970: 349) att vara

”...central förvaltningsmyndighet för ären- den om planläggning av bebyggelse och om byggnadsväsendet.

Det åligger planverket särskilt att

...ge råd och vägledning för planläggningen samt att meddela föreskrifter, råd och anvis- ningar för byggnadsväsendet, att verka för samordning mellan planverkets och andra myn— digheters föreskrifter, råd och anvisningar som rör planläggningen eller byggnadsväsendet.”

I brev till bostadsstyrelsen (Kbr den 21 april 1972) uppdrar Kungl. Maj:t åt

”. ..bostadsstyrelsen att vidta erforderliga åt- gärder för främjande av utvecklingsprojekt inom serviceområdet i enlighet med de riktlin- jer härför som angivits av statsmakterna (prop. l972:1 bil, 13, CU 1972: 9, rskr 1972: 98)".

I sammanhanget bör vidare erinras om att Kungl. Maj:t i brev till bostadsstyrelsen och planverket (Kbr den 21 april 1972) uppdrar åt

”...bostadsstyrelsen och statens planverk att vidta erforderliga åtgärder för främjande av experimentverksamhet inom bostadsbyggandet i enlighet med de riktlinjer härför som angivits av statsmakterna (prop l972:1 bil. 13, CU 1972: 9, rskr 1972: 98).

Myndigheterna skall dels i den omfattning det är lämpligt som villkor för sin medverkan ställa krav på redovisning av erfarenheterna av verksamheten och dels samråda med sta- tens råd för byggnadsforskning om lämplig ordning för spridande av information om så- dana erfarenheter”.

Konsumentverket, som inrättats den 1 ja- nuari 1973, har arbetsuppgifter som nära anknyter till eller ingår i boendeservicefunk- tionerna. I propositionen som innehåller förslag om tillskapande av ett konsument- verk (prop 197233) anför departementsche- fen bl. a. följande:

”.. .målet för konsumentpolitiken bör vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. Enligt min uppfatt- ning bör därför det huvudsakliga målet för konsumentverkets arbete vara att stödja hus- hållen i deras strävan att utnyttja sina resur- ser så att de egna behoven tillgodoses. För att förverkliga detta mål skall konsumentver- ket bedriva utrednings- och informationsverk- samhet.

...en huvuduppgift inom programmet för ut- redning och producentkontakt blir att skaffa kunskap om konsumenternas förhållanden i oli- ka avseenden samt att ange möjligheter till ett resursutnyttjande som ger konsumenterna bättre förutsättningar att tillfredsställa de egna behoven”.

I propositionen nämns vidare en serie arbetsområden som verket bör ägna studier, t. ex. funktionen mathållning, bostadens in- redning och utrustning, beklädnad och fri- tidsaktiviteter.

Konsumentverket bör enligt samma pro- position utarbeta kompletta matprogram och göra bedömning av skilda sätt att lösa hushållens tvättfrågor. Kunskaper om hus- hållens resurser m.m. bör inhämtas med hjälp av hushållsvaneundersökningar och hushållsekonomiska undersökningar. Vida- re nämns att konsumentverket skall verka för ökad utbildning i konsumentfrågor. Slutligen nämns beträffande samverkan med övriga myndigheter och gränsdragning mot dessa att:

”...de arbetsuppgifter som jag angivit för konsumentverket kommer att ställa krav på ett omfattande samarbete med andra myndighe-

ter och institutioner.

Samarbete måste vidare ske med de myndig- heter och institutioner som övervakar att la- gar och förordningar beträffande produkters säkerhet efterlevs.

Exempel på myndigheter som verket måste samarbeta med är bostadsstyrelsen, skolöver- styrelsen, styrelsen för teknisk utveckling m.fl. Gränsdragningen för verkets ansvarsområde bör i huvudsak ske enligt följande riktlinjer. Om ett konsumentproblem tillhör någon annan myndighets ansvarsområde, är det sålunda den myndighetens uppgift att bedöma problemet och besluta om åtgärder. Konsumentverkets uppgift blir att belysa problemen från konsu- mentpolitisk synpunkt".

Servicekommittén har enligt sina direk- tiv: ”...till uppgift att hålla kontakt med på- gående undersökningar, sammanställa utred- ningsresultat och praktiska erfarenheter be— träffande service i bostadsområden samt vid behov ta initiativ till kompletterande utred- ningar.

Kommittén bör vidare överväga vilka ytterli- gare undersökningar som kan behövas som underlag för planering, genomförande och fi- nansiering av serviceanläggningar. Behovet av centrala initiativ bör belysas.

Kommittén bör vidare genom kontakt med kommuner och bostadsföretag söka få del av sådana erfarenheter av nu beskriven verksam— het beträffande bostadsområdenas service som kan ligga till grund för att bedöma behovet av framtida åtgärder".

Härutöver behandlas frågor som rör boen— deservicens område inom en lång rad offent- liga utredningar. Också forskningsorgan inom skilda områden behandlar servicefrå- gor i stor utsträckning liksom en rad andra utrednings— och utvecklingsorganisationer, intresseorganisationer, bostadsföretag m.fl.

Servicekommittén och dess sekretariat har kommit att fungera som samordnare och kontaktorgan för en stor del av det ar— bete som ovan nämnda organ behandlar inom boendeservicens område. Kommitténs sekretariat har under tre år bedrivit en kontinuerlig seminarieverksamhet i syfte att skaffa kunskap om, samordna och sprida

kännedom om pågående utvecklingsarbete inom serviceområdet. Sekretariatet har vi- dare kommit att utgöra samrådsorgan för en serie utvecklingsprojekt, främst av typen integrerade centrumanläggningar i bostads- områden.

Kommittén och dess sekretariat har på detta sätt kunnat skaffa sig en god över— blick över vad som inom olika organ på- går i det relativt vida arbetsfält som pla- nering, genomförande och drift av boende- service innebär.

I och med att servicekommittén avläm- nar sitt sjunde och sista betänkande upp- hör kommitténs och dess sekretariats verk— samhet och därmed minskar möjligheten till sådan överblick och till uppföljning och vidareutveckling av de lösningar på de boen- des serviceförsörjning som från olika håll föreslagits och i vissa fall genomförts. Det är kommitténs uppfattning att servicefrå- gans lösning måste inordnas i den allmänna samhällsplaneringen på ett naturligt sätt och inte betraktas som en separat uppgift. Samtidigt kan kommittén konstatera att den samordning, såväl på central som på lokal nivå, som måste komma till stånd för att en tillfredsställande planering, genomföran- de och drift av de skilda servicefunktioner- na skall kunna genomföras, ännu ter sig re- lativt avlägsen.

Inget idag befintligt organ på central nivå har överblick över hur boendeservice ut- vecklas och ingen uppföljning sker av effek- terna av de åtgärder samhället vidtar för att underlätta utbyggnaden. Ansvarigt organ saknas också för att främja den samord- ning av olika verksamheter inom boende- service som kommittén förordat och som syftar till att underlätta förverkligandet av sociala mål och ett effektivare utnyttjan— de av befintliga resurser. Dessa verksamhe— ter planeras nu var för sig av skilda centra— la myndigheter. För genomförande av boen- deservice enligt kommitténs intentioner be- hövs vidare en rad åtgärder för att förbätt- ra nuvarande planeringsorganisation och metoder inom kommunerna.

Servicekommittén föreslår därför att ett centralt fristående organ ett statens råd

för boendeservice bildas och knyts till inrikesdepartementet.

Motivet härför är att en enskild myn- dighet inte kan ges ett självklart ansvar för att samordna den centrala statliga planering för boendeservice som sker inom andra myndigheter.

Statens råd för boendeservice bör ha till ändamål att i frågor, som rör boendeser— vice, främja samarbete mellan samhällets myndigheter och organ samt de riksorgani- sationer och företag som arbetar inom om— rådet för boendeservice.

Rådet skall fortlöpande hålla sig under— rättat om frågor rörande boendeservice. som är aktuella hos myndigheter och sam- manslutningar.

Såväl på eget initiativ som på anmodan skall rådet lämna myndigheter samt be— rörda organisationer uppgifter som är av betydelse för deras arbete med frågor, som berör boendeservice.

Enligt servicekommitténs mening bör rå— det bestå av ordförande och 13 ledamöter. Ordförande och ledamöter bör utses av Kungl. Maj:t. Rådets ledamöter bör före- träda skilda intressenter i samband med boendeservice, såsom centrala statliga organ med anknytning till serviceverksamheterna, vidare företrädare för den kommunala si— dan, intresseorganisationer och företrädare för bostadsföretagen.

De organ och organisationer som enligt servicekommitténs uppfattning bör vara rep— resenterade i statens råd för boendeservice är bostadsstyrelsen, statens planverk, social- styrelsen, skolöverstyrelsen, statens handi— kappråd och konsumentverket, vidare Svenska kommunförbundet, Svenska lands— tingsförbundet, Hyresgästernas riksförbund samt Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO), HSB:s riksförbund, Svenska Riks- byggen och Svenska byggnadsentreprenör- föreningen (SBEF). Rådet får tillsätta arbetsgrupper för utred— ningsarbete, uppläggning av försöksverksam— het samt informationsverksamhet.

Rådet får överlämna åt arbetsutskottet eller åt ordföranden eller tjänsteman hos rådet att avgöra ärende eller grupp av ären-

den som icke är av sådan beskaffenhet att prövning bör ankomma på rådet i plenum.

Utöver ett långsiktigt arbete med att sam— ordna och följa utvecklingen på serviceom- rådet behövs en rad omedelbara åtgärder för att underlätta kommunernas möjligheter att planera och organisera service med op- timalt utnyttjande av sina resurser. Dessa åtgärder beskrivs utförligare i betänkandets olika delar och sammanfattas i en rad för- slag till åtgärder nedan.

För att uppnå samordning och kontinui- tet i det centrala utrednings- och utveck- lingsarbetet föreslår servicekommittén sam- manfattningsvis att Kungl. Maj:t tillsätter ett centralt råd för boendeservice knutet till inrikesdepartementet, med uppgift att iaktta och utvärdera för boendeservice betydelse- fulla förändringar i samhället, att överblicka utvecklingen inom serviceområdet och söka värdera effekterna av centrala åtgärder, att initiera och stimulera experimentverksam- het, att samordna de sektoriellt arbetande organens aktiviteter inom boendeservice samt att verka för utveckling av plane- ringsmetoder och förbättrad information.

Kommittén föreslår vidare att Kungl. Maj:t per år ställer 2 milj. kr. till rådets förfogande för täckande dels av utgifter för ett mindre kansli och dels för bestridan- de av kostnader i samband med utrednings- arbete, för särskilt tillkallade experter och sakkunniga samt för anordnande av konfe- renser och seminarier.

Med hänsyn till servicefrågornas naturliga integration med boendet är det ändamålsen- ligt att bostadsstyrelsen har ett samlat an- svar för uppföljning och initiativ i frågor som rör planering och finansiering av an- läggningar för boendeservice. Kommittén vill i detta sammanhang erinra om att bo- stadsstyrelsen enligt sin instruktion har till uppgift att bistå kommuner och andra som medverkar vid bostadsbyggande och fortlöpande allmän förbättring av bostads- försörjningen. Bostadsstyrelsen svarar även för statliga insatser, då det gäller lån till bostäder och serviceanläggningar. Därtill kommer att bostadsstyrelsen enligt beslut av 1972 års riksdag har att handlägga utveck-

lingsprojekt inom serviceområdet och fått ett ökat ansvar, då det gäller planering och finansiering av anläggningar för boendeser— vice. Bland annat kommer lokalbyggandet att ingå i de kommunala bostadsbyggnads- programmen fr. o. m. perioden 1973—1977.

Med hänsyn till den stora och växande betydelse som måste tillmätas servicefrågor- na i det praktiska genomförandet i fråga om t. ex. planering och anläggningar i boende— miljön, är det angeläget att bostadsstyrelsen ges bättre möjligheter att disponera er- forderliga resurser för handläggning av den viktiga del av boendeservicefrågorna som sker i direkt anslutning till bostadsbyggan- det.

Uppgiften att skapa fysiska förutsättning- ar för boendeservice ligger på bostadssty- relsen som bör ges ett samlat ansvar för he- la bostadsområdets försörjning med loka- ler och anläggningar. En sådan utvidgning av bostadsstyrelsens arbetsområde bör emel- lertid ske successivt så att nya uppgifter kommer till i takt med möjligheterna att genomföra dern.

Kommittén föreslår därför att Kungl. Maj:t ger bostadsstyrelsen i uppdrag att mot bakgrund av en redovisning av upplägg- ningen och hittillsvarande erfarenheter av arbetet med serviceutbyggnaden, särskilt då i form av utvecklingsprojekt, presentera en arbetsplan för serviceområdet de närmaste åren.

Enligt servicekommitténs uppfattning finns nu fyra typer av uppgifter med sär- skild aktualitet inom rådets ansvarsområde. Kommittén sammanfattar dessa uppgifter och sin syn på behovet av omedelbara åt- gärder på följande sätt.

Den första gruppen av uppgifter avser ut— veckling och förbättring av modeller för den kommunala serviceplaneringen. Dessa modeller bör omfatta behovsbedömningar, redovisning av planeringsförutsättningar, samt konkreta verksamhetsprogram, t.ex. ramprogram för fritidsverksamheten på olika planeringsnivåer. Till modellerna bör utvecklas metoder att utvärdera service- verksamhetens effekter. Kommittén föreslår att det centrala rådet för boendeservice ges

i uppdrag att verka för utveckling av pla- neringsmodeller, som möjliggör för kom- munerna att i samlad form redovisa behovs- bedömningar och förutsättningarna för ser- viceförsörjningen på kommunal nivå, samt att verka för utveckling av metoder att be— skriva och analysera sociala och ekonomiska effekter på olika nivåer av alternativa ser— viceutbud.

Den andra gruppen av uppgifter avser ut- veckling av lokala organisationsformer för den kommunala serviceplaneringen, som garanterar att anläggningar och verksam- heter kan formas i samverkan mellan bru- karna och producenterna av service. Denna möjlighet till påverkan blir meningslös om inte informationen om boendeservice ut- formas så att den når fram till och akti— verar dem för vilka servicen är avsedd.

Kommittén föreslår att det centrala rå- det för boendeservice ges i uppdrag att verka för utveckling av lokala organisa-i tionsformer som innebär att såväl brukar- na som de yrkesmässigt verksamma får in— flytande över serviceanläggningarnas till- komst och användning, samt att verka för utvärdering av redan fungerande informa- tionssystem samt för utveckling av model- ler för informationen om boendeservice, som kan användas på kommunal nivå i samverkan med de boende, byggherrar, bo— stadsföretag, förenings- och organisations- livet, kommunala och kommersiella intres- sen.

Den tredje gruppen av uppgifter avser utvärdering av redan pågående försöksverk- samhet samt i den utsträckning komplette- ringar erfordras, initiativ till ytterligare för- söksverksamhet. Denna uppgift skall ses som en betydelsefull komplettering till det uppföljningsarbete som redan ålagts bo- stadsstyrelsen, och som avser integrerade serviceanläggningar. Kommittén föreslår att det centrala rådet för boendeservice ges i uppdrag att tillsammans med berörda in- stanser följa upp pågående försök och ini— tiera erforderliga kompletteringar samt medverka till en samlad erfarenhetsåterfö- ring inom en rad områden, bland vilka kom- mittén särskilt vill betona samplanerad sam-

hällelig och kommersiell service i nya och äldre bostadsområden, samordning av ser— vicetjänster i form av servicecentraler på bo- stadsområdesnivå, organiserad städservice i bostäder genom bostadsföretagens förmed- ling, integrerad mathållning på bostadsom— rådesnivå med skolans mathållning som bas, samt ökat brukarinflytande genom oli— ka former av samråd på bostadsområdes- nivå.

Den fjärde gruppen av uppgifter avser en samordnad uppföljning av de centrala åtgärder som samhället vidtar för att på— skynda och underlätta serviceutbyggnaden, liksom av de faktorer som påverkar ser» viceutbyggnaden i negativ riktning. Det bör självfallet också ankomma på rådet att med ledning av vunna erfarenheter söka få lämpliga förändringar till stånd. Kommit— tén föreslår att det centrala rådet för boen- deservice ges i uppdrag att kontinuerligt föl- ja effekterna av de styrmedel i form av bidrag, normer m.m. som står till samhäl- lets förfogande och att vid behov initiera åtgärder.

Regional nivå

På den regionala nivån inom den offentliga sektorn finns en rad organ som direkt eller indirekt blir engagerade i samhällsplane- ringsprocessen. Den organisatoriska splitt- ring som tidigare karaktäriserade den regio- nala nivån har minskat genom omorganisa- tion av den statliga länsförvaltningen inom länsstyrelserna. En av de främsta uppgif— terna som lagts på de nya länsstyrelserna är att utgöra ett sammanhållande organ även för de statliga länsmyndigheter, vilkas ar- betsuppgifter berör länsstyrelsen. I frågor rörande fysisk planering utgör länsstyrel— sens planeringsavdelning det samordnande organet på regional nivå. Landstingskommunen ansvarar för vikti- ga delar av främst omsorgsfunktionerna inom boendeservicens område. Den strävan mot decentraliserad sjuk- och hälsovård som är önskvärd samt den närmare sam- verkan mellan landstingskommunal sjukvård och primärkommunal skolhälsovård som

SJUKVÅRDS- FÖRSAKRINGSKASSANS APOTEKSBOLAGET SOCIALA NAMNDER STYRELSEN STYRELSEN x x _ _ N N N ) / ,..- "_ _ a_XNXXX /, j & N xx (l,/z ** /4 | LEDNINGS- : SAMVERKAN l ,! '” > x l _/ " / / / X X N & x l ,4— / X X X i _,— f / / X _ ** & l _ , / x »_ [ GEMENSAM HALSO— OCH FORSAKRlNGS- APOTEK SOCIALVÅRD VERKSAMHET SJUKVÅRD KASSA

Beredning och tors'alj- ning av läkemedel

Forsaljning av sjuk- värdsartiklar

Handikapphjalpme- del (Försann och rådgivn)

Lakemedelsdisiribu— iron till sjukhem och ålderdomshem (tor- soksverksamhet med parientdoslorpack- ningar)

Läkemedelsrådgiv— ning till allmän- heten

Läkemedelsintorma- hon till medicinal— personal

Sortimentskontroll (av läkemedel)

Analysverksamhet

Utredning och behandl (soc hjälp, barnavård, barnav mannaskap, nykterhetsvård, råd- givning)

Social hemhjälp Öppen åldringsvård Sluten åldringsvård Övrig service åt åld- ringar och handi- kappade

Förmedling av pensio- närsbostader

Uppsökande verk» samhet

Barnstugeverksamhet

Familjedaghemsverk- samhet

Sommarbarnsverk- samhet

Familjebidrag

Underhållsbidrag bidragst'orskott

Allmänna barnbidrag

Lämplighetsintyg

Entrehall/Centralhall Väntuirymmen Barnkrubba

Övrig allmänservice Reception

lnlorm och rådgivning Tidsplan och tidsbest Kundservice Avgiltsuppbörd Skrivcenlral. Arkiv Registrering Arkivering

Kopiering Posthämtning

Teknisk kommunika- tion

Rikstelefon Snabbteleton Fersonalservice Personalomklädning Personalrum

Övrigt Konferensrum Vaktmästare Städning

Förråd

Transporter

Allmän sjukvård (läka- re- och distriktssköt)

Specialistvård Hemsjukvård Läkarservice till sjuk- hem och ålderdoms— hem

Psykol utredn och behandl

Röntgen Laboratorieservice Sjukgymnastik Fotvård Arbetsterapi Hörselvård

Barna- och mödra- hälsovård

Skolhälsovård (resurs- medv)

Skolundvård Övrig folktandvård

Hälsoövervakn av pers över skolåld 65 år

Hälsoövervakn av pen- sionärer

Hälsokontr för kör- kort m m

Förebygg behandl (vaccin m m)

Hälsoupplysning

Företagshälsovård

Lakarvårdsersärtning Tandvårdsersättning

Ersattning for sjukhus- vård

Siukreseersättning Ersättn för konvales- centvård, sjukgymna- stik m m

Läkemedelsersättning

Ersättning är smitto- bärare

Sjukpenningsärenden inkl granskning av långv sjukskrrvn Moderskapspenning Ålderspension Förtidspension Änkepension Barnpension Invaliditetsersätrning Tilläggstörm till folkpension (barn- tillägg, hustrutillägg, invaliditelstillägg, komm bostadstillägg)

Yrkesskadeersättni ng

Företagshälsovårds» ärenden

Fig. 4. Exempel på organisationsstruktur och arbetsuppgifter i vårdcentral. Källa: Organisation vid vårdcentraler. Skaraborgs läns landsting. Mariestad i februari 1972.

servicekommittén tidigare rekommenderat i första hand på bostadsområdesnivå med- för stora krav på organisatoriska former för sådan samordning.

En form för sådan verksamhetssamord- ning som servicekommitén funnit vara av stort värde och intresse är skapandet av s.k. vårdcentraler. I vårdcentralerna integreras verksamheter som normalt drivs av skilda

huvudmän, oftast landstingskommunen, pri- märkommunen, allmänna försäkringskassan och apoteksbolaget. Grundläggande syften

med skapandet av vårdcentraler är att er—

liga vårdverksamheten.

bjuda en ökad kvalitet och kvantitet av service samt att öka effektiviteten i vård- arbetet. Integrationen omfattar såväl den administrativa verksamheten som den egent-

Servicekommittén

anser det angeläget att de försök med ska- pandet av vårdcentraler som nu sker (t. ex. i Skaraborgs län) kan följas och utvärderas. Kommittén har inte ansett sig böra be- handla denna nivå utförligare eftersom vårdcentraler och landstingens verksamhet i övrigt normalt omfattar större områden än bostadsområdet.

Kommittén har emellertid funnit det an- geläget att något beröra samordningsfrågor inom hälsovårdens område. Detta sker i del II, Social omvårdnad.

Kommunal nivå

På den kommunala eller lokala nivån är samordningskravet likaså av allra största betydelse för möjligheter till utbyggnad av en väl fungerande boendeservice. Generellt anser servicekommittén att det är angeläget att boendeserviceplaneringen i kommunen ges en så bred uppläggning och politisk förankring i kommunens beslutande organ som möjligt. Det är likaså kommitténs upp- fattning att boendeserviceplanering inte kan betraktas som ”sektoriell" planering utan som en komponent i övrig kommunal plane- ring, såväl på översiktlig som på detaljni- vå. I analogi härmed anser kommittén, som ovan nämnts, att konkret utformade över- gripande mål för människornas levnadsvill- kor i allmänhet bör ingå i det planeringsun- derlag som fastlägges för fackförvaltningar- nas fortsatta detaljerade planering och som betecknas "gemensamma planeringsförut— sättningar”.

