SOU 1978:44
Kommunalt hälsoskydd
Till statsrådet Troedsson
Den 28 juni 1974 bemyndigade regeringen chefen för socialdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga för att se över hälsovårdsstadgan samt att besluta om experter, sekreterare och annat arbetsbiträde åt de sakkunniga. Med stöd av bemyndigandet tillkallade dåvarande departementschefen, statsrådet Aspling, den 21 oktober 1974 såsom sakkunniga dåvarande borgarrådet Thorsten Sundström, tillika ordförande, numera kommunalrådet Karl-Gustav Andersson, länshälsovårdskonsulenten Roland Andersson, riksdagsledamoten Erik Johansson, medicinalrådet Lennart Rinder, bygg- nadsrådet Harry Törnqvist samt direktören Lars Ågren.
Att såsom experter biträda de sakkunniga förordnades sistnämnda dag numera avdelningsdirektören Sune Eriksson, direktören Thore Hallbäck, hovrättsassessorn Lars Hultstrand, stadsläkaren Bengt Mollstedt, avdel- ningschefen Torsten Petrelius samt numera kanslichefen Ulla Swarén.
De sakkunniga antog namnet hälsovårdsstadgeutredningen (HSU). Den 10 mars 1977 förordnades riksdagsledamoten Karl Leuchovius att som ytterligare sakkunnig ingå i utredningen. Samma dag förordnades rättschefen Olof Köhl att som expert biträda de sakkunniga.
Som sekreterare åt utredningen förordnades den 18 augusti 1974 numera hovrättsassessorn Lennart Meyer, som biträdande sekreterare förordnades den 15 maj 1975 byrådirektören Bengt Berglund.
Sedan utredningen nu slutfört sitt uppdrag i fråga om översyn av hälsovårdsstadgan får utredningen överlämna sitt betänkande med förslag till hälsoskyddslag.
Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av riksdagsledamoten Erik Johansson samt två bilagor som utarbetats av dels experten Bengt Mollstedt, dels experterna Sune Eriksson och Ulla Swarén.
I betänkandet lämnad redogörelse för gällande rätt samt pågående utredningar hänför sig i huvudsak till förhållandena fram t. o. m. februari 1978.
Stockholm i juni 1978
Thorsten Sundström
K ari-Gustav Andersson Roland Andersson Erik Johansson Karl Leuchovius Lennart Rinder Harry Törnqvist Lars Ågren
/ Lennart Meyer Bengt Berglund
InnehåH F ör/amzings/örslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
I Utgångspunkter för arbetets bedrivande
1 Urredningsuppdraget . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . 23 1. 2 Till utredningen överlämnade handlingar . . . . . . . 24 1.3 Utredningsarbetets uppläggning . . . . . . . . . . . 24 1.4 Avgivna remissyttranden . . . . . . . . . . . . . 25 2 Hälsovårdssladgan och angränsandeförfattningar m. m. . . . . 27 2.1 Huvuddragen i gällande hälsovårdsstadga . . . . . . . 27 2.1.1 Tillkomstm.m. . . . . . . . . . . . . . . 27 2.1.2 Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.1.3 Tillämpningsområde . . . . . . . . . . . . 28 2.1.4 Kommunens skyldigheter . . . . . . . . . . 28 2.1.5 Hälsovårdsnämnd . . . . . . . . . . . . . 28 2.1.6 Hälsovårdskontroll . . . . . . . . . . . . . 28 2.1.7 Bostad . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.1.8 Samlingsloka1,hole11 pensionat m.m. . . . 29 2.1.9 Lokal och annan anläggning för bad och hygienisk behandling . . . . . . . . . , . . 29 21.10 Vattenförsörjning och vattenundersökning . . . . 29 2111 Särskilda åtgärder mot vatten— och luftföroreningar m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.1.12 Klosett och urinoar . . . . . . . . . . . . 30 2113 Renhållning . . . . . . . . . . . . . . 30 2.1.14 Åtgärder mot ohyra, råttor och möss . . . . . . 30 21.15 Hållande av djur . . . . . . . . 31 21.16 Anläggning och upplag för industriell verksamhet m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2117 Hälsovårdsordning . . . . . . . . . . . . . 31 2118 Tillsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.1.19 Ansvarochbesvär . . . . . . . . . . . . . 31
2.2 Angränsande författningar m. m. . . . . . . . . . . 32 2.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.2.2 Miljövård . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.2.3 Arbetsmiljö . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.2.4 Livsmedel . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.2.5 Smittskydd . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.2.6 Djurskydd . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2. 2. 7 Bostäder . . . . . . . . . . . . 38
2.3 Organisationen inom den allmänna hälso- och miljövärden . 39 2.3.1 Central och regional organisation . . . . . . . 39 2.3.2 Hälsovårdsnämnds uppgifter . . . . . . . . . 39
H Utredningens överväganden och förslag
3 Allmänna förutsättningar m. m. . . . . . . . . . . . . 43 3.1 Framtidsperspektiv . . . . . . . . . . . . . 43 3. 2 De kommunala miljö och hälsoskyddsorganen . . . . . 45 3.3 HSU.s utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . 46 4 Samordning med miliöskydds/agen . . . . . . . . . . . 49 4.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 4.2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . . . 52 5 Planering m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 5.1 Kommunal miljöplanering . . . . . . . . . . . . . 57 5.2 Förebyggande verksamhet . . . . . . . . . . . . . 60 5.2.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 60 5.2.2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 61 5.2.3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 6 Begreppsdehnirioner . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.1 Problem och överväganden . . . . . . . . . . . . 65 6.1.1 Allmän hälsovård m. m. . . . . . . . . . . . 65 6.1.2 Sanitär olägenhet . . . . . . . . . . . . . 66 6.1.3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 7 Til/syn m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 7.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 7.2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . . . 73 7.3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 8 Olika sakområden . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 8.1 Om bostad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 8.1. 1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 77 8.1.2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 81 8.1.3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 8.2 Om samlingslokal m. m. . . . . . . . . . . . . . 84
8.2.1 Gällanderätt............... 84
8. 2. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 85 8. 2. 3 Förslag . . 86 8.3 Om lokal och annan anläggning för bad och hygienisk behand- ling m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 8.3.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 86 8. 3. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 87 8. 3. 3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . 88 8.4 Om vattenförsörjning och vattenundersökning . . . . . 89 8.4.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 89 8 4. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 93 8. 4. 3 Förslag . . . . . . . . . . . . . 97 8.5 Om åtgärder mot vattenförorening, omhändertagande av avloppsvatten samt om klosett och urinoar . . . . . . . 97 8.5.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 97 8.5.2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 98 8.5.3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 8.6 Om hållande av djur m.m. . . . . . . . . . . . . 100 8.6.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 100 8. 6. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 104 8.6.3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 8.7 Om renhållning . . . . . . . . . . . . . . . . 108 8.7.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 108 8. 7. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 109 8. 7. 3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . 109 8.8 Om åtgärder mot ohyra, råttor och möss . . . . . . . 110 8.8.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . "110 8. 8. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 111 8.8.3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 8.9 Om hälsovårdstätort . . . . . . . . . . . . . . . 113 8.9.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 113 8. 9. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 114 8.9.3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 8.10 Hälsovårdsordning m. m. . . . . . . . . . . . . . 116 8.101 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 116 8. 10. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 117 8.103 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 8.11 Tillämpningsområde . . . . . . . . . . . . . . . 122 8.11. 1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 122 8.11. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 122 8. 11. 3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 8.12 Om försvaret . . . . . . . . . . . . . . . . 122 8.121 Gällande rätt m.m. . . . . . . . . . . . . 122 8. 12. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 124 8. 12. 3 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . 124 8.13 Miljö- och hälsoskyddsnämnds personal . . . . . . . . 125 8.131 Gällande rätt m.m. . . . . . . . . . . . . 125 8.132 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 127
8.13.3Förslag.................131
8 Innehåll SOU 1978:44 8.14 Om nämndens namn . . . . . . . . . . . . . . 131 8.141 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 131 8.14. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 131 8.143 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . 133 8.15 Halsovårdsnämndernas årsberättelser . . . . . . . . . 133 8.151 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 133 8. 15. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 133 8153 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 8.16 Tvångsmedel . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 8.16. 1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 135 8. 16. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 136 8163 Förslag . . . . . . . . . . . . . . 138 8.17 Reglering av tomgångskörning med motorfordon . . . . 139 8.17.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . 139 8. 17. 2 Problem och överväganden . . . . . . . . . . 141 8173 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 IH Specialmotivering 9 Förslag till hälsoskyddslag . . . . . . . . . . . . . . 143 10 F års/ag till hälsoskyddsförordning . . . . . . . . . . . 151 Särskilt yttrande . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Bilagor 1 Direktiven . . . . . . 159 2 Något om utvecklingen | det svenska samhället med särskild hänsyn till hälsovårdsstadgeutredningens arbete . . . . . . . . . . 165
3Mi1jöbetingade hälsoeffekter . . . . . . . . . . . . . 203
Författningsförslag
Förslag till Hälsoskyddslag
Allmänna bestämmelser
l & Kommun skall svara för hälsoskyddet inom kommunen och skall vid sin planering verka för att hälsoskyddet förbättras.
25 Med sanitär olägenhet avses i denna lag sådan icke tillfällig störning som kan medföra olägenhet av någon betydelse för människors hälsa.
35 Utöver bestämmelserna i denna lag gäller om hälsoskydd vad som föreskrivs i rniljöskyddslagstiftningen eller i annan lagstiftning. Regeringen eller förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer kan förordna om undantag från lagens tillämpning på försvarsmakten.
Mil/'ö- och hälsoskyddsnämnd
49” I varje kommun skall finnas en miljö- och hälsoskyddsnämnd.
Utöver vad som följer av 18 & åligger det miljö- och hälsoskyddsnämnden särskilt
att ägna uppmärksamhet åt utvecklingen inom kommunen i miljö- och hälsoskyddshänseende och därvid utarbeta de planer och upprätta de förslag som är påkallade samt medverka i övrig planeringsverksamhet där miljö- och hälsoskyddsfrågor berörs,
att samarbeta med myndigheter vilkas verksamhet berör miljö- och hälsoskyddsområdet eller vilkas bedömningar är av betydelse vid genomfö- randet av åtgärder inom detta område,
att lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som rör nämndens ansvarsområde.
5 5 I fråga om miljö- och hälsoskyddsnämnden tillämpas bestämmelserna i 3 kap. 2 &, 3 5 första stycket,4 &, 5 & tredje stycket, 7 och 8 åå, 9 & första stycket och 10—12555 kommunallagen(19771179) på motsvarande sätt. 1 annan kommun än Stockholms kommun tillämpas även bestämmelserna i 3 kap. 5 & första stycket och 6 & nämnda lag på motsvarande sätt.
Uppdrag som avses i 3 kap. 125." andra stycket kommunallagen får ej omfatta befogenhet att besluta om föreläggande vid vite eller om verkstäl-
lande av åtgärd på den försumliges bekostnad.
Utan hinder av 3 å 2 förvaltningslagen(19711290) tillämpas bestämmel- serna i 4 och 5 åå nämnda lag i samtliga ärenden hos miljö- och hälsoskydds- nämnd.
Särskilda bestämmelser ti/l skydd mot sanitär olägenhet
65. Följande byggnader, lokaler och anläggningar skall vara inredda på sådant sätt och skall skötas och brukas så att sanitär olägenhet inte uppstår, nämligen
1. byggnad som inrymmer bostad med tillhörande utrymmen,
2. lokal för undervisning eller vård,
3. samlingslokal, där ett större antal människor brukar samlas tillfälligt,
4. anläggning för hantverk eller annan näring,
5. hotell, pensionat och liknande lokal, där tillfällig bostad yrkesmässigt tillhandahålls allmänheten,
6. idrottsanläggning, badanläggning, strandbad och annan anläggning för
friluftsliv, som är upplåten för allmänheten eller som annars utnyttjas av ett större antal människor,
7. lokal, där hygienisk behandling yrkesmässigt tillhandahålls allmänhe- ten,
8. djurstall och annan lokal för förvaring av djur.
7 5 Regeringen eller förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om beskaffenhet hos vatten i badanläggning och strandbad, som avses i 6å 6 och om kontroll av sådant vatten.
8 5 Har bostadslägenhet enligt vad därom är särskilt föreskrivet försetts med eller fått tillgång till anordning för värme, vatten, belysning, avlopp. hygien och matlagning skall utöver vad som följer av 6 å 1 anordningarna hållas i sådant skick att de är brukbara för avsett ändamål.
9 å Den som avser att driva verksamhet som avses i 6 å 5,6 eller 7 är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller förvaltningsmyn- dighet som regeringen bestämmer underrätta miljö- och hälsoskydds- nämnden härom.
10 5 För avledande, rening eller annat omhändertagande av avloppsvatten skall de anordningar vidtas som behövs för att motverka sanitär olägen- het.
Anordning som avses i första stycket och som inte är avsedd att enbart föra avloppsvatten till allmän avloppsanläggning får ej inrättas utan särskilt tillstånd av miljö— och hälsoskyddsnämnden.
Anordning som avses i första stycket skall underhållas och skötas på sådant sätt att sanitär olägenhet inte uppstår.
11 å Inom eller i anslutning till byggnad eller plats där människor uppehåller sig någon längre tid av dygnet skall finnas tillgång till toaletter i erforderligt antal. Toalett skall förläggas Så och skötas på sådant sätt att sanitär olägenhet inte uppstår.
12 å Regeringen får meddela föreskrifter om att vissa slag av toaletter inte får anordnas utan särskilt tillstånd. Regeringen får överlåta åt förvaltningsmyn- dighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter.
13å Byggnad skall så långt möjligt hållas fri från ohyra, råttor, möss och andra skadedjur som kan vålla sanitär olägenhet.
Är det av särskild betydelse med hänsyn till hälsoskyddet, skall åtgärder vidtas genom kommunens försorg för att bekämpa skadedjur.
14 å Husdjur eller djur som hålls i fångenskap skall förvaras och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår.
Regeringen får föreskriva att vissa slag av djur inte utan särskilt tillstånd får hållas inom område med fastställd stads- eller byggnadsplan, om sådana föreskrifter är påkallade från hälsoskyddssynpunkt. Regeringen får överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter.
15å Regeringen får meddela föreskrifter om spridande av naturlig gödsel inom område med fastställd stads- eller byggnadsplan eller annat område med sammanhängande permanent- eller fritidsbebyggelse, om sådana före- skrifter är påkallade från hälsoskyddssynpunkt. Regeringen får överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter.
16 å Ytterligare föreskrifter i fråga om skyldighet som avses i 6, 8, 10, 11 och 13 åå samt 14 å första stycket meddelas av regeringen eller efter regeringens bemyndigande av förvaltningsmyndighet eller kommun.
17 å För särskilt fall får miljö- och hälsoskyddsnämnden meddela de föreskrifter som utöver vad som följer av 6—15 åå behövs till förebyggande eller undanröjande av sanitär olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med utnyttjandet av plats eller lokal, till vilka allmänheten äger tillträde.
Tillsyn
18 å Den omedelbara tillsynen inom varje kommun över efterlevnaden av denna lag och med stöd av lagen meddelade föreskrifter utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden. Länsstyrelsen utövar tillsynen inom länet. Den centrala tillsynen utövas av socialstyrelsen och statens naturvårdsverk enligt regeringens bestämmande.
Beträffande tillsyn av sjukvårdsinrättning finns särskilda bestämmelser.
19 5 Miljö- och hälsoskyddsnämnden får meddela föreläggande eller förbud som behövs för att denna lag eller föreskrift som meddelas med stöd av lagen skall efterlevas. l brådskande fall eller när särskilda skäl eljest föreligger, får föreläggande eller förbud meddelas omedelbart och i annat fall först sedan det visat sig att nämndens råd och anvisningar ej följts.
] beslut om föreläggande eller förbud kan nämnden utsätta vite. Vitet utdöms av länsstyrelsen.
Underlåter någon att vidta åtgärd som åligger honom enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag eller enligt miljö-
och häloskyddsnäm ndens föreläggande, får nämnden förord na om rättelse på hans bekostnad.
20å Föreläggande eller förbud kan allt efter omständigheterna riktas mot ägare eller innehavare av berörd egendom eller också mot bådadera.
Vid meddelande av föreläggande eller förbud som avses i första stycket får nämnden ålägga ägaren eller innehavaren att, om hans ställning som sådan upphör, utan dröjsmål lämna uppgift om den nye ägarens eller innehavarens namn och adress.
21 å Har miljö- och hälsoskyddsnämnden vid vite av ett belopp som överstiger basbeloppet enligt lagen ( 1962:381 )om allmän försäkring meddelat föreläggande att i fråga om fastighet eller byggnad på vilken bostadssane- ringslagen (19731531) är tillämplig vidta åtgärd för upprustning av bostadslä- genhet eller förbud att upplåta sådan bostadslägenhet, gäller föreläggandet eller förbudet, dock ej utsatt vite, mot ny ägare av fastigheten.
Beslut om föreläggande eller förbud som avses i första stycket skall sändas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomt- rättsboken. Har åtgärd som avses i föreläggandet vidtagits eller har ändamålet med föreläggandet eller förbudet eljest förfallit skall miljö- och hälsoskydds- nämnden genast anmäla det till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken. Görs ej anmälan skall länsstyrelsen på ansökan av fastighetsägaren göra sådan anmälan.
] fall som avses i första stycket får nämnden utsätta nytt vite för den nye ägaren.
22 å Överlåts fastighet innan beslut som avses i 21 å vunnit laga kraft, skall rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rättegång äga motsvarande tillämpning.
23å För tillsyn enligt denna lag äger tillsynsmyndigheten tillträde till byggnad, lokal eller område och får där göra undersökningar och ta prov. Tillsynsmyndigheten har rätt att efter anfordran erhålla upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs.
249" Den som tagit befattning med tillsyn enligt denna lag får ej obehörigen yppa eller nyttja vad han under uppdraget eller i tjänsten erfarit om yrkeshemlighet eller affärsförhållanden eller om enskilds personliga förhål- landen.
ZSå Regeringen kan föreskriva att särskilda avgifter får tas ut i ärende enligt denna lag.
Ansvar och besvär
26 5 Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 6, 8, 10, eller 11 åå eller mot 13 å första stycket eller 14 å första stycket eller mot föreskrift som meddelats med stöd av denna
lag. Till böter döms den som underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrivits med stöd av 9 å.
Ansvar enligt första stycket inträder ej om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken .
27 å Miljö- och hälsoskyddsnämnden kan förordna att dess beslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan.
28 å Talan mot miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut enligt denna lag förs hos länsstyrelsen genom besvär.
Talan mot beslut av länsstyrelsen förs hos kammarrätten genom besvär.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979, då hälsovårdsstadgan (19581663) skall upphöra att gälla.
Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till föreskrift som har ersatts genom bestämmelser i denna lag tillämpas istället den nya bestäm- melsen.
Förslag till Hälsoskyddsförordning
] å Beträffande bostad skall gälla
a) att den skall vara av sådan storlek att den erbjuder däri boende tillfredsställande utrymme,
b) att den genom fungerande anordning skall kunna ventileras,
c) att boningsrum och kök skall vara försedda med fönster och erbjuda tillfredsställande dagsljus,
d) att bostaden skall vara anordnad så att den ger betryggande skydd mot buller, skakningar, lukt, rök, sot, damm, värme, kyla, drag, fuktighet eller liknande olägenhet.
Utan hinder av vad som sägs i första stycket får utrymme som är avsett att användas som bostad endast under viss årstid eller eljest i begränsad omfattning godtas för sådant ändamål.
2 å I bostadslägenhet elleri lokal som avses i 6 å 2, 3 eller 5 hälsoskyddslagen får inte inhysas så många personer att sanitär olägenhet uppstår.
3 5 Anläggning som avses i 6 å 6 eller 7 hälsoskyddslagen får inte tas i bruk förrän anmälan gjorts till miljö- och hälsoskyddsnämnden.
4å Socialstyrelsen meddelar ytterligare föreskrifter angående hygieniska krav enligt 6 å hälsoskyddslagen. Socialstyrelsen får överlåta åt kommun att meddela sådana föreskrifter.
Så Vatten i badanläggning och strandbad, som avses i 6 å 6 hälsoskyddsla- gen, skall genom miljö- och hälsoskyddsnämndens försorg underkastas
fortlöpande undersökning. Kostnad för sådan undersökning skall i den utsträckning kommunfull- mäktige föreskriver ersättas av den som upplåter anläggningen. Föreskrifter om beskaffenhet hos vatten som avses i 7 å hälsoskyddslagen och om undersökning av sådant vatten meddelas av socialstyrelsen efter samråd med statens naturvårdsverk.
6 å Avloppsanordning som avses i 10 å andra stycket hälsoskyddslagen skall vara sluten, såvida inte miljö- och hälsoskyddsnämnden medger annat. Sådan avloppsanordning får ej tas i bruk förrän den har godkänts av miljö- och hälsoskyddsnämnden, såvida inte nämnden medger annat. Ändras sådan avloppsanordning och kan åtgärden medföra väsentlig ändring av avloppsvattnets mängd eller sammansättning skall anmälan göras till miljö- och hälsoskyddsnämnden.
7 å Särskilt tillstånd för vattentoalett erfordras ej, om prövning skett enligt 10 å hälsoskyddslagen.
8 5 Statens naturvårdsverk meddelar ytterligare föreskrifter om anordningar som avses i 10 å hälsoskyddslagen, om anordningarnas underhåll och skötsel och om hantering av slam eller orenlighet som härrör från sådana anord- ningar.
Naturvårdsverket får överlåta åt kommun att meddela särskilda före- skrifter som avses i första stycket.
9å lnom område med fastställd stads- eller byggnadsplan får nötkreatur, häst, get, svin, pälsdjur, fjäderfä eller orm ej hållas utan särskilt tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Tillstånd enligt första stycket krävs även för inrättande av anläggning för uppfödning, försäljning eller mottagande för förvaring och utfordring av hundar.
Kommun får föreskriva att andra slag av djur än som avses i första stycket ej får hållas utan särskilt tillstånd om det är påkallat från hälsoskyddssyn- punkt.
lllå Kommun får meddela föreskrifter om förbud mot eller villkor för spridning av fast gödsel från svin, fjäderfä eller mink eller av flytgödsel inom sådana områden som avses i 15å hälsoskyddslagen och som kommunen närmare anger.
11 5 Inom försvarsmakten är försvarets sjukvårdsstyrelse tillsynsmyndig- het.
Denna förordning träder i kraft den ljuli 1979, då kungörelsen (l971:761) om fastställande av normalhälsovårdsordning enligt hälsovårdsstadgan skall upphöra att gälla.
Förslag till Lag om ändring i lagen ( 1975:88 ) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer
Härigenom föreskrivs att 1 och 2 åå lagen ( 1975:88 ) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 få
Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 och 5 å regeringsformen, om föreskrifterna gäller
]. befordran i spårbunden trafik som är avsedd för allmänheten,
2. sådan befordran i vägtrafik som ombesörjes av järnvägsföretag till komplettering av eller som ersättning förjärnvägsbefordran som avses under 1,
3. säkerheten i spårbunden trafik eller ordningens upprätthållande i samband med sådan trafik,
4. postbefordran eller telekommunikationer,
5. rätt att driva sjöfart inom Sveriges sjöterritorium med utländskt fartyg,
6. trafikregler eller säkerhetsanordningar för sjötrafiken inom Sveriges sjöterritorium eller för sjötrafiken med svenska fartyg, sjöflygplan eller svävare utanför Sveriges sjöterritorium,
7. skeppsmätning.
8. trafik på väg eller i terräng,
9. fordons beskaffenhet och utrustning,
10. registrering eller annan kon- 10. registrering eller annan kon- troll av fordon. troll av fordon, 11. tomgångskörning av motordri- vet fordon.
Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifter för gransk- ning eller kontroll enligt bestämmelse som avses i första stycket 3, 9 eller 10. Regeringen bemyndigas också att besluta föreskrifter om fyravgifter och farledsvaruavgifter samt om avgifter för skeppsmätning.
2 %
Regeringen får överlåta åt förvalt- Regeringen får överlåta åt förvalt- ningsmyndighet att meddela före- ningsmyndighet att meddela före- skrifter som avses i 1 å. Regeringen skrifter som avses i 1 å. Regeringen får vidare överlåta åt kommun att får vidare överlåta åt kommun att meddela föreskrifter som avses i 1 å meddela föreskrifter som avses i 1 å första stycket 8. första stycket 8 och 11.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.
Förslag till
Lag om ändring i lagen ( 1978:234 ) om trafiknämnd
Härigenom föreskrivs att 1 å lagen ( 1978:234 )om trafiknämnd skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
1 den utsträckning som regeringen med stöd av 2 å lagen ( 1975:88 ) med bemyndigande att meddela före- skrifter om trafik, transporter och kommunikationer har överlåtit åt kommun att meddela föreskrifter som avses i lå första stycket 8 nämnda lag, skall denna uppgift inom kommunen handhavas av en trafiknämnd.
Föreslagen lydelse
1 den utsträckning som regeringen med stöd av 2 å lagen ( 1975:88 ) med bemyndigande att meddela före- skrifter om trafik, transporter och kommunikationer har överlåtit åt kommun att meddela föreskrifter som avses i l å första stycket 8 eller I] nämnda lag, skall denna uppgift inom kommunen handhavas av en trafiknämnd.
] den omfattning som regeringen har bedmyndigat kommun att pröva frågor om undantag från föreskrift som avses i första stycket skall även denna uppgift handhavas av trafiknämnden.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.
Sammanfattning
Inledning
Under de senaste decennierna har en rad olika åtgärder vidtagits i Sverige för att förbättra den miljö i vilken människorna lever. Det finns olika anledningar härtill men en är den ökade uppmärksamhet som riktats mot olika yttre faktorer som har påverkat och som påverkar såväl människors hälsa som miljö. De nuvarande hälsovårdsnämnderna har härigenom fått allt fler uppgifter.
Ett flertal olika författningar reglerar hälsovårdsnämndernas arbete för att skydda människans hälsa. Utöver hälsovårdsstadgan finns sålunda lagstift- ning avseende miljöskydd och skydd mot hälso- och miljöfarliga varor, livsmedelshygien, yrkeshygien, smittskydd och djurskydd m. m.
Hälsovårdsstadgeutredningen, HSU, har haft i uppdrag att göra en allmän översyn av hälsovårdsstadgan (19581663).
Allmännaförutsättningar m. m.
HSU har som allmänna förutsättningar (avsnitt 3) i sitt arbete haft dels samhällsutvecklingen med dess risker för miljön och för den enskilde, dels kommunernas förbättrade möjligheter att klara olika uppgifter inom omgiv- ningshygienen och dels betydelsen av att den framtida nämnden får möjlighet att aktivt delta i främst det kommunala planeringsarbetet. HSU har förutsatt att nämnden kommer att bli lokal tillsynsmyndighet enligt miljö- skyddslagen.
HSU har gjort en bedömning av framtidsperspektivet (avsnitt 3.1) varvid HSU har konstaterat att mycket har gjorts för att förbättra människans livsmiljö men att mycket ännu återstår. I detta sammanhang kan nämnas störningar från motorfordon och kontroll av kemiska ämnen i allmänhet. Vidare bör i detta sammanhang framhållas att när de mest påtagliga kända olägenheterna har minskats kommer nästa steg att kosta mer i relation till resultaten än tidigare steg har gjort. Prioriteringen blir då viktigare än tidigare och detta kommer att ställa större krav än hittills på s. k. kostnads/ nyttaanalys som underlag för allmänna riktlinjer och för enskilda beslut.
HSU har begränsat sitt arbete till att omfatta "allmän hälsovård” (avsnitt 6.1.1). Därmed har HSU inte behandlat frågor om sjukvård eller individuell hälsovård. ”Allmän hälsovår " är ett begrepp med hävd. Ordet "vård” kopplas emellertid ofta till sjukvård, men målsättningen för hälsovårdsar-
betet är att skydda individernas hälsa så att sjukdom inte uppstår. Eftersom det inte är fråga om vård utan om förebyggande åtgärder föreslår HSU att begreppet "allmän hälsovård" byts ut mot ”hälsoskydd". Detta uttryck markerar även att nämnden har att arbeta aktivt i förebyggande syfte.
HSU föreslår, för att betona miljöfrågornas ökade betydelse i nämndens arbete, miljö- och hälsoskyddsnämnd som ny benämning på nämnden (avsnitt 8.14).
HSU föreslår att den nya författningen skall bestå av en ramlag. hälso- skyddslagen, och en tillämpningsförordning, hälsoskyddsförordningen. HSU föreslår också att förvaltningsmyndighet och i vissa fall kommun efter regeringsbemyndigande skall få meddela ytterligare föreskrifter. Härigenom faller behovet av normalhälsovårdsordning och lokala hälsovårdsordningar bort. Såväl författningen som nämnda föreskrifter förutsätts kompletterade med allmänna råd utfärdade av centrala förvaltningsmyndigheter.
HSU har också studerat begreppet "sanitär olägenhet" (avsnitt 6.1.2). Denna studie har lett till att HSU inte föreslår förändring av begreppet eftersom andra uttryck inte belyser sakförhållandena på ett bättre sätt. HSU har funnit det nödvändigt att begreppet "sanitär olägenhet” är flexibelt med hänsyn till att nya förhållanden ständigt uppkommer på det omgivningshy- gieniska området. I lagen har föreslagits en definition av begreppet. Där sägs att med sanitär olägenhet avses sådan ej tillfällig störning som kan medföra olägenhet av någon betydelse för människors hälsa.
Lagen syftar till att undanröja det som kallas sanitär olägenhet. Det är därför nödvändigt att lagen blir tillämplig på olika förhållanden. HSU föreslår att hälsoskyddslagen i allt väsentligt skall gälla i hela riket (avsnitt 8.1 l). HSU anser inte att det behövs särbestämmelser för hälsovårdstätort (avsnitt 8.9) eller för försvarsmakten (avsnitt 8.12).
HSU:s uppdrag har även omfattat samordning mellan den föreslagna författningen och miljöskyddslagen. I detta avseende har HSU funnit att gränsdragningsproblemen mellan dessa författningar i stort kommer att försvinna om miljö- och hälsoskyddsnämnden blir lokal tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen (avsnitt 4).
Planering m. m.
HSU har bedömt frågan om miljö- och hälsoskyddsnämndens medverkan i planeringen som mycket betydelsefull (avsnitt 5.1). Anledningen härtill är inte endast att nämnden skall ha möjlighet att bevaka miljö- och hälso- skyddsaspekter i planeringen utan även att nämnden i planeringsarbetet aktivt skall kunna verka för en god livsmiljö. Nämnden bör genom sin kunskap se till att underlaget breddas inför slutliga ställningstaganden. Genom en sådan aktiv insats får nämnden möjlighet att medverka till att förebygga eventuella misstag i planeringen, som senare kan visa sig svåra och dyrbara att rätta till. HSU har därför betonat angelägenheten av att miljö- och hälsoskyddsnämnd och dess förvaltning i ökad utsträckning och på ett tidigt stadium engageras i den fysiska planeringen. HSU:s förslag syftar också till att ge nämnden bättre möjligheter att delta i planeringen. [ hälsoskyddslagen har detta kommit till uttryck genom att det i lagens första paragraf sägs att kommun vid sin planering skall verka för att hälsoskyddet förbättras. HSU
har angivit exempel på hur kommunal miljöplanering kan genomföras.
[ HSU:s direktiv har framhållits att HSU bör överväga möjlighet för nämnden att ingripa med förbud redan mot planerad verksamhet som nämnden förutser kan komma att medföra olägenheter sedan verksamheten startats (avsnitt 5.2). HSU har i detta avseende konstaterat att miljöfarlig verksamhet regleras genom förprövning enligt miljöskyddslagen. Detta minskar behovet av ett förprövningsförfarande enligt hälsoskyddslagen. En stor del av den verksamhet som kan tänkas bli störande har ofta i något skede samband med byggande för vilket det regelmässigt fordras byggnadslov. HSU föreslår därför att byggnadsnämnd vid prövning av byggnadslov skall tillse att företaget inte strider mot hälsoskyddslagen. Härutöver bör miljö- och hälsoskyddsnämnds medverkan i samhällsplaneringen medföra att nämnden i många fall kan ingripa med råd och anvisningar innan en verksamhet startats. Det sagda medför enligt HSU:s mening att motiven för införande av formell möjlighet att ingripa med förbud mot planerad verksamhet är svaga. Härtill kommer att införandet av sådan möjlighet även skulle fordra någon form av anmälningsförfarande, vilket skulle innebära ett administrativt merarbete för såväl enskilda som myndigheter.
Bostäder
När det gäller bostäder (avsnitt 8.1) föreslås att de nuvarande föreskrifterna rörande sanitära förhållanden i bostäder i huvudsak bibehålls i hälsoskydds- författningen.
HSU föreslår vidare att om bostadslägenhet enligt vad därom är särskilt föreskrivet har försetts med eller fått tillgång till anordning för värme, vatten, belysning, avlopp, hygien och matlagning, skall utöver vad som gäller om sanitär olägenhet anordningarna hållas i sådant skick att de är brukbara för avsett ändamål. De bostadslägenheter som berörs är de som har upprustats med stöd av åläggande enligt bostadssaneringslagen eller hyreslagen eller som har uppförts i enlighet med byggnadsstadgans föreskrifter om nybygg- nad.
Föreskrifter om återkommande bostadsinspektion har inte tagits med i förslaget. Kommunerna bör nämligen enligt HSU:s uppfattning själva få avgöra i vilken omfattning sådan inspektion skall ske.
Samlingslokal m. m.
HSU föreslår att miljö- och hälsoskyddsnämnds hygieniska tillsyn enligt hälsoskyddslagen beträffande samlingslokal m. m. (avsnitt 8.2) utökas från vad som nu gäller till att omfatta även skolor, barnhem, barnkolonier, elevhem, vårdanstalter, allmänna häkten m. m.
HSU föreslår även att den som ämnar driva hotell, pensionat eller liknande rörelse där tillfällig bostad yrkesmässigt tillhandahålls allmänheten kan bli skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller förvaltnings- myndighet som regeringen bestämmer underrätta miljö- och hälsoskydds- nämnden härom.
Om lokal och annan anläggning _för bad och hygienisk behandling m. m.
HSU föreslår (avsnitt 8.3) att badanläggning som utnyttjas av allmänheten eller som tillhandahålls ett större antal människor, frisersalong och annan lokal i vilken allmänheten yrkesmässigt erhåller hygienisk behandling skall vara av sådan beskaffenhet och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår för dem som vistas där.
HSU föreslår också att kontroll av sådana badanläggningar som nyss nämnts skall av miljö- och hälsoskyddsnämnden ske Stickprovsvis. Kost- naden för denna kontroll bör betalas av den som äger eller driver anlägg- ningen.
Den som avser att driva sportanläggning, badanläggning, strandbad och annan anläggning som är upplåten för allmänheten eller som annars utnyttjas av ett större antal människor, eller lokal där hygienisk behandling yrkesmäs- sigt tillhandahålls allmänheten föreslås vara skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer underrätta miljö- och hälsoskyddsnämnd härom.
Vatten/örsörjning och vattenkontroll
HSU föreslår(avsnitt 8.4) att konsumtionsvattenkontrollen, utöver den egen- kontroll som vattendistributörerna själva har, i likhet med livsmedelskon- trollen skall utföras av miljö- och hälsoskyddsnämnd i form av offentlig stickprovskontroll. Kostnaden för nämndens provtagning bör ersättas av huvudmannen eller ägaren av vattenverket. Frågan om i vilken lagstiftning kontrollen av dricksvatten skall placeras bör enligt HSU:s uppfattning anstå till dess ytterligare förutsättningar klarlagts genom bl. a. pågående laborato- rieutredningar. HSU har med hänsyn till sambandet mellan lagstiftning och tillsynsmyndighet lämnat frågan om central tillsyn beträffande vattenkon- trollen öppen.
Åtgärder mot vattenförorening, omhändertagande av avloppsvatten samt om klosett och urinoar.
HSU föreslår (avsnitt 8.5) att avloppsvattenkontrollen skall ske på nuvarande sätt men att vissa avloppsanläggningar inte får inrättas utan särskilt tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnd. HSU föreslår också att regeringen får meddela föreskrifter om att vissa slag av toaletter inte får anordnas utan särskilt tillstånd. Regeringen föreslås få överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter.
Hål/ande av djur
HSU föreslår (avsnitt 8.6) att en generell bestämmelse bibehålls som i stort reglerar djurhållning, hållande såväl av sällskapsdjur som av husdjur, så att sanitär olägenhet inte uppstår. Vidare föreslås tillståndstvång för anläggande av hundgårdar samt för hållande av nötkreatur, häst, get, svin, pälsdjur, fjäderfä och orm inom stads- eller byggnadsplanelagt område. HSU föreslår
också att kommun får föreskriva tillstånd för hållande av andra djur inom sådant område som nyss sagts om det är påkallat från hälsoskyddssynpunkt.
HSU föreslår att nuvarande fortlöpande djurskyddsinspektion utmönstras ur anvisningarna för djurskyddstillsynen. Kommunerna bör enligt HSU:s uppfattning själva få avgöra i vilken omfattning sådan inspektion skall ske. Härutöver föreslås inspektionen ersatt av ökad information till allmänheten, polisen, veterinärer, seminpersonal och övriga kategorier som kan tänkas uppmärksamma fall av misskötsel av djur. HSU förutsätter att anmälan till miljö- och hälsoskyddsnämnd sker i de fall där djur missköts.
HSU föreslår vidare att allmänna veterinärinstruktionen ändras så att distriktsveterinär blir skyldig att biträda miljö- och hälsoskyddsnämnd i djurskyddsfrågor.
Åtgärder mot ohyra, råttor och möss
De nuvarande bestämmelserna föreslås (avsnitt 8.8) få en generell inriktning så att åtgärder skall vidtas mot i princip alla skadedjur om de vållar sanitär olägenhet.
HSU föreslår vidare att om det är av särskild betydelse med hänsyn till hälsoskyddet åtgärder skall vidtas genom kommunens försorg för att bekämpa skadedjur.
Til/syn
Tillsyn (avsnitt 7) enligt hälsoskyddslagen bör enligt HSU:s förslag utövas lokalt av miljö- och hälsoskyddsnämnd, regionalt av länsstyrelse och centralt av socialstyrelsen och statens naturvårdsverk.
Miljö- och hälsoskyddsnämndens personal
HSU har studerat frågan angående personal vid miljö- och hälsoskydds- nämnderna (avsnitt 8.13). HSU har därvid intagit ståndpunkten att varje nämnd själv bör avgöra i vilken utsträckning det erfordras medicinskt, tekniskt, juridiskt eller administrativt beslutsunderlag. Den föreslagna hälsoskyddslagen innehåller därför inte några bestämmelser om vilken typ av personal som skall anställas hos nämnderna.
Årsberättelse
HSU föreslår (avsnitt 8.15) inte någon motsvarighet till de nuvarande föreskrifterna om årsberättelse. HSU anser att för tillsynen nödvändiga uppgifter kan erhållas efter anfordran därom.
Tvängsmedel
HSU föreslår (avsnitt 8.16) att nuvarande föreskrifter rörande föreläggande, förbud och vite i huvudsak överförs till hälsoskyddsförfattningen. HSU föreslår vidare beträffande miljö- och hälsoskyddsnämnds föreläg-
gande och förbud som rör fastighet som avses i bostadssaneringslagen och i vilket förordnats om vite som uppgår till minst ett basbelopp att anmälan skall ske till inskrivningsmyndighet för anteckning i fastighets- eller tomträtts- bok.
HSU föreslår också att länsstyrelsen hädanefter beslutar om uttagande av förfallet vite enligt hälsoskyddslagen.
Reglering av tomgångskörning av motorfordon
Enligt HSU:s förslag upphör den nuvarande normalhälsovårdsordningen att gälla. 1 den finns föreskrifter om tomgångskörning. Dessa föreskrifter bör enligt HSU:s mening överföras till annan lagstiftning. HSU föreslår (avsnitt 8.17) därför att i lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer tas in dels ett bemyndigande för rege- ringen att meddela föreskrifter om tomgångskörning av motordrivet fordon, dels ett bemyndigande för regeringen att i sin tur överlåta åt kommun att meddela lokala föreskrifter om tomgångskörning.
1. Utgångspunkter för arbetets bedrivande
1 Utredningsuppdraget
1.1. Direktiven
Den 28 juni 1974 bemyndigades dåvarande chefen för socialdepartementet, statsrådet Aspling, att tillkalla högst sju sakkunniga jämte experter för att göra en översyn av hälsovårdsstadgan. Sedermera har ytterligare en sakkunnig och en expert tillkallats.
Utredningen antog benämningen hälsovårdsstadgeutredningen, HSU. HSU har fäst särskilt avseende vid vad som anförs i direktiven om kommunernas storlek och ökade ekonomiska bärkraft. Direktiven erinrar sålunda om att antalet kommuner, genom kommunindelningsreformen, minskat från 1031 till 278 sedan hälsovårdsstadgans tillkomst år 1960 samtidigt som kommunerna i många avseenden har blivit ekonomiskt och personellt bättre rustade för sina uppgifter även inom den allmänna hälsovården.
Av utredningens direktiv framgår att HSU i sitt arbete skall
El
göra en allmän översyn av hälsovårdsstadgan, Cl anpassa hälsovårdsstadgan till övrig lagstiftning och då främst miljö- skyddslagen, kommunala renhållningslagen, bostadssaneringslagen och byggnadsstadgan, E] överväga ny benämning på nämnden med hänsyn till nämndens nya
uppgifter,
överväga möjligheterna till minskad statlig styrning och kontroll, överväga nämndens medverkan i samhällsplaneringen, undersöka om kriterierna för begreppet sanitär olägenhet kan precise-
ras, El överväga om samma hygieniska krav bör gälla för område såväl utom som inom 5. k. hälsovårdstätort, Cl överväga ett mera effektivt sanktionssystem samt möjlighet för nämnd att ingripa mot planerad verksamhet som väntas bli störande, El överväga om systemet med normalhälsovårdsordningen och kommunala hälsovårdsordningar bör behållas, Cl överväga den konstitutionella beskaffenheten av den nya lagstift- ningen. Cl föreslå jämkningar i gällande lagstiftning i syfte att uppnå en större enhetlighet i författningsunderlaget, samt Cl ta upp andra frågor som aktualiseras under utredningens gång och som
CICCI
faller inom ramen för utredningens uppdrag.
Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.
1.2. Till utredningen överlämnade handlingar
Regeringen har till utredningen överlämnat
1. 1975-02-06 skrivelse rörande översyn av frågan om reglering av tomgångskörning med motorfordon (behandlas under avsnitt 8.17),
2. 1975-05-07 motion ( 1975:887 ) angående jordbrukets rationalisering (behandlas under avsnitt 6.1.2),
3. 1976-04-29 skrivelser angående vissa ändringar i hälsovårdsstadgan från socialstyrelsen rn. fl. (behandlas under avsnitt 8.4),
4. 1977-02-03 skrivelse rörande tillsatser till vatten i allmän vattenledning i syfte att rena vatten m. m. (behandlas under avsnitt 8.4),
5. 1977-06-09 förslag av socialstyrelsen om ändring i allmänna läkarinstruk- tionen (behandlas under avsnitt 8.13),
6. 1977-12-22 skrivelse rörande omorganisation av djurtillsynsverksam- heten (behandlas under avsnitt 8.6).
Efter ett antal motioner rörande tillämpningen av renhållningslagen har jordbruksutskottet uttalat i sitt av riksdagen godkända betänkande (JoU 1975/76:44, rskr 1975/76:48) att motionerna borde överlämnas till utred- ningen för beaktande. Sedermera har de i enlighet med vad som anförts i renhållningskommitténs (Jo 1977:01) direktiv överlämnats till denna.
Till utredningen har dessutom inkommit ett antal skrivelser och hand- lingar från myndigheter, organisationer, m. fl.
1.3. Utredningsarbetets uppläggning
Utredningens arbete har gällt översyn av hälsovårdsstadgan. Utredningen har därvid haft att ta ställning till en mängd olika frågor. En del av dessa har gällt hälsovårdsstadgans materiella bestämmelser beträffande den allmänna hälsovården. För detta arbete behövdes en närmare orientering och informa- tion om hur den nuvarande lagstiftningen uppfattas och vilka förändringar som ansågs mest angelägna. I anledning härav har utredningens sekretariat tillställt bl. a. regionombuden i Svenska hälsovårdstjänstemannaförbundet en förfrågan. Företrädare för utredningen har även deltagit i en hearing anordnad av Föreningen för allmän hälsovård i samband med föreningens kongress i Helsingborg år 1975.
1 utredningens direktiv ingår bl. a. att anpassa föreskrifterna i hälsovårds- stadgan till miljöskyddslagen och kommunala renhållningslagen. Under utredningens arbete har särskilda utredningar tillsatts angående översyn av miljöskyddslagen resp. renhållningslagen. Samråd med dessa utredningar har ägt rum. Vidare har två sakkunniga i hälsovårdsstadgeutredningen, Leuchovius och Ågren, samt två av utredningens experter, Hultstrand och Köhl, deltagit även i renhållningskommitténs arbete.
Utredningens sammanträden har regelmässigt förberetts av en expert- grupp med Hallbäck som sammankallande.
Till betänkandet har fogats tre bilagor. Bilaga 1 utgörs av utredningens direktiv. Bilagorna 2 och 3 innehåller främst en genomgång av utvecklingen i det svenska samhället under senare år och yttre förhållandens inverkan på det allmänna hälsoläget, båda med hänsyn till sådana företeelser som kan vara av särskild betydelse för hälsovårdsnämndernas verksamhet. Bilaga 2 har sammanställts av utredningens experter avdelningsdirektören Sune Eriksson och kanslichefen Ulla Swarén och bilaga 3 av stadsläkaren Bengt Mollstedt. Resp. författare svarar för innehållet i bilagorna.
1.4. Avgivna remissyttranden
Utredningen har avgett remissyttranden enligt följande.
1. Från jordbruksdepartementet remitterad promemoria (Ds Jo 1974:10 och 11) angående avfall. återanvändning m. m.
2. Bullerutredningens delbetänkande (SOU 1974:60) Vägtrafikbuller.
3. Från kommundepartementet remitterad promemoria (Ds Kn 1975z3) Minskad detaljstyrning av kommunerna, PM 11, Nämndorganisationen, Underställning m. m.
4. Arbetsmiljöutredningens slutbetänkande (SOU 197611—4) Arbetsmiljö- lag.
5. Renhållningskommitténs betänkande ( SOU 1978:24 ) Ny renhållningslag- stiftning.
2. Hälsovårdsstadgan och angränsande författningar m. m.
2.1. Huvuddragen i gällande hälsovårdsstadga
2.1.1. Tillkomst m. m.
Nuvarande hälsovårdsstadga (l958:663)', som ersatte 1919 års hälsovårds- stadga, trädde i kraft den 1 januari 1960. Till grund för stadgan ligger ett betänkande ( SOU 1953:31 ) av 1948 års hälsovårdsstadgekommitté och proposition nr B 46 år 1958 med förslag till ny hälsovårdsstadga.
Hälsovårdsstadgan är indelad i 15 kapitel. Där finns bestämmelser om hälsovårdsnämnd, bostad, samlingslokal, hotell och pensionat, badinrätt- ning, frisersalong, lokal för hygienisk behandling, vattenförsörjning och vattenundersökning, åtgärder mot vatten- och luftförorening m. m., klosett och urinoar, hållande av djur, anläggning och upplag för industriell verk- samhet m. m., hälsovårdsordning, hälsovårdskontroll samt om ansvar och besvär.
Hälsovårdsstadgans bestämmelser kan, med utgångspunkt i av Kungl. Maj:t senast den 8 oktober 1971 fastställd normalhälsovårdsordning ( 1971:761 ), kompletteras med föreskrifter utfärdade i lokal hälsovårdsord- ning. Detta har även skett i samtliga kommuner.
Hälsovårdsstadgan har sedan sin tillkomst ändrats vid flera tillfällen. En betydelsefull ändring gjordes år 1969 i samband med miljöskyddslagens tillkomst, då stadgans tillämpningsområde avseende hälsovårdsnämnds åtgärder för att motverka vattenförorening kompletterades till att avse även luftförorening, buller och andra sådana störningar. I samband med den nya livsmedelslagstiftningen år 1971 skärptes bestämmelserna beträffande kommunernas skyldighet att anställa hälsovårdsinspektör. Vidare ändrades år 1977 en del bestämmelser av huvudsakligen organisatorisk att för att överensstämma med de nya bestämmelserna i kommunallagen (1977:179). Sistnämnda ändringar har till syfte att minska den statliga styrningen och detaljkontrollen av bl. a. hälsovårdsnämnden.
2.1.2. Allmänt
Ett grundläggande begrepp i hälsovårdsstadgan är sanitär olägenhet. 1 förarbetena till stadgan ( SOU 1953:31 s. 72 ) angavs att begreppet anses omfatta alla yttre faktorer av någon betydenhet, som inte är av blott tillfällig natur och som kan inverka menligt i såväl fysiskt som psykiskt hänseende på
' 1 de fall där endast årtal och nummer anges avses SFS.
en normal människas hälsotillstånd. Departementschefen anslöt sig i prop. (B 4611958 5. 133) till ny hälsovårdsstadga till vad hälsovårdsstadgekommitten uttalat till belysning av begreppet sanitär olägenhet.
I nästan samtliga avsnitt i stadgan återfinns bestämmelser med innebörd att olika anordningar skall vara så utförda, underhållas och skötas att sanitär olägenhet inte uppstår.
[ stadgan nämns inte uttryckligen att hälsovårdsnämnd skall göra övervä- ganden av ekonomisk eller teknisk art vid krav på åtgärder mot sanitär olägenhet.
2.1 .3 Til/ämpningsområde
Hälsovårdsstadgans bestämmelser är tillämpliga i hela riket. Det förekommer emellertid vissa strängare föreskrifter, som gäller sanitära förhållanden inom tätortsbebyggelse. Detta har kommit till uttryck i regler avseende hälsovårds- tätort, varmed menas område för vilket stadsplan eller byggnadsplan fastställts (5 å). Bestämmelserna rörande hälsovårdstätort kan genom före- skrift i lokal hälsovårdsordning utvidgas till att omfatta även annat område utanför sådan ort (2 å normalhälsovårdsordningen). Stadgan äger inte utan särskilt förordnande tillämpning inom försvarsmakten (6 å).
2.1.4. Kommunens skyldigheter
Kommunen ansvarar för den allmänna hälsovården inom kommunen (] å). Det innebär att det åligger kommunen att bevilja anslag till den verksamhet, som erfordras för tillsynen över allmän hälsovård. I kommunen skall det finnas en hälsovårdsnämnd, som har att utöva det närmaste inseendet över den allmänna hälsovården inom kommunen (2 å).
2.1.5. Hälsovårdsnämnd
Hälsovårdsnämnd skall ägna uppmärksamhet åt den allmänna utvecklingen inom kommunen i hälsovårdshänseende och verka för en förbättrad hälsovård. Ledamöter och suppleanter i nämnden väljs av kommunfullmäk- tige (7 å). För att biträda nämnden i tillsynen över den allmänna hälsovården skall det i stad med minst 40 000 invånare finnas en eller flera stadsläkare. Om det anses erforderligt skall sådan eller motsvarande läkare finnas i kommun med minst 15 000 invånare (14 å).
Härutöver skall varje hälsovårdsnämnd biträdas av en eller flera hälso- vårdsinspektörer med särskild utbildning. Undantag i detta avseende kan medges av regeringen. Det åligger nämnden att årligen upprätta en berättelse angående det allmänna hälsotillståndet i kommunen (13 å).
2. l .6 H älsovärdskontrol/
] sin verksamhet äger hälsovårdsnämnd meddela de föreskrifter, föreläg- ganden eller förbud som behövs för att förebygga eller undanröja sanitär olägenhet(70, 71, 72 åå). Föreläggande eller förbud får förenas med vite(75 å). Nämnden äger också låta vidta åtgärd på den försumliges bekostnad (75 å
2 st.). Nämnden kan i fall där så är nödvändigt begära handräckning av polismyndighet (80 å). Bland nämndens åligganden finns skyldighet att inom hälsovårdstätort utföra återkommande besiktning av bostäder, samlingslo- kaler m. m. (76 å). I ärenden av byggnadsteknisk art skall hälsovårdsnämnd bereda byggnadsnämnd tillfälle att yttra sig (74 å).
Hälsovårdsnämnd får kalla var och en som bor eller uppehåller sig inom kommunen till inställelse inför nämnden. 1 kallelsen får nämnden föreskriva vite (78 å).
2.1.7. Bostad
Bestämmelserna rörande bostad finns i 3 kap. hälsovårdsstadgan. Det huvudsakliga innehållet i bostadskapitlet utgörs av relativt detaljerade anvisningar om hur en bostad skall vara anordnad för undvikande av sanitär olägenhet. Anvisningarna innehåller de minimikrav som skall ställas på bostäder i sanitärt hänseende. Hälsovårdsnämnds ingripande när det gäller bostäder är enbart grundade på sanitära skäl.
Det stadgas att bostad skall brukas, skötas och underhållas så att sanitär olägenhet inte uppstår för den som uppehåller sig där(15, 20 och 21 åå). Detta gäller emellertid inte alla bostäder. Vad beträffar fritidsbostäder, som är avsedda att användas som bostad endast under viss årstid eller eljest i begränsad omfattning, kan de trots brister godtas för sitt ändamål (22 å).
2.1.8. Sam/ingslokal, hotel/, pensionat m. m.
Gemensamt för rubricerade lokaler, liksom för bostäder, är att de skall vara så anordnade och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår (23, 24 åå). Härutöver finns bestämmelser om vissa minimikrav, vilka måste uppfyllas för att lokalerna skall få användas för sitt ändamål.
2.1.9 Lokal och annan anläggning/ör bad och hygienisk behandling Även dessa lokaler eller anläggningar är reglerade med hänsyn till krav på sanitär beskaffenhet och skötsel. När det gäller vatten i badbassäng skall det vara av tillfredsställande beskaffenhet (25 å). Frisersalong och annan lokal där allmänheten yrkesmässigt får hygienisk behandling får inte användas som bostad eller annat för verksamheten främmande ändamål (27 å). Den som sysslar med hygienisk behandling skall iaktta renlighet och hålla redskap och utrustning rena och i gott stånd (28 så).
2.1.10. Vattenfo'rsörjning och vattenundersökning
I bostadslägenhet skall det finnas lätt tillgång till vatten i erforderlig mängd och av tillfredställande beskaffenhet till dryck, matlagning och för andra hushållsändamål (19 å).
I avsnittet om vattenförsörjning och vattenundersökning ges riktlinjer för erhållande av tjänligt hushållsvatten. Allmänt sägs att vatten, som skall användas till dryck, matlagning eller annan beredning av livsmedel samt
övriga hushållsändamål m. ni., inte får förorenas (31 å). Vatten som inom hälsovårdstätort tillhandahålls allmänheten skall undersökas såväl fysika- liskt-kemiskt som bakteriologiskt. Länsstyrelsen kan förordna om sådan undersökning av vatten även utom hälsovårdstätort. Länsstyrelsen kan vidare förordna om undersökning av vatten vilket genom vattenledning. som inte ingår i allmän anläggning, tillhandahålls flera hushåll eller eljest i större omfattning (32 å). Den som är eller kan antas vara behäftad med smitta eller sjukdom, som kan överföras genom vatten till andra människor, får inte arbeta vid anläggning för rening av vatten som skall användas som dryck m. m. (37 å).
2.1.11. Särskilda åtgärder mot vatten- och luftföroreningar m. m.
Hälsovårdsnämnds ingripande mot miljöstörningar sker ofta med stöd av den bestämmelse som föreskriver att nämnden skall tillse att åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar inom kommunen (38 å). Även statens naturvårdsverk och läns- styrelse utövar enligt miljöskyddslagen tillsyn till skydd mot dylika stör- ningar.
För att avleda spillvatten och annan flytande orenlighet och dagvatten samt för rening av avloppsvatten skall åtgärder vidtas som skäligen behövs för att undvika sanitär olägenhet (39 å). lnom hälsovårdstätort får inte orenlighet avledas i öppen avloppsledning utan hälsovårdsnämnds medgi- vande (40 å). Arbete med vissa slag av avloppsledning får inte påbörjas innan skriftlig anmälan därom gjorts till hälsovårdsnämnd (42 å).
2. 1 . 12 Klosett och urinoar
Det fordras hälsovårdsnämndens tillstånd för att inrätta vattenklosett. Länsstyrelsen har emellertid möjlighet att för visst område meddela generell dispens från tillståndstvånget (46 å). Rent allmänt föreskrivs att klosett och urinoar skall vara så anordnade att inte sanitär olägenhet uppstår.
2.1.13. Renhållning
Grundläggande för hälsovårdsstadgans bestämmelser om renhållning är att förebygga och undvika sanitär olägenhet vid bebyggelse (47 å). Bortforsling av avfall skall ske till behandlingsanläggning eller upplagsplats (51 å). Bestämmelserna om renhållning omfattar inte endast hantering och bortfors- ling av avfall utan även, inom hälsovårdstätort, gårdsrenhållning (50 å).
2.1.14. Åtgärder mot ohyra, råttor och möss
Bostäder och vissa lokaler skall hållas fria från ohyra (54 å) och byggnad som innehåller boningsrum skall vara försedd med anordning för att utestänga råttor och möss (56 å). I de fall det är nödvändigt skall inom kommunen vidtas åtgärder för att bekämpa råttor och möss (55 å).
2.1.15. Hål/ande av djur
1 hälsovårdsstadgan finns en grundläggande regel för hur djur skall förvaras och skötas med hänsyn till sanitära krav. Det ankommer enligt den särskilda sjurskyddslagstiftningen på hälsovårdsnämnd att utöva tillsyn över djurens vård och behandling.
Bestämmelser finns i hälsovårdsstadgan om hur stall, ladugårdar osv. skall vara anordnade. l hälsovårdstätort skall skriftlig anmälan göras till hälso- vårdsnämnd innan stall, ladugård c. d. uppförs (61 å).
2.1.16. Anläggning och upplag/ör industriell verksamhet m. m.
Industrianläggning eller anläggning för hantverk rn. m. skall vara så anordnad och inrättad samt skall underhållas, drivas och skötas så att det inte uppstår sanitär olägenhet (62 å). När det gäller miljöstörningar av industriell verksamhet regleras dessa i huvudsak av miljöskyddslagen. Hälsovårds- nämnd kan emellertid under vissa förutsättningar och med stöd av nyss angivna bestämmelse ingripa när sanitär olägenhet uppstår.
2. 1 . 1 7 H älsovärdsordning
I de fall det erfordras ytterligare föreskrifter utöver dem som finns i hälsovårdsstadgan kan sådana meddelas i lokal hälsovårdsordning (65 å). Denna skall antas av kommunfullmäktige på förslag av hälsovårdsnämnd eller efter dess hörande (68 å), varefter den skall underställas länsstyrelsens prövning (68å 2 st.).
Till ledning för utarbetande av lokal hälsovårdsordning har fastställts en normalhälsovårdsordning från vilken inte någon väsentlig avvikelse får ske (67 å).
2.1.18. Tillsyn
Tillsyn över efterlevnaden av hälsovårdsstadgan utövas av hälsovårdsnämn- derna, länsstyrelserna och av socialstyrelsen och statens livsmedelsverk med den fördelning dem emellan som stadgas i ämbetsverkens instruktioner.
Den som har att utöva tillsyn äger rätt till tillträde till bostad, lokal och område samt rätt att där företa undersökning (82 å).
Socialstyrelsen och statens livsmedelsverk skall inom sina ansvarsområden till ledning för hälsovårdsnämnderna meddela råd och anvisningar för tillsynsarbetet.
2. 1 . 19 Ansvar och besvär
Hälsovårdsstadgan innehåller straflbestämmelser som omedelbart anknyter till stadgans föreskrifter om brukande av bostadslägenhet, förorening av vatten för hushållsändamål m. m. och vattenundersökning m. m. Förseelse mot sådan föreskrift kan medföra dagsböter (83 å). Bryter någon mot bestämmelse i lokal hälsovårdsordning eller underlåter någon att följa viss enligt hälsovårdsstadgan meddelad föreskrift kan vederbörande dömas till
högst 500 kr. i böter. Om förseelsen varit av allvarlig art kan i stället för böter dömas till dagsböter (84 å).
Beslut av hälsovårdsnämnd kan överklagas hos länsstyrelsen som första instans.
Mot vissa av socialstyrelsen med stöd av hälsovårdsstadgan meddelade beslut kan talan föras hos kammarrätten, mot andra hos regeringen.
Tillsynsmyndighet kan förordna att dess beslut skall följas utan hinder av att det överklagats (86 å).
2.2. Angränsande författningar m. m.
2.2.1. Inledning
Utöver hälsovårdsstadgan finns ett flertal lagar och förordningar på miljö- och hälsoområdet. Hälsovårdsstadgan kan sägas främst vara inriktad på att direkt skydda människans hälsa genom att ett ingripande med stöd av stadgan som regel tillkommer för att förhindra eller undanröja "sanitär olägenhet". Vissa av de övriga författningarna, som är av betydelse för hälsovårdsnämndernas arbete, har också i första hand syftet att skydda människans hälsa. Hit hör bl. a. livsmedelslagen , arbetsmiljölagen och smittskyddslagen . Andra författningar av stor vikt för hälsovårdsnämn- dernas arbete har därutöver ett vidare syfte, nämligen att även skydda naturmiljön, t. ex. miljöskyddslagen, lagen om hälso- och miljöfarliga varor, och den kommunala renhållningslagen.
I det följande kommer att lämnas en kortfattad redogörelse för några aktuella författningar med anknytning till miljö- och hälsovårdsfrågorna jämte något om den bakomliggande utvecklingen. Arbetsuppgifter på det lokala planet betonas särskilt.
2.2.2. Miljövård
Miljövårdsarbetet i Sverige var vid seklets början koncentrerat till frågor om skydd av naturen, bl. a. genom inrättande av nationalparker. Under 1930- och 1940-talen började de sociala aspekterna på naturskyddet framträda ochi 1952 års naturskyddslag fanns exempelvis bestämmelser om nedskräpning i naturen och om skydd för landskapsbilden. När det gäller skyddet mot förorenande utsläpp och andra miljöstörningar var det i första hand vattenvärdsfrågoma som uppmärksammades, bl. a. genom tillägg till vatten- lagen om åtgärder mot vattenförorening. Under 1950- och 1960-talen skedde en relativt snabb omvandling av synen på natur- och miljövårdsfrågorna. 1 lagstiftningsarbetet eftersträvades en totalsyn på dessa frågor för att de skulle ses som en del av samhällsutvecklingen i stort.
Naturvärdslagen (19641822) tillkom för att ge samhället starkare skydds- medel i naturvårdsarbetet. Tillsynsmyndighet enligt naturvårdslagen är statens naturvårdsverk och länsstyrelsen.
År 1970 infördes i naturvårdslagen en bestämmelse mot nedskräpning utomhus såväl i naturen som inom bebyggda områden (23 å). Det åligger hälsovårdsnämnd att i detta avseende förelägga den som är ansvarig för
nedskräpningen eller osnyggandet i naturen att iordningställa platsen och vidta erforderliga åtgärder för framtiden (24 å). Hälsovårdsnämnden tillde- lades genom den föreskriften en ny uppgift. Nämnden kan ingripa utan att sanitär olägenhet föreligger. Det är tillräckligt att någon har skräpat ned eller eljest osnyggat i naturen.
Vattenlagen (19181523), vars tillkomstår nu ligger långt tillbaka i tiden, kompletterades under 1950- och 1960-talen flera gånger för att tillgodose behovet av ökat skydd av våra vattendrag. Vattenlagens bestämmelser innebar från början högre krav på åtgärder av industrin än av kommunerna för att motverka vattenförorening med hänsyn till att man vid industriell verksamhet har större möjlighet att välja recipient. För att få påbörja viss industriell verksamhet krävdes förprövning enligt en förordning från år 1946 om förprövning rörande åtgärder till motverkande av vattenförorening m. m. för att formalisera detta avvägningsförfarande. År 1956 tillkom en ny förordning i nämnda syfte. 1 förordningen räknades upp ett antal fabriker och andra inrättningar, som inte fick anläggas innan avloppsproblemen hade prövats i särskild ordning. För vissa andra uppräknade industrier, vilkas avloppsvatten ansågs vara av något lägre farlighetsgrad, krävdes att anmälan om det planerade företaget gjordes i tid. Samma år, dvs. 1956, tillkom en förordning om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden, som ersatte tidigare bestämmelser i detta avseende. En särskild vattenlagsutred- ning har lämnat ett slutbetänkande år 1977.
Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar tillkom år 1955 (omskriven 19701244). 1970 års lag skiljer sig inte i några väsentliga hänseenden från 1955 års lag när det gäller de grundläggande reglerna om vad som är allmän va-anläggning och kommuns skyldighet att anordna sådan. Nyheterna gäller främst ändringar i rättsförhållandet mellan huvudman för vatten- och avloppsanläggning och anläggningens brukare i fråga om verksamhetsområde, brukningsrätt, taxa m. m.
Frågan om en särskild lagstiftning,/ör luftvärdsätgärder hade behandlats i olika utredningar under 1930- och 1940-talen men inte resulterat i någon lag. Under 1950-talet behandlades luftvårdsfrågorna vid ett flertal tillfällen av riksdagen och i samband med förslag tilljordabalk tog lagberedningen år 1960 upp dessa frågor. Vid slutet av 1960—talet utfärdades ett par specialförfatt- ningar på luftvårdsområdet. Bl.a. började svavelhalten i fossila bränslen regleras. Detta sker numera genom en lag från år 1976 (197611054).
Miljöskyddslagen (19692387) tillkom år 1969 och innebar en ersättning och modernisering av vattenlagens bestämmelser om åtgärder mot vattenförore- ning samt en nyskrivning i stort av bestämmelserna mot luftförorening och bullerstörning. Genom miljöskyddslagen regleras dels utsläpp av avloppsvat- ten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde, dels sådan användning av mark, byggnad eller anläggning som på annat sätt kan medföra förorening av vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Byggande i vatten regleras dock även i fortsättningen i vattenlagen. Vidare regleras i miljöskyddslagen sådan användning av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annan sådan störning som inte är helt tillfällig. Tillåtlighetsreglema innebär att den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de
försiktighetsmått, som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Lagen innehåller vidare bestämmelser om tillsyn.
Den grundläggande principen är att störningar skall förebyggas så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Tekniska framsteg skall fortlö- pande komma miljövården till godo.
En ytterligare huvudtanke i miljöskyddslagen är att verksamhet som medför speciell risk för skador och störningar i omgivningen inte får utövas utan förprövning. Sådan förprövning görs av koncessionsnämnden för miljöskydd, som meddelar tillstånd och villkor för verksamheten. Statens naturvårdsverk kan meddela dispens från tillståndsprövning (s. k. dispens- beslut) och därvid även fastställa villkor. I vissa fall lämnas dispensbeslut av länsstyrelse. Vid utformning av villkoren har prövningsmyndigheten att avväga å ena sidan beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar samt å andra sidan nyttan av verksamheten och kostnaden för skyddsåtgärder samt övriga försiktig- hetsmått som kan komma i fråga. Beträffande viss verksamhet finns föreskrifter i miljöskyddslagen om anmälan till länsstyrelse. — 1 miljöskydd- skungörelsen (1969z388) anges vilka verksamheter som måste förprövas innan de får anläggas.
En tredje huvudprincip är att tillsyn skall utövas i fråga om all miljöfarlig verksamhet. Detta innebär att villkor kan föreskrivas inte bara för förpröv- ningsskyldiga verksamheter utan även för all annan verksamhet som är miljöfarlig enligt miljöskyddslagen.
Förbud mot miljöfarlig verksamhet kan enligt miljöskyddslagen utfärdas om den planerade verksamheten trots iakttagande av skäliga försiktighets- mått kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse. Förbud kan även utfärdas mot pågående verksamhet om denna inte har prövats av konces- sionsnämnden för miljöskydd. Den senare kan nämligen efter framställning av statens naturvårdsverk besluta om förbud mot fortsatt verksamhet.
Tillsyn enligt miljöskyddslagen utövas av naturvårdsverket och länssty- relsen. Hälsovårdsnämnd är således inte tillsynsorgan. Vid miljöskyddsla- gens tillkomst framhöll emellertid departementschefen hälsovårdsnämn- dernas viktiga roll inom miljövården vid sidan av särskilda tillsynsorgan (prop. 196928). 1 miljöskyddskungörelsen föreskrevs samråd med nämn- derna i prövnings- och anmälningsförfarandet, varigenom nämnderna tillförsäkrades inflytande på prövningsmyndigheternas handläggning. Nämndernas lokalkännedom förutsattes härvid vara av betydelse. Departe- mentschefen framhöll även att särskilt hälsovårdsnämnderna i större orter ofta förfogar över utrednings- och informationsmaterial som kan utnyttjas i sådana ärenden.
Ännu större betydelse bedömdes dock hälsovårdsnämnderna komma att få i den löpande tillsynen på miljövårdsområdet. Departementschefen påpekade att nämnderna som lokala organ har särskilda förutsättningar att övervaka störningskällor, se till att fastställda villkor följs o. (1. De har också goda möjligheter att kontinuerligt bevaka hur förorenings- och störningssi- tuationerna i en ort utvecklas och att slå larm i god tid innan missförhållan- dena uppkommer.
Behovet av nära samarbete mellan de statliga tillsynsmyndigheterna och
hälsovårdsnämnderna underströks. Vid miljöskyddslagens tillkomst begrän- sades inte hälsovårdsnämndernas ansvar för tillsynen inom kommunen enligt hälsovårdsstadgan utan det snarare ökades när det gällde luftförorening och buller m. m. Det förutsattes att nämnderna även i fortsättningen skulle motverka sådan olägenhet. Hälsovårdsnämnd kan emellertid inte rubba villkor som fastställts av koncessionsnämnden. Däremot kan hälsovårds- nämnden med stöd av hälsovårdsstadgan ingripa med tvångsförelägganden avseende verksamhet som prövats av naturvårdsverket eller länsstyrelse i dispensärenden och av länsstyrelsen i anmälningsärenden. Genom samråd vid handläggningen av prövningsansökan förutsattes dock att olika uppfatt- ningar om erforderliga åtgärder som regel inte skulle komma att föreligga.
För att motverka miljöstörning kan hälsovårdsnämnd meddela erforder- liga föreskrifter med stöd av hälsovårdsstadgan eller uppmärksamma de statliga tillsynsmyndigheterna enligt miljöskyddslagen på miljöstörningen. Detta medför även att allmänheten i dessa frågor kan vända sig antingen till hälsovårdsnämnd eller till länsstyrelse alternativt statens naturvårdsverk.
År 1972 tillkom föreskrifter i syfte att säkra samhällets, i synnerhet kommunernas, ställning i planeringen vad gäller hushållning med mark och vatten. Bl. a. infördes ändringar i prövningsordningen vad gäller lokalisering av viss miljöfarlig verksamhet, (regeringsbeslut i vissa fall enligt byggnads- lagen). Vidare skall särskilda översikter över framtida markanvändning utarbetas av kommunerna.
Kommunala renhållningslagen (19702892) tillkom för att lösa avfallsfrå- gorna. Den innebar, jämte de ändringar som vidtagits i naturvårdslagen, väsentliga skärpningar av renhållningsbestämmelserna. Bl. a. ålades kommunerna att svara för bortforsling av hushållsavfall och därmed jämförligt avfall inom hela kommunen. Hälsovårdsnämnden handlägger dispensfrågor i hithörande hänseende. Dessa frågor har i många fall medfört en kännbar arbetsökning för nämnderna. Kommunen kan genom föreskrift i lokal hälsovårdsordning utvidga sitt åtagande att även gälla t. ex. industri- avfall. En särskild renhållningsutredning har lämnat sitt betänkande år 1978.