Det är emellertid kommitténs uppfattning att några generellt tillämpbara modeller för planeringsarbetets organisatoriska uppbygg- nad inte kan eller bör utformas. I stället bör denna anpassas till de lokala förhållan- dena, projektets art och storlek etc.

Kommittén har i sitt arbete med bl.a. integrerade serviceanläggningar dock kun- nat konstatera vissa huvuddrag beträffan- de den organisatoriska strukturen för plane- ring i olika kommuntyper. I små kommu- ner med under 20 000 inv. och med relativt liten kommunal förvaltning utgör den orga- nisatoriska samordningen av planeringen

av enskilda projekt mindre problem. För- valtningen är normalt av den omfattningen att personliga kontakter utgör de självklara kommunikationsvägarna.

I medelstora kommuner med något mera omfångsrik förvaltning och befolknings- mängder mellan 20000 och 100000 invå— nare har kommittén kunnat iaktta olika ty- per av samarbetsformer, beroende på vilket organ som från början tagit initiativ till samordning. Inte sällan har sådana initiativ kommit från organ utanför den kommunala förvaltningen, t. ex. allmännyttiga eller koo- perativa bostadsföretag. I några fall har samordningsarbetet därigenom kommit att ledas av konsulter eller byggherrar.

Beträffande de största kommunerna har kommittén funnit att permanenta samråds— organ ofta inrättas, företrädesvis bestående av såväl förtroendemän som tjänstemän. Sådana samrådsorgan bör inte betraktas som alternativ till den befintliga kommuna- la organisatoriska strukturen utan endast som ett värdefullt komplement till denna.

Det är emellertid servicekommitténs upp- fattning att samordningsarbetet i allmänhet bör drivas främst i kommunal regi. Beträf- fande omfattningen av samordningsarbetet är det kommitténs uppfattning att ett så brett samarbete bör ske på ett så tidigt ske— de i planeringsprocessen som överhuvudta— get är möjligt. Slutligen anser kommittén att det är angeläget att varje kommun efter behov anpassar sin organisation och prövar olika modeller för s.k. projektorganisation.

23.4. Ökad samordning i genomförande och driftskedet

Boendeservicens karaktär av tvärinstitutio- nell verksamhet ställer krav på samordning av ingående verksamheter i driftskedet. Den sektoriella ansvarsfördelning som karak- täriserar den offentliga sektorns organisa- toriska struktur har normalt inneburit att varje sektor haft ansvar för såväl uppföran- de och drift av lokaler som planering och drift av de verksamheter som inryms i lokalerna. På lokal nivå har emellertid

främst driften av lokaler kommit att sam- ordnas inom ett kommunalt organ och på senare tid även uppförandet av anläggningar för bl.a. boendeservice. Detta gäller nume— ra även skolanläggningar sedan riksdagen fattat beslut om att skollokaler får ägas och förvaltas även av annan kommunal nämnd än Skolstyrelsen om kommunens fullmäktige så bestämmer.

Däremot har verksamheten endast i be- gränsad omfattning kommit att direkt sam- ordnas förrän i de s.k. integrerade service- anläggningama. Servicekommittén konsta- terar i samband härmed att det är önsk- värt att uppförande, drift och ägande av viss anläggning för boendeservice så långt möjligt kan koncentreras till ett organ, kom— munen själv eller kommunalt eller koopera- tivt bostadsföretag. Ekonomiska och admi- nistrativa fördelar kan uppnås genom sam— ordning av förvaltning, uppvärmning, ren- hållning och annan fastighetsskötsel. Det är dock kommitténs uppfattning att fackför- valtningarna och övriga huvudmän för verk- samheter självständigt skall vara ansvariga för resp. serviceverksamhet men att dessa skall samordnas genom en integrerad plane- ring.

Samordningen i driftskedet är för de boende av allra största betydelse. Ur ad- ministrativ synpunkt är kravet på samord- ning stort därför att antalet huvudmän för verksamheter ofta är stort samt att dessa till stor del är också kooperativa och privata. Det är därför enligt servicekommitténs upp- fattning mycket angeläget att organisato— riska lösningar åstadkommes för att sam— ordna driften av serviceverksamheter och/ eller servicelokaler i bostadsområden.

I en del fall torde det vara möjligt och önskvärt att den organisation som byggts upp i samband med planering av ett enskilt projekt i huvudsak kan bestå och bedriva samordningsarbetet i genomförande- och driftskedet. I många fall kan det emellertid vara lämpligt att personförändringar företas i dessa grupper så att de som är direkt in- blandade i eller ansvariga för driften i den enskilda anläggningen kan ges tillfälle att delta i samordningsarbetet.

23.5. Brukarinflytande och informations- frågor

Brukarinflytande

Intresset för frågor rörande samhällsplane- ring i allmänhet och utformningen av bo- staden och dess närmaste miljö inkl. boen- deservicen har ökat avsevärt de senaste åren. Detta har medfört att allt starkare krav ställts från olika grupper i samhället att få möjlighet att följa och delta :" plane- ringsprocessen i allmänhet och speciellt att kunna påverka sin egen miljö i bostaden och dess närhet.

Bygglagutredningen har enligt sina direk- tiv att i samband med översynen av bygg- nadslagstiftningen finna former för med- borgerligt inflytande i planeringsprocessen. I direktiven sägs:

”Den fysiska planeringen är ett av de vikti- gaste instrumenten när det gäller att forma den miljö, som människorna skall leva i. Plan- lagstiftningen skall i sin tur möjliggöra en planering som förverkligar de välfärdspolitiska mål vi har ställt upp för 035 i vårt samhälle.

Det gäller att forma en god miljö både för människor i dagens samhälle och för komman- de generationer. I konsekvens härmed bör också bästa möjliga betingelser ges för för- troendemannainflytande och för en öppnare allmän debatt kring olika miljöfrågor."

Frågan om medinflytande i bostadsför- valtningen har behandlats vid flera tillfällen av inrikesministern. I prop. 1971: 1 (bil. 13, s. 208) uttalades att frågan allmänt sett är av stor betydelse och att inrikesministern ansåg det viktigt att en utveckling mot ökat medinflytande för de boende kom till stånd. Även i prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 265) behand- lades denna fråga. Då sades, att ett sådant inflytande kan vara av särskilt värde när det gäller att nedbringa kostnaderna för drift och underhåll och att det bör vara en upp- gift för de bostadsförvaltande företagen och deras organisationer samt hyresmarkna- dens parter att söka finna lämpliga former för ett ökat medinflytande i bostadsförvalt- ningen.

I prop. 1973: 21 angående sanering av det äldre bostadsbeståndet behandlades hyres-

gästernas möjligheter till inflytande över den sanering som berör dem, särskilt be- träffande nivån för den åsyftade standar- den samt tidpunkten och sättet för sane- ringens genomförande. Förslagen i nämnda proposition om utformningen av vissa stan- dardkrav och lånevillkor syftar bl. a. till att åstadkomma upprustning av äldre lägenhe- ter till en rimlig standardnivå och samtidigt till sådana kostnader och på ett sådant sätt att hyresgästerna skall ha möjlighet att bo kvar efter upprustningen. Dessa förslag av- ser emellertid enbart de fall då upprustning sker med stöd av statliga lån. Problem när det gäller att avpassa moderniseringens om- fattning och sättet för genomförandet efter hyresgästernas intressen uppkommer därför främst när upprustningen finansieras på an- nat sätt. I propositionen sägs att dessa pro- blem emellertid inrymmer komplicerade rättsliga och praktiska frågor som det vid behandlingen av saneringsutredningens för- slag inte fanns underlag för att närmare ta upp. Inrikesministern anmälde härvid sin avsikt att i annat sammanhang anmäla åt- gärder för att bättre belysa dessa och lik- nande frågor med sikte på att öka de boen— des medinflytande vid bestämmandet av moderniseringsstandarden och av genomfö- randet av saneringsverksamheten.

Servicekommittén har tidigare uttalat att:

”Ett viktigt medel att skapa gemenskap och jämlikhet är delaktighet i personlighetsutveck- lande och hälsofrämjande aktiviteter. Deltagan— det i formandet av den egna och den gemen- samma miljön är ett exempel på sådana akti- viteter, som därutöver resulterar i en bättre anpassning av miljön till de boendes behov än vad en färdig och opåverkbar miljöutformning medger.”

Servicekommittén finner att frågan om ökat medborgerligt inflytande i samhällspla- neringen ligger inom bygglagutredningens område men kommittén har funnit det angeläget att något beröra olika intressen- ters möjligheter att påverka detaljutform- ningen och användningen av anläggningar för boendeservice samt inriktning och om- fattning av serviceverksamheter.

Kommittén anser det således angeläget att

representanter såväl för framtida brukare som för de personalkategorier som skall vara verksamma i anläggningen ges tillfälle att följa planeringen samt att yttra sig över anläggningens eller verksamhetens utform— ning. Sådan påverkan måste ske med ut- gångspunkt från en allsidig information från projektörer och beslutsfattare. Det är kommitténs uppfattning att sådan påverkan bör ske genom att representanter för be- rörda brukargrupper eller personalorgani- sationer ges tillfälle att nära följa projekt- gruppernas arbete.

Beträffande befintliga anläggningar är det likaså kommitténs uppfattning att be- rörda brukargrupper såsom i området bo— ende, i anläggningen verksamma rn. fl. kan ges tillfälle att påverka anläggningens an- vändning vad gäller såväl lokaler som verk- samheter. Detta bör åstadkommas genom att den ovan diskuterade organisationen görs områdesanknuten, dvs. så att repre- sentanter för boende i ett område, för an- ställda, för rörelseidkare, för kommunala och andra verksamheter samt för berörda fastighetsägare och fastighetsförvaltare bil— dar en form av områdes- eller anläggnings- anknuten samrådsgrupp med rådgivande funktion till anläggningens ägare och för— valtare. Normalt gäller detta främst cen- trumanläggningar i bostadsområden.

För att påverkan av anläggningens an- vändning skall bli genomförbar krävs att an— läggningen är så utformad att förändringar i t.ex. rumsindelning eller lokalers använd- ning underlättas. Detta sker genom en flexi- bel byggnadsmetod samt genom generell utformning av lokaler och lokalgrupper. Samtidigt krävs att de förändringar som fö— reslås av samrådsgruppen kan bli realisera— de och att ekonomiska resurser för såda- na förändringar kan ställas till förfogande. Kommittén har i sitt arbete med anlägg— ningar för service funnit att samarbetet mel- lan fastighetsägare och fastighetsförvaltare å ena sidan och brukargrupper och andra intressenter å andra sidan i de flesta fall fungerat på ett tillfredsställande sätt när samrådsgrupper av ovan nämnt slag verkat. Kommittén har därför funnit att rättsliga

medel för genomförande av förändringar i lokalutformning eller användning inte be- höver ifrågakomma utan att arbetet kan baseras på ett förtroendefullt samarbete.

Samrådsgrupper av liknande typ men med delvis andra uppgifter i samband med akti- viteter på bostadsområdesnivå kan också förekomma. Kommittén finner det mot den— na bakgrund angeläget att försöksverksam- het med samrådsgrupper på bostadsområ- desnivå initieras med syfte att åstadkomma en samverkan mellan verksamheter på den- na nivå samt möjligheter att påverka ut- formningen och användningen av anlägg- ningar för boendeservice.

Information om boendeservice

Boendeservice omfattar en rad verksamhe- ter och åtgärder vilka har stor betydelse för den enskilda människans situation. Hu— vudmannaskapet för boendeservicen är emellertid mycket splittrat. Det blir av den- na anledning mycket angeläget att en infor- mation kan ske till berörda avnämare om utformning och förekomst av service i olika former. På samma sätt är det nöd- vändigt för serviceproducenter och be- slutsfattare att få kunskap om krav, önske— mål och erfarenheter från olika brukargrup- per. Det blir således enligt kommitténs upp- fattning viktigt att finna former för kom- munikation och kunskapsåterföring mellan de tre huvudintressenterna i utformning och användning av boendeservice, nämligen beslutsfattare, producenter och brukare på olika nivåer i samhället.

Målsättningen för myndigheters informa- tions- och kontaktverksamhet är att förmed- la och mottaga kunskaper och därigenom ge sakligt underlag för enskilda individers, or- ganisationers, privata och kooperativa före- tags samt offentliga myndigheters handlan- de. Det är i denna verksamhet viktigt att den enskilde har en kunskap om vilket organ han/hon skall vända sig till för att få eller lämna information. Speciellt viktigt är detta i samband med boendeservice, som ju består av flera verksamheter med skilda huvudmän och därmed med skilda infor-

Informations- och kontaktverksamhet bör enligt kommitténs uppfattning äga rum på alla nivåer i den organisatoriska struk- turen vad beträffar boendeservice. På den centrala nivån är det angeläget att den in- formation som lämnas om för den enskilde betydelsefulla uppgifter om rättigheter och skyldigheter i allmänhet kan distribueras till alla berörda medborgare på ett lik- värdigt sätt. Samtidigt är det viktigt att organisationer och andra grupper av in— divider kan framföra synpunkter på bl.a. frågor rörande boendeservice och dess utformning till ett enda mottagande or- gan med samlad överblick och påver- kansmöjlighet över delfunktionerna. Det är bl.a. dessa motiv som legat till grund för kommitténs ovan nämnda förslag att in- rätta ett centralt råd för boendeservice.

På den lokala nivån har kommittén kun- nat konstatera att informationen från pro- ducenter av boendeservice ofta är bristfäl- lig. Det kan gälla såväl allmän information om i kommunen tillgänglig service som detaljerad information om service i enskil- da bostadsområden.

Kommittén anser att ansvaret för spridan- de av information om serviceutbudet åvilar såväl kommunen som enskilda och koopera- tiva serviceproducenter, främst bostadsfö- retag, men även organisationer av skilda slag. Kommunen bör emellertid i görligaste mån ta initiativ till att information lämnas till berörda grupper och individer beträffan- de serviceutbud. Mera konkret bör sådan in- formation omfatta uppgifter om pågående eller planerad serviceverksamhet i kommu- nens olika delar, tillgängliga lokaler för ut- hyrning med uppgifter om adresser, kostna- der och ansvariga kontaktpersoner.

På bostadsområdesnivå är det angeläget att en god information kan lämnas till in- flyttande i ett nybyggt område om ovan nämnda uppgifter. Ett sätt att föra ut denna typ av information är att producera tryckt material. Ett annat är att sammankalla hy- resgäster och andra intresserade till små, kvartersvis anordnade informations- och kontaktmöten.

Det är emellertid lika angeläget att den- na typ av information regelbundet kan distribueras till boende även i äldre bo- stadsområden.

Syftet med den föreslagna informations- och kontaktverksamheten är att åstadkom- ma en dubbelriktad information, en kom- munikation. Det bör således klart anges för brukarna vart de skall vända sig för att lämna olika typer av information till produ- center och andra. De ovan föreslagna sam- rådsgrupperna på bostadsområdesnivå bör kunna tjäna detta syfte.

23.6 Sammanfattning av förslagen

De förslag som framförs i avsnittet om planering och organisation i föreliggande betänkande kan sammanfattas på följande Sätt.

Servicekommittén föreslår i syfte att för- bättra underlaget för planering av boende- service att Kungl. Maj:t uppdrar åt statens planverk att utarbeta råd och anvisningar för komplettering av service i bostadsom- råden, och att kommunerna i samlad form redovisar inventering av serviceutbudet i anslutning till upprättandet av kommunalt bostadsbyggnadsprogram och som underlag för den övriga kommunala planeringen. Därutöver föreslår kommittén i syfte att öka samordningen i planeringsskedet, att Kungl. Maj:t tillsätter ett centralt råd för boendeservice med ordförande och ytterli- gare 13 ledamöter med uppgift att iaktta och utvärdera förändringar i samhället av betydelse för utbud och efterfrågan på boendeservice samt att initiera och samord- na centrala aktiviteter. I syfte att öka möjligheterna till brukarin- flytande vid planering och drift av anlägg- ningar för boendeservice föreslår service- kommittén att Kungl. Maj:t uppdrar åt rå- det för boendeservice att tillsammans med berörda instanser ta initiativ till försöks- verksamhet med ökat brukarinflytande och att kommunerna utvecklar lokala organisa- tionsformer som innebär att såväl brukarna som de yrkesmässigt verksamma får in—

flytande över serviceanläggningarnas till— komst och användning. Slutligen föreslår servicekommittén i syfte att öka informationen om boendeservice på kommunal och områdesnivå, att kommu- nerna tar initiativ till information om boen- deservice i samverkan med de boende, byggherrar, bostadsföretag, förenings- och organisationslivet, kommunala och kommer— siella intressenter.

Litteratur

Bell, R. och Westius, S.: Några teorier om grannskap och grannrelationer Rapport R29: 1972 Statens institut för byggnadsforskning Stockholm 1972

Bondeson, I.: Organisationer och institutioner i det svenska näringslivet Prisma Stockholm 1968

Bostadens grannskap Rapport nr 24 från Statens planverk Allmänna Förlaget Stockholm 1972

Fog, H.: Den fysiska samhällsplaneringens ad- ministrativa struktur.

Rapport 32/65

Statens institut för byggnadsforskning Stockholm 1965

Förslag till riktlinjer för finansiering av lokaler för boendeservice m. m. Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1972

Förslag till riktlinjer för och organisation av samhällets konsumentpolitik m.m. Kungl. Maj:ts proposition nr 33 år 1972

Kommunal projektorganisation Svenska Kommunförbundet Stockholm 1971

Molin, B., Månsson, L., Strömberg, L.: Offent- lig förvaltning Bonniers Stockholm 1969

Organisation vid vårdcentraler Skaraborgs läns landsting Mariestad 1972

Pedersen, B.: Bostadskomplement exempel på programutredningar på kommunal nivå Arbetshandling 5. Institutionen för Byggnads- funktionslära, Tekniska Högskolan i Lund. Lund 1971.

Regional utveckling och Hushållning med mark och vatten Kungl. Maj:ts proposition nr 111 år 1972

Saeterdal, A. och Hansen, T.: Amnerud ], Planläggning av en ny stadsdel. Rapport från Norges Byggforskningsinstitut Oslo 1969

Sanering 1. SOU 1971: 64 Betänkande avgivet av Saneringsutredningen Allmänna Förlaget Stockholm 1971

Sanering II. SOU 1971: 65 Betänkande avgivet av Saneringsutredningen Allmänna Förlaget Stockholm 1971

Stadsarkitektkontoret i Lund: Serviceinvente- ring 1971—72. Lund 1972.

Statens planverk: översiktlig planering i kom- mun vidgad generalplanering Stockholm 1972

Wellving, S.: Närlokaler i bostadsområden —— exempel på användning och utformning Rapport R32: 1972 Statens institut för byggnadsforskning Stockholm 1972

Vidgad samhällsinformation. SOU 1969: 48 Betänkande avgivet av informationsutredningen Esselte Stockholm 1969

is ? ' **.

&

.-_: att :a. " 3 3 3.53.

"å; "#:-'i': [J"-:$» sa;; - ""La—L., "* ' ".*? 'till/ll (__, .a...— "'=' V V”? ' '.,"3' Walls—Vä”,

// iii/(KCX? ("ixIxx (XR "lill

* & lif/| ! /,ru // h] / j// / / ',” i'll” lll/'t, ' NW" '; 'i'l f/it'"'il' /'!/ lb " /i ///i'/'/' r'lf/t/ 'k'llw //'/ / i, ,i/Hll [1/ ”'"/'if X lilillli % will (kg,/” (jj't'l, ”lill ”itf/"ll” [Vall/[yw , l/i ,, 4. ,x H! ,,,,l mi...?! / & v/hl'l ',Pi/tlt ,ij'l ”'"/'n" / (

..en koloniträdgårdsförening arrenderar marken och fördelar lotterna mellan medlemmarna. Föreningen sköter administration av gemensamma angelägenheter under självstyrelseform . . .

(Fritidsträdgårdar, exempel 5.4)

VI

Ekonomiska frågor

24

24.1. Bakgrund

Frågan om en utbyggnad av boendeservice görs ibland till en fråga om enbart kort— siktiga kostnader för utbyggnad. Detta kan medföra att en i och för sig positiv attityd till service förvandlas till passivitet på grund av ett stats— eller komrnunfinansiellt pressat läge. Intresset inriktas därvid hu— vudsakligen på kostnadsökningar inom den sektor till vilken servicen hör. Detta ger upphov till en felaktig bedömning i två avseenden. Dels förekommer ofta kostnads— konsekvenser i form av lägre kostnader av en serviceutbyggnad för andra samhälls- sektorer än den direkt berörda. Dels upp— kommer positiva effekter inom olika sekto- rer som ofta kan vara svåra att mäta i pengar.

Underlag för beslut om en utbyggnad av service borde därför omfatta samtliga vä- sentliga kostnader såväl som motsvarande positiva effekter. På kommunal nivå inne- bär detta att konsekvenserna såväl för hela kommunförvaltningen som för kommunens invånare skall beaktas.

Som framgår av det följande är det också enligt servicekommitténs uppfattning fel att ensidigt koncentrera sig på de effekter som låter sig mätas i traditionella ekono- miska termer. Det primära målet med boen- deservice är ju i första hand att skapa stör- re trygghet och gemenskap, att ge tillfälle till personlighetsutvecklande aktiviteter, att

Allmänna utgångspunkter

underlätta sådana tunga, tids- och arbets- krävande moment i hushållsarbetet som sär- skilt för i olika avseenden svaga hushåll kan vara ytterst belastande och därmed ock- så skapa större jämlikhet mellan mer eller mindre privilegierade grupper i samhället. Att översätta dessa konsekvenser till eko- nomiska termer eller på annat sätt beakta dem vid beslut utgör en av grundtankarna i detta ekonomiska avsnitt.

I Boendeservice 1 (SOU 1968:38) diskute- rades kostnadsaspekter på boendeservice. Där sägs bl. a. "Det vore önskvärt att för varje servicefunktion kunna redovisa kost- naderna —- såväl för individen som för sam— hället och hur de fördelar sig på olika led. På samma sätt vore det önskvärt att, utöver de sociala eller andra fördelar som boendeservicen medför, också kunna redo- visa dess intäktssida på olika nivåer.”

Mot denna bakgrund ansåg servicekom- mittén att det var önskvärt att analysera ekonomiska konsekvenser av boendeservice. Denna analys, Totalkostnadsstudien ( SOU 1971:27 ), hade som syfte dels att kartlägga förväntade konsekvenser av en ökning av olika former av boendeservice dels att ana- lysera möjligheterna att mäta och värdera dessa konsekvenser. Analysens senare del utfördes i form av ett räkneexempel på åld- ringsservice. Av analysen framgick att en utökning av boendeservice kan medföra ett stort antal konsekvenser för olika förvalt- ningar i en kommun samt för staten och

enskilda individer och att många av dessa konsekvenser kan beräknas och värderas.1

Följande motiv ligger därmed bakom be- slutet om ett särskilt ekonomiavsnitt i detta betänkande:

1. Effektivitetsmotiv. Effektivitet kan tol- kas så, att samhället strävar efter att tillgo- dose givna behov till lägsta möjliga sam— hällskostnad. Boendeservice i olika former kan vara ett effektivt medel att tillgodose dessa behov uttryckta i olika samhällsmål. För att kunna mäta hur effektiv boende- servicen är, måste en helhetssyn på service anläggas.