Iförordningen om miljöfarligt avfall (1975z346) uppräknas vissa särskilt miljöfarliga avfall. Transport av sådant avfall får endast utföras av kommun eller kommunal organisation eller företag som har särskilt tillstånd av länsstyrelse. Hälsovårdsnämnden utövar den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av förordningen. 1 bakomliggande proposition ( prop. 1975:32 ) föreslås bl. a. att det kommunala renhållningsmonopolet skall utvidgas till att omfatta miljöfarligt avfall samt pappersavfall. Detta förutsätts ske allt- eftersom de olika kommunerna hinner vidta behövliga förberedelser. Utvidg- ningen av det kommunala renhållningsmonopolet förutsättes dock vara genomförd i hela landet år 1980.
Det internationella samarbetet inom miljövården har påtagligt ökat under de två senaste årtiondena. Detta arbete har framför allt inriktats på vattenvårdsfrågor. Det internationella vattenkontrollarbetet har i vårt land hittills lett till dels en lag omförbud mot dumpning av avfal/ivatten(l971:1154), dels en lag om åtgärder mot vattenförorening/frän fartyg (1972z275). Vidare syftar den s. k. Östersjökonventionen från år 1974 till att minska förorening- arna i Östersjön.
År 1962 utfärdades en ny lagstiftning, som ersatte den dåvarande giftstadgan från år 1943 m. fl. författningar. Utvecklingen på området gick emellertid utomordentligt snabbt och redan tio år senare var tiden mogen för en ny, grundläggande lagstiftning på om rådet, lagen om hälso- och miljö/ärliga varor (l973z329) med tillämpningsföreskrifter.
Bakom lagens tillkomst låg behovet av generella möjligheter att beakta bl. a. såväl miljö- som hälsorisker i samband med varuhantering och av ökade befogenheter för berörda myndigheter, t. ex. att kräva dokumentation om en vara. Lagen ger primärt möjlighet till kontroll över varor som med hänsyn till sina kemiska eller fysikalisk-kemiska egenskaper kan befaras medföra skada på människor eller i miljön. En grundprincip i lagen är den s. k. allmänna aktsamhetsregeln i 5 å som lyder:
"Den som hanterar eller importerar hälso- och miljöfarlig vara skall vidtaga de åtgärder och iakttaga de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Härvid skall särskilt den som tillverkar eller importerar sådan vara noggrant undersöka varans sammansättning och egenskaper i övrigt från hälso- eller miljöskyddssynpunkt."
Central myndighet enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor är produkt- kontrollnämnden. Tillsynsmyndigheter är med visst undantag statens naturvårdsverk, arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelsen, yrkesinspektionen och hälsovårdsnämnden. Någon motsvarande arbetsuppgift fanns inte för hälsovårdsnämnden enligt den tidigare lagstiftningen, varför nämndens ansvarsområde sålunda här har utökats.
2.2.3. Arbetsmiljö
Arbetsmiljölagen (1977:1160) ersätter fr. o. m. den 1 juli 1978 den tidigare gällande arbetarskyddslagen från 1949. Denna lag hade dock ändrats vid ett flertal tillfällen. Arbetsmiljölagens syfte är att skydda arbetstagare mot hälsofarliga arbetsmiljöer. En grundtanke har därvid varit att arbetstagarens fysiska och psykiska hälsa skall kunna skyddas effektivt i varje led av produktionen. Målsättningen med lagen är emellertid vidare än att bara skydda mot vissa negativa företeelser som innebär risker för hälsa och säkerhet. l kraft av den vidgade synen på arbetsmiljöns betydelse bygger lagen på att syftet också skall vara att söka nå fram till arbetsförhållanden, där arbetet av den enskilde kan upplevas som en meningsfylld och berikande del av tillvaron. Genom arbetsmiljölagen har en renodlat teknisk och fysiologisk syn på arbetsplatsens hälsorisker avlösts av en insikt om att man för att värna om hälsan bör sträva efter bästa möjliga arbetsförhållanden också från social och psykologisk synpunkt.
Enligt arbetsmiljölagen åligger det kommunen att efter samråd med yrkesinspektionen utse en eller flera kommunala tillsynsmän att biträda yrkesinspektionen. Dessa är ofta hälsovårdsinspektörer och sålunda place- rade vid hälsovårdsnämnden. Föreskriften innebär inte i sak någon ändring mot vad som gällde tidigare. Central tillsyn utövas av arbetarskyddsstyrelsen och regionalt av yrkesinspektionen. De kommunala tillsynsmännen äger inte besluta om åtgärd mot tredskande arbetsgivare utan de är i sådana fall hänvisade till att begära yrkesinspektionens ingripande. Hälsovårdsnämnden
harej heller någon möjlighet att utfärda förelägganden e. (1. mot arbetsgivarei dessa frågor.
Den kommunala tillsynen omfattar i regel arbetsställen där högst tio arbetstagare sysselsätts och där arbetet bedrivs utan användande av maski- nella hjälpmedel eller ångpannor eller andra tryckkärl. Arbetarskydds- styrelsen äger emellertid besluta om ändring i det hänseendet. Sedan år 1968 omfattar sålunda den kommunala tillsynen även visa arbetsställen med maskinella hjälpmedel eller mindre tryckkärl av enklare beskaffenhet liksom vissa arbetsställen, främst inom handel och kontor, med upp till 20 arbetstagare. Verksamheten med kommunal tillsyn har för många hälso- vårdsförvaltningar medfört betydligt ökade uppgifter.
2.2.4. Livsmedel
Fram till år 1951 saknades i vårt land en samlad lagstiftning rörande livsmedel. Dessförinnan hade olika bestämmelser om livsmedels beskaf- fenhet m. m. funnits intagna i ett antal olika författningar. Av dessa bör särskilt nämnas den nuvarande hälsovårdsstadgans föregångare. 1951 års livsmedelsstadga innebar ett stort steg framåt inte minst vad gäller de då helt nya reglerna för tillsatser till livsmedel. Hälsovårdsnämndernas medverkan i livsmedelskontrollen befästes ytterligare.
Så småningom restes allt större krav på att stadgan skulle anpassas till den snabba utveckling, som skedde inom produktion, handel och annan distri- bution på livsmedelsområdet. Den 1 januari 1972 fick livsmedelskontrollen sina nuvarande verksamhetsramar. Då trädde en ny livsmedels/ag ( 1971 :51 1)i kraft samtidigt som statens livsmedelsverk tillskapades som centralt organ.
Livsmedelslagen har bl. a. som syfte dels att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälsosynpunkt otjänliga livsmedel, dels att genom kontroll av märkning och produktinnehåll tillgodose kraven på sakligt riktig konsumentupplysning. Ett viktigt syfte är också att i fråga om sammansättning och kvalitet tillgodose kraven på näringsriktiga livsme- del.
Central tillsyn över efterlevnaden av livsmedelslagen och dess följdföre- skrifter— livsmedelskontrollen — utövas av statens livsmedelsverk. Länssty- relsen ansvarar för livsmedelskontrollen på regional nivå. Lokalt utövas den omedelbara tillsynen av hälsovårdsnämnden. För hälsovårdsnämndernas del innebär tillsynen bl. a. att nämnderna har dels att pröva frågor om livsme- delslokaler, saluhållande och annan hantering, dels att fortlöpande utöva inspektionsverksamhet, ta behövliga prov och göra de undersökningar som livsmedelskontrollen ger anledning till. Denna tillsyn och provtagningsskyl- dighet har i sin nya utformning medfört betydligt ökade uppgifter för hälsovårdsnämnderna.
2.2.5. Smittskydd
Som ett led i ett allmänt reformarbete på hälso- och sjukvårdens område skedde i mitten av 1960-talet en översyn av lagstiftningen om smittsamma sjukdomar. Denna översyn ledde till att tre olika tidigare författningar
sammanfördes till en enda, smittskyddslagen (19681231), med bestämmelser om bekämpandet av smittsamma sjukdomar. Lagstiftningen ansågs sålunda behöva anpassas efter den medicinska utvecklingen, bl. a. beträffande vilka sjukdomar den skall omfatta. Ett annat mål var ökad effektivitet särskilt i kampen mot de veneriska sjukdomarna.
Enligt lagen åligger det kommunen att vidta erforderliga åtgärder till skydd mot smittsamma sjukdomar. Hälsovårdsnämnderna har liksom tidigare det närmaste inseendet över verksamheten. Hälsovårdsnämnd svarar sålunda för utredningar och åtgärder för att förhinda smitta. Det löpande praktiska arbetet verkställs framför allt av distriktsläkare. De infektioner som f.n. vållar mest arbete är salmonelladiarreer, dysenteri och gulsot. Socialstyrelsen har högsta tillsynen över bekämpandet av smittsamma sjukdomar och länsstyrelsen har ett regionalt ansvar.
lnom smittskyddsområdet finns även 1975 års karantänsförordning ( 1975:1019 ) med tilIämpningsföreskrifter, vilken ersatte den tidigare kungö- relsen på området från år 1953. Ikraftträdandet härav innebar endast mindre ändringar, t. ex. en minskning av antalet berörda sjukdomar i enlighet med internationella överenskommelser genom världshälsoorganisationen. För- ordningen innehåller bestämmelser till skydd mot att karantänssjukdomar förs in i riket eller sprids till utlandet. Inom kommunen svarar hälsovårds- nämnd för att de åtgärder vidtas som föreskrivs i förordningen. Under hälsovårdsnämnd skall karantänsläkare leda den sanitära kontrollen vid karantänshamn och karantänsflygplats.
2.2.6. Djurskydd
Hälsovårdsnämndernas arbete inom djurskyddet regleras av djurskyddslagen (19441219) som rör vården och behandlingen av husdjur och av andra djur som hålls i fångenskap. Enligt djurskyddslagen har hälsovårdsnämnd att pröva frågan om tillstånd för den som yrkesmässigt uppföder eller försäljer hundar eller tar emot hundar till förvaring och utfodring (8 a å). Vidare har nämnden att öva tillsyn över djurens vård och behandling. För detta ändamål skall nämnden utse en eller flera tillsynsmän (14 å).
Hälsovårdsnämnd har även vissa uppgifter enligt epizooti/agen (19351105), epizootikungäre/sen ( 1935:106 ), förordningen om omhändertagande av djur m. m. ( 1968:736 ) och diursta/lskungörelsen (19731270).
2.2.7. Bostäder
Bland övriga författningar av betydelse för hälsovårdsnämndens arbete kan särskilt nämnas föreskrifterna i byggnadsstadgan år 1959 (omtryckt 19721776), som innehåller utförliga byggnadstekniska föreskrifter angående byggnads yttre och inre anordnande samt hygieniskt betingade föreskrifter som t. ex. ventilationskrav. Bostads/örva/tningslagen (1977z792) som ersätter lagen om tvångsförvaltning av bostadsfastighet ger möjlighet till ingrepp mot hyres- värd, som mera systematiskt eftersätter skötseln av sin fastighet. Bostadssaneringslagen (19731531) har till syfte att höja standarden utöver vad som är nödvändigt för att undanröja sanitär olägenhet i bostadsbestån- det.
2.3. Organisationen inom den allmänna hälso- och miljövården
2.3.1. Central och regional organisation
Ett flertal myndigheter har ålagts hälso- och miljövårdande uppgifter. Den organisation som nu finns byggdes till största delen upp under 1960-talet.
Organisationen är uppdelad på nivåer—central, regional och lokal nivå. På regeringsnivå berörs flera departement, men hälso- och miljövårdsfrågor handläggs framför allt av jordbruks- och socialdepartementen.
Tillsyn som rör hälsovård och miljövård bedrivs av myndigheter på central och regional nivå och i de flesta fall även av lokala myndigheter.
Den centrala tillsynen utövas främst av socialstyrelsen, statens livsmedels- verk, statens naturvårdsverk, arbetarskyddsstyrelsen och Iantbruksstyrel- sen.
Hälso- och miljövårdsorganisationen kan översiktligt redovisas enligt efterföljande figur 1.
Arbetsmarknads- Jordbruks- Social— departementet departementet ] departementet Arbetar- Livs- Nuatur- Lant- Social- skydds- medels- vards- bruks- styrelsen styrelsen verket verket styr. _Yrkes- . Länsstyrelåen Länsläkar- inspektionen organisat. Kommunen Hälsovårdsnämnd Figur I
Utöver de myndigheter som angivits i figuren ovan har bostadsdeparte- mentet och statens planverk betydande uppgifter när det gäller markanvänd- ning och byggnader.
Länsstyrelsen har på regional nivå ansvaret för plan- och byggnadsväsen- det, naturvård, miljöskydd och allmän hälsovård. Länsstyrelsen är tillsyns- myndighet enligt miljöskyddslagen och på regional nivå enligt hälsovårds- stadgan m. fl. författningar.
Yrkesinspektionen har kontakt med de kommunala tillsynsmännen som oftast är hälsovårdsinspektörer.
Länsiäkarorganisationen har bl. a. till uppgift att verka för den allmänna hälsovårdens främjande. Organisationen biträder länsstyrelsen i frågor som rör den allmänna hälsovården men är underställd socialstyrelsen.
2.3.2. Hälsovårdsnämnds uppgifter
Hälsovårdsnämndens arbetsuppgifter varierar i olika kommuner av flera skäl. 1 lagstiftningen anges ett minimum av de uppgifter en nämnd måste fullgöra.
Det är ingenting som hindrar att en kommun ålägger sin hälsovårdsnämnd att fullgöra även andra arbetsuppgifter än vad som föreskrivits i lag. Detta förekommer också i flera kommuner. Vissa kommuner har således påtagit sig att meddela hälsoupplysning och liknande uppgifter av individuellt sjuk- domsförebyggande natur. Flera kommuner har ålagt sin hälsovårdsnämnd att svara för omfattande insatser beträffande planering och utredningar inom miljövårdsområdet. Detta har också i en del fall markerats genom namnänd- ringar till miljö- och hälsovårdsnämnd eller hälso- och miljövårdsnämnd. Namnändringen är uttryck för en önskan att markera att en kommun ålagt sin hälsovårdsnämnd större och vidare uppgifter än vad som direkt följer av hälsovårdsstadgan. Genom dessa namnändringar har berörda kommuner för sina invånare även velat ange vilket organ inom kommunen som i första hand har att handlägga miljövårdsfrågor. Flera andra kommuner har dock ålagt nämnden lika stora uppgifter inom miljöområdet utan att för den skull komplettera nämndens namn.
Hälsovårdsnämndernas arbetsuppgifter kan grupperas i följande ämnes- områden: bostadshygien, hygien inom offentliga lokaler, livsmedelshygien, yrkeshygien (kommunal tillsyn), epidemibekämpning, djurskydd, miljö- skydd och teknisk hygien. Vidare ingår i nämndens arbetsuppgifter även information till allmänheten, granskning av planer rörande fysisk planering, byggnadslovsärenden, remissbehandling av ärenden rörande miljöskydds- lagen och övriga remisser i frågor som rör nämndens verksamhetsområden. 1 en del kommuner har planerings- och utredningsarbetet avseende olika miljövårdsinsatser ökat väsentligt under senare år.
I detta sammanhang lämnas en kortfattad redogörelse för hälsovårds- nämndens arbetsuppgifter enligt olika författningar.
H älsovärdsstadga
Hälsovårdsnämnd skall verka fören förbättrad bostadsstandard och har skyldighet att utföra fortlöpande bostadsbesiktningar.
Nämnden har inspektionsuppgifter beträffande samlingslokaler, hotell. pensionat, lokal och annan anläggning för hygienisk behandling, samt ansvarar för vattenför— sörjning och vattenundersökning.
Hälsovårdsnämnd meddelar tillstånd för anordnande av vattenklosett. Vidare skall vissa avloppsanordningar anmälas till nämnden.
Hälsovårdsnämnd skall ha uppsikt över renhållningen inom kommunen.
Det är hälsovårdsnämndens uppgift att se till att bostäder, samlingslokaler m. m. hålles fria från ohyra, råttor och möss. Nämnden skall även se till att bekämpningsåtgärder vidtas inom kommunen eller delar därav.
Hälsovårdsnämnd skall se till att djur som hålles i fångenskap inte orsakar sanitär olägenhet. Vidare skall nämnden se till att stall och förvaringsutrymmen utformas på sätt som motverkar olägenheter.
Hälsovårdsnämnd har fortlöpande tillsyn över att anläggning och upplag för industriell verksamhet sköts på ett tillfredsställande sätt så att sanitär olägenhet inte uppstår.
M iliäskydds/ag
Hälsovårdsnämnd är remissorgan i tillstånds-. dispens- eller anmälningsärenden enligt rubricerade lag.
Lag om hälso- och miljö/ärliga varor
Hälsovårdsnämnd är inom kommunen tillsynsmyndighet enligt rubricerade lagstift- ning. Nämnden får bl. a. meddela föreläggande eller förbud som uppenbart behövs för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas.
Naturvärdslag
Hälsovårdsnämnden har visst tillsynsansvar till skydd mot nedskräpning i naturen.
Livsmedelslag
Hälsovårdsnämnd har att godkänna livsmedelslokal samt att utöva tillsyn beträffande livsmedlens beskaffenhet, hantering. märkning. personalhygien och underhåll av livsmedelslokaler. Vidare skall nämnden utföra provtagning av livsmedel.
Arbetsmiljö/a_i:
Kommunen har ansvaret för vad som i lagen sägs om kommunal tillsyn. 1 regel uppdras det åt personal vid hälsovårdsnämnden att fullgöra dessa uppgifter.
Smittskyddslag
Tillsynen enligt smittskyddslagstiftningen kan närmast ses som en samarbetsuppgift mellan hälsovårdsnämnd. distriktsläkare och distriktssköterska. Nämnden är skyldig att vidta smittreningsåtgärder, utfärda isoleringsföreskrifter m. m.
Djurskydds/ag
Det ankommer på hälsovårdsnämnden att genom fortlöpande besiktning av djurstallar och andra förvaringsutrymmen för djur tillse att djuren vårdas väl och ej utsätts för lidande. Nämnden är vidare tillståndsmyndighet för kennelanläggningar.
Djuristal/skungörelse
Hälsovårdsnämnd skall se till att de av lantbruksnämnden godkända ritningarna följs vid nybyggnad eller ändring av djurstallar.
Epizoo/ilag
Hälsovårdsnämnd har skyldighet att biträda veterinär vid arbete med bekämpande av epizootier.
En hälsovårdsnämnds uppgifter spänner således i dag över ett mycket brett fält av samhällslivet, vilket ställer stora krav på förtroendemän och tjänste- män. 1 större förvaltningar krävs och har genomförts en långt gående specialisering. Det är svårt att i genomsnitt ange hur stor andel av en hälsovårdsnämnds resurser som går till olika verksamhetsgrenar.
I samråd med Svenska kommunförbundet har dock följande uppgifter inhämtats från 20 särskilt utvalda kommuner av olika struktur. Materialet täcker ca 1/8 av landets invånare, men landets tre största kommuner ingår inte.
Hälsovårdsförvaltningarnas totala arbetstid i de utvalda kommunerna fördelar sig på följande sätt (i procent):
Inspektion 35 Provtagning, mätning 13 Utredning 18 Granskning av ritningar m. m. 8 Epidemibekämpning 2 Administration 24
lnspektionsverksamheten (35 "n av det totala arbetet) fördelar sig på följande områden (i procent):
Bostäder 16 Livsmedel 29 Miljöskydd 7 Va-frågor 16 Kommunal tillsyn 16 Djurskydd 7 Ovrigt 9
H Utredningens överväganden och förslag
3 Allmänna förutsättningar m. m.
3.1. Framtidsperspektiv
Vad gäller de grundläggande förutsättningarna för den framtida samhällsut- vecklingen är det utomordentligt svårt att få fram någorlunda säkra tendenser, ens för de närmaste åren. Råvarutillgång, energiförbrukning och varukonsumtion är några av de faktorer som påverkar både miljön i stort och den enskildes vardagsmiljö och materiella standard. Även valet av energi- källor har väsentlig miljömässig och ekonomisk betydelse. Som exempel härpå kan nämnas att nämnden för energiproduktionsforskning i sin huvudrapport "Kol i Sverige" (NE l977z23) framhåller att ”kolanvändning kan ge betydande miljöpåverkan såvida inte förebyggande åtgärder vidta- ges”.
Meningarna är delade om utvecklandet av en mera ekologiskt inriktad teknik och om arten av och takten i den framtida strukturomvandlingen beträffande industrialisering, urbanisering, boendet i övrigt m. m. Kommer de framtida förändringarna att leda till ökade eller minskade hälso- och miljövårdsproblem? Den frågan är svår att svara på. lnte ens nuläget kan säkert bedömas. Även om många miljö- och hälsorisker har undanröjts eller kraftigt reducerats under senare år kan det inte uteslutats att hittills okända eller f. n. svårligen mätbara risker senare kommer att visa sig.
Speciellt allvarligt skulle det vara om den pågående globala föroreningen påverkar väsentliga, generella livsbetingelser som viktigare mikroorganismer av typ kvävefixerande bakterier, atmosfärtemperaturen, den ultravioletta strålningen i marknivån, livet i haven etc. Den kan också ge påtagliga bidrag till den grupp av omgivningsfaktorer, som direkt påverkar mänskligt liv och hälsa såsom cancerframkallande och genetiskt verkande ämnen. Nationella lösningar av problemen räcker inte, vilket den hittillsvarande erfarenheten visat. Internationellt arbetar man dock med dessa frågor. Den långsamma takten när det gäller resultat i det nödvändiga samarbetet inger emellertid viss oro för framtiden.
Med ledning av redogörelsen för miljöfrågor (avsnitt 2 i bil. 2) och andra erfarenheter får HSU kort redovisa sin bedömning rörande utvecklingen inom vissa områden.
El Den industriella föroreningen genom kända utsläpp har i regel avsevärt reducerats och kan i framtiden lättare kontrolleras allteftersom äldre anläggningar ersätts med nya.
[] Det industriella avfallet kommer, i varje fall under några år framåt, att ytterligare öka, ehuru måttligt. [] Mängden hushållsavfall beräknas fortsätta att stiga till mitten av 1980-talet jämfört med nuläget, ehuru ökningen anses gå långsammare än hittills. El Brister finns i sättet att hantera avfallet, vilket inte minst beträffande miljöfarligt avfall kommer att framtvinga förbättringar, samtidigt som strävandena till ökad återvinning rent allmänt ökar. D Alla tätorter har någon form av avloppsrening och 2/3 av de kommunala reningsverken har i dag redan byggt ut till steget biologisk-kemisk rening. Den fortsatta utbyggnadstakten är f. n. svår att bedöma. CJ Utbyggnaden av reningsverken medför en ökning av mängden slam. Med hänsyn till möjligheten att använda slammet till nyttiga ändamål kommer ökade åtgärder att krävas framför allt mot tungmetallinnehållet. Cl Trafikbuller och luftförorening från motorfordon är redan nu påtagliga problem i dagens samhälle. Olika motåtgärder såsom skärpta krav på avgasrening och kontroll av denna, ytterligare regler om bränslets sammansättning, immissionsnormer för buller, bullerdämpande åtgärder och en utvecklad trafikplanering och trafikreglering kommer att diskuteras under de närmaste åren och kommer med all säkerhet även att leda till vissa resultat. [] Kontrollen av kemiska ämnen i olika varor och miljöer (den allmänna produktkontrollen, delar av livsmedelskontrollen och kontrollen av kemiska ämnen i arbetsmiljön) har lett till åtskilliga begränsningar/förbud men är fortfarande ofullständig. Kontrollens inriktning och effektivitet i framtiden blir beroende av flera faktorer. Hit hör förbättrad överblick över produktsortimentet, ökade krav på förhandstestning av ämnen, säkrare testmetoder, utvidgad miljöövervakning och uppföljning av hälsotill- ståndet hos grupper av människor, bättre tillgång till redan befintliga data på området etc.
Allmänt sett kan man beträffande vårt land utgå från att en fortsatt grovsanering i hälso- och miljöskyddande syfte kommer att ske på eftersatta områden (t. ex. trafikens miljörisker). Ökade ansträngningar kommer även att göras för attitydförändringar och kanske också för att få till stånd fler restriktioner när det gäller risker med t. ex. tobaksrökningen.
När de mest påtagliga, kända olägenheterna har minskats kommer nästa steg i miljö- och hälsoskyddsarbetet ofta att kosta mera i relation till resultaten än tidigare steg gjort. Prioriteringen blir då viktigare än tidigare och detta kommer att ställa större krav än hittills på s. k. kostnads/nyttaanalyser som underlag för allmänna riktlinjer och för enskilda beslut.
Bl. a. med hänsyn härtill kan det antas att fler och mer heltäckande data kommer att samlas in i framtiden än f. n. för bedömning av "hälsotillståndet i miljön" inkl. människans hälsa. Sådana data är också nödvändiga för att eventuella okända risker skall kunna spåras tidigare.
Även den gemensamma internationella fonden av kunskaper för bedöm- ningar av effekter och risker för hälsa och miljö i övrigt från mänskliga aktiviteter kan väntas öka med större hastighet. Liksom hittills kommer detta i många fall även att leda till successiva omprövningar av intagna stånd- punkter och redan fattade beslut på miljö- och hälsoskyddsområdet. Sådana
omprövningar kan komma att gå i skilda riktningar beroende på om den nya kunskapen minskar tidigare misstankar om fara eller motsatsen, inkl. att den bidrar till att nya risker identifieras.
Det är också viktigt att erinra om att inte bara kunskaper utan också människors successivt ändrade värderingar och anspråk på sin miljö kommer att öka kraven på att yttre olägenheter skall nedbringas och att livsmiljön även i övrigt förbättras utöver vad som behövs för att garantera vitala livsbetingelser. Det blir emellertid ytterst en politisk värderingsfråga vilken nivå man vill och kan uppnå och vilka samhälleliga resurser som kommer att ställas till förfogande.
3.2. De kommunala miljö- och hälsoskyddsorganen
HSU vill inledningsvis framhålla att HSU föreslår under avsnitt 6.1.1 att begreppet allmän hälsovård ersätts av uttrycket hälsoskydd samt under avsnitt 8.14 att den framtida nämndens namn skall vara miljö- och hälsoskyddsnämnd.
Kommunerna har ändrats i fråga om invånarantal och geografiska gränser till följd av kommunindelningsreformerna. Kommunernas problem torde numera uppvisa större likheter än förr genom att kommuntyper, som är renodlade landsbygdskommuner resp. renodlade tätortskommuner med ett antal industrier, är färre. Samtidigt består givetvis skillnaderna mellan ytterlighetsfallen med storstadsbebygggelsen å ena sidan och en till ytan stor men till invånarantalet liten kommun i t. ex. Norrbotten å den andra.
Arbetsuppgifterna på det lokala planet får under alla omständigheter antas öka i både omfattning och betydelse. Det moderna samhället blir alltmera komplicerat och kräver i långt större utsträckning än förr bl. a. omsorgsfull planering då det gäller de gemensamma frågorna i kommunen, inte minst inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Åtskilliga beslut i dessa frågortenderar redan att få vittgående konsekvenser, även i ekonomiskt hänseende, och kräver ett gott beslutsunderlag i fråga om bredd, kvalitet,sakkunskap etc. Om det djupa engagemanget hos många människor för miljö- och hälsoskydds- frågor består, kommer kraven på de lokala myndigheternas agerande sannolikt att öka med tiden. Ökade lokala resurser för hithörande verksamhet blir sålunda ofrånkomliga.
Bullerstörningar, luftföroreningar, avfallshantering, felaktig hantering av kemiska ämnen och produkter är områden där det kan förutses att det kommer att krävas stora insatser. [ den prioritering där det ofta ankommer på kommunerna att fatta de avgörande besluten, måste miljö- och hälsoskydds- nämnderna ha ett starkt inflytande.
Pågående översyn av miljöskyddslagen kan komma att leda till att den lokala tillsynen enligt miljöskyddslagen i framtiden kommer att åvila kommunerna, varigenom miljö— och hälsoskyddsnämnd kan beräknas få nya uppgifter.
Miljö- och hälsoskyddsfrågor måste tillmätas allt större betydelse i samhällsbyggandet. Människans krav på en störningsfri miljö växer och måste anses vara av väsentlig betydelse. Ny och ändrad lagstiftning kommer att ge uttryck för dessa krav. När det gäller de ekologiska sambanden i både
mindre och större skala gäller det frågor av långsiktig betydelse. Flera av dessa frågor bör liksom hittills lösas på lokal nivå.
3.3. HSU:s utgångspunkter
Lagstiftningen på miljö- och hälsovårdsområdet är ett mycket omfattande komplex av lagar och olika förordningar samt övrig information som skall tillämpas i miljö- och hälsovårdsarbetet. Hälsovårdsnämndernas uppgifter har under senare år utökats och breddats. Detta innebär enligt HSU:s mening att det är en angelägen uppgift att förenkla och samordna den lagstiftning miljö- och hälsoskyddsnämnderna skall tillämpa. De av HSU berörda jämkningarna mellan hälsoskyddslag och angränsande lagstiftning har bl. a. detta syfte.
Frågor som rör sjukvård faller helt utanför HSU:s arbetsområde. HSU har inriktat sig på förhållanden varigenom människans hälsa kan skyddas. Detta kan enligt HSU:s uppfattning ske dels genom åtgärder som berör individen och hans förhållanden, dels via åtgärder inriktade på miljön.
HSU har i enlighet med direktiven avgränsat sitt arbete till att gälla allmän hälsovård. Detta innebär att individuella hälsovårdsåtgärder inte tas upp i HSU:s förslag till ny hälsoskyddsförfattning (se bil. 2 och 3).
HSU bedömer att miljö- och hälsoskyddsfrågorna är så viktiga att dessa måste påverka det lokala miljö- och hälsoskyddsorganets ställning inom den kommunala organisationen.
HSU har därför på olika sätt betonat värdet av att miljö- och hälsoskydds- nämnden deltar i det kommunala planeringsarbetet. Denna uppfattning beror på att frågor som rör miljö- och hälsoskyddet har fått en allt större betydelse från såväl omgivningshygienisk som ekonomisk synpunkt. Detta måste beaktas redan på planeringsstadiet.
Direktiven anger att HSU skall verka för en minskad statlig styrning och kontroll av lokala myndigheters verksamhet. Samtidigt — inte minst på miljö- och hälsoskyddsområdet — reses allt starkare krav på riktlinjer eller normer från de centrala organen med deras tillgång till expertis. Problemen är nämligen av sådan natur att det krävs forskning och väldokumenterat beslutsunderlag. Det är även angeläget att en likartad bedömning kan ske i hela landet. En eventuell omfördelning av arbetsuppgifter och ansvar skulle alltså kunna tänkas gå i två motsatta riktningar.
Den allmänna tendensen i lagstiftningsarbetet är som tidigare antytts att minska statlig detaljreglering och i stället öka den kommunala självstyrelsen även inom områden som traditionellt varit föremål för en stark statlig styrning. Med hänsyn härtill har HSU funnit det angeläget framhålla att denna tendens —efter avvägning mot andra intressen — måste slå igenom även inom miljö- och hälsoskyddsområdet.
En utbyggnad av det nuvarande miljö- och hälsoskyddet har även kostnadsaspekter. HSU har strävat efter att finna lösningar som ger en förbättring av miljö- och hälsoskyddet men som inte medför några större kostnadsökningar. [ de fall där HSU:s förslag kan beräknas medföra högre kostnader anser HSU det inte vara självklart att dessa höjningar skall falla på
kommunen. Olika huvudmän och enskilda kan enligt HSU:s uppfattning väl tänkas få stå för en del av dessa kostnader.
Av direktiven framgår av HSU även skall överväga den lagtekniska utformningen och den konstitutionella beskaffenheten av bestämmelserna. När det gäller denna fråga har HSU diskuterat två olika tillvägagångssätt. Det ena innebär att i en särskild ramlag sammanförs dels bestämmelserna om kommunens ansvar för hälsoskyddet och om en specialreglerad nämnd för hälsoskyddsfrågor, dels de grundläggande materiella bestämmelserna om hälsoskyddet. Lagen kompletteras med en särskild tillämpningsförordning med mer detaljerade bestämmelser om hälsoskyddet. Det andra alternativet innebär att enbart bestämmelserna om kommunernas ansvar och en specialreglerad nämnd tas upp i en särskild lag, medan de materiella bestämmelserna förs över till sådan redan beäntlig lagstiftning till vilken de närmast har anknytning, såsom miljöskyddslagstiftningen, byggnadslagstift- ningen, djurskyddslagstiftningen m.m. HSU har emellertid funnit, att en lösning enligt det senare alternativet är svår att genomföra. Hälsovårds- stadgan innehåller nämligen en hel del bestämmelser om sanitär olägenhet, som inte faller under tillämpningsområdet för befintlig lagstiftning. Dessutom skulle en sådan ordning innebära en icke önskad splittring av föreskrifterna. Det för hälsovårdsnämnderna centrala begreppet sanitär olägenhet skulle komma att återfinnas i en rad olika lagar som hör till olika departement och som tillämpas av olika myndigheter. Med hänsyn till vad här anförts har HSU därför funnit lämpligt att föreslå en ramlag och en förordning om hälsoskydd.
1 HSU:s uppdrag ingår även att anpassa hälsovårdsstadgan till bl.a. miljöskyddslagen och kommunala renhållningslagen. De frågor som berörs av dessa två lagar bedömer HSU som väsentliga. Två särskilda utredningar har emellertid tillsatts med uppgift att göra översyn av miljöskyddslagen resp. kommunala renhållningslagen. Efter samråd med båda utredningarna har HSU sökt anpassa den föreslagna hälsoskyddslagen till de två nämnda lagarna i deras tänkta resp. föreslagna utformning.
4. Samordning med miljöskyddslagen
4.1. Gällande rätt
H älsovärdssfadgan
Enligt 38% i gällande hälsovårdsstadga skall hälsovårdsnämnd tillse att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening. luftförorening, buller och andra sådana störningar inom kommunen. Denna bestämmelse fick sin nuvarande utformning är 1969 (1969 3395) i samband med införandet av miljöskyddslagen. Genom ändringen kompletterades den tidigare bestämmelsen, som endast nämnde vattenförorening, med "luftför- orening, buller och andra sådana störningar".
Före år 1969 fanns, vid sidan av 38 &, bestämmelser i 63% hälsovårds- stadgan om hälsovårdsnämnds tillståndsprövning vid anordnande eller inrättande av vissa industriella anläggningar. Tillstånd krävdes även vid sådan förändring av anläggning med avseende på utförande eller driftsätt "att därav kan följa ökad sanitär olägenhet". Paragrafen innehöll en uppräkning av ett 20-tal olika slag av anläggningar, som således skulle prövas av hälsovårdsnämnd.
63 & hälsovårdsstadgan upphävdes år 1969 vid införandet av miljöskydds- lagen och ersattes av en ny paragraf som hänvisar till miljöskyddslagens bestämmelser.
Enligt 62 & hälsovårdsstadgan skall anläggning för industri, hantverk eller annan näring samt upplag av varor eller avfall "vara så anordnade och inrättade samt skall så underhållas, drivas och skötas att de ej medför sanitär olägenhet".
Enligt 39% hälsovårdsstadgan åligger det hälsovårdsnämnd att tillse att skäliga anordningar och åtgärder vidtas för att avleda spillvatten, annan flytande orenlighet och dagvatten samt för att rena avloppsvatten för undvikande av sanitär olägenhet.
För att förebygga eller undanröja sanitär olägenhet äger hälsovårdsnämnd enligt 71 & hälsovårdsstadgan meddela erforderliga föreskrifter i form av föreläggande och förbud.
Besvär över hälsovårdsnämnds beslut om föreläggande eller förbud med stöd av här angivna paragrafer kan anföras hos länsstyrelse och kan sedan prövas av kammarrätt och regeringsrätt.
Av det sagda framgår att hälsovårdsnämnds befogenhet att ingripa med stöd av hälsovårdsstadgan mot miljöfarlig verksamhet i huvudsak inskränker
sig till de fall där sanitär olägenhet föreligger eller befaras kunna uppstå. Beträffande 38 & bör dock understrykas att begreppet sanitär olägenhet inte omnämns varför denna paragraf bör kunna anses omfatta även andra olägenheter. För detta talar även paragrafens andra stycke. Därsägs nämligen att "tillsyn till skydd mot störningar, som avses i första stycket utövas också av statens naturvårdsverk och länsstyrelsen enligt miljöskyddslagen". Eftersom miljöskyddslagen inte bara reglerar sådana störningar som betecknas som sanitär olägenhet bör således 38 & gå utöver begreppet sanitär olägenhet och även omfatta de olägenhetsbegrepp som används i miljö- skyddslagen.
M iliöskvddslagen
Miljöskyddslagen (ML) och miljöskyddskungörelsen (MK) är tillämpliga på användning av fast egendom, som kan medföra förorening av vattenområden eller störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning. ljus eller liknande (1 & ML). Dessutom är lagen tillämplig på sådana utsläpp i vattenområden som endast indirekt är knutna till användning av fast egendom, t. ex. tömning av avloppsvatten via tankvagn (7 & ML). Lagen är ovillkorlig i fråga om skyddet mot vattenförorening medan den i fråga om andra störningar inte är tillämplig för störningar av tillfällig art, dvs. av engångskaraktär och snabbt övergående.
All verksamhet inom miljöskyddslagens tillämpningsområde kallas miljö- farlig verksamhet. Under denna definition faller således verksamheter av vitt skilda slag, från stora fabriker med emissioner som drabbar mycket stora områden till enstaka villapannor och avloppsutsläpp. Även bullret från vägtrafiken falleri vissa avseenden under miljöskyddslagen, nämligen i fråga om väghållarens skyldighet att vidta skyddsåtgärder för att minska bullret. Lagen gäller dock inte bullret från fordonet som sådant. Förutsättningarna för att miljöfarlig verksamhet skall få bedrivas regleras i miljöskyddslagen (4—8 åå). Grundprincipen för dessa regler är att vatten- och luftförorening, buller och andra sådana störningar som lagen avser att ge skydd mot skall förebyggas så långt det är möjligt. Den som vill utöva verksamhet som kan medföra sådan miljöstörning måste först och främst välja en plats där "ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad". Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet är vidare skyldig att "vidtaga de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksam- heten och iakttaga de försiktighetsmått i övrigt som skäligen katt fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet". Vad som skall anses skäligt bedöms med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt och med hänsyn till såväl allmänna som enskilda intressen.
Vid avvägningen mellan olika intressen skall hänsyn tas till å ena sidan det utsatta områdets beskaffenhet och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärderna och den ekonomiska verkan i övrigt som de ifrågasatta åtgärderna eller begränsningarna kan ha, t. ex. på sysselsättningen i orten. Om en miljöfarlig verksamhet kan befaras medföra olägenhet av väsentlig betydelse, trots att rimliga föroreningsbegränsande åtgärder och försiktighetsmått vidtas, får den utövas endast om särskilda skäl föreligger.
Vissa typer av avloppsvattenutsläpp är helt förbjudna. Sålunda får avloppsvatten från tätbebyggelse eller enstaka fastighets Vattenklosett som inte undergått annan rening än slamavskiljning inte släppas ut i vattendrag, sjö eller annat vattenområde om det inte uppenbart kan ske utan olägenhet. Detsamma gäller pressaft från silo, urin från djurstall, vassle, ytbehand- lingsbad och koncentrerade sköljvatten från sådana bad.
Varje företagare, kommun eller annan vars verksamhet föranleder miljö- störningar är skyldig att på eget initiativ välja lämplig plats och vidta tillräckliga skyddsåtgärder för verksamheten. Denna skyldighet gäller både nytillkommande och befintlig verksamhet. När det gäller verksamhet som fanns redan innan lagen trädde i kraft och som inte senare ändrats får man dock vid bedömningen av vilka åtgärder som fordras ta hänsyn till att det ofta är svårare och dyrare att vidta åtgärder vid befintliga anläggningar än vid nya.
För de verksamheter som medför de mest påtagliga riskerna för miljöstör- ning har det inte ansetts tillräckligt att lita enbart till vars och ens eget ansvar och till tillsynsverksamheten. Dessa slag av verksamheter får därför inte bedrivas utan att tillåtligheten först prövas enligt miljöskyddslagen. I allmänhet gäller bestämmelserna ny verksamhet eller ändring av befintlig (2—4 &; MK), men i vissa fall är prövningen ovillkorlig(5 och 7 åå MK). Statens naturvårdsverk och, i vissa fall, länsstyrelsen kan medge dispens från tillståndskravet. Denna dispens, som vanligen är tidsbegränsad, ger inte samma skydd för den som driver verksamheten som ett tillstånd ger. Dispensmyndigheten kan nämligen, om den finner det nödvändigt, när som helst tvinga fram en tillståndsprövning.
Verksamhet som är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi eller med landets samlade mark- och vattentillgångar prövas av regeringen enligt byggnadslagen (136 a 5). Behovet av skyddsåtgärder fastställs dock enligt miljöskyddslagen.
För viss verksamhet föreskrivs att anmälan skall göras till länsstyrelsen i god tid innan verksamheten påbörjas (8 och 10 55 MK). Dessa verksamheter orsakar inte så stora störningar att prövning enligt miljöskyddslagen är motiverad men kan ändå förväntas medföra så pass stora problem från miljöskyddssynpunkt att tillsynsmyndigheten bör få kännedom om verk- samheten innan den påbörjas.
För den fortlöpande kontrollen av att föreskrivna villkor om skyddsåt- gärder m. m. efterlevs liksom för den allmänna övervakningen av miljöfrå- gorna lämnas särskilda bestämmelser om tillsyn i miljöskyddslagen och miljöskyddskungörelsen. Naturvårdsverket har den centrala tillsynen och samordnar den regionala tillsynen som länsstyrelsen har att svara för. Naturvårdsverket lämnar vid behov länsstyrelsen bistånd i dess fortlöpande tillsyn inom länet. Det ankommer på tillsynsmyndigheterna att samarbeta med varandra och med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som eljest fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsmyndigheten. För att utöva tillsynen har myndigheterna rätt att vinna tillträde till och företa undersökning inom en anläggning. Efter en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1974 har tillsynsmyndighet även rätt att förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra de undersökningar som behövs för att myndigheterna på
ett riktigt sätt skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter. Tillsynsmyndig— heten kan även föreskriva att sådan undersökning skall utföras av särskild expertis på företagarcns bekostnad (43 & ML).
Kontrollen över att tillräckliga skyddsåtgärder vidtas utövas av länsstyrel- serna och naturvårdsverket. Dessa kan meddela råd och anvisningar om lämpliga åtgärder för att motverka olägenheter (39 ä' ML). I vissa fall kan länsstyrelsen meddela förbud eller föreläggande om skyddsåtgärder. om så behövs vid vite (40 & ML). Naturvårdsverket kan också hos koncessions- nämnden för miljöskydd begära förbud mot verksamheten eller föreskrifter om försiktighetsmått ( 4l & ML).
Den som fått tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan inte med stöd av hälsovårdsstadgan åläggas att upphöra med verksamheten eller vidta försik- tighetsmått som går utöver vad som föreskrivits i tillståndsbeslutet. Detta skydd gäller dock inte om sanitär olägenhet uppstår genom sådant förhål- lande som inte prövats vid tillståndsgivningen.
Länsstyrelsens och naturvårdsverkets beslut i dispensärenden får ej överklagas. Besväröver annat beslut av länsstyrelse enligt miljöskyddslagen. exempelvis föreläggande eller förbud samt koncessionsnämndens beslut i tillståndsärende, anförs hos regeringen. Besvärsordningen enligt miljö— skyddslagen skiljer sig således från den enligt hälsovårdsstadgan.
4.2. Problem och överväganden
[ direktiven har särskilt angetts att gränsdragningsproblem kan förekomma i fråga om hälsovårdsnämnds befogenhet enligt 38 _S hälsovårdsstadgan och länsstyrelsens befogenhet enligt 40 & miljöskyddslagen. Som tidigare antytts nämns inte begreppet sanitär olägenhet i 38 åhälsovårdsstadgan. Förarbetena till hälsovårdsstadgan ger heller inte stöd för att olägenhetsbegreppet i sagda paragrafskulle anses vara begränsat till sanitär olägenhet. Eftersom det här närmast är fråga om bestämmelser som kan anses löpa parallellt och som kan anses vara tillämpliga på samma slag av olägenheter, har någon gräns helt enkelt inte kunnat dras mellan de olika lagstiftningarna. För att motverka miljöstörningar har hälsovårdsnämnderna således hittills kunnat meddela erforderliga föreskrifter med stöd av hälsovårdsstadgan eller uppmärksamma de statliga tillsynsmyndigheterna enligt miljöskyddslagen på miljöstör- ningen. Gränsdragningsproblemen synes i detta sammanhang därför närmast uppstå av de olikheter i tillsynsansvaret som de två lagarna uppvisar samt en viss osäkerhet när det gäller frågan om vilken myndighet som bör ingripa i de aktuella fallen.
I direktiven sägs även att det är särskilt angeläget att gränsdragningen mellan författningarna görs klarare för att undvika onödigt dubbelarbete i myndigheternas tillsynsverksamhet
I detta sammanhang bör emellertid erinras om att regeringen år 1976 tillsatt en särskild utredning. miljöskyddsutredningen. som har till uppgift att företa en översyn av miljöskyddslagen. Därvid kommer bl. a. tillsynsfrågorna enligt ML att närmare behandlas. Miljöskyddsutredningen, med vilken HSU har samrått i dessa frågor. väntas föreslå att hälsovårdsnämnderna blir lokala tillsynsorgan med samma befogenheter som länsstyrelserna nu har att
meddela förelägganden och förbud enligt miljöskyddslagen. En sådan lösning skulle minska osäkerheten om vilken lag som skall tillämpas för att åtgärda uppkomna olägenheter. Ansvarsfördelningen mellan de tre tillsyns- myndigheterna. statens naturvårdsverk, länsstyrelsen och miljö- och hälso- skyddsnämnden bör, enligt HSU:s uppfattning. kunna göras entydig och i normalfallet inte behöva innebära några problem. Tillsyn inom kommun bör således i första hand utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden där så erfordras i samråd med länsstyrelsen. Denna ordning hindrar självfallet inte att länsstyrelsen eller naturvårdsverket tar aktiv del i ett tillsynsärende. Genom samråd mellan tillsynsmyndigheterna bör risken för dubbelarbete kunna uteslutas. HSU, som för sin del tillstyrker en sådan lösning av tillsynsfrågan, utgår i det följande resonemanget från att miljöskyddsutred- ningens förväntade förslag kommer att genomföras.
Vissa problem kan emellertid tänkas kvarstå, varför HSU i det följande får ge viss vägledning i fråga om valet av lag i det ena eller det andra fallet. Vad som därvid bör poängteras är de skillnader som finns mellan lagarna, bl. a. när det gäller olägenhetsbegreppet, skälighetsbedömningen när det gäller åtgärder samt avgränsningar av tillämpningsområden för resp. lag, särskilt när det gäller miljöskyddslagen.
I HSU:s förslag till ny lagstiftning har inte bibehållits någon bestämmelse som helt motsvarar nuvarande 38 å i hälsovårdsstadgan. Det främsta motivet härför är en strävan att renodla lagens tillämpningsområde. Detta åstad- kommes genom att i lagen endast nämns skydd eller åtgärder mot sanitär olägenhet. Uttrycket "vattenförorening, luftförorening. buller och andra sådana störningar" bortfaller således. Sistnämnda olägenheter bör nämligen kunna anses falla inom miljöskyddslagens tillämpningsområde. Härigenom elimineras en del av överlappningen och den därtill hörande gränsdragnings- svårigheten.
Den föreslagna hälsoskyddslagstiftningen innehåller på flera punkter materiella bestämmelser med syfte att motverka eller undanröja sanitär olägenhet. Med hänsyn till att miljöskyddslagens begrepp olägenhet från allmän synpunkt många gånger kan inbegripa sanitär olägenhet skulle miljöskyddslagen i dessa fall kunna ersätta hälsoskyddslagen. Enligt HSU:s mening är detta emellertid inte möjligt bl. a. på grund av att miljöskyddsla- gens tillämpningsområde i vissa hänseenden är avgränsat och att lagarna även i övrigt uppvisar vissa skillnader.
En av skillnaderna ligger i olägenhetsbegreppen i de olika lagarna. Enligt hälsoskyddslagen avses med sanitär olägenhet sådan icke tillfällig störning som kan medföra olägenhet av någon betydelse för människors hälsa. Utgångspunkten är således olägenhetens inverkan på människan. Miljö- skyddslagen, vars bestämmelser i huvudsak reglerar tillåtligheten av immis- sioner, har som utgångspunkt beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störningen och betydelsen av störningens verkan. l tillåtlighets- prövningen liksom även vid tillämpningen av tillsynsbestämmelserna ingår flera andra aspekter än enbart de som rör den direkta påverkan av människans hälsa.
I propositionen (196928) till miljöskyddslagen anges bl. a. att vid bedöm- ningen av omständigheterna i det särskilda fallet skall såväl allmänna som enskilda intressen beaktas. Detta gäller såväl olägenhetssidan som nyttosi-
dan. Som typiskt sett allmänna intressen nämns först hälsovårdsintresset. De allmänna intressena på hälsovårdsområdet kan dock, enligt vad där sägs, inte begränsas till att endast avse skydd mot påvisbara hälsorisker eller andra former av sanitär olägenhet. Även frågor om trivsel och välbefinnande och allmän standard måste beaktas. Målet bör vara att tillförsäkra befolkningen så goda och störningsfria levnadsförhållanden som möjligt.
Härutöver nämns i propositionen naturvårdens och friluftslivets intressen, kulturella och estetiska värden samt skyddet av olika typer av anläggningar för speciell samhällsverksamhet. Vid bedömningen av beskaffenheten av det område som påräknas bli utsatt för immission skall man tillämpa en objektiv måttstock och alltså i princip bortse från de aktuella nyttjarnas personliga omständigheter. Vidare sägs i propositionen att vissa fastigheter kan vara anslagna för ändamål, som gör dem särskilt känsliga från immissionssyn- punkt. t. ex. sjukhus, skolor, vetenskapliga observatorier. [ sådana fall blir det nödvändigt att ta hänsyn till anläggningarnas särskilda behov av skydd. Vidare nämns andra betydelsefulla allmänna intressen, varvid främst avses ekonomiska intressen till följd av skador på djur, växter, byggnader och annan egendom.
Som tidigare nämnts sätts toleransgränsen vid tillämpningen av miljö- skyddslagen med hänsyn tagen inte enbart till olägenhetens påverkan på omgivningen utan även till nyttan av verksamheten samt den kostnad för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt som erforderliga försik- tighetsmått skulle medföra(5 & ML). Av de här redovisade omständigheterna kan alltså utläsas att bedömningen enligt miljöskyddslagen av tolerans- gränsen i viss utsträckning skiljer sig från den enligt hälsovårdsstadgan.
Även de medel som kan stå till buds enligt de olika lagarna för att undanröja eller motverka olägenheter uppvisar väsentliga skillnader. Som tidigare nämnts bygger miljöskyddslagen till stor del på tillåtlighetsprövning av miljöfarlig verksamhet. Vid denna prövning kan föreskrivas villkor, bl. a. när det gäller val av recipient för utsläpp av avloppsvatten, skyddsåtgärder, begränsning i verksamheten eller försiktighetsmått. Vid sidan av den avvägning mellan beskaffenhet av område som kan bli utsatt för Störningarna och nyttan av verksamheten etc. som nämnts ovan. görs ytterligare en skälighetsbedömning när det gäller villkoren. Omfattningen av dessa skall bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga. I jämförelse med hälsoskyddslagen ger sålunda miljöskyddslagen ett vidare utrymme för skälighetsbedömningar när det gäller åtgärdernas omfattning. Om miljö- och hälsoskyddsnämnd konstaterar att sanitär olägenhet eller risk för sanitär olägenhet föreligger, kan nämnden med stöd av hälsoskyddslagen påkalla åtgärder för att undanröja riskerna för sanitär olägenhet utan att därvid företa någon mer omfattande skälighetsbe- dömning när det gäller åtgärdernas omfattning. Det torde i praktiken vara ofrånkomligt att det även i dessa fall måste bli någon form av begränsad skälighetsprövning för att inte helt orealistiska krav på åtgärder skall uppställas. Den vanligaste skälighetsprövningen torde då bli bedömningen av den tid som erfordras för att vidta de föreskrivna åtgärderna.
Miljöskyddslagens tillämpningsområde är vidare avgränsat i vissa hänse- enden. vilket gör att alla tänkbara olägenheter inte ryms inom dess område.
Enligt ] & miljöskyddslagen är lagen tillämplig på
]. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattendrag;
2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattendrag, sjö eller annat vattenområde, om användningen ej utgör byggande i vatten;
3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.
Verksamhet eller handlande som inte har anknytning till användning av fast egendom faller sålunda utom miljöskyddslagens tillämpningsområde.
Sådana företeelser som därigenom inte definitionsmässigt faller inom miljöskyddslagens tillämpningsområde men som rör den yttre miljön och människans livsbetingelser i övrigt måste sålunda regleras med hjälp av hälsoskyddslagen, såvida inte annan speciallagstiftning reglerar förhållan- dena, exempelvis lagen om hälso- och miljöfarliga varor, renhållningslagen, naturvårdslagen, livsmedelslagen . Utan att göra någon mer omfattande uppräkning av exempel på sådana tänkta olägenheter kan här nämnas infiltration av avloppsvatten som kan medföra olägenhet i form av lukt, flugor eller annan otrevnad, brister i bostadshygien, störningar mellan grannar i bostadsfastigheter, förekomst av skadedjur, användning av bull- rande arbetsredskap som kompressorer, pålkranar e. d., buller eller andra störningar från fartyg och båtar, bränning av avfall, innehav av djur som förorsakar olägenheter för omgivningen och inte utgör del i användning av exempelvis jordbruksfastighet etc.
Avgränsningen av miljöskyddslagens tillämpningsområde i lä gör det möjligt att med viss säkerhet utesluta en del företeelser eller vissa former av olägenheter från tillämpningen av miljöskyddslagen. Å andra sidan kan från hälsoskyddslagens tillämpningsområde uteslutas sådana anläggningar eller sådan verksamhet som antingen har prövats eller som kan komma att prövas enligt miljöskyddslagen. Här bör erinras om att ansökan om tillståndspröv- ning kan gälla även inte tillståndspliktiga anläggningar och en prövning kan alltså ske på frivillig väg. Såväl föreskriven som företagen frivillig tillstånds- prövning utesluter ingripande mot anläggningen med stöd av hälsoskydds- lagen. Kvar blir ett mindre gränsskikt där fortfarande tveksamhet kan råda om vilken lag som bör tillämpas. Någon generellt bindande anvisning om vilken lag som i den ena eller den andra situationen skall väljas kan här inte lämnas, utan denna fråga får avgöras från fall till fall. Dock kan den tidigare gjorda exemplifieringen tjäna som vägledning.
Vissa av de företeelser som där nämnts skulle teoretiskt kunna tänkas falla inom miljöskyddslagens tillämpningsområde. Svårigheter skulle härigenom kunna tänkas kvarstå när det gäller valet mellan att tillämpa miljöskydds- lagen eller hälsoskyddslagen. I praktiken torde dessa gränsfall emellertid bli ganska få, och i dessa enstaka fall torde det kunna anses egalt vilken lag som tillämpas. I princip skulle enligt uttalanden i förarbetena till miljöskyddslagen denna lag kunna tillämpas t. o. m. i fråga om störningar mellan grannar i ett bostadshus. I den praktiska hanteringen torde en sådan tolkning dock vara utesluten. Detta skulle nämligen kunna innebära att den som förorsakar
olägenheten skulle kunna få till stånd en tillåtlighetsprövning enligt miljö- skyddslagen av ifrågavarande olägenhet, vilket skulle te sig orimligt.
Även om nämnderna i vissa fall kan komma att få fritt välja mellan att tillämpa miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen bör dock uppmärksammas att valet av lag kan medföra vissa konsekvenser. Om nämnden exempelvis väljer att föreskriva åtgärder med stöd av hälsoskyddslagen erfordras som tidigare nämnts inte någon nogrannare skälighetsprövning när det gäller åtgärdernas omfattning. Den som blir föremål för nämndens ingripande kan då hävda att åtgärderna blir så omfattande och så tekniskt svårgenomförbara att frågan i stället borde ha prövats enligt miljöskyddslagen, som ju direkt föreskriver en sådan skälighetsprövning och i vilken frågor rörande ersättning är reglerade. I de fall där sådana invändningar kan förväntas och där det i övrigt står klart att miljöskyddslagen kan tillämpas bör således nämnden i första hand välja att tillämpa denna lag.
Det bör även påpekas att om miljö- och hälsoskyddsnämnd meddelat ett föreläggande eller förbud med stöd av hälsoskyddslagen kan koncessions- nämnden, om verksamheten blir föremål för tillståndsprövning, förordna om att miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut inte får verkställas förrän .tillståndsfrågan avgjorts eller koncessionsnämnden föreskrivit annat. Sedan tillstånd erhållits kan inte tillsynsmyndigheten med stöd av vare sig miljöskyddslagen eller hälsoskyddslagen föreskriva inskränkningar i verk- samheten eller strängare villkor än som gjorts i samband med tillståndspröv- ningen.
Om miljö- och hälsoskyddsnämnden i fortsättningen blir tillsynsmyn- dighet enligt miljöskyddslagen och får sådana befogenheter som länssty- relsen nu har enligt denna lag — vilket HSU förutsätter kommer att bli fallet — bortfaller en stor del av de gränsdragningsproblem som f.n. kan uppstå. Nämnden kan på egen hand ingripa och kan i tveksamma fall välja vilken som helst av lagarna. HSU kan för sin del inte se någon avgörande olägenhet i detta system. Båda lagarna har, som tidigare nämnts, i stort sett samma syfte och kan därför anses komplettera varandra. Den renodling av hälsoskydds- lagens tillämpning till enbart sanitärolägenhet, som HSU föreslår och tidigare nämnda ändring i fråga om tillsynsansvaret, som miljöskyddsutredningen väntas föreslå är, enligt HSU:s mening, tillräckligt för att i huvudsak eliminera de gränsdragningsproblem som uppmärksammats i direktiven.
5. Planering m. m.
5.1. Kommunal miljöplanering
Ansvaret för den lokala miljöplaneringen åvilar kommunerna. HSU anser det angeläget att redovisa sina synpunkter på hur den kommunala miljöplane- ringen kan genomföras.
De kommunala miljöskyddsplaner som hittills tagits fram skiljer sig väsentligt från varandra, men omfattar i regel den yttre miljön och dess viktigaste komponenter, nämligen luft, vatten, ljud och ljus, mark och natur— och kulturlandskap. Den yttre miljön kan påverkas negativt genom inverkan från olika typer av miljöstörande verksamheter och anläggningar. De viktigaste huvudgrupperna är trafik, industri, värme- och kraftanläggningar, avlopps- och avfallsanläggningar, täktverksamhet samt nedskräpning.
För att motverka de negativa miljöeffekterna krävs miljöskyddande åtgärder i form av bullerbekämpning, luftvård, vattenvärd, markvård och landskapsvård samt avfallshantering.
Frågor som gäller den yttre miljön och naturresurshushållningen behandlar flera kommuner i dag inom ramen för en kommunal miljöplane- ring. Med kommunal miljöplan menas värdering och sammanfattning av de krav och önskemål som kan ställas på utformningen av den yttre miljön.
Miljöplaneringen motiveras av en önskan att få en bättre samordning och planmässighet i kommunens miljöskyddsarbete. Arbetet består vanligen av två huvuddelar, nämligen beskrivning av miljösituation'en och förekom- mande miljöproblem samt handlingsprogram.
Syftet med den kommunala miljöplaneringen kan sammanfattas i följande fyra punkter:
Cl Överblick av miljösituationen i kommunen [] Samordning och ansvarsfördelning D Kommunal prioritering av åtgärder Cl Information.
Överblicken av kommunens miljösituation saknas ofta. Kunskaperna om förhållandena är splittrade på flera förvaltningar. Olika länsorgan och industrier har viktig information. Uppgifter om utsläppsmängder, halter av föroreningar i luft, mark och vatten, buller och andra störningar samt påverkan på människan och naturen behöver sammanställas så att det blir möjligt att bättre kunna bedöma situationen.
3 för att avhjälpa
Arbetet med att kartlägga den yttre miljön och med åtgärder för att förbättra eller skydda densamma berör många olika parter. I detta arbete bidrar de olika kommunala förvaltningarna, länsstyrelserna, lantbruksnämn- derna, skogsvårdsstyrelserna samt industriföretag m. fl. på olika sätt.
Samordning och ansvarsfördelning är nödvändig. Den kommunala miljö- planeringen bör ha som syfte att klargöra ansvarsfördelningen och förbättra samordningen i olika miljövårdsfrågor både internt mellan de kommunala förvaltningarna och mellan kommunen som helhet och utomstående organ.
Miljöplaneringen bör mynna ut i ett kommunalpolitiskt handlingsprogram i vilket kommunen anger de långsiktiga mål för miljöskyddet i kommunen som skall vara vägledande vid planering av verksamheter och markanvänd- ning. Vidare bör det i programmet finnas en förteckning och presentation av de åtgärder som bedöms som mest angelägna att genomföra under t. ex. de närmaste fem åren.
Allmänhetens intresse för miljöfrågorna bör tas till vara genom att beskrivningen av kommunens miljösituation och förslaget till handlingspro- gram sänds ut på bred remiss. Härigenom får miljödebatten fortlöpande en enhetlig kunskapsbas och de förtroendevalda kommunalpolitikerna bättre underlag för ställningstaganden om vilken kvalitet på den yttre miljön som kommunen bör eftersträva.
En arbetsmodell för miljöplanering anges nedan.
Figur 2
0 Beskrivning av miljöförhållanden o Förteckning över miljöproblem 0 Förslag till åtgärder
___l__l__
| Kommunal : | |
| |
| . . .
| priorlterlng |
2 o Miljöskyddsprogram
o Verksamhetsplanering
| Kommunala | beslut |
|
o Fysisk planering o Verksamhetsplanering
som förebygger miljöproblem
0 Åtgärder
befintliga miljö- brister
Organisation
Hälsovårdsnämnden och byggnadsnämnden är i regel de organ inom kommunen som under kommunstyrelsen och fullmäktige har det formella ansvaret för miljöfrågorna. I praktiken har i stort sett samtliga kommunala förvaltningar uppgifter när det gäller vården av den yttre miljön. Kommunala miljöskyddsinsatser planeras och verkställs sålunda inom t. ex. gatukontor, VA-verk, fastighetskontor, park- och fritidskontor, renhållningsverk, ener- giverk, brandväsende m. fl. För att åstadkomma en samordning av insatserna inom kommunen fordras en förvaltningsövergripande planering.
Uppgifter som griper över olika nämnders verksamhetsområde bör ledas av kommunstyrelsen. Det är emellertid naturligt att ansvaret för att ta fram beslutsunderlag delegeras till miljö- och hälsoskyddsnämnen som enligt flera författningar har uppgifter avseende miljöfrågor. En stor del av arbetet erfordrar sådan kunskap som hos kommunerna i regel endast finns inom miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. Det är dock angeläget att befintlig sakkunskap även inom andra förvaltningar tas till vara.
Det bör framhållas att även efter kommunindelningsreformens genomfö- rande är kommunerna olika till både storlek och struktur. Hälften av de nya kommunerna har färre invånare än l5 000 och endast 70 kommuner har fler än 30 000 invånare. En konsekvens av detta är att flertalet kommuner har begränsade planeringsresurser.
En förutsättning för att miljöfrågorna skall bli beaktade i all kommunal planering är givetvis att det finns ett planeringsunderlag som kommit fram genom en miljöinventering. Det är också viktigt att det ansvariga miljö- skyddsorganet — miljö— och hälsoskyddsnämnden — på ett tidigt stadium deltar i all kommunal planering som berör miljöområdet och berikar arbetet genom sitt specialkunnande. Särskilt viktigt är det att detta sker i arbetet med att ta fram gemensamma planeringsförutsättningar och i planeringen av markanvändningen.
Övergripande och långsiktiga målsättningar beträffande yttre miljökvali- teter hör naturligt hemma i de gemensamma planeringsförutsättningarna. Det kan gälla bullernivåer, vattenvård, va-frågor, avfallshantering m. m.
De åtgärder av mera konkret natur som tas upp och prioriteras i miljöprogrammet bör föras ytterligare ett steg mot genomförande genom att de tas upp i de olika förvaltningarnas verksamhetsplanering på exempelvis fem års sikt. Den slutliga avvägningen mot andra angelägna behov i kommunen sker vid kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges behand- ling av på verksamhetsplaneringen baserad flerårsplan och årsbudget.
Det förebyggande miljöskyddet åstadkommes enligt HSU:s uppfattning bäst genom en riktig planering av markanvändning och verksamheter. Den kunskap och de erfarenheter, som erhålls genom att befintliga miljöproblem analyseras, måste utnyttjas i den fortsatta förnyelsen och utbyggnaden av kommunerna. I hälsoskyddslagen sägs därför redan i första paragrafen att kommunen vid sin planering skall verka för att hälsoskyddet förbättras. Erfarenhetsåterföringen blir effektivast om de organ som konkret arbetar med olika miljöproblem nära samarbetar med dem som arbetar med fysisk planering och dem som på politisk nivå har att fatta beslut, vilka långsiktigt påverkar den framtida miljön.
HSU bedömer frågan om miljö- och hälsoskyddsnämndens medverkan i den kommunala planeringen som mycket betydelsefull. Anledningen härtill är inte endast att nämnden skall ha möjlighet att bevaka miljö— och hälsoskyddsaspekteri planeringen utan även att nämnden i planeringsarbetet aktivt skall kunna verka fören god livsmiljö. Nämnden skall även genom sin kunskap se till att underlaget breddas inför slutliga ställningstaganden. Genom en sådan aktiv medverkan får nämnden möjlighet att förebygga eventuella misstag i planeringen, som senare kan visa sig svåra och dyrbara att rätta till. HSU finner det därför angeläget att miljö- och hälsoskydds- nämnd och dess förvaltning i ökad utsträckning och på ett tidigt stadium engageras i den fysiska planeringen.
5.2. Förebyggande verksamhet
5.2.1. Gäl/ande räl!
Hälsovårdsnämnds möjligheter att i förebyggande syfte förbjuda en planerad verksamhet som förutses medföra olägenhet sedan verksamheten startats är begränsad. Enligt 46 % hälsovårdsstadgan får vattenklosett inte anordnas utan hälsovårdsnämnds tillstånd. Nämnden kan således i detta fall, genom att ej lämna tillstånd, förhindra att från sanitär synpunkt olämpliga anordningar kommer till stånd. Hälsovårdsnämnd har även möjlighet att ingripa i förebyggande syfte enligt normalhälsovårdsordningen. Nämnden kan enligt den meddela lokal föreskrift för att förebygga luftförorening. En sådan föreskrift kan exempelvis vara förbud mot tomgångskörning (265 Nho). Vidare fordras enligt normalhälsovårdsordningen (23 &) nämndens tillstånd för badplats och lägerplats som upplåts till allmänheten mot ersättning.
] en del andra fall kan nämnden inte förbjuda att en verksamhet inrättas men väl att den kommer till användning. För att belysa det sagda kan som exempel nämnas att det före påbörjandet av sluten avloppsledning fordras skriftlig anmälan till hälsovårdsnämnd (42 & hälsovårdsstadgan). Något tillstånd fordras således inte. Om en nämnd finner att en sådan ledning inte bör tillåtas kan nämnden enligt 72 & hälsovårdsstadgan meddela förbud mot ledningens användande. Hälsovårdsnämnd kan även med stöd av sagda paragraf meddela förbud mot användande av lägenhet eller lokal för avsett ändamål intill dess förekommande bristfällighet undanröjts, mot bad utomhus å viss plats, mot att is hämtas å viss plats samt mot att hålla djur.
Utöver vad som nu sagts kan föreskrifterna i 38 å och 70 ä 1 st. hälsovårdsstadgan tolkas som ett bemyndigande för hälsovårdsnämnd att ingripa med föreläggande om åtgärder eller föreskrifter i förebyggande syfte. Enligt 38 & skall hälsovårdsnämnd se till att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar inom kommunen. I 70å ] st. sägs att hälsovårdsnämnd i särskilda fall äger meddela föreskrifter till förebyggande eller undanröjande av sanitär olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med utnyttjande av plats eller lokal till vilken allmänheten har tillträde.
Hälsovårdsnämnd torde inte generellt med stöd av dessa paragrafer kunna
ingripa med uttryckligt förbud mot planerad verksamhet som förutses förorsaka olägenhet.
5.2.2. Problem och överväganden
I HSU:s direktiv sägs bl. a. att en fråga som bör aktualiseras är införande av möjlighet för hälsovårdsnämnd att ingripa med förbud redan mot planerad verksamhet som enligt vad nämnden förutser kan komma att medföra olägenheter sedan verksamheten startats.
HSU vill i detta sammanhang framhålla att hälsovårdsnämnd redan nu har olika möjligheter att arbeta och verka i förebyggande syfte så att sanitär olägenhet undviks och i vissa fall så att verksamhet som förväntas orsaka sanitär olägenhet inte kommer till stånd. Utöver vad som sagts ovan under 5.2.1 kan nämnden genom sin medverkan iden kommunala planeringen och genom sin ställning som remissorgan i olika frågor verka i sådant syfte. Nämnden kan också genom råd och information till allmänheten förebygga uppkomsten av sanitär olägenhet. Vidare torde nämndens bestämda avrådan mot inrättande av anordning eller verksamhet i de flesta fall medföra att denna inte kommer till stånd eller att den ändras på sådant sätt att den kan godtas. Innehållet i de flesta föreskrifterna i hälsovårdsstadgan ger vägled- ning om hur sanitär olägenhet skall undvikas. Genom att följa dessa föreskrifter kan förutsedda sanitära olägenheter även från planerad verk- samhet förebyggas. Själva grundtanken i hälsovårdsstadgan ger således indirekt uttryck för en förebyggande verksamhet. HSU:s förslag till ny lagstiftning innebär ett starkare uttryck för förebyggande insatser bl.a. genom miljö- och hälsoskyddsnämnds medverkan i planeringsfrågorna.
När det gäller verksamhet av olika slag vill HSU framhålla att industriell verksamhet som är miljöfarlig regleras i miljöskyddslagen. Prövning av planerad verksamhet enligt den lagen utförs idag av andra myndigheter än hälsovårdsnämnd. I ärenden som prövas enligt miljöskyddslagen bereds emellertid hälsovårdsnämnd tillfälle att såsom remissorgan yttra sig. Nämnden får därigenom möjlighet att påtala nödvändiga åtgärder för att undvika sanitär olägenhet. Det finns även föreskrifter om tillstånd för viss verksamhet i annan lagstiftning och där prövningen sker av annat organ än hälsovårdsnämnd.
Den verksamhet som i en ny hälsoskyddslagstiftning skulle kunna omfattas av miljö- och hälsoskyddsnämnds ingripande med förbud i förebyggande syfte är således sådan verksamhet som inte regleras i miljö- skyddslagen eller annan lagstiftning på hälso- och miljöskyddsområdet ide delar tillståndstvång där redan kan vara föreskrivet.
De utvägar som här kan diskuteras är särskilda befogenheter för nämnden med stöd av hälsoskyddslagstiftningen.
HSU har först övervägt om sådan planerad verksamhet varom nu är fråga bör kunna bli föremål för miljö- och hälsoskyddsnämnds prövning redan innan verksamheten startats. I detta sammanhang förekommer två frågor av principiell natur. Den ena är hur sådan planerad verksamhet skall definieras. Det torde därvid inte vara tillfyllest att endast ange den som "all verksamhet som inte omfattas av miljöskyddslagen m. m.". En möjlighet att definiera vilken verksamhet som åsyftas torde vara genom en uppräkning. En
uppräkning skulle emellertid bli omfattande men ändå inte heltäckande. En sådan lösning är därför enligt HSU:s uppfattning inte bra.