2. Kostnadsfördelningsmotiv. För efter- frågan på och utbudet av service är kost- nadsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda individer en påverkande faktor. Utbud av och efterfrågan på olika former av boendeservice måste diskuteras mot bak- grund av den nuvarande fördelningen.

3. Informationsmotiv. I kommunerna finns ett behov av att veta vad olika service- aktiviteter kostar. Denna information kan ges generellt i form av praktikfall och be- räkningsmodeller eller när det gäller en- skilda kommuner eventuellt i form av a- priser för olika slags service.

Vid utarbetandet av ekonomiavsnittet har bristen på principiellt och empiriskt under- lag, som belyser de tre motiv som ligger till grund för avsnittet, varit betydande. Det ligger inte inom kommitténs uppdrag att gö- ra så omfattande och grundläggande studier av kommunal verksamhet som skulle vara nödvändiga för att kommittén skulle kunna avge empiriskt väl underbyggda rekommen- dationer.

Servicekommittén har därför i sitt arbete med ekonomiska frågor i stor utsträckning varit hänvisad till ett fåtal befintliga ut- redningar från kommuner etc.

Ekonomiavsnittet har mot denna bak- grund i huvudsak begränsats till att disku- tera några principiella och komplicerade frågeställningar av betydelse för utbud och efterfrågan på boendeservice. Det kan härvid konstateras att ett omfattande ut- redningsarbete återstår innan alla de tanke-

gångar som redovisas i detta avsnittkan omsättas i praktiskt planeringsarbete.

24.2. U ppläggm'ng

Boendeservice är ett bland flera medel som kan användas för att uppnå samhällets so- ciala mål. Vissa former av service som t. ex. öppen åldringsvård och kollektiv mathåll- ning kan också vara ett medel att uppnå mål om hushållning med knappa resurser. För att politikerna skall kunna avgöra hur mycket boendeservice som skall finnas i samhället i förhållande till andra medel att uppnå samma mål krävs kunskap av åt- minstone tre slag:

Kunskap om behov som boendeservice skall tillfredsställa

Kunskap om individernas prioriteringar - Kunskap om vilka resurser som boende-

servicen tar i anspråk i form av t. ex. ar-

betskraft och kapital (uppoffringar) samt vilka positiva konsekvenser som servicen medför (prestationer). På annat håll i detta betänkande behand- las frågan om mål och prioriteringar och möjligheter att göra dessa mätbara, varför detta avsnitt framför allt behandlar frågan om konsekvenser av en utbyggnad av olika former av service.

Uppläggningen av den följande fram- ställningen och diskuterade samband kan i schematisk form illustreras med figuren på nästa sida.

Figuren visar att mot bakgrund av mät- ningar av eller uppfattningar om behov av boendeservice, beslutsfattarnas prioritering- ar mellan olika användning av resurser, to- tala tillgängliga resurser samt direkta, in- direkta och andra konsekvenser bestäms de mål för service som anses möjliga att upp- nå (operationella mål). Dessa mål resulterar i utbud av service som får ett antal konse- kvenser: direkta och indirekta kostnader och intäkter och andra konsekvenser. Efter- frågan på service bestäms framför allt mot bakgrund av individernas anspråk och deras resurser.

1 En sammanfattning av denna studie finns i bilaga 3:3.

Behov av service

| Direkta kostna- | der och intäkter

Individens anspråk |_— _ _ '— "" '— "_| L— _ _ __ _ __ _l

1) Avsnitt om utbud av service

Beslutsfattarnas Prioriteringar

+— 'Resurser

i

Operationella

' +

Utbud av service

Indirekta kostna- der och intäkter

Efterfråga n på service

= Helhetssyn

2) Avsnitt om efterfrågan på service.

Andra konse- kvenser

Individens resurser

24.3. Olika utgångspunkter för analys av boendeservice

En analys av boendeservice kan göras med utgångspunkt i några utvalda typer av konsekvenser, t. ex.

finansiella konsekvenser (kostnader och intäkter)

reala konsekvenser (kostnader för och nytta av service)1

Analysen kan också göras med utgångs- punkt i boendeservicens konsekvenser för olika intressenter. Den kan t.ex. avse kon- sekvenser för

. Individen

' Kommunal fackmyndighet ' Kommunens hela förvaltning ' Hela kommunens förvaltning och dess in— vånare ' Statlig fackmyndighet ' Hela statsförvaltningen ' Alla berörda som därvid omfattar kom- munförvaltningen, statsförvaltningen samt enskilda individer.

Av betydelse för analysen är också val av tidshorisont. Skall analysen göras på ett eller många års sikt?

Valet av utgångspunkter och tidshorisont är beroende av vad analysen skall användas till och i viss mån också av vem som gör analysen.

I kommunalt arbete, t.ex. som ett led i bedömning av olika förslag till boendeser- vice i samband med budgetering, används vanligen de finansiella konsekvenserna för en fackmyndighet, eller för hela kommun- förvaltningen. Under förutsättning att en viss förvaltnings finanser i en kommun inte påverkar andra förvaltningars finanser kan varje förvaltning studeras för sig. Men är det så att olika förvaltningar på- verkar varandra, måste dessa förvalt- ningar studeras gemensamt. Antag att en kommunstyrelse skall avgöra hur mycket pengar som skall satsas på stöd åt de barn i 4—årskontrollen som kan bedö- mas vara fysiskt, psykiskt, socialt eller språkligt handikappade och som därför kan förväntas få svårigheter i framtiden. Här-

vid måste beaktas dels kostnader för ome- delbara åtgärder för att kompensera sådana handikapp, dels hur mycket kommunen spa- rar i framtida kostnader genom att barnen ifråga t.ex. inte längre fram behöver dyr— bar social omvårdnad av t. ex. psykologer och läkare. Utöver de finansiella konsekven- serna tillkommer väsentliga humanitära konsekvenser.

Från bl.a. Gävle socialförvaltning finns exempel på kommunala insatser som kostar mellan 2000 och 10000 kr. för barn med olika handikapp. Dessa insatser har påtag- ligt förbättrat barnens möjligheter till en normal tillvaro och kan också väntas leda till lägre kommunala kostnader i framtiden för dessa individer.

I kommunalt arbete används ibland en ännu vidare kalkylram där försök görs att beakta konsekvenserna även för kommu- nens invånare. Dessa är såväl finansiella som reala. Ett exempel härpå skulle kunna vara en grundläggande diskussion i kom- munfullmäktige om den principiella fördel- ningen av kommunens samlade resurser.

Av tidigare kapitel har framgått att boen— deservice i olika former som regel får vitt- gående konsekvenser för invånare i bostads— områden och för hela den kommunala för— valtningen. Detta medför att det för ser- vicekommittén är nödvändigt att anlägga en helhetssyn vid analys av boendeservice. Denna innebär att konsekvenserna för hela kommunens förvaltning och dess invånare bör studeras. Det innebär också att de kon- sekvenser som bör studeras är dels samtliga kostnader och intäkter för kommunförvalt- ningen, dels andra väsentliga konsekvenser för kommuninvånarna. För kommuninvå- narna uppstår ju många konsekvenser som inte har något samband med kommunför- valtningen eller som kan mätas i pengar.

Synsättet med olika utgångspunkter för analysen och typer av konsekvenser kan exemplifieras med den analys av åldrings- service som beskrivits i den av servicekom- mittén publicerade studien i SOU 1971:27 .

1 Reala konsekvenser hänförs till användning av reala resurser (t. ex. arbetskraft och kapital).

Där antages att en kommun planerar att bygga ett nytt ålderdomshem. Den förvalt- ning som har hand om åldringsvård måste då betala drift- och kapitalkostnader härför men får i gengäld vissa intäkter i form av avgifter. Dessa kostnader och intäkter är således direkta. Men dessutom uppstår följdeffekter som påverkar andra förvalt- ningars kostnader och intäkter inom kom- munen. Om de åldringar som får plats på ålderdomshemmet har bostadstillägg, bort— faller detta vid flyttningen. Kommunens kostnader för hemvårdare bortfaller också. Detta bortfall är indirekta intäkter för kommunen. Åldringens egen värdering av att få bo kvar i sin bostad är också en vä- sentlig konsekvens, trots att denna varken påverkar den kommunala budgeten eller kan mätas i pengar. Detta är ett exempel på ”andra konsekvenser”.

Det är även av intresse att veta hur kon- sekvenserna av boendeservice blir för olika individer och organ som berörs av servicen. För t. ex. barnomsorg berörs följande grup— per:

' Barn

' Föräldrar

' Kommunförvaltning ' Företag

Diskussionen om utgångspunkter för ana— lys av boendeservice har hittills begränsat sig till den kommunala nivån. Motsvarande diskussion kan naturligtvis föras för verk- samhet för vilken staten är beslutsfattare el- ler intressent. En totalkalkyl för hela sam- hället kan skilja sig från en totalkalkyl på den kommunala nivån främst av följande skäl:

1. Verksamheten i en kommun får kon- sekvenser utanför det egna kommunområ- det. Dessa konsekvenser medtages inte i en kommunal totalkalkyl men måste inkluderas i en samhällskalkyl. Som exempel kan tas en kommunal åtgärd som ökar inflyttningen till kommunen från andra kommuner.

2. Statens och kommunens värdering av de kostnader som uppstår till följd av en åtgärd skiljer sig. På samhällsnivån (där staten gör kalkyler) skall enligt den ekono-

miska teorin kostnaderna värderas till al- ternativkostnad, dvs. värdet av resurserna i alternativ användning. Om arbetskraft an- vänds för ett projekt, måste denna tas från något annat arbete. Produktionen i detta andra arbete sjunker. Värdet av produk- tionsbortfallet utgör alternativkostnaden. I vissa fall, t.ex. vid arbetslöshet, uppstår inget produktionsbortfall om arbetslös ar- betskraft används i ett projekt. (Alternativ- kostnaden för kapital som används tillsam- mans med arbetskraft är dock ofta större än noll.) Samhällets kostnad för arbetskraften (alternativkostnaden) blir därför noll. Där- emot utbetalas lön. Denna utgift motsvarar inte i detta fall någon samhällsekonomisk kostnad. Om en kommun använder utgiften för lön i sin kalkyl och staten använder al— ternativkostnaden så uppstår en differens.

3. Värderingen av intäkter eller presta- tioner kan vara olika. Detta kan t. ex. bero på att statliga prioriteringar skiljer sig från kommunala eller att kommunen endast tar hänsyn till finansiella konsekvenser medan staten försöker beakta samtliga konsekven- ser. Dessa tre fall antas dock inom service- området vara undantagsfall. De kommunala kalkyler som diskuteras i fortsättningen kommer därför i stort sett att vara sam- hällsekonomiska med det viktiga undanta- get att kommunerna inte behandlar utnytt— jandet av statsbidrag som en kostnad utan beräknar sina kostnader netto, efter avdrag för statsbidrag. Utanför totalkalkylen kan ett antal ef- fekter av boendeservice vara värda att be- akta på samhällsnivån. Dessa effekter skall kortfattat beröras här. En utbyggnad av boendeservice påverkar sysselsättningen i landet på två olika sätt. Å ena sidan efterfrågas arbetskraft för serviceuppgifter. Å andra sidan frigöres ar- betskraft från uppgifter som man i ett sam- hälle med ofullständigt uppbyggda service- resurser måste lösa inom varje hushåll för sig. Detta är särskilt tydligt för service som barnomsorg och hemvård åt åldringar och handikappade där den senare t. ex. ger möjlighet för flera anhöriga, som haft an-

svar för omvårdnaden, att börja förvärvs- arbeta tack vare ytterligare en hemvårdare.

Önskvärdheten av att öka utbudet av ar- betskraft, i detta fall främst kvinnlig, är från produktionssynpunkt beroende av kon- junkturläget. Under högkonjunktur kan ök- ningen av arbetskraft vara en förutsättning för tillväxt i produktionen medan denna under lågkonjunktur enbart innebär en ökad arbetslöshet. På kort sikt uppstår också pro- blem genom att de som vill gå ut i för- värvsarbete kanske inte har en utbildning som svarar mot arbetsmarknadens behov. En successiv utbyggnad av boendeservicen kan reducera riskerna för sådana anpass- ningssvårigheter.

Den ekonomiska tillväxten har under pe- rioder av högkonjunktur hämmats på grund av brist på arbetskraft. Om detta hinder föreligger även i framtiden, kan ett ökat utbud av arbetskraft på arbetsmarknaden få direkta effekter på tillväxttakten. Till— växttakten kan också påverkas av en ut- byggnad av boendeservice genom att s.k. överflyttningsvinster uppstår. En stor del av den ekonomiska tillväxten på lång sikt kan förklaras genom en överflyttning av arbetskraft från mindre till mer produktiva verksamhetsområden, t. ex. från jordbruk till industrin. Motsvarande överflyttnings- vinster skulle kunna uppnås genom en över- föring av arbetskraft från produktion inom hushåll till varu- eller tjänsteproduktion.

Inledningsvis framhölls att boendeservice kan vara ett effektivt medel att tillgodose individers behov. I andra delar av detta be- tänkande har man relativt ingående disku- terat möjligheter att utnyttja de resurser som finns i form av lokaler och anläggning- ar på ett flexibelt sätt. De organisatoriska gränser som idag finns mellan t. ex. skola, hälsovård och fritidsverksamheter gör ofta att man inte kan utnyttja befintliga resur- ser i den utsträckning som är möjlig. I den mån sådana gränser kan tas bort och skilda slag av relativt dyra anläggningar kan ut- nyttjas för olika ändamål kommer samhäl- lets utbyte av givna resurser att öka.

På längre sikt kan också samhällets kost- nader påverkas genom en utbyggnad av

boendeservice. Sannolikt påverkas kostnader för social- och hälsovård i dämpande rikt- ning. Genom t. ex. ökad service åt sjuka i bostadsområden minskar behovet av dyrbar institutionell vård.

24.4. Exempel på analyser

I Totalkostnadsstudien (SOU 1971:27) exemplifieras helhetssynen med ett praktik- fall från åldringsservice i Göteborg. Ut- gångspunkten var att det är möjligt för vissa åldringar att antingen bo i sina egna lägen- heter och få service där eller bo på ålder— domshem.

Med de preciserade förutsättningar som gällde för Göteborgsexemplet visade det sig vara avsevärt billigare för kommunen att låta åldringarna bo kvar i sina lägenheter och få hemhjälp än att de flyttar till ålder- domshem. Skillnaden i kommunens kost- nader till förmån för hemvårdsalternativet var ca 6700 kr. per åldring år 1970. Det innebär t. ex. att kommunen kan satsa ända upp till detta belopp på åldringens hemvård innan det kommunfinansiellt blir dyrare än om åldringen bodde på ålderdomshem. Denna kommunfinansiella bedömning bör naturligtvis kompletteras med åldringens värdering av de båda alternativen. Det upp— står vissa svårigheter att direkt kunna mäta denna, men mycket talar för att när åld- ringens egen värdering inkluderas i analysen blir hemvårdsalternativet ännu mer fördel— aktigt i jämförelse med ålderdomshemsal— temativet.

Mot denna bakgrund förstärks motiven för en generellt ökad satsning på öppen vård för åldringar och sjuka.

Ett annat exempel på helhetssyn utgör familjepolitiska kommitténs beräkningar av samhällsekonomiska effekter av ökat dag- hemsbyggande (SOU 197234). Man diskute- rar där effekterna av att det familjepolitiska stödet sätts in i form av ökat daghemsbyg— gande. I det räkneexempel som görs visar man att en ökad satsning på 500 milj. kr. per år på daghem medför en inkomstökning netto på 300 milj. kr. för barnfamiljerna. Vidare skulle statens och kommunernas in—

komster öka med sammanlagt 520 milj. kr. vartill kommer en utgiftsminskning på 30 milj. kr. (socialhjälp). Denna satsning skulle alltså kunna finansieras utan att skatte- eller avgiftshöjningar behöver tillgripas för stat och kommun totalt.

25. Utbud av boendeservice

25.1. Bakgrund och uppläggning

I föregående kapitel betonades vikten av att anlägga en helhetssyn på en utbyggnad av boendeservice. I detta avsnitt skall, mot bakgrund av denna helhetssyn, en diskus- sion föras om sambandet mellan behovsmät- ningar, kartläggning och konsekvenser för kommunens förvaltning och dess invånare å ena sidan samt serviceutbudets storlek å den andra sidan.

Servicekommittén har tidigare i sin prio- riteringsdiskussion fastslagit att det är ett samhällsansvar att planeringsåtgärder, till— handahållande av lokaler och anläggningar samt drift av verksamheter garanteras så att full behovstäckning uppnås inom ser- vicefunktionerna omsorg om barn, åldring- ar, handikappade och sjuka. Även för ser- vicefunktionerna fritidsservice, kulturdistri— bution samt hushållsteknisk service har sam- hället ett ansvar, men i begränsad omfatt- ning. Organisatoriskt handhas den största delen av boendeservice, utom hushållstek- nisk service, av kommunförvaltningen. Kommunen är därför utgångspunkten för den fortsatta analysen. Staten kan på olika sätt påverka de kommunala besluten.

Dessa möjligheter som staten har att på- verka kommunens utbud av service, om det föreligger olikheter i fråga om statens och kommunens ambitioner, diskuteras därefter.

För att de kommunala beslutsfattarna skall kunna använda kommunens inkomster

så att de ger kommuninvånarna största möj- liga nytta krävs bl. a. följande underlag:

' Kartläggning av behov av bl. a. service ' Kartläggning av konsekvenser av en ser- viceutbyggnad i form av nytta och upp— offring.

Mot bakgrund av dessa kartläggningar, kommunfullmäktiges prioriteringar och kommunens resurser formuleras ”operatio- nella” mål praktiska lösningar för att uppnå de uppställda målen —— som resul- terar i utbud av service. Innehållet i det följande avsnittet kan schematiskt åskåd- liggöras med figuren på nästa sida.

25.2 Kartläggning av behov1

För många kommunala verksamheter finns normer, rekommendationer eller beräknings— modeller som hjälp att uppskatta behov. Behovet av platser på ålderdomshem upp- skattas t.ex. vanligen till mellan 7 och 10 % av alla personer över 70 år i en kommun. Ett annat exempel härpå är den modell för beräkning av behovet av förskoleplatser som barnstugeutredningen har skisserat i sitt senaste betänkande (SOU 1972:27). Den- na modell går ut på att mot bakgrund av lokala befolkningsprognoser beräkna anta- let barn till föräldrar som båda arbetar

1Begreppet behov användes i normativ be- tydelse.

i

Behov av service

Ingen åtgärd

Behov av service

, Kommunfullmaktiges | ! Resurser prioriteringar Operationella Konsekvenser mål av service / Utbud av service Statsbidrag _. + Normer o reko mmen- Ne' / dationer 4—1— Differens? _Ja ? Information Lagstift- ning Önskvärt utbud av service Statens Konsekvenser . prioriteringar ' av service

Kommu nens bedömning och åtgärd

Statens bedömning och åtgärd

mer än 20 timmar per vecka, antalet barn till heltidsstuderande föräldrar och till en- samstående föräldrar. Detta teoretiska be- hov reduceras sedan med 10—25 % med hänsyn till att alla ej efterfrågar kommunal barnomsorg.

Fördelen med beräkningsmodeller av ovanstående typ är att de är enkla att an- vända. Nackdelen är att de är statiska och därför kan verka konserverande på ut- vecklingen. Vid en mera nyanserad bedöm- ning av behovet av platser på ålderdoms- hem kan bl. a. följande faktorer beaktas:

' Antal invånare över 67 år

' Hushållsstruktur

' Hälsotillstånd

' Inkomst

' Andra vårdinstitutioners kapacitet och ut- skrivningsnormer ' Åldringarnas prioritering ' Bostadsstandard, bostadsvanor och bo- stadens läge som påverkar möjligheterna att tillhandahålla vård i hemmen samt vårdbehovens storlek

' Yrkesverksamhet som inverkar på anta- let anhöriga vårdare i hemmen.

Prognosmodeller för behovet av vård på ålderdomshem, som beaktar alla dessa fak- torer samtidigt, blir komplicerade men in- nebär samtidigt en bättre anpassning till förändringar i samhället som påverkar be- hovet.

25.3. Kartläggning av konsekvenser för kommunförvaltningen

Sedan behoven av olika former av boende- service inom kommunen utretts, kan alter- nativa sätt att tillgodose dessa behov utar- betas. Till ledning för kommunfullmäktige, som skall ta ställning till de olika alterna- tiven, behövs då kunskap om alternativens konsekvenser.

En väsentlig del av konsekvenserna består av direkta kostnader och intäkter för den berörda förvaltningen. Även för kommun- förvaltningen i sin helhet är de indirekta kostnader och intäkter som berör de övriga förvaltningarna i kommunen av intresse.

Hela kommunförvaltningens nettokostnad för viss service kan framräknas på följande sätt: Bruttokostnad (kapital- och driftkostnad) ./. Statsbidrag ./. Bidrag från landsting .l. Andra bidrag .l. Avgifter

= Förvaltningens nettokostnad

+ ./. Effekter på övriga förvaltningar

= Kotnmunens nettokostnad

För att underlätta den efterföljande prio- riteringen mellan olika former av service och mellan service och annan verksamhet måste de kostnadsdata som framtas i störs- ta möjliga utsträckning göras inbördes jäm- förbara. Detta är dock inte lätt, vilket fram— går av följande exempel som har tagits från bilaga 3.1 (Ekonomisk analys av den sam— hälleliga bostadsservicen i Bredäng 1965— 1971). Det går att beräkna ett antal olika årskostnader för en serviceverksamhet, där kostnaden blir helt beroende av vilken pres— tationsenhet som användes (t.ex. kostnad per barn, kostnad per besök etc.).

Ofta görs jämförelse mellan olika verk- samheter. Antag att man t. ex. vill jämföra lekskola med inomhusbad. Förvaltningens nettokostnad för lekskolan uppgår enligt Bredängsexemplet till 2417 kr. per plats och år medan inomhusbadet kostar 3 kr. per besök. Jämföres däremot kostnaden per utnyttjandetimme kommer lekskolan att kosta 3:73 kr. medan inomhusbadets kost- nader uppgår till 2 kr. Skillnaden mellan olika verksamheters kostnader blir alltså starkt beroende av vilket kostnads- och prestationsmått som användes. En jämfö- relse mellan olika verksamheter måste alltså baseras på meningsfulla och inbördes jäm- förbara mått.