Den andra frågan är på vilket sätt miljö- och hälsoskyddsnämnden skall få kännedom om den planerade verksamheten. En möjlighet vore att införa ett anmälningsförfarande, HSU anser emellertid att även om den verksamhet varom nu är fråga skulle kunna definieras på ett tillfredsställande sätt så fordras tungt vägande skäl för att införa bestämmelser om anmälningsskyl- dighet och kanske tillståndstvång för dessa aktiviteter. Det måste i så fall vara fråga om att komma tillrätta med påtaglig risk för sanitära olägenheter. Det förefaller dock som om det huvudsakligen är fråga om verksamhet som hittills inte har utmärkt sig som särskilt störande från miljö— och hälsoskydds- synpunkt. Med hänsyn _till det sagda anser HSU att det inte finns skäl för att införa ett mer omfattande anmälningsförfarande. Vid denna bedömning återstår frågan om nämnden på annat sätt än genom ett anmälningsförfa- rande kan få kännedom om olika planerade verksamheter.
Ett sådant sätt är genom upplysningar från andra myndigheter och genom deltagande i den kommunala planeringen. Genom remissförfarande i byggnadslovsärenden och vissa ärenden enligt ordningsstadgan får hälso- vårdsnämnd vetskap om en hel del aktiviteter men vissa faller trots allt utanför. Beträffande de flesta verksamheter. som hälsovårdsnämnd genom andra myndigheters försorg får kännedom om. har nämnden i sin egenskap av remissinstans möjlighet att framföra sina synpunkter.
I sistnämnda sammanhang måste uppmärksammas att miljö- och hälso- skyddsnämndens medverkan i den kommunala planeringen enligt HSU:s uppfattning framstår som mest betydelsefull när det gäller att förebygga sanitär olägenhet. Genom tidig medverkan i planeringsarbetet kan informa— tion lämnas som medför att sanitär olägenhet undviks. HSU anser därför att den viktigaste möjligheten för miljö- och hälsoskyddsnämnd att i förebyg- gande syfte agera mot planerad verksamhet. som förutses medföra olägen- heter. i huvudsak kan tillgodoses genom nämndens medverkan i den kommunala planeringen.
En del av den verksamhet som kan tänkas bli störande har i något skede samband med byggande. För sådant fordras regelmässigt byggnadslov. f 56 & 1 mom. byggnadsstadgan föreskrivs att byggnadsnämnden vid prövning av ansökan om byggnadslov skall tillse att företaget inte strider mot byggnads- lagen. väglagen . lagen om enskilda vägar. naturvårdslagen. miljöskyddsla- gen. arbetarskyddslagen. bostadssaneringslagen, lagen om kriskoppling m. m.. byggnadsstadgan eller med stöd av nämnda författningar meddelade föreskrifter.
I uppräkningen återfinns inte hälsovårdsstadgan. En ändring i byggnads- stadgan enligt vilken byggnadsnämnd vid prövning av byggnadslov skulle tillse att företaget inte strider mot hälsoskyddslagen skulle enligt HSU:s uppfattning medföra att en del förutsebara sanitära olägenheter skulle förhindras redan på planeringsstadiet genom att byggnadslov inte beviljades. HSU är medveten om att detta förfaringssätt inte ger en fullständig täckning av all verksamhet som kan förorsaka sanitär olägenhet. HSU förutsätter att byggnadsnämnd i uppenbara fall utan miljö- och hälsoskyddsnämnds hörande kan avgöra om ett företag strider mot hälsoskyddslagen eller inte. I de fall där det förekommer tveksamhet framstår det däremot som självklart
att byggnadsnämnd inhämtar miljö- och hälsoskyddsnämnds yttrande.
Vid en sammantagen bedömning finner HSU att möjligheten att förhindra planerad verksamhet som förväntas medföra sanitär olägenhet kan tillgo- doses genom miljö- och hälsoskyddsnämnds medverkan i den kommunala planeringen och genom att byggnadsnämnd även beaktar hälsoskyddslagen vid prövning av byggnadslov enligt 56 & 1 mom. byggnadsstadgan. HSU vill även framhålla att den som så önskar redan nu har möjlighet att få råd och anvisningar av hälsovårdsnämnd beträffande frågan om viss planerad verksamhet kan väntas förorsaka sanitär olägenhet. En sådan förhandsbe- dömning kan självfallet inte vara bindande. men torde ändå kunna ge den sökande en god vägledning.
HSU har således inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå möjlighet för miljö- och hälsoskyddsnämnd att. utöver vad som föreskrivs enligt gällande rätt. generellt meddela förbud mot planerad verksamhet som förutsätts förorsaka sanitär olägenhet sedan verksamheten startats. HSU föreslår emellertid under andra avsnitt (8.3 och 8.5) att miljö- och hälsoskydds- nämnds tillstånd skall fordras i vissa ärenden.
5.2.3. Förslag
HSU föreslår att författningsuppräkningen i 56å 1 mom. byggnadsstadgan kompletteras med hälsoskyddslagen.
6. Begreppsdefmitioner
6.1. Problem och överväganden
6.1.1. Allmän hälsovård m. m.
Begreppet allmän hälsovård har lång hävd. Det har använts i svensk lagstiftning i mer än 100 år. Det finns därför i och för sig skäl att bevara begreppet i framtida lagstiftning. bl. a. som uttryck för kontinuiteten med äldre lagstiftning.
Den allmänna hälsovården är väsentligen inriktad på den fysiska miljöns beskaffenhet. Begreppet allmän hälsovård kan därför också beskrivas som "miljöinriktad hälsovård". Detta senare begrepp kan vara lämpligt för att markera åtskillnaden gentemot den "individinriktade" hälsovården.
] detta sammanhang kan anföras att ordet ”allmän” i begreppet ”allmän hälsovård” ursprungligen torde ha varit synonymt med "offentlig”. Uttrycket anger således det offentligas, samhällets, engagemang i hälsovårds- arbetet. Tidigare hade hälsovårdsåtgärder huvudsakligen ombesörjts i icke- offentlig. enskild, regi som barmhärtighetsinsatser.
Av olika uttalanden från statsmakterna framgår att begreppet allmän hälsovård i vidare mening innefattar inte endast den egentliga omgivnings- hygienen utan även livsmedelshygienen och de miljöinriktade delarna av smittskyddet. I vissa sammanhang synes även yrkeshygienen (arbetshygie- nen) föras till den allmänna hälsovården.
I begreppet allmän hälsovård ingår ordet vård som i det svenska språkbruket används beträffande såväl friska som sjuka människor. Detta framgår bl. a. av en jämförelse med uttryck som sjukvård, friskvård och kriminalvård. Ordet vård har i dessa uttryck olika betydelse. Oftast torde ordet vård förknippas med vård i samband med sjukdom. Allmän hälsovård innebär emellertid inte alls någon vård i sådan mening. Syftet med allmän hälsovård är inte att ”vårda” utan att skydda människor från hälso- och miljöfarliga faktorer. väsentligen iden fysiska miljön. Det är således fråga om skydd och inte om vård.
Den oklarhet om vad begreppet allmän hälsovård egentligen innebär har medfört att uttrycket tidvis måst klargöras. Ordet hälsovård i hälsovårds- nämndernas arbete kan förväxlas med den individuellt förebyggande hälso- vården, t. ex. samhällets förebyggande barna- och mödravård. som bedrivs av landstingen eller andra motsvarande sjukvårdshuvudmän. Detta kan leda till svårigheter då allmänheten söker kontakt med samhällets olika organ i
hälsofrågor. Det kan t. ex. vara svårt att skilja mellan hälsovårdsnämndernas och landstingens kompetensområden.
Trots den långa hävd begreppet allmän hälsovård har i svensk lagstiftning har utredningen med hänsyn till vad ovan anförts funnit sig böra överväga ett nytt begrepp. som ersätter allmän hälsovård för att markera nämndens mera aktiva medverkan i miljö- och hälsoskyddsarbetet. Därvid har HSU stannat för begreppet hälsoskydd.
Som tidigare nämnts är hälsovårdsarbetet i huvudsak en offentlig angelä- genhet. Någon anledning att markera skillnad mellan offentlig och enskild hälsovård föreligger därför inte längre. Med hänsyn härtill återfinns inte ordet ”allmänt" i HSU:s förslag till nytt begrepp. Innebörden av begreppet hälsoskydd är i och för sig synonymt med det tidigare uttrycket allmän hälsovård. Ordet hälsoskydd understryker emellertid att det är fråga om en förebyggande/skyddande verksamhet i vilken miljö- och hälsoskydds- nämnden har att ta aktiv del.
Med hänsyn till att HSU anser att begreppet hälsoskydd skall införas föreslår HSU i anknytning därtill. att den reviderade hälsovårdsstadgan bör benämnas ”hälsoskyddslagen" och regeringens tillämpningsföreskrifter i konsekvens härmed "hälsoskyddsförordningen".
6.1.2 Sanitär olägenhet I HSU:s direktiv anförs bl. a. följande om begreppet sanitär olägenhet:
"Genom att förutsättningen för hälsovårdsnämnds ingripande formulerats så allmänt som genom uttrycket sanitär olägenhet har hälsovårdsnämnderna fått stora möjlig— heter att anpassa tillämpningen till bl. a. samhällsutvecklingen. Det är emellertid svårt att klarlägga gränserna för hälsovårdsnämndernas befogenheter. vilket bl. .t. medför att den enskilde som utövareller ämnar utöva verksamhet som kan störa omgivningen har små möjligheter att bedöma när sanitär olägenhet kan anses föreligga."
Sanitär olägenhet är en juridisk term som skall täcka och kunna medge ingripanden under skiftande förhållanden. Var toleransgränsen för sanitär olägenhet går prövas från fall till fall.
I detta sammanhang vill HSU beröra en av regeringen till utredningen överlämnad motion (1975:887) om teknikproblem vid animalieproduktion. I motionen framhålls att en strukturomvandling skett inom animalieproduk- tionen varvid en ny teknik bl. a. i fråga om gödselhantering introducerats. Härvid har konflikter uppstått avseende de luktolägenheter som uppkommer vid gödselhanteringen. Enligt motionärerna bör olägenheterna accepteras som ett normalt inslag i produktionen eftersom de är temporära och inte hälsovådliga. Det bör förutsättas att den som valt bosättning i ettjordbruks- distrikt gjort detta efter att ha övervägt både för— och nackdelar.
HSU vill framhålla att flera olägenheter som kan förekomma vid anima- lieproduktion regleras genom föreskrifteri miljöskyddslagen. Eftersom den lagen är föremål för en särskild utredning har HSU ej anledning att ta upp frågor i förevarande hänseende som rör miljöskyddslagen. Nä' det gäller andra olägenheter. såsom exempelvis lukt, som kan falla under iälsovårds- stadgan anser HSU att lukt från gödsel generellt sett knappast kan utgöra sanitär olägenhet på landsbygden men väl att sådan lukt kan utgöra det inom
tätbebyggt område. Tätbebyggda områden förekommer även på landsbyg- den. I de fall animalieproduktion sker i närheten av ett sådant tätbebyggt område kan konflikt uppstå mellan jordbrukarnas krav på rationella bruk- ningsmetoder och de övriga boendes krav på en sanitärt godtagbar miljö. Det bör här framhållas att områden med tätbebyggelse oftast uppkommit efter kommunal planering. De där boende personerna har därför i många fall varit hänvisade till att välja bostadsort inom av kommunen anvisat område. Enligt HSU:s uppfattning bör bostadsområden inte förläggas i områden där mer intensiva olägenheter förutses uppkomma i samband med där redan befintlig animalieproduktion. Detta kan lättast ske genom att hänsyn härtill tas redan vid planeringen av nya bostadsområden. Hälsovårdsnämnderna (miljö- och hälsoskyddsnämnderna) kan därvid ofta bidra med information om var sådana olägenheter förekommer. Med olägenheter menar HSU i förevarande resonemang sådana som är onormalt intensiva och långvariga. Enligt HSU:s uppfattning bör inte olägenheter som kan förekomma med vissa intervaller vid normalt brukande av jorden generellt anses som sanitär olägenhet. Emellertid måste. som tidigare sagts, vid bedömningen av sanitär olägenhet omständigheterna prövas i varje enskilt fall.
HSU vill även beröra frågan om spridning av bekämpningsmedel vilken fråga uppmärksammats genom en omfattande debatt och genom olika aktioner. Det är främst spridning av fenoxisyror genom flygbesprutning som medfört att människor i många fall känt rädsla och förbittring. I en del av dessa fall har hälsovårdsnämnd försökt att ingripa mot spridningen genom att hävda att den inneburit sanitär olägenhet. HSU har förståelse för att spridning av bekämpningsmedel kan skapa oro. Emellertid måste framhållas att de preparat som det är fråga om registreras hos produktkontrollnämnden enligt den särskilda lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor. Vid registre— ringen bedöms bl. a. om medlet kan befaras medföra sådan olägenhet från miljö- och hälsoskyddssynpunkt att det ej bör få användas. Ett godkännande (registrering) innebär således att medlet får användas i enlighet med de anvisningar som fastställts för medlet i fråga. Hälsovårdsnämnd kan inte i dessa fall göra en egen bedömning av om ett registrerat medel förorsakar sanitär olägenhet. Detta betraktelsesätt är på intet sätt unikt för just bekämpningsmedel. I princip gäller samma förfarande verksamhet som godkänts enligt miljöskyddslagen. Hälsovårdsnämnd harju inte möjlighet att under åberopande av sanitär olägenhet ingripa mot villkor för verksamhet som godkänts av koncessionsnämnden. Med det sagda vill HSU framhålla att misstanke om att ett medel medför hälsorisker e. d. bör anmälas till den myndighet som svarar för medlets registrering.
Vad gäller användningen i den enskilda situationen av en hälso- och miljöfarlig vara skall emellertid också erinras om den allmänna aktsamhets- regeln (5 &) i lagen om hälso- och miljöfarliga varorenligt vilken bl. a. den som hanterar hälso- och miljöfarlig vara skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Detta senare innebär bl.a. att ett registrerat bekämpningsmedel inte självklart kan användas i alla sammanhang, eftersom även de mest detaljerade användningsföreskrifter, utfärdade av regeringen eller produktkontrollnämnden. inte kan täcka varje detalj i en användningssituation. Det återstår sålunda alltid ett större eller mindre
utrymme av eget ansvar för den som hanterar en hälso- och miljöfarlig vara att bedöma om han eller hon inte bryter mot nyss nämnda huvudregel att varorna skall användas på sådant sätt att skada på människor eller miljö förhindras eller motverkas. Här finns alltså motsvarande utrymme för den lokala tillsynsmyndigheten att kontrollera och i förekommande fall agera enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Även när det gäller generella föreskrifter för bekämpningsmedelshantering. liksom för andra hälso- och miljöfarliga varor. kan och skall hälsovårdsnämnden på lämpligt sätt utöva tillsyn över bestämmelsernas efterlevnad. Flygbesprutning utgör inget undantag härvidlag. Just när det gäller flygbesprutning och den lokala tillsynsmyndighetens kontroll idet enskilda fallet får hälsoskyddsaspekterna i stort sett anses tillgodosedda genom att hälsovårdsnämnd i förväg underrättas om den planerade åtgärden.
Som ovan framhållits bedöms bl. a. om ett medel kan befaras medföra sådan olägenhet från miljö- och hälsoskyddssynpunkt. att det ej bör få användas enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. I fråga om åtgärder mot flygbesprutning med fenoxisyror har jordbruksministern i svar den 11 april 1978 på interpellation (1977/781143) rörande denna fråga framhållit bl. a.: "Kommunerna har följaktligen möjligheter att bevaka de lokala intressena. och de möjligheterna bör enligt min mening i många fall kunna utnyttjas bättre än hittills. Jag vill erinra om att regeringen har för avsikt att lägga fram ett samlat skogspolitiskt program våren 1979. I det sammanhanget finns också möjligheten att ta upp frågan om ett eventuellt vidgat inflytande för kommunen när det gäller användningen av kemiska medel inom skogsbruket. Regeringen har i direktiven givit utredningen om naturresurs- och miljöpolitiken i uppdrag att se över lagstiftningen på naturresurs- och miljöområdet och finna former för vidgat inflytande för allmänheten över beslut som rör dess miljö. Det innebär att kommittén är oförhindrad —ja — bör ta upp exempelvis frågan om det kommunala inflytandet i sådana här frågor."
HSU finner med hänsyn till bl.a. vad sålunda anförts att frågan om flygbesprutning inte ligger inom ramen för utredningens uppdrag.
Begreppet sanitär olägenhet har fått sin närmare innebörd genom rättstill- lämpningen under den tid hälsovårdsstadgan varit i kraft. Härvid har dels erhållits en provkarta på faktorer som ansetts kunna orsaka sanitärolägenhet. dels viss vägledning för bedömandet av hur intensiv en menlig inverkan bör vara för att sanitär olägenhet skall anses föreligga. Som exempel på faktorer som rubricerats som sanitär olägenhet kan nämnas buller. luftförorening. bristfällig ventilation och uppvärmning. rökutsläpp. sprickor i tak. väggar och tvättställ.
Av direktiven framgår att det är den inte närmare preciserade innebörden av begreppet sanitär olägenhet som kan förorsaka problem. varför utred- ningen bör överväga en klarare definition. HSU har därför undersökt om begreppet kan förtydligas genom angivande av normer eller på annat sätt.
Under senare år har intresset ökat för fastställda normer eller gränsvärden förolika miljöfaktorer. Det finns flera skäl härför. Till en del kan detta intresse ses som ett led i den sociala utvecklingen mot höjd standard på olika områden. Denna standard bör kunna beskrivas och kontrolleras i mätbara formler. Ett av de viktigaste skälen till att frågor rörande normer har hög aktualitet torde vara att insikten har ökat om de miljöhot människan är utsatt
för och om de nya risker som den tekniska utvecklingen har fört med sig. Människorna upplever ett starkare behov av att veta om deras miljö är tillfredsställande. Detta gäller särskilt eventuella risker i samband med att olika kemiska varor används i ökad utsträckning och sprids i miljön.
När det gäller normer eller fasta gränsvärden kan önskade egenskaper hos miljön antingen beskrivas genom att mer eller mindre preciserade mål anges eller också genom att vissa minimikrav ställs som anger gränser för det tillåtliga. Dessa tillvägagångssätt behöver inte utesluta varandra utan kan tvärtom sägas komplettera varandra. I båda fallen kan i princip kvalitativa eller kvantitativa termer användas. Att ange gränsvärden eller normer för olika miljöfaktorer kan självfallet innebära en fastare reglering av miljöför- hållanden än att endast allmänt ange vissa mål eller nivåer.
Som nämnts omfattar begreppet sanitär olägenhet en hel rad olika negativa yttre faktorer. Beträffande en del av dem finns normer eller riktlinjer. Socialstyrelsen. och tidigare medicinalstyrelsen. har givit ut meddelanden. råd och anvisningar m. m. rörande hygien vid tillfälliga festplatser(1962: 106). sanitära krav på våra bostäder ( 1966:109 ). anslutning av klosett till sluten behållare utan avlopp (19671118 ). bakteriologiska och fysikalisk-kemiska vattenundersökningar (19671112. 122). sanitära krav på friluftsbad (1968z2). åtgärder mot råttor och möss (l97lz22). användning av rötslam som jordförbättringsmedel (1973 :30). hygien i frisersalong och annan lokal för hygienisk behandling (1974142). buller från byggplatser (1975150). hygien på campingplatser (197623) och desinfektion av avloppsvatten från sjukvårds- och liknande inrättningar(l976:67). [ trafikbullerutredningen ( SOU 1974:60 . l975:56. 1976121) har vissa bullernormer föreslagits. Statens naturvårdsverk har utfärdat riktvärden för externt industribuller(l973:5) och för svaveldioxid och stoft i luft (197618) samt riktlinjer för buller vid motorsport och bilprovningsbanor( 1975:6 ).ävensom för miljöskyddande åtgärder vid anima— lieproduktion (1976116). Vidare har naturvårdsverket utarbetat anvisningar för kontroll av miljöfarlig verksamhet vid ett flertal industrityper. bl. a. massa-. pappers— och fiberskiveindustrier (1973113). asfaltsverk (197425) och avfallsförbränningsanläggningar (1974223 ). I arbetarskyddsstyrelsens anvis- ningar (1974leO) har ett flertal hygieniska gränsvärden angivits.
Enligt HSU:s uppfattning kan erfarenheten av de normer och gränsvärden som finns betraktas som goda. HSU anser systemet med gränsvärden vara ett mycket betydelsefullt hjälpmedel för att komma till rätta med negativa yttre faktorer i miljön. HSU finner ej anledning föreslå att de gränsvärden som finns och som ofta givits ut med stöd av annan författning än hälsovårds- stadgan. blir bindande i den betydelsen att de skall tas in i hälsoskyddsför- ordningen. Gränsvärden tttfärdade av central myndighet kommer ändå i praktiken att fylla önskad funktion och därigenom göras bättre anpassbara till befintliga och nya värderingar. Hälsoskyddslagen bör ange generella krav som specificeras i föreskrifter eller allmänna råd. meddelade av central myndighet. Anförda synpunkter talar för att centrala myndigheter efterhand som förutsättningar finns utsträcker gränsvärdes- eller normsystemet till att avse allt flera negativa yttre faktorer i miljön.
HSU har således inte funnit sig böra precisera innebörden av sanitär olägenhet genom att utnyttja tillgängliga normer eller gränsvärden för de negativa yttre faktorerna. Sanitär olägenhet kan nämligen uppstå vid många
olika verksamheter där det inte är möjligt att ange normer. HSU vill emellertid framhålla att allteftersom normer och gränsvärden fastställs kommer såväl myndigheter som den enskilde att få ytterst värdefull vägledning avseende vad som kan anses utgöra sanitär olägenhet.
HSU har även övervägt om uttrycket sanitär olägenhet behöver bytas ut mot ett nytt uttryck. HSU har därvid i första hand prövat uttryck som "erforderligt hälsoskydd" och "godtagbar sanitär standard".
"Erforderligt hälsoskydd” har anknytning till den föreslagna författ- ningens namn "hälsoskyddslag". Uttrycket är rent språkligt positivt laddat till skillnad från "sanitär olägenhet".
"Godtagbar sanitär standard” knyter an till bostadssaneringslagens begrepp "lägsta godtagbara standard".
De ovan angivna begreppen är till sin innebörd lika oprecisa som sanitär olägenhet. Med hänsyn härtill och då det ej heller enligt HSU:s uppfattning följer några uppenbara fördelar med dessa begrepp finner HSU ej anledning föreslå att begreppet sanitär olägenhet ändras.
Beträffande tillämpningen av begreppet sanitär olägenhet anser HSU för sin del att i själva bedömningen av vad som är sanitär olägenhet inte skall ingå ekonomiska eller tekniska avvägningar. HSU är emellertid medveten om att det kan uppkomma situationer där ett förhållande klassificerats som sanitär olägenhet men där åtgärd inte omedelbart kan genomföras. Frågan blir därför hur en koppling skall kunna ske mellan konstaterad sanitär olägenhet och möjligheten att. bl. a. med hänsyn till ekonomiska och tekniska möjligheter. vidta åtgärder. Som exempel kan nämnas trafikbuller som kan utgöra sanitär olägenhet men där omständigheterna kan vara sådana att det kan ta förhållandevis lång tid att genomföra erforderliga åtgärder. Frågan blir i sådant fall vilken åtgärd som bör vidtas och när den skall genomföras. I detta hänseende finns redan i den nuvarande hälsovårdsstadgan. %" 71. möjlighet att anpassa åtgärden till faktiska förhållanden. I nämnda paragraf sägs att hälsovårdsnämnd äger antingen omedelbart eller efter råd eller uppmaningar och skäligt anstånd meddela föreläggande och förbud. Nämnden kan således förklara att sanitär olägenhet föreligger. men med hänsyn till de faktiska förhållandena göra en skälighetsbedömning av när åtgärder skall vara vidtagna. Det är enligt HSU:s uppfattning betydelsefullt att hälsovårds- nämnd påtalar alla faktorer som utgör sanitär olägenhet för att därigenom. om än i en del fall långsiktigt. kunna påverka utvecklingen.
l direktiven konstateras att en förtjänst med uttrycket sanitär olägenhet är att det finns stora möjligheter att anpassa tillämpningen till samhällsutveck- lingen. En nackdel med begreppet är att det är svårt att klarlägga gränserna för hälsovårdsnämndernas befogenheter. vilket även medför att den enskilde har små möjligheter att bedöma när risk för sanitär olägenhet föreligger. I sistnämnda avseende kan den enskilde dock få råd och upplysningar av hälsovårdsnämnden. Dessa bör kunna vara till god vägledning även om nämnden sällan kan uttala sig bestämt förrän ett visst förhållande föreligger. I detta sammanhang vill HSU även hänvisa till vad som sägs under avsnittet ”förebyggande åtgärder" (avsnitt 5.2 ovan).
Den omständigheten att begreppet sanitär olägenhet följer med ”i tiden” anser HSU vara mycket betydelsefull. Särskilt väsentligt är enligt HSU:s uppfattning att begreppet. utöver bl. a. vissa medicinska minimikrav rörande
hälsoskyddet. även måste inrymma de ändrade värderingar som följer av utvecklingen i samhället.
Begreppet sanitär olägenhet bygger. som framhölls av 1948 års hälsovårds- stadgekommitté (SOU 1953131 5. 72) och till vilket departementschefen i proposition (B 4621958 5. 133) till ny hälsovårdsstadga anslöt sig, på vissa grundkriterier. Dessa är
1. Olägenheten skall vara av någon betydenhet
2. Olägenheten skall inte vara av tillfällig natur
3. Olägenheten skall kunna inverka menligt i såväl fysiskt som psykiskt hänseende på en människas hälsotillstånd
4. Utgångspunkt för bedömningarna är den normala människans reaktio- ner.
HSU:s överväganden innebär i huvudsak inte något avsteg från dessa grundkriterier. Emellertid måste framhållas, att de inte kan vara mer än vägledande i stort. Varje enskilt fall måste därför bedömas med hänsyn till de särskilda omständigheter som kan föreligga.
Beträffande kriteriet nr 4 anser HSU det vara något missvisande att som utgångspunkt ha en normal människas reaktion. I samhället finns stora grupper av människor som har något speciellt problem, exempelvis allergier eller andra liknande överkänslighetsreaktioner, utan att för den sakens skull betraktas som onormala. Enligt HSU:s mening bör utgångspunkten för bedömningar i stället vara normala mänskliga reaktioner. När det gäller denna utgångspunkt bör miljö- och hälsoskyddsnämnderna enligt HSU:s uppfattning inta en generös inställning. Människor med särskilda problem bör självfallet erhålla den hjälp som lagstiftningen kan ge genom nämndens tolkning.
I förslaget till hälsoskyddslag har HSU angivit att "med sanitär olägenhet avses i denna lag sådan icke tillfällig störning som kan medföra olägenhet av någon betydelse för människors hälsa”.
6.1.3 Förslag
HSU föreslår att begreppet allmän hälsovård ersätts med hälsoskydd, att begreppet sanitär olägenhet bibehålls samt att de nya författningarna benämns hälsoskyddslagen och hälsoskyddsförordningen.
7. Tillsyn m.m.
7.1. Gällande rätt
Enligt 2 % hälsovårdsstadgan skall hälsovårdsnämnd ha det närmaste inse- endet över allmänna hälsovården inom kommunen.
Enligt 35 hälsovårdsstadgan skall länsstyrelsen vaka över den allmänna hälsovården i länet. Om länsstyrelsen får kännedom om missförhållanden i hälsovårdshänseende skall den se till att tjänliga åtgärder vidtas för att undanröja dem. Vid sin tillsyn över att kommuner, hälsovårdsnämnder och särskilda befattningshavare fullgör sina åligganden avseende allmänna hälsovården äger länsstyrelsen med stöd av 81 % hälsovårdsstadgan meddela vitesföreläggande.
Enligt 4 & hälsovårdsstadgan utövas högsta tillsynen över allmänna hälsovården i riket av socialstyrelsen och statens livsmedelsverk med den fördelning dem emellan som framgår av verkens instruktioner. Verken skall efter samråd med därav berörda myndigheter till ledning för hälsovårds- nämnderna meddela råd och anvisningar rörande allmänna hälsovården.
7.2. Problem och överväganden
Lokal til/syn
Hälsovårdsnämnd utövar f. n. den lokala tillsynen över allmänna hälsovår— den. HSU har inte funnit anledning föreslå någon förändring beträffande det lokala tillsynsansvaret. Detta bör således omhänderhas av hälsovårdsnämnd, enligt den nya benämningen miljö- och hälsoskyddsnämnd.
Regional til/syn
Tillsyn på regional nivå utövas enligt hälsovårdsstadgan av länsstyrelsen. HSU anser det vara naturligt att länsstyrelsen även i fortsättningen utövar den regionala tillsynen över hälsoskyddet. För det fall överklagade hälso- skyddsärenden i framtiden prövas av de föreslagna länsdomstolarna i stället för av länsstyrelse kommer länsstyrelsens uppgifter på hälsoskyddets område att bli av renodlad tillsynskaraktär.
I länsstyrelsens tillsyn bör utöver uppgifter som generellt åvilar länssty- relsen enligt länsstyrelseinstruktionen (l974z460) ingå rådgivning till miljö-
och hälsoskyddsnämnden.
I instruktion för länsläkarväsendet (19651792) anges bl. a. att länsläkaror— ganisationen skall "vaka över att gällande föreskrifter iakttas” beträffande den allmänna hälsovården. Denna föreskrift, som kan tolkas som en skyldighet för organisationen att utöva tillsyn över hälsovårdsnämndernas verksamhet, har förorsakat en del missförstånd. Med hänsyn härtill föreslår HSU i första hand att nämnda föreskrift utgår ur instruktionen eller, i andra hand, formuleras om så att det inte föreligger någon risk för en samman- blandning mellan vad som sägs i instruktionen och en formell tillsynsfunk- tion.
Enligt gällande hälsovårdsstadga (81 &) kan länsstyrelse meddela vitesfö- reläggande gentemot hälsovårdsnämnd eller mot särskild befattningshavare hos nämnden. Såvitt HSU känner till har denna möjlighet inte utnyttjats av länsstyrelserna. Med hänsyn härtill framstår länsstyrelsens befogenhet att utfärda vitesföreläggande som överflödig.
C entra/ til/syn
Den centrala tillsynen enligt hälsovårdsstadgan utövas av socialstyrelsen och statens livsmedelsverk. Livsmedelsverket utövar central tillsyn inom livs- medelshygienen enligt livsmedelslagen . En anledning till att livsmedels- verket tagits upp som central myndighet i hälsovårdsstadgan är verkets intresse av kontrollen av konsumtionsvatten. Frågan om livsmedelsverket skall anges som tillsynsmyndighet i hälsoskyddslagen beror på hur frågan om tillsynen över kontrollen av konsumtionsvatten löses. Detta berörs nedan under avsnitt 8.4.
Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för hälso- och sjukvår- den. Hälsoskyddslagen har en nära och grundläggande anknytning till frågor som berör socialstyrelsens verksamhetsområde. Denna nära anknytning anser HSU vara ytterst väsentlig. Med hänsyn därtill förordar HSU att socialstyrelsen skall vara central tillsynsmyndighet enligt hälsoskyddsla- gen.
I hälsoskyddslagen finns bl.a. föreskrifter om miljö- och hälsoskydds- nämnd. Nämnden har även uppgifter som regleras i annan lagstiftning. Enligt denna är statens naturvårdsverk ofta central tillsynsmyndighet. Även i hälsoskyddslagen regleras frågor, exempelvis rörande avlopp, som har nära anknytning till naturvårdsverkets verksamhetsområde. Därför bör också naturvårdsverket utöva viss tillsyn enligt hälsoskyddslagen.
Det nära samband som finns mellan hälsoskyddslagen och annan lagstift- ning som har betydelse för miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet motiverar att det här uttryckligt framhålls att den centrala tillsynen skall utövas efter samråd med andra berörda centrala myndigheter.
Den centrala tillsynen bör utöver uppgiften att meddela nödvändiga föreskrifter vara av rådgivande karaktär. De centrala myndigheternas huvuduppgift bör vara att ge miljö- och hälsoskyddsnämnderna vägledning vid tillämpningen av hälsoskyddslagstiftningen.
Beträffande tillsyn rörande försvarsmakten se avsnitt 8.12.
7.3. Förslag
HSU föreslår att miljö- och hälsoskyddsnämnd, länsstyrelse, socialstyrelsen och statens naturvårdsverk skall utöva tillsyn enligt hälsoskyddslagen. HSU föreslår vidare att länsstyrelsens nuvarande befogenhet enligt gällande rätt att meddela vitesföreläggande mot hälsovårdsnämnd m.m.
utgår.
8. Olika sakområden
8.1. Om bostad
8.1.1. Gällande rån
Frågor som rör bostäder regleras i flera författningar. I förevarande samman- hang berörs hälsovårdsstadgan, byggnadsstadgan, bostadssaneringslagen och vissa föreskrifter ijordabalkens 12 kap. om hyra. Härutöver lämnas en kort redogörelse för samordning mellan byggnadsnämnds och hälsovårdsnämnds arbetsuppgifter samt bostadsbyggandet.
H älso vär'zlssradgan
Hälsovårdsstadgan innehåller ett särskilt kapitel (3 kap.) om bostäder. Detta inleds med en allmän föreskrift vari sägs att byggnad, som inrymmer boningsrum, skall vara så anordnad och inredd samt underhållas och skötas på sådant sätt, att sanitär olägenhet inte uppstår för dem som uppehåller sig i byggnaden (15 5). De följande paragraferna (16—19 åå) innehåller närmare bestämmelser om bostadsutrymmenas anordnande och inredning m. m.
Beträffande boningsrum föreskrivs i 165 1) att det skall vara av sådan storlek att det erbjuder däri boende tillfredsställande utrymme, 2) att det skall vara försett med fönster som vetter omedelbart åt det fria och som ger rummet god dager, 3) att det genom fönster eller annan lämplig anordning skall kunna erhålla erforderlig luftväxling, 4) att det skall kunna hållas tillfredsställande uppvärmt, 5) att det skall erbjuda erforderligt skydd mot fuktighet samt 6) att det skall vara försett med anordningar som medför i möjligaste mån betryggande skydd mot olägenheter genom lukt, vattenånga, värme, ljud och dylikt från angränsande utrymmen. Bestämmelserna i punkterna 3—6 gäller även beträffande särskilt utrymme för matlagning. Sådant utrymme skall dessutom ha en med hänsyn till matlagning ändamåls- enlig inredning (17 å).
Bostadslägenhet skall enligt 18 & vara försedd med förstuga, vindfång eller annan motsvarande anordning, garderob eller annat för förvaring av kläder lämpligt utrymme, som skall vara av erforderlig storlek och om möjligt kunna hållas tillfredsställande uppvärmt, samt egen toalett. Föreligger särskilda förhållanden kan toalett gemensam för flera bostadslägenheter godtas. Har lägenheten särskilt utrymme för matlagning, skall det vara försett med skafferi av erforderlig storlek och med tjänlig ventilationsanordning. I stället för skafferi kan annat för ändamålet lämpligt utrymme godtas. I mån av
behov skall bostadslägenhet ha tillgång till tvättstuga och torkrum.
Bostadslägenhet skall ha lätt tillgång till vatten ierforderlig mängd och av tillfredsställande beskaffenhet till dryck, matlagning och andra hushållsän- damål (19 5). Den bör vidare vara försedd med avlopp för spillvatten.
I 20% lämnas föreskrifter om bostadsvård och skydd för närboende och i 21 & finns föreskrifter rörande trångboddhet.
I 22 & ges möjlighetertill dispens från bestämmelserna i 16—19 Så för bostad som används endast under viss årstid eller eljest i begränsad omfattning, närmast med tanke på fritidsbebyggelsen.
Enligt 76å hälsovårdsstadgan åligger det hälsovårdsnämnd att inom hälsovårdstätort genomföra återkommande besiktning av bostäder.
Byggnarlslagen
Byggnadslagen (19471385) innehåller bestämmelser om fysisk planering och om byggande. Närmare föreskrifter om tillämpningen av lagen finns i byggnadsstadgan (19591612). Ett särskilt kapitel (5 kap.) i byggnadsstadgan handlar om byggande och innehåller bestämmelser om byggnads anordnande, inredning m. m. Enligt 46% gäller att byggnad för stadigvarande bruk som innehåller bostads- eller arbetsrum skall anordnas och inredas så, att den ger möjlighet till trevnad och god hygien. Paragrafen innehåller dessutom bestämmelser om bl.a. värme- och ljudisolering, skydd mot fukt, uppvärmning och ventilation. Beträffande byggnad med mer än två bostadslägenheter före- skrivs i 47 åbl. a. dels att till sådan lägenhet skall höra vindskontor eller annat därmed jämförligt förvaringsrum samt lämpligt utrymme för förvaring av matvaror, dels att de boende skall ha tillgång till tvättstuga och torkrum. Byggnad skall underhållas så att hållfastheten inte äventyras samt brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad inte uppkommer (50 å). Rörande tillämpningen av 5 kap. byggnadsstadgan utfärdar statens planverk särskilda föreskrifter jämte råd och anvisningar — senast Svensk Byggnorm 1975 (SBN 1975). SBN innehåller anvisningar både för nybyggnad och ombyggnad.
Bostadssaneringslagen
Bostadssaneringslagen tillämpas på fastighet på vilken det finns bostadslä- genhet som fastighetens ägare regelmässigt hyr ut för annat ändamål än fritidsändamål och som inte utgör del av hans egen bostad. Lagen gäller inte fastighet som tillhör stat eller kommun (1 g").
Om bostadslägenhet inte har den lägsta standard som kan godtas enligt vad som närmare anges i det följande äger hyresnämnd efter ansökan av kommun eller organisation av hyresgäster meddela fastighetsägare s. k. upprustnings- åläggande (2 ;" 1 st.). Ett sådant åläggande innebär att fastighetsägaren blir skyldig att vidta den åtgärd som behövs för att lägenheten skall uppnå lägsta godtagbara standard. En förutsättning för meddelande av åläggande är att fastigheten med hänsyn till kostnaden för den åtgärd som avses med åläggandet kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte (5 å). Brister denna förutsättning eller kan det antas att byggnadslov till åtgärden inte kommer att
beviljas får hyresnämnden i stället meddela s. k. användningsförbud mot att använda lägenheten för bostadsändamål.
Rättar sig inte fastighetsägaren efter meddelat upprustningsåläggande kan hyresnämnden efter ansökan av kommunen besluta att fastigheten skall ställas under förvaltning enligt bostadsförvaltningslagen . Kommunen kan även berättigas att inlösa fastigheten (16 å).
Föreskrifterna om lägsta godtagbara standard finns i 2 bä bostadssane- ringslagen. Där sägs att bostadslägenhet skall anses ha lägsta godtagbara standard om den är försedd med anordning inom lägenheten för
kontinuerlig uppvärmning,
kontinuerlig tillgång till varmt och kallt vatten för hushåll och hygien, avlopp för spillvatten, personlig hygien, omfattande toalett och tvättställ samt badkar eller dusch, försörjning med elektrisk ström för normal hushållsförbrukning, matlagning, omfattande spis, diskho, kylskåp, förvaringsutrymmen och avställningsytor.
åL—JN—
ONLA
Vidare skall tillgång finnas till förrådsutrymmen inom fastigheten och till anordning för hushållstvätt inom fastigheten eller inom rimligt avstånd från denna.
Härutöver föreskrivs beträffande lägsta godtagbara standard att huset inte får ha sådana brister som avses i 48 a & 2 st. byggnadsstadgan. I den nämnda paragrafen sägs att sådana brister i byggnad som avser hållfasthet, brandsä- kerhet eller sanitära förhållanden och som innebär så avsevärda olägenheter att de inte skäligen kan godtas skall undanröjas.
Föreligger särskilda skäl, skall bostadslägenhet utan hinder av vad som sägs i punkt 4 om lägsta godtagbara standard anses ha sådan standard om tillgång till toalett finns i nära anslutning till lägenheten och anordning för bad eller dusch finns i huset. Förekommer eljest avvikelser från vad som föreskrivs i 2 bä ] och 2 st. bostadssaneringslagen, skall lägenheten ändå anses ha lägsta godtagbara standard, om särskilda skäl föreligger och avvikelsen inte är betydande.
"Hyres/agen” ( jordabalken 12 kap.)
ljordabalken 12 kap. 9—1959 finns föreskrifter rörande "lägenhetens skick och hinder i hyresrätten". Det åligger hyresvärd att under hyrestiden hålla lägenheten i sådant skick att den enligt allmän uppfattning i orten är fullt brukbar för det avsedda ändamålet (9 och 15 åå). Hyresvärd skall beträffande lägenhet som är uthyrd till bostad med skäliga tidsmellanrum ombesörja tapetsering, målning och andra sedvanliga reparationer med anledning av lägenhetens försämring genom ålder och bruk (15 & 2 st.).
Hyresnämnden kan på hyresgästs ansökan om s.k. reparationsföreläg- gande ålägga hyresvärd att avhjälpa brist eller annan skada (16 å). Sådant föreläggande, som kan förenas med vite, får ges om
1 lägenheten skadas under hyrestiden utan att hyresgästen är ansvarig för skadan,
2 hyresvärden brister i sin skyldighet att med skäliga tidsmellanrum ombesörja tapetsering, målning och andra sedvanliga reparationer på grund av normal förslitning, 3 hinder eller men på annat sätt uppstår i nyttjanderätten utan att hyresgästen själv är skuld därtill.
I föreläggandet skall hyresnämnden bestämma vilka åtgärder som skall vidtas och den tid inom vilken arbetet skall vara utfört. Som exempel på sådant men i nyttjanderätten som kan medföra att reparationsföreläggande utfärdas kan nämnas stopp i avlopp i enskild lägenhet eller obrukbar tvättmaskin i gemensam tvättstuga.
Samordning mellan byggnadsnämnds och hälsovårdsnämnds arbetsupp- gifter
Först kan konstateras att byggnads- och hälsovårdslagstiftningama sedan många år tillbaka haft ett nära samband. Både byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd svarar för myndighetsutövning på det kommunala planet. Båda nämnderna handlägger frågor som har direkt samband med boendet i olika former. Någon riktigt klar gränsdragning mellan dessa nämnders kompetensområden finns inte. I det praktiska arbetet har ändå arbetsfördel- ningen i stort skett efter den principen att hälsovårdsnämndens verksamhet inriktats på befintlig bebyggelse, medan byggnadsnämndens främst avsett ny- och ombyggnad. För att undvika kompetenskonfiikter mellan de båda nämnderna har både i hälsovårdsstadgan och i byggnadsstadgan intagits bestämmelse om att vederbörande nämnd har att samarbeta med övriga myndigheter, vilkas verksamhet berör nämndens arbetsområde.
Bostadsbyggandet
Under åren 1965—1975 har bostadsbyggandet i landet varit intensivt och ca 650 000 nya bostadslägenheter har tillkommit. Under de två—tre senaste åren har emellertid nyproduktionen av bostäder minskat. Samtidigt har emellertid saneringsverksamheten ökat i omfattning, varigenom äldre och undermåliga bostadslägenheter upprustats eller ombyggts till högre standard. Lägenhe- ternas fördelning med hänsyn till utrustningsstandard framgår av nedanstå- ende tabell som avser förhållandena den 1 november 1975. Beträffande lägenheternas kvalitetsgrupper må nämnas följande.
1 Avser lägenheter med vattenledning, avlopp, wc, centralvärme, bad- eller duschrum, byggda år 1956 eller senare; Avser samma förhållanden men för lägenheter byggda år 1955 och tidigare; Lägenheter med vatten, avlopp, wc och centralvärme; Lägenheter med vatten, avlopp och wc; Lägenheter med vatten, avlopp och centralvärme; Lägenheter med vatten och avlopp samt slutligen Lägenheter som saknar vatten och/eller avlopp. lx)
NICNLAJÄDJ
Antal bostadshushåll efter lägenhetens kvalitetsgrupp den 1 november 1975
Lägenheter i kvalitetsgrupp
] 2 3 4—6 Samtliga hushåll 3 529 820 1 640 464 I 314 908 245 536 188 074 Hushåll i småhus I 468 729 546 022 664 948 85 031 119 912
Av tabellen framgår att det den 1 november 1975 i hela landet fanns totalt över 482 000 lägenheter inom kvalitetsgrupperna 3—7, dvs. de grupper som i något hänseende inte uppfyller lägsta godtagbara standad enligt bostadssa- neringslagen. Av dessa lägenheter var över 248 000 lägenheter belägna i småhus och över 233 000 belägna i flerfamiljshus.
8.1.2. Problem och överväganden
Ett flertal av hälsovårdsstadgans nuvarande föreskrifter om bostad utfor- mades i mitten av 1930-talet. Syftet med föreskrifterna var att tillförsäkra de boende en viss sanitär minimistandard. Hälsovårdsnämndernas bostadshy— gieniska övervakning har emellertid, allteftersom den äldre bebyggelsen moderniserats och en omfattande nyproduktion ägt rum, ändrat karaktär. Det är numera relativt sällsynt att hälsovårdsnämnderna behöver ingripa mot trångboddhet eller mot fuktiga, dragiga, mörka och otillräckligt uppvärmda bostäder.
De olägenheter som nämnderna ingriper mot domineras av bullerstör- ningar av skilda slag, ventilationsproblem, bristande isolering o. d.
I HSU:s direktiv framhålls bl.a.:
Bestämmelser om hygieniska krav på bostäder finns förutom i hälsovårdsstadgan och byggnadsstadgan även i bostadssaneringslagen. Saneringslagens bestämmelser om lägsta godtagbara bostadsstandard innebär betydligt högre krav än hälsovårdsstadgans motsvarande bestämmelser. Detta kan medföra problem vid den praktiska tillämp- ningen av stadgan. De sakkunniga bör överväga åtgärder för att anpassa hälsovårds- stadgan till de nämnda författningarna.
HSU har således att pröva om föreskrifterna för bostad i den föreslagna hälsoskyddsförfattningen kan anpassas till i första hand bostadssaneringsla- gens bestämmelser om lägsta godtagbara bostadsstandard.
Bostadssaneringslagen trädde i kraft den 1 januari 1974. Den hade dessförinnan prövats i ett mycket omfattande remissförfarande. HSU utgår därför i sina fortsatta överväganden från att föreskrifterna i bostadssanerings- lagen ger uttryck för den minimistandard riksdagen anser skall finnas i sanerade och nyproducerade bostäder. HSU utgår även ifrån att riksdagen i och med antagandet av bostadssaneringslagen önskat ange den minimistan- dard som varje bostad, så långt möjligt, bör ha.
I hälsovårdsstadgan och bostadssaneringslagen finns olika kravnivåer beträffande bostäder. Innan HSU diskuterar frågan om en samordning av dessa bestämmelser vill utredningen slå fast att diskussionen inte rör hur den saneringsverksamhet, som bedrivs inom en kommun, skall ske. Sanerings- verksamheten skall självfallet utformas på de grunder som anges i bostadssa-
48 503 43 776
Upp- gift saknas
11681 9040
neringslagen. Hälsoskyddsförfattningen skall således inte användas som instrument för att genomföra erforderlig upprustning inom det icke moderna bostadsbeståndet. Däremot bör miljö— och hälsoskyddsnämnden självfallet verka för, exempelvis i det kommunala planeringsarbetet, att saneringsinsat- serna inom kommunen i första hand inriktas på det bostadshygieniskt mest eftersatta bostadsbeståndet. Detta kan ske genom att miljö- och hälsoskydds— nämnden hörs vid upprättandet av saneringsplaner samt att nämnden även i övrigt påtalar vilka fastigheter som främst behöver saneras.
HSU anser det vidare vara nödvändigt att inför de fortsatta resonemangen klargöra en betydelsefull skillnad mellan hälsovårdsstadgans och bostadssa- neringslagens syften. I hälsovårdsstadgan och i bostadssaneringslagen före- kommer olika grundläggande begrepp, sanitär olägenhet resp. Iägsta godtag- bara standard. Det först nämnda beskriver en situation från hygienisk synpunkt, medan det andra ger uttryck för en standardnivå. På samma sätt som dessa två begrepp har olika innebörd har hälsovårdsstadgan och bostadssaneringslagen olika syften, i det första fallet skydd för människans hälsa och i det andra krav på människans bostadsstandard. Dessa olikheter mellan de två författningarna medför att det enligt HSU:s mening inte är möjligt att höja kraven i begreppet sanitär olägenhet till den nivå som motsvarar lägsta godtagbara standard enligt bostadssaneringslagen. ] det senare begreppet ingår komponenter som inte kan sägas vara nödvändiga från hälsoskyddssynpunkt.
I hälsovårdsstadgan finns föreskrifter om bostad som bl. a. avser uppvärm- ning, tillgång till vatten, avlopp, hygien och matlagningsutrymme. Föreskrif- terna i bostadssaneringslagen om lägsta godtagbara standard innehåller krav på anordning för kontinuerlig uppvärmning och tillgång till varmt och kallt vatten, avlopp, hygien, elektrisk ström och matlagning. Härutöver skall enligt bostadssaneringslagen finnas tillgång till förrådsutrymme inom fastig- heten och till anordning för hushållstvätt inom fastigheten eller inom rimligt avstånd från denna. I hälsovårdsstadgan sägs att bostadslägenhet i mån av behov skall ha tillgång till tvättstuga och torkrum.
Materiellt sett är således kraven i bostadssaneringslagen högre än i hälsovårdsstadgan.
Enligt HSU:s uppfattning är det otillfredsställande med två skilda kravni- våer inom näraliggande lagstiftningsområden även om syftena med reSp. författning är olika. Kraven på bostad i bostadssaneringslagen måste, som tidigare nämnts, anses motsvara den eftersträvade minimibostadsstandarden i dagens samhälle. Föreskrifterna om bostad i hälsovårdsstadgan innehåller också minimikrav men i stadgan är det fråga om sanitära sådana. I båda författningarna finns, som ovan framhållits, likaledes bestämmelser om hur en bostad skall vara anordnad. I bostadssaneringslagen är det fråga om anordningar för att lägsta godtagbara standard skall föreligga och i hälso- vårdsstadgan rör det sig om anordningar för att sanitär olägenhet skall undvikas.
Såvitt gäller kraven på hur en bostad bör vara anordnad anser HSU att bostadssaneringslagens krav på lägsta godtagbara standard bör vara vägle- dande för hälsoskyddsförfattningens utformning. Detta innebär emellertid att kraven i en del avseenden måste sättas högre i hälsoskyddsförfattningen än vad som är motiverat för att undvika sanitär olägenhet. Många av dagens
bostäder är inte anordnade på sådant sätt att de uppfyller kraven för lägsta godtagbara standard. Den föreslagna förändringen måste därför verka på sikt och bör inte omfatta alla bostadslägenheter.
HSU föreslår två regler i hälsoskyddsförfattningen för kontroll av bostad. Enligt den ena skall byggnad som inrymmer bostad med tillhörande utrym- men, i enlighet med vad som redan gäller, vara inredd på sådant sätt och skall skötas och brukas så att sanitär olägenhet inte uppstår. En bostad skall således i överensstämmelse med gällande rätt bl. a. vara av sådan storlek att den erbjuder däri boende tillfredsställande utrymme och den skall anordnas så att den ger betryggande skydd mot buller, skakningar, värme, drag m. m. Vidare skall boningsrum och kök vara försedda med fönster och erbjuda tillfredsstäl- lande dagsljus. Dessa bestämmelser skall gälla samtliga bostäder. Undantag härifrån får göras för bostad som endast används under viss årstid eller eljest i begränsad omfattning, t. ex. fritidshus. Dessutom kan bostadslägenhet som inte fyller sagda krav få upplåtas som bostad om särskilda skäl föreligger. Det kan i dessa fall vara fråga om en byggnads ålder eller konstruktion och i vilken omfattning en lägenhet utnyttjas. Vidare kan andra särskilda skäl vara att en fastighet skall rivas inom en snar framtid.
De ytterligare föreskrifter som är nödvändiga till skydd mot sanitär olägenhet i bostad föreslås meddelade av förvaltningsmyndighet eller kommun efter regeringens bemyndigande.
Som ovan sagts rör den första regeln frågan om sanitär olägenhet och den skall gälla alla byggnader som inrymmer bostad. Den andra regeln tar sikte på att garantera att de anordningar som skall finnas i vissa bostadslägenheter verkligen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det är här fråga om bostadslä- genhet som enligt särskilda föreskrifter har försetts med eller fått tillgång till anordning för värme, vatten. belysning, avlopp, hygien och matlagning. Uppräkningen motsvarar i huvudsak de krav på anordningar som finns i bostadssaneringslagen för lägsta godtagbara standard. Enligt förslaget skall de anordningar som således finns hållas i sådant skick att de är brukbara för avsett ändamål. Föreskriften gäller emellertid, som tidigare sagts, ej alla bostadslägenheter som försetts eller fått tillgång till dessa anordningar utan endast de bostadslägenheter som har upprustats med stöd av åläggande enligt bostadssaneringslagen eller hyreslagen eller som har uppförts i enlighet med byggnadsstadgans nuvarande föreskrifter om nybyggnad. Avsikten är således inte att med stöd av hälsoskyddslagstiftningen genomföra någon form av bostadssane—ring.
Den här föreslagna lösningen medför bl. a. att ingripande mot bristande funktion i vissa lägenheter kan ske med stöd av hälsoskyddslagen eller hyreslagen. Detta förhållande är i och för sig inte lyckligt, särskilt som den rättsliga proceduren är olika enligt de två lagarna. Ordningen enligt hälso- skyddslagen är miljö- och hälsoskyddsnämnd—länsstyrelse-kammarrätt—re- geringsrätt och enligt hyreslagen hyresnämnd—bostadsdomstol. Detta förhål- lande med olika instansordning är dock inte unikt. Redan innan ordningen med reparationsföreläggande infördes i hyreslagen kunde hyresgäst på civilrättslig våg av hyresvärd framtvinga en åtgärd eller ersättning för kostnad för åtgärden. Hyresgäst kunde i fall där det var fråga om något som förorsakade sanitär olägenhet välja att vända sig till hälsovårdsnämnd eller att själv föra talan i annan ordning. Denna valfrihet har såvitt känt inte medfött
några problem. HSU:s förslag innebär således inte i detta avseende någon ändring av vad som tidigare gällt.
Återkommande bostadsinspektion
Enligt 76,9 hälsovårdsstadgan åligger det hälsovårdsnämnd att inom hälso- vårdstätort genomföra återkommande besiktning av bostäder.
Inom många av landets kommuner har någon fortlöpande besiktning av bostäder i enlighet med 76 & hälsovårdsstadgan av olika skäl inte genomförts. Sporadiska insatser har skett liksom också fortlöpande besiktning i anslut- ning till byggnadsnämndens Slutbesiktning av nybyggda fastigheter. 1 det alldeles övervägande antalet fall där sanitära bristfälligheter föreligger torde det räcka med att allmänheten själv anmäler förhållandena till vederbörande miljö- och hälsoskyddsnämnd. Nämndens bostadshygieniska insatser i det saneringsmogna fastighetsbeståndet bör som tidigare framhållits ske inom ramen för kommunens saneringsverksamhet. Det bör ankomma på vederbö— rande miljö- och hälsoskyddsnämnd att själv avgöra i vilken omfattning återkommande bostadsinspektion inom kommunen skall ske. Någon före- skrift angående bostadsinspektion motsvarande den som finns i nuvarande hälsovårdslagstiftning bör inte intas i en ny hälsoskyddslag.
8.1.3. Förslag
HSU föreslår att de nuvarande föreskrifterna rörande sanitära förhållanden i bostäder i huvudsak bibehålls i hälsoskyddsförfattningen.
HSU föreslår vidare att om bostadslägenhet, enligt vad därom särskilt föreskrivits, har försetts med eller fått tillgång till anordning för värme, vatten, belysning, avlopp, hygien och matlagning skall anordningarna hållas i sådant skick att de är brukbara för avsett ändamål.
HSU föreslår slutligen att föreskrifterna om återkommande bostadsinspek- tion inte bibehålls i den nya hälsoskyddsförfattningen.
8.2. Om samlingslokal m. m.
8.2.1. Gäl/ande rärr
Föreskrifter rörande samlingslokal, hotell och pensionat m.m. finns i 23—24 åå hälsovårdsstadgan och i 45 normalhälsovårdsordningen.
Med samlingslokal avses enligt hälsovårdsstadgan (23 &) lokal där ett större antal människor brukar tillfälligt samlas, såsom gudstjänstlokal, offentliga sammanträdesrum, väntsal, teater, biograf och danslokal. Arbetslokaler, skolor och sjukhus m. m. räknas enligt hälsovårdsstadgan inte till samlings- lokal.
Enligt 23 och 24 åå hälsovårdsstadgan skall samlingslokal reSp. hotell, pensionat, resanderum, vandrarhem och annan dylik lokal, vari tillfällig bostad yrkesmässigt tillhandahålls allmänheten, vara så anordnade och inredda samt underhållas och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår för den som uppehåller sig i lokalen. Härutöver finns bestämmelser om
erforderlig luftväxling, tillfredsställande uppvärmning och tillgång till klosett och urinoar.
I normalhälsovårdsordningen finns förslag till ytterligare föreskrifter om hotell och pensionat m. m. Dessa är närmast av detaljkaraktär och rör anvisningar om vädring, rengöring m.m. Tillsyn utövas av hälsovårds- nämnd.
8.2.2. Problem oeh överväganden
Hälsovårdsnämnds tillsyn över hotell, pensionat, samlingslokaler etc. omfattar temperatur, ventilation, luftfuktighet, skydd mot buller, isolering mot fukt och kyla m. m. Denna tillsyn är hälsovårdsnämnderna inte skyldiga att fortlöpande utöva i lokaler, där andra myndigheter utövar tillsyn. Andra lagutskottet framhöll i sin behandling av förslaget till nuvarande hälsovårds- stadga: ”Någon fortlöpande tillsyn av hälsovårdsnämnden vid sidan av andra tillsynsmyndigheters verksamhet torde sålunda i allmänhet inte kunna anses behövlig. men å andra sidan är det av värde att hälsovårdsnämnden genom stickprovsundersökningar bildar sig en uppfattning om den hygieniska standarden inom just t. ex. skolor och privata sjukhus. Vid misstanke om mindre goda sanitära förhållanden inom en inrättning såsom de nu angivna och framför allt då anmälan om sanitära missförhållanden inkommit till nämnden, bör nämnden självfallet verkställa besiktning och därefter vidta eventuella erforderliga åtgärder, i första hand genom att framlägga sina synpunkter inför inrättningens styrelse.”
HSU anser för sin del att skäl kan anföras för att utvidga hälsovårdsstad- gans bestämmelser om samlingslokal till att omfatta även andra lokaler och inrättningar, där människor vistas och där behov föreligger att tillförsäkra dem hygieniskt tillfredsställande miljö. Motivet för en utökning är bl. a. att hälsovårdsnämnderna f.n. utövar tillsynen över de flesta lokalerna i ett speciellt avseende, nämligen beträffande livsmedelshantering, varför det kan anses praktiskt att samma personal sköter tillsynen även i andra avseenden. Ett annat skäl är att inrättningen i fråga har en sådan uppenbart lokal anknytning att det ter sig naturligt att även tillsynen får en mer lokal förankring.
En utvidgning av bestämmelserna medför att miljö- och hälsoskydds- nämnd får en väsentligt ökad tillsynsskyldighet. Detta kan på vissa orter innebära stora påfrestningar på den befintliga organisationen. I en del fall kommer därför en resursförstärkning att erfordras.
Vad avser den speciella tillsynen som annan myndighet utövar, exem- pelvis i fråga om vården inom vissa vårdinrättningar, bör klart fastslås att en tillsyn från miljö- och hälsoskyddsnämnd på intet sätt ersätter denna specialtillsyn. Miljö- och hälsoskyddsnämnds tillsyn skall helt inriktas på hygieniska förhållanden och således omfatta en fortlöpande tillsyn över underhåll, skötsel och renhållning, ventilation, vatten, avlopp, eventuella omgivningsstörande effekter o.d. Annan myndighets tillsyn har ett helt annat huvudsyfte, nämligen att kontrollera den vård eller speciella verk- samhet som bedrivs i lokalerna.
Den direkta tillsynen över skolor och därtill hörande lokaler i hygieniskt hänseende handhas nu av Skolläkare och Skolsköterskor. Denna tillsyn bör
enligt HSU:s mening övertas av miljö- och hälsoskyddsnämnden som med stöd av hälsoskyddslagstiftningen har bättre möjligheter att komma till rätta med brister och missförhållanden i hygieniskt avseende än en enskild befattningshavare inom den verksamhet som skall kontrolleras.
Beträffande vissa lokaler och vårdinrättningar utövas f. n. den direkta tillsynen av länsläkarorganisationen. Socialstyrelsen har den 28 mars 1973 emellertid föreslagit, att hygientillsynen flyttas över till hälsovårdsnämn- derna vad avser följande objekt: barnhem, barnkolonier, barnstugor, elev- hem, vårdanstalter för alkoholmissbrukare, inackorderingshem för alkohol- missbrukare, ålderdomshem, behandlingshem eller inackorderingshem för narkotikamissbrukare, allmänna häkten och polisarrester, ungdomsvårds- skolor och kriminalvårdsanstalter.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden skall även ha tillsyn rörande de hygie- niska förhållandena i hotell och pensionat m. m. För att nämnden skall kunna få kännedom om dessa lokalers existens kan det bli nödvändigt att anmälan sker till nämnden innan de tas i bruk. En föreskrift med sådan innebörd finns för övrigt redan nu i flera lokala hälsovårdsordningar. En eventuell anmäl- ningsplikt bör endast gälla sådana hotell och pensionat på vilka hotellförord- ningen (l966:742) är tillämplig.
8.2.3. Förslag
HSU föreslår att miljö- och hälsoskyddsnämnds hygieniska tillsyn enligt hälsoskyddslagen beträffande samlingslokal m. m. utökas från vad som nu gäller till att omfatta bl. a. även skolor, barnhem, barnkolonier. elevhem, vårdanstalter och inackorderingshem för alkoholmissbrukare och narkotika- missbrukare, ålderdomshem, allmänna häkten och polisarrester, ungdoms- vårdsskolor och kriminalvårdsanstalter.
HSU föreslår vidare att regeringen eller förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om anmälan till miljö- och hälsoskyddsnämnd för den som avser att driva hotell, pensionat eller liknande rörelse, där bostad yrkesmässigt tillhandahålles allmänheten.
8.3. Om lokal och annan anläggning för bad och hygienisk behandling m. m.
8.3.1. Gäl/ande rätt
Föreskrifter rörande rubricerade lokaler och anläggningar finns i 5 kap. hälsovårdsstadgan (25—28 55).
Bestämmelserna gäller bl. a. bassängbad utomhus och inomhus, dit allmänheten äger tillträde, frisersalonger och annan lokal, i vilken allmän- heten yrkesmässigt erhåller hygienisk behandling.
Enligt departementschefens uttalande i proposition till nuvarande hälso- vårdsstadga (B 46:1958 s. 194) avses med hygienisk behandling bl. a. rakning, hårbehandling, skönhetsvård, massage och ljusbehandling.
I 25 % regleras förhållandena vid badinrättningari första hand inomhus, där
allmänheten yrkesmässigt tillhandahålls inomhusbad. Paragrafens första stycke innehåller en bestämmelse av generell natur, nämligen att sådan badinrättning skall vara så anordnad och inredd och skall så underhållas och skötas att sanitär olägenhet inte uppstår för dem som vistas i lokalen. Bestämmelserna skall även i tillämpliga delar gälla bassängbad utomhus samt ”annan likartad anläggning”. Sistnämnda formulering anses omfatta plask- dammar för barn 0. d.
[ paragrafens tredje stycke föreskrivs, att vatten i badbassäng eller annan anläggning som avses i paragrafen, skall vara av tillfredsställande beskaf- fenhet och renhet.
I 26 & hälsovårdsstadgan förekommer vissa generella krav —i huvudsak av samma innehåll som i 25 & första stycket — beträffande frisersalonger, damfriseringar samt lokaler för hygienisk behandling. Härutöver anges krav på att ifrågavarande lokal skall ha erforderlig luftväxling och belysning samt tillgång till vatten och avlopp.
2745 innehåller en rekommendation om att lokal som avses i 26 & inte bör användas till bostad eller annat för yrkesverksamheten främmande ända- mål.
28 5 innehåller vissa föreskrifter om hanteringen i lokalen. Det sägs att den som är sysselsatt i för lokalen avsedd verksamhet skall iaktta noggrann renlighet och att redskap och utrustning skall hållas rena och i gott stånd.
Mer detaljerade bestämmelser rörande såväl badinrättningar som frisersa- longer och därmed jämförbara lokaler linns i normalhälsovårdsordningen samt i råd och anvisningar från socialstyrelsen.
8.3.2. Problem och överväganden
Den nuvarande kontrollen av badinrättningar sker mestadels genom att hälsovårdsnämnden tar vattenprov och går igenom driftjournalen där sådan förekommer. Anläggningens allmänna sanitära standard bedöms samtidigt som prover tas. Härutöver företar anläggningens innehavare egenkontroll av vattnets kvalitet m. m.
De anläggningar som kontrolleras är i första hand sådana som är upplåtna åt allmänheten. I detta sammanhang kan nämnas, att det numera i större utsträckning än tidigare förekommer relativt stora badanläggningar i privat regi, bl. a. i anslutning till sportanläggningar, hallar, motionsinstitut, hotell och arbetsplatser. I de flesta kommuner tar hälsovårdsnämnderna stickprov på vattnet även i sådana anläggningar. Kontinuerlig offentlig provtagning är inte föreskriven.
Enligt HSU:s uppfattning bör det ingå i miljö- och hälsoskyddsnämndens allmänna uppgifter inom hälsoskyddet att utöva tillsyn rörande vattnet i samtliga badanläggningar som utnyttjas av allmänheten eller som tillhanda- hålls ett större antal människor. I tillsynen ingår provtagning. Miljö- och hälsoskyddsnämnd bör därför utöver den egenkontroll som utförs av innehavaren av badanläggningen Stickprovsvis utföra vattenprovtagning. Sådan provtagning bör även utföras vid idrottsanläggning eller annan anläggning för friluftsliv där det finns badanläggning. Enligt HSU:s uppfatt— ning bör möjlighet finnas att införa anmälningsskyldighet till miljö- och hälsoskyddsnämnden innan sådan anläggning tas i bruk. HSU anser det vara
rimligt att upplåtaren eller innehavaren betalar kostnaden för provtagningen och analysen.
Någon anledning att i nämnvärd utsträckning ändra föreskriften i 265 hälsovårdsstadgan torde inte finnas. För de lokaler som föreskriften avser finns detaljerade bestämmelser i socialstyrelsens skrift "Hygien i frisersalong och annan lokal för hygienisk behandling”. De föreskrifter som fmns i lokal hälsovårdsordning och som baseras på bestämmelserna i normalhälsovårds- ordningen, vilken enligt HSU:s förslag (8.10) skall upphöra att gälla, kan i den utsträckning som anses nödvändigt utfärdas av socialstyrelsen.
De hygieniska föreskrifterna reglerar i första hand redskapens handha- vande och rengöring av dessa. Syftet är att förebygga riskerna för smittsprid- ning, främst av gulsot, vilket lätt sker genom skärande verktyg som används i frisersalonger.
Något godkännande av lokalerna krävs inte enligt nuvarande bestämmel- ser. Hä]sovårdsstadgekommitten föreslog ett godkännandeförfarande, vilket departementschefen då ansåg vara att gå för långt. ] lokala hälsovårds- ordningar har dock bestämmelser tagits om att frisersalong och dylik lokal inte får tas i bruk förrän anmälan därom gjorts till hälsovårdsnämnd. HSU anser att bestämmelserna om anmälan bör finnas kvar även i fortsättningen. Anmälan bör emellertid inte enbart omfatta frisersalonger utan alla lokaler där hygienisk behandling yrkesmässigt tillhandahålls allmänheten. Ett anmälningsförfarande bör även införas för badanläggningar av olika slag. eftersom miljö- och hälsovårdsnämnd eljest kan få svårigheter när det gäller vattenkontrollen därstädes. Sagda anmälningsförfarande bör föreskrivas i hälsoskyddslagstiftningen. Föreskrifter och allmänna råd rörande badanlägg- ningar m. m. och lokaler för hygienisk behandling bör utfärdas av socialsty- relsen efter samråd med statens naturvårdsverk.
8.3.3. Förslag
HSU föreslår i hälsoskyddslagstiftningen föreskrifter rörande badanläggning som utnyttjas av allmänheten eller som tillhandahålls ett större antal människor, frisersalong och annan lokal, i vilken allmänheten yrkesmässigt erhåller hygienisk behandling, av innebörd att anläggningen och lokalerna skall vara av sådan beskaffenhet och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår för dem som vistas där.
HSU föreslår även att vatten i badanläggning som utnyttjas av allmänheten eller som tillhandahålls ett större antal människor underkastas fortlöpande undersökning genom miljö- och hälsoskyddsnämndens försorg samt att upplåtaren av sådan anläggning ersätter kostnaderna för denna undersök- ning.
HSU föreslår vidare att innan badanläggning eller lokal där hygienisk behandling tillhandahålls allmänheten tas i bruk skall anmälan därom göras till miljö- och hälsoskyddsnämnden.
8.4. Om vattenförsörjning och vattenundersökning
8.4.1. Gällande rätt
Det finns beträffande vattenförsörjning och vattenundersökning m. m. flera lagar och andra bestämmelser med syfte att skydda vattentillgången m. m. Det skulle föra för långt att här redogöra för hela detta komplex av bestämmelser. HSU begränsar därför sin redogörelse till att i huvudsak avse hälsovårdsstadgan och livsmedelslagen . Härutöver tar HSU under denna rubrik upp innehållet i två till utredningen från regeringen överlämnade ärenden samt något om vattenlagsutredningens slutbetänkande med förslag till ny vattenlag (SOU 1977127).
Enligt 19å hälsovårdsstadgan skall bostadslägenhet ha lätt tillgång till vatten i erforderlig mängd och av tillfredsställande beskaffenhet till dryck, matlagning och andra hushållsändamål.
129 å hälsovårdsstadgan finns föreskrifter om brunns läge och anordningar vid brunn och källa. [ paragrafen sägs att brunn vars vatten används till dryck, matlagning eller annan beredning av livsmedel eller rengöring av kärl m. ni. skall ligga på betryggande avstånd från anordning som menligt kan påverka vattnet. Vidare sägs att sådan brunn vars vatten används för nämnda ändamål skall vara överbyggd och i övrigt bör vara så inrättad att dagvatten och orenlighet förhindras tränga in däri.
I 30—31 åå hälsovårdsstadgan finns ytterligare föreskrifter om brunnars, källors och vattenledningars utformning och skötsel samt generella bestäm- melser om förbud att förorena vatten i brunn eller källa. Paragraferna utgör föreskrifter om närskydd av vissa mindre vattentäkter som i huvudsak används för enskild hushållsförbrukning.
Undersökning av vatten regleras genom bestämmelserna i 32—36 åå hälsovårdsstadgan. I 32 å hälsovårdsstadgan sägs att vatten, som inom hälsovårdstätort tillhandahålls genom allmän anläggning och som används till dryck, matlagning m. m. skall underkastas fysikalisk-kemisk och bakte- riologisk undersökning. Undersökningsskyldigheten kan av länsstyrelsen utsträckas till att gälla även vatten som genom anläggning som inte är allmän tillhandahålls flera hushåll eller eljest i större utsträckning, varmed avses bebyggelsegrupper hotell, vårdinrättningar, campingplatser och liknande anläggningar. Enligt 32 å tredje stycket hälsovårdsstadgan åligger det ägaren av anläggning eller ledning, vars vatten skall undersökas, att vidta erforder- liga åtgärder för undersökningens utförande. Kommunen kan även ta initiativ till att bestämmelserna om vattenundersökning enligt 32å hälso- vårdsstadgan skall gälla utanför hälsovårdstätort genom föreskrift i lokal hälsovårdsordning.
I 33—34 åå hälsovårdsstadgan anges med vilka intervaller vattenundersök- ning skall ske.
Socialstyrelsen får beträffande fysikalisk-kemisk och bakteriologisk under- sökning medge minskad undersökningsfrekvens (33 å 2 st. och 34å 1 st.). Hälsovårdsnämnd kan förordna att undersökning skall verkställas oftare om undersökning utvisar att vattnet är mindre tjänligt (33 å 3 st. och 34 å 3 st.). Saknar vattenanläggning reningsanordning skall sådan intensifierad bakte- riologisk undersökning fortgå till dess två på varandra följande undersök-
ningar visar att vattnet åter är tjänligt för sitt ändamål (34å 3 st.).