De kostnader som redovisats i exemplet ovan är genomsnittskostnader. I en besluts- situation kan dessa vara missvisande. Antag att man i en kommun överväger att sänka kraven på antalet bilplatser och utform- ningen av dem för att frigöra resurser som kan användas t. ex. för lekskoleverksam— het. Om genomsnittskostnaden för lekskole- platser används innebär detta en överskatt-

Olika mått på årskostnader för några formerav service i Bredäng 1971

Aktivitet Kostnad Kostnad Kostnad per Kostnad per Annat prestations- brutto netto1 potentiell utnyttjande— mått konsument2 timme1

Lekskola 822 265 759 000 1 491 3.73 Kostn./plats 2 4171 Fritidshem 385 000 301 000 221 3.21 Kostn./p1ats 2 529 Inomhusbad 142 000 91 000 8,40 2.00 Kostn./besök 3.00 Idrottshall 214 000 193 000 27 2.41 Kostn./besök 4.83 Hemtjänst 303 000 188 000 800 10.64 Parklek 510 000 510 000 245 3.00 Familjedaghem 649 000 376 000 299 2.42 Daghem 2 561 000 1 672 000 1 322 3.76

1 Nettokostnad för förvaltning. ? Potentiell konsument : person i den ålder barn 0—6 år).

ning av kostnaden i de fall då en plane- rad utökning av lekskoleverksamheten en- dast kräver nyanställning av personal men inte några nya investeringar. Den relevanta kostnaden för beslutet blir därför föränd— ringen i rörliga kostnader för lekskolan i stället för genomsnittskostnaden som även inkluderar fasta kostnader.

För att kommunfullmäktige skall kunna fatta beslut om avvägningar mellan olika verksamheter krävs, förutom uppgifter om direkta kostnader och intäkter, även upp- skattningar av indirekta kostnader och in- täkter samt någon form av värdering av själva prestationerna. Vid en hypotetisk av- vägning mellan lekskola och inomhusbad visar det sig att man i genomsnitt kan få 1,9 badtimmar för varje lekskoletimme (un— der de givna antagandena). Värderar kom— munfullmäktige därför att en lekskoletimme har större värde än 1,9 badtimmar så bör en ytterligare satsning på lekskolan ske. När det gäller avvägning mellan parkeringsplat— ser och lekplatser finns exempel på att par- keringsnormerna enligt Svensk Byggnorm har överskridits avsevärt (upp till 150 % en- ligt en undersökning av markdispositionen 1950—1970 i nio områden i Malmö) medan normerna för lekplatser inte på långt när uppfylltsl. Om avvägningen gjordes mera systematisk mot bakgrund av både årskost- nader för parkerings- resp. lekplatser och värdet av dessa skulle resultatet av avväg- ningen sannolikt bli ett annat.

för vilken servicen är ägnad (t.ex. daghem för

25 .4 Möjligheter att påverka kommun- förvaltningens kostnad för service

Genom att sträva efter att utnyttja redan befintliga anläggningar med ledig kapacitet som t. ex. skollokaler eller genom ökad in» tegration av nya lokaler och verksamheter kan kommunen också påverka nettokostna- den för service (se del V). I de fall när kommunen har möjlighet att själv bestäm- ma storleken av avgifterna för servicen kan nettokostnaden också påverkas. Avgiftsbe- läggning av vissa kommunala tjänster dis- kuteras för närvarande i olika sammanhang (se t. ex. direktiven till utredningen om kommunal ekonomi). En beskrivning av olika konsekvenser av avgifter för olika ty- per av boendeservice görs i kapitlet om kostnadsfördelning.

25.5. Kartläggning av konsekvenser för kommunens invånare

De konsekvenser som hittills diskuterats hänför sig till kommunförvaltningen. Vär- deringen av de konsekvenser som faller på kommuninvånarna och som inte påverkar den kommunala budgeten är svårare att få grepp om. Dessa värderingar utgör dock

1 Bommarco, Folkesson, Hall: Den yttre boendemiljön. Urbaniseringsprocessen rapport 44. Institutionen för kulturgeografi och ekono- misk geografi i Lund 1971.

en mycket väsentlig del i helhetssynen. I totalkostnadsstudien ( SOU 1971:27 sid. 34) diskuteras möjligheten att använda mätbara faktorer (indikatorer) som är väsentliga för värdering av en studerad verksamhet som underlag för bedömning av olika boende- alternativ för åldringar. Följande uppställ- ning har hämtats från den nämnda studien.

Exemplifiering av indikatorer på värde- ring av boendeform:

Grupp Indikatorer

Bostads- Bostadsyta, antal rum, teknisk standard utrustning (WC, varmvatten, bad), (bygga-år) Bostads- Grannar, buller, aktivitet, re-

miljö kreationsomr., träffpunkter, luftföroreningar, trafiksäker- het Bostadens Avstånd (i tid och rum) till läge olika service, släktingar etc. Kommu- Avstånd (i tid och rum) till nikationer hållplats, turtäthet, bekväm- lighet (sittplatser, stighöjd) till- gänglighet (hiss, rulltr.) Bostads» Hemhjälp, matdistribution etc. komplement Disponibel Inkomst efter skatt + bidrag

inkomst _ fasta kostn. (t.ex. hyra, försäkr.)

Valfrihet Disponibel inkomst, ordnings- regler, bestämda tider, psykisk och fysisk kondition Trygghet Tillgång till telefon, telefon- jour, nattvak, regelbundna be- sök

Konsum- Antal måltider och samman- tions- sättning, inkomstens fördel-

standard ning på olika utgifter Aktivering Tid med organiserad syssel- sättning, antal sysselsättnings- typer, externa kontakter, un- derhållning Hälso- och Läkarbesök, fotvård, bad, hår- sjukvård vård, sjuk- och motionsgym-

nastik.

Genom en sådan exemplifiering kan be- dömningen göras mera nyanserad. Meto- den måste dock utvecklas ytterligare innan den kan användas som hjälpmedel i den praktiska planeringen.

25.6. Statlig styrning av tillgång på service

Tillgången på service har analyserats med utgångspunkt från kommunens möjligheter att avgöra servicens omfattning. Eftersom

det är ett allmänt samhällsintresse att det finns tillgång till service för barn, åldring— ar, handikappade och sjuka har statsmak- terna vidtagit olika åtgärder för att på- verka det kommunala utbudet när det har bedömts bli otillräckligt utan statliga stöd- åtgärder. De statliga stödåtgärderna kan även bero på att den service som tillhan- dahålles av privata företag inte anses fun- gera tillfredsställande. Motiv för statliga stödåtgärder kan ibland erhållas med led- ning av totalkalkyler med hela samhället som utgångspunkt.

Med hjälp av stödåtgärder i form av lagstiftning, statsbidrag, rekommendationer och normer kan staten påverka servicetill- gången. De ekonomiska stödåtgärderna har stor betydelse för tillgången på service. Det är sannolikt möjligt att öka statsbidragens styrningsverkan genom en annan utform- ning av desamma. Ökade statsbidrag för att täcka drift av verksamheter brukar avse både befintlig, utbyggd och framtida verk- samhet. I flertalet fall är avsikten med bidragen att de skall utgöra stimulans till utökad verksamhet. En kommun får genom statsbidragsökningen dock endast sänkta driftkostnader för befintlig verksamhet om den låter bli att utvidga verksamheten. De ökade resurser som kommunen då får kan dock användas till vad som helst. Genom att föreskriva att detta resurstillskott skall användas för den verksamhet som statsbi- draget är avsett för skulle den avsedda ef- fekten av statsbidraget uppnås.

25.7. Avvägning i praktiken

I föregående avsnitt antogs att kommunfull- mäktige jämför kommuninvånarnas nytta av olika verksamheter med kommunens uppoffringar för dessa för att därigenom kunna avgöra hur kommunens begränsade resurser skall användas. I praktiken är dock denna jämförelse svår att göra av följande skäl:

1. En grundlig avvägning mellan olika verksamheter kan ej göras varje år utan vanligen förekommer endast marginella

budgetavvägningar. Det innebär att kom- munfullmäktige knappast från år till år omprövar användningen av hela eller större delen av kommunens budget. I stället räk- nar man fram ett utrymme för avvägningar efter det att redan befintliga verksamheter fått sin sedvanliga budgettilldelning. Bl.a. på grund av utgiftsautomatik (med hänsyn till föregående års beslut, pris- och lönesteg- ringar etc.) blir ofta detta utrymme litet. Redan befintlig verksamhet i kommunen kommer därmed att få en avsevärt starkare ställning än nya verksamheter.

2. I allmänhet är det svårt att mäta de positiva effekterna av nya verksamheter för vilka erfarenhet saknas, medan det är av- sevärt lättare att mäta kostnaderna för dessa. Effekterna av den befintliga kom- munala verksamheten känner man däremot till eller ifrågasättes åtminstone inte.

3. Statliga normer, rekommendationer och bidrag kan ha konserverande effekt, om de inte kontinuerligt omprövas med hänsyn till förändringar i förutsättningarna.

4. Även om en verksamhet ur helhetssyn- punkt och på lång sikt är lönsam för kom- munen, kan kommunen tvingas att avstå från en satsning på denna på grund av kortsiktiga finansieringsproblem.

5. Den kommunala organisationens upp- byggnad kan försvåra en samordning mel- lan olika förvaltningar för att tillgodose kommuninvånamas behov.

6. Tillämpningen av reglerna för hur vissa behov skall tillgodoses kan få inte önsk- värda konsekvenser för de berörda på grund av uppdelningen av kommuner i pri- mär- och sekundärkommuner (t.ex. gräns- fall mellan åldrings- och sjukvård) eller på grund av oklar ansvarsfördelning mellan stat och kommun för vissa verksamheter.

i.

llkillH &

' ilillllgl

...trapphustvättstugan är den kollektiva tvättforrn som bäst tillfredsställer behovet av närhet och tillgänglighet. Därmed minskar tvättbehovet ibostaden kraftigt . . .

(Trapphustvättstuga, exempel 7.10)

Gene

26.1. Bakgrund och uppläggning

I föregående avsnitt behandlades faktorer som påverkar utbudet av boendeservice. Motsvarande genomgång skall nu göras för efterfrågan. Faktorer som kan påverka olika individers efterfrågan på service är: ' Prioriteringar (val mellan service och and- ra varor och tjänster)

" Inkomst

' Disponibel tid och tidsåtgång

' Utbud av service ' Kostnad för konsumtion

' Substitut (förekomst av andra tjänster som tillgodoser samma behov) ' Komplement (förekomst av andra varor som har ett direkt samband med service)

' Information

Hushållsstruktur

' Individuella karakteristika (ålder, hälso- tillstånd etc.)

262. Samband mellan efterfrågan och kostnad för konsumtion

I fortsättningen kommer analysen att i hu- vudsak begränsas till samband mellan efter- frågan och individens kostnad för kon- sumtionen.

[ princip kan kostnaderna för konsumtion av service tas ut av konsumenten på tre olika sätt: ' Genom avgift som betalas av den som använder service

Efterfrågan på boendeservice

' Genom att låta kostnaden för service in- gå i boendekostnaden ' Genom att täcka kostnaden med skatt

Kombination mellan de tre formerna av kostnadsuttag är vanliga. I exemplet från Bredäng varierar avgiftsfinansieringen för service mellan 0 (för t.ex. parklek) och 36 % (för inomhusbad) av den totala kost— naden.

Användningen av servicen kommer san— nolikt på kort sikt att bli lägst om den av— giftsfinansieras. Sambandet mellan storle- ken på individens konsumtion och avgiften är klar, kostnaden blir större ju mer servi- cen används. Om kostnaden däremot tas ut via kommunalskatten är konsumenten i praktiken utsatt för ett nollpris, dvs. det kostar inte mer på kort sikt att utnyttja ser— vicen än att avstå från den. Konsumtionen kan då förväntas bli större. Liknande effek- ter uppnås i viss mån om kostnaden för ser- vicen bakas in i boendekostnaden. Nack- delen med dessa former av kostnadsuttag ur konsumentens synvinkel är främst att denna har sämre möjligheter att välja mellan alternativa sätt att tillgodose ett visst behov eftersom konsumenten mås- te betala för viss service oavsett om den ut- nyttjas eller ej.

Vilka möjligheter har kommunförvalt- ningen att påverka service-efterfrågans stor- lek? De alternativ som mot bakgrund av den föregående diskussionen i första hand kan synas komma ifråga är:

a) Information om boendeservice till nu- varande och potentiella konsumenter

b) Ändra avgiftens storlek eller föränd- ring av principerna för kostnadsfördelning

c) Ändra de nuvarande och potentiella konsumenternas ekonomiska resurser.

I avsnittet om kostnadsfördelningsfrågor behandlas punkterna b och c.

26.3 Exempel på samband mellan avgifts- sättning och efterfrågan på service

Som tidigare nämnts kan man förutsätta att det finns ett negativt samband mellan avgifts- och konsumtionsförändringar, dvs. om man höjer avgiften så sjunker konsum- tionen av service. Om det empiriska sam- bandet mellan pris och konsumtion av service finns föga skrivet. Ett undantag är familjepolitiska kommittén som analyserat sambandet mellan daghemstaxor och efter- frågan på barnomsorg ( SOU 1972:34 ). Man kan också studera motiv för de avgiftsför- ändringar på kommunal service som har gjorts. Man finner då att t.ex. höjningar av avgifter för barnomsorg genomgående motiveras med att kostnaderna har stigit (se bilaga 3.2). En nedgång i efterfrågan har i efterhand kunnat observeras. I Hu- diksvall genomfördes i januari 1972 en kraf- tig höjning av daghemsavgifterna från 2— 39 kr. till 5—49 kr. ”Före höjningen hade man en stor efterfrågan på daghemsplatser med 150 barn i daghemskö. Efter höjningen har efterfrågan minskat avsevärt och be- traktas nu som mycket liten." Man har se- nare återgått till den ursprungliga taxan. I Smedjebacken höjdes avgiftstaxan för familjedaghem i januari 1971 från 0—20 kr. till 0—38 kr. Ca 15 % av föräldrarna slu- tade därvid att använda familjedaghem.

27. Kostnadsfördelningsfrågor

27.1. Inledning

I detta avsnitt skall kostnadsfördelningens väsentliga betydelse för utbudet och efter- frågan på boendescrvice diskuteras. Det finns såsom nämndes i föregående avsnitt tre olika principer för kostnadsfördelning: ' Finansiering via avgifter ' Finansiering via hyra

' Finansiering via skatt

27.2. Finansiering via avgifter

I många verksamheter har kommunen fri— het att själv bestämma storleken av de av- gifter som uttages i den kommunala verk- samheten. Avgiftsbeläggning av kommuna- la tjänster kan komma att bli vanligare i framtiden (se t. ex. direktiven till utred- ningen om kommunal ekonomi). Principer för avgiftssättning och dess verkningar kom- mer därför att behandlas relativt utförligt.

Avgiftssättning på boendeservice som ligger inom kommunens ansvar kan använ- das som medel att uppnå flera olika mål (se fig. nedan).

För att uppnå dessa mål finns det även

Mål:

andra medel än avgiftssättning. Dessa lig- ger dock utanför denna analys.

En diskussion av principerna för av- giftssättning kan göras med utgångspunkt från tre olika typfall. I varje typfall antas till en början att avgiftssättning användes som ett medel för att uppnå enbart målet effektiv fördelning och användning av kom— munens resurser. Därefter införes även andra mål som finansiering etc.

Typfall I . Antag att kommunen inte har något motiv att påverka efterfrågan på en viss service. Antag också att användningen av den studerade servicen inte medför någ- ra externa effekter. Detta betyder att en persons användning av boendeservice inte påverkar andra personers välfärd.

Vilken avgift bör under dessa antagan- den sättas på en tjänst? Om priset över- stiger kostnaderna för produktionen av tjänsten kommer det att uppstå övernormal vinst1 på verksamheten. Om priset sätts läg- re än kostnaden uppstår i stället förlust

1 Bland kostnader brukar normal avkastning på kapital inräknas. Övernormal vinst för kom- munal verksamhet är förbjuden enligt kommu- nallagen.

Effektiv användning och fördelning av kommunens resurser

Finansiering av kommunens verksamhet

Avgiftssätt ni ng

Påverka inkomstfördelningen

Uppnå sociala mål

som måste täckas på något sätt. Är priset lika med produktionskostnaden kommer konsumenterna att betala vad produktio- nen kostar. Med de antaganden som gäller i det nu diskuterade fallet är det sistnämn- da alternativet riktigt, eftersom konsumen- ten därigenom själv kan göra en jämförel- se mellan sin egen nytta av tjänsten och samhällets kostnad för att producera den. Till denna kategori kan följande service- former hänföras: varudistribution, bostads- vård, tvätt och klädvård samt mathållning. Kommunerna har vanligen inte sett någon anledning att själva producera dessa tjäns- ter. För vissa grupper som åldringar och sjuka tillhandahåller dock kommunen des- sa tjänster till ett subventionerat pris. I övrigt svarar privata företag för utbudet av denna boendeservice. Avgiften för den- na brukar åtminstone uppgå till produk- tionskostnaden.

Typfall 2. Antag att kommunen anser att efterfrågan på viss boendeservice är för li- ten i förhållande till behovet (samt att inga externa effekter föreligger). För att påverka individerna så att efterfrågan stiger kan kommunerna i princip använda sig av av- giftssänkning med utgångspunkt i antagan- det att en avgiftssänkning leder till en kon- sumtionsökning. Jämfört med typfall 1 bör därför avgiften sättas lägre än vad den hittills varit och den kan också behöva sät- tas under produktionskostnaden för att sti- mulera konsumtionen.

Efterfrågans priskänslighet kan dock skil- ja sig avsevärt mellan olika personer. Alter- nativ till avgiftssänkningen kan vara att öka inkomsten för de personer som har otillfredsställt behov, t.ex. genom bostads- tillägg. Ett tredje sätt är att genom infor- mation försöka påverka kommuninvånarnas preferenser. Exempel på boendeservice som kommunerna kan ha anledning att stimule- ra efterfrågan på är omsorg om barn, åld— ringar, handikappade och sjuka.

T ypfall 3. Antag att en viss boendeservice har externa effekter eller att vissa följd- konsekvenser inte behöver betalas av den som orsakar dem. För att klargöra anta- gandet kan följande exempel ges. Vaccine-

ring har vanligen positiva externa effekter genom att nedsmittning av andra förhind— ras. Av rökning orsakade sjukvårdskostna- der, som inte betalas av rökaren själv, kan tas som exempel på det senare antagandet.

För denna kategori varor eller tjänster skall avgiften teoretiskt modifieras med hänsyn till följdeffekterna. Avgiften för vac— cination bör t. ex. sättas lika med kostna- der för vaccinering minskat med det upp- skattade värdet av vaccinationen för sam— hället. Om avgiften sätts lika med pro- duktionskostnaden skulle alltför få perso- ner vaccinera sig i förhållande till den to- tala nyttan för samhället av vaccinering.

Exempel på service med externa effekter är kulturdistribution (se del III) och på ofullständig prissättning på följdkonsek— venser är en livsföring eller konsumtion som ger upphov till vällevnadssjukdomar. Botandet av dessa betalas för närvarande till största delen av samhället. För att göra individen mer kostnadsmedveten skulle indi— viden själv i samband med konsumtion kunna få betala för dessa förväntade följd— konsekvenser. Härigenom skulle personer i allmänhet förhoppningsvis äta riktigt sam- mansatt kost, röka mindre etc.

Samband mellan avgiftssättning och andra kommunala mål än användning av resurser

I föregående avsnitt behandlades avgifts- sättning som medel att uppnå vissa mål i fråga om fördelningen och användningen av kommunens resurser. I detta avsnitt skall studeras hur diskussionen om avgiftssätt- ning måste modifieras om hänsyn tas till att avgifter kan vara medel för att uppnå även andra kommunala mål.

Kommunen kan använda avgifter på boendeservice som finansieringskälla. Detta innebär att kommunen får täckning för he- la eller en del av kostnaden för den ak- tuella boendeservicen. Om kommunen strä— var efter att täcka så stor del som möjligt av sina kostnader med hjälp av avgifter på service, kan konflikter i förhållande till andra mål uppkomma.

Den frågan kan lämpligen studeras med hjälp av de tre typfallen för att se vilka målkonflikter som kan uppstå. I det första typfallet, där det inte fanns anledning att styra efterfrågan, borde priset från resurs- användningssynpunkt sättas lika med pro- duktionskostnaden. Detta medför att in- täkterna täcker kostnaderna. Ingen konflikt uppstår därför mellan resursanvändnings- och finansieringsmålet.

I det andra typfallet. där behoven an- sågs vara större än efterfrågan, borde av- giften sättas lägre än kostnaden för att upp- muntra till konsumtion för att därmed få en ur samhällets synvinkel bättre resursan- vändning. Detta medför att intäkterna inte kommer att täcka kostnaderna för ifrågava- rande boendeservice. Finansieringsmålet kommer därmed i konflikt med resursan- vändningsmålet eller sociala mål.

I det tredje typfallet antas att det beträf- fande en viss tjänst föreligger ofullständig prissättning på följdkonsekvenser.

Typfallet kan exemplifieras med anta- gandet att om åldringar använder halkskydd på skorna under vintern, minskar antalet lårbensbrott till hälften. Så länge åldringar- na själva måste köpa halkskydd blir det inte många som köper dessa, och då minskar inte heller landstingets kostnader för sjukvård. Om landstinget i stället till— handahöll halkskydd gratis skulle kostnaden för dessa sannolikt mer än väl uppvägas av sänkta sjukvårdskostnader.

Hur påverkas då landstingets finansie- ringsmål? Distributionen av halkskydd sker gratis, och landstinget får alltså inte kost- naden för skydden täckta av direkta intäk- ter. Plussidan för landstinget är sänkta sjukvårdskostnader, men den ger ej intäk- ter som finansiellt kan disponeras för köp av halkskydd. Verksamheten måste således finansieras på annat sätt, något som kan vara svårt och ibland medför att verksam- heter som är lönsamma på lång sikt ge- nom att de sänker kommunens framtida kostnader eller att de ger intäkter efter ett antal år _— inte kan genomföras på grund av kortsiktiga finansieringsproblem. Här fö- religger då en konflikt mellan den avgifts—

sättning som är önskvärd från synpunkten av resursanvändning och den avgiftssättning som behövs för finansieringen.

Ovanstående resonemang exemplifieras ytterligare i det följande.

Barnomsorg

I familjepolitiska kommitténs betänkande ( SOU 1972:34 ) diskuteras bl.a. effekter av olika finansieringsformer för barnomsorg samt målkonflikter. De former som belyses i betänkandet är differentierade avgifter, en- hetliga avgifter kombinerade med skatte- finansiering samt hel skattefinansiering. De olika finansieringsformer som belyses samt dessa formers för- och nackdelar var föl- jande:

1. Differentierade avgifter med hänsyn till inkomst. Fördelar med denna form är dels att den ger möjlighet till hög självfinansie- ring av verksamheten, dels att den tjänar som medel för inkomstutjämning (som dock bara när familjer med barn i samhällets barnomsorg). En nackdel är att differentierade avgif- ter medför höga marginaleffekter, dvs. net- toeffekten av en inkomstökning för föräld- rar kan bli liten på grund av den samlade effekten av ökade daghemsavgifter, margi- nalskatt och ev. bortfall eller minskning av inkomstreglerade bostadstillägg etc.

2. Enhetliga avgifter oberoende av in- komst ger däremot inte någon marginalef- fekt. Dessutom innebär de enklare administ- ration samt ger inte upphov till risker för åtskillnad mellan barn till familjer med hög och låg inkomst. Familjepolitiska kommit- tén rekommenderar detta finansieringsalter- nativ. Den rekommenderade avgiften skulle medföra en lägre självfinansieringsgrad än hittills. Kompensation bör enligt familje- politiska kommittén dock utgå från staten

3. Skartefinansiering kan enligt familje- politiska kommittén motiveras med att barn- omsorg åtminstone i framtiden, kan ses som en samhällsservice för alla. ( SOU 1972:34 sid. 300—306). Om en enhetlig avgift, som förordas av

familjepolitiska kommittén, skall bestämmas med utgångspunkt från ett finansieringsmål, hur stor skall då avgiften vara? Antag att kommunen klassificerar barnomsorg enligt typfall ], dvs. att priset skall sättas till pro— duktionskostnaden. Om man räknar med en årskostnad per daghemsplats till 6500 kr. (bruttokostnad 11 000 kr. minskat med stats- bidrag på 4500 kr.) och i genomsnitt 200 närvarodagar krävs en avgift på 32:50 kr. per närvarodag för att daghemmets netto- kostnader skall täckas av avgifter.

En daghemsplats medför emellertid även indirekta effekter på den kommunala bud- geten. Om man räknar med ökade skatte- intäkter och bortfall av bostads— och so- cialbidrag, så skulle den nödvändiga av- giften för att täcka kommunens kostnader endast behöva uppgå till drygt 10 kr. om kommunalskatten antas vara 24 kr. (Famil- jepolitiska kommittén rekommenderar en avgift på 14 kr./dag för makar och 7 kr./dag för ensamstående.)

Underlaget har hämtats från familjepoli— tiska kommittén (SOU 1972:34 sid. 194-— 195).

86 Nettokostnad/närvarodag = 10:40 kr. Bruttokostnad/plats 11 000 ./. Statsbidrag 4 500 ./. Socialpolutg. 670 ./. Kommunalskatt 3 744 8 914 2 086

Enligt vissa källor (Bilaga 3.2) uppgår beräknade minskade socialpolitiska utgifter som följd av en ytterligare daghemsplats till 4500 kr. i stället för 670 kr. som antagits i familjepolitiska kommitténs beräkning. Om denna siffra är riktig skulle i stället en vinst uppstå för kommunen på varje dag- hemsplats med 8:70 kr. per närvarodag vid övriga i exemplet antagna omständigheter.

Resultatet av kalkylen för avgifter måste naturligtvis ställas mot främst de sociala målen för barnomsorg för att konstatera om konflikter föreligger.

Äldrings vård

En möjlighet för kommunerna att minimera kostnaden för åldringsvård med godtagbar standard är att styra åldringarnas val med hjälp av prismekanismen eller med sub- ventioner. Detta kan exemplifieras med hjälp av siffror från totalkostnadsstudien. Hemvårdsalternativet kostar kommunen i genomsnitt ca 4000 kr. per åldring och år 1969. Ålderdomshemsalternativet kostar däremot i genomsnitt ca 11000 kr. netto per år och är således 7000 kr. dyrare per år.

Kommunen kan subventionera hemvårds- alternativet med upp till ca 7 000 kr. i kon- tant bidrag eller genom att öka servicen i hemmet för en kostnad av samma storlek. Hemvårdsalternativet kommer därvid att bli kostnadsmässigt likvärdigt med ålderdoms- hemsalternativet för kommunen. Denna kommunala subventions- eller bidragspolitik skulle direkt stödja sociala mål för åldrings- vården såsom att åldringen bör få stanna i sin hemmiljö så långt det är möjligt.

H ushållsteknisk service

Denna kategori av service tillhandahålles främst på den privata marknaden där den åsätts ett marknadspris som åtminstone uppgår till produktionskostnaden. Proble- met är här hur samhället skall kunna in- gripa i prisbildningen om behoven är större än efterfrågan.

27.3. Finansiering via hyra

Ett annat alternativ för finansiering av boendeservice är via boendekostnaderna. Principerna för vilka kostnader i bostads- områden som tas ut via hyran och vilka som tas ut skattevägen varierar mellan olika kommuner. En tendens att överföra kost- nader för parkeringsplatser, vissa kommud nala anläggningar etc. på hyran har märkts under senare år. Mot denna bakgrund är det därför av intresse att även analysera hyresfinansiering med avseende på vissa samhälleliga mål. Liksom i diskussionen om

avgiftsfinansiering berörs följande mål: ' Resursanvändning

' Finansiering ' Inkomstfördelning " Sociala mål

För hyresfinansiering talar (från resurs- användningssynpunkt) det förhållandet att många servicetjänster som lekplatser, grön- områden i närmiljön etc. inte medför några kostnader vid själva utnyttjandet utan kost- naden består huvudsakligen av årliga kapi- talkostnader. Om en avgift togs ut för t. ex. lekplatsen så skulle den utnyttjas i lägre grad än tidigare utan att kostnaden för lek- platsen ändrades. Från rättvisesynpunkt kan också hyresfinansiering vara att föredraga (före t.ex. skattefinansiering) eftersom det blir just de som kan utnyttja eller utnyttjar servicen som också får betala den.

Ser man däremot på annan boendeservice, där det föreligger direkta kostnader för- knippade med konsumtion som kan vara fallet för en servicecentrals utnyttjande, kan en hyresfinansiering medföra alltför stort utnyttjande av resurser. Som påpekats i av- snittet om efterfrågan på service innebär hyresfinansiering att konsumenten upplever att tjänsten får nyttjas gratis. Detta inne- bär att konsumenten inte är medveten om att ökad konsumtion också medför ökade kostnader.

Med utgångspunkt i mål i fråga om in- komstfördelning kan hyresfinansiering vara att föredraga framför avgiftsfinansiering. Detta beror på bostadstilläggets konstruk- tion.

Antag att en familj väljer mellan två lik- värdiga bostadsområden. I det ena området betalas boendeservicen i form av avgifter medan servicen i det andra området ingår i boendekostnaden. Om familjen har rätt till bostadstillägg, kommer familjens utgift för en viss mängd service att bli lägre i det se- nare området eftersom en del av den täcks av bostadstillägget. Bostadstilläggets kon- struktion kommer därför att medföra en ökad efterfrågan på service, framför allt i områden där servicekostnaden är inkluderad i hyran, jämfört med områden där så ej är fallet.

Sammanfattningsvis kommer fördelning- en av servicekostnaderna för hushåll med maximalt bostadstillägg bli följande:

Alt. 1 Servicen betalas via avgifter. Staten betalar 0 % (om inget direkt stats- bidrag utgår till servicen).

Kommunen 0—100 % Hyresg. 100— 0 %

Beror på vilken kostnadsfördelning som kommunen önskar.

Alt. 2 Servicen betalas via hyran.

Staten betalar Kommunen 32 % (80 % .]. 60 % av 80 %)2 betalar Hyresgästen 20 % (100 % J. 80 %) betalar

48 % (60 % av 80 %)1

En fördel med detta finansieringssätt framgår av propositionen om höjda bo- stadstillägg för barnfamiljer (prop. 1971256). Där sägs bl. a.: ”Ett förstärkt hyresanknu- tet stöd ger också barnfamiljer i lägre in- komstlägen bättre möjligheter att flytta in i väl utrustade bostadsområden som erbju- der en god miljö.” De kommer också att kunna bo kvar även om inkomsten sjun- ker.

En nackdel med att låta servicekostnader ingå i hyra som till viss del betalas av bo- stadstillägg är den ”marginaleffekt” som en ökad taxerad inkomst medför. Denna nackdel vidlåder alla inkomstprövade för- måner oavsett vad de avser att täcka.

27.4 Finansiering via skatt

Ett tredje alternativ för finansiering av boendeservice är via skatt. Till en början diskuterades enbart kommunalskatt. Skatte- finansiering kan i vissa delar vara direkt jämförbar med hyresfinansiering. I båda

1 Statsbidrag utgår med 60 % av det kommu- nala bostadstillägget i vissa intervall. 2Hyresgästen får maximalt 80 % av hyran täckt av bostadstillägg under vissa antaganden.

fallen utgår ingen direkt kostnad som mås- te betalas vid konsumtionstillfället, vilket som tidigare framhölls i princip innebär att konsumenten får åtnjuta ett ”noll-pris”. Effekterna av detta kan bli en "överkon- sumtion". Om samhället anser att behoven tidigare inte tillgodosetts kan skattefinansie- ring därmed vara ett sätt att medvetet öka konsumtionen. Vidare uppstår en inkomst- omfördelning till förmån för dem som an— vänder (konsumerar) servicen i fråga. Socia- la mål beträffande vissa grupper som barn, åldringar, handikappade och sjuka kan upp- fyllas lättare vid skattefinansiering efter- som denna på ett bättre sätt möjliggör ett användande av servicen.

Kommunerna får i många fall också statsbidrag till boendeservice. Dessa bidrag finansieras med statsskatt. Som framhölls i avsnittet om utbud av service kan stats- bidrag från allokeringssynpunkt antingen motiveras med förekomst av externa effek- ter från en kommun till andra kommuner eller att staten, vid en hög prioritering, ge- nom att ställa ökade resurser till kommu- nernas förfogande kan påskynda en öns- kad utbyggnad eller öka omfattningen av en aktivitet.

27.5 Kostnadsfördelningens inverkan på utbud av och efterfrågan på boendeservice

Som framgått av det föregående föreligger ett komplicerat och ofta inte entydigt sam- band mellan kostnadsfördelning och de mål som ett utbud av boendeservice svarar mot. De diskuterade formerna för kostnadsför- delning medför både för— och nackdelar. Valet mellan olika principer för kostnads- fördelning står därför sällan mellan renod- lade alternativ som antingen total skatte- finansiering eller fullständig avgiftsfinan- siering.

Sambandet mellan kostnadsfördelning och efterfrågan är däremot relativt entydigt. Vanligen avtar efterfrågan ju högre kost- naden för konsumtion upplevs av individen. Dessutom inverkar formen för kostnads- uttag på efterfrågans storlek.

Avståndet mellan teori och praktik är emellertid stort. Det är t.ex. så gott som omöjligt att med nuvarande kunskap ut- tala sig om hur mycket efterfrågan på nå- gon form av boendeservice skulle öka om avgiften sänktes. Det är också mycket svårt att få fram har mycket utbudet av en viss form av boendeservice skulle ändras om nettokostnadema för kommunen förändra- des.

Om denna kunskap funnits och det sam— tidigt hade varit möjligt att avgöra hur stor den önskvärda konsumtionen av olika former av boendeservice skulle vara för varje grupp av individer, hade kostnads- fördelningsfrågan varit enkel. Det hade då direkt gått att avgöra hur stor del av kost- naden för service som kunde tas ut via av- gifter eller inkluderas i hyran för att en av samhället önskad servicenivå skulle upp— nås.

I brist på denna kunskap återstår endast att diskutera för- och nackdelar med olika kostnadsfördelning för boendeservice. Det kan liksom tidigare vara lämpligt att utgå från olika samhällsmål. Kostnadsfördelning- en mellan stat och kommun är av betydelse för serviceutbudet, men någon förändring av den nuvarande fördelningen kommer inte att diskuteras. Med skattefinansiering avses därmed i fortsättningen både statsskatte- och kommunalskattefinansiering.

Barnomsorg

Barnomsorg omfattar främst barnstuge- verksamhet och familjedaghem. Kostnader- na1 för barnomsorg täcks för närvarande vanligen med inkomstdifferentierade avgif- ter, statsbidrag och kommunalskatt.

Sociala mål för barnomsorg kan motive- ra en total skattefinansiering. Härigenom får alla barn oberoende av ekonomi möj- lighet att deltaga i barnomsorgsverksamhet. En inkomstdifferentiering av avgifter kan sägas fylla samma funktion. Men en in-

1Direkta kostnader som drift- och kapital- kostnader.

komstdifferentiering förutsätter att man vet något om sambandet mellan inkomst och efterfrågan. En inkomstdifferentierad avgift kan också motiveras med hänsyn till in— komstfördelningen. Den inkomstomfördel- ning som kan uppnås är dock sannolikt li- ten.. Dessutom medför avgiftssättning och avgiftsdifferentiering administrationskostna- der. Slutligen motiverar ett resursanvänd- ningsmål att samhället subventionerar barn- omsorg. I enlighet med den tidigare prin— cip-diskussionen skall konsumtion med po- sitiva externa effekter subventioneras. Barn- omsorg kan antas ha starka sådana positiva externa effekter (social anpassning etc.).

Å [ dri n gsscr vice

Åldringsservice omfattar dels institutionell vård på ålderdomshem och liknande, dels service i form av social hemhjälp, färd- tjänst, matservering etc. som tillhandahålls i bostadsområdet.

Kostnaderna för vård på ålderdomshem fördelas för närvarande mellan kommunen och åldringen. Avgiften som åldringen be- talar är inkomstdifferentierad i många kom- muner. Den högsta avgiften motsvarar självkostnaden för vårdplatsen. Före om- läggningen av avgiftssystemet på ålder- domshem var det i många fall billigare för åldringen och de anhöriga om åldringen bodde på ålderdomshem än i egen bostad, medan det var dyrare för samhället. Av- giftssättningen styrde därmed åldringens val mot den slutna vården som är samhälls- ekonomiskt dyr. Denna snedvridning har nu i stort sett eliminerats.

Komplementservicen i bostadsområden fi- nansieras ofta delvis med hjälp av inkomst- differentierade avgifter och delvis med kommunalskatt och statsbidrag (framför allt för social hemhjälp).

Att avgifter användes som finansierings- källa grundas bl.a. på uppfattningen att åldringar har tillräckligt stora ekonomiska resurser för att kunna betala för sin kon- sumtion. Detta torde i princip vara riktigt, särskilt när pensionsreformen har slagit igenom helt.

Det kan anses vara ett samhällsansvar att åldringar får den vård och service de behöver. Att öka den öppna vården i för- hållande till den institutionella kan vara önskvärt också med hänsyn till såväl so- ciala som ekonomiska mål. Detta talar för en subventionering av åldringsservice. Från resursanvändningssynpunkt är det också riktigt att ta ut avgifter som täcker en del av servicekostnaden. Avgiften får dock in- te vara så hög att den utestänger åldringen från önskvärd konsumtion av service. Åld- ringar med särskilt stora behov av service kan därför behöva en starkt subventione- rad eller helt skattefinansierad boendeser- Vice.

A ktiviteter

En stor del av kulturaktiviteterna stöds av samhället genom skattesubventioner. Så är t.ex. folkbibliotekens tjänster så gott som helt skattefinansierade, medan kostnader för studiecirklar delvis finansieras via skatt och delvis via avgifter. På grund av skattesub- ventioner utgör avgifter en liten del av to- talintäkterna. Krav på en fullständig skat- tefinansiering har framförts från olika håll. Mot detta kan ett antal skäl anföras. En icke obetydlig uppräkning av statliga och kommunala anslag skulle behöva göras för att upprätthålla mångfalden och kvaliteten på kulturutbudet. Enligt kulturrådets me- ning är det "sannolikt att ekonomiska re- surser av betydligt mindre storleksordning kan ge större effekt om de sätts in på t. ex. ökad information och uppsökande verk- samhet än om de används för att sänka av- gifterna...” ( SOU 1972:66 sid. 510). Ett annat skäl är att ”en finansiering med skat- temedel med nuvarande sammansättning av teater och musikinstitutioners publik har en viss inkomstfördelningseffekt. Samtliga skattebetalare bidrar till verksamheter som mest utnyttjas av högavlönade. Denna situa- tion förstärks om utbudet blir avgiftsfritt eller om avgifterna sänks och besökarsam- mansättningen förblir oförändrad.” ( SOU 1972:66 sid. 510—511). Kulturrådets prin- cipiella inställning i finansieringsfrågan kan

tolkas så att dels bör avgifter för kulturak- tiviteter vara låga, dels bör avgifterna diffe- rentieras t.ex. med hänsyn till betalnings- förtnåga som led i riktad verksamhet mot vissa målgrupper (t. ex. försäljning av starkt subventionerade biljetter till kulturaktivi— teter som ett led i den uppsökande verk- samheten).

Motiv för kostnadsfördelning för kultur- aktiviteter finns också i den tidigare förda principdiskussionen. Kulturaktiviteter kan hänföras till det typfall där samhället har mål om önskvärd konsumtion. Detta mål kan uppnås med hjälp av subventionering. Hyresfinansiering av vissa näranläggningar i bostadsområdet kan motiveras dels från re- sursanvändningssynpunkt för att på kort sikt få ett bättre utnyttjande av befintliga anläggningar, dels i viss mån från rättvise- synpunkt genom att de som bor nära och har möjlighet att utnyttja en anläggning också betalar för den.

H ushållsteknisk service

Den hushållstekniska servicen är av annan karaktär än de föregående servicefunktio- nerna. Det föreligger inga direkta skäl för en samhällelig subventionering av denna service utom i de fall då den utgör en del av den sociala omvårdnaden. Däremot kan en hyresfinansiering av vissa näranläggning- ar i bostadsområdet vara önskvärd från re- sursallokeringssynpunkt för att på kort sikt få ett bättre utnyttjande av befintliga an- läggningar.

27.6 Förslag

Inledningsvis framhölls tre motiv för ett särskilt ekonomiavsnitt i detta betänkande. Av dessa har främst principiella aspekter på effektivitet i resursanvändning och kost- nadsfördelning behandlats. Det fylliga em— piriska underlag som hade behövts för en mer djupgående analys har, som tidigare nämnts, "inte förelegat. Detta innebär att ett stort antal förslag till forsknings- och utredningsprojekt för att få bättre kunskap om dessa frågor skulle kunna ges. Service-

kommittén har emellertid begränsat sig till tre väsentliga åtgärder.

Servicekommittén föreslår att det centra- la rådet för boendeservice bl. a. får i upp- gift att verka för utveckling av modeller för beskrivning och analys av lång- och kortsiktiga kommunalekonomiska effekter av alternativa serviceutbud, som kan ligga till grund för kommunal planering. Rådet bör dessutom utveckla dynamiska plane- ringsmodeller för behovsbedömningar på kommunal nivå. Slutligen anser servicekom- mittén att rådet kontinuerligt skall följa effekterna av de styrmedel i form av bidrag, normering m.m. som står till samhällets förfogande.

Litteratur

Boendeservice 5. Totalkostnadsstudien — en diskussion av ekonomiska konsekvenser av några former av boendeservice. (SOU 1971:27) Stockholm 1971

Brattgård, S.-O. m.fl. Bostad och service för svårt rörelsehindrade. Stockholm 1972.

Dasgupta, A. K., Pearce, C. W. Cost-benefit analysis: Theory and practice. London 1972.

Familjepolitiska kommittén. Familjestöd. (SOU l972:34) Stockholm 1972

Hyresgästernas riksförbund. En ny bostadspo- litik. Stockholm 1972.

Jonsson, Ernst. Kommunernas finanser. Del I. Stockholm 1972

Jönsson, Bengt. Daghem och samhällsekonomi. Stockholm 1970

Kulturrådet. ]. Ny kulturpolitik. Del I. Nuläge och förslag. ( SOU 1972:66 ) Stockholm 1972

Rivlin, A. M., Systematic thinking for social action. Washington 1971

Socialstyrelsen. Principprogram för öppen sjuk- vård. Stockholm 1969

Socialstyrelsen. Integrerat samhälle. Stockholm 1971

Socialstyrelsen. Sociala mål, Social planering Stockholm 1972

Socialvårdens Planeringskommitté. Socialvår- dens mål och metoder. Stockholm 1971

Svenska Kommunförbundet & Svenska Lands- tingsförbundet. Samordnad åldringsvård långtidsvård. Stockholm 1969.

Thorburn, Thomas. Förvaltningsekonomi. Stockholm 1969.

U.S. Department of health, education and wel- fare: Toward a social report. Washington 1969.

...bilburen patrull för punkthjälp vid storrengöring samt återkommande regelbunden städ- ning... (Hemvårdspatrull, exempel 8.4)

VII

Sammanfattning av kommitténs förslag

28

Servicekommittén tillkom genom Kungl. Maj:ts beslut i april 1967. Kommitténs upp— gift är enligt direktiven ”att hålla kontakt med pågående undersökningar, samman- ställa utredningsresultat och praktiska erfa- renheter beträffande service i bostadsområ- den samt att vid behov ta initiativ till kompletterande utredningar.”

Enligt direktiven skall kommittén utöver ett studium av problem som är generella för serviceförsörjningen i nybebyggelse och i befintliga boendemiljöer också särskilt beakta vissa angivna problemområden. Till dessa räknas spörsmål om serviceutbygg- naden i befintliga bostadsområden. frågor om serviceanläggningar av särskild betydel- se för vissa kategorier såsom barn, åld— ringar, handikappade och andra hjälpbehö- vande, frågor om åtgärder för att tillgodose behovet av lokaler för fritidssysselsättning och för olika kulturella verksamhetsformer, frågor om inriktning, lokalisering och di- mensionering av kommersiella verksamhe- ter. samt frågor om ansvarsfördelningen när det gäller serviceanläggningar i bostadsom- råden.

Enligt direktiven skall servicekommitténs arbete resultera i belysning av behovet av centrala initiativ, i förslag till utredningar av hithörande frågor, i bedömningar av behov av framtida åtgärder samt i försöks- verksamhet.

För att kunna genomföra sitt arbete har servicekommittén behövt göra en bred

Sammanfattande diskussion

analys av de samhällsförhållanden och de övriga förutsättningar som utgör en bak- grund till servicefrågans läge. Kommittén har också ansett det nödvändigt att på ett detaljerat sätt diskutera några av de aktivi- teter som servicebegreppet omfattar.