Enligt 35 å hälsovårdsstadgan får fysikalisk—kemisk undersökning ske vid statens naturvårdsverk och utförs därvid av omgivningshygieniska avdel- ningen, OHA, eller eljest av den som socialstyrelsen förklarat behörig därtill. Bakteriologisk undersökning får enligt samma paragraf ske vid statens naturvårdsverk (OHA) och vid statens bakteriologiska laboratorium eller av den som socialstyrelsen förklarat behörig därtill.
Enligt 36 å hälsovårdsstadgan skall den som utfört fysikalisk-kemisk eller bakteriologisk vattenundersökning enligt föreskrifterna i hälsovårdsstadgan upprätta protokoll häröver och tillställa hälsovårdsnämnden två köpior av detta. Hälsovårdsnämnd skall sedan tillställa länsläkaren det ena exemplaret. Härigenom kan såväl hälsovårdsnämnden som länsläkaren skaffa sig kännedom om vattnets kvalitet vid berörda vattenanläggningar. Om under- sökningen utvisar att vattnet är med tvekan tjänligt för sitt ändamål kan,som tidigare nämnts, hälsovårdsnämnden förordna att undersökning skall verk- ställas oftare än som annars är föreskrivet. Som ett led i denna kontroll kan hälsovårdsnämnd vidare enligt 72å 2 stycket hälsovårdsstadgan meddela förbud mot användande av sådant vatten som till följd av otjänlighet kan medföra uppenbar hälsofara om det används.
Enligt 37 å hälsovårdsstadgan får den som har eller kan antas ha sjukdom eller smitta som genom vatten kan överföras till andra människor inte arbeta vid vattenanläggning av visst slag.
En följd av livsmedelslagens definition av livsmedel är att vatten för användning till dryck, livsmedel och livsmedelshantering klassificeras som livsmedel. Kontroll av vatten sker emellertid enligt föreskrifterna i hälso- vårdsstadgan. I 4 å livsmedelslagen sägs nämligen att "ifråga om vatten gäller denna lag endast i den mån den ej strider mot vad som är särskilt föreskrivet om vatten i annan författning”.
Livsmedelslagstiftningen innehåller vissa närmare bestämmelser som rör vatten. Enligt 12 å livsmedelskungörelsen(SFS 19711807) får endast vatten av dricksvattenkvalitet eller av motsvarande bakteriologisk och hygienisk beskaffenhet användas vid rengöring, kylning eller annan hantering av livsmedel, om inte livsmedelsverket medger annat. Detsamma gäller vid rengöring och annan skötsel av utrustning som används vid livsmedelshan— tering eller av livsmedelslokal eller annat utrymme där livsmedel hante- ras.
Enligt 10 kap. 8å livsmedelsverkets allmänna tillämpningskungörelse (SLV 1975112) skall livsmedelslokal genom ändamålsenliga anordningar ha lätt tillgång i erforderlig mängd till rinnande vatten av dricksvattenkvali- tet.
Enligt livsmedelsverkets kungörelse (SLV 1975:7) om provtagning m. m. vid offentlig livsmedelskontroll skall i anläggning där vatten från egen vattentäkt används i hanteringen bakateriologisk undersökning av vattnet företas genom hälsovårdsnämnds försorg fyra gånger per år och fysikalisk- kemisk undersökning en gång vartannat år.
Personal, som i vattenverk är sysselsatt med hantering av vatten, skall enligt 9 kap. livsmedelsverkets allmänna tillämpningskungörelg genomgå hälsokontroll i samma utsträckning som personal i vissa till/erknings-, berednings- och försäljningslokaler där livsmedel hanteras.
För vatten som används för speciella ändamål inom livsmedelshanteringen utfärdade dåvarande veterinärstyrelsen särskilda kungörelser (28 augusti 1968) om kontroll av vatten i kontrollslakteri m.m., om vissa fordringar rörande vatten i ljäderfäslakteri samt kungörelse(2januari 1969) om kontroll av vatten vid mejeri. Dessa bestämmelser gäller fortfarande.
Bestämmelser som gäller om skyddsområden för grundvatten- och ytvattentillgång har ingående behandlats av vattenlagsutredningen i dess slutbetänkande med förslag till ny vattenlag. Enligt vattenlagsutredningen behövs en samordnad skyddslagstiftning när det gäller grundvattenskyddet och ytvattenskyddet. F.n. är lagstiftningen splittrad. En förhållandevis utförlig reglering av skyddet för grundvatten antogs år 1964, då ett nytt avsnitt härom infördes i 2 kap. vattenlagen. 1964 års reform bygger på följande principer. Skyddsåtgärder som påtagligt ingriper i någons disposi- tionsrätt över mark förutsätter servitut som tillskapas genom beslut av vattendomstol och kan medföra ersättningsskyldighet för ägaren av den grundvattentillgång som skall skyddas. Mindre inskränkningar i disposi- tionsrätten är fastighetsägaren och övriga rättsägare skyldiga att underkasta sig enligt en allmän aktsamhetsregel, som i sin tur kompletteras med bestämmelser om befogenhet för länsstyrelsen att förordna om skyddsom- råden för grundvattentillgång.
Beträffande skyddet för ytvattentillgångarna är det däremot främst miljö- skyddslagens bestämmelser som är av betydelse. Skyddsområde för ytvat- tentillgång — liksom f.ö. även för grundvattentillgång— kan också bildas enligt expropriationslagen . Även i övrigt finns utanför miljöskyddslagen och vattenlagen ett flertal bestämmelser som direkt eller indirekt kan vara av betydelse för ytvattenskyddet. Liksom när det gäller grundvattenskyddet bör enligt vattenlagsutredningen bestämmelserna i hälsovårdsstadgan uppmärk- sammas. Hälsovårdsnämnd skall enligt 38å hälsovårdsstadgan se till att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening inom kommunen. Vattenlagsutredningen anför att enligt vad utredningen erfarit skall försök ha gjorts för att tillskapa skyddsområden för ytvattentill- gångar genom lokala hälsovårdsordningar. Denna väg har emellertid inte befunnits praktiskt framkomlig.
Bestämmelser av betydelse för vattenskyddet finns även i byggnadslag- stiftningen. I övrigt hänvisar vattenlagsutredningen bl. a. till lagen (1971:1154)om förbud mot dumpning av avfall i vatten och lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.
Vattenlagsutredningen framhåller att behovet av skyddsområden för ytvattentäkter efter tillkomsten av miljöskyddslagen visserligen är något mindre än tidigare men vill inte av detta skäl motsätta sig en lagreglering av frågan, i all synnerhet som det även i framtiden kan bli svårt att komma till rätta med förorening av ytvattentäkter genom annat än utsläpp av avlopps- vatten. Att på ett någorlunda effektivt sätt sätta stopp för sådana förorenings- källor som båt- och annan trafik, oljelagring, gödsling, kemisk växtbekämp- ning samt bad och camping torde nämligen enligt vattenlagsutredningen förutsätta att skyddsföreskrifter för berörda områden kan utfärdas på ett någorlunda enkelt sätt. Servitutsreglerna i 2 kap. 14å tredje stycket vattenlagen torde enligt vattenlagsutredningen lika litet som reglerna i 2 kap. Så expropriationslagen uppfylla rimliga anspråk på enkelhet i tillämp-
ningen.
I nuvarande vattenlag finns en allmän aktsamhetsregel om att envar som står i begrepp att utföra en åtgärd, vilken kan skada grundvattentillgång, är skyldig att vidta skäliga försiktighetsmått. Vattenlagsutredningen föreslår att regeln förs över till nya vattenlagen och samtidigt kompletteras så att även ytvattentäkter skyddas, i den mån detta inte sker redan genom den allmänna aktsamhetsregeln i miljöskyddslagen.
Den nya ordningen skulle enligt vattenlagsutredningen innebära en befogenhet för länsstyrelse att förordna om inrättande av skyddsområden för såväl yt- som grundvattentillgång (vattenskyddsområden) liksom att meddela erforderliga bestämmelser för områdena. Länsstyrelsen blir därvid formellt obunden av ersättningsfrågorna. Om den som drabbas av förord- nande om vattenskyddsområde vill kräva ersättning för skada som åsamkas honom genom förordnandet, får han föra talan därom vid fastighetsdomstol. De materiella reglerna om ersättning för intrång till följd av förordnande om vattenskyddsområden bör, enligt vattenlagsutredningen, i huvudsak stämma överens med motsvarande ersättningsregler i annan markpolitisk lagstiftning, t. ex. med naturvårdslagens regler om ersättning för intrång genom förordnande om naturreservat.
Socialstyrelsen har i skrivelse till socialdepartementet den 25 november 1975 föreslagit ändringar i 32—34 åå hälsovårdsstadgan. Skrivelsen har sedermera av regeringen överlämnats till HSU. Socialstyrelsens förslag innebär i huvudsak föreskrift om offentlig kontroll av vatten utförd av hälsovårdsnämnd och med skyldighet för vattenförsörjningsanläggningens ägare att ersätta kostnaden för provtagning och undersökning. Denna kontroll skulle ersätta den nuvarande skyldigheten för ägare av anläggning att vidta erforderliga åtgärder för undersökning av vatten. Socialstyrelsen föreslår också att frågor om provtagningsintervaller och provtagningsskyl- dighet som nu handläggs av socialstyrelsen skall handhas av länsstyrelsen. I förslaget ingår även en ändring av 35 åhälsovårdsstadgan av innebörd att den nuvarande behörighetsprövningen, som endast är knuten till person, också skall omfatta en prövning av laboratoriet, vad gäller storlek, standard och tillgång till biutrymmen. Vidare bör prövas att den utrustning finns som krävs för att utföra analysarbetet i enlighet med utfärdade anvisningar. Regler för kontroll av vattnet när det när konsumenten föreslås ävenledes införda.
I detta sammanhang bör även framhållas att socialstyrelsens översynsut- redning (ÖSoS) bl. a. föreslagit, beträffande behörighet för vattenundersö- kare, att slutbetyg från genomgången utbildning till vattenundersökare vid centrallaboratorierna skall ersätta av socialstyrelsen utfärdat behörighetsbre- vis. Förslaget har av regeringen överlämnats till utredningen (Jo 1976304) om den regionala laboratorieverksamheten (Lab-76).
Till HSU har av regeringen överlämnats skrivelser jämte remissyttranden angående tillsatser till vatten i allmän vattenledning i syfte att rena vattnet m. m.
8.4.2. Problem och överväganden
Som tidigare nämnts svarar huvudmannen för ett vattenverk själv för uttagandet av prov för vattenundersökning. Själva undersökningen av vattnets kvalitet i bakteriologiskt och fysikaliskt-kemiskt hänseende görs av undersökare som har meddelats särskild behörighet härför enligt regeringens bestämmelser(l960:37 m. fl.). Genom kopia av undersökningsresultatet från den behörige undersökaren får hälsovårdsnämnden kännedom om det undersökta vattnets kvalitet och därigenom underlag föratt bedöma behovet av åtgärder från hälsovårdsnämnden. Detta förfarande synes ha fungerat i stort sett väl. Det förhållandet att den driftsansvarige själv kan välja tidpunkt för att ta vattenprov och i vissa fall själv utföra undersökning kan av allmänheten anses otillfredsställande. HSU anser att bestämmelser om kontroll, i enlighet med vad socialstyrelsen i sin under 8.4.1 nämnda framställning föreslagit, med krav på opartisk undersökning utan samband med fortlöpande intern- eller driftskontroll skall införas. Denna kontroll bör ske Stickprovsvis och utföras av miljö- och hälsoskyddsnämnden. Kontrollen bör omfatta såväl leveransställe (vattenverk eller motsvarande anläggning) som distributionsnät. Det sagda innebär dock inte att den föreslagna offentliga kontrollen skall ersätta nuvarande intern- eller driftskontroll. Syftet med den offentliga provtagningen och kontrollen är främst att med regelbundna intervall Stickprovsvis kontrollera att vattnet håller föreskriven standard.
HSU anser vidare att vattenundersökning bör utföras vid särskilt godkänt laboratorium.
Den offentliga kontrollen bör omfatta alla allmänna vattenanläggningar. F. n. omfattar länsstyrelsernas förordnanden som regel sådana enskilda anläggningar som betjänar flera hushåll (t. ex. vid fritidsbebyggelse) samt vattentäkter vars vatten används i livsmedelshantering och som fanns innan livsmedelsverkets provtagningskungörelse fastställdes. Dessutom ingår anläggningar vid skolor vårdinrättningar, bad- och campingplatser, fritids- läger etc.
Den nu föreslagna offentliga provtagningen och kontrollen av konsum- tionsvattnet medför utökade uppgifter och kostnader för miljö- och hälso- skyddsnämnderna. HSU har, som framhållits under avsnitt 3.3, strävat efter att undvika ökade kostnader för kommunerna med anledning av förslag till ändring i lagstiftningen. HSU föreslår mot bakgrund härav att särskild avgift bör få tas ut även för den nu föreslagna offentliga provtagningen för att täcka denna merkostnad. Avgifterna föreslås i överensstämmelse med socialsty- relsens förslag belasta huvudman eller ägare av vattenanläggning.
Någon rutinmässig offentlig provtagning och kontroll av enskilda brunnari övrigt torde enligt HSU:s mening inte behöva föreskrivas. Nyttjare av enskild brunn eller annan liknande vattentäkt bör dock kunna påkalla miljö- och hälsoskyddsnämnds bistånd för att kontrollera vattnets kvalitet. Eftersom sådan provtagning inte ingår i nämndens ordinarie verksamhet bör avgift härför kunna tas ut efter särskild taxa, som fastställs av kommunen och grundas på principen om kostnadstäckning.
De till HSU överlämnade skrivelserna rörande tillsatser till vatten i allmän vattenledning i syfte att rena vattnet m. m. grundas på en skrivelse den 27 januari 1969 från statens institut för folkhälsan. De frågor som tagits upp i den
skrivelsen har i viss mån förlorat i aktualitet genom ny lagstiftning. Kvarstående problem. som är av teknisk natur och som rör tillsatser till vatten. bör enligt HSU:s uppfattning lösas på så sätt att skrivelserna överlämnas till den centrala tillsynsmyndigheten för vattenkontrollen för beaktande. HSU vill emellertid framhålla att det är väsentligt att frågan om vilka tillsatser som skall få tillföras till och vilka främmande ämnen som skall få förekomma i vatten i allmän vattenledning regleras. Enligt HSU:s uppfattning bör detta ske genom centralt utfärdade föreskrifter.
HSU föreslår sammanfattningsvis att den framtida kontrollen av konsum- tionsvatten vid vattenverk m. m. sker enligt följande
I. Egenkontroll, varvid protokoll med undersökningsresultat efter anford- ran sänds till miljö- och hälsoskyddsnämnd
2. Offentlig stickprovskontroll utförd av miljö- och hälsoskyddsnämnd vid både vattenverk och i distributionsnät
3. Undersökning av prov enligt punkt 2 vid godkänt laboratorium
4. Föreskrifter utfärdas rörande tillsaser till och främmande ämnen i konsumtionsvatten
5. Kostnaderna för den offentliga stickprovskontrollen ersätts av huvud- mannen för eller ägaren av vattenverket m. m.
Vad gäller tillsyn av konsumtionsvatten föreslår HSU att miljö- och hälsoskyddsnämnd resp. länsstyrelse, liksom fallet är redan nu, även fortsättningsvis utövar den lokala resp. den regionala tillsynen. Frågan om vilken myndighet som centralt skall svara för denna tillsyn är beroende av olika faktorer.
När det gäller frågan om vilken central myndighet som bör utöva tillsyn och tilläggas normgivningskompetensen beträffande konsumtionsvatten vill HSU framhålla, att det främst är en organisatorisk fråga. Det måste nämligen förutsättas att tillsynen sker i vederbörlig ordning oavsett vilken myndighet som utövar den centrala tillsynen. Vid HSU:s överväganden har frågan varit om socialstyrelsen även fortsättningsvis skall svara för denna tillsyn eller om den bör överföras till statens livsmedelsverk. HSU har mycket ingående prövat de två olika möjligheterna. HSU har därvid funnit skäl som talar såväl för som emot båda lösningarna.
Statsmakerna tog ställning till den formella regleringen av konsumtions- vattenkontrollen senast i anslutning till behandlingen av prop. angående ny livsmedelslagstiftning år 1971. Departementschefen anslöt sig härvid inte till livsmedelsstadgekommittens uppfattning utan föreslog istället, vilkets godtogs av utskott och riksdag, att konsumtionsvattenkontrollen oförändrat borde regleras i hälsovårdsstadgan. Skälen härför var bl. a. dels att dittillsva- rande ordning torde ha fungerat tillfredsställande, dels att vattenkontrollen kunde befaras bli alltför splittrad om dricksvattnet dessutom föll under livsmedelsmyndigheternas kontroll. Enligt HSU:s uppfattning kan samma motiv även nu åberopas. Vidare kan framhållas att renvatten används inte endast som dryck och för livsmedelsberedning, utan också är ett viktigt medel för främjande av god hygien vid användning för personlig hygien, tvätt och annan rengöring. Vattnets lluorhalt har stor betydelse för tandhälsan och är ur denna synpunkt en viktig hälsoangelägenhet. Förorenat vatten kan sprida smittämnen. Vattenkontrollen är därför ett viktigt led i det löpande
smittskyddsarbetet. Sådana synpunkter talar för att behålla den centrala hälsovårdsmyndigheten, dvs. socialstyrelsen som centralt tillsynsorgan med statens bakteriologiska laboratorium och omgivningshygieniska avdelningen som centrallaboratorier.
Om tillsynen över konsumtionsvattnet å andra sidan överförs till livsme- delsverket skulle i princip samtliga frågor rörande vatten handläggas vid ett departement, jordbruksdepartementet. Bestämmelserna om vatten som enligt livsmedelslagstiftningen definitionsmässigt är att anse som livsmedel, skulle i så fall även närdet gäller kontrollen lämpligen flyttas över till nämnda författning. De av HSU tidigare nämnda föreskrifterna rörande tillsatser till och främmande ämnen i vatten i allmän vattenledning passar på ett naturligt sätt in i livsmedelslagstiftningen, som utförligt reglerar användningen av tillsatser till livsmedel och hanteringen av livsmedel som innehåller främ- mande ämnen. Det skall även konstateras att allt konsumtionsvatten i allmän vattenledning skall uppfylla kraven på dricksvattenkvalitet oavsett vartill vattnet skall brukas. Ifråga om den epidemiologiska övervakningen torde i princip samma handlingsmönster erbjudas som för övriga livsmedel. Även i övrigt har vattenkontrollen nära anknytning till de uppgifter som nu handhas av livsmedelsverket. Härutöver kan nämnas att HSU strävat efter att i förslaget till hälsoskyddsförfattning använda endast begreppet sanitär olägenhet vilket inte är möjligt om även vattenkontrollfrågor skall beröras i den författningen. HSU anser att vad som här anförts talar för ett överförande av kontrollen av konsumtionsvatten till livsmedelslagstiftningen och därigenom ett överförande av tillsynen rörande sådan kontroll till livsmedels- verket.
När det gäller kontrollen av laboratorier där vatten skall undersökas finns redan i dag enligt livsmedelsförfattningen ett fungerande system. Socialsty- relsens förslag om ändring i hälsovårdsstadgan rörande laboratorier stämmer i stort överens med den enligt livsmedelsförfattningen gällande ordning- en.
HSU anser för sin del att ett ställningstagande till vilken myndighet som skall svara för den centrala tillsynen över kontrollen av konsumtionsvatten bör anstå till dess ytterligare förutsättningar är kända. HSU avser härmed att de ställningstaganden, som tas av den särskilda departementala grupp som f. n. utreder frågan om OHA:s framtida organisationstillhörighet samt av Lab-76, är av väsentlig betydelse för ett avgörande av denna fråga. Med hänsyn härtill lämnar HSU frågan om central tillsynsmyndighet i föreva— rande hänseende öppen. HSU vill dock i det följande lämna en redogörelse för de lagstiftningstekniska konsekvenser som de olika lösningarna enligt HSU borde medföra.
Om kontrollen av konsumtionsvattnet även i fortsättningen skall stå under socialstyrelsens ledning bör bestämmelserna om vattenkontroll lämpligen tas in i hälsoskyddslagstiftningen. Men bestämmelserna bör inte föras in i det avsnitt, som innehåller de materiella bestämmelserna till skydd mot sanitär olägenhet, eftersom reglerna när det gäller dricksvattnets beskaffenhet inte bara bör ta sikte på att skydda mot sanitär olägenhet utan även positivt bör ange, när dricksvattnet kan anses vara tjänligt och i vissa fall även bör ange graden av tjänlighet.
I lagen bör därför tas in ett särskilt avsnitt med bestämmelser om
konsumtionsvatten. Avsnittet bör i stort sett motsvara de bestämmelser som i dag finns i hälsovårdsstadgan och bör innehålla bestämmelser och bemyndiganden av i huvudsak följande innebörd.
]. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande förvaltningsmyn- dighet får föreskriva bestämd beskaffenhet för dricksvatten och annat vatten som används för hushållsändamål.
2. Anläggning för uppfordring, rening, förvaring eller överföring av dricksvatten och annat hushållsvatten samt brunn och källa vars vatten används till dryck eller för hushållsändamål skall vara så anordnad och skall skötas och brukas på sådant sätt att vattnet ej påverkas menligt.
3. Vatten i anläggning som avses i 2 skall underkastas fysikalisk-kemisk och bakteriologisk undersökning enligt föreskrifter som meddelas av rege- ringen eller förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer. Föreskrifter om läkarundersökning eller annan hälsokontroll av personal, som är sysselsatt med arbete vid anläggning för rening av vatten finns f. n. i såväl hälsovårdsstadgan som livsmedelslagstiftningen. Dessa grundläggande bestämmelser måste sedan kompletteras i tillämp- ningsförfattningar med närmare bestämmelser dels om vattenkvaliteten, tillsatser och främmande ämnen, dels om allmänna vattenanläggningars och andra större anläggningars anordnande och skötsel och om hur brunnar skall vara inrättade m. m., dels om hur ofta och på vilket sätt undersökningar av vattenkvaliteten skall göras, dels om personalhygienen. Om den centrala vattenkontrollen däremot läggs på livsmedelsverket, vilket bör medföra att livsmedelslagstiftningen fullt ut görs tillämplig på vattnet i fråga. torde några ändringar inte behövs göras i livsmedelslagen. I fråga om vattenkvaliteten blir nämligen i så fall livsmedelslagens bestäm- melser om livsmedelsstandard tillämpliga, och som tidigare antytts finns utförliga regler om tillsatser och främmande ämnen i livsmedelslagen. Likaså torde bestämmelserna om livsmedelslokal utan vidare kunna bli tillämpliga på andra anläggningar än brunn och källa. Vidare är livsmedelslagens bestämmelser om personalhygien som ovan nämnts redan nu tillämpliga på dem som är sysselsatta med rening av vatten. Slutligen blir livsmedelslagens tillsynsbestämmelser, som också innehåller bestämmelser om särskild tillsyn (egentillsyn), tillämpliga på den fortlöpande kontrollen av vattnet. Däremot torde livsmedelslagens tillämpningsförfatt— ningar behöva kompletteras med mer detaljerade bestämmelser om vatten- kontrollen. HSU ansluter sig vidare till vattenlagsutredningens ovan under 8.4.2 angivna förslag och vill för sin del framhålla vikten av att en samordnad skyddslagstiftning i fråga om skyddet för grundvatten- och ytvattentillgång- arna kommer till stånd så snart som möjligt. Enligt HSU bör också kommunen få befogenhet att inrätta skyddsområden liksom att meddela erforderliga bestämmelser för områdena, åtminstone i sådana fall då kommunen kan bli ersättningsskyldig för eventuell skada eller i sådana fall då intrånget inte är större än vad fastighetsägare m. fl. är skyldiga att tåla utan ersättning
8.4.3 Förslag
HSU föreslår att kontrollen av konsumtionsvatten utöver en egenkontroll sker genom av miljö- och hälsoskyddsnämnd periodiskt och Stickprovsvis utförd offentlig kontroll vid vattenverk och i distributionsnät.
HSU föreslår vidare att vattenundersökning utförs vid för ändamålet godkänt laboratorium samt att föreskrifter utfärdas rörande tillsatser till och främmande ämnen i konsumtionsvatten.
HSU föreslår också att kommunen får ta ut kostnaderna för den offentliga kontrollen av huvudman för eller ägare av vattenverk m. m.
HSU föreslår slutligen att tillsynen rörande konsumtionsvatten regionalt handhas av länsstyrelse och lokalt av miljö- och hälsoskyddsnämnd.
HSU har inte tagit ställning till vilken lagstiftning som skall reglera kontrollen av konsumtionsvattnet. Som en följd därav har frågan om vilken myndighet som på central nivå skall utöva tillsynen lämnats öppen.
8.5. Om åtgärder mot vattenförorening, omhändertagande av avloppsvatten samt om klosett och urinoar
8.5.1. Gäl/ande rått
Föreskrifter om åtgärder mot vattenförorening, omhändertagande av avlöppsvatten och om klosett och urinoar finns i hälsovårdsstadgan kap. 7—8, 38—46 åå.
Enligt 38 å hälsovårdsstadgan skall hälsovårdsnämnd tillse att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening m. m. inom kommunen.
I 39 å hälsovårdsstadgan sägs att för avledande av spillvatten och annan flytande orenlighet och dagvatten samt för rening av avloppsvatten skall de anordningar och åtgärder vidtas som skäligen finns påkallade till undvikande av sanitär olägenhet.
Med avloppsvatten avses här allt vatten och all annan vätska som upptagits i avloppsanläggning av något slag, sålunda även i t. ex. ett öppet avlopps- dike.
Skyldigheten att rena avloppsvatten avser i första hand vidtagande av åtgärder till motverkande av sanitärt icke godtagbar förorening av vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Med stöd av 39 å kan även sådana reningsåt- gärder fordras som är påkallade till skydd för grundvattentillgången.
Enligt 40 å hälsovårdsstadgan skall inom hälsovårdstätort urin, diskvatten och annan flytande orenlighet som lätt kan övergå i förruttnelse avledas i sluten avloppsledning om inte hälsovårdsnämnd medger annat.
Om hälsovårdsnämnd medger undantag äger nämnden föreskriva de villkor som därvid fordras för undvikande av sanitär olägenhet.
I4l åhälsovårdsstadgan finns föreskrifter om hur avloppsanläggning skall anordnas, inrättas, underhållas och skötas. Det skall ske så att inte sanitär olägenhet uppstår.
Enligt 42 å hälsovårdsstadgan skall skriftlig anmälan göras till hälsovårds- nämnden före påbörjandet av sluten avloppsledning som inte är avsedd att allenast föra avloppsvattnet till allmän avloppsledning.
Utöver sagda föreskrifter finns även bestämmelser som rör avlopp m. m. i 19å hälsovårdsstadgan och 2å lagen om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar (Va-lagen).
l 19å hälsovårdsstadgan sägs bl. a. att bostadslägenhet bör vara försedd med avlopp för spillvatten samt att bostadslägenhet inom fastighet med anslutning till allmän vatten- och avloppsanläggning i princip skall vara försedd med de anordningar som fordras för utnyttjande av anläggningen.
Enligt 2å Va-lagen skall kommunen se till att allmän va-anläggning kommer till stånd om det erfordras med hänsyn till den allmänna hälsovår- den.
I 43 å hälsovårdsstadgan föreskrivs att det i eller i anslutning till byggnad där människor uppehåller sig någon längre tid av dygnet skall finnas tillgång till klosetter och urinoarer i erforderligt antal.
Hälsovårdsnämnds befogenhet att föreskriva skyldighet att anordna klosett och urinoar på vissa för allmänheten tillgängliga platser såsom torg, nöjes- och badplatser innefattas i kommunens åligganden inom allmänna hälsovården enligt ] å hälsovårdsstadgan.
I 44 å hälsovårdsstadgan föreskrivs att klosett och urinoar utomhus skall förläggas på sådant sätt att sanitär olägenhet inte uppstår. I paragrafen anges även att de nämnda anordningarna skall placeras på betryggande avstånd från källa, brunn, livsmedelslokal m.m. I paragrafens andra stycke sägs att inomhus belägen torrklosett eller urinoar inte får stå i omedelbar förbindelse med boningsrum eller kök.
45 åhälsovårdsstadgan behandlar skötseln av och inredningen i klosett och urinoar. Allmänt slås därvid fast att de skall vara så anordnade och inredda samt så underhållas och skötas att sanitär olägenhet inte uppstår. ] andra stycket 45 å lämnas uppgifter om vad som särskilt skall iakttas.
I 46å hälsovårdsstadgan sägs att vattenklosett inte får anordnas utan hälsovårdsnämndens tillstånd men att länsstyrelsen för visst område får förordna om att tillstånd inte behövs.
Klosetter och urinoarer som är avgiftsbelagda får enligt 46å 2 st. hälsovårdsstadgan inte anordnas utan hälsovårdsnämnds tillstånd.
Den granskning som hälsovårdsnämnd företar i tillståndsärende avser i första hand frågan om hur avloppsvattnet tas om hand. I samband härmed är det naturligt att även pröva de sanitära anordningarnas lämplighet över huvud taget.
Utöver bestämmelser i hälsovårdsstadgan finns föreskrifter rörande avloppsvatten i miljöskyddslagen.
8.5.2. Problem och överväganden
Utbyggnaden av de kommunala avloppsreningsverken har inneburit en kraftig minskning av föroreningen i våra sjöar och vattendrag. År 1950 saknade över 6 % av landets tätorter avloppsreningsverk och 35 % hade enbart slamavskiljande avloppsreningsverk. 2—3 % av tätorterna hade biolo- gisk rening. En kombination av kemisk och biologisk rening. som utgör den högsta reningsgraden och som i dag (1977-01-01) ca 70 % av tätorterna är anslutna till, fanns över huvud taget inte förrän i början av 1960-talet. Förhållandena när det gäller avlopp är således allmänt sett bättre nu än då
hälsovårdsstadgan trädde i kraft.
Utvecklingen mot högre sanitär standard har medfört att det som tidigare endast var "köks—avlopp" numera ofta har utökats med installationer som förbrukar avsevärda vattenmängder. Grovt uppskattas att 25 % av vatten- förbrukningen härrör från WC och resterande 75 % från övriga installationer. Avloppsvatten har hittills delats upp i bad, disk och tvätt (BDT) respektive WC. Uppskattningsvis fördelas föroreningarna från ett hushåll med hälften från BDT—avlopp och hälften från WC-avlopp. Detta förhållande gäller även colibakterier. Det finns därför risk för förorening av vattentäkt även vid utsläpp av enbart BDT-vatten. Det gäller främst områden med många fritidshus.
Av vad ovan sagts framgår att det inte nu finns skäl till varför BDT- och WC-avlopp skall behandlas olika i fråga om tillstånd eller anmälningsskyl- dighet. HSU anser för sin del att det för båda slagen av anläggningar bör fordras tillstånd där det ej är fråga om anslutning till allmänt avloppsnät. Med hänsyn till de sanitära bedömningar som måste göras i dessa ärenden föreslår HSU att tillstånd skall lämnas av miljö- och hälsoskyddsnämnden. Vid denna bedömning bör nämnden, i likhet med vad som fastslagits genom regerings- rättens dom (den 22 juni 1977, 353-1976) vid avgörande av ärenden rörande tillstånd till WC, inte endast överväga den enstaka ansökningen isolerad utan se den som ett led i den pågående utvecklingen och de framtida problem denna kan medföra för ett helt område. Nämnden bör således vid fråga om tillstånd för avlopp eller WC även beakta kommunens planer för det område där anordningarna skall inrättas. I HSU:s författningsförslag nämns inte uttryckligen tillstånd för WC eller BDT-avlopp. Anledningen härtill är att vatten från bl. a. dessa avlopp ingår i uttrycket avloppsvatten.
Vissa typer av toaletter har inneburit sanitära problem för en del hälsovårdsnämnder. Det har främst varit fråga om el- eller förmultningstoa- letter av olika slag. HSU föreslår därför möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om att vissa slag av toaletter inte får anordnas utan särskilt tillstånd. HSU föreslår också att regeringen får överlåta åt förvaltningsmyn- dighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter.
8.5.3. Förslag
HSU föreslår att anordning för avledande, rening eller annat omhänderta- gande av avloppsvatten, och vilken anordning inte är avsedd att enbart föra avloppsvatten till allmän avloppsanläggning, inte får inrättas utan särskilt tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnd.
HSU föreslår vidare att regeringen får meddela föreskrifter om att vissa slag av toaletter inte får anordnas utan särskilt tillstånd. Regeringen föreslås få överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana före- skrifter.
8.6. Om hållande av djur m. m.
8.6.1. Gällande rår!
Bestämmelser som reglerar innehav och skötsel av husdjur, djur i animalie— produktion samt sällskapsdjur återfinns i flera olika författningar. Författ- ningarna berör skilda aspekter på djurhanteringen och de olika slag av olägenheter och missförhållanden, som kan uppstå i samband med hante- ringen. Bestämmelserna kan uppdelas i två huvudgrupper. å ena sidan skyddet för omgivningen och å andra sidan skydd för djuren.
Till den förra gruppen kan hänföras vissa bestämmelser i hälsovårdsstad- gan, i lokal hälsovårdsordning samt i miljöskyddslagen. Till den senare gruppen kan i första hand hänföras djurskyddslagen samt de detaljbestäm- melser som utfärdats i anslutning till denna lag. 1 det följande kommer en uppdelning av bestämmelserna att ske i frågor som rör dels omgivningshy- gien, dels djurskyddsfrågor.
H älsovå rdssiadgan
Enligt 57å hälsovårdsstadgan skall husdjur och andra djur som hålls i fångenskap förvaras och skötas så att sanitär olägenhet ej uppstår. Paragrafen utgör den grundläggande regeln för hur djur,såväl husdjur som sällskapsdjur, skall förvaras och skötas med hänsyn till allmänna sanitära krav. Vad som i detta sammanhang vanligen betraktas som sanitär olägenhet är om djur hålls på sådant sätt att närboende störs av oljud, t.ex. ihållande hundskall. Detsamma gäller om elakartad lukt, flugor, råttor o.d. mera konstant besvärar omgivningen kring djurstallar. Som sanitär olägenhet kan även räknas fall då djur tillåts förorena gångbanor, lekplatser, allmän badstrand eller campingplats. Sistnämnda olägenheter regleras även genom lokal ordningsstadga.
58—60 åå hälsovårdsstadgan innehåller närmare föreskrifter om byggnader och andra anordningar för djurhållningen. I 58å sägs att stallbyggnad, ladugård och annat dylikt förvaringsrum för djur, liksom gödselstad och annan upplagsplats för djurspillning skall vara anordnade och inredda och skall underhållas och skötas på sådant sätt att sanitär olägenhet inte uppstår. 1 60å föreskrives om ändamålsenliga anordningar för att tillgodose de hygieniska krav som betingas av mjölkproduktionen.
Enligt 61 å hälsovårdsstadgan fordras skriftlig anmälan till hälsovårds- nämnd före anordnande inom hälsovårdstätort av stall, ladugård eller annat förvaringsrum för djur, samt av gård för hållande av pälsdjur eller hundar. Detsamma gäller för anordnande av gödselstad eller annan upplagsplats för djurspillning. I detta sammanhang bör nämnas att utöver ovan nämnda anmälningsförfarande krävs hälsovårdsnämnds tillstånd enligt djurskydds- lagen för yrkesmässig hunduppfödning eller försäljning och omhänderta- gande av hundar (8 a å djurskyddslagen).
Loka/ hälsovårdsordning
I enlighet med 22 & normalhälsovårdsordningen kan kommun genom lokal hälsovårdsordning meddela generellt förbud för hållande av nötkreatur, get, svin, pälsdjur eller fjäderfä samt för anordnande av hundgård inom kommunen eller del av kommunen. Från detta förbud kan sedan hälsovårds- nämnd medge undantag, om det är påkallat av lokala förhållanden eller andra omständigheter och det kan ske utan väsentlig olägenhet från sanitär synpunkt. Detta förfarande kan i realitetenjämställas med tillståndsprövning för hållande av vissa slag av djur, exempelvis inom stadsplanelagt område.
I enlighet med 135 normalhälsovårdsordningen kan kommun vidare reglera användande av fast gödsel från svin, fjäderfä eller mink samt flytgödsel.
M iljösk ydc/s/agen
Enligt 7 & 1 st. 3 p. får urin från djurstallar inte utsläppas i vattendrag, sjö eller annat vattenområde om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Enligt samma paragraf gäller motsvarande förutsättningar för utsläpp av pressaft från siloanläggning.
Enligt miljöskyddslagen krävs tillstånd eller dispens (enligt 10 & MLjämte 2 & 1 st. 37 MK) för anläggande av ladugård, stall eller annan anläggning för djur med utrymme för mer än 100 djurenheter. Med en enhet avses ett fullvuxet nötkreatur, två ungnöt, tre suggor, tio slaktsvin, tio pälsdjur eller 100 fjäderfän. Likaledes krävs tillstånd för anläggning för torkning av gödsel från djur.
Fråga om dispens för utsläppande av avloppsvatten som avses i 5 & MK (urin från djurstall och pressaft från silo) prövas av länsstyrelsen.
Naturvårdsverket har utgivit ”Riktlinjer för miljöskyddande åtgärder vid animalieproduktion” (nr 1976:16). Verket rekommenderar att det även vid uppförande av eller produktion i mindre anläggning än med 100 djurenheter är lämpligt att följa verkets anvisningar beträffande placering av anlägg- ningar, hantering och utspridning av gödsel och urin m.m.
Enligt 149" 1 mom. 1 st. djurskyddslagen (DL) skall hälsovårdsnämnd övervaka djurskyddslagens efterlevnad inom kommunen. Vid tillsynen skall också distrikts—, stads- och besiktningsveterinär medverka i den utsträckning som föreskrivs i resp. instruktioner(ä 9 instruktion för besiktningsveterinär- organisationen samt statens livsmedelsverks kungörelse SLV 197511). Läns- styrelsen skall vaka över att hälsovårdsnämnder och tillsyningsmän samt distrikts— och stadsveterinärer fullgör sina åligganden (l4ä 1 mom. 2 st. DL).
Tillsyningsman skall utöva tillsyn över djurens inhysning, vård och behandling. Därvid skall besiktigas stallar, ladugårdar, pälsdjursgårdar, hundgårdar, hundtrimningsinstitut, hönserier, djuraffärer, djurparker, cirku- sar, och andra ställen där djur förvaras liksom djurtransporter.
Den som har djur är skyldig att låta hälsovårdsnämnd, tillsyningsman, av nämnden utsedd ledamot eller suppleant, läns-, distrikts- eller stadsveterinär eller annan som lantbruksstyrelsen eller länsstyrelsen förordnat besiktiga djuret jämte stall eller annat förvaringsutrymme, foder, redskap och utrust- ning som är avsedd för djuret(15 & 1 st. DL). Polishandräckning kan utnyttjas vid vägrat tillträde (15 & 2 st.).
Hälsovårdsnämnd skall pröva i vad mån djurskyddslagens krav eller andra gällande bestämmelser är åsidosatta samt meddela djurhållaren vad han har att iaktta (1455 1—2 mom. DL). Om någon överträder djurskyddslagens bestämmelser om hantering av djur(2—6 åå och 8 b 5) kan hälsovårdsnämnd meddela vitesföreläggande (145 2 mom. 1 st.). Hälsovårdsnämnd kan även verkställa åtgärder på den försumliges bekostnad (14 (i 2 mom. 1 st.). Likaså kan nämnden förordna att meddelat beslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan.
När sådana omständigheter föreligger som kan föranleda förbud att handha djur skall nämnden anmäla detta till länsstyrelsen, som är beslutande myndighet i sådana ärenden. Sådant beslut från länsstyrelsen kan gälla förbud att handha djur eller visst slag av djur. Förbud av detta slag skall avse viss tid eller gälla tills vidare.
Beträffande formerna för tillsynen har lantbruksstyrelsen utfärdat råd och anvisningar för djurskyddstillsynen (LS 197430). Av dessa anvisningar framgår att hälsovårdsnämnden bör företa en inventering av djurhållningen omfattande även personer eller företag som idkar handel med djur. Plan för tillsynsverksamheten bör antas varje år och i första hand avse ti lsynsverk- samheten under kommande kalenderår. Tillsynen bör vidare ske med en viss regelbundenhet. Om förhållandena är kända och djurhållningen av mindre omfattning kan inspektion ske med tre års intervaller. I övriga fall skall årlig eller tätare tillsyn ske. Tillsyn av sällskapsdjur i bostad behöver dock ske endast om särskild anledning föreligger eller i samband med bostadsinspek- tion.
I skrivelse den 12 mars 1976 hemställde HSU om lantbruksstyrelsens synpunkter beträffande 11 kap. hälsovårdsstadgan ”Om hållance av djur" samt eventuellt förslag till ändringar. Lantbruksstyrelsen harefterhörande av länsveterinärerna avgett yttrande till HSU den 5 oktober 1976. Av yttrandet framgår bl. a.; Lantbruksstyrelsen anser att den fortlöpande tillsynen enligt miljöskyddslagen framdeles bör åvila en lokal tillsynsmyndighet under länsstyrelsens öve'inseende.
Styrelsen bedömer det som angeläget att en renodling sker av lagstiftningen såtillvida att alla bestämmelser. som syftar till att förebygga miljöstörningar av djurhållning, överförs till miljöskyddslagstiftningen.
Vidare bör finnas bestämmelser som möjliggör att inom tätortsområcen förbjuda hållande av vissa djurslag och att begränsa det antal djur, som av någon får hållas — allt för att förhindra miljöstörningar.
Ladugård, stall eller annan anläggning för djur med utrymme för mer än 100 djurenheter får ej anläggas utan tillstånd eller dispens (MK 2 k). För anläggningar med mindre än 100 djurenheter anser lantbruksstyrelsen att nuvarande i naktiken väl fungerande system med anmälan från lantbruksnämnd till hälsovårdinämnd bör fastläggas genom bestämmelser i miljöskyddslagstiftningen. Prövningsskyldighet enligt djurstallkungörelsen föreligger f. n. inte för anläggningar, vilkas urymme kan antas vara avsett för mindre än tio djurenheter. Lantbruksstyrelset överväger
emellertid att sänka denna gräns varigenom de flesta djurstallar kommer att underkastas förhandsprövning. Härmed kommer också praktiskt taget alla anlägg- ningar att automatiskt anmälas till berörd hälsovårdsnämnd och detta oberoende av om anläggningen är belägen inom tätortsområde eller inte.
Enligt lantbruksstyrelsens bedömning bör — sedan allt som rör den yttre miljön vid djurhållning överförts till miljöskyddslagstiftningen — i hälsovärds/agsli/lningen endast finnas bestämmelser att byggnader för animalieproducerande djurskall vara så inredda och skötas så, att de fyller skäliga hygieniska krav för produktion av animalier. Berörda myndigheter utfa'rdar i samråd anvisningar för inredning och utrustning av vissa biutrymmen i ifrågavarande byggnader. såsom mjölkrum, hygienrum (personal- rum).
Vad slutligen angår frågan om granskning och godkännande vid anläggningar för djurhållning vill styrelsen anföra följande.
Enligt djurstallkungörelsen (l973:270) får nybyggnad av djurstall eller större ändringar av befintligt stall ej ske utan att byggnaden på förhand godkänts från flit”skyddssynpunkl. Fråga om sådant godkännande prövas av lantbruksnämnd som härvid biträds av veterinär med särskild sakkunskap i fråga om stallmiljö och djurskydd.
Med dessa särskilt utbildade veterinärer, byggnadskonsulenter, husdjurskonsu- lenter m. 11. till sitt förfogande är enligt styrelsens bedömning lantbruksnämnden den myndighet som är bäst lämpad att pröva fråga om godkännande av husdjursstall. Nämnden kan i varje enskilt fall samordna och avväga de faktorer som inverkar på utformningen av stallet så att resultatet av prövningen på bästa sätt tillgodoser samtliga intressen.
Styrelsen anser därför att den prövning som lantbruksnämnden gör enligt djurstall— kungörelsen skall utökas att omfatta även utformningen av mjölkrummet och anläggningen för förvaring av gödsel och urin. l hälsovårds- och miljöskyddslagstift- ningen bör därför inskrivas bestämmelser att granskning och godkännande av mjölkrum resp. gödselvårdsanläggning skall ske av lantbruksnämnd i samband med prövning enligt djurstallkungörelsen.
Regeringen har den 22 december 1977 till HSU överlämnat en skrivelse från Föreningarna Djurens Vänners Riksorganisation rörande omorganisation av djurtillsynsverksamheten jämte yttrande från lantbruksstyrelsen.
Av föreningens skrivelse framgår bl. a. att djurskyddstillsynsverksam- heten bör omorganiseras så att särskilda heltidsanställda djurskyddstillsy- ningsmän skall finnas i varje kommun eller eventuellt en tillsyningsman gemensamt för två eller flera kommuner, att utbildningen av dessa bör förbättras samt att statsbidrag bör utgå till den kommunala djurskyddstill- synen.
Av lantbruksstyrelsens yttrande över denna skrivelse framgår bl. a.:
Det är enligt styrelsens mening viktigt att djurhållnings- och djurskyddsfrågor är decentraliserade och prövas av en politiskt vald nämnd. Det primära tillsynsansvaret och beslutsfunktionerna bör därför även fortsättningsvis åvila kommunerna. För att tillsynen skall effektiviseras krävs dock att såväl hälsovårdsnämnderna som länssty— relserna tillförs ökade resurser. Enligt styrelsens uppfattning skulle tillsynen väsentligt effektiviseras om hos den lokala tillsynsmyndigheten fanns heltidsanställd djur- skyddstillsyningsman. 1 kommuner med få tillsynsobjekt bör dock tillsyningsman kunna anställas av två eller flera kommuner gemensamt. För behörighet som sådan tillsyningsman skulle krävas teoretisk och praktisk utbildning och tillsyningsmannen skulle få samma tjänsteställning som hälsovårdsinspektör. En sådan specialinriktad utbildning av tillsyningsmän synes styrelsen vara ändamålsenligare än att som nu ge
alla hälsovårdsinspektörer en otillräcklig utbildning i djurvård och djurskydd, framför allt mot bakgrund av att flertalet hälsovårdsinspektörer sällan kommer att syssla med djurvård. Lantbruksstyrelsen anser att det därutöver är nödvändigt att hälsovårds— nämnderna stöds av specialutbildad djurskyddskonsulent. som placeras i länsstyrel— sen. Styrelsen kan ej biträda förslaget att den kommunala djurskyddstillsynen skall vara statsbidragsberättigad.
8.6.2. Problem och överväganden Omgivningshygien
Som tidigare redovisats (4. 1)utgår HSU från att miljö- och hälsoskyddsnämn- derna i fortsättningen skall utöva den lokala tillsynen enligt miljöskyddsla- gen. Bland de anläggningar som även i fortsättningen skall förprövas enligt denna lag finns ladugård, stall eller annan anläggning för visst antal djurenheter. Miljö- och hälsoskyddsnämnden blir som lokal tillsynsmyn- dighet då en självklar remissmyndighet.
Mot bakgrund härav anser HSU — liksom lantbruksstyrelsen — att huvuddelen av här berörda anläggningar bör kunna regleras genom miljö- skyddslagen.
Miljöskyddslagens regler om tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhet gäller även sådana anläggningar som inte förprövas enligt miljöskyddslagen. Hälsovårdsstadgans regler i 58—60 åå kan därför utgå.
HSU förutsätter att lantbruksstyrelsen, som utfärdar närmare föreskrifter för utformningen och tillsynen av ladugård, stall eller annan anläggning också ger anvisningar för utrymmen för hantering av mjölk i ladugård. 1 vad avser utrymmen för hantering och lagring av mjölk bör detta ske i samråd med livsmedelsverket. Dessa föreskrifter avses ersätta 58—60 åå" hälsovårds- stadgan.
Enligt 61 ä hälsovårdsstadgan fordras anmälan före anordnandet av stall, ladugård, pälsdjurs- eller hundgård, samt av gödselstad eller annan upplags- plats för djurspillning. Detta gäller anläggning inom hälsovårdstätort. Denna bestämmelse blir genom nedan föreslagna tillståndsförfarande samt genom anmälan enligt djurstallkungörelsen överflödig och kan därigenom utgå.
Det är dock nödvändigt att i hälsoskyddslagstiftningen bibehålla nuva- rande 57 å som föreskriver att husdjur och andra djur som hålls i fångenskap skall förvaras och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår. Denna bestämmelse omfattar nämligen även sällskapsdjur. Om ifrågavarande bestämmelse inte bibehålls skulle innehav av sällskapsdjur )ch de hygieniska frågor som sammanhänger därmed inte regleras i lagstiftningen.
Enligt 22 &" normalhälsovårdsordningen kan kommun ilokal hälsovårds— ordning förbjuda hållande av vissa slag av djur inom hälsovårdstätort. Sådant förbud är motiverat av de uppenbara risker för sanitära olägenheter som finns om exempelvis kor, getter och liknande djur hålls i tätbebyggt område. Behov finns därför för bibehållande av dessa bestämmelser i den kommande lagstiftningen. Begreppet hälsovårdstätort utmönstras emellertid enligt utredningens förslag ur lagstiftningen, och bestämmelserna skulle därför komma att gälla generellt för hela landet (se avsnitt 8.9 ocl 8.11). Detta vore emellertid inte rimligt, varför HSU här tvingas bibehålla särbestämmelser för olika områden. HSU föreslår sålunda förbud att utan miljö-och hälsoskydds-
nämndens tillstånd inom stads- eller byggnadsplanelagt område (eller motsvarande planbegrepp i kommande byggnadslagstiftning) hålla nötkrea- tur, get, svin, häst, pälsdjur eller fjäderfän.
Med hänsyn till riskerna för sanitär olägenhet bör tillståndsplikt även gälla inom nyssnämnda områden för inrättande av anläggning för uppfödning. försäljning samt mottagande till förvaring av hundar.
Särskilda förhållanden kan även förekomma som medför att det från hälsoskyddssynpunkt finns behov av att kunna föreskriva tillstånd även för andra djur än de tidigare uppräknade. Det kan vara fråga om någon för vår fauna främmande art av djur som av någon anledning blir mycket populärt och därför blir synnerligen vanligt. Om ett sådant djur visar sig medföra olägenheter från hälsoskyddssynpunkt bör enligt HSU:s uppfattning kommunen kunna föreskriva tillstånd för hållande av djuret.
Ett speciellt problem i fråga om djurhållning, nämligen hållande av orm, har aktualiserats hos HSU.
] yttrande över en framställning till socialdepartementet (ärendet har av departementet överlämnats till HSU) rörande ett i källarlokal inrättat terrarium, ansåg socialstyrelsen att det föreligger ett uppenbart behov av att samhället skaffar sig en bättre kontroll över ormhållningen inom vissa områden — framför allt de mer tätbebyggda.
l ärendet har även statsepizootologen vid statens veterinärmedicinska anstalt bedömt risken för att ormar kan utgöra smittkälla för vissa infektioner hos människor så beaktansvärd, att det förekommer anledning rekommen- dera långtgående restriktioner för ormhållning utanför specialbyggda terra- rier.
Mot bakgrund av vad som anförts i ovanstående yttranden och med kännedom om allmänhetens reaktion vid förekomst av ormar — i synnerhet i bostadshus — finner utredningen skäl tala för de föreslagna restriktionerna. HSU föreslår därför förbud att inom stads- eller byggnadsplanelagt område utan miljö- och hälsoskyddsnämndens tillstånd inneha orm.
HSU förutsätter därvid att föreskrifter och allmänna råd utarbetas av berörd central myndighet till hjälp för miljö- och hälsoskyddsnämnderna vid behandlingen av tillståndsfrågor.
Det bör slutligen nämnas att inom HSU även aktualiserats den tilltagande föroreningen av gator, vägar, gräsmattor etc. genom hundspillning. Eftersom dessa frågor f. n. i huvudsak regleras i lokal ordningsstadga kommer hithörande frågor att behandlas inom utredningen för översyn av allmänna ordningsstadgan, och HSU avstår därför från att ta upp dessa frågor.
Djurskyddsfrägor
Enligt djurskyddslagen skall hälsovårdsnämnden utse en eller flera tillsy- ningsmän för tillsynen enligt djurskyddslagen . Tillsyningsmannen bör vara insatt i djurskyddsfrågor. Hälsovårdsnämndernas möjligheter att tillgodose behovet av kunniga och intresserade tillsyningsmän varierar starkt från ort till ort. Kommuner med egna stadsveterinärer har av naturliga skäl lättare att bedriva en effektiv djurskyddstillsyn än kommuner som saknar veterinär. l sistnämnda kommuner fullgörs tillsynen vanligen av hälsovårdsinspektör. Med begränsad utbildning i och erfarenhet av djurskyddsfrågor har många
inspektörer svårigheter att utan hjälp av läns- eller distriktsveterinär sköta tillsynen. Kritik har också därför från olika håll framförts, bl. a. från lantbruksstyrelsens sida, mot bristande effektivitet i djurskyddstillsynen inom många kommuner. Många kommuner har försökt att lösa dessa frågor genom att anlita personer med specialutbildning eller med särskilt intresse för dessa frågor. Det har dock inte till fullo kunnat klarläggas om kritiken rörande bristande effektivitet gällt handläggningen av enskilda djurskyddsärenden eller om effektiviteten endast mätts med hänsyn till frekvensen i den fortlöpande inspektionsverksamheten.
Den utbildning i djurskydd som hälsovårdsinspektörerna tidigare fått torde kunna betraktas som begränsad, men den nuvarande, nyligen startade, hälsovårdsinspektörsutbildningen vid Umeå universitet är något mer omfat- tande. Många inspektörer saknar i dag grundläggande insikter i modernt lantbruk och djurhållning. Den fortbildning av djurskyddstillsyningsmän som anordnats av Kommunförbundet Och vissa länsveterinärer har på grund av deltagarnas synnerligen varierande baskunskaper om djurhållning ofta fått läggas på en elementär nivå. Resultaten har enligt uppgift därför blivit tämligen blygsamma. En föga husdjurskunnig person utan specialutbildning kan inte vara förtrogen med eller ha kompetens att ta ställning till de ofta mycket svårbedömbara frågeställningarna i samband med modern husdjurs- skötsel och med vissa nya former av djuruppfödning och djurhållning. Då tillsynen i första hand i praktiken är av rådgivande karaktär torde det vara naturligt att tillsyningsmännen upplevt sig som otillräckliga och därmed inte känt tillsynsuppgiften som meningsfull, vilket inverkat på vederbörandes motivation för arbetet. En sådan rådgivning förutsätter nämligen att den person, som svarar för rådgivningen, skall besitta sådana kunskaper och sådan erfarenhet när det gäller djurhållning, att denne kan anses åtminstone jämbördig med den som rådgivningen riktar sig till.
Det synes därför nödvändigt att en vidgad utbildningsverksamhet kommer till stånd. För miljö- och hälsoskyddsnämndernas del bör även övervägas möjligheten att, där det kan anses lämpligt, utse annan än hälsovårdsin- spektör till tillsyningsman. Det torde i många kommuner finnas personer med mer kvalificerad utbildning och erfarenhet av djurhållning och djur- skydd och med intresse för dessa frågor. HSU vill i detta sammanhang framhålla att utredningen f. n. inte anser det nödvändigt att inrätta särskilda tjänster vid länsstyrelsen för djurskyddstillsyn, som lantbruksstyrelsen föreslagit.
Djurskydd kan sägas röra omtanken om de djur som människan tagit i sin tjänst eller utnyttjar på annat sätt. Få saker förmår att så uppröra allmänheten som övergrepp mot djur, främst därför att djuren i mer eller mindre grad är försvarslösa. Samtidigt betraktas ett myndighetsingripande mot någon som gör sig skyldig till vanvård av djur —av denne —som ett ifrågasättande av hans moral och känsla för etik. Detta gör att djurskyddsfrågor i allmänhet bedöms som känsliga och en smula svårhanterliga. Hälsovårdsnämnderna kan eller vill ibland inte fatta beslut utan att detta på ett eller annat sätt är förankrat hos länsveterinär eller länsstyrelse. Ibland överklagas hälsovårdsnämndernas beslut, varför länsstyrelserna i dessa fall har sista ordet i djurskyddsärenden. Detta medför också att ärendena inte sällan förhalas och att — om inte interimistiska beslut fattas — dröjsmål kan förekomma vid försöken att få till
stånd erforderliga förbättringar.
I detta sammanhang förtjänar nämnas att länsstyrelsen enligt 14 ä 4 mom. DL äger samma befogenhet som hälsovårdsnämnd att meddela föreläggande eller annan föreskrift. Två olika myndigheter, en statlig och en kommunal, har alltså liksom i många andra fall i stort identiska myndighetsfunktioner. Länsstyrelsen har dock därutöver befogenhet att besluta om förbud att inneha djur, föreläggande mot någon att avhända sig djur och förbud att anskaffa djur samt beslut om omhändertagande av djur. Hälsovårdsnämn- dernas befogenhet i djurskyddsfrågor är därför i sin helhet begränsad jämfört med länsstyrelsens.
Hälsovårdsnämnderna rekommenderas enligt lantbruksstyrelsens råd och anvisningar att verkställa fortlöpande rutinmässig inspektion av alla djur- skyddsobjekt, med undantag för sällskapsdjur i bostäder. [ realiteten torde dock sådan rutinmässig och planerad inspektionsverksamhet förekomma endast i begränsad utsträckning. Omfattningen av lnspektionsverksamheten påverkas givetvis av kommunens struktur. Områden med betydande lantbruksverksamhet har större behov av en mer omfattande tillsynsverk- samhet än utpräglade tätortskommuner. Det kan nämnas att enligt vad HSU kunnat utröna endast sju kommuner i landet hade heltidsanställd tillsy- ningsman under år 1977, nämligen Gotland, Kristianstad, Falköping, Hässleholm, Norrtälje, Botkyrka och Skellefteå.
Vid de kontakter som utredningen i skilda sammanhang haft med hälsovårdsnämnder i olika delar av landet har framkommit att det övervä- gande flertalet fall av vanvård av djur kommit till myndigheternas kännedom på annat sätt än genom rutinmässig inspektion. Allmänhetens vaksamhet och intresse när det gäller djurskyddsfrågor har här spelat en mycket stor roll. De flesta fallen av vanvård har därför uppmärksammats antingen genom direkt anmälan från närboende eller genom att enskilda fall behandlats i massmedia. Andra fall har anmälts av distriktsveterinärer som enligt allmänna veterinärinstruktionen (l97lz810) även har en viss tillsyns- och rapporteringsskyldighet när det gäller djurskyddsfrågor(9 &" veterinärinstruk- tionen).
Om man ställer det hittills uppnådda resultatet av den planmässigt bedrivna tillsynen i relation till resursbehovet vid en utökad eller fullt genomförd tillsynsverksamhet inriktad på planmässig och kontinuerligt återkommande inspektionsverksamhet, torde sistnämnda tillsynsmodell kunna ifrågasättas. Tillsynsmyndigheten bör, enligt utredningens mening, därför i ökad utsträckning lita till allmänhetens vaksamhet och i övrigt utnyttja de rapporteringskanaler som finns, bl. a. polisen, veterinärer (såväl besiktningsveterinärer vid slakterierna som distrikts- och andra veterinärer), seminpersonal etc. Genom bl.a. ökad information och en aktivering av här nämnd personal torde lika mycket kunna vinnas som vid en utökad aktiv inspektionsverksamhet från tillsynsmyndighetens sida. Samtidigt skulle myndigheten kunna koncentrera resurserna på snabbare och effektivare handläggning av de enskilda ärenden som aktualiseras. Mot denna bakgrund bör lantbruksstyrelsen, enligt HSU:s mening, överväga en omarbetning av anvisningarna på denna punkt.
Tidigare har berörts bl.a. den allmänna tillsyns- och rapporteringsskyl- dighet som enligt 9 a' allmänna veterinärinstruktionen åvilar distriktsveteri-
nären. Någon skyldighet att tillhandagå hälsovårdsnämnden med sakkun- skap i djurskyddsfrågor finns f. n. inte i instruktionen. Enligt utredningens mening bör distriktsveterinären då andra tjänsteåligganden inte lägger hinder i vägen biträda miljö- och hälsoskyddsnämnden vid handläggningen av djurskyddsärenden.
8.6.3. Förslag Omgivningshygien
HSU föreslår att en generell bestämmelse i hälsoskyddsförfattningen bibe- hålls som i stort reglerar djurhållning, hållande såväl av sällskapsdjur som av husdjur, så att sanitär olägenhet inte uppstår. Vidare förslås tillståndstvång för anläggande av hundgårdar samt för hållande av nötkreatur, häst, get, svin, pälsdjur, fjäderfän och orm inom stads- eller byggnadsplanelagt område. Härutöver föreslås att kommun får föreskriva tillstånd för hållande av andra djur inom sådant område som nyss sagts om det är påkallat från hälso- skyddssynpunkt.
Djurskydd
HSU föreslår att nuvarande fortlöpande djurskyddsinspektion utmönstras ur anvisningarna för djurskyddstillsynen och ersätts av ökad information till allmänheten, polisen, veterinärer, seminpersonal och övriga kategorier som kan tänkas uppmärksamma fall av misskötsel av djur.
HSU föreslår slutligen att allmänna veterinärinstruktionen ändras så att i denna införs en skyldighet för distriktsveterinär att biträda miljö- och hälsoskyddsnämnderna i djurskyddsfrågor.
8.7. Om renhållning
8.7.1. Gällande rätt
Föreskrifter om hantering av avfall från hushåll m. m. finns i hälsovårds- stadgan, lokala hälsovårdsordningen, kommunala renhållningslagen (1970:892) och renhållningskungörelsen ( 1974:1024 ). Här tas endast bestäm- melserna i hälsovårdsstadgan och lokala hälsovårdsordningen upp.
De bestämmelser om hantering av hushållsavfall som finns i hälsovårds- stadgan, 47—53 åå kap. 9, och lokal hälsovårdsordning rör främst den enskildes hantering av avfallet. Föreskrifterna i lokal hälsovårdsordning grundar sig på bestämmelserna i normalhälsovårdsordningen (1971:761) där föreskrifter om renhållning finns i 14—19 åå.
H älsovårdssiadgan
47 å hälsovårdsstadgan innehåller bestämmelser om uppsamling av oren- lighet och avfall samt om deras förvaring i anslutning till uppsamlandet. l paragrafen föreskrivs att vid bebyggelse förekommande orenlighet och avfall
skall samlas upp och omedelbart forslas bort eller förvaras så att sanitär olägenhet inte uppstår.
I 48 och 49 åå hälsovårdsstadgan finns föreskrifter om hur sopor, köksavfall och annan orenlighet skall förvaras.
50 å hälsovårdsstadgan innehåller föreskrifter angående den s. k. gårdsren- hållningen.
51—52 åå hälsovårdsstadgan behandlar hur bortforsling och omhänderta- gande av orenlighet eller avfall skall ske.
1 53 å hälsovårdsstadgan finns bestämmelser om hur behandlingsanlägg- ning skall vara anordnad och om tillsyn över sådan anläggning.
Norma/hålsovårdsordningen
I 14 å normalhälsovårdsordningen sägs att avfall som det åligger kommunen att forsla bort inte får användas vid gödsling, grävas ned, komposteras, brännas eller på annat sätt slutligt behandlas av fastighetsägare. Hälsovårds- nämnd äger medge undantag från denna föreskrift.
Enligt 15å normalhälsovårdsordningen får hälsovårdsnämnd meddela närmare föreskrifter om hur orenlighet skall förvaras inom fastighet i avvaktan på borttransport.
16å normalhälsovårdsordningen innehåller bestämmelser om hantering av SOpor o. (1.
Enligt 17å normalhälsovårdsordningen kan kommun besluta att även annat avfall än det som avses i renhållningslagen skall forslas bort genom kommunens försorg.
Enligt 18å normalhälsovårdsordningen skall fastighetsägare låta forsla bort sådant avfall som kommunen inte är skyldig att hämta vid fastigheten och som fastighetsägaren inte får behandla slutligt.
Hälsovårdsnämnd fårjämlikt 19 å normalhälsovårdsordningen ålägga den som utövar verksamhet i vilken uppkommer avfall av sådant slag att kommunen inte behöver ta hand om det att till nämnden anmäla art och mängd av avfallet samt hur därmed förfarits.
8.7.2. Problem och överväganden
Regeringen beslöt den 20januari 1977 att tillsätta en utredning rörande viss översyn av renhållningslagstiftningen.
Renhållningskommittén har i betänkande (SOU 1978:24) föreslagit en ny lag om hantering av avfall, i vilken föreskrifter motsvarande dem som nu finns i hälsovårdsstadgan och normalhälsovårdsordningen intagits. Kommit- tén har vidare föreslagit att hälsovårdsnämnden skall utöva den häremot svarande tillsynen enligt lagen om hantering av avfall.
HSU har i huvudsak intet att invända mot den av renhållningskommittén föreslagna ordningen.
8.7.3. Förslag
HSU tillstyrker lösningen att nuvarande föreskrifter om renhållning i hälsovårdsstadgan och normalhälsovårdsordningen överförs till en ny lag om
hantering av avfall. HSU ansluter sig också till tanken att hälsovårds— nämnden bör fungera som lokal tillsynsmyndighet enligt den nya lagen.
8.8. Om åtgärder mot ohyra, råttor och möss
8.8.1. Gällande ra'rr
Föreskrifter rörande åtgärder mot ohyra, råttor och möss finns i 10 kap. 54—56 ä;", hälsovårdsstadgan.
I 54% hälsovårdsstadgan föreskrivs att bostad, samlingslokal, hotell, pensionat och därmed jämförbar lokal, badinrättning samt frisersalong och lokal för hygienisk behandling skall hållas fria från ohyra.
När det gäller bostadslägenhet som utgör del av hus är hyresvärdenjämlikt 12 kap. 17 ä 2 st.jordabalken skyldig att vidtaga tjänliga åtgärder föratt utrota ohyra även om hyresgästen är ansvarig för att ohyran förekommer i lägenheten. Om hyresgästen inte är ansvarig för förekomsten av ohyra har han rätt till ersättning för nödvändig kostnad som han haft för att utrota ohyran.
Gods som är eller misstänkes vara behäftat med ohyra får inte införas i lägenhet jämlikt 12 kap. 25; 2 st. jordabalken .
Enligt normalhälsovårdsordningen 20 och 21 åå finns möjlighet att lokalt föreskriva dels att fordon, emballage, skyddstäcken m. m. som används vid flyttning av bohag skall hållas fritt från ohyra, dels att i varubelåningskontor och auktionslokaler inte får tas emot eller förvaras bohag, kläder eller andra föremål i vilka finns ohyra.
Beträffande åtgärder mot råttor och möss finns föreskrifter i 55—56 åå hälsovårdsstadgan. I 55 äsägs att åtgärder skall, så ofta som erfordras, vidtas inom kommun till bekämpande av råttor och möss. Föreskriften reglerar kommunala åtgärder för denna bekämpning. Kommunens skyldighet att anslå medel därtill liksom för annan allmän hälsovård framgår av 1 & hälsovårdsstadgan. I 56 ä 1 st. hälsovårdsstadgan föreskrivs att byggnad som inrymmer boningsrum skall vara försedd med lämpliga anordningar för utestängande av råttor och möss. 1 paragrafens andra stycke sägs att inom byggnad och därtill hörande tomt eller gårdsområde skall därjämte vidtas de ytterligare åtgärder som utöver vad som framgår av 55 & är påkallade till bekämpande av råttor och möss.
I svensk byggnorm (1975) kap. 3111 lämnas anvisningar om hur byggnader skall skyddas mot skadedjur. Därvid sägs att lägenhetsskiljande konstruktion skall ha erforderlig täthet för att hindra spridning av insekter. Öppningar. genomföringar av rör, ledningar och kulvertar samt dörrar till soprum etc. skall anordnas så att erforderligt skydd mot råttor och möss ernås. Ventilationsöppningar skall råttsäkras med galler. Dörr eller lucka till soputrymme får ej ha springor som överstiger 5 mm.
Gifter och andra liknande varor som används vid bekämpning av ohyra, råttor och möss skall vara godkända av och registrerade hos produktkontroll- nämnden. Handhavandet av dessa varor regleras genom lagen om hälso- och miljöfarliga varor.
Enligt lag 3juni 1938 om rätt tilljakt (19381274) får enligt 15 ä 1 mom. lst.
den som tillfälligtvis påträffar djur som tillhör någon av arterna mullvadar, sorkar, lämlar, råttor, skogsmöss och husmöss döda djuren även om jakträtten tillkommer annan.
Inkommer räv, grävling, iller, mink, hermelin, vessla, ekorre, vildkanin, igelkott, fladdermus, duvhök, sparvhök, kråka, råka, kaja, skata, björktrast, nötskrika, pilfink eller gråsparv i gård eller trädgård har den som bor där eller innehar trädgården enligt 15 ä 1 mom. 2 st.jaktlagen rätt att döda djuret även om jakträtten tillkommer annan. Enligt 23 äjaktlagen må kan,som anträffas utanför gård eller trädgård där den hör hemma, av jakträttsinnehavaren eller hans folk saklöst dödas. Inom tätbebyggt område erfordras dock tillstånd av polismyndigheten.
8.8.2. Problem och överväganden Ohyra
Vad som enligt den hittillsvarande hälsovårdslagstiftningen betraktas som ohyra m. m. har inte preciserats närmare. 1 hälsovårdsstadgekommitténs betänkande(SOU 1953:31 s. 164)till nu gällande hälsovårdsstadga omnämns vissa insekter som bör räknas till ohyra nämligen vägglöss, loppor, klädlöss, kackerlackor, nattsmyg, fuktbaggar, vanliga mjölbaggar och svartbruna mjölbaggar. Kommittén ansåg inte att flugor, mal, tvestjärtar, husbock eller myror borde hänföras till ohyra.
Departementschefen framhöll i proposition till nuvarande hälsovårds- stadga att rättspraxis fick avgöra vad som skulle hänföras till begreppet ohyra.
Frekvensen av vissa skadeinsekter har minskat. Det innebär emellertid inte att problemen därmed är små, vilket framgår av följande tabell.
Statistik över skadedjurssaneringar utförda av ett av konsultföretagen (Anticimex i Stockholm) åren 1972—1975.
Antal sanerade rum
År Vägg- Päls- Mjöl- Kacker- löss ängrar baggar lackor 1972 304 18 786 2 260 849 1973 305 26 902 2 095 301 1974 394 20 911 1 673 264 1975 266 17 446 1 780 297
Enligt HSU:s uppfattning torde en deflnition av begreppet ohyra genom en uppräkning av insektsarter vara olämplig. Graden av olägenhet är oftast beroende av i vilken mängd insektsarten uppträder. Sådana insekter som kackerlackor, tvestjärtar, myror eller flugor behöver i och för sig inte, om de uppträder i begränsat antal, utgöra sanitär olägenhet eller medföra hygienisk risk. Uppträder de däremot i stort antal och i en miljö där hygieniska risker eller annan sanitär olägenhet kan befaras uppstå bör de bli föremål för bekämpningsåtgärder och betraktas som olägenhet i hälsoskyddshänseende.
Vad som skall betraktas som ohyra bör således i första hand vara avhängigt av den hygieniska risk och den sanitära olägenhet som insekten (motsv.) kan förorsaka oavsett vilken art det gäller. Hygieniska överväganden bör utgöra grund för bedömningen av vad som i en given situation anses vara ohyra.
[ sammanhanget bör även understrykas behovet av en flexibel lagstiftning på området. De arter som man tidigare hade att kämpa emot, t. ex. loppor och löss, förekommer numera endast sporadiskt. Klädmalen är i det närmaste utrotad men i dess ställe har uppträtt olika slag av ängrar. Den ökade kommunikationen med omvärlden, invandringen, handeln och transporten av livsmedel gör att nya arter av insekter och liknande skadedjur, som — om de hamnari en för dem gynnsam miljö— kan få storspridning. Detärdärför av vikt att skapa en lagstiftning som gör det möjligt att ingripa mot olika skadeinsekter utan att vara bunden till i lagstiftningen uppräknade arter.
Mot bakgrund härav föreslår HSU en generell föreskrift enligt vilken byggnad så långt som möjligt skall hållas fri från ohyra som kan vålla sanitär olägenhet. Härigenom kan som ovan nämnts hygieniska överväganden utgöra grund för vad som skall anses vara ohyra.
Råttor, möss och andra skadedjur
Trots en förbättrad hantering av sopor och avfall och en höjning av den allmänna hygienen förekommer fortfarande råttor och liknande skadedjur i inte ringa utsträckning. Detta gäller särskilt inom äldre bostadsområden, inom fabriks- och upplagsområden, i anslutning till behandlingsanläggningar för avfall etc. Gruppen av skadedjur som förorsakar olägenheter i sanitärt hänseende har emellertid på senare tid utökats. Bl. a. har påtalats de avsevärda olägenheter som sorkar och lämlar tidvis förorsakat i vissa delar av landet. Allvarligast torde därvid vara den spridning av harpest (tularemi)som konstaterats ske via sorkar. Andra djur, som tidigare kanske inte betraktats som skadedjur i sanitärt hänseende, har inom en del områden av olika orsaker tenderat att uppträda i sådan omfattning att man numera kan tala om sanitär olägenhet. Här kan nämnas kråk- och måsfåglar, vissa duvarter, förvildade katter etc.
En del hälsovårdsnämnder har ansett sig sakna formellt underlag för att i större utsträckning ingripa mot dessa skadedjur eftersom nuvarande lagstift- ning i huvudsak begränsar sig till att gälla råttor och möss. Det föreligger därför ett behov att i den nya lagstiftningen utvidga bestämmelserna till att gälla även andra djur än dessa två arter. Enligt HSU:s uppfattning bör denna utvidgning inte ske genom en uppräkning av de djur som skall anses som skadedjur. I stället bör liksom vid bedömningen av vad som är ohyra omständigheterna i varje särskilt fall avgöra om en djurart skall betraktas som skadedjur och om särskilda bekämpningsåtgärder är påkallade. Huvudvikten skall emellertid alltid läggas på de sanitära riskerna eller olägenheterna som ifrågavarande djur förorsakar. Den omständigheten att t. ex. sorkar eller harar förstör trädgårdsväxter, prydnadsbuskar e. d. utgör således inte grund för ingripanden eller åtgärder med stöd av hälsoskyddslagstiftningen. I detta sammanhang vill HSU erinra om att innan miljö- och hälsoskyddsnämnden vidtar åtgärder mot djur så bör nämnden kontrollera att åtgärderna inte
strider mot jaktlagen eller annan sådan författning.
För det fall den enskilde inte vidtar de åtgärder mot ohyra och skadedjur som kan anses motiverade kan miljö- och hälsoskyddsnämnden utföra åtgärden på den försumliges bekostnad. En förutsättning härvid är självfallet att nämnden har uppmanat den enskilde att utföra åtgärden.
Vad slutligen angår kommunens skyldighet att när så erfordras vidta bekämpningsåtgärder beträffande skadedjur bör ett förtydligande ske, eftersom viss tveksamhet härom tidigare rått. Detta beror till en del på att 55 & hälsovårdsstadgan är något oklar i sin formulering. Kommunens skyldighet att ingripa gäller enligt HSU:s uppfattning fall där det inte kan anses rimligt att enskild person skall stå för åtgärden. Det kan här t. ex. vara fråga om en "invasion” av råttor som rör ett större område.
8.8.3. Förslag
HSU föreslår att föreskrifterna rörande åtgärder mot ohyra, råttor och möss får en generell inriktning att i princip avse alla skadedjur som kan vålla sanitär olägenhet.
HSU föreslår vidare att om det är av särskild betydelse med hänsyn till hälsoskyddet åtgärder skall vidtas genom kommunens försorg för att bekämpa skadedjur.
8.9. Om hälsovårdstätort
8.9.1. Gäl/ande rätt
Hälsovårdstätort definieras i hälsovårdsstadgan (5 &) som område för vilket fastställts stadsplan eller byggnadsplan.
I hälsovårdsstadgan finns elva paragrafer som behandlar hälsovårdstätort. Utvidgning av eller undantag från tätortsbestämmelsernas tillämpningsom- råde kan ske genom antagande av lokal hälsovårdsordning.
Vatten som inom hälsovårdstätort genom allmän anläggning för vatten- försörjning tillhandahålles för dryck, matlagning m.m. skall underkastas fysikalisk-kemisk och bakteriologisk undersökning. Vidare sägs att länssty- relsen äger förordna om sådan undersökning utom hälsovårdstätort (32 9").
Inom hälsovårdstätort skall urin, diskvatten och annan flytande orenlighet avledas i sluten avloppsledning om inte hälsovårdsnämnden medger annat (40 s*).
Klosett och urinoar utomhus skall inom hälsovårdstätort anordnas på betryggande avstånd från gata, väg och annan allmän plats samt från bostad (44 å).
Sopor, köksavfall och dylik orenlighet skall inom hälsovårdstätort förvaras på visst angivet sätt i avvaktan på bortforsling (49 å).
Gård, portgång och annat till byggnad hörande yttre utrymme skall inom hälsovårdstätort hållas i snyggt och vårdat skick (50 å).
Fortlöpande tillsyn skall inom hälsovårdstätort anordnas vid allmän behandlingsanläggning för avfall. (53 ä 2 st.).
För stall, ladugård o.d. inom hälsovårdstätort finns särskilda bestäm-
melser rörande hur de skall vara inrättade (58 ä 3 st.). Vidare finns föreskrifter om hur orenlighet från stall och ladugård m. m. inom hälsovårdstätort skall omhändertas (59 å). Slutligen föreskrivs att anmälan skall göras till hälso- vårdsnämnd före anordnandet inom hälsovårdstätort av stall m.m., av gård för hållande av hundar, av gödselstad eller annan upplagsplats för djurspill- ning (61 å).
Återkommande besiktning av bostäder och lokaler skall ske genom hälsovårdsnämndens försorg inom hälsovårdstätort (76 ;").
Enligt 2 ;" normalhälsovårdsordningen kan de flesta bestämmelser som rör hälsovårdstätort bli tillämpliga även utanför sådan ort.
Hälsovårdsnämnd får medge undantag från de i hälsovårdsstadgan för hälsovårdstätort meddelade särskilda föreskrifterna om det är påkallat av lokala förhållanden eller andra omständigheter och det kan ske utan väsentlig olägenhet från sanitär synpunkt (27 & normalhälsovårdsordningen).
8.9.2. Problem och överväganden
De särregler som gäller för hälsovårdstätort omfattar föreskrifter som rör vatten, avlopp, klosett och urinoar, renhållning, djurhållning och bostadsin- spektion. Dessa föreskrifter tillkom för att tillgodose de särskilda sanitära behov som föreligger i en tätort där risker för sanitär olägenhet bedömdes vara större än på ren landsbygd.
Enligt direktiven för HSU har utredningen att överväga om samma hygieniska krav bör gälla för område såväl utom som inom 5 k. hälsovårds- tätort. HSU tar först upp de nu gällande föreskrifterna för hälsovårdstätort för att undersöka om det med utgångspunkt i dem alltjämt finns fog för olika föreskrifter för hälsovårdstätort och övriga områden.
1 32 ä 1 st. hälsovårdsstadgan föreskrivs att vatten inom Hälsovårdstätort från allmän anläggning skall underkastas viss undersökning. Enligt HSU:s uppfattning bör sådan undersökning varom här är fråga ske vid alla allmänna anläggningar. Det behövs därför inte några särskilda föreskrifter för hälso- vårdstätort.
I 4055 hälsovårdsstadgan sägs att inom hälsovårdstätort skall urin, diskvatten och annan flytande orenlighet som lätt kan övergå i förruttnelse avledas i sluten avloppsledning om inte hälsovårdsnämnden medger annat. Enligt HSU:s förslag (8.5) kommer miljö- och hälsoskyddsnämnds tillstånd att fordras för anläggande av alla enskilda avlopp. I den prövn ng som då sker kommer de sanitära aspekterna att beaktas. Härigenom bör kravet på att avloppsanläggningar inrättas på ett ändamålsenligt sätt tillgadoses. Härut- över bör framhållas att avloppsnätet numera är utbyggt i sådar omfattning att det i tätorter endast i sällsynta fall kan bli fråga om att orenlighet avleds i avloppsledning som inte är sluten. Detta innebär att grunden lör särregeln för hälsovårdstätort i 40 ;" hälsovårdsstadgan inte längre är lika stark som tidigare. Beträffande den orenlighet varom är fråga i 40; )mfattas den i HSU:s förslag av en generell paragraf med ett innehåll som svarar mot 39 & hälsovårdsstadgan och med innebörd att sådan orenlighet skall omhändertas så att sanitär olägenhet inte uppstår. Med hänsyn till det sagda finns enligt HSU:s mening nu inte skäl att behålla dessa särregler för hilsovårdstätort. 144 ä 1 st. hälsovårdsstadgan berörs hur klosett och urinoar utomhus skall
anordnas, varvid det för hälsovårdstätort särskilt anges att de skall förläggas på betryggande avstånd från gata, väg och allmän plats samt från bostad. Även inrättandet av nämnda anordningar omfattas i HSU:s förslag av en generell föreskrift att för avledande m. m. av avloppsvatten skall de anordningar vidtas som behövs för att motverka sanitär olägenhet. Härutöver kan framhållas att för inrättande av avlopp föreslås miljö- och hälsoskydds- nämnds tillstånd. Det saknas därför anledning att särskilt ange vissa kriterier för hur klosett och urinoar skall vara anordnade inom hälsovårdstätort.
49 och 50 åå hälsovårdsstadgan behandlar renhållning inom hälsovårdstät- ort. Dessa regler kommer enligt renhållningskommitténs betänkande att tas in i den föreslagna renhållningslagen och kommer att gälla även utom de nuvarande hälsovårdstätorterna. Behov av särregler för hälsovårdstätort faller därigenom bort.
Föreskriften i 53 & 2 st. hälsovårdsstadgan innebär att det inom hälsovårds- tätort skall anordnas fortlöpande tillsyn vid behandlingsanläggning eller upplagsplats. Tillsyn sker bl.a. genom den förprövning som förekommer enligt miljöskyddslagen beträffande sådana anläggningar. Enligt renhåll- ningskommitténs förslag föreslås hälsovårdsnämnd utöva tillsyn över att sanitär olägenhet ej uppkommer vid hantering av avfall. Denna tillsyn skall även omfatta allmän behandlingsanläggning m. m. Enligt HSU:s uppfattning är tillsynen lika angelägen var än anläggningen är belägen. Det fordras därför inte några särregler för hälsovårdstätort.
Föreskrifterna i 58, 59 och 61 åå hälsovårdsstadgan rör i huvudsak stall, ladugård eller annat förvaringsrum för djur och hållande av djur. I HSU:s förslag (8.6) finns en generell bestämmelse med innebörd att husdjur och andra djur som hålls i fångenskap skall skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår. När det gäller sådana förhållanden är det skillnad mellan tätort och landsbygd. Därför föreslås att vissa slag av djur inte utan tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnd får hållas inom område med fastställd stads- eller byggnadsplan. Härigenom tillgodoses de behov av särregler i detta avseende som nu regleras genom särskilda föreskrifter för hälsovårdstätort.
Vad slutligen angår föreskriften om kontinuerlig bostadsinspektion (76 &) inom hälsovårdstätort har HSU berört denna fråga under avsnittet om bostad (8.1). Med hänsyn till vad där sagts saknas anledning att behålla denna föreskrift.
Efter denna genomgång av särbestämmelserna har HSU övervägt om det finns andra skäl för att bibehålla skillnaden mellan hälsovårdstätort och andra områden. I detta hänseende framträder den olikhet som självfallet finns mellan ren landsbygd och tätort. Omständigheter som i en tätort framkallar sanitär olägenhet behöver inte nödvändigtvis göra det på landsbygden. Det är emellertid inte självklart att detta förhållande leder till att det skall finnas olika bestämmelser för olika områden. En flexibel tillämpning av begreppet sanitär olägenhet (se avsnitt 6.1.2), varvid samtliga omständigheter beaktas torde, enligt HSU:s mening, räcka för att få den differentiering som behövs.
HSU anser således att med den uppläggning av hälsoskyddsförfattningen som utredningen föreslår kan de nuvarande särreglerna för hälsovårdstätort tas bort.
8.9.3. Förslag
HSU föreslår att det nuvarande begreppet hälsovårdstätort tas bort.
8.10. Hälsovårdsordning m. m.
8101. Gällande rätt
Föreskrifter om hälsovårdsordning finns i 13 kap. hälsovårdsstadgan (65—69 åå). Kommun kan med stöd av dessa bestämmelser meddela ytterli- gare föreskrifter — utöver vad som sägs i hälsovårdsstadgan — avseende allmänna hälsovården. Föreskrifterna skall meddelas i lokal hälsovårdsord- ning och avse kommunen eller del av kommunen. Det skall vara fråga om bestämmelser som är nödvändiga för att komma till rätta med eller för att förebygga sanitär olägenhet inom ett visst område. Föreskrifterna får inte röra förhållanden som regleras genom annan allmän författning. När föreskrift meddelas i lokal hälsovårdsordning skall tillses att onödigt tvång inte läggs på allmänheten eller eljest obefogad inskränkning görs i den enskildes frihet (65 å).
I lokal hälsovårdsordning kan föreskrivas att de regler som gäller för hälsovårdstätort även skall gälla utom sådan ort. Hälsovårdsnämnd äger vidare genom föreskrift medge undantag från bl. a. hälsovårdsstadgans särskilda bestämmelser för hälsovårdstätort (66 ä).
1 67 ;" hälsovårdsstadgan föreskrivs att regeringen skall fastställa en normalhälsovårdsordning från vilken någon väsentlig avvikelse inte får göras.
Hälsovårdsnämnd som finner att hälsovårdsordning erfordras inom kommunen har att göra framställning hos kommunfullmäktige om anta- gande av hälsovårdsordning. Om framställningen inte föranleder önskad åtgärd är nämnden oförhindrad att vända sig till länsstyrelsen som då kan förordna i ärendet. Hälsovårdsordning skall underställas länsstyrelsen för fastställelse. Länsstyrelsen har i sin prövning antingen att utan ändring fastställa hälsovårdsordningen eller vägra fastställa den (68 å").
Beslut om antagande, ändring eller upphävande av lokal hälsovårdsord- ning skall införas i länskungörelserna (69 å,").
Hälsovårdsnämnd får även för särskilda fall meddela de föreskrifter som utöver hälsovårdsstadgan och lokal hälsovårdsordning behövs för förebyg- gande eller undanröjande av sanitär olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med utnyttjandet av plats eller lokal till vilken allmänheten äger tillträde (70 ä 1 st.). Om det föreligger behov av allmänna föreskrifter i sådant eller annat hänseende skall nämnden göra anmälan därom till kommunfull- mäktige (70 ; 2 st.).
Normalhälsovårdsordningen fastställdes senast den 8 oktober 1971. Den innehåller 28 paragrafer, flertalet av detaljkaraktär.
Enligt 2 & normalhälsovårdsordningen finns möjlighet att förordna om att vissa föreskrifter i hälsovårdsstadgan som endast gäller hälsovårdstätort skall utvidgas att gälla inom ytterligare område inom kommunen.
Särskilda krav på rengöring i hotell och pensionat m. m. finns i 4; normalhälsovårdsordningen.
1 5—7 åå normalhälsovårdsordningen lämnas detaljerade anvisningar om hur herrfriseringar m. ni. skall skötas från hygienisk synpunkt.
8—12 åå normalhälsovårdsordningen behandlar ingående de sanitära kraven när det gäller torrklosett och urinoar.
Enligt 13å normalhälsovårdsordningen kan förbud meddelas att inom visst område använda gödsel.
| Må normalhälsovårdsordningen föreskrivs bl. a. förbud för fastighets- ägare att själv slutligt behandla visst avfall.
15 å normalhälsovårdsordningen föreskriver att hälsovårdsnämnd får meddela närmare bestämmelser om hur orenlighet och avfall skall förvaras inom fastighet och hur behållare samt anordning för förvaring skall vara beskaffade.
1 16—19 åå normalhälsovårdsordningen finns ytterligare föreskrifter rörande renhållning.
Med stöd av 17 å kan en utökning av det kommunala renhållningsmono- polet ske.
Bestämmelser om åtgärder mot ohyra finns i 20—21 åå normalhälsovårds- ordningen. Där anges bl. a. att man vid vissa lokaler inte får ta emot föremål i vilka det finns ohyra.
Rätten att hålla vissa slag av djur inom visst område kan inskränkas med stöd av 22 å normalhälsovårdsordningen.
Föreskrifter om badplats och lägerplats finns i 23—25 åå normalhälsovårds- ordningen.
Jämlikt 26å normalhälsovårdsordningen finns möjlighet att inom visst område föreskriva förbud mot 5. k. tomgångskörning med motorfordon.
27 och 28 åå behandlar undantag från hälsovårdsstadgans särregler för hälsovårdstätort.
8.102. Problem och överväganden
Den nu gällande författningskonstruktionen förutsätter att kommunerna kan anta lokal hälsovårdsordning. Detta system med normalhälsovårdsordning och lokala hälsovårdsordningar, synes ha fungerat väl. Samtliga landets kommuner har lokal hälsovårdsordning. Kommunerna har i lokal hälsovårdsordning kompletterat bestämmelserna i hälsovårdsstadgan med föreskrifter från normalhälsovårdsordningen och i många fall därutöver meddelat ytterligare bestämmelser. Kommunerna har härigenom inom vissa givna ramar kunnat ta hänsyn till särskilda lokala förhållanden. Samtidigt har systemet med normalhälsovårdsordning och länsstyrelsens prövning av de lokala hälsovårdsordningarna medfört en relativt stor likhet i föreskrifterna inom hela riket och att rimliga rättssäkerhetskrav har tillgodosetts.
Av en undersökning rörande omfattningen av och huvudsakliga inne- börden i från 4—26 åå normalhälsovårdsordningen avvikande föreskrifter utfärdade i lokal hälsovårdsordning framgår följande.
Landets samtliga kommuner hade uppmanats att till HSU inkomma med sina lokala hälsovårdsordningar. Innehållet i dessa jämfördes därefter med föreskrifterna i normalhälsovårdsordningen. Av de 251 kommuner som inkom med begärda uppgifter stämde 56 kommuners lokala hälsovårdsord- ning helt överens med föreskrifterna i normalhälsovårdsordningen. Hos 195
kommuner förekom det således avvikelser i någon form från normalhälso- vårdsordningen. Hur avvikelserna fördelar sig framgår av figur 3.
Antal avvikelser (kommuner)
A 140- 130J 120- 110- 1001
90J 80— |— 701 60-1
soJ
40-
Djur Luftvård
Frisersalong m.m.
Ohyra
Badplats m.m.
Urinoar m.m. Renhållning
Grupper av Figur 3 föreskrifter
De olika avvikelserna rörde i huvudsak följande förhållanden:
Hole/l och pens/anar
El allmänna regler för hur rum skall vara utrustade El hur ofta rum skall vädras 13 olika rengöringsbestämmelser
Frisersalong m. rn.
Cl bestämmelser om rengöring av verktyg El förbud att använda lokal som bostad D lokalernas beskaffenhet
Urinoar rn. m.
D olika renhållningsbestämmelser
Gödse/
|:| hälsovårdsnämndens tillstånd till transport, spridning och deponering av slam från avloppsbehandlingsanläggning Cl regler för spridning av olika slags gödsel
Renhållning
tillstånd att kompostera trädgårdsavfall transportbestämmelser av olika slag bortforsling av kontors- och affärsavfall genom kommunens försorg kommunen skall ta hand om avfallet efter renslakt rengöring av sopnedkast regler för hantering av sopor
DDDDDD
Ohyra
C] uttrycket "varubelåningskontor" har slopats
Djur
D häst, får och kanin har tillförts i 22 å uppräknade djur
Badplats m. m.
Cl förbud att tvätta motorfordon vid badstrand Cl hälsovårdsnämndens tillstånd för upplåtelse av avgiftsbelagd badplats till allmän-
heten D soptunna vid stranden D förbud att medföra hund till badet [:| kontroll av bassängbadsvatten
Lu/ivård
[] anvisningar rörande bränsle som används i värmeanläggning (52 kommuner har uteslutit föreskriften om luftvård).
Figur 4
"Nyinsaira rubriker"
Ett relativt stort antal kommuner har i lokal hälsovårdsordning infört nya bestäm- melser jämfört med normalhälsovårdsordningen. Vad de nya föreskrifterna handlar om och frekvensen av dem framgår av figur 4.
Antal avvikelser (kommuner)
1
60— 55l sol 45- 401 35— 30— ar,-i zol 15-l & 2 10—1 tag ., Q ara se e se ;: __| om (I)—- rp 5 % ag & % 25 % m I—m to > u..o I
i
> Nya bestämmelser
56 kommuner har tillfört bestämmelser om vattenvård. En del rubricerade det som ”skydd för ytvatten" eller "skydd för grundvatten".
4 kommuner har meddelat bestämmelser för fritidsbebyggelse. Regler om hamnar. småbåtshamnar eller gästhamnar har 19 kommuner infört. Regler för oljeeldningsanläggningar, soprum, samlingslokaler, avloppsreningsan- läggningar och bostäder förekommer också, men mindre frekvent.
I undersökningen infordrades även uppgift från hälsovårdsnämnderna om föreskrifter med stöd av 70å 1 st. hälsovårdsstadgan hade meddelats. Undersökningen visar att endast 26 hälsovårdsnämnder utnyttjat möjlig- heten att meddela sådana föreskrifter. Innehållet i föreskrifterna rörde huvudsakligen:
förbud mot husvagnsparkering i fjällen tomgångskörningsförbud på viss gata bestämmelser om sanitära arrangemang vid motortävling märkning av katter badförbud inom visst område.
DDDDCI
Undersökningen ger sammanfattningsvis vid handen att avvikelser från normalhälsovårdsordningen förekommer i relativt stor omfattning, att dessa är av detaljkaraktär, arr föreskrifter rörande vattenvård dominerar samt arr få kommuner utnyttjar möjligheten att meddela särbestämmelser med stöd av 70å 1 st. hälsovårdsstadgan.
I HSU:s undersökning har inte upptagits frågan i vilken utsträckning det i lokal hälsovårdsordning föreskrivits att vissa bestämmelser i hälsovårds- stadgan som gäller hälsovårdstätort även skall avse annat område. En översiktlig genomgång av materialet visar emellertid att sådana föreskrifter är mycket vanliga.
Samtliga kommuner har som ovan sagts utfärdat lokal hälsovårdsordning. En huvudsaklig anledning härtill är givetvis författningens konstruktion men därutöver bör det hos kommunen även ha förelegat ett behov av att komplettera hälsovårdsstadgans föreskrifter med bestämmelser från normal- hälsovårdsordningen. I ett flertal fall har även ytterligare föreskrifter meddelats. Särskilt de sist nämnda föreskrifterna får förutsättas vara grundade på lokala förhållanden.
Enligt HSU:s förslag till ny hälsoskyddsförfattning skall ytterligare före- skrifter rörande huvuddelen av de frågor som regleras i hälsoskyddslagen meddelas av regeringen eller efter regeringens bemyndigande av förvalt- ningsmyndighet eller kommun. Med denna konstruktion av författningen förutsätts att bl.a. allmänna detaljföreskrifter om exempelvis badplats, camping, åtgärder mot ohyra, särskilda krav på rengöring 1 hotell o.d. kommer att meddelas av förvaltningsmyndighet. När det gäller föreskrifter av lokal natur t.ex. rörande sanitära förhållanden vid småbåtshamnar innebär HSU:s förslag att kommun får möjlighet att enligt regeringens bemyndigande utfärda särskilda bestämmelser. Det måste härvid förutsättas att dessa kommunalt utfärdade föreskrifter grundas på framställning av miljö- och hälsoskyddsnämnd eller efter nämndens hörande.
Frågor rörande renhållning som nu behandlas i normalhälsovårdsord- ningen överförs enligt renhållningskommitténs förslag till lag om hantering av avfall. I hälsoskyddslagen har intagits de särskilda föreskrifterna om hållande av djur samt om spridning av gödsel.
HSU:s förslag innebär således att lokalt betingade föreskrifter kan meddelas med stöd av lagen. Lokala hälsoskyddsföreskrifter bör emellertid utfärdas endast när det är absolut nödvändigt. I samband med utfärdandet av den nya hälsoskyddsförfattningen bör det ankomma på kommunerna att föranstalta om att nu gällande lokala hälsovårdsordningar upphävs.
HSU vill även framhålla att miljö- och hälsoskyddsnämnd även i framtiden föreslås ha möjlighet att för särskilda fall meddela föreskrifter. Föreligger behov av mer varaktiga bestämmelser bör dessa efter bemyndigande av regeringen eller förvaltningsmyndighet meddelas av kommunen.
8103. Förslag
HSU föreslår att den nuvarande ordningen med normalhälsovårdsordning och lokal hälsovårdsordning samt länsstyrelsens fastställelse av sådan ordning inte tas med i den nya hälsoskyddsförfattningen.
HSU föreslår vidare att kommunen efter regeringens bemyndigande får meddela föreskrifter i den omfattning som närmare framgår av hälsoskydds- lagen. HSU föreslår även att miljö- och hälsoskyddsnämnd, liksom hittills, för särskilt fall får meddela föreskrifter till förebyggande eller undanröjande av sanitär olägenhet vid viss verksamhet m. rn.
8.11. Tillämpningsområde
8.11.1. Gällande rät!
Huvudprincipen i hälsovårdsstadgan är att den gäller i riket som helhet utan skillnad mellan tätortsbebyggelse och ren landsbygd. Emellertid förekommer vissa strängare föreskrifter rörande de sanitära förhållandena inom tätorts-
bebyggelse. Hälsovårdsstadgan äger inte utan särskilt förordnande tillämpning på
anordning, anläggning eller verksamhet inom försvarsmakten (6 å).
8.11.2. Problem och överväganden
HSU har under avsnitt 8.9 föreslagit att begreppet hälsovårdstätort skall tas bort. HSU anser att hälsoskyddsförfattningen bör vara generellt tillämplig i hela riket.
De speciella överväganden som kan förekomma beträffande försvars- makten anser HSU tillgodosedda genom det förslag som lämnas under avsnittet om försvarsmakten i det följande (8.12).
8.11.3 Förslag HSU föreslår att hälsoskyddsförfattningen blir tillämplig i hela riket.
8.12. Om försvaret
8.12.1 Gällande rätt m. m.
Enligt 6 å hälsovårdsstadgan gäller inte föreskrifterna i stadgan utan särskilt förordnande för anordning, anläggning eller verksamhet inom försvarsmak- ten. De militära områdena är således undantagna från hälsovårdsstadgans tillämpning och hälsovårdsnämndernas tillsyn.
Högsta ledning av och uppsikten över försvarets hälsovård utövas av försvarets sjukvårdsstyrelse i enlighet med dess instruktion (1969z403).
Enligt nämnda instruktion (3 å) åligger det styrelsen särskilt att efter samråd med myndigheter som berörs därav planlägga och förbereda hälso- och sjukvården inom försvarsmakten vid krig eller krigsfara, att meddela eller hos regeringen föreslå bestämmelser för hälso- och sjukvården inom försvarsmakten, att leda den hygieniska livsmedelskontrollen inom försvars- makten samiarr leda djurhälsovården och djursjukvården inom försvarsmak- ten.
Vidare skall försvarets sjukvårdsstyrelse (5 å) genom inspektioner skaffa sig kännedom om hälso- och sjukvården inom försvarsmakten.
Av tjänstereglemente för försvarsmakten (kap. 21 mom. 3) framgår att chef för förband — med de undantag som framgår av allmänna läkarinstruktionen — är ansvarig för hälso- och sjukvården vid förbandet. Han biträds härvid av förbandsläkare.
För försvaret finns ett flertal föreskrifter rörande den allmänna hälsovår- den. De grundläggande bestämmelserna återfinns i ”Hälsovårdsföreskrifter Försvarsmakten ” (HVF). Föreskrifterna ansluter i stort till hälsovårdsstad- gans rubriker och innehåll.
Av de inledande föreskrifterna i HVF framgår bl. a. att av centrala civila myndigheter meddelade bestämmelser för den allmänna hälsovården och därmed sammanhängande förhållanden skall i tillämpliga delar iakttas även inom försvarsmakten. Det skall emellertid ske i den mån de inte strider mot föreskrifterna i HVF eller andra för försvarsmakten gällande bestämmelser eller eljest av särskilda skäl inte kan följas.
Enligt 4 å 2 mom. HVF skall erforderlig samverkan ske med motsvarande civila tillsynsorgan.
1 tjänstemeddelande för krigsmakten (TKG 730258) år 1973 har föreskrivits beträffande samverkan med civila tillsynsorgan att de myndigheter inom krigsmakten som har tillsyn över hälso- och miljövårdsfrågor skall samarbeta med motsvarande civila myndigheter, arr samarbete också skall äga rum då det begärs av civil tillsynsmyndighet samt att samarbetet får begränsas eller helt underlåtas om det är påkallat av säkerhetsskäl eller andra speciella militära förhållanden.
Den som vill anföra besvär över av försvarsmyndighet fattat beslut avseende allmänna hälsovården kan göra det i den ordning som gäller för försvaret. Sista instans i sådana ärenden är regeringen.
Miljöskyddslagen och livsmedelslagen gäller för försvarsmakten medan arbetsmiljölagen och lagen om hälso- och miljöfarliga varor i princip är tillämpliga på försvaret.
Enligt livsmedelslagen 3å 2 st. kan regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer förordna om undantag från lagens tillämpning på försvarsmakten.
I livsmedelskungörelsen 47 å sägs att försvarets sjukvårdsstyrelse är tillsynsmyndighet inom försvarsmakten. Styrelsen kan i samråd med livsmedelsverket meddela föreskrifter ifråga om livsmedelslagens tillämp- ning på försvarsmakten (55 å).
8.12.2. Problem och överväganden
Den nuvarande ordningen, enligt vilken hälsovårdsstadgans föreskrifter inte gäller för försvaret, synes inte ha medfört några allvarligare problem.
Vid de överväganden som föregick bestämmelserna rörande försvaret i den nu gällande hälsovårdsstadgan fästes stort avseende vid att föreskrifterna i den dåvarande livsmedelsstadgan inte var tillämpliga på försvaret. Detta förhållande har i och med införandet av livsmedelslagen ändrats. Livsmedelslagen gäller även för försvaret.
Allt fler författningar gäller numera utan undantag för försvarsmakten. Enligt HSU:s uppfattning finns det inte heller några skäl för att i hälso- skyddsförfattningen meddela generellt undantag för försvarsmakten. Emel- lertid kan inte bortses från de speciella förhållanden som till viss del råder inom försvaret. Det kan vara fråga om hemliga och andra befästningsanord- ningar, förbandsövningar m. m.
De särskilda förhållanden som förekommer inom försvaret kan dock beaktas på annat sätt än genom att undanta försvaret från hälsoskyddsför- fattningens tillämpningsområde. HSU föreslår därför att de nya hälsoskydds- bestämmelserna till skillnad mot de hittillsvarande blir tillämpliga inom försvaret.
Vad avser de tidigare nämnda särskilda förhållandena anser HSU att de kan beaktas genom att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas meddela särskilda föreskrifter om undantag från lagens tillämp- ning på försvaret. När det gäller tillsynsuppgifterna inom försvaret måste hänsyn tas till där förekommande anläggningar och anordningar till vilka miljö- och hälsoskyddsnämnd av säkerhetsskäl ej bör ha tillträde. En möjlighet vore därför att fördela tillsynsuppgifterna mellan civila och militära häsovårdsorgan. HSU anser emellertid att en sådan lösning skulle kunna få onödiga kompetenstvister till följd. Med hänsyn härtill föreslår HSU att det inom försvaret redan fungerande tillsynsorganet, försvarets sjukvårdssty- relse, tilldelas ansvaret för tillsynen beträffande försvarsmakten.
Med den föreslagna lösningen av tillsynsansvaret uppstår frågan hur en civil tillsynsmyndighet skall tillförsäkras möjlighet att påverka beslut av försvarsmyndighet som rör hälsoskyddet. Sådana beslut kan i vissa fall få konsekvenser för områden utanför de militära. Ett exempel härpå är buller från försvarsanläggning som stör omkringliggande bebyggelse. För HSU framstår samarbete mellan civila och militära hälsovårdsorgan som nödvän- digt.
Redan nu finns föreskrifter i HFV och i tjänstemeddelanden för krigs- makten om samarbete mellan berörda organ. Begäran om samarbete bör kunna göras av såväl civil som motsvarande militära myndighet.
8.123. Förslag
HSU föreslår att hälsoskyddsförfattningen blir tillämplig på försvaret, att försvarets sjukvårdsstyrelse tilldelas ansvaret för tillsynen över hälsoskyddet inom försvaret samt att regeringen eller förvaltningsmyndighet som rege- ringen bestämmer får förordna om undantag från lagens tillämpning på försvarsmakten.
8.13. Miljö- och hälsoskyddsnämnds personal
8.131 Gällande rätt m. m.
Enligt hälsovårdsstadgan skall inom varje kommun finnas en eller flera hälsovårdsinspektörer för att biträda hälsovårdsnämnden i dess arbete (14 å). För heltidsanställning som hälsovårdsinspektör krävs genomgången utbild- ning av viss fastställd omfattning. Socialstyrelsen kan i särskilda fall medge undantag från kravet på särskild utbildning. Sådant undantag grundar sig på att vederbörande har annan likvärdig utbildning eller sådan förvärvad erfarenhet som kan anses göra honom eller henne skickad att fullgöra på hälsovårdsinspektör ankommande arbetsuppgifter. Vidare finns möjlighet för kommun att av regeringen bli befriad från skyldigheten att ha hälsovårds- inspektör.
Bestämmelserna rörande kravet på minst en hälsovårdsinspektör i varje kommun fick sin nuvarande utformning är 1972 i samband med den nya livsmedelslagstiftningen. Före denna tidpunkt fanns möjlighet att anställa gemensam inspektör för två eller flera kommuner. De på inspektör ankom- mande uppgifterna kunde även fullgöras av ledamot i nämnden om detta skedde utan att uppgifterna eftersattes. Vidare kunde tjänst som hälsovårds- inspektör förenas med annan tjänst.
De skärpta krav som den nya livsmedelslagstiftningen medförde på hälsovårdsnämnderna som tillsynsmyndighet ansågs motivera en ändring i hälsovårdsstadgan med ett absolut krav på minst en hälsovårdsinspektör i varje kommun. Dispens från sagda krav har beviljats endast i tre fall.
Genom beslut av riksdagen år 1975 har vid Umeå universitet inrättats en speciell treårig utbildningslinje för hälsovårdsinspektörer.
Första intagningen skedde vårterminen 1977 varför de första högskoleut- bildade hälsovårdsinspektörerna avslutar sin utbildning hösten 1979.
I förhållande till den tidigare utbildningen av hälsovårdsinspektör kommer den treåriga utbildningen att medföra utvidgade och på vissa områden fördjupade studier.
Som exempel på personalläget vid hälsovårdsnämnderna kan nämnas att det den 9 mars 1977 i landet fanns 825 inrättade tjänster som heltidsanställd hälsovårdsinspektör. Av dessa saknade 109 tjänster ordinarie innehavare. Av 22 vikarier var 17 utbildade inspektörer eller sådana som erhållit dispens eller på annat sätt var behöriga, medan 5 vikarier inte uppfyllde kraven i 14å hälsovårdsstadgan. Enligt samma statistik saknade 20 kommuner heltidsan- ställd hälsovårdsinspektör med behörighet enligt 14 å. I två hade dispens medgivits för delande av tjänst mellan två kommuner.
1 hälsovårdsstadgan (14 å) föreskrivs vidare att stad med minst 40000 invånare skall ha en eller flera stadsläkare. Vidare finns en rekommendation om att stad med minst 15 000 invånare ävenledes bör ha stadsläkare eller motsvarande läkare. Sådana läkare antas av hälsovårdsnämnden, om inte kommunfullmäktige förbehållit sig detta. För behörighet att upprätthålla tjänsten som stadsläkare krävs, förutom läkarutbildning, länsläkarkompe- tens som innebärviss specialutbildning. Före anställande av stadsläkare skall, enligt allmänna läkarinstruktionen, socialstyrelsen höras i ärendet.
Gällande hälsovårdsstadga trädde i kraft den 1 januari 1960. Frågan om
behovet av anställd stadsläkare för att biträda hälsovårdsnämnden berördes inte i hälsovårdsstadgekommitténs betänkande eller i propositionen (195818 46). lhälsovårdsstadgans ursprungliga lydelse fanns alltså inte någon föreskrift om stadsläkare.
Kommittén för översyn av hälso- och sjukvården i riket tog i sitt betänkande ( SOU 1958:15 ) upp frågan om förstärkning av den lokala och regionala tillsynen inom omgivningshygienen. Härvid förutskickade kommittén att de dittillsvarande statliga provinsialläkarna genom överföring till landstingskommunernas huvudmannaskap mer renodlat skulle enga- geras i individuell hälso- och sjukvård och ha mindre utrymme för t. ex. service åt hälsovårdsnämnderna. Det var därför nödvändigt, ansåg kommit- tén, att särskilda läkartjänster som stadshygieniker med omgivningshygien som huvuduppgift inrättades åtminstone i städer med 40 000 invånare och däröver.
Stadsläkarfrågan behandlades i proposition 1963z51 angående åtgäder mot utbredning av könssjukdomar. 1 och med att riksdagen antog denna fick 14 & hälsovårdsstadgan sin nuvarande utformning i vad avser stadsläkare. 1 1963 års proposition framhölls att tjänst som stadsläkare inte skulle kunna förenas med annan tjänst i stad med över 40 000 invånare, utan det skulle vara en heltidstjänst.
I de bestämmelser i l4å som berör frågan om stadsläkare används uttrycket stad och inte kommun. Detta komplicerar i viss mån en bedömning av huruvida bestämmelserna efterlevs. Uttrycket stad ersattes år 1971 av beteckningen kommun. Enligt befolkningstalet i landets städer är 1970, således det sista året beteckningen stad användes i statistiksammanhang. skulle 37 städer ha heltidsanställd stadsläkare. Någon avgörande förändring av befolkningstalen för dessa tätorter torde härefter inte ha ägt rum. Av statistikuppgifter från socialstyrelsen avseende juli 1977 framgår emellertid att endast 3 kommuner (städer) hade heltidsanställd stadsläkare. Av övriga har 35 deltidsanställd stadsläkare, medan övriga utnyttjar konsulttjänster i varierande omfattning.
Sedan år 1972 har flera kommuner sökt och erhållit dispens från kravet på
stadsläkare. I detta sammanhang kan erinras om att hälsovårdsnämnden hittills genom bestämmelserna i 9 och 10 åå hälsovårdsstadgan, om skyldighet och rätt för distriktsläkare och länsläkare att närvara vid nämndens sammanträden, varit tillförsäkrad viss medicinsk sakkunskap. Genom att riksdagen antagit förslagen i prop. 1976/7711, om minskad statlig detaljreglering av kommu- nerna m. m., har emellertid nämnda bestämmelse upphört att gälla fr. o. m. den 1 juli 1977.
1 anledning av nämnda ändring i hälsovårdsstadgan har socialstyrelsen i skrivelse den 2 december 1976 hos socialdepartementet hemställt om ändring av allmänna läkarinstruktionen (19632341). Ändringen föreslås innebära att distriktsläkare även i fortsättningen skall vara skyldiga att på kallelse närvara vid hälsovårdsnämnds sammanträde. Socialstyrelsens framställning har enligt regeringsbeslut den 9 juni 1977 överlämnats till HSU för behandling inom utredningen.
Föreskrifter om anställande av annan personal än hälsovårdsinspektör och stadsläkare finns inte i hälsovårdsstadgan. Inte heller annan lagstiftning som reglerar hälsovårdsnämndens tillsynsområde innehåller anvisningar om eller
krav på anställning av personal med särskild kompetens.
Livsmedelslagstiftningen och bestämmelser som rör djurhälsovård och husdjurshygien inom den animala Iivsmedelsproduktionen har dock medfört behov av tillsynspersonal med speciell kompetens i en del kommuner. För att fullgöra sina åligganden har således en del hälsovårdsnämnder anställt stadsveterinärer. under vilkas ledning i vissa fall livsmedelslaboratorier upprättats och drivs. Besiktning av kött och importkontroll i våra införsel- orter är andra uppgifter som formellt kräver veterinärkompetens. Anställda stadsveterinärer finns f. n. i 21 av landets kommuner.
Även för andra uppgifter har hälsovårdsnämnderna anställt personal med speciell kompetens. exempelvis administratörer, utredare, tekniker och ingenjörer. HSU har inte funnit det möjligt att kartlägga omfattningen härav.
8.13.2. Problem och överväganden
I det fortlöpande tillsynsarbete som åligger hälsovårdsnämnd är behovet av sakkunnig personal uppenbart. Nya arbetsuppgifter har tillkommit och de traditionella tillsynsuppgifterna har ökat i omfång och svårighetsgrad. 1972 års livsmedelslagstiftning föreskriver en offentlig kontroll av livsmedelshan- teringen som — fullt utbyggd år 1978 — kräver och kommer att kräva betydande personella resurser. Allmänhetens medvetenhet i frågor som rör miljö och allmän hälsovård gör att kraven på välutbildad och serviceinriktad personal bör vara en självklarhet för kommunerna.
De nuvarande bestämmelserna i hälsovårdsstadgan om skyldighet för kommun att anställda hälsovårdsinspektör har kritiserats från skilda utgångspunkter. Å ena sidan har från i första hand fackligt håll framförts den kritiken att bestämmelserna om kompetenskrav för heltidsanställning på ett enkelt sätt kan kringgås genom deltidsanställning av personal. Å andra sidan har bestämmelsen betraktats som en onödig detaljreglering av kommunernas sätt att organisera sitt arbete.
HSU anser för sin del att starka skäl måste finnas för att motivera en fortsatt detaljreglering av kompetensen hos hälsovårdsnämndernas personal.
Frågan om kommuns sätt att tillgodose behovet av sakkunskap i olika kommunala nämnder och förvaltningar har nyligen behandlats i en särskild proposition (l976/77:1) om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. Förslagen i propositionen har antagits av riksdagen och gäller sedan den 1 juli 1977. Den grundläggande principen bakom riksdagens beslut är att kommunernas handlingsfrihet bör öka liksom deras möjlighet att anpassa verksamhetsformerna efter lokala förhållanden. Genom beslutet har i första hand sådana bestämmelser tagits bort som reglerar närvarorätt för utomstå- ende vid olika kommunala nämnders sammanträden.
Propositionen berör emellertid också andra frågor rörande sakkunskap hos nämnderna. I ett fall, nämligen i fråga om lagen om social centralnämnd, har sålunda bestämmelser om biträde åt nämnden borttagits. Som motivering härför anförde departementschefen bl. a. följande:
För egen del vill jag bedöma förslagen från utgångspunkten att nämnderna inte onödigtvis skall styras av statsmakterna vid sitt val av arbetsformer. En bedömning på det lokala planet från fall till fall av vilket beslutsunderlag och vilken utomstående
sakkunskap som behövs kan bättre än generella direktiv från lagstiftarna främja kloka och väl underbyggda beslut. Det bör därför finnas särskilt starka skäl för föreskrifter eller rekommendationer av detta slag. För att undvika varje missförstånd är jag angelägen att framhålla att mitt ställningstagande inte avser behovet av att tillföra nämnden sakkunskap. Jag tar inte heller ställning till lämpligheten av att kalla in utomstående till de olika nämnderna. Mitt ställningstagande avserendast läm pligheten av att i lagstiftningen föreskriva vissa lösningar.
Beträffande hälsovårdsnämndern framhöll departementschefen vidare:
Läkares och veterinärs medverkan i hälsovårdsnämnd och i slakthusstyrelse torde i många fall vara ett naturligt och oundgängligt inslag i nämndarbetet. Jag är emellertid beredd att överlämna åt nämnderna att avgöra när detta är förhållandet.
Det är svårt att jämföra olika nämnders uppgifter i en kommun. Genom kommunsammanslagningarna har kommunerna emellertid blivit större och fått ökade ekonomiska resurser. Detta har även medfört att kommunerna inom olika sektorer både kvalitativt och kvantitativt förbättrats när det gäller personalen. Detta förhållande torde även gälla för hälsovårdsnämnderna. Till detta kan läggas den förbättring av utbildningen som kommit till stånd genom den nya utbildningslinjen vid Umeå universitet.
Av bl. a. rättssäkerhetsskäl är det angeläget att de tjänstemän som representerar miljö- och hälsoskyddsnämnden gentemot allmänheten, exempelvis i form av inSpektioner, har ingående kännedom om den rättsliga grunden för verksamheten. Allmänheten måste kunna lita på att vederbö- rande verkligen har sådan utbildning och bakgrund i övrigt att han eller hon förmår att ta till vara de intressen som enligt lagstiftningen skall tillgodoses. HSU utgår därför ifrån att nämnderna när det gäller personal med sådana arbetsuppgifter regelmässigt tillser att sådan kompetens föreligger. Det synes emellertid inte nödvändigt att lagfästa detta krav, som närmast får ses som en självklarhet. När det gäller andra typer av verksamhet inom nämndens ram kan behovet av personal med särskild kompetens i vad avser de rättsliga frågorna vara mindre tungt vägande.
HSU har funnit att nämnderna inte i någon utpräglad grad sett sig föranlåtna att anställa annan personal än hälsovårdsinspektörer. utan dessa har hittills svarat för den överväldigande delen av förvaltningarnas arbete. Något skäl föratt detta förhållande skulle ändras torde inte föreligga. HSU har därför stärkts i sin uppfattning att nämnderna även i fortsättningen i första hand kommer att anställa hälsovårdsinspektörer även om 14 & hälsovårds- stadgan i sin nuvarande form skulle utgå ur lagstiftningen.
Stadsläkare skall som ovan sagts finnas i städer med över 40 000 invånare. Det är enligt HSU:s mening inte invånarantalet som avgör behov av medicinsk sakkunskap. Detta behov föreligger i olika omfattning beroende på kommunens lokala förhållanden och bör i första hand bedömas av kommunen själv.
Erfarenheten visar att hälsovårdsnämnden kan ha behov av kontinuerlig medicinsk sakkunskap för sitt arbete. Det omgivningshygieniska arbetet växlar vid olika tidsperioder och mellan olika kommuner. Som exempel kan nämnas att infektionsproblem minskat medan bullerproblem och frågor rörande kemiska ämnen ökat under senare år. Föreskrifter och allmänna råd från förvaltningsmyndighet bör kompletteras med lokal sakkunskap och det
förutsätts för miljö- och hälsoskyddsnämnderna vara värdefullt att ha tillgång till medicinsk kunskap med lokalkännedom. Hur nämnderna skaffar sig denna expertis bör dock ej regleras i hälsoskyddslagen. Kommunen bör således självständigt avgöra hur det medicinska beslutsunderlaget skall erhållas.
Miljö- och hälsoskyddsnämnderna kan i olika frågor behöva även annan speciell sakkunskap. Inom vissa områden är det dock orimligt att nämnderna genom anställningsförfarande skall fylla behovet av denna sakkunskap. För att underlätta olika bedömningar främst inom komplicerade sakområden bör berörda statliga myndigheter därför utarbeta material som underlag för nämndernas arbete. Detta gäller i första hand fastställande av riktvärden baserade på forskning och ställningstaganden på riksnivå. Riktvärden och normer kan och bör inte fastställas lokalt utan centralt för att skapa likformighet för hela landet.
I konsekvens med vad som sålunda anförts föreslår HSU att bestämmelser om hälsovårdsinspektör och stadsläkare motsvarande dem i 14 & hälsovårds- stadgan inte tas in i den föreslagna hälsoskyddslagstiftningen.
l socialstyrelsens tidigare angivna skrivelse har styrelsen anfört bl.a. följande:
"1 anledning av innehållet i regeringens proposition får styrelsen fästa uppmärksam- heten på att rättigheten för kommunen att tillkalla bl. a. tjänsteman hos landstings- kommunen inte motsvaras av någon skyldighet för denne att infinna sig till sammanträdet (prop. 1975/76 185). Sålunda upphör den i hälsovårdsstadgans 958 föreskrivna närvaroskyldigheten för distriktsläkare om regeringens förslag genom— förs.
Det skulle innebära atthälsovårdsnämndens möjlighet att få tillgång till medicinsk sakkunskap skulle minska. Styrelsen anser detta som mycket allvarligt mot bakgrund av det stora allmänna intresset att nämnden tillförsäkras medicinsk sakkunskap i frågor som berör medborgarnas hälsa och välbefinnande.
Enligt allmänna läkarinstruktionen skall distriktsläkare om han uppmärksammar missförhållande inom sitt distrikt med avseende å omgivningshygienen eller livsme- delshygienen eller eljest i fråga om allmänna hälsovården och detta inte avhjälps efter erinran göra anmälan till hälsovårdsnämnden och länsläkaren. Enligt styrelsens uppfattning bör, när nu föreskriften i 9; hälsovårdsstadgan om skyldigheten för distriktsläkare att infinna sig vid hälsovårdsnämndens sammanträden upphör. det i allmänna läkarinstruktionen införas en skyldighet för motsvarande distriktsläkare att efter kallelse till hälsovårdsnämndens sammanträde infinna sig vid detta i den mån han inte hindras av mera angelägna tjänsteåligganden.”
Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet och Sveriges läkarför- bund har avgivit yttrande över förslaget. Landstingsförbundet har avstyrkt förslaget och därvid anfört bl. a. följande:
"Försöken att minska den statliga detaljregleringen av kommunernas verksamhet.vari slopandet av paragraf9 i hälsovårdsstadgan är ett led, ses av förbundet som positivt och betydelsefullt. Det är viktigt att i detta arbete åstadkomma konkreta resultat.
Socialstyrelsens farhågor att hälsovårdsnämndernas tillgång till medicinsk sakkun- skap - till följd av att nämnda paragraf slopas — skulle minska med allvarliga konsekvenser som följd. anser sig emellertid landstingsförbundet ej kunna dela.
De senaste årens utveckling har ju inneburit att distriktsläkare endast i ringa utsträckning engagerats i det omgivningshygieniska arbetet. eftersom länsläkarorga-
nisationen med sin expertis står till de lokala hälsovårdsnämndernas förfogande i sådana ärenden. Dessutom innehåller det tillägg i läkarinstruktionen som styrelsen föreslår. en sådan
reservation nämligen '. . . infinna sig . . . iden mån han inte hindras av mera angelägna tjänsteåligganden”, att det ändå inte kan förutsättas att nämnden med säkerhet kan
påräkna distriktsläkarens medverkan. Det är vidare förbundets uppfattning att berörd distriktsläkare kommer att hörsamma nämndens kallelse i viktiga fall utan att detta speciellt behöver föreskrivas
honom. Landstingsförbundets mening är därför att föreslagen ändring i allmänna läkarin- struktionen ej bör genomföras."
Såväl kommunförbundet som läkarförbundet tillstyrker förslaget. Kommun- förbundet förutsätter dock att distriktsläkares medverkan i detta samman- hang sker i tjänsten och att huvudmannen svarar för kostnaderna härför.
HSU har ovan berört frågan om nämndens möjlighet att tillgodose behovet av så fullgott beslutsunderlag som möjligt. Härvid har även frågan om behovet av medicinsk sakkunskap i korthet berörts. Bl. a. har påpekats vikten av fortlöpande tillgång till medicinsk sakkunskap med lokalkännedom.
Eftersom distriktsläkare redan nu enligt 12 & allmänna läkarinstruktionen har vissa begränsade övervakningsuppgifter när det gäller omgivningshygie- niska frågor och allmän hälsovård i övrigt, synes det, enligt HSU:s uppfattning, värdefullt att distriktsläkarens medverkan i förevarande frågor inte minskas. Ett sätt att bevara distriktsläkarens aktiva engagemang vore därför att företa den föreslagna ändringen i läkarinstruktionen. I detta sammanhang kan även nämnas att distriktsläkare enligt 22% 3 st. smitt- skyddslagen (l968z231) är skyldig att biträda hälsovårdsnämnden vid fullgö- rande av nämndens åligganden enligt den lagen. Flera skäl kan således anses tala för ett närmare samarbete mellan distriktsläkare och nämnden. Till detta bör läggas att distriktsläkare för vissa kommuner torde vara den enda medicinska expert som finns inom rimligt avstånd.
Landstingsförbundet hänvisade i sitt yttrande till kommunens möjlighet att utnyttja länsläkarorganisationen och dess medicinska sakkunskap. HSU delar förbundets uppfattning att miljö- och hälsoskyddsnämnd bör utnyttja sagda organisation i den utsträckning omständigheterna tillåter. Detta innebär dock inte, enligt HSU:s uppfattning, att behovet av att kunna erhålla distriktsläkares medverkan minskas.
Den reglering av distriktsläkares åligganden i förhållande till hälsovårds- nämnden som hittills gällt har,enligt vad HSU kunnat utröna, i stort fungerat väl. Den omständigheten att distriktsläkarens skyldighet att delta i nämnd- sammanträde inskränkts om han hindrats av andra tjänsteåligganden torde inte kunna anföras som skäl emot en bestämmelse av detta slag. Då en distriktsläkare får förutsättas ha intresse för frågor som rör hälsovårdsnämn- dens arbetsområde torde miljö- och hälsoskyddsnämnden även kunna påräkna hans medverkan. Landstingsförbundets farhågor i detta hänseende torde därför kunna anses vara obefogade.
HSU finner det också angeläget betona att distriktsläkaren skall ses som en av flera tänkbara experter som miljö- och hälsoskyddsnämnden kan utnyttja för att tillgodose behovet av medicinskt beslutsunderlag. Ett åliggande för
distriktsläkare med den föreslagna utformningen skulle dock i viss mån vara till hjälp för en del miljö- och hälsoskyddsnämnder. De distriktsläkare som skall delta får emellertid förutsättas få sådan utbildning i miljömedicin att de blir lämpade för uppgiften. I en del kommuner kan troligen annan medicinsk sakkunskap påräknas, exempelvis företagsläkare med kunskap om och intresse för omgivningshygieniska frågor.
HSU föreslår, mot bakgrund av vad här sagts, att allmänna läkarinstruk- tionen ändras så att distriktsläkare blir skyldig att på kallelse av miljö- och hälsoskyddsnämnd i tjänsten närvara vid nämndens sammanträde i den mån han eller hon inte uppenbarligen hindras av andra tjänsteåligganden.
Vad slutligen angår kostnadsaspekten torde denna. enligt HSU:s mening, inte behöva tillmätas någon avgörande betydelse. HSU har inte funnit att frågan om kostnaderna för distriktsläkares medverkan i hälsovårdsnämnds- sammanträde särskilt uppmärksammats från något håll så länge 9,5 hälso- vårdsstadgan gällde. HSU:s förslag innebär inte någon nytillkommande uppgift för distriktsläkaren, utan endast ett bibehållande av en ordning som gällt fram till 1977-07-01. De tämligen marginella kostnaderna för distrikts- läkares engagemang i hälsovårdsnämndsarbete har tidigare åvilat sjukvårds- huvudmannen, landstinget, och anledning saknas, enligt HSU:s uppfattning, att nu göra någon ändring på denna punkt.
8133. Förslag
HSU föreslår att föreskrifter motsvarande 14 &" hälsovårdsstadgan inte tas in i hälsoskyddslagstiftningen. HSU föreslår vidare att allmänna läkarinstruk- tionen ändras så att distriktsläkare blir skyldig att i tjänsten efter kallelse av miljö- och hälsoskyddsnämnd närvara vid nämndens sammanträde i den mån han eller hon inte hindras av mera angelägna tjänsteåligganden.
8.14. Om nämndens namn
8.14.1. Gällande räl!
l hälsovårdsstadgan (2 &) föreskrivs att i varje kommun skall finnas en hälsovårdsnämnd. Namnet på nämnden är alltså fastlagt i stadgan. Detta innebär att en kommun inte kan ändra nämndens namn så att inte i vart fall benämningen hälsovårdsnämnd ingår. Det finns flera skäl härför. Till en början kan nämnas att det beträffande hälsovårdsnämnd. liksom exempelvis i fråga om byggnadsnämnd och socialnämnd, inte är tillåtet att uppdra åt annan kommunal nämnd att fullgöra de uppgifter som lagenligt tillkommer nämnden. Vidare gäller för hälsovårdsnämnd som för andra lagreglerade nämnder att namnet på nämnden förekommer i skilda författningssamman- hang. Det skulle därför kunna leda till oklarhet om inte alla kommuner använder sig av den i författningen angivna beteckningen.
8.142. Problem och överväganden
Socialdepartementet har i beslut den 2 september 1974 till utredningen överlämnat en av Stockholms kommunstyrelse till Konungen ställd skrivelse
rörande hemställan om en författningsändring i syfte att få det nuvarande uttrycket hälsovårdsnämnd utbytt mot en mer adekvat benämning.
Av till kommunstyrelsens skrivelse bifogade handlingar framgår bl. a. att miljöberedningen och hälsovårdsnämnden i kommunen slagits samman till en nämnd, att den nya nämnden skall svara för hälsovårdsnämndens uppgifter och bära huvudansvaret för miljöfrågorna inom kommunen samt att begreppet "miljövårdsnämnd” eller "miljövårdsnämnd" bör komma i fråga i stället för hälsovårdsnämnd.
I HSU:s direktiv sägs att de sakkunniga bör överväga en ny benämning på nämnden med hänsyn till dess nya uppgifter på miljövårdsområdet.
Det bör också i detta sammanhang framhållas, att flera kommuner redan har ändrat namnet på hälsovårdsnämnd till miljö- och hälsovårdsnäm nd eller hälso- och miljönämnd. Detta tyder på att det i kommunerna finns ett behov av att ändra nämndens namn och genom det även framhålla nämndens betydelsefulla uppgifter inom miljöområdet. HSU delar uppfattningen att hälsovårdsnämnden bör få en ny benämning.
Som utgångspunkt vid bedömningen av olika namnförslag har HSU haft att det nya namnet så nära som möjligt bör knytas an till nämndens huvudsakliga verksamhetsområde.
De namn som HSU har övervägt är: hälsoskyddsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, miljönämnd, miljövårdsnämnd och miljöskydds- nämnd.
Benämningen hälsoskyddsnämnd knyter nära an till begreppet hälsoskydd och namnet på den föreslagna författningen, hälsoskyddslagen. Den ökade inriktningen mot skydd av själva miljön har givit nämnden nya uppgifter vid sidan av det traditionella hälsovårdsarbetet. Nämnden har, som HSU framhållit i olika sammanhang, viktiga uppgifter som regleras i andra författningar. De mest betydelsefulla är de som rör livsmedel och miljön i övrigt. Särskilt denna senare verksamhet bör, inte minst på grund av att nämnden kan komma att få uppgifter enligt miljöskyddslagen, avspegla sig i det nya namnet. Härutöver kan nämnas att nämnden redan nu har andra uppgifter inom miljöområdet, exempelvis enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Med hänsyn härtill har HSU funnit att hälsoskyddsnämnd inte är en adekvat benämning.
Namnen miljönämnd, miljövårdsnämnd och miljöskyddsnämnd inne- håller ordet ”miljö". Genom att ta fasta på ordet miljö i de olika namnen erhålls en bindning till nämndens uppgifter inom miljöområdet. Samtidigt markeras miljöfrågornas vikt genom att dessa knyts till en reglerad nämnd. Emellertid tappar dessa namn "hälsobenämningen". Som tidigare anförts har ju nämnden hälsoskyddande och miljöskyddande uppgifter. HSU finner därför inte något av dessa namn vara en bra benämning på nämnden.
Namnet miljö- och hälsoskyddsnämnd framstår på grund av vad HSU ovan anfört som naturligt. Det anger nämndens huvudsakliga uppgifter, nämligen miljöskydd och hälsoskydd. En dubbelbenämning är visserligen otymplig och det visar sig ofta att ett prefix, i detta fall "miljö", faller bort och att benämningen i allmänt tal blir "hälsoskyddsnämnden" eller "miljö— skyddsnämnden". Benämningen täcker emellertid nämndens verksamhets- område och den ger en direkt anknytning till miljö- och hälsoskydd. Med
hänsyn till det sagda anser HSU miljö- och hälsoskyddsnämnd vara den mest adekvata benämningen.
8.143. Förslag
HSU föreslår miljö- och hälsoskyddsnämnd som ny benämning på nämn- den.
8.15. Hälsovårdsnämndernas årsberättelser
8.15. ] Gällande räl!
Enligt 13% hälsovårdsstadgan skall hälsovårdsnämnd upprätta berättelse angående allmänna hälsotillståndet i kommunen under nästföregående år samt angående nämndens verksamhet under samma tid. Avskrift av berättelsen skall före mars månads utgång i två exemplar tillställas länslä- karen och länsveterinären. Länsläkaren skall sedan enligt 755 instruktionen för länsläkarväsendet (1965z792) foga dessa berättelser till sin egen årsberät- telse, som skall inges till socialstyrelsen före den 1 juni varje år.
Vissa särbestämmelser gäller för kommun med stadsläkare och stadsvete- rinär som är likställd med länsläkare resp. länsveterinär. Dessa kommuner skall före utgången av juni månad inge årsberättelse direkt till socialstyrel- sen.
På begäran skall avskrift av berättelsen även tillställas distriktsläkare eller stadsläkaren eller motsvarande läkare och tjänsteveterinären eller stadsvete- rinären.
Årsberättelsen skall avfattas enligt formulär som fastställs av socialsty- relsen i samråd med statens livsmedelsverk. Fram till 1977 gällde ett av dåvarande medicinalstyrelsen 1963-01-21 fastställt formulär (505 B 26510). Socialstyrelsen har i samråd med statens livsmedelsverk 1977-03-17 fastställt en dispositionsplan för hälsovårdsnämnds årsberättelse. Enligt denna plan skall årsberättelsen innehålla uppgifter om bl. a. hälsovårdsnämndens sammansättning, personella och ekonomiska resurser, den allmänna hälso- vårdssituationen och nämndens verksamhet, redogörelse för viss verk- samhet under året samt behov av åtgärder från centrala myndigheter.
8.15.2. Problem och överväganden
Bestämmelsen om hälsovårdsnämnds årsberättelse saknar motsvarighet när det gäller andra kommunala nämnder. Liknande bestämmelse finns inte heller beträffande hälsovårdsnämndens förhållande till andra centrala till- synsmyndigheter som berör hälsovårdsnämndernas arbetsområde, frånsett frågor som rör kommunal tillsyn. Där är emellertid förhållandena något speciella när det gäller huvudmannaskap o. d.
Systemet med årsberättelse från en kommunal nämnd till en statlig myndighet har kritiserats från skilda håll. Föreningen för allmän hälsovård (FAH) ifrågasatte i skrivelse till socialstyrelsen den 22 mars 1972 om den
årliga redogörelsen kunde anses vara befogad, bl. a. med hänsyn till årsberättelsens dåvarande uppläggning.
Det är ett allmänt intresse att ha kännedom om vilka resurser som används för tillsynen inom hälsoskyddet, om arten och omfattningen av de presta- tioner dessa resurser används för och om möjligt även vilka effekter dessa resursinsatser leder till. Lagstiftaren måste kunna erhålla en så samlad bild härav som möjligt. Det måste därför finnas mekanismer genom vilka denna samlade bild kan åstadkommas. Systemet med årsberättelse enligt särskilt formulär har dock visat sig mindre ändamålsenligt.
I regel torde den sammanställning över verksamheten som nämnden upprättar i anslutning till t. ex. budgetarbetet ge en god bild av resursinsatser och prestationer och om vad som är väl så viktigt, nämligen den planerade verksamheten. Om behov av särskilda uppgifter härutöver vid något tillfälle kan föreligga får dessa införskaffas i särskild ordning. I detta senare avseende kan föreskrifter i 26 & livsmedelslagen tjäna som förebild, och en liknande bestämmelse bör därför enligt HSU:s mening ingå i hälsoskyddslagen. l livsmedelslagen sägs att tillsynsmyndighet har rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. En liknande bestämmelse i hälsoskyddsförfattningen skulle kunna tillgodose centrala eller regionala tillsynsmyndigheters behov av speciella uppgifter i särskilda fall. Uppgifterna lämnas då efter anfordran och de bör vara motiverade med hänsyn till myndighetens tillsynsverksamhet.
Enligt HSU:s uppfattning är även inrapportering till statlig myndighet av uppgifter om nämndens verksamhet otidsenlig. I de flesta kommuner lämnar hälsovårdsnämnderna årligen en årsrapport till kommunfullmäktige, bl. a. över det gångna årets verksamhet. Om en cental myndighet för visst syfte har behov av uppgifter om hälsovårdsnämnds verksamhet, torde med fördel sådana uppgifter kunna hämtas ur dessa kommunala årsrapporter.
Mot bakgrund av vad som ovan sagts finner HSU således att nuvarande bestämmelser om årsberättelse till regional eller central myndighet inte fyller något egentligt syfte. Bestämmelserna bör därför utgå och som tidigare nämnts ersättas av en bestämmelse liknande den i 26%" livsmedelslagen .
HSU vill i detta sammanhang betona vikten av att centrala och regionala myndigheter iakttar restriktivitet när det gäller infordrande av uppgifter från lokala myndigheter. Nämnderna måste genomgående noggrant planera den löpande verksamheten. Denna planering kan i vissa fall rubbas eller försvåras om nya och inte förutsedda uppgifter åläggs dem. Centrala och regionala organ som finner behov av att få in uppgifter från den lokala nämnden bör därför när det gäller frågor som berör enstaka nämnder alltid samråda med nämnderna innan sådan begäran framställs.
8.153. Förslag
HSU föreslår att föreskrift om årsredogörelse inte tas in i den nya hälsoskyddsförfattningen.
HSU föreslår vidare att i hälsoskyddslagen införs en föreskrift med innebörd att tillsynsmyndigheten har rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.
8.16. Tvångsmedel
8.161. Gällande räl!
Lagar som reglerar människors eller myndigheters handlande innehåller vanligen bestämmelser om sanktioner vid överträdelse av uppställda regler eller normer. Dessa sanktioner kan betraktas som tvångsmedel eller som reaktion mot icke rättsenligt handlande. Reaktionen sker vanligen genom föreläggande eller förbud förbundet med vite eller genom straff, avgift eller skadestånd.
] hälsovårdsstadgan finns flera bestämmelser som reglerar hälsovårds- nämndens befogenheter när det gäller att komma till rätta med missförhål- landen på den allmänna hälsovårdens område. Enligt 71 ähälsovårdsstadgan får hälsovårdsnämnd antingen omedelbart eller efter råd eller uppmaning och skäligt anstånd meddela de förelägganden eller förbud som är erforderliga för att stadgan eller föreskrift som meddelats med stöd av stadgan skall efterlevas. Föreläggande eller förbud får enligt 73 ;" hälsovårdsstadgan riktas mot ägare eller nyttjanderättshavare av berörd egendom eller mot bådadera. i samband med föreläggande eller förbud gentemot ägare av byggnad, anläggning eller upplag får hälsovårdsnämnden enligt samma paragrafålägga ägaren att vid försäljning omedelbart lämna nämnden uppgift om den nye ägarens namn och adress.
Enligt 75 & hälsovårdsstadgan kan hälsovårdsnämnd förbinda föreläg- gande eller förbud med vite. Någon föreskrift om vites storlek finns inte. utan vitesbeloppet är i allmänhet beroende av de föreslagna åtgärdernas omfatt- ning. En allmän regel är att vitesbeloppet inte bör understiga kostnaden för den förelagda åtgärden.
Om föreläggande vid vite inte efterkommes kan vitet utdömas av domstol på talan av åklagare. Vid domstolens handläggning av vitesmål prövas i allmänhet såväl vitets laglighet som skäligheten av vitesbeloppets storlek. Domstolen har således bl.a. möjlighet att jämka vitesbelopp som skall utgå.
Enligt 75 å andra stycket hälsovårdsstadgan kan hälsovårdsnämnd, om någon underlåter att utföra arbete eller vidta åtgärd som åligger honom enligt stadgan, lokal hälsovårdsordning eller föreskrift som meddelats av nämnden, under vissa förhållanden verkställa arbetet eller åtgärden på den försumliges bekostnad.
Hälsovårdsstadgan innehåller vidare bestämmelser om dagsböter vid överträdelse av vissa bestämmelser i stadgan. Den som bryter mot bestäm- melse i lokal hälsovårdsordning eller föreskrift som nämnden meddelat i särskild ordning (enligt 70 åhälsovårdsstadgan) kan dömas till böter om högst 500 kr. Om förseelsen varit av allvarlig art eller om den förorsakat avsevärd skada eller olägenhet kan i stället dagsböter utdömas.
Enligt uttalanden i förarbetena till stadgan kan vite tillgripas även vid förelägganden som meddelas med stöd av bötessanktionerad föreskrift.
Hälsovårdsnämnd kan slutligen enligt 86 & hälsovårdsstadgan förordna att nämndens beslut skall lända till efterrättelse utan hinder av besvär.
8.162. Problem och överväganden
De flesta ärenden som förekommer hos en hälsovårdsnämnd löses utan att nämnden behöver meddela förelägganden eller förbud. I de ärenden då sådana åtgärder är nödvändiga innehåller ofta föreläggandet eller förbudet även ett förordnande om vite. Ett sådant förordnande kan synas vara ett verksamt tvångsmedel för att ett förelägganden skall efterlevas. Emellertid finns det möjligheter för den som berörs att agera på sådant sätt att såväl föreläggandet som vitesförordnandet blir utan egentlig verkan.
Bland de ärenden som förenas med vite torde föreläggande att avhjälpa brister i bostadslägenhet vara vanligast. Dessa förelägganden avser ofta nedslitna fastigheter, där hyresgästerna utsätts för olägenheter i form av bristfällig utrustning och inredning eller eftersatt underhåll av lägenheterna. Särskilt bland dessa fall förekommer det att vissa fastighetsägare, för att slippa vidta de åtgärder som ålagts dem, först överklagar föreläggandet och därefter, om utslaget gått dem emot, överlåter fastigheten till närstående eller till för ändamålet bildade förvaltningsbolag. Nämnden tvingas då att ta upp ärendet på nytt och besluta om ett nytt föreläggande vid vite, denna gång riktat mot den nye ägaren. Denne kan då överklaga detta föreläggande och sedermera om detär ändamålsenligt överlåta fastigheten, varefter hela förfarandet börjar om ifrån början. Ett fåtal fastighetsägare utnyttjar systematiskt dessa möjligheter. Detta förorsakar nämnderna betydande merarbete men allvar- ligare är att de i fastigheterna boende hyresgästerna därigenom undantas från det skydd mot sanitär olägenhet som hälsovårdsstadgan avses garantera.
Liknande problem uppmärksammades redan vid tillkomsten av nuva- rande hälsovårdsstadga. Då övervägdes om förelägganden eller förbud skulle följa fastighet och bli gällande mot ny ägare vid överlåtelse av fastighet. Det ansågs dock tillfyllest att vid vite förelägga fastighetsägare att till nämnden lämna uppgift om ny ägares namn och adress. Denna möjlighet har emellertid inte visat sig tillräcklig när det gäller tredskande fastighetsägare.
Enligt HSU:s direktiv skall utredningen överväga en effektivisering av hälsovårdsstadgans sanktionsbestämmelser. Av vad ovan anförts framgår att brister i sanktionssystemet främst förekommer när det gäller förelägganden eller förbud riktat mot fastighetsägare.