Servicekommittén har därmed behandlat problemområden och samhällsförhållanden som är föremål för detaljerade studier ock- så inom andra utredningar och organ. Kom- mittén är medveten om detta och har i de fall där detta ansetts befogat haft samråd med dem som berörs. Några av service- kommitténs förslag riktar sig också, i kon- sekvens härmed, till pågående utredningar eller till organ som arbetar med mera sek- toriella frågeställningar. Servicekommittén vill betona att de förslag som berör andra utredningars arbete är att betrakta som önskvärda inriktningar från vicekommitténs utgångspunkter, avsedda att bredda det underlagsmaterial, som dessa utredningar kan grunda sina ställningsta- ganden på. Självfallet tar servicekommittén ej ställning i kostnadsfördelnings- och hu- vudmannaskapsfrågor, eller i andra frågor som ligger inom specialutredningarnas sär- skilda kompetens.

Eftersom serviceförsörjningen i huvudsak är en kommunal angelägenhet, där plane- ringsansvaret enligt servicekommitténs upp- fattning ligger på kommunala styrelser och nämnder, förutsätter kommitténs förslag ofta kommunal aktivitet. Endast i enstaka

SCT-

fall kan de problem som kommittén belyst lösas genom statliga åtgärder. Kommittén vill emellertid understryka att ett flertal av de problem kommunerna har att lösa är av generell natur och gemensamma för ett stort antal kommuner. Därför är det realistiskt att tänka sig att centrala organ ges i uppgift att söka principiella lösningar som sedan kan anpassas till de enskilda kommunernas förutsättningar.

Kommitténs bakgrundsdiskussion och mo- tiveringar förs fram i de särskilda delar av detta betänkande, som behandlar verksam- heter, planering och organisatoriska frågor samt ekonomiska frågor. Det är kommitténs förhoppning att det material som läggs fram i dessa delar av betänkandet i sig kan utgöra underlag för fortsatt debatt och in- spirera till konkreta initiativ.

Kommittén har endast i vissa fall ansett det befogat att föra fram diskussionen till konkreta förslag till omedelbara och preci- serade åtgärder. Det är således endast vissa delar av kommitténs material som återspeg- las i det följande.

Servicekommitténs förslag och allmänna uttalanden om aktiviteter inom serviceområ- det skall ses mot följande bakgrund.

Enligt kommitténs uppfattning är de mål, för vars förverkligande boendeservice är ett bland flera medel, ökad trygghet, gemen- skap och jämlikhet, underlättande av be- tungande hemarbete, delaktighet i person- lighetsutvecklande och hälsofrämjande ak- tiviteter och möjlighet att påverka såväl den egna som den gemensamma miljön.

Avgörande för om dessa mål skall kunna uppfyllas är att serviceverksamheternas in- nehåll och formerna för serviceutbudet sva— rar mot människornas behov och resurser.

Servicekommittén har i detta betänkande genom översiktliga beskrivningar och genom redovisning av konkreta exempel sökt ge en mångsidig belysning av serviceverksamheter- nas önskvärda innehåll, planering, organisa- tion och ekonomi.

De målsättningar, som enligt servicekom- mitténs uppfattning bör styra utvecklingen av serviceverksamheterna och anläggningar-

na för boendeservice kan sammanfattas i fyra nyckelbegrepp:

integration

avsedd att ge verksamheternas innehåll po- sitiva tillskott, att effektivisera resursan- vändningen och därmed ge ökade möjlig- heter till serviceutbud

decentralisering

avsedd att ge närhet mellan brukare och utbud och därmed öka kontaktmöjligheter- na, underlätta aktiveringen av dem som an- nars skulle stå utanför samt skapa intresse för egna initiativ

påverkbarhet

avsedd att ge brukarna och dem som del- tar i serviceproduktionen möjlighet att delta i utformningen av verksamheternas innehåll och miljö efter växlande behov och önske- mål

rationalitet

avsedd att medverka till ett effektivt resurs- utnyttjande, anpassat till aktuella behov och styrt genom en väl fungerande organi- sation samt en kostnadsfördelning som sva- rar mot boendeservicens sociala mål och därmed på ett adekvat sätt nyttiggör till- gängliga resurser.

De omedelbara åtgärder som föreslås i följande kapitel är avsedda att medverka till att dessa målsättningar kan förverkligas.

29. Förslag

Servicekommittén ger i del I—VI i be- tänkandet bakgrunden till och motiven för de förslag som redovisas i det följande. Därför har framställningen gjorts kort och sammanfattande. I samband med varje mo— tivering finns en hänvisning till den utför- ligare behandlingen av frågeställningen.

29.1. Fortsatt utvecklingsarbete

Statens råd för boendeservice

Servicekommittén konstaterar, att begrep- pet boendeservice spänner över ett brett fält och att många myndigheter och samman- slutningar är engagerade inom serviceområ- det.

Så är fallet inom den del av boendeservi- cen som kommittén hänfört till social om- vårdnad och som är av särskild betydelse för barn, äldre och handikappade.

Det gäller också den boendeservice som kommittén betecknar kulturella och hälsa- främjande aktiviteter.

Utöver olika myndigheter berörs här ock- så föreningar som bedriver verksamhet på bostadsområdesnivå, såsom barn- och ung- domsorganisationer, studieförbund, idrotts- rörelsen m. fl.

Ifråga om boendeservice av hushållstek- nisk natur berörs såväl myndigheter som bostadsföretag.

Det gäller även boendeservicens anlägg-

ningar och fysiska integrering i boendemil- jön. I detta sammanhang måste även infly- tandet från de boende uppmärksammas.

Servicesektorn expanderar och är förhål- landevis personalkrävande. Stora krav ställs på personalgrupper verksamma inom ser— viceområdet. Därav följer, att även arbets- marknads- och utbildningsfrågorna måste uppmärksammas vid en samlad bedömning av boendeservicefrågorna.

Inget idag befintligt organ på central nivå har överblick över hur boendeservice ut- vecklas och ingen uppföljning sker av effek- terna av de åtgärder samhället vidtar för att underlätta utbyggnaden. Ansvarigt or- gan saknas också för att främja den sam- ordning av olika verksamheter inom boen- deservice som kommittén förordat och som syftar till att underlätta förverkligandet av sociala mål och ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser. Dessa verksamheter planeras nu var för sig av skilda centrala myndigheter. För genomförande av boen- deservice enligt kommitténs intentioner be— hövs vidare en rad åtgärder för att förbättra nuvarande planeringssituation och -metoder inom kommunerna.

Servicekommittén föreslår därför att ett centralt fristående organ —— ett statens råd för boendeservice bildas och knyts till inrikesdepartementet.

Motivet härför är att en enskild myndig— het inte kan ges ett självklart ansvar för att samordna den centrala statliga planering

för boendeservice som sker inom sidoord- nade myndigheter.

Statens råd för boendeservice bör ha till ändamål att i frågor, som rör boendeservice, främja samarbete mellan samhällets myn- digheter och organ samt de riksorganisatio— ner och företag som arbetar inom området för boendeservice.

Rådet skall fortlöpande hålla sig under- rättat om frågor rörande boendeservice, som är aktuella hos myndigheter och sam- manslutningar.

Såväl på eget initiativ som på anmodan skall rådet lämna myndigheter samt berörda organisationer uppgifter som är av bety- delse för deras arbete med frågor, som be- rör boendeservice.

Rådet föreslås bestå av ordförande och 13 ledamöter, representerande skilda intres- senter i samband med boendeservice, såsom centrala statliga organ, kommuner, intresse- organisationer och bostadsföretag.

Utöver ett långsiktigt arbete med att sam- ordna och följa utvecklingen på serviceom- rådet behövs en rad omedelbara åtgärder för att förbättra kommunernas möjligheter att planera och organisera service med opti- malt utnyttjande av sina resurser. Dessa åt- gärder beskrivs utförligare i betänkandets olika delar och sammanfattas i en rad för- slag till åtgärder.

För att uppnå samordning och kontinui- tet i det centrala utrednings- och utveck- lingsarbetet föreslår således servicekom- mittén

I aatt Kungl. Maj:t tillsätter ett centralt råd för boendeservice knutet till inrikes- departementet, med ordförande samt 13 ledamöter, med uppgift att iakttaga och utvärdera för boendeservice bety— delsefulla förändringar i samhället, att överblicka utvecklingen inom serviceom- rådet och söka värdera effekterna av centrala åtgärder, att initiera och stimu- lera experimentverksamhet, att samordna de sektoriellt arbetande organens aktivi- teter inom boendeservice samt att verka för utveckling av planeringsmetoder och till förbättrad information.

1 b att Kungl. Maj:t avsätter ett belopp om 2 milj. kr. för rådets verksamhet under det första budgetåret.

Bostadsstyrelsens uppgifter

Med hänsyn till servicefrågornas naturliga integration med boendet är det ändamåls- enligt att bostadsstyrelsen har ett samlat an— svar för uppföljning och initiativ i frågor som rör planering och finansiering av an- läggningar för boendeservice. Servicekom- mittén vill i detta sammanhang erinra om att bostadsstyrelsen enligt sin instruktion har till uppgift att bistå kommuner och andra som medverkar vid bostadsbyggande och fortlöpande allmän förbättring av bo- stadsförsörjningen. Bostadsstyrelsen svarar även för statliga insatser, då det gäller lån till bostäder och serviceanläggningar. Där- till kommer att bostadsstyrelsen enligt be- slut av 1972 års riksdag har att handlägga utvecklingsprojekt inom serviceområdet och fått ett ökat ansvar, då det gäller planering och finansiering av anläggningar för boen— deservice. Bland annat kommer lokalbyg- gandet att ingå i de kommunala bostads- byggnadsprogrammen fr.o.m. perioden 1973—1977.

Kungl. Maj:t har i särskilda budgetdi- rektiv till bostadsstyrelsen i april 1973 an- givit att bostadsstyrelsen skall redovisa hur redan inträffade förändringar i bostads- byggandets inriktning samt "den väntade utvecklingen inom nämnda områden kan komma att inverka på styrelsens och läns- bostadsnämndernas uppgifter, organisation och ärendehandläggning.”

Med hänsyn till den stora och växande betydelse som måste tillmätas servicefrå- gorna i det praktiska genomförandet i fråga om t.ex. planering och anläggningar i bo- endemiljön, är det angeläget att bostads- styrelsen ges bättre möjligheter att dispone- ra erforderliga resurser för handläggning av den viktiga del av boendeservicefrågorna som sker i direkt anslutning till bostads- byggandet.

Uppgiften att skapa fysiska förutsättning- ar för boendeservice ligger på bostadssty-

relsen som bör ges ett samlat ansvar för hela bostadsområdets försörjning med 10- kaler och anläggningar.

Kommittén föreslår därför

I c att Kungl. Maj:t ger bostadsstyrelsen i uppdrag att mot bakgrund av en redo— visning av uppläggningen och hittillsva- rande erfarenheter av arbetet med servi- ceutbyggnaden, särskilt då i form av utvecklingsprojekt, redovisa en arbets- plan för serviceområdet för de närmaste åren.

Rådets aktuella arbetsuppgifter

Enligt servicekommitténs uppfattning finns fyra typer av uppgifter med särskild ak- tualitet inom rådets ansvarsområde. Kom- mittén sammanfattar dessa uppgifter och sin syn på behovet av omedelbara åtgärder på följande sätt.

Den första gruppen av uppgifter avser utveckling och förbättring av modeller för den kommunala serviceplaneringen. Dessa modeller bör omfatta behovsbedömningar, redovisning av planeringsförutsättningar, samt konkreta verksamhetsprogram, t.ex. kommunalt bostadsbyggnadsprogram, ram- program för fritidsverksamheten på olika planeringsnivåer. Till modellerna bör ut- vecklas metoder att utvärdera serviceverk- samhetens effekter. Kommittén föreslår att det centrala rådet för boendeservice ges i uppdrag

Zaatt verka för utveckling av planerings- modeller, som möjliggör för kommuner- na att i samlad form redovisa behovs- bedömningar och förutsättningarna för serviceförsörjningen på kommunal nivå, samt

2 b att verka för utveckling av metoder att beskriva och analysera sociala och eko- nomiska effekter på olika nivåer av alternativa serviceutbud.

Den andra gruppen av uppgifter avser initiativ för att utveckla lokala organisa- tionsformer för den kommunala servicepla- neringen, som garanterar att anläggningar

och verksamheter kan formas i samverkan mellan brukarna och producenterna av ser- vice. Problematiken har olika karaktär i olika typer av bebyggelse. Denna möjlig- het till påverkan blir meningslös om inte informationen om boendeservice utfor- mas så att den når fram till och aktiverar dem för vilka servicen är avsedd.

Kommittén föreslår att det centrala rådet för boendeservice ges i uppdrag

3 a att verka för utveckling av lokala orga— nisationsformer som innebär att såväl brukarna som de i anläggningen yrkes- mässigt verksamma får inflytande över serviceanläggningarnas tillkomst och an- vändning, samt

3 b att verka för utvärdering av redan funge- rande informationssystem samt för ut- veckling av modeller för informationen om boendeservice, som kan användas på kommunal nivå i samverkan med de boende, byggherrar, bostadsföretag, för- enings- och organisationslivet, kommu- nala och kommersiella intressen.

Den tredje gruppen av uppgifter avser utvärdering av redan pågående försöksverk- samhet samt i den utsträckning komplette- ringar erfordras, initiativ till ytterligare för- söksverksamhet. Denna uppgift skall ses som en betydelsefull komplettering till det uppföljningsarbete som redan ålagts bo- stadsstyrelsen, och som avser integrerade serviceanläggningar. Kommittén föreslår att det centrala rådet för boendeservice ges i

uppdrag

4 att tillsammans med berörda instanser följa pågående försök och initiera erfor- derliga kompletteringar samt medverka till en samlad erfarenhetsåterföring inom en rad områden, bland vilka kommittén särskilt vill betona samplanerad samhäl— lelig och kommersiell service i nya och äldre bostadsområden, samordning av servicetjänster i form av servicecentraler på bostadsområdesnivå, organiserad städservice i bostäder genom bostads- företagens förrnedling, integrerad mat- hållning på bostadsområdesm'vå med

skolans mathållning som bas, samt ökat brukarinflytande genom olika former av samråd på bostadsområdesnivå.

Den fjärde gruppen av uppgifter avser en samordnad uppföljning av de centrala åt- gärder som samhället vidtar för att påskyn- da och underlätta serviceutbyggnaden, lik- som av de faktorer som påverkar service- utbyggnaden i negativ riktning. Det bör självfallet också ankomma på rådet att med ledning av vunna erfarenheter söka få lämp- liga förändringar till stånd. Kommittén fö- reslår att det centrala rådet för boendeser- vice ges i uppdrag

5 att kontinuerligt följa effekterna av de styrmedel i form av bidrag, normer m.m. som står till samhällets förfogande och att vid behov initiera åtgärder.

29.2. Vidgat och fördjupat utbildnings- och infornwtionsansvar

Den på lång sikt viktigaste vägen för in- formation om boendeservice är självfallet den obligatoriska skolan samt den yrkesin- riktade utbildningen. Servicekommittén an- ser det väsentligt att all undervisning som på något sätt behandlar boendet, männi- skornas sociala förhållanden och samhälls- planeringsfrågor på ett relevant sätt inte- grerar boendeservicefrågorna. Servicekom- mittén föreslår därför

6 a att Kungl. Maj:t uppdrar åt skolöversty- relsen att tillse att orientering om boen- deservice sker inom ramen för redan fastlagda utbildningsvägar.

Alla de personalkategorier exempelvis fri- tidsledare, skolpersonal och hemvårdare som arbetar inom kommunens serviceverk- samheter bör i yrkesutbildning och vidare- utbildning garanteras undervisning och in- formation inom hela serviceområdet. Sär- skild vikt bör därvid läggas vid medveten- het om människors möjligheter att fungera i samverkan och vid kunskaper om sociala problem och metoder att lösa dem. För att de komplicerade och mångskiftande utbild-

ningsuppgifter som därmed aktualiseras skall få en samlad behandling föreslår ser- vicekommittén

6 b att Kungl. Maj:t uppdrar åt skolöversty- relsen och universitetskanslersämbetet att tillse att de nya utbildningskrav upp- märksammas som den decentraliserade och integrerade serviceförsörjningen ställer på den arbetande personalen.

En önskvärd, snabb ökning av antalet servicecentraler och andra former av de- centraliserad serviceverksamhet kommer att erfordra särskilda rekryterings- och utbild- ningsåtgärder för personal. Enligt service- kommitténs uppfattning är det viktigt att denna rekrytering inte sker med snäva kom— petenskrav utan att bl.a. genom aktiv ar— betsförmedling möjligheterna öppnas för människor med livserfarenhet, social med- vetenhet och erfarenheter från organisa- tionslivet men utan särskilda formella ut- bildningsmeriter att arbeta inom den de- centraliserade serviceverksamheten. I sam- band härmed vill kommittén särskilt peka på de outnyttjade arbetskraftsresurser som ofta står till disposition inom bostadsområ- det inom ålders- och handikappkategorier som annars möter svårigheter att vara yr- kesverksamma. Genom att i vissa fall för- dela arbetsuppgifterna på flera personer kan deras särskilda förutsättningar utnyttjas och arbetsbelastningen anpassas till individuella önskemål och möjligheter. Kommittén före- slår

6catt Kungl. Maj:t uppdrar åt skolöversty- relsen att utarbeta program för utbild- ning av personal med olika sociala, praktiska och kontaktskapande uppgifter på bostadsområdesnivå och att i sam- band därmed skapa utbildningsmöjlighe- ter för personer med olika kompetens- förutsättningar.

29.3. Integrerat stadsbyggande och komplet- teringar av befintliga miljöer

De senaste decenniernas stadsbyggnadsut- veckling har ofta inneburit en stark dif- ferentiering mellan boende och arbetsplat-

ser. En rad motiv har kunnat åberopas för detta: Boendemiljöerna har kunnat skyddas från störningar från arbetsplatser och trans- porter och helt anpassas till boendefunktio- nerna, arbetsområdena har kunnat ges en rationell organisation med hänsyn till tra- fikföring, utbyggnadsmöjligheter och flexi- bilitet. Denna fysiska differentiering har haft en motsvarighet i en organisatorisk åt- skillnad. Både på central nivå, i den kom- munala planeringen och inom byggherre- och förvaltningssektorerna har specialise- rade organ växt fram. En bidragande orsak till differentieringen har sannolikt också va- rit samhällets klart olika möjligheter att styra utbyggnaden: Inom bostadssektorn har samhället haft en mycket utvecklad styr- möjlighet, medan etableringen inom arbets- området styrts av marknadsförhållanden och andra krafter över vilka samhällets in- flytande är begränsat.

Differentieringen har emellertid inte skett utan att dess nackdelar uppmärksam- mats. Ökande avstånd mellan arbete—- bostad, därav föranledda krav på person- transporter som huvudsakligen lösts genom utbyggnad av vägnätet för privatbilismen, minskande möjligheter till samutnyttjande av serviceanläggningar är exempel på på- tagliga, negativa effekter. Därtill kommer direkta och indirekta sociala nackdelar en utarmning av miljöerna, pressen på människorna i form av tröttande och far— liga resor, bristen på kontaktytor mellan yr- keskategorier, åldersgrupper, kan tas som exempel på detta.

Försök till en samordnad och integrerad utbyggnad av boende-arbete-service har gjorts i ett fåtal fall. Särskilt uppmärksam- made blev planerna för Vällingby, utanför Stockholm som var avsedda att bereda ett stort antal boende arbetsmöjligheter inom stadsdelen, samt programintentionerna för bebyggelsen av Norra Järvafältet i Stock- holmsområdet.

Erfarenheterna från dessa och andra exempel visar att problematiken är mycket komplex och kräver omfattande insatser inom flera sektorer för en lösning, även om flera av de skäl som ursprungligen använts

för en differentiering nu minskat i aktua- litet. Myeket vore vunnet om de samhälls- ekonomiska och sociala effekterna av en samordnad och integrerad utbyggnad kunde belysas närmare, samtidigt som de väsent- liga hindren kunde kartläggas. Därmed ska- pas förutsättningar för förändringar av de förhållanden som idag försvårar eller för— hindrar samlokaliseringen.

Servicekommittén har genom sitt arbete kunnat konstatera att en rad problem i de nya boendemiljöerna som man nu söker komma tillrätta med på ett naturligt sätt skulle kunna undvikas eller mildras genom en väl planerad integration av lämpliga ar- betsplatser, bostäder och serviceanläggning- ar.

Direkta positiva effekter av en sådan in- tegration är ökade arbetsmöjligheter nära bostaden, möjlighet till social kontakt mel- lan olika kategorier, balanserat utnyttjande av serviceanläggningar av olika slag, en ri- kare och mer sammansatt miljöupplevelse för såväl barn som vuxna. De negativa ef- fekterna främst i form av trafik- och andra störningsproblem bör med dagens kunskaper om miljöplanering effektivt kun- na motverkas.

Statens planverk har i remissupplagan av ”Bostadens grannskap” berört samlokalise- ringsfrågan. Planverket har även tagit inr- tiativ till vissa studier av förutsättningar för en ökad integration bostäder-arbetsplatser. Servicekommittén anser det vara mycket an- geläget att dessa frågeställningar får en all- sidig belysning.

Servicekommittén har därför funnit det befogat att, utöver att föreslå åtgärder som ligger inom servicesektorn, även föreslå

7 att Kungl. Maj:t uppdrar åt planverket att, efter samråd med boendeutredning- en och bygglagutredningen, studera möj- ligheterna till och föreslå åtgärder för en samordnad och integrerad utbyggnad av arbetsplatser, bostäder och service vid nybebyggelse samt att med samma syften studera förutsättningarna för komplettering av ensidigt sammansatta bostads- och arbetsområden.

Planverkets arbete med detta problem bör ses som ett förberedande arbete för de ge- nomgripande förändringar som krävs inom flera samhällssektorer för att de skisserade målen skall kunna förverkligas.

29.4. Övriga förslag

Servicekommittén har i sitt arbete kommit i kontakt med en rad delproblem som nära anknyter till de centrala myndigheternas och vissa statliga utredningars pågående verk- samhet.

För fortsatt utredning av vissa frågor inom centrala verks ansvarsområden före- slår kommittén

8 att Kungl. Maj:t uppdrar åt statens na- turvårdsverk och bostadsstyrelsen att tillse att bostadslångivningens gränser vid belåning av frilufts- och motionsan- läggningar utformas så att samordning och integration av olika verksamheter främjas och så att närhetskraven på des- sa anläggningar kan tillgodoses. 9 att Kungl. Maj:t uppdrar åt socialstyrel- sen att i samarbete med rådet för boen- deservice på grundval av tillgänglig erfa- renhet utveckla och rekommendera mo- deller för samordnade resurstillskott för att förbättra den sociala miljön, att sät- tas in i boendemiljön med målsättningen att minska behovet av andra åtgärder.

För fortsatt utredning av vissa frågor inom socialutredningens ansvarsområde fö- reslår servicekommittén

10 att Kungl. Maj:t uppdrar åt socialutred- ningen att särskilt uppmärksamma de legala, organisatoriska och finansiella hinder som idag försvårar eller förhind- rar integration av social omvårdnad med andr: serviceformer på bostadsområdes- nivå.