HSU har noga övervägt ett flertal möjligheter för att försöka skapa ett effektivt sanktionssystem. HSU har därvid bl. a. prövat olika vägar för att via hyresintäkterna ekonomiskt säkerställa att önskade åtgärder blir vidtagna. Det skulle här varit fråga om att tvångsvis nedsätta en del av hyresintäkterna hos länsstyrelse för att använda dessa medel till nödvändiga reparationer. Mot en sådan ordning finns emellertid betydande invändningar av såväl juridisk som annan art. HSU har därför tagit upp tanken att på något sätt knyta förelägganden och förbud till fastighet för att de därigenom även skall gälla mot ny ägare. I närliggande lagstiftning har på senare år införts bestämmelser om att myndighets beslut skall gälla mot ny ägare. Så är t. ex. fallet i bostadsförvaltningslagen(1977:792) och i bostadssaneringslagen (l973:531) samt lagen (l977:666) om påföljder och ingripande vid olovligt byggande m. m.
De svårigheter HSU främst haft att undanröja vid övervägandena om förelägganden och förbud skall knytas till fastighet har varit av inskrivnings-
teknisk art. För att föreläggandet eller förbudet skall kunna följa fastighet måste en anteckning därom göras i fastighetsbok eller tomträttsbok. Skulle därvid samtliga förelägganden och förbud antecknas skulle det innebära dels att ett flertal anteckningar skulle innehålla uppgift av mindre ingripande art. dels att inskrivningsmyndighetens arbetsbörda skulle öka avsevärt. HSU anser emellertid att sådan inskrivning varom nu är fråga är nödvändig för att effektivisera sanktionsbestämmelserna. HSU har därför försökt att på enkelt sätt ange vilka förelägganden och förbud som bör kunna skrivas in i fastighetsboken eller tomträttsboken. Härvid har HSU konstaterat att endast förelägganden och förbud av allvarlig art bör komma i fråga. Det bör således vara fråga om beslut av nämnden som kan väntas att på ett mera ingripande sätt påverka ny ägares rådighet över fastigheten. Samtidigt bör självfallet deti detta sammanhang primära intresset tillgodoses att en fastighetsägare inte skall kunna få nämndens beslut att bli verkningslöst genom att överlåta fastigheten. En möjlighet att avgränsa dessa förelägganden och förbud är att låta vitets storlek vara avgörande för om någon inskrivningsåtgärd skall få vidtas.
Som framhållits under 8. 16.] är det en allmän regel att vitesbelopp inte bör understiga kostnaden för den förelagda åtgärden. Dessutom kan nämnas att förhöjda viten förekommer i de fall fastighetsägaren nonchalerar nämndens beslut. Enligt HSU:s uppfattning är det ett lämpligt sätt att identifiera de förelägganden och förbud som bör få skrivas in i fastighetsbok eller tomträttsbok att de skall avse dem i vilka det förekommer förordnande om vite till minst den storlek som mosvarar ett basbelopp. Vid den bedömningen skall samtliga viten som meddelas vid ett tillfälle och som rör en fastighet läggas samman. Härigenom skulle de mindre allvarliga föreläggandena och förbuden inte komma i fråga. De resterande ärendena skulle sannolikt inte uppgå till ett sådant antal att inskrivningsmyndighetens arbetsbörda skulle påverkas i nämnvärd omfattning. HSU vill även framhålla att inskrivnings- myndighetens prövning av inskrivningsåtgärd skulle underlättas genom att myndigheten bl. a. endast skulle behöva kontrollera att vitessumman. då nämnden meddelade sitt beslut, motsvarade minst ett basbelopp. HSU vill vidare betona att om utredningens förslag i detta avseende genomförs. bör nämnderna endast i de verkligt allvarliga fallen förordna om vite till minst ett basbelopps storlek. Möjligheten att få ett föreläggande eller förbud inskrivet i fastighetsbok eller tomträttsbok bör således användas mycket restriktivt.
HSU föreslår att miljö- och hälsovårdsnämnds förelägganden och förbud i vilka förordnats om vite. vars storlek uppgår till minst ett basbelopp vid beslutets fattande, skall skrivas in i fastighetsbok eller tomträttsbok. I likhet med vad som gäller i bostadssaneringslagen skall föreläggandet eller förbudet avse fastighet på vilken finns bostadslägenhet som fastighetens ägare regelmässigt uthyr för annat ändamål än fritidsändamål och som inte utgör del av hans egen bostad. Om föreläggandet eller förbudet återkallas, upphävs eller förfaller skall nämnden anmäla detta till inskrivningsmyndigheten. Om nämnden inte gör sådan anmälan bör länssryrelse på ansökan av fastighetens ägare kunna göra sådan anmälan. Här föreslagna förfarande förutsätter smärre ändringar i fastighetsbokskungörelsen (1971:708) och tomträttsbok- skungörelsen (19711801).
Det till föreläggandet eller förbudet knutna vitet är bundet till person. Någon ändring härav föreslås inte. Det föreslagna systemet blir därför inte helt effektivt. Genom förslaget erhålls dock vissa fördelar. Sedan nämndens beslut meddelats och skrivits in i fastighetsbok eller tomträttsbok blir det gällande även mot ny ägare utom såvitt avser vitet.
För att undanröja möjligheten att fördröja ett ärende genom att överlåta fastighet till ny ägare bör rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rättegång äga motsvarande tillämpning i dessa ärenden. Innebörden av rättegångsbalkens nämnda bestämmelser är i huvudsak att den nye ägaren intar den förre ägarens ställning i det överklagade ärendet. En överlåtelse av fastighet medför då inte att ett ärende måste påbörjas från början, utan handläggningen fortsätter i vanlig ordning men med den nye ägaren som part.
Nuvarande system med vitesförelägganden har även vissa andra brister. Vad som framför allt skapar problem är den långa tid det kan ta innan ett mål rörande utdömande av vite anhängiggörs vid tingsrätt. En del ärenden avskrivs på grund av preskription — för viten gäller två års preskriptionstid från den tidpunkt då den i beslutet fastställda tidsfristen utgår — andra avskrivs efter åklagarmyndighetens egen prövning i sak av ärenden.
HSU är väl medveten om att åklagarmyndigheterna med den ärendebe- lastning som föreligger av naturliga skäl måste göra prioriteringar, varvid dessa vitesärenden kan komma att betraktas som mindre angelägna.
HSU anser. mot bakgrund av det sagda,att om vitesinstitutet skall fylla sitt ändamål som effektivt påtryckningsmedel måste systemet med uttagande av förfallet vite effektiviseras, inte minst med hänsyn till allmänpreventionen. En effektivisering kan ske antingen genom att åklagarmyndigheterna prioriterar vitesärendena eller att frågan om uttagande av vite prövas av administrativ myndighet i stället för av domstol. Förutsättningen för det senare alternativet är emellertid dels att dessa ärenden avgörs snabbt av administrativ myndighet, dels att kraven på rättssäkerhet inte eftersätts. Den myndighet som ligger närmast till hands är länsstyrelsen. Eftersom länssty— relsen kan anses vara väl skickad att pröva vitesärenden såväl vad gäller vitets laglighet som skälighet och i övrigt fyller de krav man kan ställa på den utdömande myndigheten samt redan nu förfogar över erforderliga resurser för fullgörande av denna uppgift, får HSU föreslå att länsstyrelsen eller i framtiden länsrätterna, i administrativ ordning utdömer förfallna viten som beslutats av miljö- och hälsoskyddsnämnd.
Rättssäkerhetskraven kan anses vara väl tillgodosedda, bl. a. genom att länsstyrelsens beslut genom besvär kan prövas av kammarrätt och i vissa fall av regeringsrätten.
8.163. Förslag
HSU föreslår att nuvarande föreskrifter rörande föreläggande, förbud och vite i huvudsak överförs till hälsoskyddsförfattningen.
HSU föreslår även att miljö- och hälsoskyddsnämnds föreläggande och förbud som rör fastighet som avses i bostadssaneringslagen och i vilket förordnats om vite som uppgår till minst ett basbeIOpp skall anmälas till inskrivningsmyndighet för anteckning i fastighets- eller tomträttsbok.
HSU föreslår vidare att om fastighet varom nu är fråga överlåts innan miljö- och hälsoskyddsnämnds föreläggande eller förbud vunnit laga kraft skall rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rättegång äga motsvarande tillämpning.
HSU föreslår också att miljö- och hälsoskyddsnämnd skall anmäla till inskrivningsmyndigheten om föreläggande eller förbud som skrivits in i fastighetsbok eller tomträttsbok upphävts eller förfallit. Om nämnden inte gör sådan anmälan föreslås länsstyrelsen på ansökan av fastighetsägare kunna göra anmälan.
HSU föreslår slutligen att länsstyrelse i fortsättningen beslutar om uttagande av förfallet vite enligt hälsoskyddslagen.
8.17. Reglering av tomgångskörning med motorfordon
8.17.l Gäl/ande rätt
I normalhälsovårdsordningen finns förslag till bestämmelse rörande tomgångskörning (26 å):
"inom . . . får motorn i stillastående motordrivet fordon hållas i gång utomhus under högst tre minuter. Vad som sagts nu gäller ej, om fordonet befinner sig i trafikkö eller trafikförhållandena annars föranlett att fordonet stannats. och ej heller. om motorn hålles i gång föratt. i den mån det behövs för fordonets ändamålsenliga brukande,driva annan anordning än sådan som avser uppvärmning."
Ett flertal kommuner har intagit denna bestämmelse i lokal hälsovårdsord- ning. En del kommuner har dock en från normalhälsovårdsordningen avvikande formulering. Detta gäller vanligtvis undantagen från tomgångs- körningsförbudet i andra satsen i ovan citerade paragraf. I vissa fall har förbudet begränsats till att gälla motorfordon istället för motordrivet fordon. Härigenom gäller inte förbudet sådana traktorer och liknande arbetsmaskiner som inte är registreringspliktiga. Vissa variationer finns också beträffande det eller de områden av kommun inom vilka förbudet skall gälla.
Den som överträder tomgångskörningsförbudet kan enligt 84å hälso- vårdsstadgan dömas till böter om högst 500 kr.
Föreskrifter som syftar till att förhindra olägenhet från fordon finns även i vägtrafikkungörelsen (19722603).
"116 ;" Förare av motordrivet fordon skall behandla fordonet så attdet ej åstadkommer onödigt buller. Han skall igörlig mån se till att fordonet ej släpper ut rök eller gas isådan mängd att olägenhet uppstår. Inom tättbebyggt område får särskild anordning för uppvärmning av motorn genom tomgångskörning ej användas.
117 & Körning som är onödig och störande får ej äga rum med motordrivet fordon vid bostadsbebyggelse. Färdväg. hastighet och färdsätt i övrigt skall anpassas så, att andra icke onödigtvis störes."
Vid överträdelse av dessa föreskrifter kan.enligt 164 ;" kungörelsen,påföljden bli böter om högst 500 kr.
Särskilda bestämmelser om fordons tekniska utformning och utrustning finns i bilavgaskungörelsen (19721596).
Bilavgaskungörelsen,som trädde i kraft i maj 1973. reglerar den högsta halt
av koloxid, kolväten och kväveoxid, som får förekomma i avgaserna från förbränningsmotorer vid bensindrift och föreskriver anordningar för att begränsa föroreningar i avgaser. Vid dieseldrift skall finnas effektiv anord- ning för att hindra att tydligt färgade eller ogenomskinliga avgaser utveck- las.
Att fordonen uppfyller kungörelsens krav i tekniskt hänseende kontrol- Ieras vid typ- och registreringsbesiktning och i samband med andra föreskrivna kontroller beträffande fordons beskaffenhet och utrustning.
Ägare till fordon som brukas trots att det inte uppfyller de i kungörelsen angivna kraven kan dömas till böter om högst 500 kr.
Svenska kommunförbundet hemställde i skrivelse 1974-06-11 om en översyn av förevarande bestämmelser, i första hand då de lokala föreskrif- terna i hälsovårdsordningarna. Förbundet anförde bl. a. följande:
”Flera kommuner. som intagit denna bestämmelse i den lokala hälsovårdsordningen. påtalar att bestämmelsen ej gett eftersträvad effekt. Orsaker härtill torde bl. a. vara svårigheter att få bestämmelsen känd och accepterad.
Av skäl som synes tala mot att bestämmelser om tomgångskörning intas i lokal hälsovårdsordning kan nämnas följande. ]. Många bilister upplever det som orimligt att de skall känna till bestämmelser i hälsovårdsordningar i de kommuner som passeras under en resa.
2. Förseelse mot bestämmelser om tomgångskörning i lokal hälsovårdsordning kan ej beivras på ett rationellt sätt. Förseelsen skall antingen rapporteras till hälsovårds— nämnden (av dess tjänsteman eller av allmänheten). som överlämnar ärendet till åklagarmyndigheten, eller också skall den enskilde anmäla förhållandet till polismyndigheten. I båda fallen är det en mycket omständlig administrativ procedur som alltmer ifrågasätts med hänsyn till det resultat som förväntas.
3. Tomgångskörning är ett problem även inom arbetsplatser, i parkeringsanlägg- ningar, inom affärscentra och liknande mer eller mindre enskilda utrymmen, dvs. områden och utrymmen som normalt ej övervakas av polis.
4. Det bör observeras att inom områden och anläggningar, där tomgångskörning överhuvudtaget ej bör tolereras,en treminutersgräns i lokal hälsovårdsordning kan medföra en icke önskvärd effekt. Man ”utnyttjar” flera treminutersintervaller och alstrar härigenom snabbt en luftföroreningskoncentration som av medicinska och hygieniska skäl ej bör tolereras.
[ flera samhällen konstateras att lokala bestämmelser mot tomgångskörning ej respekteras. Icke endast privatbilister bryter mot treminutersgränsen. Även parkerade nyttofordon såsom lastbilar, bussar, taxi och polisbilar körs ofta på tomgång i strid mot bestämmelsen.
Den primära orsaken till att bilisterna ej respekterar bestämmelsen torde vara att bilarnas värmesystem ofta är så bristfälligt anordnade att det krävs en relativt lång tomgångskörning för att vintertid erhålla en effektiv avfrostning av bilens rutor. Trafiksäkerhetskrav nödvändiggör alltså en viss tomgångskörning.
En annan orsak till att treminutersgränsen icke efterlevs är att flertalet bilar saknar effektiva anordningar för uppvärmning av bilen. Bilkupén är för många människor en arbetsplats och den bör kunna hållas tillbörligt uppvärmd. icke minst av medicinska och hygieniska skäl. Så länge man får sälja bilar utan lämplig anordning för varmhållning av kupén är det ofrånkomligt att bilmotorn tidvis körs på tomgång för att man härigenom skall nå en acceptabel temperatur i kupen.
Flera fordon är utrustade med radioanläggningar eller anordningar som lyfter. pumpar. lastar m. m. Dessa fordon måste tidvis gå på tomgång under långa perioder. Anvisning saknas om när sådan tomgångskörning kan tillåtas.
Styrelsen anser av här anförda skäl att frågan om tillåtligheten av tomgångskörning bör vara reglerad på ett för hela landet generellt och entydigt sätt. Det är enligt styrelsens mening viktigt att de tvingande bestämmelser som anses befogade ges sådan karaktär att förseelser mot dem kan beivras på ett rationellt sätt.
Med hänvisning till vad sålunda anförts får styrelsen hemställa om översyn av frågan om reglering av tillåtligheten av tomgångskörning med motorfordon. Det kan vara befogat att vidga översynen till att även avse övriga möjligheter att reducera omfattningen av tomgångskörning."
Förbundets framställning har remissbehandlats. Efter remissbehandlingen beslöt regeringen den 6 februari 1975 att överlämna framställningen och remissyttrandena till HSU.
Av de myndigheter och organ som har avgivit yttrande är endast rikspolisstyrelsen negativ till att en översyn av bestämmelserna sker. Styrelsen är av den bestämda uppfattningen att straffsanktionerade bestäm- melser vars efterlevnad inte effektivt kan övervakas leder till allmän försämring av lagmoralen och minskar bestämmelsernas avhållande effekt. Rikspolisstyrelsen anser därför att resultatet av bilavgaskungörelsens verkan avseende minskning av koloxidhalten bör avvaktas innan generella eller lokala bestämmelser om reglering av tomgångskörning beslutas.
Övriga remissinstanser tillstyrker såväl en översyn av bestämmelserna som att dessa ges en generell karaktär. Vissa instanser pekar dock på svårigheterna beträffande en effektiv övervakning av bestämmelsernas efterlevnad och betonar vikten av ökad information.
Vissa remissinstanser understryker vikten av att hänsyn tas till dels den inre miljön i motorfordon, bl.a. förarplats och passagerarutrymme i bussar och taxibilar, dels motorfordonens trafiksäkerhetsegenskaper, exempelvis defrosteranordningar och hydraulsystem för bromsar, samt dels tekniska anordningar för drivning av lyft- och krananordningar, pumpar, kylaggregat etc.
8.172. Problem och överväganden
Problemen med biltrafiken i framförallt tätorter och den försämring av luften som därigenom uppkommer accentueras alltmer från år till år. Antalet fordon ökar fortgående, och trots olika åtgärder för att genom tekniska lösningar minska utsläpp av förorenande bilavgaser visar gjorda undersökningar att luften i vissa högt trafikbelastade delar av tätorterna har höga halter av ämnen som kan påverka hälsan t. ex. bly.
Olika åtgärder kan vidtas för att bryta utvecklingen mot en på grund av bilavgaser alltmer försämrad luft. Det bör nämnas att produktkontroll- nämnden beslutat föreslå en sänkning av den tillåtna blyhalten i bensin från 0,4 till 0,15 gram per liter. Frågan bereds inom jordbruksdepartementet. Genom att med hjälp av olika styrmedel förmå allmänheten att utnyttja allmänna kommunikationsmedel eller att få till stånd s. k. samåkning skulle privatbilismen kunna nedbringas väsentligt. Genom ändrad trafikplanering, trafiksaneringsåtgärder och liknande kan också förbättringar uppnås.
Regeringen tillsatte år 1977 en särskilt utredning om luftvårdsproblem på grund av bilavgaser, bilavgaskommittén (Jo 1977:08). Enligt vad HSU erfarit kommer denna utredning att göra en omfattande kartering av hela problemet
med bilavgaser och kan sedermera komma att föreslå åtgärder, bl.a. på lagstiftningsområdet. Utredningen beräknas enligt uppgift inte komma med. några slutgiltiga förslag under 1970-talet.
Verkningar på människors hälsa och på miljön av bilavgaser och buller utgör enligt HSU ett av de stora miljöproblemen för närvarande. Även om vissa åtgärder vidtagits och planerats för att eliminera dessa störningar bör möjligheter utnyttjas för att minska eller motverka olägenheterna. Det utsläpp av bilavgaser och de bullerstörningar som uppkommer vid tomgångs- körning utgör visserligen i allmänhet endast en bråkdel av de totala Störningarna från fordonstrafiken. Det är dock i de flesta fall onödiga störningar och de bör därför så långt möjligt motverkas. Dessutom kan tomgångskörning lokalt medföra påtagliga olägenheter för omgivningen. Förbudet mot tomgångskörning bör därför bibehållas i avvaktan på resultat av pågående utredningar på området. Eftersom systemet med lokala hälsovårdsordningar föreslås försvinna måste emellertid bestämmelserna flyttas över till annan lagstiftning.
Enligt HSU:s mening bör förbudet gälla inom bostads- och arbetsområden där Störningarna kan bli mest påtagliga. Vidare är det givetvis viktigt att få till' stånd en effektivare övervakning av förbudets efterlevnad än f.n. HSU föreslår därför att i lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela före- skrifter om trafik, transporter och kommunikationer tas in dels i 1 & ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om tomgångskörning av motordrivet fordon, dels i 2 & ett bemyndigande för regeringen att i sin tur överlåta åt kommun (trafiknämnd) att meddela lokala föreskrifter om tomgångskörningen. Som framgår av propositionen 1977/78:81 om vissa kommunala trafik- och trafiksäkerhetsfrågor rn. ni. har trafikregleringsfrå- gorna — dit även avgasutsläppen som framgår av nyss nämnda 116ä vägtrafikkungörelsen kan räknas — ett starkt samband med kommunens miljöpolitik.
Det innebär att det blir möjligt att i lokala trafikföreskrifter närmare ange de områden inom kommunen där det är påkallat att förbjuda tomgångskörning. Förbudets efterlevnad bör övervakas av polismyndigheten, inte som nu av hälsovårdsnämnden och vägtrafiklagstiftningens sanktionsbestämmelser bör göras tillämpliga på överträdelser av förbudet.
I den mån kommunen vill reglera tomgångskörning bör dock liksom f. n. längst tillåtna tid för tomgångskörning vara tre minuter. Förbudet bör inte gälla när trafiksituationen kräver att fordonet står stilla. Från förbudet bör vissa slag av motorfordon kunna undantas.
Utredningens förslag innebär att en konsekvensändring bör göras i 1 & lagen om trafiknämnd. Vidare föranleder förslaget vissa ändringar i rege- ringsförfattningar angående vägtrafiken.
8.173. Förslag
HSU föreslår att i lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter on trafik,transporter och kommunikationertas in delsi 1 äettbemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om tomgångskörning av motordrive' fordon, dels i 2 ;" ett bemyndigande för regeringen att i sin tur överlåta å' kommun att meddela lokala föreskrifter om tomgångskörning.
HI Specialmotivering
9. Förslag till hälsoskyddslag
Den föreslagna lagen är avsedd att vara en ramförfattning med dels huvudsakligen allmänna och grundläggande hälsoskyddsföreskrifter. dels ' föreskrifter om kommunens skyldighet inom hälsoskyddsområdet och dels föreskrifter som rör miljö- och hälsoskyddsnämnden och dess verksamhet. Mer detaljerade bestämmelser avses ingå i en av regeringen utfärdad hälsoskyddsförordning samt i särskilda av förvaltningsmyndighet utfärdade föreskrifter.
Föreskrifterna i författningarna grundas på begreppet sanitär olägenhet (angående begreppet se avsnitt 6.1.2). Eftersom tillämpningen av föreskrif- terna till stora delar beror på omständigheterna i varje enskilt fall och på miljö- och hälsoskyddsnämndens samt befattningshavares bedömningar av dessa, är det i flera avseenden svårt att ange entydiga kriterier för sådana fall där sanitär olägenhet skall anses föreligga och ingripande ske. Utöver föreskrifter som föreslås i hälsoskyddslagen och hälsoskyddsförordningen och som kan komma att utfärdas av förvaltningsmyndighet förutsätts att föreskrifterna kompletteras av central myndighet med allmänna råd. I några särskilda fall har utredningen förutsatt att speciella förhållanden kan medföra behov av särskilda lokalt utfärdade föreskrifter. HSU förutsätter emellertid att detta kommer att ske i mycket begränsad omfattning.
[ 5 Den inledande paragrafen motsvarar 1 ä' i nuvarande hälsovårdsstadga och slår fast att hälsoskyddet i lagens bemärkelse är en kommunal angelägenhet. Kommunen är således skyldig att avsätta medel för detta ändamål. Bestämmelserna har emellertid utvidgats i förhållande till gällande rätt. Det framhålls nämligen att kommunen i planeringshänseende är skyldig att verka för att hälsoskyddet förbättras. Motiven för att hälsoskyddsfrågorna bör tillmätas stor betydelse redan i planeringssammanhang har redovisats i avsnitt 5.1.
2 & Paragrafen saknar motsvarighet i nuvarande hälsovårdsstadga. HSU har emellertid funnit det lämpligt att i lagen ta in en avgränsning av begreppet sanitär olägenhet eftersom lagen till stor del baseras på detta begrepp. Innebörden av begreppet utvecklas närmare i avsnitt 6.1.2. Här kan framhållas att definitionen i stora drag ansluter sig till den som finns i förarbetena till nuvarande hälsovårdsstadga. Uttrycket "normal människas hälsotillstånd" har emellertid ersatts av "människors hälsa" därför att det många gånger kan vara svårt att avgöra vem som är "onormal" eller
"normal". HSU anser det i och för sig vara önskvärt att så långt möjligt ta hänsyn bl.a. till vissa former av överkänslighetsreaktioner när de uppträder hos många människor.
Andra störningar av sådan art att de kan medföra skada på människors hälsa omfattas också av begreppet sanitär olägenhet.
35 Paragrafen saknar direkt motsvarighet i nuvarande hälsovårdsstadga. I paragrafens första stycke erinras om att regler som har anknytning till hälsoskyddet även finns i annan lagstiftning. I den mån det finns sådana specialbestämmelser, t. ex. särskilda krav på beskaffenheten av avloppsled- ningar eller reningsanordningar, skall de iakttas också vid prövning enligt hälsoskyddslagen. Lagrummet innebär inte att det prövningssystem som gäller enligt annan lagstiftning sätts ur spel, utan syftar till att samordna hälsoskyddslagens föreskrifter med närliggande lagstiftning. Motsvarande hänvisning finns även i annan lag exempelvis i 2 ; miljöskyddslagen. Föreskriften är också en markering av att miljö— och hälsoskyddsnämnd har vittgående uppgifter även enligt andra lagar som exempelvis livsmedels- lagen, naturvårdslagen, miljöskyddslagen och lagen om hälso- och miljöfar- liga varor. 1 andra stycket regleras möjligheten till undantag från hälsoskyddslagen när det gäller försvarsmakten. Motiven till andra stycket har redovisats i avsnitt 8.12. Ett undantag från lagens tillämpning föreslås vara att tillsynen inom försvarsmakten utövas av försvarets sjukvårdsstyrelse enligt vad som framgår av llå hälsoskyddsförordningen. HSU har i övrigt inte funnit anledning att ta ställning till i vilken utsträckning inskränkningar i lagens giltighet på försvarsmakten erfordras.
45 I första stycket fastslås att det inom kommunen skall finnas en särskild nämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnden. Föreskriften motsvarar i stort 2 & 1 st. i den nu gällande hälsovårdsstadgan. Genom denna föreskrift i lagen blir nämnden en s. k. specialreglerad nämnd som i sin myndighetsutövning är fristående från såväl kommunstyrelse och kommunfullmäktige som från andra nämnder. Detta innebär inte någon ändring av nuvarande ordning men förhållandet bör markeras. Nämndens myndighetsutövning kan ju rikta sig mot kommunalt bedriven verksamhet varför det är viktigt att klargöra att nämnden även i denna sin myndighetsutövning är självständig gentemot andra kommunala organ. Andra stycket motsvarar i stort 2 & Zst. hälsovårdsstadgan. Här liksom i l &" har understrukits vikten av att beakta miljö- och hälsoskyddsfrågorna i samhällsplaneringen. Vidare slås fast att nämnden skall beredas tillfälle till och är skyldig att delta i planeringen. Dessa frågor berörs närmare under avsnitt 5 i utredningens överväganden och förslag. I andra att-satsen nämns åligganden för nämnden att samarbeta med andra myndigheter på miljö- och hälsoskyddsområdet. Givetvis bör nämnden även i övrigt sträva efter att skapa så breda kontaktytor som möjligt med skilda organ i samhället. Beträffande sista att-satsen vill HSU framhålla att i begreppet råd och upplysningar kan ingå en mer organiserad hälsoupplysningsverksamhet. Eftersom gränserna till landstingskommunernas ansvar när det gäller
hälsoupplysning är svåra att dra har HSU inte velat närmare precisera miljö- och hälsoskyddsnämndernas åligganden på denna punkt utan har endast i förbigående berört denna fråga under avsnitt 2.3.2 i betänkandet. Det står således varje kommun fritt att, eventuellt efter samråd med landstingskom- munen, själv avgöra omfattningen av hälsoupplysningsverksamheten.
55 Paragrafen motsvarar nuvarande 7 & hälsovårdsstadgan, vilken fick sin utformning i samband med att riksdagen år 1977 antog den nya kommunal- lagen.
65 Paragrafen ersätter i huvudsak ett flertal föreskrifter i nuvarande hälsovårdsstadga av innebörd att olika byggnader m. m. skall vara inredda, skötas och brukas så att sanitär olägenhet ej uppstår. Bestämmelser av sådan art finns i nuvarande hälsovårdsstadga i 15, 20, 23, 26, 58, 61 och 62 åå. 6 & är av generell natur. I paragrafen räknas ett flertal byggnader, lokaler och anläggningar upp. Gemensamt för dessa är att de skall skötas m. ni. så att sanitär olägenhet ej uppstår. Punkt 2 innebär nya uppgifter för nämnderna. Under punkt 2 har angivits lokaler för undervisning eller vård. När det gäller sjukvårdsinrättningar skall även de självfallet vara inredda, skötas och brukas så att sanitär olägenhet ej uppstår. Som emellertid framgår nedan under ”tillsyn" har miljö- och hälsoskyddsnämnd ej tillsyn över sjukvårdsinrättningar. Med lokal förstås här undervisningslokaler, daghem. fritidshem, ålderdomshem, inackorde- ringshem och behandlingshem för alkohol- eller narkotikamissbrukare etc. Beträffande punkt 4 kan liksom vad gäller nuvarande 62% hälsovårds- stadgan inräknas nattklubbar, restauranger eller andra lokaler för offentlig tillställning, och som inte kan hänföras till samlingslokaler. 1 den mån miljöskyddslagens regler om tillståndsplikt inte är tillämpliga kan även anläggning av industriell karaktär omfattas av punkt 4. HSU har övervägt att byta ut ordet näring mot något annat uttryck för att inte begränsa tillämpningen till verksamhet som drivs yrkesmässigt. Utred- ningen har dock valt att bibehålla detta ord eftersom ett uttryck som ”annan verksamhet" skulle bli alltför vitt och en avgränsning av tillämpningen härigenom skulle bli svår. Utredningen förordar dock en tolkning av begreppet "annan näring” så att kravet på yrkesmässighet inte behöver föreligga om den verksamhet som förorsakar sanitär olägenhet ärjämförbar med en yrkesmässigt bedriven verksamhet. Beträffande punkt 6 kan sägas att med "annan anläggning" avses bl. a. småbåtshamnar, raststugor, campingplatser samt uppställningsplatser för husvagnar. Detaljföreskrifter i olika avseenden finns i förslaget till hälsoskyddsförord- ning och kommenteras närmare i specialmotiveringen till denna.
7 5 Motsvarighet till 79" finns i 25% 1 st. nuvarande hälsovårdsstadga.
I paragrafen bemyndigas regeringen eller förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter om vattnets beskaffenhet samt om kontroll av vattnet. Denna fråga berörs närmare i specialmotiveringen till hälsoskyddsförordningen.
8 &. Paragrafen är ny. Motiven för paragrafen har redovisats i avsnitt 8.1.
9 & Viss motsvarighet till förevarande paragraffinns i 7 ä' normalhälsovårds- ordningen där det sägs att frisersalong, damfrisering och annan lokal vari allmänheten tillhandahålls hygienisk behandling ej får tas i bruk innan skriftlig anmälan därom gjorts till hälsovårdsnämnd. I denna paragraf har anmälningsskyldigheten, som framgår av avsnitt 8.3, utökats att avse även idrottsanläggning, badanläggning, friluftsbad och annan anläggning för friluftsliv som är upplåtna för allmänheten eller eljest utnyttjas av ett större antal människor. Den utökade anmälningsskyldigheten är en förutsättning för en offentlig kontroll och undersökning av exempelvis badbassänger. Begreppet lokal för hygienisk behandling omfattar utöver uppräknade lokaler även lokal för kosmetisk behandling. HSU har vidare bedömt som angeläget att införa möjlighet att även hotell och pensionat skall anmälas till nämnden innan de tas i bruk. Härvid bör dock den begränsningen göras, även om det inte uttrycks i lagtexten, att anmälningsplikten endast gäller sådana hotell och pensionat på vilka hotellförordningen (19662742) är tillämplig.
105 Paragrafens första stycke motsvarar 39% i gällande hälsovårdsstadga och behandlar avledande m. m. av avloppsvatten. Med anordningar avses här installerande av samtliga delar som ingår i avloppsanläggningar, således alla rörledningar, slambrunnar(alternativt slutna tankar) samt infiltrationsanord- ningar och liknande anordningar som ingår i den kompletta anläggningen. Andra stycket, som behandlar tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnd för inrättande av avloppsanläggning, motsvarar i huvudsak 42 ä 1 st. och 46 s; 1 st. i nuvarande hälsovårdsstadga. Tillståndsförfarandet har emellertid utökats från att gälla enbart för vattentoalett till alla typer av avlopp. Motiven härför har redovisats i avsnitt 8.5. Tillståndsprövningen bör bl. a. omfatta lämpligheten av anläggningen med hänsyn till det aktuella områdets beskaffenhet. Tredje stycket motsvarar 41 å i nuvarande hälsovårdsstadga. Detaljbestämmelser om avlopp finns i hälsoskyddsförordningen.
11 & Motsvarigheten till 11 ä' 1 st. hälsoskyddslagen som behandlar tillgång till och skötsel av toaletter återfinns i 43 å och 44 ä 1 st. nuvarande hälsovårdsstadga. l förevarande stycke har endast gjorts redaktionella förändringar. Uttrycket toalett avses omfatta även urinoarer. Bestämmelsen har dock i förhållande till nuvarande regler utvidgats till att gälla även "plats". Härvid avses campingplatser, marknader, nöjesfält, större och mer frekven- terade parkeringsplatser, badplatser upplåtna för allmänheten etc.
Uttrycket "där människor uppehåller sig någon längre tid av dygnet” bör kunna tolkas på två sätt. Det kan dels vara fråga om lokal eller plats där enskilda människor uppehåller sig någon längre tid av dygnet och dels vara en lokal eller plats som under längre tid av dygnet besöks av människor som var för sig endast stannar kortare tid. I båda fallen kan kraven på toaletter vara motiverade från hälsoskyddssynpunkt varför bägge tolkningarna av bestäm- melsen bör kunna äga relevans.
Skyldigheten att inrätta toalett åvilar den som äger eller upplåter lokalen
eller platsen eller eljest svarar för brukandet av ifrågavarande lokal eller plats. Bestämmelsen kan även läggas till grund för krav på offentliga toaletter i erforderlig utsträckning inom tätort.
125 saknar motsvarighet i gällande hälsovårdsstadga. I paragrafen ges regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att vissa slag av toaletter inte får anordnas utan särskilt tillstånd. Det kan här exempelvis vara fråga om toaletter med elektrisk förbränning. Regeringen föreslås även få möjlighet att delegera rätten att meddela föreskrifter i detta avseende. HSU har ansett det lämpligt att lokalt kunna begränsa inrättandet av toaletter som i vissa fall kan förorsaka olägenhet. Genom att införa tillståndsplikt kan sådan olägenhet förhindras redan innan den uppkommit.
135 Paragrafen motsvarar, bortsett från vissa redaktionella förändringar, 54—56 åå hälsovårdsstadgan. Motivering har redovisats i avsnitt 8.8.
145 Första stycket som handlar om förvaring och skötsel av djur, motsvarar 57 ;" hälsovårdsstadgan. Andra stycket, som saknar motsvarighet i hälsovårdsstadgan, har vissa likheter med vad som föreskrivs i 22 & normalhälsovårdsordningen. I förevarande paragrafges dock regeringen möjlighet att avgöra vilka slag av djur som inte bör få hållas utan särskilt tillstånd inom område för vilket fastställts stads- eller byggnadsplan. Regeringen kan överlåta åt förvaltnings- myndighet eller kommun att meddela föreskrifter i detta avseende. Närmare föreskrifter om vilka slag av djur som främst bör ifrågakomma i detta avseende återfinns i förslaget till hälsoskyddsförordning.
15 & Paragrafen innebär ett bemyndigande att meddela bestämmelser som i stort motsvarar 139" normalhälsovårdsordningen. Däri avses sådana starkt illaluktande naturliga gödselmedel som kommer från svin, fjäderfä eller mink samt flytgödsel. HSU anser att behov kan finnas för särskilda regler när det gäller dessa gödselslag för att inom tätbebyggt område så långt möjligt undvika att människor utsätts för olägenheter genom felaktig hantering av dessa slag av gödsel.
16 & Paragrafen bemyndigar regeringen eller efter regeringens bestämmande förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela ytterligare föreskrifter rörande byggnader, lokaler och anläggningar, avloppsanordning, toaletter, ohyra, råttor m.m. och om husdjur eller djur som hålls i fångenskap.
17 5 Denna bestämmelse, som utgör ett bemyndigande för miljö- och hälsoskyddsnämnd att i särskilda fall utfärda föreskrifter utöver vad som sägs i 6—15 åå, ersätter nuvarande bestämmelseri 70 & hälsovårdsstadgan. 70 å har enligt vad utredningen kunnat utröna inte utnyttjats i någon större utsträck- ning. Eftersom systemet med lokal hälsovårdsordning föreslås försvinna kan dock föreskrifter som betingas av rent lokala förhållanden få större aktualitet i framtiden. HSU förutsätter dock att nämnderna utnyttjar denna möjlighet endast när rent lokala förhållanden kräver särskilda föreskrifter och i övrigt visar återhållsamhet vid utnyttjandet av denna befogenhet.
185 Paragrafen innehåller bestämmelser om tillsynsmyndighet. Utöver vad som sägs i avsnitt 7 kan nämnas att statens naturvårdsverk föreslagits som delansvarig beträffande tillsynen eftersom verket enligt sin instruktion redan nu meddelar allmänna råd och riktlinjer på områden som direkt faller under hälsoskyddslagens tillämpningsområde. Därtill kan nämnas att naturvårdsverket har den centrala tillsynen enligt andra lagar, vilkas tillämpningsområde ibland tangerar eller överlappar hälsoskyddsla- gens område. Det bör därför vara riktigast att även i hälsoskyddslagen ta med naturvårdsverket som central tillsynsmyndighet vid sidan av socialstyrelsen. Frågan om statens livsmedelverks ställning som central myndighet är som redovisats i avsnitt 8.4 avhängig av var bestämmelserna om dricksvatten- kontrollen placeras. De särskilda bestämmelser som reglerar tillsyn av sjukvårdsinrättning finns i sjukvårdslagen (19622242). Där framgår att sådan vårdinrättning som är att betrakta som sjukhus står under särskild tillsyn av socialstyrelsen.
19 5 Paragrafen motsvarar i huvudsak 71 och 75 55 i nuvarande hälsovårds- stadga.
Det bör understrykas att nämnden har skyldighet att meddela ett formellt beslut, om den enskilde begär det, även om beslutet innebär att ärendet inte föranleder någon åtgärd från nämndens sida. Genom ett sådant formellt beslut får den enskilde möjlighet att anföra besvär över beslutet och därigenom få ärendet prövat av högre myndighet.
En ändring i förhållande till gällande rätt är att vitet föreslås utdömt av länsstyrelsen. Motivering härför har redovisats i avsnitt 8.16.
205 Denna paragraf motsvarar 735 hälsovårdsstadgan.
21 5 Denna paragraf saknar motsvarighet i hälsovårdsstadgan. Motiven till föreskrifterna har redovisats i avsnitt 8.16 i betänkandet.
Rätten att få föreläggande antecknat hos inskrivningsmyndighet är beroende av vitets storlek. Avsikten är att basbeloppets storlek vid tidpunkten för nämndens beslut skall vara avgörande för denna rätt. Det bör även påpekas att inskrivning kan ske även om nämndens beslut inte vunnit laga kraft. Beslut av sådan karaktär som det här är fråga om bör regelmässigt innehålla förordnande enligt 27 5hälsoskyddslagen att beslutet skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan. Om besvär anförs över beslutet kan nämnden begära förtursbehandling hos besvärsmyndigheten för att onödig tidsutdräkt inte skall uppstå när det gäller verkställighet av föreläggandet. Enligt tredje stycket kan nämnden utsätta nytt vite. Om sådant beslut meddelas bör även en ny tidsfrist fastställas, eftersom den senare uppkom- mande frågan om utdömande av förfallet vite är helt beroende av vitets koppling till en utsatt tidsfrist. Beslut om nytt vite och ny tidsfrist kan, till skillnad från det ursprungliga föreläggandet, överklagas av den nye ägaren.
225 Denna paragraf är ny. Eftersom nämndens beslut inte behöver ha vunnit laga kraft innan inskrivning sker kan den situationen uppstå att nämndens beslut överklagas och att fastigheten därefter överlåts. Frågan om
den nye ägarens rätt att inträda i den klagandes ställe måste då regleras. HSU har därför valt att med bostadsförvaltningslagen som förebild hänvisa till rättegångsbalken 13:7 där dessa frågor regleras. Om beslutet vunnit laga kraft har en ny ägare inte möjlighet att anföra besvär över det ursprungliga beslutet, varför denna situation inte nämns i paragrafen.
235 Paragrafens första och tredje stycke motsvarar med vissa redaktionella ändringar i huvudsak 82 5 1 st. hälsovårdsstadgan. Andra stycket saknar motsvarighet i gällande hälsovårdsstadga. Här har slagits fast att tillsynsmyndighet har rätt att efter anfordran erhålla upplys- ningar och handlingar som behövs för tillsynen. Denna fråga berörs närmare i avsnitt 8.15.
245 Paragrafen motsvarar 825 2 st. i nuvarande hälsovårdsstadga och behandlar tystnadsplikten.
255 Paragrafen, som inte har någon motsvarighet i hälsovårdsstadgan, innehåller fullmakt för regeringen att föreskriva att särskilda avgifter får tas ut i ärende enligt lagen. Avgifter kan komma i fråga i samband med tillståndsprövning eller provtagning.
265 De i förslaget intagna straffbestämmelserna förekommer i stort i gällande hälsovårdsstadga. Påföljden för brott mot hälsoskyddslagen har skärpts i och med att fängelse införts som påföljdsmöjlighet. Anledningen härtill är främst att vissa brott mot lagen kan medföra betydande sanitära olägenheter och att fängelse finns i straffskalan i fråga om liknande brott i exempelvis miljöskyddslagen. Givetvis bör dock fängelse inte komma i fråga annat än för särskilt grova brott.
27 5 Paragrafen motsvarar 86 5 4 st. hälsovårdsstadgan och behandlar nämndens rätt att förordna om att dess beslut skall gälla utan hinder av förd klagan.
285 Paragrafen behandlar besvär. Beslut av kommunfullmäktige skall prövas i den ordning som gäller för kommunalbesvär medan beslut av miljö- och hälsoskyddsnämnd skall prövas i den ordning som gäller för s.k. förvaltningsbesvär.
10. Förslag till hälsoskyddsförordning
Vid utarbetande av förslag till hälsoskyddsförordning har eftersträvats en uppställning av bestämmelserna som så nära som möjligt ansluter till lagens redigering. Förslaget upptar därför bestämmelser om bostad och vissa andra lokaler, vissa anläggningar, bemyndigande att meddela föreskrifter, kontroll av vatten m. m., avloppsanordningar, djur, gödsling och slutligen tillsyn.
15. 1 st. motsvarar i huvudsak 16—18 55 i nuvarande hälsovårdsstadga. Detaljföreskrifter som inte upptagits i förslaget till hälsoskyddsförordning bör kunna utfärdas av socialstyrelsen. Det är främst fråga om olika inrednings- detaljer som behövs för att motverka sanitär olägenhet men även fråga om skyldighet för lägenhetens innehavare att sköta lägenheten och därtill hörande utrymmen så att sanitär olägenhet ej uppstår.
Föreskrifterna i 1 5 2 st. motsvarar 22 5 i hälsovårdsstadgan. Bestämmel- serna gäller undantag vad gäller olika krav för bostäder som används endast under viss årstid m. m.
2 5som i huvudsak motsvarar 21 5 hälsovårdsstadgan, innefattar bestäm- melser om att i bostadslägenhet, samlingslokal, hotell, pensionat m. m. inte får inhysas så många personer att sanitär olägenhet uppstår. Ijämföresle med gällande rätt har en utvidgning skett genom att i förevarande paragraf utöver bostadslägenhet även nämns lokaler m.m. Anledningen härtill är att de sanitära förhållandena i exempelvis en samlingslokal inte enbart är beroende av lokalens utformning, skötsel och underhåll utan även av hur många personer som kan tillåtas samlas där.
35 anknyter till 85 hälsoskyddslagen som föreskriver anmälningsskyl- dighet till miljö- och hälsoskyddsnämnd beträffande den som avser att driva viss verksamhet. I 65 hälsoskyddsförordningen föreskrivs ytterligare att anläggning för sådan verksamhet inte får tas i bruk förrän anmälan gjorts till nämnden. Härigenom erhåller nämnden möjlighet att meddela råd och anvisningar till förebyggande av sanitär olägenhet.
1 45 bemyndigas socialstyrelsen att meddela ytterligare föreskrifter angående hygieniska krav. Socialstyrelsen får även överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter. Det bör i huvudsak endast vara fråga om sådana detaljföreskrifter som förekommer i nuvarande hälsovårdsstadga och som inte tagits upp i lagen eller förordningen. I övrigt förutsätts att socialstyrelsen meddelar allmänna råd i erforderlig omfattning. [ den mån socialstyrelsen överlåter åt kommunen att meddela hygieniska föreskrifter bör det vara fråga om sådana som inte har intresse för samtliga kommuner utan endast är
betingade av särskilda lokala förhållanden. Det bör även uppmärksammas att bemyndigandet i 45 endast gäller krav enligt 65 hälsoskyddslagen.
5 5 behandlar frågan rörande kontroll av vatten i bassängbad och frilufts- bad. I paragrafen slås fast att miljö- och hälsoskyddsnämnden har att fortlöpande undersöka och kontrollera vattnet samt att kommunfullmäktige får föreskriva om ersättning av den som upplåter anläggningen. Med ordet fortlöpande har HSU ej avsett annat än att undersökning bör ske med någon regelbundenhet. Det är inte meningen att nämndens undersökningar skall ersätta den egna kontroll som regelbundet bör utföras av den som upplåter anläggningen.
Då statens naturvårdsverk redan nu nedlagt avsevärt arbete på frågor som rör badvattenkvalitet och då frågan om vattenkvalitet i bassängbad samt processteknik i fråga om rening av sådant vatten har en naturlig knytning till verkets arbetsuppgifter i övrigt har HSU funnit flera skäl som talar för att naturvårdsverket slutför arbetet med anvisningar för såväl bassängbad som friluftsbad och om vattenkvalitet i sådana bad. Detta skulle emellertid medföra en ändring i nuvarande ordning där socialstyrelsen har ansvaret för badvattenkvalitet och utfärdar normer härför. Eftersom socialstyrelsen är den huvudansvariga centrala tillsynsmyndigheten enligt hälsoskyddslagen och då frågan om badvattenkvalitet har direkta smittskyddsaspekter som faller inom socialstyrelsens verksamhetsområde föreslår HSU ingen ändring i nu gällande ordning.
Med hänsyn till den inom naturvårdsverket vunna erfarenheten på detta område och då verket uttrycklingen har vittomfattande uppgifter när det gäller såväl bassängbad som strandbad har HSU funnit lämpligt att föreskriva ett obligatoriskt samrådsförfarande vid utfärdande av föreskrifter.
I 6 5behandlas frågor om avloppsanordningar. Tre principer slås därvid fast nämligen att avloppsledning eller annan avloppsanordning i princip skall vara sluten, att avloppsanläggning inte får tas i bruk förrän den godkänts av nämnden samt att ändring av avloppsanläggning som medför väsentlig ändring av avloppsvattnets mängd eller sammansättning skall anmälas till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Dessa föreskrifter fyller ett utttalat behov att på ett bättre sätt få kontroll över användningen av mindre enskilda avloppsanläggningar och deras utformning.
Enligt 7 5 erfordras inte tillstånd för vattentoalett om miljö- och hälsos- kyddsnämnden redan meddelat tillstånd för en avloppsanläggning. Emel- lertid fordras enligt 65 att anmälan görs till nämnden om en vattentoalett kopplas till en redan befintlig avloppsanordning. Avloppsvattnets mängd och sammansättning förändras i och med anslutning av en vattentoalett.
Naturvårdsverket får enligt 8 5 meddela särskilda föreskrifter om hantering av slam och orenlighet från avloppsanläggning. Verket får även överlåta åt miljö- och hälsoskyddsnämnd att meddela särskilda föreskrifter som kan vara föranledda av lokala förhållanden. Om befogenheten överlåts bör naturvårdsverket meddela anvisningar om hur dessa föreskrifter lämpligen kan utformas.
95 1 och 2 st. motsvarar 22 5 normalhälsovårdsordningen och behandlar rätten att hålla vissa djur. Till den i normalhälsovårdsordningen gjorda uppräkningen av djur har tillagts häst och orm. Motiveringen härtill har redovisats i avsnitt 8.6. Anmärkas bör att med pälsdjur och fjärderfa'n avses
enbart sådana som innehas för annat ändamål än som sällskapdjur, dvs. för avpälsning. resp. ägg- eller köttproduktion. Hit räknas således inte hundar, katter, kaniner och liknande pälsklädda sällskapsdjur och inte heller burfåglar av olika slag.
[ 95 3 st. bemyndigas kommunen att föreskriva tillstånd för hållande av andra djur än de som nämns i paragrafens inledning. Med hänsyn till den känslighet med vilken inskränkningar i rätten att hålla djur upplevs, bör kommunen inte utnyttja denna möjlighet att meddela föreskrifter om tillstånd utan mycket starkt skäl. Av paragrafen framgår att inskränkningar endast får föreskrivas för område med fastställd stads- eller byggnadsplan.
Särskilt yttrande
av Erik Johansson
Frågan om användning av kemiska medel i bekämpningssyfte har under de senare åren väckt intensiv debatt som gett upphov till aktioner av olika slag med syfte att stoppa användningen av dessa medel. Vad som opinionen främst vänt sig emot är spridningen av fenoxisyror från luften och från tåg längs banvallar. Den breda folkopinionen mot dessa bekämpningsmedel har i många fall försatt hälsovårdsnämnderna i en besvärlig situation. Nämnderna har utsatts för ett hårt tryck från allmänheten som lett till att de i en del fall med stöd av befintlig lagstiftning försökt begränsa eller förbjuda använd- ningen av kemiska medel inom vissa delar av kommunen. Dessa beslut har sedermera visat sig vara antingen felgrundade eller eljest verkningslösa, varvid hälsovårdsnämnderna i efterhand utsatts för kritik för att de inte kunnat tillgodose allmänhetens krav på ett kraftfullare handlande i dessa frågor. Rättsläget är emellertid sådant att hälsovårdsnämnderna f. n. nästan helt saknar möjlighet att i förebyggande syfte ingripa mot den kritiserade spridningen av kemiska bekämpningsmedel. Formerna för användning av dessa medel regleras nästan helt på central nivå.
Jag har under utredningens gång sökt aktualisera dessa frågor, framför allt i anslutning till behandlingen av avsnitt 4 (om samordning med miljöskydd- slagen) men inte fått tillräckligt gehör för mina synpunkter. Det har bl. a. hävdats att dessa frågor inte berörts i utredningens direktiv eller i övrigt inte ryms inom direktivens ram. Mot detta kan dock anföras att när utrednings- direktiven skrevs rådde förbud mot flygbesprutning— förbudet upphävdes år 1975 — varför problemet inte var aktuelltjust då. [ direktiven sägs förövrigt att utredningen även bör kunna ta upp andra frågor som aktualiseras under utredningens gång och som faller inom ramen för utredningens uppdrag. Mot bakgrund härav och då frågor som rör spridning av bekämpningsmedel utgör ett alltmer angeläget och brännande problem för såväl en bred allmänhet som för ett stort antal hälsovårdsnämnder i landet ser jag mig föranlåten att i denna form ge mina synpunkter och förslag tillkänna.
Regler om spridning av bekämpningsmedel av olika slag finns f. n. i lagen om hälso- och miljöfarliga varor (L HMV). Enligt denna lag är hälsovårds- nämnden lokal tillsynsmyndighet. Nämndens uppgifter och befogenheter uppfattas dock som något oklara, vilket som nämnts i en del fall resulterat i felaktiga beslut eller till ingripanden, som i efterhand visat sig verkningslösa. Visserligen har genom produktkontrollnämndens tillämpningsbestämmelser rörande användningen av bekämpningsmedel vissa detaljer rörande tillsynen klarlagts, men detta torde ändå inte till fullo undanröjt alla tveksamheter. Det
stora flertalet hälsovårdsnämnder anser för övrigt att deras befogenheter i grunden är alltför otillräckliga.
För användning av fenoxisyror eller annat bekämpningsmedel l_rävs att medlet registrerats hos produktkontrollnämnden. Vid registreringen bedöms bl. a. huruvida medlet kan befaras medföra sådan olägenhet från hälso- och miljöskyddssynpunkt att det ej lämpligen bör användas i bekämpningssyfte. Denna bedömning måste av naturliga skäl vara av generell karagtär och inriktar sig i huvudsak på en bedömning av medlets toxikologiska eller andra egenskaper vid en tänkt normal användning. Till skillnad från vad scm gäller annan lagstiftning, exempelvis miljöskyddslagen, hälsovårdsstadgan och till stora delar även livsmedelslagen sker riskbedömningarna enligt LHMV utan hänsyn till lokala förhållanden. Denna centraliserade riskbedömnzng utan möjlighet att på det lokala planet påverka eller reglera användandet av bekämpningsmedel upplevs som en av de mest otillfredsställande faktorerna i detta system. Här bör dock sägas attjag, lika litet som de hälsovårdsnämnder som agerat i dessa frågor, varken kan eller vill ifrågasätta produktkontroll- nämndens kompetens i fråga om denna generella prövning av riskerna med ett kemiskt ämne. De som tidigare pläderat för ökade befogenheter för hälsovårdsnämnderna på detta område har heller inte hävdat att nämnderna skulle ha någon möjlighet att på egen hand och utöver den centrala prövningen göra en bedömning av ett medels skadlighet. Problemet ligger snarare på ett annat plan.
Vad som främst kännetecknat allmänhetens reaktion mot bl.a. flygbe- sprutningarna av skogsområden som utnyttjas på sätt som allemansrätten medger är den rädsla och ångest man känner för att de medel som används trots allt skulle kunna medföra svårreparerbara skador på människoroch djur eller på den yttre miljön. Uppgifter om ökad förekomst av cancer- och allergisjukdomar och om barn som föds med mer eller mindre grava missbildningar skapar otvivelaktigt misstankar om ett samband mellan dessa företeelser och den ökande användningen av kemiska medel. Oron är av förklarliga skäl särskilt markerad om sjukdomar och missbildningar uppträder i trakter där flygbesprutningar bevisligen ägt rum. Från forskarhåll och därmed även från centrala myndigheters sida, hävdas emellertid att inget samband har kunnat påvisas mellan sjukdomsfallen och spridningen av kemiska bekämpningsmedel. Man konstaterar med andra ord att så länge det inte kan anses föreligga ett sådant samband skall medlen anses som ofarliga. Detta synsätt är också förenligt med lagstiftningens nuvarande konstruktion. Bevisbördan ligger således inte på den som framställer eller hanterar ett kemiskt medel. Det är den som anser sig drabbad av skador som skall kunna visa ett samband mellan skadorna och det medel man kommit i kontakt med.
Jag anser det vara oförsvarligt att inte visa större försiktighet och förutseende när det gäller den alltmer ökande användningen av kemiska medel. Mot den från vissa forskarhåll hävdade ståndpunkten kan man hävda — med lika berättigade krav på beaktande — att så länge det inte klart kan påvisas att ett samband mellan skadan och det kemiska ämnet är uteslutet bör detta ämne hanteras med mycket stor aktsamhet.
Man bör således inte öka riskerna för människan eller miljön genom att lägga bevisbördan på den som riskerar att drabbas. Det allvarliga med detta
system är också att skadorna kan tänkas uppträda långt efter exponeringen och då kan det vara för sent att reparera det skedda, även om sambandet mellan medel och effekt kan påvisas. Jag vill i detta sammanhang bara erinra om vad som tidigare hänt vad beträffar användande av DDT, PCB, kvicksilver och andra ämnen,som i förstone troddes vara tämligen oskyldiga men vars användning man sedermera tvingades strängt reglera. Man kan aldrig helt bortse från risken för att de kemiska bekämpningsmedel som nu sprids och vars farlighet just nu inte kan beläggas i en inte alltför avlägsen framtid visar sig medföra skaderisker utöver de tolerabla. Så sent som år 1977 totalförbjöds för övrigt bekämpningsmedlet 2,4, 5 T som intill dess bedömts som lika ofarliga som de som fortfarande får användas. Denna åtgärd har inte dämpat människors oro för riskerna med kvarvarande tillåtna bekämpnings- medel.
Mot bakgrund av det sagda bör den oro och förbittring som kännetecknat aktionerna mot framför allt flygbesprutningar av vissa skogsområden på intet sätt negligeras utan tas på största allvar. Skäl talar för att man på något sätt måste komplettera den riskbedömning som nu sker på central nivå. 1 första hand gäller detta spridning från luften av bekämpningsmedel över sådana områden som vanligtvis utgör rekreationsområden eller områden som allmänheten eljest, med åberopande av allemansrätten, är i sin fulla rätt att beträda.
lnvändningar har rests mot en lokal prövning av användande av medel som har varit föremål för central prövning och registrering.
Den enskilde riskerar emellertid att mot sin vilja utsättas fören exponering. Detta är orsaken till människors om när det gäller spridning från luften av bekämpningsmedel. Denna exponering kan tänkas ske på olika sätt, antingen genom konsumtion av bär och svamp som besprutats, genom direktkontakt med bekämpningsmedel i besprutade marker, genom överföring av bekämp- ningsmedel via vattentäkter eller — indirekt — genom vattendrag som mynnar ut i vattentäkter. Jag anser det vara ett oavvisligt krav att människor så långt det är möjligt skyddas mot ofrivillig exponering när det gäller kemiska bekämpningsmedel i naturen. Det bör därför vara lagstiftarens uppgift att på ett mer verkningsfullt sätt reglera användningen av dessa medel än vad som nu är fallet.
Från skogsägarhåll — det gäller här i huvudsak staten och de större skogsbolagen — har hävdats att en annan metod att bekämpa lövsly än genom spridning av kemiska bekämpningsmedel skulle ställa sig alltför dyr. Jag går här inte närmare in på frågan om nödvändigheten av att över huvud taget bekämpa lövsly men kan inte underlåta att ifrågasätta denna form av skogshantering. De från luften fällda kemiska medlen slår blint och uppenbara risker finns för allvarliga ekologiska störningar. Det bör från denna synpunkt kunna anses oförsvarligt att med ett kortsynt ekonomiskt tänkande som grund utsätta natur och människor för dessa onödiga risker. Beträffande de ekonomiska aspekterna bör påpekas att det bara är 0,15 % av den totala skogsarealen som besprutas från luften varje år. Den ekonomiska vinsten — alltså skillnaden mellan kostnaderna vid manuell bekämpning och vid kemisk bekämpning — torde kunna anses vara ytterst minimal. Därför ter sig resonemang om de ekonomiska aspekterna som mindre hållbara.
Mot bakgrund av det ovan sagda och då man från skogsbolagens sida inte
självmant tar vederbörlig hänsyn till allmänhetens oro för verkningarna av de kemiska bekämpningsmedlen bör gällande lagstiftning om registrering av dessa medel kompletteras med en prövning på det lokala planet av lämpligheten i att använda ifrågavarande medel. Därvid bör prövningen inte gå ut på att avgöra om medlet som sådant är farligt eller inte, utan mera koncentreras till de geogrfiska eller andra förhållanden som kan inverka på lämpligheten av att använda medlet. Som utgångspunkt vid denna prövning bör då i första hand läggas riskerna för att människor ofrivilligt kan komma i kontakt med medlet. Härutöver bör krävas att den som vill använda medlet skall kunna visa att en annan och från ekologisk synpunkt bättre metod inte är teknisk möjlig eller att denna metod skulle medföra helt orimliga kostnader.
Detta förprövningssystem kan antingen införas i lagen om hälso- och miljöfarliga varor eller möjliggöras genom en mindre modifiering i den av HSU föreslagna hälsoskyddslagen. Jag anser den sistnämnda lösningen vara den mest tilltalande.
I 17 5 hälsoskyddslagen ges hälsoskyddsnämnden möjlighet att meddela föreskrifter i syfte att förebygga sanitär olägenhet vid viss verksamhet eller vid utnyttjande av plats till vilken allmänheten äger tillträde. Enligt min mening kan den oro och ångest som spridningen av kemiska bekämpnings- medel i en del fall framkallar hos allmänheten betraktas som en form av sanitär olägenhet enligt den definition som getts i betänkandet. Det bör därför i motiven till denna paragraf uttryckligen klargöras att hälsoskyddsnämnd med stöd av denna paragraf har befogenhet att meddela förbud mot spridning från luften av kemiska bekämpningsmedel inom sådant område där männi- skor direkt eller indirekt riskerar att komma i kontakt med ifrågavarande medel. Härigenom skulle hälsoskyddsnämnderna på ett adekvat sätt kunna svara upp emot ett uttalat krav från en bred allmänhet om ett bättre skydd i dessa hänseenden. Jag anser detta vara långt viktigare än att tillgodose krav på sådana vinster inom skogshanteringen som torde kunna anses såväl marginella som tvivelaktiga.
Bilaga 1 Direktiven
Utdrag av protokollet över socialärenden hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet den 28 juni 1974.
Chefen för socialdepartementet, statsrådet Aspling, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om översyn av hälsovårdsstadgan och anför.
Nu gällande hälsovårdsstadga (19581663) trädde i kraft den 1 januari 1960. Huvudsyftet med stadgans bestämmelser är att förbättra den allmänna hälsovården. Av förarbetena till stadgan framgår att med allmän hälsovård avses förebyggande och undanröjande av sanitär olägenhet för människor och en fortlöpande höjning av den allmänna hygieniska standarden. Sanitär olägenhet innefattar enligt förarbetena alla yttre faktorer av någon betydenhet som inte är av tillfällig natur och som kan inverka menligt i fysiskt eller psykiskt hänseende på en normal människas hälsotillstånd.
Det ankommer på kommunerna att ha hand om den allmänna hälsovården (l 5). I varje kommun skall finnas en hälsovårdsnämnd, som har att utöva det närmaste inseendet över den allmänna hälsovården. Det åligger hälsovårdsnämnden särskilt att ägna uppmärksamhet åt den allmänna utvecklingen inom kommunen i hälsovårds- hänseende, att verka för förbättrad hälsovård, att samarbeta med berörda myndigheter (t. ex. länsstyrelsen och övriga kommunala nämnder), att ge allmänheten råd och upplysningar i hälsovårdsfrågor samt att övervaka efterlevnaden av stadgan och övriga föreskrifter om den allmänna hälsovården (2 5).
Inom länet har länsstyrelsen uppsikt över den allmänna hälsovården och skall se till att åtgärder vidtas för att undanröja eventuella missförhållanden (3 5). Högsta tillsynen över den allmänna hälsovården tillkommer socialstyrelsen och statens livsmedelsverk med viss fördelning mellan dem (45).
Vidare innehåller hälsovårdsstadgan (2 kap.) organisatoriska bestämmelser om hälsovårdsnämnd bl. a. om val av ledamot och antalet ledamöter i nämnden. För att tillgodose bl. a. behovet av medicinsk och veterinärmedicinsk expertis finns bestäm- melser om rätt eller skyldighet för vissa statliga eller landstingskommunala befatt- ningshavare att närvara vid hälsovårdsnämndens sammanträden (9 och 10 55) och om skyldighet för kommuner med minst 40000 innevånare att ha stadsläkare och för samtliga kommuner att ha hälsovårdsinspektör (14 5).
l särskilda kapitel i stadgan finns bestämmelser om bostäder, om Samlingslokaler, hotell och pensionat, om anläggningar för bad och hygienisk behandling, om vattenförsörjning och vattenundersökning, om åtgärder mot vattenförorening, luftför— orening, buller och andra sådana störningar, om klosetter och urinoarer, om renhållning, allmän avstjälpningsplats och allmän destruktionsanläggning, om åtgärder mot ohyra, råttor och möss, om hållande av djur. om anläggning för industri, hantverk och annan näring samt för upplag för varor och avfall.
Vissa av stadgans bestämmelser gäller endast inom 5. k. hälsovårdstätort, dvs. område för vilket fastställts stadsplan eller byggnadsplan. Kommunen kan dock genom
160
lokal hälsovårdsordning bestämma,att hälsovårdsstadgans föreskrifter om hälsovårds— tätort skall gälla även utanför sådan ort (66 5). Genom en sådan lokal hälsovårdsord- ning kan också hälsovårdsnämnd bemyndigas att medge undantag från de särskilda bestämmelserna om hälsovårdstätort och från föreskrifterna i hälsovårdsordningen. Till ledning för utarbetande av lokala hälsovårdsordningar har Kungl. Maj:t faställt en normalhälsovårdsordning, från vilken kommunerna inte utan särskilda skäl får göra någon väsentlig avvikelse (675). Nuvarande normalhälsovårdsordning (1971:761) fastställdes den 8 oktober 1971.
Hälsovårdsstadgan är inte utan särskilt förordnande tillämplig på militära anlägg- ningar (6 5).
Hälsovårdsnämnd får meddela de föreskrifter som behövs för att förebygga eller undanröja sanitär olägenhet (70 5). Nämnden får meddela förelägganden eller förbud (71 5). Dessa får riktas mot fastighetsägare eller nyttjanderättshavare eller bådadera. Ägare får åläggas att vid försäljning omedelbart lämna uppgift om den nye ägarens namn och adress (735). Hälsovårdsnämnd får föreskriva vite för underlåtenhet att ställa sig föreläggande eller förbud till efterrättelse (75 5). Inom hälsovårdstätort skall genom hälsovårdsnämndens försorg utföras återkommande besiktning av bostäder, samlingslokaler, badinrättningar, frisersalonger m. m. (765).
Vid hälsovårdsstadgans tillkomst hade hälsovårdsnämnden tillsynsuppgifter också enligt lagstiftningen om smittsamma sjukdomar, livsmedelsstadgan, djurskyddslagen och epizootilagen .
Enligt smittskyddslagen(19681231) som trädde i kraft den 1 januari 1969 och som ersatte lagen angående åtgärder mot utbredning av könssjukdomar, epidemilagen och tuberkulosförordningen, åligger det kommunen att vidta de åtgärder som behövs till skydd mot allmänfarliga sjukdomar. veneriska sjukdomar och övriga smittsamma sjukdomar. Hälsovårdsnämnderna skall utöva det närmaste inseendet över verksam- heten. l hälsovårdsnämndernas uppgifter ingår också att överpröva läkares beslut om föreskrifter i samband med behandling i öppen vård av allmänfarliga sjukdomar om det begärs av den beslutet rör.
Enligt lagen (19581428) om ympning mot smittkoppor skall hälsovårdsnämnd vidta de åtgärder som behövs för att ympningsplikt enligt lagen skall fullgöras.
Genom livsmedelslagen(l97l:5l l)som den ljanuari 1972 ersatte livsmedelsstadgan skärptes bl. a. bestämmelserna om livsmedelslokaler, hantering av livsmedel, märk- ning, personalhygien och livsmedelskontroll. Den omedelbara tillsynen inom varje kommun utövas liksom tidigare av hälsovårdsnämnden medan den centrala tillsynen utövas av statens livsmedelsverk och den regionala av länsstyrelsen.
Enligt lagen (l944:219) om djurskydd skall hälsovårdsnämnden öva tillsyn över djurens vård och behandling. Nämnden skall för sådant ändamål utse en eller vid behov flera tillsynsmän.
Enligt epizootilagen (19351105) skall hälsovårdsnämnd och polismyndighet biträda lantbruksstyrelsen och länsstyrelsen vid tillsyn och övervakning och om det behövs med undersökning för att utröna smittkälla.
Sedan år 1960 har hälsovårdsnämnderna genom en rad nya lagar fått ytterligare uppgifter på miljövårdsområdet.
Naturvårdslagen (1964z822) innehåller sålunda bestämmelser till skydd för den yttre miljön,bl. a. mot nedskräpning utomhus såväl i naturen som inom bebyggda områden. Hälsovårdsnämnden,som på lokal nivå har tillsynen över renhållningen, kan förelägga den som skräpat ner eller osnyggat i naturen att städa och vidta förebyggande åtgärder för framtiden. Efterkommes ej föreläggandet. som kan vara förenat med vite, kan hälsovårdsnämnden låta vidta åtgärder på den försumliges bekostnad.
Miljöskyddslagen (19692387) innehåller bestämmelser till skydd mot vattenförore- ning, luftförorening, buller och andra störningar, som uppkommer genom använding av mark, byggnad eller anläggning. Åtgärd eller användning som faller inom lagens
tillämpningsområde kallas miljöfarlig verksamhet. För miljöfarlig verksamhet skall väljas Lämplig plats. Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidare vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. l miljöskyddskungörelsen (1969:388) har föreskrivits av vissa slag av fabrikerr eller andra inrättningar inte får anläggas utan tillstånd av koncessionsnämnden för miljöskydd. Naturvårdsverket eller i vissa fall länsstyrelsen kan efter prövning i varje särskilt fall medge undantag (dispens) från skyldigheten att söka tillstånd. Den som fått tillstånd enligt miljöskyddslagen kan inte på grund av bestämmelse i hälsovårdsstadgan åläggas att upphöra med verksamheten eller att vidta ytterligare försiktighetsmått. Dispensbeslut har däremot inte någon rättskraft. Tillsynen enligt lagen utövas av naturvårdsverket och länsstyrelserna. Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta bl. a. med hälsovårdsnämnderna.
Kommunala renhållningslagen (19701892) innehåller bestämmelser om skyldighet för kommun att svara för renhållningen av gator och allmänna platser samt, i den mån annan ej drar försorg därom, städningen i naturen. Lagen innehåller också bestäm- melser om kommunalt renhållningsmonopol i fråga om hushållsavfall och därmed jämförligt avfall. Några bestämmelser om tillsyn finns ej i lagen. Enligt förarbetena till lagen bör tillsynen över renhållningen på lokal nivå vila på hälsovårdsnämnderna, den regionala tillsynen på länsstyrelserna och den centrala på naturvårdsverket.
Genom lagen (19731329) om hälso- och miljöfarliga varor infördes fr. o. m. den ljuli 1973 en skärpt produktkontroll över varor som med hänsyn till sina kemiska eller fysikalisk-kemiska egenskaper och hantering kan befaras medföra skada på människor elleri miljön. Frågor av bl. a. allmänhygienisk art är av stor betydelse vid bedömningen av kemiska varors hälso- och miljöfarlighet. Statens naturvårdsverk och arbetar- skyddsstyrelsen utövar den centrala tillsynen enligt lagstiftningen. Under arbetar- skyddsstyrelsen utövas den närmare tillsynen av yrkesinspektionen. 1 övrigt utövar länsstyrelsen tillsynen inom länet och hälsovårdsnämnden den omedelbara tillsynen inom kommunen.
Socialstyrelsen har i skrivelse den 30 november 1973 hemställt om översyn av hälsovårdsstadgan. Enligt styrelsen bör en eventuell utredning överväga utvidgning och förtydligande av hälsovårdsnämndernas uppgifter i fråga om bl. a. näringshygien och hälsovårdsupplysning. Utredningen bör överväga att slopa begreppet hälsovårds- tätort och låta samtliga bestämmelser avse hela riket. I det sammanhanget bör också övervägas om man bör behålla de lokala hälsovårdsordningarna. Styrelsen anser att begreppet sanitär olägenhet bör preciseras eller, om detta inte är möjligt, ersättas med särskilda kravnivåer för olika områden. En översyn bör också omfatta gränsdragningen mellan hälsovårdsstadgan och andra författningar inom miljövårdsområdet. Enligt styrelsen råder f. n. osäkerhet om ärenden rörande bl.a. buller skall handläggas av hälsovårdsnämnden enligt hälsovårdsstadgan eller av länsstyrelsen enligt miljöskyddslagen. Styrelsen föreslår också vissa andra ändringar bl. a. för att effekti- visera kontrollen enligt stadgan.
Också riksförbundet för allmän hälsovård har hemställt om en översyn av hälsovårdsstadgan.
Svenska kommunförbundet har i olika sammanhang bl. a i remissyttranden påpekat behovet av en översyn av hälsovårdsstadgan.
När hälsovårdsstadgan trädde i kraft år 1960 fanns det endast ett fåtal författningar på hälso- och miljövårdsområdet. Sedan dess har reformarbetet emellertid varit intensivt. En rad nya lagar har antagits. vilket lett till att hälsovårdsnämnderna fått flera nya och ansvarsfulla uppgifter på miljövårdsområdet. Hälsovårdsnämndernas uppgifter har ökat också inom traditionella arbetsområden t. ex. i fråga om livsmedelskontroll till följd av skärpt lagstiftning och i fråga om smittskyddsarbetet på grund av de ökade utlandsresoma. Genom kommunindelningsreformen,som nu i huvudsak genomförts,
har antalet kommuner sedan hälsovårdsstadgan tillkom år 1960 minskat från 1 031 till 278. Kommunerna har samtidigt blivit ekonomiskt och personellt bättre rustade för sina uppgifter även inom den allmänna hälsovården. I viss utsträckning har hälsovårdsstadgan anpassats till denna utveckling men stadgan är ändå i huvudsak oförändrad sedan sin tillkomst. Tiden är därför enligt min mening nu mogen för en allmän översyn av hälsovårdsstadgan. Denna översyn bör göras av särskilt tillkallade sakkunniga.
Lämpligheten av att i en gemensam lag sammanföra åtminstone de väsentligaste av alla de regler som berör vården av den yttre miljön diskuterades i prop. 196928 med förslag till miljöskyddslag m. m. (5. 182). En sådan lösning avvisades dock bl. a. på grund av att ett flertal bestämmelser i så fall skulle komma att ryckas ur sitt naturliga sammanhang och att svårigheter förelåg att sammanföra bestämmelser från så vitt skilda områden till en enhetlig lag. Någon anledning att nu göra en annan bedömning i stort torde inte finnas. Emellertid bör de sakkunniga överväga en ytterligare anpassning av hälsovårdslagstiftningen till den nya lagstiftningen på miljövårdens område och på andra hälsovårdstadgan närliggande områden, t. ex. till bostadssaneringslagen. Något hinder för de sakkunniga att föreslåjämkningar i gällande lagstiftning i syfte att uppnå en större enhetlighet i författningsunderlaget bör inte heller föreligga.
Tillsynen på hälso- och miljövårdsområdet visar en ganska splittrad bild. Enligt hälsovårdsstadgan ankommer sålunda tillsynen på hälsovårdsnämnderna, länsstyrel- serna och socialstyrelsen medan tillsynen enligt miljöskyddslagstiftningen utövas av länsstyrelserna och naturvårdsverket. [ förarbetena till miljöskyddslagstiftningen framhölls dock hälsovårdsnämndernas betydelsefulla roll vid sidan av de särskilda tillsynsorganen bl.a. i den löpande tillsynen på miljöområdet. Beträffande vissa miljöstörningar t. ex. vatten— och luftföroreningar samt buller föreligger f. n. möjlighet för hälsovårdsnämnd att antingen själv vidta åtgärder enligt 38 5 hälsovårdsstadgan eller att anmäla ärendet till länsstyrelsen för prövning enligt 405 miljöskyddslagen. Den enskilde kan i motsvarande fall vända sig till antingen hälsovårdsnämnden eller länsstyrelsen. Även andra problem föreligger vid gränsdragningen mellan hälsovårds- stadgan och miljöskyddslagen. Eftersom tillsynen delvis ligger på olika organ är det särskilt angeläget att gränsdragningen mellan författningarna görs klarare för att undvika onödigt dubbelarbete.
Ett annat område där behovet av samordning är påtaglig gäller bestämmelserna om renhållning. Bestämmelser huvudsakligen om kommuns skyldigheter i detta avseende finns i kommunala renhållningslagen medan bestämmelserna om den enskildes skyldigheter i renhållningssammanhang finns i hälsovårdsstadgan, normalhälsovårds- ordningen och naturvårdslagen. Även i andra författningar finns bestämmelser om renhållning. F. n. ser en arbetsgrupp inom jordbruksdepartementet över tillämpningen av kommunala renhållningslagen . Gruppen förväntas slutföra sitt arbete inom kort. De sakkunniga bör överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att bättre anpassa bestämmelserna i hälsovårdsstadgan och normalhälsovårdsordningen till renhåll- ningslagen.
Bestämmelser med hygieniska krav på bostäder finns förutom i hälsovårdsstadgan och byggnadsstadgan sedan den 1 januari i år även i den till bostadssaneringslagen anknytande kungörelsen (19731532) om lägsta godtagbara standard för bostadslägenhet i vissa fall. Kungörelsens bestämmelser om lägsta godtagbara bostadsstandard innebär betydligt högre krav än hälsovårdsstadgans motsvarande bestämmelser. Detta kan medföra problem vid den praktiska tillämpningen av stadgan. De sakkunniga bör överväga åtgärder för att anpassa hälsovårdsstadgan till de nämnda författningarna.
Utvecklingen har som tidigare framhållits medfört att hälsovårdsnämnderna fått fler och mer komplicerade arbetsuppgifter. Samtidigt har genom kommunindelningsre- formen större och ekonomiskt mer bärkraftiga kommuner skapats. Denna utveckling aktualiserar en översyn av hälsovårdsstadgans bestämmelser om organisationen av
hälsovårdsarbetet och om hälsovårdsnämndernas sammansättning m. m. liksom frågan om nämndernas medverkan i samhällsplaneringen. Härvid bör de sakkunniga särskilt överväga vilka möjligheter till minskad statlig styrning och kontroll den genomförda kommunindelningsreformen har medfört. Detaljföreskrifter som kan försvåra nämndens arbete bör utmönstras till förmån för en frihet för kommunen att välja sina arbetsformer i den mån föreskrifterna inte påkallas av rättssäkerhetsskäl. Exempelvis kan föreskrifter om utomståendes närvarorätt vid nämndens samman- träden ifrågasättas liksom kravet på stadsläkare vid visst invånarantal, nämndens årliga berättelseskyldighet osv. De sakkunniga bör också överväga en ny benämning på nämnden med hänsyn till dess nya uppgifter på miljövårdsområdet.
Grundläggande för tillämpningen av hälsovårdsstadgans bestämmelser är begreppet sanitär olägenhet. [ förarbetena till hälsovårdsstadgan framhålls att begreppet omfattar alla yttre faktorer som kan inverka menligt i fysiskt eller psykiskt hänseende på en normal människas hälsotillstånd. Olägenheten behöver inte ha medfört direkta hälsorisker. Var toleransgränsen skall dras har ansetts vara en medicinsk fråga som får prövas från fall till fall. Genom att förutsättningen för hälsovårdsnämnds ingripande formulerats så allmänt som genom uttrycket sanitär olägenhet har hälsovårdsnämn- derna lått stora möjligheter att anpassa tillämpningen till bl. a. samhällsutvecklingen. Det äremellertid svårt att klarlägga gränserna för hälsovårdsnämndernas befogenheter, vilket bl. a. medför att den enskilde som utövar eller ämnar utöva verksamhet som kan störa omgivningen har små möjligheter att bedöma när sanitär olägenhet kan anses föreligga. De sakkunniga bör överväga om hälsovårdsstadgans krav i denna del kan preciseras.
F. n. gäller flera av hälsovårdsstadgans bestämmelser endast inom 5. k. hälsovårds- tätort, dvs. område inom stads- eller byggnadsplan. Detta gäller (. ex. bestämmelserna om kontroll av dricksvatten i allmän ledning, om besiktning av bostäder. samlingslo- kaler, hotell, badinrättningar och frisersalonger m. m., om renhållning och om avledande av avloppsvatten m. m. Möjlighet föreligger dock för kommunen att genom lokal hälsovårdsordning förordna att bestämmelserna skall gälla kommunens hela område. De sakkunniga bör överväga frågan om samma hygieniska krav bör gälla för område utom som inom 5. k. hälsovårdstätort.
Enligt 73 5 hälsovårdsstadgan kan hälsovårdsnämnden meddela föreläggande t. ex. att undanröja brister i viss byggnad eller förbud t.ex. att använda lokal för visst ändamål innan brist avhjälpts. Föreläggande och förbud kan riktas mot fastighetsägare eller nyttjanderättshavare eller mot bådadera och förenas med vite. Emellertid har det förekommit att vissa fastighetsägare kringgått bestämmelserna genom att överlåta fastighet till närstående. Förfarandet i hälsovårdsnämnden har härigenom fördröjts. Detta problem observerades redan vid tillkomsten av den nuvarande hälsovårdsstad- gan. [den nya bostadssaneringslagen har införts den bestämmelsen att upprustnings- åläggande eller användningsförbud också gäller mot ny ägare dock ej i fråga om vite. De sakkunniga bör överväga motsvarande och andra möjligheter att effektivisera kontrollen enligt hälsovårdslagstiftningen. En annan fråga som bör aktualiseras i detta sammanhang är frågan om införande av möjlighet för hälsovårdsnämnden att'ingripa med förbud redan mot planerad verksamhet som enligt vad nämnden förutser kan komma att medföra olägenheter sedan verksamheten startats.
Även den konstitutionella beskaffenheten av bestämmelserna bör bli föremål för övervägande av de sakkunniga. Av 8 kap. 3 5 i den nya regeringsformen (RF) följer att de grundläggande bestämmelserna om den allmänna hälsovården skall ha formen av lag och beslutas av riksdagen. Riksdagen kan emellertid överlämna åt regeringen att meddela bestämmelserna, 8 kap. 7 5 den nya RF. De sakkunniga bör överväga vilka bestämmelser som bör beslutas av riksdagen och i vilken utsträckning beslutanderätten bör delegeras till regeringen med eller utan möjlighet för regeringen att delegera beslutanderätten vidare till förvaltningsmyndighet eller kommun. De sakkunniga bör
också överväga om formen med normalhälsovådsordning och kommunala hälsovårds- ordningar bör behållas.
De sakkunniga bör även kunna ta upp andra frågor som aktualiseras under utredningens gång och som faller inom ramen för utredningens uppdrag.
De sakkunniga bör utarbeta förslag till de författningsändringar som behövs.
På grund av det anförda hemställerjag att Kungl. Maj:t bemyndigar chefen för socialdepartementet
att tillkalla högst sju sakkunniga för att se över hälsovårdsstadgan, att utse en av de sakkunniga att vara ordförande, att besluta om experter, sekreterare och annat arbetsbiträde åt de sakkun- niga.
Vidare hemställer jag att Kungl. Maj:t föreskriver att de sakkunniga får samråda med myndigheter samt begära uppgifter och yttranden från dem,
att ersättning till sakkunnig, expert och sekreterare skall utgå i form av dagarvode enligt kommittékungörelsen (19461394), om ej annat föreskrivs,
att kostnaderna för utredningen skall betalas från femte huvudtitelns kommitteanslag.
Vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt bifaller Hans Maj:t Konungen. Ur protokollet: Britta Gyllensten
Bilaga 2 Något om utvecklingen i det svenska samhället med särskild hänsyn till hälsovårdsstadgeutredningens arbete
av Sune Eriksson och Ulla Sware'n. Maj 1977.
InnehåH
1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 2 Vissa förändringar under de senaste två till tre decennierna . . . 167 2.1 Strukturella tekniska sociala och miljömässiga förändringar . 167 2.1.1 Några huvuddrag . . . . . . . . 167
2.1.2 Frågor av särskild betydelse för hälsovårdsnämndernas verksamhet . . . . . . . . . . . . . . . 171 2.2 Förändringar i lagstiftning och organisation . . . . . . . 183 2.2.1 Miljövård . . . . . . . . . . . . . . . . 183 2.2.2 Hälso- och miljöfarliga varor . . . . . . . . . 188 2.2.3 Arbetsmiljön . . . . . . . . . . . . . . . 189 2.2.4 Livsmedel . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2.2.5 Smittskydd . . . . . . . . . . 19] 2.2.6 Central integrering av medicinska och sociala frågor . 192 2.2.7 Bostadsstandard och bostadshygien . . . . . . . 192 2.2.8 Översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 F I amt/tlsper spe/t' tive! . . . . . . . . . 196 3.1 Något om förutsättningar och utvecklingstendenser' ] allmänhet 196 3.2 De kommunala hälso- och miljövårdsorganen . . . . . . . 198
Bihang: Lista över vissa författningar . . . . . . . . . . . 199
166
'Sedan detta skrivits har bl. a. publikationen Naturvårdsverket 1967—77, årsbok 1977. utkommit. Skriften upp- tar vissa tillbakablickar och slutsatser för de senaste tio åren till vilka i tillämpliga delar kan hänvisas. Endast i något fall har i detta arbete i efterhand kunnat ske en komplettering med hänsyn till den nämnda skriften m. fl. arbeten av betydelse för miljö- och hälsovårdsområdet.
2Flertalet statistiska uppgifter i avsnitt 2.1 har hämtats ur statistisk årsbok, förträdesvis 1956, 1957 och 1975. I övriga fall anges källan.
1 Inledning
Ihälsovårdsstadgeutredningens (HSU) direktiv pekas speciellt på hälsovårds- nämndernas delvis förändrade situation efter ikraftträdandet av hälsovårds- stadgan år 1960, då endast ett fåtal författningar fanns på hälso- och miljövårdsområdet. Författningsöversikten i direktiven visar också att lagstiftningen på området till avsevärd del är helt ny eller nyligen omarbetad. Bakom dessa föreskrifter ligger i sin tur förändringar i samhället i stort, såväl faktiska förändringar som en ändrad syn på frågorna. En översikt i form av en samlad helhetsbild över den utveckling, som sålunda ägt rum och som lett fram till nuläget, har ansetts motiverad av utredningen för att ge ökat allmänt underlag för dess arbete. Ett försök att teckna en sådan bild görs i det följande. Här görs inte anspråk på en fullständig beskrivning av utvecklingen inom ifrågavarande område. Endast förhållanden som bedömts vara av särskild betydelse för HSU:s arbete, direkt eller indirekt som referensramar för diskussionen, har behandlats.
Som exempel kan nämnas att arbetsmiljöområdet, vilket inte speciellt berörts i HSU:s direktiv, som sakomra'de behandlas mycket kortfattat i detta arbete jämfört med övriga sakområden där hälsovårdsnämnderna har uppgifter, medan förslaget till ny lagstiftning på området relativt sett behandlas mera utförligt. Någon inträngande analys kan det knappast i något fall bli fråga om. Viktiga upplysningar och infallsvinklar saknas måhända. En sådan är de rent medicinska aspekterna på hälsotillståndet med hänsyn till miljöfaktorerna. Denna fråga behandlas emellertid närmare av annan expertis hos HSU.
Med hänsyn till att nuvarande hälsovårdsstadga utgår från 1948 års hälsovårdsstadgekommitte, som avgav sitt betänkande år 1953, rör det sig om en dryg tjugoårsperiod som är av speciellt intresse. Statistiska och andra jämförande uppgifter för att belysa utvecklingen saknas i vissa fall helt och förekommer i övrigt inte alltid för exakt samma jämförelseperioder? Förekommande sifferuppgifter2 är också främst medtagna som en illustration till en utveckling.
1 avsnitt 2 behandlas inledningsvis vissa allmänna strukturella, tekniska, sociala och miljömässiga förändringar med tonvikt på sådana, som särskilt kan anses utmärka de senaste åren, liksom även företeelser som är helt nya jämfört med tidigare. Därefter behandlas viktigare s. k. institutionella förändringar i form av ny eller ändrad lagstiftning och nya myndigheter eller andra medel för åtgärder från samhällets sida. Kommentarerna i anslutning härtill begränsas huvudsakligen till sådana förändringar som inneburit en principiellt ny syn på frågor med anknytning till berörda verksamhetsområ- den. I vissa fall lämnas sifferexempel för att belysa främst de statliga satsningarna på resp. område. Under detta delavsnitt behandlas sålunda inte primärt de lokala förhållandena och resursutvecklingen för hälsovårdsnämn- derna. Sådana traditionella verksamhetsområden för hälsovårdsnämnderna. där mera påtagliga förändringar i den yttre ramen inte skett, förbigås vidare i detta sammanhang. I övrigt avses avsnitt 2 visa en utveckling fram till dagsläget.
1 avsnitt 3 slutligen görs ett försök att fånga upp och bedöma några av de tendenser som i dag kan skönjas med hänsyn till deras betydelse i ett
framtidsperspektiv och de krav som därvid kan komma att ställas på kommunala organ när det gäller hälso- och miljövårdenl i stort.
2 Vissa förändringar under de senaste två till tre decennierna
2.1 Strukturella, tekniska, sociala och miljömässiga förändringar
2.1.1 Några huvuddrag
Här skall nämnas sex företeelser som kan betecknas som huvuddrag i utvecklingen, sett ur HSU:s synvinkel. Uppdelningen utesluter inte att dessa företeelser delvis har ett inbördes samband.
1 De senaste decennierna karakteriseras av en betydande strukturomvand— ling med ökad industrialisering och urban/sering och med samtidig minsk- ning av bl. a. antal personer sysselsatta ijordbruket. Antalet tätorter med mer än 10.000 invånare ökade sålunda från 65 till 107 under åren 1950—1970 medan antalet förvärvsarbetande inom jordbruket med binä- ringar under motsvarande tid minskade med 56 ”n från över 600.000 till under 300.000. En indexserie, som belyser utvecklingen år 1963—75 (indextal: 1968=100) för produktionsvolymen inom hela tillverkningsin- dustrin visar en stegring från index 76 begynnelseåret till 134 år 1974 med index 132 för året därefter. Ändringen mellan det första och det sista året i serien är sålunda en ökning i genomsnitt med ca 7 %.
Dessa förändringar fördelar sig mycket olika på skilda former av industriell verksamhet. I vissa branscher har produktionen sålunda i stället minskat totalt sett. Utvecklingen för några industrigrenar med ökning illustreras av figur ]. Därav framgår alltså bl. a. att samtliga fem redovisade industrigrenar ligger på en högre nivå vad gäller produktionens volym i slutet på perioden än i början, i vissa fall väsentligt högre, kring 150 indexenheter. Bilden är dock inte entydig, speciellt vad gäller seriens sista år. Härutöver har det bedömts vara av intresse att se närmare på den industrigren från figur 1 som visat den största relativa volymökningen åtminstone fram till år 1974, nämligen kemisk industri, petroleum-,gummivaru-, plast- och plastvaruindustri.l figur 2 visas denna gren uppdelad på de olika branscherna. Härav framgår bl. a. att plastvaruindustrin, dvs. bearbetningen av plast o.dyl., haft den utan jämförelse största ökningen av produktionsvolymen. För kemikalie-, gödselmedels- och |Beträffande termino- plastindustrin tydde tendensen i varje fall fram till år 1974 på att produktionen login i denna bilaga kan skulle ha hunnit fördubblas två gånger inom loppet av 12 år. Petroleumraffinade- nämnas 3" ordet "m"" riernas produktion, som med år 1968 som utgångspunkt. år 1963 låg lägst av J'ÖVåfd" ibland används branscherna i exemplet med indextalet 35, hade år 1975 ökat till drygt 130 enheter som ett sammanfattande medan exempelvis smörjmedels-, asfalt— och kolproduktindustrin låg förhållan- uåtgcilforkålååiåefån; devis stilla kring indextalet 100 under fiera år. haiurcmiljånysom av Då det gäller enskilda produkter finns exempel på varor som har ökat med flera människors hälsa och hundra procent. inom landet produceras numera också varor som knappast livsbetingelser m. m. förekom eller ens var kända i mitten av 1950-talet. Synonymt används det längre uttrycket "hälso-
Det kan också vara lämpligt att speciellt se på energiproduktionen för sig. indelad _ " och miljövård . t. ex. enligt följandezr inhemsk produktion av primär energi (vattenkraft, ved och avfall), importerad primär energi (råolja, kol och uran) samt importerad förädlad ZKälla: Teknisk tidskrift energi. Den totala energiomsättningen ökade kraftigt under 1960-talet, exempelvis 1976213.
från ca 300 TWh (milj kilowatt—timmar) år 1964 till nära 450 TWh 1969. Förändringarna har därefter varit mera oregelbundna och förbrukningen år 1975 var ca 500 TWh. Storleken (kring 100 TWh) av den inhemska produktionen av primär energi har under den nämnda tiden ändrats mycket litet, medan däremot bearbetning i Sverige av importerad primär energi ökat från storleksordningen 50 till ca 180 TWh. Häri ingick år 1975 36 TWh från kärnenergi.
Den ändrade produktionsvolymen inom industrin har inte motsvarats av en liknande ändring beträffande antalet arbetsställen och antal anställda, vilka tal stått relativt stilla under lång tid. Antalet arbetsställen i
Produktions— vol. index | 16 i . . 0 1 X I,. Verkstadsmdustri . I 150 _ _/ "'x Kemisk industri, petro— / ,' '— leum-, gummivaru-, . , . — 140 _ , ,, plast- och plastvarumdustri ' I 1304 120" Järn-, stål- och metallverk 110 ______ Massa- och pappersindustri
________-——"' Livsmedelsindustri
100—
> llndex=100 | T ,,,I , — .,, T, —i ' *, M— T T 7 >ÅI'
1963 —64 —65 —66 —67 —68 —69 —70 —71 —72 —73 —74 —75
Anm: Uppdelningen är baserad på svensk näringsgrensindelning, SNl, enligt följande:
311—312 Livsmedelsindustri 3411 Massa— och pappersindustri 35 Kemisk industri, petroleum-, gummivaru-, plast- och plastvaruindustri 37 . Järn-, stål- och metallverk 38 Verkstadsindustri
Figur I: Produktionsvolvmensförändringar i tiden (index)/iir nägra industrigrenar
Produktions- vol. index
1 2701 'I ** Plastvaruindustri 260 . I
I 250— ' 240—. I 230- 220 , I 21043 I 200- ' 190' ' -. 180* I 1704 , _. l ] i' 1604 I .' Kemikalie—, gödselmedels- / och plastindustri
_ I 1501 I
140— I
1303 ' / X Petroleumraffinaderier l
' I 120—
Annan kemisk industri
1104
X Smörjmedels-, asfalt- och e..-*? kolprodukindustri
' Gummivaruindustri
30_
Index = 100 of J
T T 1 1 . l ' | i n' l ; | > År 1963 —64 —65 —66 —67 —68 —69 —70 —71 —72 —73 —74 —75 Figur 2: Produk/ionsvolvmensförändringar i tiden (index)/iir industrigrenar kemisk industri. perro—
lenin-. gimrmimrm. plast- och plastvaruindusrri. uppdelad på branscher (svens/t' näringsgrens- indelning, SNI, 351—356).
tillverkningsindustrijämte gruvor och mineralbrott gick i själva verket ner från drygt 15.000 år 1953 till 12.600 år 1973 och antalet arbetare i motsvarande verksamhet ökade endast från 632.000 till 661.000. Inom enskilda branscher kan dock betydande förändringar ha förelegat i här nämnda hänseenden.
Den tekniska och kemiska produktutvecklingen har inneburit att nya material och produkter tillkommit i rask takt. Detta har bidragit till våra ändrade livsbetingelser i den närmaste omgivningen oavsett om varorna tillverkats inom landet eller importerats.
En påtaglig ökning i den materiella, ekonomiskt mätbara, levnadSStan- (Ia/'den under tiden räknat efter andra världskrigets slut måste särskilt uppmärksammas. Köpkraften hos en industriarbetare mer än fördubb- lades under perioden 1953—1973. Socialförsäkringarna liksom kommunala stödåtgärder i individuella fall bidrar även till en ökad ekonomisk trygghet för den enskilde.
En betydelsefull förändring är också de ökade nrä/lieheterna till kommit— nikation, som den ökade fritiden inneburit. Av stor betydelse har också utvecklingen inom massmedia varit. Som illustration kan nämnas att antalet TV-licenser i Sverige, som understeg 10.000 årsskiftet 1956/57, för ett par år sedan var över 2,8 milj. Idéer och information, den må vara korrekt eller ej, sprids betydligt fortare i det moderna samhället än tidigare. De flesta människor torde också numera på ett helt annat sätt än förr vara medvetna om händelser och förhållanden utanför det närmaste grannskapet, kommunen och det egna landet.
En på flera skilda sätt ökad kunskapsnivå och medvetenhet innebär att människor har kommit att ställa ökade krav inte bara på sin materiella standard utan på sin miljö och sina möjligheter i övrigt. Hit kan, om man så vill, hänföras inte bara anspråk på en god miljö för arbete och rekreation utan också en rimlig grad av frihet från risker från t. ex. trafik och farliga kemikalier samt även frågor om utbildningsmöjligheter, kulturella akti- viteter, sociala kontakter, vård vid sjukdom rn. m. Den debatt, med olika politiska ställningstaganden, som följt på detta får sägas vara i hög grad karakteristisk för de senaste åren.
Det bör vidare erinras om att,/örändringar i befolkningens sammansättning i olika hänseenden pågår sedan länge och att detta har betydelse för en rad resursfrågor och annat arbete i samhället.
Slutligen bör påpekas den omständigheten att sjukvårdshuvudmännen (landstingen el. motsv.) under de senaste åren utvecklat och utvidgat sin verksamhet högst avsevärt. Detta gäller främst det egentliga sjukvårdsar- betet. Samtidigt har deras engagemang för den förebyggande hälsovården ökat, i första hand i form av åtgärder inriktade på individen och dennes situation. Diskussionen i landstingsförbundet om planering av hälso- skyddet på individnivå visar att man numera rör sig med ett vidgat hälsobegrepp där samhällets miljövårdande åtgärder har sin naturliga plats.
Förutom en befolkningsökning på mer än 20 % sedan mitten av l940—talet håller tili/wash)”rde/ningen på att bli mycket sned. Enbart under åren 1954—1974 har t. ex. andelen personer i åldrarna 65 år och däröver stigit från 10, ”o till 15, %. Befolkningsomllyttningen mellan länder har på grund av ökad internaIlona/isering av arbetskraften och annan invandring för vårt lands vidkommande inneburit en ökning av antalet personer med utländskt medborgarskap från 1,8 ”n är 1960 och runt 5 ”vi fr. o. m. år 1970. Hela invandrargruppen, oberoende av medborgarskap, utgör i dag ungefär 10 ”i. av befolkningen. Sådana befolkningsförändringar torde i många kommuner ha inneburit behov av ökad kunskap om främmande kulturer för ömsesidig anpassning mellan invandrare och tidigare boende i orten. Här föreligger vidare ett allmänt informationsproblem för myndigheterna, speciellt uttalat därför att informationsbehovet för nya grupper av människor i samhället kan vara särskilt stort.
2.1.2 Frågor av särskild betydelse för hälsovårdsnämndernas verk- samhet
Ett verksamhetsområde, som i påfallande hög grad förändrats i fråga om inriktning och omfattning, är arbetet med miljöfrågorna vad gäller männi- skans hälsa och risker för skador och störningar i naturmiljön speciellt genom kemiska föroreningar. Bostads-, fritids- och andra personliga förhållanden och vanor är ett annat exempel på ett större, mera påtagligt förändrat område, vilket här behandlas under rubriken Personliga levnadsförhållanden. Därutöver skall i det följande endast nämnas ett par mindre områden, vilka dock har en betydelse med hänsyn till de lokala miljövårdsorganens uppgifter.
Miljöfrågor
Arbetet för en bättre miljö har en lång historia i vårt land. Bortsett från några avgränsade sakområden och vissa pionjärinsatser i övrigt kan det emellertid vara berättigat att säga att föroreningsproblematiken identifierades och började angripas på allvar först vid mitten av 1960-talet, då man också sökte få ett samlat grepp över hela miljövårdsområdet.
Den förändring av samhället som ägt rum under de senaste drygt tjugo åren och som berörts i föregående avsnitt har på olika sätt påverkat vår miljö och våra levnadsförhållanden. Den snabba industriella utbyggnaden medförde ökat välstånd för befolkningen men också på sina håll en starkt försämrad miljö genom bl. a. utsläpp av olika slag av./öroreningar.
Skogsindustrin kan illustrera denna utveckling. Branschen har haft en produktions- utveckling som tämligen väl överensstämmer med svensk industri i dess helhet. De identifierbara miljöproblemen ökade under hela 1950-talet och i början av 1960-taleti takt med produktionsutvecklingen för att därefter minska genom antingen föränd- ringar i processteknik eller särskilda reningsanordningar. 1 nedanstående tablå visas den volymmässiga produktionen av massa och papper samt den mängd föroreningar som kan uttryckas som biokemisk syreförbrukning (857) i avloppsvattnet samt utsläpp av svaveldioxid (502), stoft och luktämnen till luften.
Massa- och pappersindustri 1 000 ton per år
1955 1960 1970 1974
Produktion 5.300 7.200 11.300 15.000 Föroreningar uttryckt som: Biokemsyreförbru. (BS7)i avl.vattnet 670 720 590 380 Svaveldioixid (502) 60 62 60 50 Stoft utsläpp till luft 30 28 15 10 Luktämnen 3 5 8 2
En annan industribransch som kan vara av intresse för att belysa utvecklingen är järn- och stålindustrin. 1 nedanstående tablå visas på motsvarande sätt förändringarna i produktion samt föroreningar, här uttryckta som suspenderade ämnen och olja i avloppsvattnet samt utsläpp av svaveldioxid och stoft till luften.
.lärn- och stålindustri 1 000 ton per år 1955 1968 1975 Produktion 2.200 5.100 5.600 Föroreningar uttryckt som:
Suspenderade ämnen . . , 8 18 7 Olja % | avl.vattnet 2 4 ] Svaveldioxid (502) % ;. _ 15 35 27 Stoft utslapp till luft 20 43 18
De båda exemplen (källa: statens naturvårdsverk) är typiska för utveck- lingen inom de flesta tillverkningsindustrier som är förprövningsskyldiga enligt miljöskyddslagen. Genom olika förebyggande åtgärder inkluderande även förändrad processteknik har för många föroreningar den specifika föroreningsmängden. dvs. föroreningsmängd per producerad volymenhet. minskat och som regel har även betydande reduceringar kunnat ske i absoluta tal
Naturvårdsverkets beräkningar av de samlade resultaten av åtgärderna för att begränsa utsläppen till sjöar och vattendrag samt till atmosfären under femårsperioden 1969—1974 framgår av figur 3 i det följande.
Utsläppen av olika organiska och suspenderade ämnen till sjöar och vattendrag har minskat till i det närmaste hälften under perioden 1969—1974 enligt figur 3. Vad gäller 5. k. närsalter hade speciellt fosforföreningar minskat (med 28 %) vilket dock pga. skalan syns otydligt i figuren. Situationen när det gäller kväveföreningar synes dock vara praktiskt taget oförändrad. Stoftutsläppen till atmosfären har halverats. Utsläppen av de försurande svaveldioxiderna har begränsats. även om minskningen här är mer blygsam. Andra utsläpp som koloxid och kolväten har totalt sett inte kunnat minskas.
Vid vissa typer av industrier kan betydande bullerstörningar förekomma. Dessa kan dels uppstå i samband med den industriella verksamheten som sådan.dels vid transporter såväl inom industriområdet som till och från detta. Bullerproblemen är särskilt påtagliga vid metall- och verkstadsindustri.jord- och stenindustri, massa- och pappersindustri. träindustri. kemisk och
UTSLAPP titt man» ota varunamn TGN/ÅR
1 008 000
830 000
196:] 1971. 1969 1969 1971. 1969 1971. ORGÅNlSKA suspwutmot rusroa— KVAVE— mammans/ta AV.—itä FOQENINGAR mamman 857 UTSLAPP TlLL ATHOSFARFN TGN/ÅR 1003330 å | " 500000 g a 2 % _ 1959 vm 1969 1971. 1969 197L 1069 nu . _ STOFT SVAVEL— kotoxta KGLVATEN HSU” BPM/(”ade "'j OXIUER slapp av o/ika/örorentng- ar till naturmiljön BETECKNtNGAR 1969—1974 C] BERAKNAT UTRLAPP om lNGA MILJOSKYDDSÅTGARDER VlDTAGlTS ” Kalla: Statens natur—
SEPAKNAT UTSLAPP vårdsverks årsbok 1977.
kemisk-teknisk industri.
Naturvårdsverket har utfärdat vissa riktvärden för s. k. externt industri- buller för att undvika bullerstörningar i bostadsområden. Vid förprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen har det visat sig att det för befmtlig industri. som kan vara lokaliserad relativt nära ett bostadsområde, många gånger varit svårt att tillämpa riktvärdena. Detta har särskilt varit fallet i fråga om de mera långtgående riktvärden som finns för nattetid.
För att få en helhetsbild av miljöproblematiken när det gäller anläggningar behöver man ta hänsyn även till (letfasra avfallet. Till industriavfall brukar räknas praktiskt taget allt avfall som uppstår vid industriell eller hantverks- mässig tillverkning av produkter. t. ex. papper. trä. sågspån. metaller. oljor, plast och kemikalier. Det totala mängderna är svåra att uppskatta. men de inventeringar som gjorts tyder på att storleken av industriavfallet år 1974 var 700—800 kg per invånare och år. dvs. ca 6 milj. ton. exklusive avfall från gruv-
och mineralberedningsindustri. Drygt hälften av industriavfallet svarar skogsindustrin för. Merparten av industriavfallet tas om hand av den avfallsproducerande industrin för återanvändning eller deponering. Ungefär 1.6 milj. ton beräknas dock f. n. årligen behandlas vid kommunal anläggning eller enskild anläggning i anslutning till denna. Trots ökade ansträngningar från industrin att reducera materialförluster i form av avfall torde avfalls— mängden sannolikt komma att öka med 1—2 % årligen under åtminstone den närmaste tioårsperioden. — Speciella problem erbjuder det miljöfarliga avfallet. vilket kräver särskilda behandlngsanläggningar för vad som ej kan återvinnas.
Även ltushå/Isavfallet har ökat kraftigt och ungefär fördubblats sedan slutet av 1950-talet. Avfallsmängden per person är nu ca 270 kg/år. Den totala mängden hushållsavfall inkl. grovavfall och till viss del även handels- och kontorsavfall beräknas i dag uppgå till 2.5 milj. ton per år. Avfallets sammansättning har också ändrats under denna period. Bl. a. har andelen papper minskat medan glas och plast visar ökande tendens. Andelen plåt var 1974 ungefär densamma som i slutet av 1950-talet. Renhållningslagens bestämmelser torde även ha medfört att kommunerna i dag tar hand om så gott som allt hushållsavfall. Hushållsavfallet ökade under 1960-talet årligen ca 3—4 vikprocent. Under de senaste åren finns en klar tendens till minskad ökningstakt. Det är sannolikt att denna tendens kommer att hålla i sig under de närmaste åren och att den årliga ökningstakten kommer att understiga 2 %.
Det måste konstateras att metoderna/ör omhändertagande av avfall i dag inte är tillfredsställande från miljövårdssynpunkt. Åtgärder behöver också vidtas för att underlätta framtida återvinning. Trots ny lagstiftning på renhållningsområdet och en rad insatser för att komma till rätta med avfallsproblemet finns därför fortfarande stora brister. vilket gäller såväl kommuners som industriers sätt att hantera sitt avfall.
Utbyggnaden av de kommunala avloppsreningsverken har inneburit en kraftig minskning av föroreningen i våra sjöar och vattendrag. År 1950 saknade över 60 % av landets tätorter avloppsreningsverk och drygt 35 % hade enbart slamavskiljande avloppsreningsverk. 2—3 % av tätorterna hade biologisk rening. I dag har över 95 % av tätorterna biologisk rening av avloppsvattnet och ca 70 % dessutom en kompletterande kemisk rening. Kemisk rening fanns överhuvudtaget inte förrän i början av 1960-talet. Utbyggnaden av de kommunala avloppsreningsverken under den senaste tioårsperioden framgår av figur 4. Observera att figuren endast täcker tätortsbefolkningen (enligt närmare angiven definition) och ej den befolkning om numera ca 17 %. som är bosatt utanför tätort.
Den förbättrade reningen av det kommunala avloppsvattnet har samtidigt inneburit en kraftig ökning av slam från avloppsreningsverken. Omhänderta- gandet av slammet förutsätter som regel en avvattning då torrsubstanshalten varierar mellan 0.5—4 %. Slammet innehåller nedbrytbara organiska ämnen. som ger upphov till besvärande lukt samt smittämnen. växtnäringsämnen och metallsalter. Förekomsten av tungmetallsalter beror i huvudsak på tillförsel från vissa industrier. I slam som uppkommer vid behandling av hushållsspillvatten är halten av metallsalter låg. Förekomst av tungmetaller försvårar en rationell användning av slammet t. ex. som gödningsmedel i
Procent av tätortsbefolkningen1
% 100
90 > _ Utan rening
80 70 60 Slamavskiljning 50 40
Biologisk rening
1 30 1 20 .. %
1
10
1977-01-01 100 *fm *** * * * 90 25% ** ' * * * 80 ] Kenta ” 70 11%, rening * 60 50 1 f 40 65% j Biologisk- 30 l kemisk jrening .,..L 20 l l , *, T 10 Kompl. rening 0,3% (filtrering m m)
(f_— ___l 0
1965 1970
1975
1980
Reningsmetod Antal reningsverk
Antal personer
Utan rening 50001— 17000) Slamavskiljning 216 (—57) 240 0001— 75 000) Biologisk rening 461 (—63) 1 780 000 (—460 000) Kemisk rening 128 (+11) 290 000 (+ 16 000) Biologisk- kemisk rening 576 (+ 38) 4 500 000 (+ 600 0001 Kompl.rening (filtrering m ml 7 (—) 21 000 (+ 3 000) Total 1 388 (—71) 6 840 000
Siffrorna inom parentes avser ändring sedan 1 januari 1976.
1
Med tätort avses sammanhängande bebyggelse med minst 200 personer och med ett avstånd av normalt högst 200 m mellan byggnaderna. Tätortsbefolkningen utgör ungefär 83% av landets totala befolkning
Källa: Statens naturvårdsverk
Figur 4 Tätorternas avloppsrening 1965 —1 97 7 .
Varav ca hälften utan anslutning till kommunal avloppsanläggning
Slam Torrsubstans 106 m3/år 105 ton/år 9 l—' 9 r i" ' I I
I I L I 6 r" , » PDA,,W, , , 6 I I
SJ " w—qf * # -*? ,5
Slam (4% TS) ,
I l / 3 l ,” 3 / I I _ I
är 2
Torrsubstans (TS) 1 —+ 1 0 |— 1— 0 1960 ——65 —70 -73 —75 —80
Källa: Statens naturvårdsverks publikation 1976:5
Figur-5 Mängd avskilt slam vid kommunala reningsverk
jordbruket. Den totala slammängden beräknades år1973 uppgå till ca 5,5 milj. m3 räknat som slam med 4 % torrsubstanshalt. Detta innebär en tredubbling sedan slutet av 1950-talet. Den beräknade årliga ökningen under återstoden av 1970-talet av slammängderna framgår av figur 5.
Om förbättringar uppnåtts i fråga om att minska kända industriella och kommunala utsläpp till luft och framför allt till vatten,så gäller detta däremot inte ltt/iföroreningenjrän motorfordon. Begränsningen av blyhalten i bensin har lett till att totalutsläppen av bly i stort sett kunnat hållas oförändrade trots ökad bensinkonsumtion. Men i övrigt kan luftföroreningen sägas ha tilltagit i takt med antalet bilar även om bestämmelser om avgasrening m. m. innebär
en något lägre nivå för totalutsläppen än som eljest skulle ha blivit fallet. Som illustration till bilparkens tillväxt kan nämnas att antalet bilar har ökat sex gånger på tjugo år (från 430.000 1953 till 2.500.000 1973). År 1985 beräknas antalet registrerade bilar ha stigit till 3.800.000 enligt en prognos av Industriens utredningsinstitut.
Den totala mängden luftföroreningar från motorfordon i Sverige är i dag större än den samlade mangden luftföroreningar från övriga källor som industri.lokaluppvärmning. elproduktion och avfallsförbränning —ehuru stora skillnader finns mellan olika slag av sådana föroreningar. Med bilavgaserna avges främst koloxid, kolväten, kväveoxider. blyföreningar och sot. Mera uppenbara miljöeffekter är främst lukt och nedsmutsning. Föroreningen från trafiken innehåller även ämnen med långtidseffekter som cancer- framkallande agens. Efterföljande tablå är hämtad ur naturvårdsverkets årsbok för år 1975 och visar utsläppen av koloxid. kolväte och kväveoxider från vissa transportme— del. Beräkningen avser år 1973.
Utsläpp av koloxid. kolväten och kväveoxider från vissa transportmedel i Sverige
Transportmedel Ton/år Koloxid Kolväten Kväveoxider
Bensindrivna bilar 1.056500 161.000 75.300 Dieseldrivna personbilar 4.900 600 4.530 lastbilar 19.500 4.680 31.200 bussar 2.650 640 4.240 Motorcyklar 3.050 930 48 Mopeder 18.000 11250 22 Jettrahkplana 608 218 646 Propellerplan” 18.500 1.820 65 Summa (avrundat) 1.124000 181.000 116.000
"Vid operationer under 900 m höjd i anslutning till start och landning (civil luftfart).
Den växande trafiken har också medfört ökade bullerstörningar. Trafik- bullerutredningens betänkande(SOU 1974160) visar att på många håll numera förekommer betydande störningar från denna källa. Utredningen beräknar att år 1973 var ca 2,5 milj. invånare boende i tätorter utsatta för högre bullernivåer än de av utredningen på sociala och medicinska grunder föreslagna maximinivåerna för tillåten bullerstörning. Härav beräknades drygt 750.000 vara mycket störda med utgångspunkt från subjektivt upplevda besvär. 1985 beräknas antalet trafikbullerstörda i det närmaste ha fördubblats om trafikbullret tillåts öka i takt med trafiken.
Genom den allmänna utvecklingen i vårt liksom i andra industrialiserade länder har de senaste 10—20 åren också karakteriserats av ökad råvaru- och energi/örbrukninngr det föregående). Problemen har successivt identifierats till att gälla såväl frågan om icke-förnyelsebara naturresurser, inkl. t.ex. orörda älvar, som skilda slag av risker. En del av de nyss nämnda föroreningsproblemen från industrin liksom luftföroreningen från trafiken hör till det sistnämnda området. Till en del är frågan om icke-förnyelsebara
resurser fortfarande mera ett ekonomiskt problem än ett miljövårdsproblem. Vad speciellt gäller olika energikällors risker och fördelar har intresset i den allmänna debatten ökat markant under allra senaste tid. Häri inläggs numera ofta också sådana allmänna politiska och även internationellt inriktade värderingar att den delvis faller utanför ramen för vad som här avses belysas under rubriken Miljöfrågor. Här skall bara erinras om att fiera utredningar är verksamma på området. varav en speciellt har till uppdrag att utreda frågan om hälso- och miljöeffekter av energiutnyttjande.
Ett resultat av ökad råvaruförbrukning och ny teknik är att material/läder genom samhället har ändrat både karaktär och omfattning. Nya kemiska ämnen har kommit till användning i en utsträckning som är svår att överblicka liksom att användningen av tidigare kända ämnen såsom vissa metaller ökat. Dessa förhållanden har fått betydelse inom alla berörda områden — arbetsmiljön. naturmiljön och den allmänna miljön i övrigt inklusive hemmens produkthantering.
Totalt är ca 4 milj. kemiska föreningar kända i världen. Av dessa har 3 milj. beskrivits under tiden 1965—1975. Ca 30.000 anses vara av (större) kommersiell betydelse. Det stora f1ertalet varor på marknaden utgörs av kombinationer av olika ämnen. Av dessa ämnen har i sin tur det största antalet ett industriellt ursprung,dvs. de har framställts ur (i regel) enklare råvaror. Många sådana ämnen saknar också motsvarighet i den naturliga miljön. Detta leder i vissa fall till problem när normalt förekommande fysikaliska och kemiska reaktionsmekanismer inte räcker till för nedbrytning eller ett oskadliggörande av ämnet inom rimlig tid.
Metaller har i ökad utsträckning kommit att användas som råvaror i olika produkter, Här har de 5. k. tungmetallerna sedan länge varit kända som "giftiga" i olika bemärkelser men det är fr. a. nyare data om biologiska egenskaper och verkningar som har riktat uppmärksamheten på denna grupp av ämnen. Till gruppen hör exempelvis kvicksilver, bly och kadmium. Viktiga nya rön är bl. a. att den kemiska form i vilken ämnet föreligger kan vara av stor betydelse för effekterna. att omvandlingar kan ske i miljön t.ex. av oorganiskt (mindre farligt) kvicksilver till (farligt) alkylkvicksilver och att växter och djur i sina vävnader kan uppta och i vissa fall även anrika tungmetaller. Bilden av de direkta skadeverkningarna'på människan har också både vidgats och klarnat.
Några uppgifter när det gäller tungmetaller är följande. Världsproduktionen av kadmium ökade från 12.000 ton år 1965 till 17.000 ton år 1969 eller med 43 %. Nettoimporten till Sverige uppgick år 1971 till 219 ton. Spridning till omgivningen kan ske vid tillverkning. användning och avfallshantering, Vissa undersökningar tyder på att en ökad upptagning av kadmium har skett under de senaste årtiondena i växtligheten. Bl.a. visar undersökningar från Rönnskärsområdet (metallverk med utsläpp av bl. a. kadmium) detta och även att anrikning av kadmium i näringskedjor kan förekomma. Bly är en annan giftig tungmetall som ioch för sig redan före 1950-talet användes industriellt. Användningen har emellertid ökat kraftigt under de senaste 10—20 åren. Världsproduktionen var år 1965 2,6 milj. ton och hade år 1969 ökat med 26 % till 3.3 milj. ton, Totalt beräknades blyföroreningen i Sverige år 1972 uppgå till 2.400 ton. Spridningen till omgivningen sker här till mer än hälften genom bilavgaser. Farorna med kvicksilverspridningen i miljön upptäcktes i vårt land kanske tidigare än på andra håll och betydande åtgärder har vidtagits för att minska denna. Det kan vara svårt att exakt beräkna mängden av egentliga utsläpp av kvicksilver till luft och vatten från de olika källor som förekommer. Här skall därför endast nämnas att de samlade industriutsläppen fn. beräknas uppgå till under 5 ton från att år 1967 ha varit ca 50 ton.
Samtidigt som insikten om potentiella faror eller t. o. m. konstaterade skadeverkningar genom produkthanteringen vuxit, har motåtgärder från de olika kontrollerande myndigheterna ökat högst avsevärt under de senaste åren. Även tillverkare av skilda slag av produkter har mot bakgrunden av sitt speciella ansvar ibland frivilligt sökt att sanera sitt produktsortiment med hänsyn till riskerna.
Sådana positiva resultat av vidtagna åtgärder. som går att mäta på samma sätt som minskade mängder av en förorening från en viss industri, är bl.a. lägre faktiskt förekommande halter av vissa föroreningar i arbetsmiljön t. ex. i inandningsluften, minskades. k. restvärden för bestämda främmande ämnen i livsmedel m. m. Betydligt svårare är det att mäta effekten av utbytesåtgärder som när en produkt förbjudits eller eljest av fabrikanten ersatts med en annan — kanske med helt andra egenskaper i riskhänseende. Här får man ofta nöja sig med att konstatera att produktsortimentet undergår ständiga förändringar och att ett antal farliga ämnen, om vilkas egenskaper kunskapen tidigare var relativt begränsad. numera är föremål för förbud eller andra restriktioner.
Praktiska exempel på sådana åtgärder är förbudet mot alkylkvicksilverhaltiga betningsmedel år 1965 och det några år senare utfärdade förbudet mot DDT m. fl. svårnedbrytbara klorerade kolväten. Här var det ibåda fallen iakttagelser och analyseri den yttre miljön. som bidrog till att fokusera intresset på hithörande problem. Kvicksilver i fisk ärettannat näraliggande exempel. Just dessa frågor bidrog också i hög grad till att miljöproblematiken började uppmärksammas i vida kretsar. Då det gäller arbetsmiljön kan bl. a. nämnas åtgärder mot minskad exposition för organiska lösningsmedel och metaller i omgivningsluften samt, från senare år, långtgående restriktioner rörande vinylklorid och asbest.
Även om ett antal miljöproblem uppkom eller kraftigt tilltog under den period som närmare behandlas i detta arbete, så har vissa problem sin början i tidigare perioder — men var då ofullständigt eller inte alls kända.
Detta gäller flera av de ovan nämnda exemplen på ämnen som blivit föremål för åtgärder. Det kan i vissa fall ha varit kombinationen av en tillräckligt högfrekvens av ett miljöpåverkande agens och den vetenskapliga möjligheten att påvisa detsamma, som avgjort vid vilken tidpunkt det upptäckts att ett miljöproblem förelåg. Ett speciellt bra exempel är följande. Polyklorerade bifenyler (PCB) introducerades på världsmark- naden på 1930-talet och kom så småningom upp i en årsomsättning av storleksord- ningen 700 ton (denna siffra är för året 1969) i Sverige. Men det var utvecklingen av analysmetodiken som gjorde det möjligt att identifiera sådana ämnen som miljöfarliga genom att en forskare i Sverige påvisade deras förekomst i näringskedjorna. PCB förekommer fortfarande i vårt land men nu kringgärdat av restriktioner så att miljöföroreningen begränsas.
Över huvud taget är det ett betydelsefullt drag i utvecklingen att kunskaperna (det vetenskapliga underlaget) alltmera ökat för att identifiera och i viss mån även kvantifiera hälso- och miljöpåverkande faktorer och risker, inte minst de 5. k. kemiska riskerna. Som exempel kan nämnas att antalet vetenskapliga dokument på området antas vara av storleksordningen 7 milj., av vilka hälften eller cirka 3,5 milj. tillkommit under perioden 1965—1975. Detta i förening med allmänt ökad observans på hithörande problem möjliggör säkrare bedömningar av erforderliga åtgärder på hälso- och miljövårdsområ- det.
En annan insikt som vunnits under senare år är att många miljöföroreningar inte stannar vid gränserna.
Figur 6. Beräknad värde- position av svaveldioxid g/ m under perioden 12.12.1973—l.4.]975.
Källa: Naturvårdsverkets årsbok 1977.
Företagna undersökningar tyder t. ex. på att svavelförorenignar håller sig svävande i atmosfären i genomsnitt 2—4 dagar innan de faller ned på marken. Detta innebär. beroende på vindförhållandena, att luftförorening som uppstår långt utanför Sveriges gränser kan fällas ut inom landet. Föroreningsproblem kan sålunda uppstå p. g. a. svavelutsläpp som sker ända upp till 2000 km bort. Detta problem har under senare år uppmärksammats i framför allt sydvästra Sverige där en omfattande försurning av mark och sjöar inträffat. (Lokaliseringen av svavelföroreningen bl. a, i Sverige framgår av figur 6). Många sjöar har redan en sådan surhetsgrad att ett flertal fiskarter försvunnit. Huvudorsaken till denna försurning är det ökade utsläppet av svaveldioxid utanför Sverige.
Likartade upptäckter har nyligen gjorts när det gäller spridning av polyaromatiska (delvis carcinogena) kolväten (ofta förkortat PAH) över Väst-Europa.
År 1973 var de totala utsläppen av svaveldioxid i Västeuropa drygt 22 milj. ton (betänkandet Mindre svavel — bättre miljö Ds 10 197612) mot 6—8 milj. ton 1950 ochi Östeuropa cirka 38 milj. ton. För båda regionerna kan utsläppen beräknas vara under ytterligare ökning. Även långtgående åtgärder för att begränsa de svenska utsläppen hindrar inte att den totala svavelföroreningen i landet ändå ökar (jämför figur 6) såvida inte de utländska svavelutsläppen nedbringas. Sedan fiera år för Sverige också fram sådana krav iskilda internationella sammanhang. Å andra sidan måste klart framhållas att inget annat enskilt lands utsläpp bidrar mer till försurningen i Sverige än våra egna utsläpp. En fortsättning av den påbörjade nedtrappningen av utsläppen inom landet är därför en förutsättningockså vad trovärdigheten bakom de svenska kraven utomlands beträffar.
Rent allmänt gäller att ett internationellt samarbete numera har kommit igång i allt större utsträckning på miljövårdsområdet.
Vid FN:s miljökonferens år 1972 manifesterades för första gången i större skala intresset försådan internationell samverkan. — Havens föroreningar har gett upphov till internationella konventioner. Sverige ratificerade 1975 den s. k. Londonkonventionen som begränsar dumpning av avfall i haven och den s. k. Helsingforskonventionen till skydd av Östersjöns marina miljö. Den senare. som har undertecknats av samtliga östersjöstater, innehåller bestämmelser om förbud mot utsläpp från fartyg av olja m. m.
Utöver att vara inledningen till ett mera påtagligt samarbete på miljöområdet. kan i övrigt sägas att FN:s miljökonferens ledde till att de på många håll i världen mycket allvarliga miljöproblemen började angripas.
Slutligen skall här pekas på en företeelse som är karakteristisk för förhål- landen från mitten av 1960-talet och framåt. Härmed avses den allmänna opinionens inriktning mot miljöfrågor både när det gäller naturmiljön och den allmänna miljön i övrigt samt arbetsmiljön. Såväl redan befintliga organisa- tioner som nya. större eller mindre grupper i vårt land tar numera del i miljöarbetet och i debatten på ett sätt som tidigare saknat motstycke. Detta har otvivelaktigt bidragit till några av de institutionella förändringar som behandlas under avsnitt 2.2 i det följande.
Personliga levnadsförhållanden
Det totala bostadsbeståndet har ökat mycket under efterkrigstiden, även i förhållande till befolkningsökningen. År 1945 var antalet bostadslägenheter 2,1 milj. och 25 år senare 3,2 milj.. dvs. en ökning med merän hälften. Antalet nybyggda lägenheter var ännu större än vad förändringen av bostadsbe- ståndet redovisar. eftersom samtidigt ett antal lägenheter försvann. Fördel- ningen av byggandet var inte hellerjämn i tiden. Så tillkom exempelvis under perioden 1966—1970 hela 1 ”a av det totala bostadsbeståndet som redovisats för år 1970.
1 bemärkelsen färre boende per boningsrum m. m. har den allmänna bostadsstandarden stigit.
Två tredjedelar av de lägenheter som byggdes under femårsperioden 1966—1970 hade tre rum och därutöver, 36 "tt hade minst fyra rum. Som enjämförelse kan nämnas året 1955. då knappt hälften av de under året nytillkomna lägenheterna hade tre rum eller däröver och 2 ”i. hade minst fyra rum. Att den successiva förnyelsen av bostadsbe- ståndet även i sanitära avseenden inneburit ökad standard skall här bara illustreras av ett exempel från sistnämnda år. Redan år 1955 utrustades sålunda så gott som alla lägenheter i nybyggda hus med centralvärme och till nära 93 % med badrum. Lägenheter utan enskild vattenklosett (för personerna i hushållet) byggdes i bara 1 % av fallen. Utvecklingen har därefter fortsatt allteftersom ett äldre bostadsbestånd ersatts eller upprustats. — Den moderna byggnadstekniken. som möjliggjort utbyggnaden emot högre inomhusstandard har samtidigt i sig i vissa fall inneburit att nya frågor börjat diskuteras t.ex. vad gäller bostadsklimatet. buller från ventilationssystem m. in.
Det bör också erinras om att den snabba ökningen av bostadsbeståndet med delvis ändrade boendeformer och nya boendemiljöer i olika typer av tätorter (”förortsmiljöer") skapat nya problem. Moderniseringen av bostadsbeståndet
har t. ex. inneburit att fuktiga bostäder och bristande vattenhygien numera sällan utgör något problem från hälsosynpunkt. ] stället har uppmärksam- heten alltmer börjat riktas på kopplingen mellan fysisk miljö och psykosociala faktorer och på ohälsa som kan sammanhänga därmed.
Ser man till hemarbetet har användningen av arbetsbesparande och/eller hygienbefrärnjancle utrustning och teknik ökat.
1969 års hushålIsbudgetundersökning visade bl. a. att dammsugare fanns i nära 9 av 10 hushåll,elektrisk tvättmaskin i f1erän 1 av 3, kylskåp med eller utan frys i fler än 9 av 10 hushåll och separat frys därutöveri nära hälften osv. Talen kan ha stigit sedan dess. Att f1ertalet hushåll numera har lätt tillgång till exempelvis tvättmaskin torde sålunda kunna förutsättas.
Förbättrade kallförvaringsmöjligheter både i handeln och i hemmen har bidragit till bättre hygien när det gäller maten. Djupfrysningstekniken och en allmänt ökad användning av industriella hel- och halvfabrikat har påtagligt förändrat matlagningsarbetet i hemmen, samtidigt som kontrollen på hithörande område från det allmännas sida delvis fått ändrad karaktär. Det s.k. uteätandet har också en omfattning som aldrig förr. f.n. ca 4 milj. måltider om dagen.
Fritiden har genomsnittligt ökat avsevärt. Rörligheten är också större nu än tidigare. Till detta har privatbilismens utveckling i hög grad bidragit. Ej sällan förekommer dubbelboende i den bemärkelsen att antalet fritidshus kraftigt har stigit. Vissa kommuner har fått ökade arbetsuppgifter på grund av stor anhopning av fritidshus inom området. Andra fritidsaktiviteter såsom camping och semester i husvagn medför också ökade anspråk på särskilda platser för ändamålet med goda sanitära anordningar, oberoende av om dessa krav sedan tillgodoses genom privata eller kommunala insatser. Detsamma gäller i viss mån även båtlivet. Anspråken på andra anordningar för fritidsaktiviteter har också stigit. I detta sammanhang bör särskilt nämnas sim- och andra motionsanläggningar där speciella hygienkrav måste ställas med hänsyn till risken för sanitär olägenhet.
Det beräknas exempelvis att cirka 200.000 hushåll ägde eller hade kontinuerlig tillgång till en fritidsbostad inom eller utom den egna kommunen år 1959. medan antalet stigit till ca 420.000 år 1967. Ett annat mått på fritidsverksamhetens utveckling är båtlivet. Antalet fritidsbåtar i Sverige på hösten 1976 har av en utredning om registrering av fritidsbåtar (SOU l977z25) beräknats till cirka 700.000. Det årliga nettotillskottet har under senare år uppgått till 40.000 båtar. Antalet övernattningar på särskilt camping- område har stigit från ungefär 365.000 år 1964 till cirka 800.250 år 1976. Slutligen kan som ytterligare exempel i detta sammanhang nämnas att antalet friluftsbad/ bassängbad utomhus, vilka till ca 90 % drivs i kommunal regi. ökade från 45 år 1965 till 208 år 1976. Härtill kommer ett stort antal strandbad som bl. a. kräver lokal kontroll av vattenkvaliteten.
Djurhållning rn. m.
Med speciell hänsyn till hälsovårdsnämndernas arbetsuppgifter skall här vidare nämnas att djurhållningen har undergått förändringar såväl i fråga om boskapen som sällskapsdjuren. Den yrkesmässiga djurhållningen har koncentrerats till ett mindre antal brukningsenheter med i vissa fall större
genomsnittligt antal djur. Förutom arbetet med det direkta djurskyddet kan erinras om att djurhållningen också har betydelse när det gäller spridning av vissa smittsamma sjukdomar hos människan,a11ergirisker och andra miljöpro- blem t.ex. lukt och vattenföroreningar. Urin från djurstallar och pressaft från siloanläggningar kan nämligen innebära avsevärda vattenvårdsproblem.
För vårt lands vidkommande gäller att hotet mot människans hälsa genom smittsamma sjukdomar till övervägande delen kommer från människor — genom direktkontakt eller indirekt genom smittämnets spridning från smittade personer till främst livsmedel och vatten. Här spelar givetvis den allmänna hygieniska standarden en stor roll liksom de medicinska fram- stegen att förebygga eller behandla hithörande sjukdomar.
Vad speciellt gäller djurhållningen skall följande sifferexempel nämnas. Beträffande jordbruket gick för det första antalet brukningsenheter och därmed totala antalet möjliga tillsynsobjekt ned mycket kraftigt. Dessutom har mönstret för djurhållningen ändrats. Av 282.000 brukningsenheter över 2 ha åker år 1951 hade drygt 90 % nötkreatur medan motsvarande var cirka 2/3 av 136.000 enheter år 1974. Antalet nötdjur på dessa enheter ändrades från cirka 2,6 milj.I år 1951 till 19 milj. år 1974.
Antalet får däremot, som sjönk i början av 1950-talet. ökade därefter igen. År 1974 fanns får hos totalt 10.000 företag över 2 ha. Företagen med svin är numera drygt 40.000 jämfört med 195.0002 för 25 år sedan. Antalet svin har dock ungefär fördubblats och är f. n. cirka 2,4 milj. Vid ungefär 5.600 företag bedrevs året 1974 svinuppfödning med merän 100 djur, härav 700 företag med mer än 500 djur. Antalet fjäderfä synes totalt ha legat kring 8 a 9 milj. under lång tid även om fördelningen på antalet enheter kan ha ändrats. Slutligen skall erinras om att antalet hästar minskat med nära 90 % under den här åsyftade perioden.
Sällskapsdjuren torde allmänt sett ha ökat i antal högst betydligt. Säkra uppgifter har varit tillgängliga endast för hundar, vilkas antal steg med över 50 ”6 under tiden 1953—1973 till nära 1/2 milj. djur. Vad gäller tätorterna har debatten här bl. a. gällt de omgivningshygieniska aspekterna.
2.2 Förändringar i lagstiftning och organisation
inledningen och rubriksättningen i detta avsnitt följer huvudsakligen myndigheternas ansvarsområden och de olika lagstiftningarna inom dessa områden. I andra sammanhang kan en rubrik som Miljövård täcka betydligt mera än vad som här medtagits.
2.2.1 Miljövård Lagsti/ining
Miljövårdsarbetet i Sverige var vid seklets början koncentrerat till frågor om skydd av naturen. bl. a. genom inrättande av nationalparker. Sålunda tillkom 1909 lagen om nationalparker i detta syfte. Under 1930- och l940-talen börjar de sociala aspekterna på naturskyddet framträda. Den nya synen på naturvårdsfrågorna resulterade i 1952 års naturskyddslag som även innehöll bestämmelser om nedskräpning i naturen och om skydd för landskapsbil- den.
När det gäller skyddet mot förorenande utsläpp och andra miljöstörningar var det i första hand vattenvårdsfrågorna som uppmärksammades. Av
IHäri ingår även djur från cirka hälften av de då förefintliga 96.000 småbruken under 2 ha.
2 Ej inräknat 25.000 brukningsenheter under 2 ha med svin.
särskild betydelse i detta sammanhang var ändringar år 1039 i 1918 års vattenlag då regler om tillgodogörande av grundvatten infördes och år 1941 då lagen kompletterades med bestämmelser om åtgärder mot vattenförorening. Samma år tillkom en särskild lag om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden.
Från 1950- och 60-talen har skett en relativt snabb omvandling av synen på natur— och miljövårdsfrågorna. I lagstiftningsarbetet eftersträvades en totalsyn på dessa frågor för att de skulle ses som en del av samhällsutveck- lingen och samhällsarbetet.
Inom den klassiska naturvården tillkom år 1964 en ny naturvårdslag för att ge samhället starkare skyddsmedel i naturvårdsarbetet.
Inom miljöskyddet tillkom 1955 lagen om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar (omskriven 1970). 1970 års lag skiljer sig inte i några väsentliga hänseenden från 1955 års lag när det gäller de grundläggande reglerna om vad som är allmän va-anläggning och kommuns skyldighet att anordna sådan. Vatten/agen kompletterades under 1950- och 60-ta1en flera gånger för att tillgodose behovet av ökat skydd av våra vattendrag. 1956 infördes bestäm- melser om en viss minimistandard för rening av kommuralt avloppsvatten. 1964 skärptes kraven ytterligare. En översyn av vattenltgen sker f.n. av vattenlagsutredningen, som tillsattes 1968. (Utredningen lar numera avgivit sitt slutbetänkande.)
Ifråga om industriellt avloppsvatten innebar bestämmelserna i vattenlagen från början högre krav på åtgärder för att motverka vattenförorening med hänsyn till att man vid industriell verksamhet har större nöjlighet att välja recipient. Genom vattenlagen skapades en möjlighet att från samhällets sida göra en avvägning mellan å ena sidan de olägenheter som verksamheten medför och å andra sidan kostnaderna för reningsåtgärderna. 1946 tillkom förordningen om förprövning rörande åtgärder till motverkande av vatten- förorening m. m. för att formalisera detta avvägningsförfarande. 1956 utfärdades en ny förordning i detta syfte. 1 förordningen uppräknades ett antal fabriker och andra inrättningar som inte fick anläggas innan avlopps- problemen hade prövats i särskild ordning. För vissa andr; närmare angivna industrier, vilkas avloppsvatten ansågs vara av något lägre farlighetsgrad, krävdes att anmälan om det planerade företaget gjordes i god tid. Samma år. dvs. 1956, tillkom en förordning om tillsyn över vattendrag. sjöar och andra vattenområden som ersatte den tidigare nämnda lagen.
Frågan om en särskild lagstiftning för Iu/ivärdsätgän/erhade behandlats i olika utredningar under 1930- och 40-ta1en men inte .esulterat i någon lagstiftning. Under 1950-talet behandlades luftvårdsfrågtrna vid ett flertal tillfällen av riksdagen och år 1960 tog lagberedningen upp )1. a. dessa frågor i sitt förslag till ny jordabalk.
Förslaget innefattade ett förbud mot att använda fast egendom på sådant sätt att granne utsätts för störning som inte är vanlig för orten. För industriell arläggning förutsattes ett prövningsförfarande med tillståndsgivning. Lagberedningenr förslag i denna del föranledde ingen lagändring.
1963 tillsattes en utredning för översyn av frågan. 1 diektiven framhölls bl.a. att den alltmer ökade industrialiseringen och urlaniseringen samt utbyggnaden av kommunikationerna har lett till att inmissionsfrågorna
blivit viktiga samhällsproblem. Departementschefen erinrade särskilt om den uppmärksamhet som under senare år ägnats åt luftförorenings- och buller- frågorna.
Utredningens förslag förelåg 1966 och resulterade i 1969 års miljö- skyddslag. Året före tillkom lagen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja och kungörelsen om anordning för att begränsa luftförorening från bilmotorer m. m., vilken senare ersatts med bilavgaskungörelsen år 1972. Den nämnda lagen har år1976 ersatts med en ny och skärpt lagstiftning om åtgärder för att motverka negativa effekter av svavelutsläpp. Den ger regeringen möjlighet att föreskriva utsläppsbegränsningar samt att ge statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag. Regeringen har beslutat att successivt utvidga de områden i landet där man inte får använda eldningsolja med en svavelhalt högre än 1 % (tidigare max 2.5 ”m). Från eldningssäsongen 1977/78 kommer restriktionerna att omfatta hela södra Sverige upp till Mälardalen—Värmland.
Miljöskyddslagen innebar en ersättning och modernisering av vattenlagens bestämmelser om åtgärder mot vattenförorening samt en nyskrivning i stort sett av bestämmelserna mot luftförorening och bullerstörning. Vid ingri- pande mot luftförorening var man tidigare hänvisad till — utöver grannelags- rättens oskrivna regler om immissioner — hälsovårdsstadgans bestämmelser mot "sanitär olägenhet" samt de ovan nämnda förordningarna om begräns- ning av svavelhalt och luftförorening från bilmotorer m. m.
Genom miljöskyddslagen regleras dels utsläpp av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag. sjö eller annat vattenområde. dels sådan användning av mark. byggnad eller anläggning som på annat sätt kan medföra förorening av vattendrag. sjö eller annat vattenområde. Byggande i vatten regleras dock även i fortsättningen i vattenlagen. Vidare regleras i miljöskyddslagen sådan användning av mark. byggnad eller anläggning som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annan sådan störning som inte är helt tillfällig. Tillåtlighetsreglema innebär att den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Lagen innehåller vidare bestämmelser om offentlig kontroll.
1 miljöskyddskungörelsen från år 1969 anges vilka verksamheter som måste förprövas innan de får anläggas. Vid förprövningen har prövnings- myndigheten att beakta lokaliseringsfrågan som sådan samt avväga å ena sidan beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar samt å andra sidan nyttan av verk- samheten och kostnaden för skyddsåtgärder samt övriga försiktighetsmått som kan komma i fråga.
Förbud mot miljöfarlig verksamhet kan enligt miljöskyddslagen utfärdas om den planerade verksamheten trots iakttagande av skäliga försiktighets- mått kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse. Förbud kan även utfärdas mot pågående verksamhet om denna inte har prövats av konces- sionsnämnden för miljöskydd. Den senare kan nämligen efter framställning av statens naturvårdsverk då besluta om förbud mot fortsatt verksamhet.
Med utgångspunkt främst i miljöskyddslagen sker f.n. en översyn på området genom en särskild utredning.
År 1972 tillkom ny lagstiftning i syfte att säkra samhällets, i synnerhet kommunernas. ställning i den lokala planeringen i vad gäller hushållning med mark och vatten (fysisk riksplanering). Bl. a. infördes vissa ändringar i prövningsordningen av miljöfarlig verksamhet så att i vissa fall regeringen alltid prövar lokaliseringsfrågan enligt byggnadslagen. Sedan 1972 har i ett program- och planeringsskede särskilda kommunöversikter för den framtida markanvändningen utarbetats av kommunerna.
För att lösa avfalls/jägarna tillkom år 1970 den kommunala renhållnings- lagen som.jämte ändringari naturvårdslagen. innebar väsentliga skärpningar av renhållningsbestämmelserna. Bl.a. ålades kommunen att svara för bortforsling av orenlighet samt hushållsavfall och därmed jämförligt avfall. Enligt lagen får kommunen genom föreskrift i lokal hälsovårdsordning utvidga sitt åtagande att även gälla t. ex. industriavfall. Ifö/"ordningen om miljöfarligt avfall från 1975 räknas vissa särskilt miljöfarliga avfall upp. Transport av sådant avfall får endast utföras av kommun eller kommunal organisation eller företag som har särskilt tillstånd av länsstyrelse. 1 underliggande proposition (prop. 1975132) föreslås bl. a. att det kommunala renhållningsmonopolet skall utvidgas till att omfatta miljöfarligt avfall samt pappersavfall. Detta förutsätts ske allteftersom de olika kommunerna hinner vidta behövliga förbindelser. Utvidgningen av det kommunala renhållnings- monopolet förutsattes dock vara genomförd i hela landet år 1980.
Det internationella vattenkontrollarbetet hari vårt land hittills lett till en lag 1971 om förbud mot dumpning av avfall i vatten. en lag 1972 om åtgärder mot vattenförorening från fartyg samt en lag 1976 om åtgärder mot vattenförore- ning från fartyg inom Östersjöområdet.
I detta sammanhang kan slutligen även nämnas att räddningstjänsten numera fått fastare former och organisation. Genom en ny brand/ag från år 1974 åvilar det primärt kommunerna att svara för räddningstjänsten inte bara vid brand utan även efter inträffade olyckor med kemikalie- eller oljeutsläpp. För räddningstjänsten till sjöss svarar generaltullstyrelsen.
Organisation
Den omfattande lagstiftningen på miljövårdsområdet under 1950- och 60- talen kompletterades genom utbyggnad av såväl den statliga som kommu- nala förvaltningen. På det statliga området var det i första hand inom vattenvården som en förvaltningsorganisation tillkom. Sålunda inrättades vid mitten av 1950-talet en central och en regional organisation för att handlägga utbyggnaden av kommunala avloppsreningsverk genom väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå resp. länsingenjörskonto- ren. Förprövning enligt 1956 års förprövningskungörelse skedde vid vatten- domstol medan tillsyn utövades av en nyinrättad myndighet. statens vatteninspektion. som tillkom i slutet av 1950-talet.
År 1963 inrättades statens naturvårdsnämnd som central förvaltningsmyn- dighet för naturvården. Det regionala naturvårdsarbetet lades på länsstyrel- serna. Bl.a. skulle dessa svara för huvuddelen av den inventerings- och planeringsverksamhet som förutsattes för att naturvårdsfrågorna skulle kunna tillvaratas i den totala samhällsplaneringen. År 1963 inrättades även statens luftvårdsnämnd. Denna nämnd fick bl. a. till uppgift att utreda
förekomsten av luftföroreningar samt att i samarbete med myndigheter, kommuner, företag och organisationer inom och utom landet söka åstad- komma en lämplig samordning av olika åtgärder mot luftförorening.