Butiksetableringsutredningen har i sitt be— tänkande Kommunal planering och detalj- handel (SOU 1973: 15) föreslagit åtgärder för att öka kommunernas möjligheter till ett målmedvetet inflytande på detaljhan—

delns utveckling.

Distributionsutredningen behandlar för närvarande målsättningsfrågor för detalj- handelsstrukturen och insamlar ett omfat- tande empiriskt material för belysning av bl.a. avvägningen mellan olika distribu- tionsformer.

Servicekommittén ser med särskild oro på den snabba utvecklingen inom stormark- nadssektorn. Behovet av ytterligare sam- hälleliga åtgärder, avsedda att garantera en god närservice, kan bedömas bättre sedan distributionsutredningen framlagt sitt mate- rial och den av butiksetableringsutredningen föreslagna försöksverksamheten gett erfa- renhetsunderlag. Enligt servicekommitténs bedömning råder mycket stor tidsknapphet med hänsyn till att en genomgripande struk— turomvandling just pågår inom detaljhan- delssektorn och att etableringsplaner för stormarknader föreligger i ett flertal regio- ner. I avvaktan på distributionsutredningens konkreta resultat föreslår servicekommittén

I I att stor restriktivitet visas i etableringen av nya stormarknadsanläggningar, och att i linje därmed kommunerna noga överväger om det sakmaterial som idag föreligger är tillräckligt för ställningsta- ganden för en ytterligare utbyggnad av stormarknadsutbudet.

a &"lftfitruolämltät

åk '_'—-

(Git, &

...serviceutbyggnad och drift av verksamheter inom boendeserviceområdet är starkt beroende av samverkan mellan byggare, kommunala organ och brukare både på kommunal nivå och i bostadsområdet . . .

(Integrerad serviceanläggning, kap. 23)

Särskilt yttrande

Av Owe Lundevall

I likhet med servicekommittén anser jag att åtgärder mot bostadssegregationen är en viktig samhällsuppgift. Jag kan därför i hu- vudsak instämma i vad kommittén anför under avsnitt 4.5. Det innebär att jag de- lar uppfattningen att en fysisk integration främjas bla genom ”ett blandat utbud av lägenhetsstorlekar”.

Kommittén framhåller att integrationen motverkas genom ”den allmänna trögheten på bostadsmarknaden” samt av ”prisskillna- derna mellan bostäder av olika ålder”.

Av minst samma betydelse är emellertid att integrationen inte bara motverkas utan att såväl den fysiska som sociala segrega- tionen rent av främjas genom de effekter på bostadsbyggandet som uppstår genom gällande regler för bostadsbeskattning som direkt favoriserar boende med enskild ägan- derätt, vilket är den vanligaste upplåtelse- formen för småhus. Enligt min mening bor- de detta ha påtalats av servicekommittén i sin analys av orsakerna till segregationsten- denserna i boendet.

Den aktuella bostadsproduktionens för- delning efter lägenhetsstorlekar framgår av tabellen nedan.

N y producerade lägenheter I 972 efter storlek 1—2 rok 3 rok 4 0 fler % % rok % Småhus 4 8 88 Flerfamhus 58 34 8

Tabellen visar att så gott som samtliga nybyggda smålägenheter ingår i flerfamiljs- hus medan det dominerande antalet större lägenheter ingåri småhus.

Den fysiska integrationen kan inte anses uppfylld genom denna lägenhetsfördelning. Därav följer också att en önskvärd social integration avsevärt försvåras.

Vill man bryta utvecklingen mot en segregerad bostadsmarknad är det nödvän- digt att de av servicekommittén rekommen- derade åtgärderna då det gäller utform- ningen av den fysiska miljön med ökat ut- bud av kollektiva tjänster och lokaler kom- bineras med bostadspolitiska insatser som syftar till likställdhet i beskattningshänse- ende mellan boendeformerna enskild ägan- derätt, bostadsrätt och hyresrätt. Först där- igenom kan de kollektiva boendeformerna utvecklas på i princip samma villkor som den enskilda äganderätten. Detta har avgö- rande betydelse för att skapa förutsätt- ningar för den närservice av social, kul- turell och kommersiell art som servicekom- mittén anser angelägen och utförligt moti- verar i sitt betänkande.

Bilaga 1 Exempel på serviceverksamheter

3. 2 Rapport från Hjorthagen —— en kartläggning för samhällsarbete 227

1 Inledning

I det följande redovisas ett antal exem- pel på boendemiljöorienterade aktiviteter. Grundprincipen för urvalet har varit att projekten skall illustrera de utvecklingslin- jer som kommittén funnit intressanta ur boendeservicesynpunkt i detta och tidigare betänkanden. Projekten befinner sig i ett genomförandeskede eller i funktion, varför vissa drifterfarenheter kan redovisas. I ett par fall har undantag gjorts från denna princip. Det gäller dels avslutade projekt, dels projekt som ansetts ha så stort intresse redan i ett ”modellstadium” att detta mo- tiverat presentationen.

Det är angeläget att understryka att många intressanta försök pågår och att det här gjorda urvalet självfallet inte kan speg- la hela den aktuella utvecklingen.

Projekten har grupperats under åtta hu- vudrubriker. Rubrikerna representerar en glidande skala från projekt som söker till- godose behov av särskilda resurstillskott och till projekt som avser mera generell hushållsteknisk service. De enskilda projek- tens fördelning under rubriker kan i några fall ifrågasättas, vilket visar att det verk- ligen är frågan om ”integrerade” projekt med mångsidig funktion.

Kommittén vill betona att de redovisade projekten bör ses som ett begränsat exem— pelurval bland många modeller för ett in- tegrerat serviceutbud, som nu prövas på olika håll i landet. Verksamheterna gäller, om inte annat anges, år 1972.

2 Alternativ till institutionsvård

I det följande presenteras sex projekt som mer eller mindre direkt är avsedda att ut- göra alternativ till traditionell institutions- vård. De har det gemensamt att de är boendemiljöorienterade projekt och, om än i varierande grad, förutsätter att viss bas- service finns i bostadsområdet. Det bör framhållas att grundkaraktären av institu- tionsvård inte helt har lämnats i samtliga presenterade fall.

2.1. Lövsättragruppen

Exemplets syfte

Lövsättragruppens tillkomst och utveckling illustrerar den utvecklingslinje från institu- tionsvård till öppen vård, som berörts av kommittén i kapitel 5. Arbetsformerna, främst familjevård, men också inriktning mot samhällsarbete, illustrerar alternativa arbetsformer, som insättes i ett begränsat geografiskt område. I kommundelen Brand- bergen i Haninge kommun, där en del av Lövsättragruppen nu är i arbete, är av- sikten att gruppens arbete skall utgöra komplement till bl.a. den basservice som förekommeri området.

Bakgrund

Lövsättra ungdomshem med Stockholms barnavårdsnämnd som huvudman färdig- byggdes 1967, som upptagningshem för

skolflickor i åldern 13—16 år med grava anpassningssvårigheter. Institutionen ligger relativt isolerad utanför Roslags-Näsby. 32 platser finns, fördelade på fyra villor. In— stitutionen består dessutom av en stor centralbyggnad med skola och fritidshus. Kostnaderna för uppförandet uppgick till ca 7 milj. kr. 1968 uppgick vårdkostnaden per flicka och dag till 215 kr, 1969 till 350 kr.

Hösten 1970 började institutionen ta emot även pojkar sedan institutionsledning- en gjort framställning härom till förvalt- ningen.

Vid storlandstingsreformen övergick Löv- sättra ungdomshem den 1 januari 1971 till Stockholms läns landsting. I samband här- med inledde vårdpersonalen en för institu- tionen ny verksamhet. Detta skedde i sam- band med julhelgen då de ungdomar som var inskrivna vid institutionen flyttade hem. Vårdpersonalen förlade därefter på eget initiativ behandlingen till ungdomarnas fa- miljer. Denna kom därefter att gälla hela familjerna, dvs. också föräldrar och syskon.

Förändringen försatte landstingets sociala nämnd i en svår beslutssituation. En sär- skild kornmitté, Lövsättrakommittén, tillsat- tes. Denna fick senare sitt uppdrag vidgat till att göra en totalöversyn av landstingets barn- och ungdomshemsvård. Kommittén beslöt den 24 mars 1971 att familjearbetet skulle få fortsätta som försöksverksamhet till årets slut.

Efter den 1 augusti 1971 har vårdperso- nalen vid Lövsättra lämnat anstalten. Ba- sen för familjearbetet har under en tid varit en fastighet i Hökarängen, som tidigare an- vänts som mödrahern. Sociala nämnden har beslutat att verksamheten får fortsätta i av- vaktan på slutligt ställningstagande, men att den skall knytas till PBU-centralerna i Bot— kyrka och Haninge kommuner, vilket inne- bär att personalen uppdelas på två grup- per. Denna uppdelning har skett och grup— perna arbetar sedan några månader i de båda kommunerna på ett starkt boendemil- jöorienterat sätt.

Familjebehandling diskuterades på Löv- sättra redan 1968. Institutionen fick bl.a. därigenom redan mycket tidigt karaktären av öppet behandlingshem, ett förhållande som naturligtvis har påverkat den aktuella utvecklingen.

Verksamhetens innehåll

Familjearbetet började som tidigare om— nämnts som ett alternativ till den tidigare institutionsvården vid Lövsättra. Gruppen har utarbetat riktlinjer för arbetet, som kan indelas under följande tre rubriker.

A. Genom uppbrott från institutionen har följande mål uppställts:

' att komma ifrån den avvikareidentifika— tion, som sker vid placering på institu- tion, ' att komma ifrån den bristande kontakt med föräldrarna som institutionsvården innebär och att bryta föräldrarnas be- nägenhet att betrakta sina ungdomar som avvikande,

"att bryta föräldrarnas benägenhet att efter omhändertagandet av barnet be- trakta sig själva som ohjälpligt dåliga fostrare, ' att komma ifrån det speciella rollsyste- met intagen—vårdpersonal, ' att komma ifrån den hierarkiskt upp- byggda vårdapparaten inom institutionen som förhindrar allas delaktighet i hela vårdarbetet.

B. För arbetet i familjerna har följande mål uppställts:

' att arbeta under den tid som erfordras i varje familj, genom kriser och tillfälliga förändringar mot varaktiga resultat, ' att uppnå kontinuitet och samordning av samhällets vårdinsatser, ' att arbeta med hela familjen, ' att sträva efter att behålla familjen hel, ' att motverka onödiga institutionsplace- ringar, ' att ge familjerna möjlighet och stöd att själva lösa sina problem, ' att få familjemedlemmarna att tala med varandra om vad som är problem, ' att bidra till att stoppa missbruk av alla slag hos ungdomar och föräldrar, ' att bidra till att stoppa kriminalitet hos ungdomar och föräldrar, ' att arbeta för en fungerande skolgång hos skolpliktiga ungdomar jämte en kritisk skapande attityd till skolan. ' att arbeta för att ej skolpliktiga ung— domar kan finna arbete och engagera sig i arbetsplatsförhållandena tillsammans med arbetskamrater, ' att undersöka orsakerna till de uppkom- na problemsituationerna, inom och utom familjen, ' att sträva mot ett alltmer förebyggande arbete, dvs. att ingripa tidigare och bidra till en förändring av familjeförhållanden som utan ingripande sannolikt resulterar i sociala handikapp och institutionsvistel— ser, ' att inom familjearbetets ram inräkna ock- så tillfälliga vistelser utom hemmet för en eller flera familjemedlemmar (hos släktingar, vid intensivterapi, sommar- hem, fosterhem) och också i vissa fall långvariga (fosterhem, institutioner). Det- ta kan innebära att i vissa fall separa- tion inom familjen kan vara ett mål.

C. För samhällsarbete! har följande mål uppställts:

' att söka motverka förekommande ten- denser inom skolan att stöta ut "besvär- liga” ungdomar och att i samarbete med

skolan på sikt verka för en förändring av skolans arbetsformer så att den kan ta större ansvar för ungdomarna, ' att stimulera familjerna till att tillsam- mans med andra familjer, grupper och enskilda, främst inom området, påver- ka sin miljö genom studiecirklar, byalag och aktionsgrupper. Att söka bryta fa- miljernas isolering.

Under 1971 har 20 familjer varit in- skrivna, vilket motsvarar 36 ungdomar, som alltså har varit att betrakta som "primär- klienter". Tolv av dessa var placerade på Lövsättra före årsskiftet 1970—71. Flertalet har således skrivits in direkt i det externa familjearbetet. Det rörde sig här om ung- domar som var aktuella för institutions- placering. Familjerna har fram till våren 1972 varit hemmahörande i hela storstock- holmsområdet, vilket har medfört en mängd praktiska och vårdmässiga olägenheter. Dessa problem har dock numera upphört genom att gruppen sedan våren 1972 är delad på två mindre grupper placerade i Botkyrka resp. Haninge kommuner och med två begränsade bostadsområden som verk- samhetsområden.

Gruppen betraktar begreppet familjear- bete som ett samlingsord för ett brett upp- lagt socialt arbete med, i och kring famil- jerna. Detta omfattar många olika insatser, t.ex. regelbundna hembesök med samtal och aktiviteter med hela eller delar av fa- miljen, telefonsamtal, terapiresor, fritidsak- tiviteter, kontakter med skola, barnavårds- byråer, fosterhemsbyrån, nykterhetsvårds- byråer, socialbyråer, polis, arbetsförmed- ling, ungdomsgårdar, fritidsavdelningar, institutioner, sjukhus, grannar, släktingar och kamrater.

Inskrivning har fram till omorganisatio- nen skett genom att en assistent från en barnavårdsbyrå på intagningsforum inför hela Lövsättragruppen redogjort för en ak- tuell ungdoms- och familjesituation. Innan familjen skrivits in har ett hembesök gjorts. Därefter har slutgiltig ställning till inskriv- ningen tagits. Efter omorganisationen är inskrivningsförfarandet likartat.

Hembesök och aktiviteter i samband med dessa betecknas av gruppen som det vik- tigaste momentet i familjearbetet. Samtalen koncentreras ofta på här-och-nu—situatio- nen, dvs. på hur familjen löser de aktuella praktiska vardagsproblemen. Hembesöken kan antingen vara problemlösande eller ge- mensamma träffar där man umgås med varandra över en kopp kaffe eller ser på TV.

En annan form av arbetet är att man umgås med familjerna utanför hemmet, går på bio, teater eller utställningar eller på annat sätt träffas kring en gemensam po- sitiv upplevelse.

Telefonkontakter upprätthålles kontinuer— ligt med de inskrivna familjerna, vilken möjlighet är särskilt värdefull i akutsituatio- ner. Vid några tillfällen har huset i Hökar- ängen använts för ytterst kortvariga akut- placeringar.

Intensivterapiresor betraktas som en vik- tig del i behandlingsarbetet. 15 sådana re— sor förekom under 1971. Att en ungdom och en familjearbetare rest på sådan resa är den vanligaste formen.

Syftet med dessa resor är att i lugn och ro etablera en hållbar mänsklig kontakt mellan familjearbetaren och den unge, nå- got som ofta är omöjligt att åstadkomma i en krånglig familjesituation. Det kan vara frågan om att med en ungdom bearbeta ett problem så att familjesamtal blir möj- liga, att bryta ett narkotika- eller thinner— missbruk eller att förbereda för fosterhems- placering.

Familjearbetaren får således fungera på många olika sätt inom och utom familjen, som terapeut, kurator, mamma, pappa, barn, syskon, vän, myndighetsperson, idégi- vare, lyssnare, lekkamrat, skrivare av bar- navårdsutredningar, ansökningar om fos- terhem, socialhjälp osv.

Gruppen har arbetat med utgångsounkt från att vara två familjearbetare i varje fa- milj, om möjligt en manlig och en kvinnlig.

Lövsättragruppens arbete är mycket starkt inriktat på att vara knutet til be- gränsade geografiska områden. Härigenom ökar möjligheterna till samarbete med in-

stitutioner utanför familjen. Genom person— och miljökännedom ökar vidare gruppens möjligheter att arbeta förebyggande genom att t. ex. i ett tidigt skede komma i kon- takt med familjer där en negativ utveck- ling kan brytas.

En viktig komponent i arbetet är de re- gelbundet återkommande teamdragningar- na. Man tar då upp och behandlar upple- velser och problem inom arbetets ram. Teamdragningarnas viktigaste funktioner kan kort beskrivas i följande punkter:

]) beskrivning av familjernas aktuella situa- tion, 2) ingående diskussion av akuta problem inom familjerna, 3) planering och utvärdering av familjear— betet, 4) bearbetning av familjearbetarnas relation till familjerna, 5) bearbetning av familjearbetarnas inbör- des relationer. 6) diskussion av praktiska problem och ut— veckling av metoder inom verksamheten.

Det kontinuerliga arbetet inom teamen ger familjearbetarna möjlighet till ömsesi- dig handledning samt utbyte av erfarenhe- ter. Dessutom ger teamet trygghet och en fast förankring för arbetet.

Förutom teamdragningar förekommer stordragningar. Då samlas hela gruppen och redovisar arbetet i de inskrivna famil- jerna. Man samlas för att informera var- andra och dra nytta av varandras erfaren- heter.

En förmiddag i veckan samlas hela Löv- sättragruppen till stormöte. Då diskuteras den aktuella arbetssituationen samt sker planläggning av verksamheten. Stormötet är Lövsättragruppens högsta beslutande organ.

Ansvariga och organisation

Såsom inledningsvis omnämnts har verk- samheten Stockholms läns landsting som huvudman och administreras av dess sociala förvaltning.

Gruppen har tidigare varit uppdelad på

tre team med fem—sex familjearbetare i varje.

Från september 1971 och fram till april 1972 har personalen dessutom varit uppde- lad i tre fasta arbetsgrupper.

Familjearbetsgruppen har samlat och sys- tematiserat erfarenheter av familjearbetet.

Områdesgruppen har samlat uppgifter om Hökarängens boende- och befolkningsstruk- tur samt försökt kartlägga behovet av vårdinsatser i stadsdelen, speciellt med av- seende på ungdomar. Det är främst denna del av Lövsättragruppens arbete som kan betecknas som samhällsarbete och som yt- terligare utvecklas efter gruppens anknyt- ning till Botkyrka och Haninge kommuner.

Analys- och programgruppen har doku- menterat utvecklingen för Lövsättragrup- pen.

Sedan april månad 1972 har Lövsättra- gruppen efter beslut av landstinget uppde— lats på två grupper, vilka arbetar i Botkyrka resp. Haninge kommuner. Grupperna är knutna till PBU-centralerna i resp. kom- mun men samarbetar intimt med social- förvaltningarna och andra kommunala or- gan. Verksamheten är avgränsad till be- gränsade kommundelar i de båda kommu- nerna, men sker i huvudsak efter de rikt- linjer som berörts ovan. Anknytningen till boendemiljön är starkt markerad och grup- pen använder sig i sitt arbete också av den basservice som finns i områdena ge- nom att medverka till förmedling av denna.

Finansiering

Stockholms läns landsting kalkylerar med en årlig driftkostnad på 271300 kr. för en grupp familjearbetare (en förste socialas- sistent och fyra familjearbetare —— assisten— ter samt 0,5 kontorist) enligt nedanstående sammanställning. Det är en sådan enhet som placerats i Botkyrka resp. Haninge kommuner.

Personalkostnader Befattning Antal Lön/ tjän- arvode Ster 1:e socialassistent 1 44 900 Familjearbetare (ass.) 4 131 200 Kontorsarbetskraft 0,5 14 600 Summa 5,5 190 700 Handledararvode 4 t/v 6 300 Summa 197 000 Personalförstärkningar 24 % 47 300 Summa personalkostnader 244 300 Övriga driftkostnader 27 000 Summa kostnader 271 300

Erfarenheter

Exemplet Lövsättra visar en utvecklings- tendens inom institutionsvården. även om den på de flesta håll ännu inte lett till så konkreta och genomgripande föränd- ringar som i detta fall. Om man granskar de funktioner som anges ingå i begreppet fa- miljearbete, så ingår åtskilliga av dessa ock- så i det som i olika sammanhang numera definieras som den primärkommunala so- cialvårdens uppgifter. Huvudmannen har därför motiverat den nu aktuella verksam- heten med att den skall vara att betrakta som alternativ till institutionsvård. Helhets— orienterat socialt arbete enligt den s. k. fa- miljeprincipen ligger dock mycket nära den- na typ av familjearbete, även om resursin- satserna sällan blir så stora eller koncentre- rade i ett enskilt ärende.

Den korta erfarenhet som hittills finns av verksamheten upplevs positivt såväl i Botkyrka som i Haninge, även om det ännu är för tidigt att dra några generella slutsatser.

Källor: Förslag angående fortsatt externt familjearbete; Stockholms läns landsting, socia- la nämnden, tjänsteutlåtande 1972—01-20.

Information om Lövsättragruppens externa familjearbete, 12.12.1971.

En text från Lövsättragruppen i Hökar- ängen. lllapport från familjearbetet. Program 18.11.19 1.

2.2. Familjen Annorlunda

Exemplets syfte

"Familjen Annorlunda” har tillkommit som ett alternativ till institutionsbehandling på ungdomsvårdsskola och vårdanstalt för al- koholmissbrukare, men också till inackor- deringshem och fosterhem. Exemplet visar en starkt boendemiljöorienterad lösning med demokratisk behandlingsfilosofi. Pri— märkommunal huvudman.

Bakgrund

I Haninge kommun utanför Stockholm (50000 inv.) hade man sedan flera år till- baka observerat behovet av inackorderings- hemsplatser för personer med alkoholpro- blem, men också av platser som alternativ till fosterhem, behandlingshem och ung- domsvårdsskola. Dessutom hade man behov av platser för akut övernattning och i vissa fall av bostäder med viss anknytning till socialvården.

I det läget avvisade sociala centralnämn- den möjligheten att bygga eller inrätta ett traditionellt inackorderingshem för alkohol- missbrukare. Man hänvisade därvid till nackdelarna med traditionell institutions- vård, riskerna för symptombehandling och kategorisering.

I förslag till budget för 1972 föreslogs därför inrättandet av två integrerade ”sam- hem", med vardera sex platser, belägna i stora lägenheter. Vardera hemmet skulle stå under ”passiv” ledning av ett förestån- darpar, varav den ena parten skulle vara heltidsanställd. Denne skulle vara socionom med tjänst som motsvarar 1:e socialas- sistent. Den andra parten förutsattes för- värvsarbeta utanför hemmet, men vara vil- lig att mot ett årligt arvode biträda med arbetet på hemmet.

Verksamhetens innehåll

Det ena hemmet är nu i verksamhet sedan hösten 1971. En socionom specialrekrytera- des och verksamhetens inriktning och ut-

formning diskuterades i en särskild arbets- grupp under ett par månader, under vilka också hemmet utrustades.

"Hemmet" är beläget i en sjurumslägen- het på Eskilsvägen i Handens centrum. So- cialförvaltningen disponerar också några andra lägenheter i samma fastighet, av vil- ka föreståndarparet bebor en i närheten av kollektivet. Avsikten är att på längre sikt överväga att använda dessa lägenheter som "övergångsbostäder" med eller utan viss anknytning till familjen Annorlunda. För- söksvis användes en av lägenheterna nu som bostad för en person, som har viss kontakt med hemmet, där bostadsplaceringen utgör ett alternativ till vård på mentalsjukhus. Er- farenheterna av denna placering är synner- ligen positiva.

Verksamheten har utformats efter följan- de riktlinjer.

' Driften överlämnas till de boende så långt detta är möjligt ' Varierande symptom och kön och ålder hos de boende eftersträvas

' Regler utformas av de boende ' De boendes demokratiska egenaktivitet är den dominerande behandlingsmetoden ' Föreståndarens roll skall vara passiv demokratisk.

Det har visat sig under det år verksam- heten varit igång, att ovannämnda riktlinjer varit möjliga att tillämpa. Efter hand rek- ryterades sex boende, som bl. a. genom slumpens inverkan kom att bli ungdomar med företrädesvis narkotikaproblem som symptom på sociala problem. Beslutande organ blev stormötet, som sammanträder en gång i veckan, eller vid behov. Förestånda- ren har en röst vid stormötet. Ungdomarna har själva tagit initiativ till att vissa regler tillskapats och till indelning i arbetslag. En gruppterapierfaren sjuksköterska från för- valtningens socialmedicinska avdelning be- söker hemmet en kväll i veckan och leder gruppsamtal.

F.n. betalar de boende endast matkostna- den och vissa kostnader för t. ex. tvätt. De lagar själva maten och det har visat sig att de kan tillräckligt om matlagning för att

klara detta. Också städning skötes av de boende. Alla skjuter till för veckans kostna- der, även om det i en del fall blir social- hjälpsmedel som utgår. Målsättningen på längre sikt är att gästerna skall klara de kostnader som är förenade med ”normalt” boende.

Vid hemmets tillkomst introducerades det- ta av ungdomarna själva hos de kring- boende. Vissa smärre konflikter har före- kommit mellan gäster och kringboende, men det har visat sig att dessa går att lösa upp.

De ungdomar som hittills bott i kollekti— vet var i allmänhet vid intagningen aktuella för vård på ungdomsvårdsskola.

Intagningen sker genom att en grupp be— stående av socialläkaren, avdelningschefen för sociala avdelningen, föreståndaren för hemmet och aktuell socialassistent lämnar förslag på ny gäst till stormötet. Innan man tar ställning har den föreslagne och de andra gästerna tillfälle att träffas. Hittills har detta system fungerat.

Genom olika arrangemang försöker gäs- terna att "smälta in” i bostadsområdet. Vid något tillfälle har man t. ex. tagit initiativ till en gårdsfest, vilket uppskattades inte minst av barnen i området.

Ansvariga och organisation

Hemmet drivs som en specialfunktion under socialförvaltningens sociala avdelning och är därmed underställd avdelningschefen för denna. Föreståndaren deltar i behandlings- konferenserna som förekommer på sociala avdelningens olika distriktsgrupper och där ärenden som kan aktualisera intagning kan komma upp. Assistent, som handlägger visst ärende, skall fortsätta med att hålla kon- takt under boendetiden i familjen Annor- lunda.

Finansiering

Hemmet har för 1972 budgeterats till to- talt 86000 kr. för driftkostnader. Statsbi- drag beräknas utgå med 75 %, varför netto- kostnaden för kommunen blir relativt låg.

Behov av en tjänst som biträdande före— ståndare har dock successivt uppkommit se- dan det visat sig att föreståndaren får myc- ket övertidstjänstgöring.

Erfarenheter

Erfarenheterna av verksamheten är efter endast ett är svåra att generalisera, men alla involverade upplever den redan som ett gott alternativ till t. ex. ungdomsvårdsskola. Vissa problem har i ett par fall förekommit i förhållande till föräldrarna, som haft svårt att acceptera de ”fria” formerna för verksamheten.

Ungdomarna själva framhåller som posi- tivt att de inte avskilts från sin vanliga miljö. ”Man bor som alla andra, även om vi kallar oss familjen Annorlunda.” Den sociala situationen för flera av dem har sta- biliserats och flera har börjat arbeta. Det är dock svårt att skaffa anställningar, ef- tersom ungdomarna är ”kända". En vilja att ta ansvar för varandra kan konstateras. Mathållning och annan kollektiv verksamhet fungerar nu bra, efter en tids försök med olika modeller. En nackdel är att gruppen blivit så homogen och därigenom lätt blir isolerad. Ungdomarna är redan tidigare ”portade” på ungdomsgårdarna och det är svårt för dem att hitta fritidssysselsättning— ar. Det är slutligen självfallet negativt att verksamheten utvecklats till ett renodlat ”ungdomskollektiv”, en utveckling som ännu ej gått att effektivt motverka.

Källor: Tjänsteskrivelse med förslag till in- ackorderingshem; Haninge kommun 11.6.1971. Intervjuer med föreståndaren, Per Rondén.

2.3. Familjeinstitutioner eller ”tonårshus- håll” — en ny typ av barnpsykiatrisk efter- vård

Exemplets syfte

Verksamheten innebär ”tonårshushåll”, som utgör alternativ till institutionsvård och traditionella fosterhemsplaceringar, men

också kan ha eftervårdsfunktion. Till skill- nad ifrån ”familjen Annorlunda” är det här frågan om landstingskommunal huvudman även om huvudmannaskapsfrågan ej är slut- giltigt löst. Verksamheten är sekundärenhet till en landstingskommunal rådgivningsbyrå för tonåringar och inriktas alltså direkt på tonåringar. Rådgivningsbyrån skall i första hand ta emot tonåringar med missbruks— problem.

Bakgrund

Östergötlands läns landsting har tagit ini- tiativ till den första barnpsykiatriska rådgiv- ningsbyrån för tonåringar. Denna kan re— dan uppvisa behandlingsresultat som enligt uppgift innebär att mer än hälften av all- varligt missanpassade tonåringar återgått till skolor och arbete och återupptagit posi- tiva kontakter med anhöriga. För patienter som under flera år saknat stadigvarande hem har placeringar i fosterhem måst ske. Det har varit svårt att rekrytera lämpliga fosterhem. Det är mot den bakgrunden som de aktuella tonårshushållen har tillkommit.

Till bakgrunden hör också att det ännu inte finns någon utbildning för fosterföräld- rar, varför fosterhemsplacering ur flera syn— punkter anses diskutabel. Verksamheten startade också mot bakgrund av ekonomiska bedömningar. Åtskilliga vårddagar är ca 400 kr. per dag vid barnpsykiatriska kliniker och andra institutioner skulle kunna undvi- kas om man hade tillgång till ett antal stor- fosterhem eller familjeinstitutioner med ut- bildad personal.

Verksamhetens innehåll

Mot denna bakgrund har landstinget i Ös- tergötlands län anordnat två mindre pojk- hem med fyra platser på vardera och med utbildad personal. Vårdtiden är begränsad till maximum sex månader. Personalen är tills vidare manlig med kvinnliga köksbiträ- den. Pojkarna skall vara skolfria och under 18 år, vilket innebär att de oftast är jämn- åriga och att verksamheten därför ej får så stark familjekaraktär som man önskat.

Tills vidare har följande riktlinjer dragits upp för verksamheten.

Man försöker inrikta verksamheten på långsiktig vård. Återplacering i den gamla provocerande miljön får ske först när prog- nosen bedöms som god.

Verksamheten bygger på samarbete med föräldrarna. Personalen tar därför ibland ”storasyskon”-roller för att undvika rivalitet med föräldrar i vårdarbetet. Föräldrabesök och hempermissioner rekommenderas för att bevara samhörigheten med föräldrarna. Det förekommer ofta att patienter på stora institutioner har ångestsymptom för att de inte får ha annat än brev- och telefonkon- takt med föräldrar.

Det bedöms som viktigt att personalen är utbildad. Vårdarutbildning av något slag krävs och helst också erfarenhet från barn- psykiatrisk klinik eller behandlingshem.

Ung personal på heltid förordas. Detta för att skapa ”närhet” till den unga genera- tionen och för att rivalitet med föräldrarna skall kunna undvikas. Ung personal erford- ras också för att arbetet ställer krav på krafter och uthållighet. Det gäller bl. a. att utan irritation orka med de rastlösa, im— pulsdrivna tonåringar det är fråga om. Som ett komplement förordas äldre gärna pen- sionsmässig personal på deltid.

Gruppterapi ingår som en del av be- handlingen. Gruppen består av fyra patien- ter och två å tre personalmedlemmar och får därigenom lagom storlek för att kun- na fungera som en terapeutisk enhet.

Också viss arbetsterapi med husdjur och reparationer förekommer i syfte att ge ”vi- känsla” och träning i att ta ansvar för andra.

Samarbete med grannar bedöms som en viktig funktion, liksom kontakter och sam- arbete med ungdomar och t.ex. elever vid folkhögskolor.

Som en stödfunktion till verksamheten fungerar ett barnpsykiatriskt team. Patienter tas ut till institutionen av teamet i samråd med personalen. Lärare och assistent från rådgivningsbyrån besöker regelbundet insti- tutionen för att ge stöd av olika art. Kura- tor och psykolog från rådgivningsbyrån har

dessutom gruppsamtal med föräldrarna.

Sedan 1971 är en institution igång. Den- na är belägen utanför Vadstena. Från råd- givningsbyråns sida är man intresserad av att placera nästa institution i ett bostads- område i en större stad i länet.

Ansvariga och organisation

I avvaktan på att behandlingsformen finner mera definitiva former betraktas institutio- nerna som fosterhem. Verksamheten leds t.v. på ett informellt sätt av överläkaren vid landstingets rådgivningsbyrå. Landstinget har tillsatt en kommitté, som skall ta ställ- ning till behandlingsforrnens framtid.

Finansiering

Den kommun som svarar för resp. pla- cering svarar också för fosterlön. Detta in- nebär att institutionen blir utan ersättning för ”mellandagar” samt att hela driften blir beroende av inkomsterna från fosterlöner. Också ekonomifrågorna är under utredning av den nämnda kommittén. Målsättningen är dock att enskilda personer också i fort— sättningen skall ha ett avgörande inflytande över institutionerna.

Erfarenheter

Det har visat sig svårt att variera symptom- bilden hos ungdomarna. Tre av fyra ung- domar har varit pojkar med thinnerproble- matik i ungefär samma ålder. Från råd- givningsbyråns sida anstränger man sig därför nu för att variera ålder, kön och problem. Särskilt kan framhållas att råd- givningsbyrån är lokaliserad i ett bostads- område och där inrymd i vanliga bostadslä- genheter, vilket har betecknats som en för- del. Här finns tillgång till en omfattande dagverksamhet för ungdomarna.

Källor: Familjeinstitutioner eller ”tonårshus- håll”, en ny typ av barnpsykiatrisk eftervård; PM, östergötlands läns landsting.

Rådgivningsbyrån för ungdom; Artikel i Ril, informationsblad för personalen vid re- gionsjukhuset i Jönköping, nr 2: 1972.

”Hit kommer de gärna för tidigt och vill

helst inte gå igen”; Artikel i Socialnytt Nr 6: 1971.

Intervju med bitr. överläkaren Brita Man- nerheim, Östergötlands läns landstings råd- givningsbyrå för tonåringar.

2.4. Bostadsgrupper för utvecklingsstörda Exemplets syfte

Projektet har tillkommit bl.a. mot bak- grund av att idag mellan 8000 och 9000

Bild ]: BOSTADSGRUPPENS STRUKTUR Principiell modell för en integrerad grupp om ca 30 boende, typ av service, kontakter, per- sonal, m.m.

Dagcentrum:

Arbetsservice, Rehabilitering,

vuxna vårdas i olika former av anstalter för psykiskt utvecklingsstörda. Det har därför framstått som angeläget att utforma ett al- ternativ till traditionth institutionsboende. Det aktuella projektet är ett sådant altema- tiv i form av ett system av integrerade bo- städer ocb tilläggsservice. Avsikten är att om möjligt generalisera projektet till att gälla även andra handikappgrupper.

Bostadsgrupp för ca 30 boende (inom en grannskapsen het el. motsv.)

Träning, m m

Rehabiliterings— team:

Kurator Psykolog Sjuksköterska

Fritidsservice:

Fritidsledare, Fritidsverksam- heter,

m rn

/

”__—_

Hemmaboende ) Utvecklingsstörda i familjevård.

Bakgrund

Projektet initierades av fil. lic. Gunnar Ky- lén, stiftelsen ALAzs (ALA=anpassning till liv och arbete) forskningsgrupp och aktua- liserades som ett forskningsprojekt vid av- delningen för byggnadsfunktionslära vid Tekniska Högskolan i Stockholm med arki- tekt Mats Beckman som utredningsledare och professor Sven Thiberg som projekt- ledare. Som bakgrund till projektets till- komst kan också nämnas de ökade erfaren- heter av anstaltsvårdens negativa effekter för de utvecklingsstördas livsinnehåll som successivt tillkommit. Samtidigt har nya trä- nings- och habiliteringsmetoder gett ökade möjligheter till ett liv ute i samhället. Projektet beräknas redovisas under 1973. Arbetet har bedrivits av en arbetsgrupp, som utöver arkitekt Mats Beckman utgjorts av en psykolog och en sociolog. Arbetsgruppen har regelbundna kontakter med en informell referensgrupp som inne- håller företrädare för ALA, Socialstyrelsen, SPRI och FUB (Föreningen för utvecklings- störda barn). I referensgruppen ingår också en företrädare för den praktiska försöks- verksamhet som förekommer i ALA:s regi.

Verksamhetens innehåll

Projektets målsättning är att ute i ”nor- mala” boendemiljöer ordna lämpliga grup- per av bostäder för vuxna utvecklingsstör- da och utforma de servicefunktioner som gör boendet möjligt.

Som framgår av bild 1 och 2 är bostä- derna av tre typer och ordnade i en grupp som huvudsakligen hålls samman genom personalservicen. Den första, alternativ I — bostaden, Bl., förutsätter enskilt boende eller gruppboende, med hög grad av själv- ständighet och minimal personalinsats en— dast vid akut behov.

Alternativ II —- bostaden, Be, förutsät- ter två till fyra personer boende i grupp med relativt stor självständighet, men re- gelbundna personalinsatser.

Den tredje bostadstypen, alternativ III

Normalbostad 1—4 rk

1—3 boende. ingen fast per- sonal

Normalbostad 4—5 rk

3—4 boende. Personal knuten till bostaden Kontakt och 82 hjälp vid behov, t ex natthjälp.

sjukhjälp.

Bostad, storlek motsv ca 7—9 rk

Fast personal i bostaden. Nattiour.

5—6 33 boende

Bild 2: TYP AV KONTAKTER INOM BOSTADS- GRUPPEN.

bostaden, Bs, utgår från fem till sex per- soner boende i grupp med kvalificerad service i bostaden, heltidstjänstgörande per- sonal och nattpersonal.

Också servicefunktionerna och kontakt- vägarna framgår av bilderna, men skall i viss mån här ytterligare kommenteras.

Någon form av dagverksamhet måste kopplas till bostadsgruppen, t. ex. genom ett dagcenter utformat enligt socialstyrel- sens rekommendationer. Detta innefattar lösningar för 15, 30, 45 eller 60 individer, vilket alltså innebär att en eller flera bo—

O

bostadsgrupp för utvecklingsstörda

lo kal boendeservice —

f _________ X

särskild boendeservice, t ex för alkohol- och narkotikaskadade

"nor mal" boendeservice

särskild boendeservice för utvecklingsstörd-'s (dagcentrum, m ml

bostadsgrupp för personer i öppenvård, etc.

bostadsgrupp för personer i öppenvård, etc f ___________ W

l

särskild boendeservice, t ex för psykiatrisk rehabilitering

*

regional omsorgsservice

icke integrerad omsorgsvärd

Teckenförklaringar: -= bostad utan bostadsknuten service -= bostad med bostadsknuten service ensamboende familjer eller individer med servicekontakt med bostadsgrupp

o:

-= bostad med viss tillsyn Bild 3.

stadsgrupper kan knytas till ett dagcenter.

De enskilda bostäderna förutsättes vara väl spridda i bostadsområdet, så att an- staltsliknande koncentrationer t. ex. i en trappuppgång undvikes. Detta förutsätter att bostäderna är belägna på gångavstånd från varandra inom en naturligt avgränsad bebyggelseenhet.

Fritidsverksamheten för de utvecklings- störda förutsätter särskild fritidsledare och en god anknytning till kommunens fritids- verksamhet. Det är en allmän målsättning för projektet att lösningarna också blir väl integrerade med annan kommunal verksam- het, vilket framgår av bilderna.

Bild 3 visar servicestrukturen för en prin- cipiell modell som redovisar integrerat boen- de också för andra särskilda brukargrupper, t. ex. grupper med alkohol-, narkotika- eller psykiatriska problem.

Projektgruppen avser ej att dra upp någ— ra begränsningar när det gäller vilka kate-

| x _________ J | a

* *

regional övrig tätors- sjukvård, psykiatr. och samhälls- vård, m m service

-—-> = service, m m, inom bostadsgruppen

—>= boendeservice till bostadsgrupp

gorier utvecklingsstörda som bör få ut- nyttja verksamheten.

Ansvariga och organisation

Landstinget är huvudman för omsorgsvår- den, medan kommunerna generellt är hu- vudmän för hemservice och öppen social verksamhet. Projektgruppen har mot denna bakgrund diskuterat inrättandet av en ge- mensam områdesförvaltning, från vilken be- rörda förvaltningar skulle ”köpa” tjänster. Under alla förhållanden förutsättes ett in- timt och välorganiserat samarbete mellan landstingets omsorgsnämnds förvaltning och berörda kommunala nämnders förvaltning- ar. En erfarenhet som gjorts under utred- ningsarbetet är att den typ av särlagstift- ning, som 1967 års lag om ”omsorger om vissa utvecklingsstörda” utgör, kan innebära en svårighet i arbetet för en integrerad ut- veckling.

Formerna för verksamhetens finansiering blir avhängiga hur organisations- och hu- vudmannaskapsfrågan löses.

Erfarenheter

Konkreta erfarenheter saknas, eftersom pro- jektet ännu befinner sig på utredningssta- diet.

Källa: Utredningsmaterial från avdelningen för byggnadsfunktionslära, Tekniska Högsko- lan i Stockholm.

Intervju med arkitekt Mats Beckman.

2.5 F amiljeterapi i Eskilstuna

Exemplets syfte

Att visa ett exempel på en mera terapeu- tisk-orienterad modell för familjeterapi—— familjearbete än den som bedrives av Löv- sättragruppen. Kommunen är i detta fall huvudman i motsats till när det gäller Löv- sättragruppen, där landstinget är huvudman.

Bakgrund

Verksamheten har i Eskilstuna utvecklats mot bakgrund av behovet av särskilda behandlingsinsatser i ”broken homes" ——- familjer och multiproblemfamiljer. Bakom verksamhetens uppbyggnad ligger också i viss utsträckning Skå-Edebys erfarenheter. Personal som tidigare tjänstgjort vid Skå- Edeby har utarbetat verksamheten i Eskils- tuna.

Verksamhetens innehåll

Familjeterapin i Eskilstuna har från förvalt- ningens sida betecknats som en terapimetod där en terapeut med stöd av en annan te- rapeut eller en handledare handhar kon- takten med alla familjemedlemmar i en fa- milj. Dessa tillhör ofta tre generationer. Familjen som dynamisk enhet betonas så- ledes starkt liksom att det är fråga om en mera inträngande modell av familjeterapi.

Det gäller att medvetandegöra alla familje- medlemmar i konflikter eller problem och diskutera fram en gemensam lösning till- sammans med familjemedlemmarna.

Verksamheten började som en försöks- verksamhet år 1970. I juni 1971 stod 40 fa- miljer på familjeterapins program. 19 av dem betraktades som intensivfall, medan man i fem arbetade vidare utan intensiva insatser. 16 familjer hade vad som beteck- nas som kontakt med familjeterapin. Famil- jeterapin hade då sedan starten arbetat med totalt 176 personer, varav 66 föräldrar och 110 barn.

Familjeterapin använder sig av fosterhem, veckohem och familjedaghem som speciella resurser i arbetet. Som exempel på plane- ringar kan följande nämnas.

I veckohem har i ett fall placering av fyra barn ur en familj förekommit. Modern hade på kort tid fött fem barn och allt se- dan sitt sextonde år levt isolerad som ung flerbarnsmamma i hemmet. I samband med insatser från familjeterapin hade hon ”vak- nat till liv” och skaffat sig ett arbete. Man- nen var till en början negativ till detta och menade att hustrun hade det bra hemma. På litet längre sikt visade det sig att lös- ningen blev positiv både för föräldrarna och för barnen.

I ett annat fall med en familj med allvarligt alkoholmissbrukande makar och två barn användes också veckohem under en kritisk period. Barnen kunde dock var fjortonde dag besöka det biologiska hemmet och kontakten mellan barn och föräldrar på detta sätt bibehållas, så att dramatiska pro- blem och åtgärder kunde undvikas.

I ett tredje fall har det förekommit pla- cering i familjedaghem av två i det biolo— giska hemmet eftersatta barn. Dessa ut- vecklades snabbt i den nya miljön och för- hållandena stabiliserades. Mamman i famil- jen blev god vän med dagmamman och lärde sig av henne att planera och handha barnens vård på ett sätt som var nytt för mamman. Utvecklingen blev mycket posi- tiv för både barnen och mamman och ti- digare planer på att placera barnen på psykiatriskt sjukhus kunde undvikas.

Familjeterapiverksamheten har tillgång till en lägenhet i staden. Också denna fun- gerar i viss utsträckning som daghem. Be- hov har uppkommit av familjedaghem, som är direkt knutna till familjeterapiverk- samheten, eftersom annars terapeuterna i för stor utsträckning bindes upp av så- dan verksamhet.

Ansvariga och organisation

Verksamheten är inom socialförvaltningen en specialfunktion av stabskaraktär, men har självfallet intima kontakter i första hand med sociala avdelningen. Sju tjänster finns f.n. inrättade på familjeterapiavdel- ningen, en som socialinspektör, en som so- cialassistent, tre som familjeterapeuter, en som husmor och en arvodestjänst. Verksam- heten är nu inrymd i en tiorumslägenhet i ett bostadshus ute i staden och är alltså lo- kalmässigt avskild från socialförvaltningens övriga verksamhet.