1965 års riksdag beslöt att statens vatteninspektion. väg- och vattenbygg- nadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå samt statens qutvårdsnämnd skulle sammanföras med statens naturvårdsnämnd till ett centralt organ för hela miljövårdsområdet. Vid samma tidpunkt skulle Iänsingenjörskontoren inordnas i länsstyrelserna. År 1967 inrättades sålunda statens naturvårdsverk som central förvaltningsmyndighet för ärenden om naturvård. däri inbegripet vatten- och luftvård samt omjakt och viltvård. Vid länsstyrelserna inrättades särskilda naturvårdsenheter. Sedan 1967 har nya uppgifter successivt tillförts den statliga miljövårdsorganisationen.
År1968 fick naturvårdsverket ansvaret för att leda och främja företrädesvis målinriktad forskning och undersökningsverksamhet inom miljövårdsområ- det. I samband med att miljöskyddslagen tillkom år 1969 inrättades en särskild myndighet — koncessionsnämnden för miljöskydd — för att meddela tillstånd och villkorsföreskrifter för bedrivande av viss miljöfarlig verksam- het. Samtidigt fick naturvårdsverket befogenhet att inom hela det konces- sionspliktiga området meddela s. k. dispensbeslut. För vissa angivna verk- samheter har även länsstyrelsen befogenhet att meddela dispensbeslut. Central tillsyn enligt miljöskyddslagen utövas av naturvårdsverket medan länsstyrelsen svarar för den fortlöpande tillsynen. Hälsovårdsnämnd har ingen formell tillsynsfunktion men fungerar som remissorgan.
[ samband med att den kommunala renhållningslagen tillkom 1970 blev naturvårdsverket central förvaltningsmyndighet för ärenden om renhållning utomhus. När statens institut för folkhälsan upphörde och vissa av dess avdelningar år 1972 uppgick i statens livsmedelsverk. överfördes institutets omgivningshygieniska avdelning provisoriskt till naturvårdsverket. Frågan om avdelningens framtida organisation och verksamhet är f. it. under övervägande inom regeringen.
Nya uppgifter tilldelades också naturvårdsverket och länsstyrelserna som en följd av 1972 års riksdagsbeslut om riktlinjerna för det fortsatta arbetet med den fysiska riksplaneringen.
I samband med att lagen om hälso- och miljöfarliga varor trädde i kraft år 1973 inrättades produktkontrollnämnden med administrativ anknytning till naturvårdsverket, för prövning av frågor om hälso- och miljöfarliga varor enligt denna lag.
Vid tidpunkten för inrättandet av statens naturvårdsverk fanns drygt 100 tjänster och vid länsstyrelsernas naturvårdsenheter drygt 150 för här nämnda frågor. Numera har verket, till en del till följd av ytterligare vidgade arbetsuppgifter. ca 600 tjänster och antalet tjänster hos länsstyrelserna för hithörande uppgifter har stigit till likaså ungefär 600. Som ett annat exempel på statens satsningar kan nämnas att anslagen för miljövårdsverksamhet ökat från ca 100 milj. kr budgetåret 1968/69 till ca 450 milj. kr budgetåret 1976/77 (källa: statens naturvårdsverks årsböcker).
2.2.2 Hälso- och miljöfarliga varor
År 1962 utfärdades en ny lagstiftningsom ersatte den dåvarande giftstadgan från år 1943 m. fl. författningar. Samtidigt tillskapades ett nytt organ, giftnämnden. fr. o. m. den 1 juli 1963 för att svara för administrationen av dessa förordningar. dvs. utfärda vissa tillämpningsföreskrifter, fatta beslut i enskilda fall t. ex. beträffande tillåtligheten av olika bekämpningsmedel. m.m. Giftfrågorna hade tidigare varit uppsplittrade på ett flertal centrala organ.
Principiellt nytt i lagstiftningen var bl. a. att den täckte alla för människors hälsa potentiellt farliga kemikalier och kemisk-tekniska varor (läkemedel, livsmedel jämte några andra specialreglerade varor undantagna)— oavsett om de stod förtecknade på en lista eller ej samt att härigenom säljare/tillverkare genom bl. a. märkningsskyldigheten hade att ta reda på sina varors egen- skaper med hänsyn till eventuell hälsofara. En viktig nyhet var att märkningsskyldigheten innefattade krav på uppgifter om vilket eller vilka ämnen som gav varan dess hälsofarliga egenskaper. Genom särskilda föreskrifter om bekämpningsmedel infördes skärpta regler för hithörande varor där också risker för vissa närmare angivna miljökomponenter skdlle beaktas.
Utvecklingen på området gick emellertid utomordentligt snabbt och redan tio år senare var tiden mogen för en ny grundläggande lagstiftning på området. En lag om hälsa- och miljö/ärliga varar trädde sålunda i kraft den 1 juli 1973. ] kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor från samma år inarbetades flertalet av de tidigare gällande detaljreglerna. Väsentligt i den nya lagen är emellertid att alla varor. och sålunda inte enbart bekämpnings- medel. numera skall bedömas med hänsyn till riskerna även för miljön, något som exempelvis erfarenheterna med de i det föregående nämnda polyklore- rade bifenylerna. PCB, visat vara i hög grad angeläget (det ansågs t. o. m. nödvändigt att utfärda en särskild lag om dessa ämnen är l97l , vilken numera täcks av lagen om hälso- och miljöfarliga varor). Vidare har generella möjligheter tillkommit för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att ingripa mot speciellt farliga varor genom förbud eller andra restriktioner, ansvaret för tillverkare m. fl. har skärpts och kontrollmyndig- heterna har fått rättighet att kräva all erforderlig dokumentation om en vara för att bedöma dess hälso- och miljöfarlighet resp. för att kontrollera att bestämmelserna efterlevs. — Lagen är tillämplig på varuhanteringen i alla led och miljöer. inklusive arbetsmiljön.
Produktkontrollnämnden har efterträtt den tidigare giftnämnden som centralt organ på området och är administrativt knuten till naturvårdsverket. En produktkontrollbyrå, motsvarande giftnämndens kansli. inordnades i verkets organisation 1973. Som exempel på hur snabbt behovsbedömning- arna ändrats hos statsmakterna kan nämnas att den här åsyftade administrativa personalen utgjorde 3 personer år 1963, cirka 20 (8 egentliga tjänster) då lagstiftningen utvidgades och numera cirka 40.
Även tillsynsmöjligheterna har förändrats ganska radikalt i och med lagen om hälso- och miljöfarliga varor genom att utvidgas till flera organ inkluderande hälsovårdsnämnderna. Härigenom har bl. a. öppnats nya kontaktvägar mellan lokala myndigheter och de centralt ansvariga när det
gäller problem eller 5. k. kemiska risker som härrör ur varuhanteringen inom kommunerna.
2.2.3 Arbetsmiljön
Den nuvarande arberarsAyr/c/s/agen har sedan sin tillkomst i slutet av 1940- talet ändrats vid ett flertal tillfällen. En principiellt betydelsefull ändring gjordes år l963 då lagens tillämpningsområde utvidgades från rörelse till i huvudsak all verksamhet i vilken arbetstagare används för arbetsgivares räkning. En delreform av arbetarskyddslagstiftningen skedde år 1973 genom vilken tillkom nya eller ändrade bestämmelser om bl. a. partssamverkan ide lokala skyddsorganisationerna, förhandsgranskning av arbetslokaler och skyddsåtgärder på gemensamma arbetsställen. Dessutom infördes nya påföljder i sanktionssystemet.
Enligt ett utredningsförslag (SOU 197611 och 2). som f. n. är föremål för regeringens övervägande', skall en helt ny arbetsmiljö/ag införas som anger de grundläggande krav som skall kunna ställas på förhållandena i arbetslivet. Inom dess ram ryms åtgärder mot alla slag av hälso- och säkerhetsrisker som anknyter till arbetsmiljön. I förhållande till annan lagstiftning är arbetsmil- jölagen i dessa avseenden övergripande. Målsättningen för lagstiftningen är vidare än att bara skydda mot vissa negativa företeelser som innebär risker för hälsa och säkerhet.
[ kraft av den vidgade synen på arbetsmiljöns betydelse bygger lagförslaget på att syftet också skall vara att söka nå fram till arbetsförhållanden där arbetet av den enskilde kan upplevas som en meningsfylld och berikande del av tillvaron. lett avsnitt behandlas samverkan mellan parterna. Där finns bestämmelser om hur skyddsverksamheten ute i företagen skall vara organiserad. De anställdas medverkan i utformningen av sin arbetsmiljö är här starkt framhävd. Samtidigt betonas emellertid myndigheternas roll att ge vägledning och ingripa där det behövs för att lagstiftningens intentioner skall infrias. Arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens möjligheter att ge föreskrifter. kontrollera och göra direkta ingripanden stärks väsentligt.
Lagstiftningens allmängiltighet betonas ytterligare genom en utvidgning av lagens tillämpningsområde bl. a. i fråga om försvaret. utbildningen, familje- jordbruken och ensamföretagarna.
Den föreslagna arbetsmiljölagen är en utpräglad ramlag. Det materiella innehållet i reglerna om arbetsmiljöns beskaffenhet och de kontrollåtgärder som skall kunna sättas in bestäms sålunda i hög grad av de tillämpningsfö- reskrifter som arbetarskyddsstyrelsen skall kunna utfärda. ! utredningsför- slaget betonas särskilt att det inom ramen för den nya lagstiftningen skall kunna ske en vidareutveckling av kraven på arbetsmiljön i takt med utvecklingen i samhället i socialt och tekniskt hänseende. Allteftersom arbetarskyddsstyrelsen ger ut föreskrifter kan en mera ingående precisering ske och säkrare underlag skapas för skyddsarbetet.
Arbetsmiljölagen bygger vidare på det nuvarande påföljdssystemet i arbetarskyddslagen. Detta förstärks och kompletteras i olika avseenden.
Grundstommen formas av reglerna om att yrkesinspektionen och arbetarskydds- styrelsen skall kunna meddela föreläggande. förbud eller föreskrift som behövs för att arbetsmiljölagstiftningen skall efterlevas. Även vitesmöjlighet och möjlighet att
'Numera föreligger ock- så en proposition i äm— net. Detta referat bygger emellertid helt på utred- ningens förslag.
förordna om tvångsutförande skall fmnas. ] betydande utsträckning föreslås att direkt straffsanktionerade föreskrifter skall kunna meddelas av arbetarskyddsstyrelsen. Det kan här gälla t.ex. särskilda villkor för brukande av kemisk produkt eller krav på tillstånd för användning av en arbetsprocess eller arbetsmetod.
Genom utredningens förslag läggs ökade arbetsuppgifter på tillsynsmyndig- heterna. Vissa organisatoriska förändringar föreslås härvidlag, dock utan att beröra formerna för den nuvarande kommunala tillsynen.
Resurserna för den statliga delen av arbetarskyddsverksamheten har successivt ökat, speciellt under de senaste åren. Styrelsen har sålunda vid olika tillfällen omorganiserats och förstärkts bl. a. är 1972 då det dåvarande arbetsmedicinska institutet sammanfördes med styrelsen. Som exempel på utvecklingen kan nämnas att anslaget för arbetarskyddsstyrelsen, som för budgetåret 1949/50 var ungefär 3/4 milj. kr under budgetåret 1975/76 uppgicktill över4l milj. kr. Antalet tjanster hade då totaltokat från 50till412. Även yrkesinspektionens resurser har drastiskt utbyggts under åren och personalplanen per den ljuli 1975 upptog 425 tjänster. Enligt utredningsför- slaget bakom arbetsmiljölagen kommer den nya lagstiftningen att ställa anspråk på betydligt ökade resurser för arbetarskyddsmyndigheterna.
2.2.4 Livsmedel
Ända fram till år 1951 saknades i vårt land en samlad lagstiftning rörande livsmedel. Dessförinnan hade olika bestämmelser om livsmedels beskaf- fenhet m. m. funnits intagna i ett antal olika författningar. av vilka särskilt bör nämnas den nuvarande hälsovårdsstadgans föregångare. 1951 års livsmedelsstadga innebar ett stort steg framåt inte minst vad gäller de då helt nya reglerna för tillsatser till livsmedel. Centrala tillsynsorgan var dåvarande medicinalstyrelsen och veterinärstyrelsen med viss fördelning dem emellan. Vidare skulle, liksom tidigare, dåvarande statens institut för folkhälsan alltfort vara centralt undersökningsorgan. Hälsovårdsnämndernas medver- kan i livsmedelskontrollen befästes ytterligare. Länsstyrelsen skulle vaka över att kommunala organ med ansvar för livsmedelskontrollen fullgjorde sina åligganden.
Så småningom restes allt större krav på att stadgan skulle anpassas till den snabba utveckling som skedde inom produktion handel och annan distri- bution på livsmedelsområdet och den 1 januari 1972 fick livsmedelskon- trollen sina nuvarande verksamhetsramar Då trädde en av livsmedels/ag i kraft samtidigt som statens livsmedelsverk tillskapades som ensamt centralt organ. Hit fördes även bl. a. delar av den tidigare veterinärstyrelsen och av folkhälsoinstitutet. Livsmedelsverket organiserades på tre avdelningar, av vilka en är en särskild undersökningsavdelning med förstärkningar gentemot tidigare offentliga resurser bl. a. vad gäller det toxikologiska området. Det kan nämnas att det nya livsmedelsverket i starten fick 186 tjänster totalt, varav 152 var förut befintliga som överflyttades.
Länsstyrelsen anges numera formellt som tillsynsmyndighet och länsve- terinärerna, vilkas uppgifter allt mera kommit att domineras av frågor inom livsmedelskontrollen, inordnades år 1972 i länsstyrelserna. Den omedelbara tillsynen inom varje kommun utövas av hälsovårdsnämnden.
Lagstiftningsarbetet hade föregåtts av ett utredningsarbete (betänkandena SOU 1970:6 och 7) av livsmedelsstadgekommittén. Dennas uppgifter var enligt utredningsdirektiven att göra en allmän översyn av livsmedelslagstift- ningen och därvid särskilt koncentrera sig på fem huvudfrågor, nämligen datummärkning av livsmedel, innehållsdeklaration av livsmedel, livsmedelstransporter. utomhushandel med livsmedel samt formerna för livsmedelskontrollen och de offentliga kontrollorganens befogenheter. Kommittén fann emellertid tämligen snart att översynen av livsmedels- stadgan inte kunde stanna bara vid en överarbetning utan att mer genom- gripande omarbetning var nödvändig. I propositionen om livsmedelslag m. m. (prop.l97l 161) föreslog departementschefen också att de nya bestäm- melserna borde utformas enligt numera tillämpade lagstiftningstekniska principer och delas upp på en ramförfattning, huvudsakligen innehållande grundläggande föreskrifter och på en tillämpningsförfattning med mer detaljerade regler. Tillämpningsföreskrifterna uppdelades så att Kungl. Maj:t (regeringen) utfärdade en särskild livsmedelskungörelse medan livsmedels- verket därutöver fick befogenhet att på ett stort antal sakområden meddela egna tillämpningsföreskrifter, något som verket också i betydande utsträck- ning utnyttjat. Det betonades att detta system medför att bestämmelserna kan anpassas till efter tidens växlingar rådande förhållanden.
Livsmedelslagen har bl. a. som syfte dels att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälsosynpunkt otjänliga livsmedel, dels att kraven på konsumentupplysning och redlighet i handeln tillgodoses genom deklaration och kontroll av märkning och produktinnehåll. Ett viktigt syftemål är också att tillgodose kraven på näringsriktiga livsmedel med hänsyn till sammansättning och kvalitet. Resultat av den nya lagstiftningen är bl.a. ökade krav på personalhygien och hälsokontroll, väsentligt utbyggt system för innehållsdeklaration av livsmedel, förbud mot försäljning av förpackade livsmedel om tillverkarens hållbarhetsdatum överskridits m. m. Livsmedelsverket har vidare meddelat riktlinjer för den lokala livsmedels- kontrollen, som inneburit betydligt ökade uppgifter för hälsovårdsnämn- derna. Det bör även nämnas att hälsovårdsstadgan ändrades (9 och 14 åå) vid den nya livsmedelslagstiftningens tillkomst i syfte att säkerställa vissa personella resurser och sakkunskap hos hälsovårdsnämnden just vad gäller livsmedelsfrågor och livsmedelskontroll.
2.2.5 Smittskydd
Som ett led i ett allmänt reformarbete på hälso- och sjukvårdens område skedde en översyn också av lagstiftningen om smittsamma sjukdomar i mitten av 1960-talet. Denna översyn ledde till att tre olika tidigare författningar nämligen lagen angående åtgärder mot utbredning av könssjuk- domar, epidemilagen och tuberkulosförordningen, sammanfördes år 1968 till en enda författning, smittskyddslagen, med bestämmelser om bekämpandet av smittsamma sjukdomar. Lagstiftningen ansågs sålunda behöva anpassas efter den medicinska utvecklingen, bl. a. beträffande vilka sjukdomar den skall omfatta. Ett annat mål var ökad effektivitet särskilt i kampen mot de veneriska sjukdomarna.
Genom den enhetliga lagstiftningen och genom att synen på hithörande
sjukdomar närmats till synen på sjukdomar i allmänhet, har frågan om de smittsamma sjukdomarna i någon mån avdramatiserats samtidigt som bestämda krav kvarstår gentemot den enskilde att låta sig behandlas alternativt i förekommande fall underkasta sig isolering så att smittan ej sprids. Vidare utsträcktes skyldigheterna att låta sig undersökas och därvid tåla provtagning m. m. 1 övrigt har hälsovårdsnämnden alltjämt det närmaste inseendet över verksamheten vad gäller smittsamma sjukdomar. Några ändringar i fråga om den centrala och regionala tillsynsverksamheten gjordes inte. Socialstyrelsen åläggs dock direkt att meddela råd och anvisningar till ledning för hälsovårdsnämnderna.
Här bör vidare nämnas 1975 års karanläns/örordning med lil/timpnings/ö- reskri/iw'. vilka ersatte den tidigare kungörelsen på området från 1953 och är en anpassning till internationella överenskommelser inom värlehälsoorga- nisationen.
2.2.6 Central integrering av medicinska och sociala frågcr
Liksom fallet varit beträffande äldre hälsovårdsförfattningar ficl dåvarande medicinalstyrelsen viktiga centrala tillsynsuppgifter enligt 1953 års hälso- vårdsstadga. Dessa övergick senare till den från den 1 januari 1958 inrättade "nya" socialstyrelsen, som ersatte såväl medicinalstyrelsen son den dåva- rande socialstyrelsen.
1 det nya verket skulle de medicinska och sociala frågoma formellt integreras på ett sätt som inte ansetts möjligt tidigare. Det är uppenbart att de medicinska (omgivningshygieniska) aspekterna alltfort måste väga tungt vid socialstyrelsens prioritering av arbetsuppgifter och beslut i fråga om den allmänna hälsovården och sådana därtill angränsande områden som faller under styrelsen. Den nya verksorganisationen med dess bredtre ansvars- område bör dock innebära ökade möjligheter att i förekomminde fall se hälsovårdsfrågorna i ett större socialt sammanhang.
Vid verkets tillkomst betonades bl.a. att stor vikt lagts vid verkets möjlighet att bedriva planerings- ochutvecklingsarbete. Vad gällsr de direkta resurserna för den här aktuella verksamheten har endast obetytliga föränd- ringar skett under senare år, i synnerhet om jämförelsen görs met vissa andra verksamheter som omnämnts i föreliggande avsnitt om institutionella förändringar. Socialstyrelsen har själv talat om kravet på anpassning och förstärkning av sina hälsovårdande och miljömedicinska tllsyns- och planeringsfunktioner. Ett utredningsförslag från år1974 att till so:ialstyrelsen överföra omgivningshygieniska avdelningen, f. n. provisoriskt knuten till naturvårdsverket, är föremål för regeringens övervägande.
2.2.7 Bostadsstandard och bostadshygien
Vissa bestämmelser om bostadsstandard och bostadshygien harsedan länge funnits i den speciella hälsovårdslagstiftningen. Det kan måhändi ses som ett tecken på att den ekonomiska och sociala utvecklingen hunnit fö'bi reglerna i 1958 års hälsovårdsstadga när bostadssaneringslagen tillkom åt 1973. Syftet med bostadssaneringslagen var att komma till rätta ned bostads- funktionella brister och därigenom höja standarden utöver vad som är
m..—l.."..y. __
nödvändigt för att undanröja sanitära brister. i lagens förarbeten underströks behovet av ett instrument för att höja bostadsstandarden vad gäller bostadslägenhetens utrustning och inredning samt husets utförande och kondition. Vidare framhölls vikten av att standardkraven är entydiga och knutna till funktioner så att föreliggande brister enkelt kan konstateras och så att tvister beträffande åtgärdsbehovet så långt möjligt kan undvikas. Med hänsyn till att standardnivån rimligen flyttas fram i takt med den tekniska utvecklingen m. m. ansågs det inte lämpligt att kravnivån specificerades i lagen. 1 en särskild förordning flöt-ordningen om lägstgodtagbara standard,/ör bos/O(fS/(Åtf('llllc'l i vissa fall — angavs i stället de krav som måste uppfyllas för att en bostadslägenhet skall anses ha en sådan standard i dag.
Enligt bostadssaneringslagen kan hyresnämnd på ansökan av kommun rikta åläggande eller förbud mot den för vilken lagfart senast är beviljad eller sökt. Sådant åläggande eller förbud får förenas med vite. Övergår fastighet till ny ägare gäller åläggandet eller förbudet mot denne. Utsatt vite gäller dock ej mot den nye ägaren.
Lagen om tvångs/örvaltning av bostadsfastighet tillkom 1970 för att möjlig- göra ingrepp mot fastighetsägare som påtagligt och mera fortlöpande eftersätter skötseln av sin fastighet. Lagen är tillämplig på fastighet med bostadslägenhet som är uthyrd av ägaren och inte utgör del av hans egen bostad (1 5). Om ägaren väsentligt försummar vården av fastigheten eller underlåter att vidta uppenbart angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten, kan hyresnämnden ställa fastigheten under förvaltning av annan om det finns anledning anta att rättelse inte kommer att ske. Undantagen från lagen är fastighet som ägs av staten eller av kommun.
I sammanhanget bör även erinras om bvggnadsstaclgan från år 1959, omtryckt 1972. I propositionen om 1958 års hälsovårdsstadga diskuterades utförligt frågan om gränsdragningen mellan hälsovårdsstadgan och bygg- nadslagstiftningen. Departementschefen framhöll därvid bl. a. att byggnads- tekniska bestämmelser borde undvikas i hälsovårdsstadgan. Dessa är i stället införda i ett särskilt kapitel (5 kap.) i byggnadsstadgan, som bl. a. innehåller utförliga byggnadstekniska föreskrifter om värme- och ljudisolering, skydd mot fukt. uppvärmning och ventilation.
Vad gäller hälsovårdsnämndernas arbete kan speciellt pekas på att den tidigare omnämnda utvecklingen (avsnitt 2.1.2) på bostadsmarknaden inne- burit att hälsovårdsnämndernas bostadsinspektion fått en ändrad karaktär. Det har sålunda under senare år varit relativt sällsynt att hälsovårdsnämn- derna ingripit mot trångboddhet samt fuktiga, mörka eller andra liknande brister i lägenheterna. Å andra sidan har t. ex. trafikbuller och det interna bullret i bostadskomplexen i vissa fall blivit en sanitär fara.
2.2.8 Översikt
Under de senaste drygt tjugo åren har avsevärda institutionella förändringar inträffat inom hälso- och miljövårdsområdena i form av helt nya eller avsevärt ändrad lagstiftning, nya myndigheter eller nya organisatoriska enheter inom befintliga centrala och regionala organ. Förändringarna har föranletts av samhällsutvecklingen som sådan i kombination med en
fortlöpande ändrad syn i sammanhanget. Kännetecknande för utvecklingen har varit en ökad grad av helhetssyn på frågorna. Detta har varit särskilt påfallande i fråga om de organisatoriska förändringarna.
För de lokala hälso- och miljövårdsorganen har perioden inneburit väsentligt ökade uppgifter inom områdena miljövård i vad avser naturmiljön och den allmänna miljön i övrigt, kontroll av hanteringen av hälso- och miljöfarliga varor, arbetsmiljön (indirekt) och livsmedelskontroll. Dessa arbetsområden har behandlats i det föregående. Även frågor om smittskydd och bostadsinspektion — sedan gammalt viktiga uppgifter för hälsovårds- nämnderna — har berörts. Behandlingen har beträffande de sistnämnda frågorna gjorts mera kortfattad med hänsyn till att förändringarna i sak har varit mindre genomgripande.
Med utgångspunkt från de viktigaste nu gällande föreskrifterna på de berörda huvudområdena kan följande schematiska översikt göras över förändringar i lagstiftningen under den aktuella tidsperioden. Det kan ytterligare observeras att ny lagstiftning framför allt är koncentrerad till
senare delen av perioden.
I fråga om de organisatoriska förändringarna inrättades år 1967 statens naturvårdsverk som central förvaltningsmyndighet för miljövärden.
Verket hade därvid föregåtts av väg— och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå (mitten av 1950-talet). statens vatteninspektion (mitten av 1950-talet), statens naturvårdsnämnd (1963), statens luftvårdsnämnd (1963). Samtidigt inrättades särskilda naturvårdsenheter vid länsstyrelserna (tidigare de till viig- och vattenbygg— nadsstyrelsen anknutna länsingenjörskontoren).
Naturvårdsverket har sedan tillkomsten 1967 successivt tillförts nya uppgifter som förstärkt verkets ställning som central förvaltningsmyndighet på området. 1968 fick naturvårdsverket ansvaret för att leda och främja företrädesvis målinriktad forskning och undersökningsverksamhet inom miljövårdsområdet. I samband med att den kommunala renhållningslagen tillkom 1970 blev naturvårdsverket central förvalt— ningsmyndighet för ärenden om renhållning utomhus. År 1973 utökades verkets ansvarsområde enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Produktkontrollnämnden — som har att pröva frågor om hälso- och miljöfarliga varor enligt denna lag — är administrativt knuten till naturvårdsverket. Nämnden har föregåtts av giftnämndcn (1963).
Centralt organ för arbetsmiljön har hela tiden varit arbetarskyddsstyrelsen medan för livsmedelskontrollen en särskild myndighet — statens livsmedels- verk — inrättades 1972 som central förvaltningsmyndighet. Livsmedels- verket hade föregåtts av enheter inom veterinärstyrelsen och statens institut för folkhälsan.
Av den lagstiftning och organisation som behandlats i det föreliggande avsnittet 2 framgår också indirekt att flera departement delar på det yttersta ansvaret för hithörande frågor. Bland dem bör särskilt nämnas jordbruksde- partementet, socialdepartementet och arbetsmarknadsdepartementet.
De statliga satsningarna inom hälso- och miljövårdsområdena då det gäller resurser såväl i form av personal som särskilda forsknings- och undersök- ningsanslag samt stödåtgärder, t. ex. bidrag till miljöskyddande åtgärder hos kommuner och industrier. har varit betydande. Ökningen i förhållande till de flesta andra företeelser i samhället för i varje fall den senaste tioårsperioden har varit synnerligen stor. Några exempel på sådana satsningar har lämnats i
_ Gällande bestämmelser
Exempel på tidigare regler på mot- svarande område
Miljövård Naturvårdslagen 1964 Vattenlagen 1918
Lagen om allmänna vatten- och av- loppsanläggningar 1970 Miljöskyddslagen 1960
Bilavgaskungörelsen 1972
Kommunala renhållningslagen1970 Lagen om förbud av dumpning av avfall i vatten 1971 Lagar om åtgärder mot vattenför- orening från fartyg 1972 och 1976 Lagen om svavelhaltiga bränsle 1976 Förordningen om miljöfarligt avfall 1975 Brandlagen 1974
Hälso- och miljöfarliga varor Lagen om hälso- och miljöfarliga varor 1973
Arbetsmiljö Arbetsmiljölagen förväntas 1977 (fö— religger i proposition)
Livsmedelskamro/I Livsmedelslagen1971
Naturskyddslagen 1952 Vattenlagen har ändrats flera gånger under 1950- och 1960-talen och är fn. under ny översyn
Formellt omskr. av 1955 års lag
Vattenlagens bestämmelser om vat- tenförorening m. m. Hälsovårdsstadgan (Grannelagsrättens oskrivna lag) Miljöskyddslagen är f. n. under översyn Kungörelsen om anordning för att begränsa luftförorening från bilmo— torer m. m. 1968 Hälsovårdsstadgan 1958
Lagen om vattenförorening från far- tyg 1956) Lagen om begränsning av svavel- halten i eldningsolja 1968
Formellt omskr. av 1962 års lag
Giftförordningen 1961 Bekämpningsmedelsförordningen 1962 PCB-lagen 1972
Arbetarskyddslagen har sedan sin tillkomst i slutet av 1940-talet änd- rats flera gånger, bl. a. 1963 och 1973
Livsmedelsstadgan 1951
texten i det föregående. Härtill skall sedan läggas samhällets satsningar i övrigt genom kommunala investeringar. Det har uppskattats att de årliga drift- och kapitalkostnaderna för kommuner och industrier tillsammans för miljövårdsinsatser motsvarar ca 0,7 % av bruttonationalprodukten (källa: statens naturvårdsverk), speciella kostnader för en bättre arbetsmiljö, produktkontroll m. m. oräknade. [ övrigt är det svårt att få fram rättvisande totalbelopp just för de samlade samhälleliga satsningarna på miljövård i vid bemärkelse.
3 Framtidsperspektivet
3.1 Något om förutsättningar och utvecklingstendenser' i allmänhet Vad gäller de grundläggande förutsättningarna synes det utomordentligt svårt att f. n. få fram någorlunda säkra tendenser, ens för de närmaste åren. Den ekonomiska utvecklingen i världen, avseende bl. a. råvarutillgång, energiförbrukning och varukonsumtion, är avgörande för några av de faktorer som påverkar både miljön i stort och den enskildes vardagsmiljö och materiella standard. Även valet av energikällor kan komma att få väsentlig miljömässig och ekonomisk betydelse. Meningarna är delade om behovet av en mera ekologiskt inriktad teknik och om arten av och takten i den framtida strukturomvandlingen beträffande industrialisering, urbanisering, boendet i övrigt m.m. Kommer de framtida förändringarna att leda till ökade eller minskade hälso- och miljövårdsproblem? Den frågan är svår att svara på. inte ens nuläget kan säkert bedömas. Även om många hälso- och miljörisker har undanröjts eller kraftigt reducerats under senare år kan det inte uteslutas att hittills okända eller f. n. svårligen mätbara risker senare kommer att visa sig, t.ex. i anslutning till den moderna människans varuhantering. Speciellt allvarligt skulle det vara om den pågående globala föroreningen påverkar vitala, generella livsbetingelser som t.ex. viktigare mikroorga- nismer av typ kvävefixerande bakterier, atmosfärtemperaturen, den ultravio- letta strålningen i marknivån, livet i haven etc, eller ger mera påtagliga bidrag till den grupp av omgivningsfaktorer som direkt påverkar mänskligt liv och hälsa såsom cancerframkallande och genetiskt verkande agens. Nationella lösningar av problemen räcker i så fall inte, vilket den hittillsvarande erfarenheten visat i några konkreta fall. Internationellt arbetar man dock med dessa frågor, vilket är positivt. Den långsamma takten när det gäller resultat i det nödvändiga samarbetet mellan länder inger emellertid viss oro för framtiden.
Med ledning av redogörelsen för miljöfrågor (speciellt föroreningsproblematiken) i avsnitt 2 och andra erfarenheter skall här helt kort sammanfattas utgångsläget för några konkreta nationella verksamhetsområden jämte vissa begränsade slutsatser för framtiden:
Cl den industriella föroreningen genom kända utsläpp har i regel avsevärt reducerats och kan i framtiden lättare kontrolleras allteftersom äldre anläggningar ersätts med nya, [1 det industriella avfallet kommeri varje fall under några år framåt att ytterligare öka. ehuru måttligt, D mängden hushållsavfall beräknas fortsätta att stiga till mitten av l980-taletjämfört med nuläget ehuru ökningen anses gå långsammare än hittills, El brister finns i sättet att hantera avfallet, vilket inte minst beträffande miljöfarligt avfall kommer att framtvinga förbättringar, samtidigt som strävandena till Ökad återvinning rent allmänt ökar, Cl alla tätorter har nu någon form av avloppsrening och 2/3 av de kommunala reningsverken har i dag redan byggt ut till steget biologisk-kemisk rening. Den fortsatta utbyggnadstakten är f. n. svår att bedöma. Cl öknngen av slam som sammanhänger med den kemiska fällningen i reningsverken förutsätter ller åtgärder framför allt mot tungmetallinnehållet med hänsyn till slammets användning,
El luftföroreningen från motorfordon liksom trafikbullret ökar i vissa avseenden ungefär i takt med antalet bilar. Olika motåtgärder såsom skärpta krav på avgasrening och kontroll av denna, ytterligare regler om bränslets sammansättning, immissionsnormer för buller, bullerdämpande åtgärder och en utvecklad trafikpla— nering och trafikreglering kommer säkert att intensivt diskuteras under de närmaste åren och även att leda till vissa resultat El kontrollen av kemiska ämnen i olika varor och miljöer (den allmänna produktkon- trollen, delar av livsmedelskontrollen och kontrollen av kemiska ämnen i arbets- miljön) har lett till åtskilliga begränsningar/förbud men är fortfarande mycket ofullständig. Kontrollens inriktning och effektivitet i framtiden blir beroende av flera faktorer (förbättrad överblick över produktsortimentet, ökade krav på förhandstestning av ämnen, säkrare testmetoder, utvidgad miljöövervakning och uppföljning av hälsotillståndet hos grupper av människor, bättre tillgång till redan befintliga data på området etc).
Allmänt sett kan man beträffande vårt land utgå från att en fortsatt grovsanering i hälso- och miljöskyddande syfte kommer att ske på eftersatta områden (t. ex. trafiken) med ökade ansträngningar för attitydförändringar och kanske också flera restriktioner när det gäller självförvållade risker t. ex. rökningen (anm: ljust detta exempel föreligger dessutom möjlighet att andra människor exponeras).
När de mest påtagliga, kända olägenheterna har minskats kommer nästa steg i hälso- och miljövårdsarbetet ofta att kosta meri relation till resultaten än tidigare steg gjort. Prioriteringen blir då viktigare än tidigare och detta kommer att ställa större krav än hittills på s. k. kostnads/nytta—ana|ysersom underlag för allmänna riktlinjer och för enskilda beslut.
Bland annat med hänsyn härtill kan det antas att fler och mer heltäckande data kommer att samlas in i framtiden än för närvarande för bedömning av "hälsotillståndet i miljön" inklusive människans hälsa. Sådana data är också nödvändiga för att eventuella okända risker tidigare skall spåras.
Även den gemensamma internationella fonden av kunskaper för bedöm- ningar av effekter och risker för hälsa och miljö i övrigt från mänskliga aktiviteter, kan väntas öka med större hastighet.
Det antas sålunda exempelvis att den vetenskapliga dokumentationen på här aktuella områden året 1985 kommer att vara fyra gånger större än år 1975. Liksom hittills i många fall kommer detta även att leda till successiva omprövningar av intagna ståndpunkter och redan fattade beslut på hälso— och miljövårdsområdet. Sådana omprövningar kan komma att gå i båda riktningarna beroende på om den nya kunskapen bidrartill att större risker än beräknat identifieras t. ex. från kemiska ämnen eller om kunskapen minskar tidigare misstankar om fara.
Det är också viktigt att erinra om att inte bara kunskaper utan också människors successivt ändrade värderingar och anspråk på sin miljö kommer att öka trycket på beslutsfattarna mot ytterligare minskade olägenheter och för en högre allmän komfort. (Ibland sker även förhållandevis plötsliga, genomgripande värdeförändringar i ett samhälle). Över den miniminivå, som gäller de vitala livsbetingelserna, blir det emellertid ytterst en politisk värderingsfråga vilken nivå man vill och kan uppnå och vilka samhälleliga resurser som kommer att ställas till förfogande.
3.2 De kommunala hälso- och miljövärdsorganen
Det kan sägas att kommunernas företrädare i dag har att möta människor med delvis ändrade referensramar i en miljö som till vissa delar 'är ganska olik den för bara 20—30 år sedan. Också kommunerna har ändrats genom att deras storlek och geografiska gränser till följd av kommunindelningsreformerna i regel vidgats. Kommunernas problem torde numera uppvisa större likheter sins emellan än förr genom att kommuntyper, som är renodlade landsbygds- kommuner respektive renodlade tätortskommuner med ett antal industrier, är sällsynta. Samtidigt består givetvis skillnaderna mellan ytterlighetsfallen med storstadsbebyggelsen å ena sidan och en till ytan stor men till invånarantalet liten kommun i t. ex. Norrbotten å den andra. De hittillsva- rande förändringarna innebär emellertid inte att kommunernas framtida storlek och struktur säkert kan överblickas.
Varje framtidsperspektiv är beroende av ur vilken synvinkel det ses och sammanhänger bl. a. med vilka delar av framtiden som vissa personer eller grupper av personer kan påverka. Det ligger i uppdragets natur att HSU genom sina förslag inte kan påverka de allmänna strukturella, tekniska, sociala och miljömässiga förhållandena i vilken de lokala hälso- och miljövårdande organen skall verka. Däremot skulle HSU kunna påverka den standard i hälso- och miljöskyddshänseende som en hälsovårdsstadga el. motsv. kräver — samtidigt som en sådan standardnivå inte gärna kan avvika mycket från vad som i övrigt gäller på motsvarande område. HSU:s arbete skulle också kunna leda till att det huvudansvariga lokala miljövårdsorganet fick en allmänt förstärkt ställning inom kommunen. Att HSU vidare genom sina förslag beträffande de institutionella förhållandena i förekommande fall skulle kunna påverka relationerna mellan centrala/regionala organ och de lokala hälso- och miljöskyddande organen liksom arbetsfördelningen dem emellan är uppenbart och framgår klart av direktiven. Även här måste emellertid mera allmänna synsätt och tendenser utgöra grunden. Dessa talar enligt direktiven för en minskad statlig styrning och kontroll av lokala myndigheters verksamhet. Samtidigt — inte minst på hälso- och miljövårds- området — reses allt starkare krav på riktlinjer eller normer från de centrala organen med deras tillgång till expertis. Orsaken härtill är problemens övergripande natur. En eventuell omfördelning av arbetsuppgifter och ansvar skulle alltså kunna tänkas gå i två motsatta riktningar.
Arbetsuppgifterna på det lokala planet får under alla omständigheter antas öka både i omfattning och betydelse. Det moderna samhället blir alltmer komplicerat och kräver i långt större utsträckning än förr bl. a. omsorgsfull planering då det gäller de gemensamma resurserna i kommunen, inte minst beträffande hälso- och miljövårdsfrågorna. Åtskilliga beslut i dessa frågor tenderar redan att få vittgående konsekvenser, även i ekonomiskt hänseende, och kräver ett gott beslutsunderlag i fråga om bredd, kvalitet, sakkunskap etc. Om det djupa engagemanget hos många människor för hälso- och miljö- vårdsfrågorna består, kommer den enskilde också snarare att öka än att minska sina krav på de lokala myndigheternas agerande. Ökade lokala resurser för hithörande verkamhet blir sålunda ofrånkomliga.
Lista över vissa författningarl B'ha"g Mil/"iittärd
1918 Vattenlagen (SFS 1918:523 m. ändr. bl.a. i SFS 19391146 0 154, 19412614,
1958
1 964
1969
1969
1970
1970
1971
1972
1956167 0 87,19641110 0 663, 19712531, 567 01048, 19741273)
(Vattenlagsutredningens slutbetänkande Revision av vattenlagen - förslag till ny vattenlag ( SOU 1977:27 ) remissbehandlas f.n.)
Hälsovårdsstadgan (SFS l958:663, m. ändr. bl.a. i SFS 1971:512, 673, 1141, l972:675, 1975:339 och 759, 1967z727, l977z200)
Ersätter hälsovårdsstadgan (SFS 19191566) och förordningen om kontroll av vattenledningsvatten (SFS 1941:654)
Naturvårdslagen(SFS 1964:822,omtryckt senast i SFS 1974:1025 m. ändr. iSFS 19751196)
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i naturskyddslagen (SFS 19521683) och lagen om nationalparker (SFS 1909:56)
Miljöskyddslagen (SFS 1969:387, omtryckt i SFS 19722782 m. ändr. i SFS l973z927, 19752342, 461 0 727)
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i lagen om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden (SFS 1956:582) och i lagen med samma benämning (SFS 19411615), i hälsovårdsstadgan (SFS 1958:663) och i vattenlagens (SFS l9l8t523) bestämmelser om vattenförorening m. m.
Miljöskyddskungörelsen (SFS 1969:388 rn. ändr. i SFS 1971:833, 1972:224, l975:347 0 780 samt l976z330)
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i kungörelsen om förprövning rörande åtgärder till motverkande av vattenförorening m. m. (SFS 19561583) och i kungörelsen med samma benämning (SFS 1946:684)
Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (SFS 19701244 m. ändr. i SFS l97lz544, l973zl94 0 541, 1974:1085)
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (SFS 1955:314)
Kommunala renhållningslagen (SFS 19702892 m. ändr. i SFS 1971:949, 1974:1023 0 19751338)
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i hälsovårdsstadgan (SFS 19581663) och i lagen om skyldighet att renhålla gata m.m, (SFS 19561619)
Lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten (SFS 197111154 m. ändr. i SFS l972:277, 1975z735, l976:8 0 572)
Lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (SFS l972:275 m. ändr. i SFS 1973:1201,1975:84 0 149, l976:7 0 571)
Äldre bestämmelser på området återfinns i lagen (SFS l956:86) med samma benämning.
IÄndringar t. o. m. maj 1977 införda.
1972
1974
1975
1976
1976
Bilavgaskungörelsen (SFS 1972:596 m. ändr. i SFS 1972:605, 1973: 112, l975z59 0 19761367)
Äldre bestämmelser på området återfinns i kungörelsen om anordning för att begränsa luftförorening från bilmotorer m. m. (SFS 1968:728)
Brandlagen (SFS 1974:80 m. ändr. i SFS 1975:96) Äldre bestämmelser på området återfinns i brandlagen (SFS 1962:90)
Förordningen om miljöfarligt avfall (SFS 1975:346 m. ändr. i SFS 197511309 0 1976:576).
Lagen om svavelhaltigt bränsle (SFS 1976:1054)
Äldre bestämmelser på området återfinns i lagen om begränsning av svavel- halten i eldningsolja (SFS 1968:551)
Lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg inom Östersjöområdet (SFS 1976:6 m. ändr. i SFS 1977:78).
Hälso- och miljöfarliga varor
1973
1973
Lagen om hälso— och miljöfarliga varor (SFS 1973:329 m. ändr. i SFS 19751340 0 74], 1976:592)
Kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor (SFS 1973:334 m. ändr. i SFS 1973:1050. l974z40, 19751137 0 465. 197611057 och 1977z246)
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i giftstadgan (SFS 1943:877). giftförordningen (SFS 1962:702) bekämpningsmedelsförordningen (SFS 19621703) och PCB-lagen (SFS 1971:385)jämte tillämpningsföreskrifter: kungörelsen (SFS 1963:441) om tillämpningen av giftförordningen, kungö- relsen (SFS 1963:442) om tillämpningen av bekämpningsmedelsförordning- en. kungörelsen om tillverkning, införsel och överlåtelse m. m. av fenyl- aceton (SFS 1969:17) och PCB-kungörelsen (SFS 1972134).
A rbersmiI/"ö
1971 Arbetarskyddslagen (SFS 1949:1 m. ändn bl. a. i SFS 1963c245, 19761461. 1970:694 och 19732834)
Äldre bestämmelser på området återfinns i lagen (SFS 1912:206) med sam- ma benämning och i lagen om förbud i vissa fall mot arbetares användande till målningsarbete, vid vilket nyttjas blyfa'rg (SFS 1926:21).
( Arbetsmiljölagen föreligger i proposition 1976/77:149)
Livsmedelskonlra/l
1971 Livsmedelslagen (SFS 19711511 m. ändr. i SFS 1975:733, 1976:589).
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i lagen angående uppvärmning av till kreatursföda avsedd mjölk m.m. (SFS 1925:382), för- ordningen med vissa bestämmelser rörande till människoföda avsedd mjölk
och grädde m. m. (SFS 1937:737) och förordningen om framställning och införsel av vitaminiserade livsmedel (SFS 1941:268). 1971 Livsmedelskungörelsen (SFS 1971:807 m. ändr. bl. a. i SFS 1973:665).
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns bl. a. i livsmedels- stadgan (SFS 1951:824). som i sin tur ersätter en rad detaljregleringar.
Smittskydd
1968 Smittskyddslagen (SFS 1968:231 m. ändr. bl. a. i SFS 1972:667. 19742583)
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i lagen angående åtgärder mot utredning av könssjukdomar (SFS 1918:400). epedemilagen (SFS 1919:443) och tuberkulosförordningen (SFS 1939:113).
Boslaflsslamlart/ och bostadshygien
1947 Byggnadslagen (SFS 1947:385. omtryckt senast i SFS 1972:775. ändr. i SFS 1973:312 0 1085. 1975:459 0 1321, 1976:213 0 667 samt 1977z338).
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i stadsplanelagen (SFS 193lzl421.
1959 Byggnadsstadgan (SFS 1959:612. omtryckt senast i SFS 1972:776 m. ändr. i SFS I973:548. 662. 663. 840. 1086. I974:341. 945. ”175.460, 462. 817. 819. [976.490. 668. 678. 1047. 197722. 193 0 339.
Äldre bestämmelser på motsvarande område återfinns i byggnadsstadgan (SFS 1947:390) och i byggnadsstadgan (SFS 1943:390) samt i byggnadsstad- gan (SFS 1931:364).
1970 Lagen om tvångsförvaltning av bostadsfastighet (SFS 1970:246. omtryckt i SFS 19711544 m. ändr. i SFS l973:541).
1973 Bostadssaneringslagen (SFS 1973:531 m. ändr. i SFS 1974:821).
1973 Kungörelsen om lägsta godtagbara standard för bostadslägenhet i vissa fall (SFS 1973:5321.
Bilaga 3 Miljöbetingade hälsoeffekter
av Stadsläkare Bengt Mollstedt, Göteborg.
En författnings värde för framtiden kan delvis bedömas genom att man analyserar försvinnande, nu existerande och tillkommande förhållanden som skall regleras av den aktuella författningen. Hälsoskyddslagen omfattar främst fysiska förhållanden i vår allmänna miljö. Den behandlar däremot i mycket liten utsträckning psykiska och sociala miljöförhållanden. Arbets- miljön är reglerad i andra lagstiftningar. Hälsoskyddslagen berör i liten omfattning sådana förhållanden som beror på individens vanor m. m. I denna bilaga diskuteras därför ej sådana frågor. annat än som exempel för att belysa existerande kunskaper. Denna diskussion är främst avsedd att belysa lagens användningsområde. Hälsoskyddsnämnrlerna har ett vidgat arbetsfält dels genom annan lagstiftning (miljöskydd, livsmedelshygien. smittskydd etc.). dels genom möjligheter till initiativ på det kommunala området (individuell hälsovård. hälsoinformation. miljöplanering m. m.).
Nomenklaturen inom hälsoskyddsområdet är ofta svår att överblicka. Nedanstående tablå är gjord för att illustrera hur några använda termer kan grupperas.
Hälsoskydd
Samhälle (miljö)
Individ
- _ - . Fysiska Psykiska Sociala Fr'Sk &;ng förhål- förhål- förhål- landen landen landen
tex ymp- (omgiv- (mental- (social- ningar nings- hygien) hygien)
hygien)
204
' En ytterligare diskus— sion finns i Carlsson — Bygren — Werkö — Ar- vidsson: Befolkningens hälsoförhållanden. Sam- arbetskommitten för långtidsmotiverad forsk— ning. Stockholm 1978.
Inledningsvis bör framhållas att våra kunskaper om hälsoeffekter p. g. a. miljöstörningar är begränsade. Endast i få fall t. ex. vid smittsamma sjukdomar kan helt klara orsakssamband påvisas. De klassiska sjukdomarna som t. ex. vattenburen kolera har enkla och klarlagda orsaker men i andra fall t, ex. tuberkulos fordras det många faktorer för att sjukdom skall uppstå.
Ökad forskning vad gäller förgiftningar, överkänslighetsreaktioner. tumö- rer. mentalsjukdomar m. m. fordras för att belysa sambandet med hälsa.
1 Hälsomåttl
Det finns inga entydiga mått på människans "hälsa". Hälsa är enligt WHO:s definition "ett fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och icke blott frånvaro av sjukdom och invalidiserande lyte”. I detta hälsobegrepp ingår alltså subjektiva komponenter där välbefinnande läggs in. En hög "livskvalitet" innebär ett stort mått av ”hälsa" men några absoluta mått finns ej.
Man har på olika håll i världen försökt att konstruera ”hälsoindex". Ett sådant "hälsoindex" byggs upp genom att individen får svara på omfattande frågeformulär vid olika tidpunkter. Förändringar som har skett mellan svarstillfällena studeras därefter för att få fram eventuella effekter på hälsan. Metoden är komplicerad och är svår att använda för att studera direkta orsakssamband. Den har ej prövats i Sverige. Indirekta mått på hälsotill- ståndet kan man få genom att studera livslängds-. sjukdoms- och dödsor- saksstatistik. Vid internationella jämförelser brukar man använda sig av livslängden som ett mått på en befolknings hälsotillstånd. Sådanajämförelser måste emellertid ske med stor försiktighet då en rad variabler påverkar denna statistik.
] . 1 Livs/ängdssrarislik
Denna statistik kan antingen anges som medelåldern när döden inträffar eller som förväntad återstående livslängd vid olika tidpunkter. Medellivslängden beräknas genom att studera åldern när en större grupp människor avlider. Denna har stigit under 1900-talet men ökningen har ej varit lika kraftig de senaste åren. Orsakerna till denna ökning av medellivslängden är flera. Bättre levnadsförhållanden. bättre kunskaper hos människor. förbättrade förebyg- gande åtgärder främst mot infektionssjukdomar, förbättrad sjukvårdsteknik spelar i sammanhanget roll. En ytterligare ökning av medellivslängden är statistiskt sett möjlig att uppnå genom att fler människor förs upp i hög ålder. Detta innebär att förebyggande åtgärder måste riktas framförallt mot yngre åldersgrupper då en ytterligare förlängning av livet i högre åldersgrupper av biologiska skäl är mindre sannolik.
Kan man förhindra olycksfall och sjukdom i barn- och ungdomsåren kommer allt fler människor att nå högre åldrar, och därigenom stiger medellivslängden.
Återstående livslängd kan beräknas från olika åldrar t. ex. 1 . 15,50 års ålder etc. Den återstående livslängden räknat från födelsen har under 1900-talet stigit genom att barnsjukdomar. infektioner m. m. kunnat förhindras och
Över evande (%)
100
Överlevande (%)
100
Återstående livslängd (År)
r 80
100 Ålder (År)
20
15 m
10
0 1 T I 'I 800 1 850
f
1 900
1
1950
Figur ]. Teoretiska over- levnadskurvor. Den hel— dragna kuntan visar en population med konstant dödlighet per tidsperiod. dvs. populationen halveras under tidsperioden O—Tl. den vid tidpunkten T, överlevande populationen halveras igen under pe- rioden TI—TJ. osv. Den streckade kurvan däremot visar överlevnaden för en population som åldras. ! båda/allen är den maxi- mala livslängden M. (Eller Com/ort I 964. )
Figur 2. Överlevnadskur— var,/ör kohorter av vita lo'innor under olika ex— terna betingelser: A = borgar/winnor i staden York på 1500—talet. B = kvinnor tillhörande eng- elska aristokratin under 1500-talet. C =ameri- kanska kvinnor är 1900, och D = amerikanska kvinnor är 1969. (Efter Goldman 1975.)
Figur 3. Återstående/ör- väntad livslängd jär vita man vid 60 års ålder i Förenta staterna under
de senaste 150 åren. (Elie/' Biorksten ] 969. )
Källa figur 1—3: Prof. Andrus Viidik: Åldrandet och den biologiska livscykelns naturliga slutfas. Forskning och Praktik 4/77.
SOU l978:44 Tabell 1 1900 1915 1930 1945 1960 1975
Mede/livslängd män 54.5 55.6 61 _0 68.1 70.9 72.12 kvinnor 57.0 58.4 65.5 70.7 74.1 77.87 Återstående livslängd
0 år 55.8 57.0 62.1 69.4 72.5 75.0 1 år 59.9 602 64.9 70.3 72.8 74.6 15 år 50.7 50.1 53.3 57.2 59.4 60.5 50 år 24.0 24.1 24.7 25.6 26.5 28.0 65 år 13.3 13.3 13.6 14.0 14.5 15.7 80 år 5.5 5.5 56 5.7 5.9 6.7
behandlas. För de högsta åldrarna ex. över 65 år har däremot inte den återstående livslängden ökat i större omfattning under detta sekel. Det förefaller alltså som om medellivslängden och återstående livslängd ej kommer att öka speciellt mycket i framtiden. Detta kan bero på att vi nått en biologisk gräns för levnadsåldern. Arvsegenskaper m. ni. kan alltså spela en större roll än miljöfaktorerna gör vad gäller levnadsåldern (se fig. 1—3).
1 .2 Dödsorsaksstatistik
Denna baseras på dödsbevis utfärdade av läkare. Detta bevis grundas på undersökning före eller efter döden. Den kliniska diagnosen (före döden) kan ofta vara oklar varför orsaksstatistiken kan vara osäker. [Sverige obduceras ca 50 % av alla döda men även i dessa fall finns svårigheter att ge ett säkert statistiskt underlag. Ett av skälen till detta är att det vid hög ålder är svårt att avgöra den slutliga dödsorsaken bland en rad olika sjukdomstillstånd. Ju högre åldern är när man avlider.desto osäkrare blir diagnosen av dödsorsaken och för närvarande är ca 2/3 av de döda över 65 år gamla. När man i denna åldersgrupp skall fastställa en bestämd dödsorsak är det ofta svårt att finna denna bland flera olika sjukdomstillstånd.
Endast i ett fåtal fall kan man klart utsäga att en människa har dött av en sjukdom; i de flesta fall dör man med olika sjukdomar. Om t. ex. en person som lider av sockersjuka blir dödad i en trafikolycka är det klart att han avlider av olycksfallet och med sin sockersjukdom. 1 de flesta fall vid högre åldrar är sådana samband icke klara. För dödsfall under 50 år är däremot dödsorsaks- statistiken tillförlitlig men för att använda denna för säkra slutsatser måste man göra specialstudier, ofta av små grupper. Dödsorsaksstatistik måste därför bedömas med försiktighet.
Dödsorsakerna varierar från tid till annan men förskjutningarna är relativt små. Idag, med den höga åldern för död, beror ca 50 % av dödsorsakerna på cirkulationsorganens sjukdomar. ca 20 % beror på tumörer och ca 6—7 % på "yttre våld". Med ”yttre våld” menas olycksfall av olika slag. självmord och mord. Gruppen "yttre våld” är betydelsefull att studera då dödsfall i yngre åldrar ofta sker på grund av dessa orsaker. Det kan t. ex. anges att ca 1 200 personer dör varje år p. g. a. trafikolycksfall och ca 1 500 begår självmord i
Sverige” (fig. 4).
100%
50%
0% I '-
191530456075 191530456075
Infektioner Tumörer Hjärt- kärl- Lung- Olycks- Självmord Övriga sjukdomar sjukdomar fall
Figttr4. Ande/en av olika dödsorsaker under 1900-talet. Figuren belyser endast utvecklingen och (lata./"rån de olika åren är ej ltelt/a'ni/örbara. Den stora andelen "övriga sjukdomar" under seklets början gör att slutsatser/är dragas med försiktighet.
Dödsorsaksmönstret för befolkningen som helhet torde ej genomgå några påtagliga förändringar under resten av 1900-talet. Detta antagande baseras framförallt på det faktum att död i hög ålder kommer att dominera i Sverige.
Från allmän miljösynpunkt är det svårt att få fram intressanta gruppspe- cifika dödstal. Inom arbetsmiljöområdet har denna statistik tidigare visat sig vara mycket värdefull.
Ett exempel på geografisk fördelning ges i fig. 5 och 6 som visar två olika cancertyper länsvis i Sverige, för hela befolkningen.
Det är vanskligt att dra slutsatser från sådana geografiska epidemiologiska studier. Många olika faktorer kan påverka utfallet och osäkerhet om personers flyttning mellan områden kan kraftigt förskjuta resultaten. Dessutom måste studien utföras så att observationerna sker likartat. Olika obduktionsfrekvens kan påverka resultaten. och storstädernas högre cancer— frekvens kan i någon utsträckning förklaras av att vid universitetssjukhusen kan obduktioner ske i större utsträckning än i landet som helhet.
'tewemuedswopxnfs AE Bu!u -Ai_i>jsaq >lSl_391501.l€)|”2l—JQ|SÖUldQXUQf & UL i | . 901
uauoilesiueSJOJexe—j 'Japui-j/Siqu :e|je>j
BJEUEAU! '!ou/ue;
& —- D —-Z£L —80L vs — 08 iiiiiiiiii _ ' as % .,6 _06 % 66 _56 till m — oct % tll ' Ol L ' 61 L _ 8£l 'luLu/ggj : OOL xapU| [HW/998 = OOL XGPUI .,; 996L—696L '$. A>l W Jaoueasxoesöew .ar- Lu
Lungcancer 1959—65
40—
30—139
120-129
Obs Indexklas- sernas bredd fall/milj. invånare
Källa: Öberg/Linder, Läkarorganisationen Jönköpings län: "Kartografisk beskriv—
175 ning av sjukdomspanoramat.
F igur 6 .
Trots svårigheterna att dra slutsatser från studier av detta slag är de emellertid viktiga som indikatorer på hälsoeffekter. I många fall tvingas hälsomyndigheter ge råd även om helt entydiga studier saknas. Som exempel kan anges kostrådgivning, åtgärder för att förbättra luftmiljön m. m.
1.3 Dödsstatistikför olika grupper
Man kan studera dödsmönstret för olika kön, åldersgrupper, yrkesgrupper, inom geografiska områden osv. Man vet då att kvinnor har ett något annorlunda dödsorsaksmönster än män och att kvinnorna i allmänhet lever längre. Den mest betydelsefulla gruppspecifika dödligheten är den s.k. spädbarnsdödligheten. Denna brukar användas som ett mått på ett lands
Tabell 2 Dödsfall 1950 1915 1930 1945 1960 1975 absolut 86.146 83.587 71.790 71.901 88.208 88.202 relativt 16.84 14.67 11.71 10.84 10.04 10.77 /1000 MFM
spädbams
dödlighet 98.5 75.8 54.7 29.9 16.6 8.6 /1000
födda
MFM = medelfolkmängden resp. år
Tabell 3 Vissa anmälningspliktiga sjukdomar
1900 1915 1930 1945 1960 1975
Smittkoppor
fall 63 '10 0 0 O 0 död 6 4 0 0 0 0 Polio fall — 1 903 304 2 446 18 O döda 50 196 76 202 1 0 Difteri fall 11115 11550 4178 2620 2 0 döda 2 573 1 046 249 97 0 lb Scharlakansfeber fall 8 623 10 912 8 046 15 931 11 827 7 675 döda 898 297 77 63 0 0 Tyfoia' + paratyfoid fall 3 303 1 577 541 369 14" 35 döda 853 257 90 34 0 0 Lungtbc
fall — — — 9 638 4 194 1 446 döda — 8 842 6 507 3 763 513 181 Gonorré
fall — 15 300 14 408 15 593 18 473 24 288
" Denna siffra inkl. enbart typhoid och är därför ej jämförbar med övriga siffror. " Detta fall inträffade ett tidigare år.
allmänna hälso- och sjukvårdsstandard. Man får fram den genom att dividera antalet barn, som avlider före ett års ålder med totala antalet födda barn. 1 Sverige uppgår den f. n. till något under 1 % och är sannolikt den lägsta i världen. (Tabell 2.)
Stickprov på vissa befolkningsgrupper (åldersgrupper, yrkesgrupper, tvil- lingar m. m.) kan ge information i speciella frågor. Tabell 4 är ett ex. på en sådan studie. 1969—70 studerade man nära 14 000 diagnoser vid olika öppna vårdmottagningar i Göteborg och konstaterade denna fördelning av sjuk- domsdiagnoserna. Detta gäller alltså sådana sjukdomar som föranledde läkarbesök. Studien säger dock ingenting om sjukdomsförhållandena i befolkningen som helhet.
1 .4 Sjukdomsstatistik
Sjukdomsstatistik kan vara osäker därför att sjukdomsdiagnosen ofta anges med viss osäkerhet. Underlaget för sådan statistik är bl. a. frånvarostatistik, försäkringsstatistik, obligatorisk anmälan av läkare för vissa sjukdomar samt stickprovsundersökningar.
Frånvarostatistik kan hämtas från skolor, militära förband och enstaka arbetsplatser. Den baseras ofta på självdeklaration från den som ej är närvarande i skolan, arbetet etc. Den är därför osäker vad gäller diagnosen. Denna osäkerhet är emellertid enligt lång erfarenhet av mindre betydelse då den i detta sammanhang dominerande orsaken är infektioner.
Försäkringsstatistik hämtas från allmänna försäkringskassorna men även från privata försäkringsbolag. Försäkringskassestatistiken är dominerande och vid korttidssjukdom (under 7 dagar) baseras den på självdeklaration. Denna självdeklaraton innebär givetvis ett osäkerhetsmoment vad gäller diagnosen. Då läkarintyg utfärdas efter sju dygn avser detta intyg enbart att belysa arbetsoförmågan. En absolut säkerhet i diagnostiken föreligger därför ej. Vidare täcker försäkringen endast åldrarna 16—66 år varför man måste behandla denna statistik med försiktighet. De dominerande sjukdomarna är infektioner, olycksfall, ledernas och skelettorganens sjukdomar ("ryggar”), matsmältningsorganens sjukdomar ("magsår”) samt mentalsjukdomar.
I fig. 7 ges en illustration till hur sjukskrivningen i Göteborgs allmänna försäkringskassa varierat under 1976 och första delen av 1977. Figuren illustrerar endast tidsvariationer och anger ej något om kostnaderna för försäkringskassan eller fördelningen för olika sjukdomar. De största kostna- derna gäller ersättning för förlorad arbetsförtjänst vid Iångtidssjukdomar.
Vissa sjukdomar är anmälningspliktiga, det vill säga alla läkare måste anmäla när de ställer respektive diagnos. Detta gäller allmänfarliga infek- tionssjukdomar, tumörer, trafikolycksfall och yrkesbetingade sjukdomar. Denna statistik kan betecknas som relativt tillförlitlig men för att dra säkra slutsatser krävs specialstudier. Som ett exempel kan nämnas att vid en detaljstuderad salmonellainfektion 1976 med drygt 1 000 insjuknade förelåg anmälningar i ca 750 fall. Det var alltså 25 % underrapportering i detta fall. Dessa anmälningspliktiga sjukdomar kan användas som indikator på sjuk- domsförhållandena i stort i samhället, vidare kan de vara underlag för specialstudier om utbredningen av vissa tumörformer inom olika yrkes- grupper etc. (tab. 3), Man kan kombinera olika statistiska studier för att få fram resultat. Man
Figur 7. Nyanmälda-fall, $ veckovis hos Göteborgs försäkringskassa [976 och
[97 7. o LD LD v
Influensa period
75 65 55 45 vecka
Tabell 4. Diagnoser vid besök i öppen sjukvård i Göteborg 1969-70 (i % av samtliga besök). Sjukdomsgrupp På mot- Jour Totalt %
tagning och (exkl. hem- jour) besök Respirationsorganens sjukdomar 1 989 266 2 255 14 Rörelseorganens sjukdomar 1 745 85 1 830 11 Mentala sjukdomar 1 520 201 1 721 11 Skador ] 045 502 1 547 10 Cirkulationsorganens sjukdomar 1 334 117 1 451 9 Urogenitalorganens sjukdomar 1 109 164 1 273 8 Digestionsorganens sjukdomar 934 174 1 108 7 Öronsjukdomar 706 164 870 5 Hudsjukdomar 729 102 831 5 1nfektionssjukdomar 583 175 758 5 Ögonsjukdomar 561 38 599 4 Tumörsjukdomar 583 9 592 4 Endokrina sjukdomar 375 17 392 2 Neurologiska sjukdomar 234 46 280 2 Blodsjukdomar 164 5 169 1 Havandeskapets sjukdomar 51 33 84 0 Medfödda missbildningar 67 7 74 0 Talrubbningar 30 — 30 0 Oklar diagnos 93 19 112 0 Uppgift saknas 66 40 106 0
Totalt 13 924 2 164 16 088 100
Källa: Hälso— och sjukvård inför l980—talet. Socialstyrelsen 1973.
har t. ex. undersökt den rapporterade dödsrisken i arbete resp. på fritid under perioden 1955—73. Man kunde konstatera att yrkesriskerna statistiskt minskade kraftigt medan fritidsriskerna ökade (tab. 5).
Trots att Sverige har en väl fungerande statistik måste vi ändå konstatera att det finns brister i vårt kunnande. En ökad epidemiologisk forskning krävs för att man skall kunna säkerställa samband mellan sjukdomsfaktorer och
Tabell 5. Relativ dödsrisk per individ och tidsenhet i olika arbets- och fritidsaktiviteter
1955 1960 1965 1970 1973 Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Arbete (totalt) 2,7 0.3 2.1 0.3 1.8 0.4 1.6 0.4 1.1 0.3 Färd till och från arbete 5.5 1.5 4.2 2,0 3.7 3.1 3.9 2.1 1.9 1.7 Egentigt arbete 2.3 0.2 1.8 0,1 1.6 0.1 1.3 0.2 1.0 0.1 Vaken fritid (totalt) 1.9 0.4 2.1 0.5 2.8 0.7 2.5 0.8 3.0 0,8 1 trafik 7.2 1.4 7.6 1.8 7.2 2.5 5.9 2.6 6.9 2.5 Övrig vaken fritid 0.6 0.2 0,8 0.3 1.7 0.3 1.8 0.5 2.1 0.5
Källa: Carl-Johan Göthe, MD. Dödsrisk i arbete och under fritid. Opuscula medica 1976.
olika sjukdomstillstånd. Vår kunskap är god beträffande vissa sjukdomar, t. ex. infektioner och en del tumörsjukdomar, men när det gäller psykiska sjukdomar och s. k. psykosomatiska sjukdomstillstånd behövs mycken ökad kunskap.
2 Utveckling under 1900-talet
För att belysa utvecklingen under 1900-talet har data för vart femtonde år under 1900-talet tagits fram, men detta är ej en fullständig redovisning utan endast en illustration till utvecklingen.
Det framgår att medellivslängden ökat för såväl män som kvinnor men att ökningen relativt sett avtagit under senare år. Detta kan bero på biologisk— genetiska skäl. Det är rimligt förmoda att denna ökning kommer att ytterligare bromsas under resten av 1900-talet. För att öka medellivslängden måste olycksfall och sjukdomar under barn- och ungdomsåren förebyggas så att fler personer förs till högre åldrar (tab. 1).
Återstående livslängd har ökat, dock ej för de högsta åldrarna. vilket stöder resonemanget om en biologisk gräns för högsta ålder.
När man skall studera hälsorisker i framtiden måste man ha ett säkert underlag för att avgöra vilken befolkning som löper sådana risker. "Riskbe- folkningen" skall därför noga anges. Födelsetal och dödstal. migration. ålderssammansättning. yrkestillhörighet m. ni. måste anges (tab. 6). Den kraftiga sänkningen av födelsetalet under de senaste åren har betydelse och har påverkats av många förhållanden, bl. a. av det stigande antalet aborter. Migrationen spelar en viss roll då invandrare dels kan medföra sjukdomar som är sällsynta i det svenska samhället. dels kan utsättas för psykiska och sociala risker av annat slag än den inhemska befolkningen.
Spädbarnsdödligheten har sjunkit framförallt på grund av bättre levnads- standard, förbättrad förebyggande mödravård och förlossningsvård (tab. 2). Några avsevärda förbättringar i framtiden kan man sannolikt ej räkna med då den spädbarnsdödlighet som nu finns i Sverige i stor utsträckning beror på förlossningsskador och svåra missbildningar av varierande orsaker.
Dödsorsaksmönstret har under 1900-talet förskjutits (fig. 4). Död p. g. a. infektionssjukdomar har minskat medan död av "förslitningssjukdomar"
Tabell 6. 1900 1915 1930 1945 1960 1975
Födelsetal
absolut 138.139 122.997 94.220 135.373 102.219 103.632 relativt 27.00 21.59 15.37 20.40 13.66 12.65/1 .000 MFM Migration Invandring
absolut 8.017 6.357 7.515 21.126 26.143 44.133 relativt 1.57 1.12 1.23 3.18 3.49 5.39/1.000 MFM Utvandring
absolut 20.661 7512 5.682 8.261 15.138 27.249 relativt 4.04 1.32 0.93 1.24 2.02 3.33/1.000 MFM
har ökat. Med ”förslitningssjukdomar” brukar man avse hjärt-kärlsjukdomar och vissa tumörer. Denna ökning förklaras framförallt av att fler människor lever längre så att de "hinner utveckla" dödande tumörer. För vissa tumörformer t. ex. lungcancer föreligger en ökning oberoende av ålderssam- mansättning.
Sjukdomsmönstret är svårt att studera. Korttidssjukdomar är framförallt infektioner och skador. När det gäller långtidssjukdomar är statistiken ofullständig bl. a. på grund av att försäkringskassestatistiken sträcker sig enbart t. 0. m. åldersgruppen 66 år.
En ökning av antalet tumörer har skett under 1900-talet. I viss utsträckning kan detta förklaras av bättre diagnostiska möjligheter och bättre rapportering. Sannolikt har det skett en reell ökning under de senaste 30 åren. Vissa svårare infektioner som tuberkulos och polio har minskat drastiskt (tab. 4).
Skademönstret har ändrat karaktär. Dödsorsaken "drunkning” är numera relativt sällsynt p. g. a. den utbredda simundervisningen, däremot har antalet trafikolycksfall ökat. Under de senaste åren av 70-talet har dock en viss absolut minskning av trafikolycksfallen inträffat. Den relativa olycksfallsfre- kvensen har. i förhållande till mängden trafik, minskat kraftigt.
Arbetsmiljöförhållandena har förbättras och de yrkesbetingade sjukdo- marna minskat under 1900-talet som helhet.
3 Miljöbetingade skador och sjukdomar
För att kunna bedöma hälsoeffekter i vår allmänna miljö måste man göra en uppdelning av riskfaktorerna. Dessa riskfaktorer är alltså sådana företeelser som framkallar skador, sjukdom eller förstadier till sjukdom. Först sker här en uppdelning och diskussion av faktorerna, därefter göres ett försök att bedöma vilka sjukdomar som är miljöbetingade, och avslutningsvis disku- teras de möjligheter som finns att påverka dessa faktorer. Diskussionen är ej fullständig och skall ses som ett försök att exemplifiera i dag kända förhållanden.
3.1 Sjukdomsframka/lande faktorer
Ett traditionellt sätt att dela upp sjukdomsframkallande faktorer är i fysiska, psykiska och sociala komponenter. Dessa komponenter samverkar ofta och det är svårt att få fram ett kausalpar av faktor och sjukdom. Dessutom kan vissa sjukdomstillstånd, framförallt de 5. k. psykosomatiska, framkallas av många olika sjukdomsagens.
De fysiska miljöfaktorerna kan delas upp i biologiska, kemiska och fysikaliska faktorer.
Biologiska faktorer är smittämnen, parasiter och skadedjur. De resulterande sjukdomarna är infektioner av olika slag. Dessa kan vara svåra dödande sjukdomar som smittkoppor och tuberkulos men också vara mycket banala övre luftvägsinfektioner ("förkylningar”). Spridningen av dessa sjukdomar sker genom direkt eller indirekt kontakt mellan personer, med vatten, livsmedel, luft eller damm. Parasitära sjukdomar (bl.a. bristsjukdomar förorsakade av maskar m. m.) är idag ovanliga i Sverige och torde ej spela
Figur 8. Tom/miljö.
någon stor roll. Genom ökade turistresor, u-landsarbetare m. m. kan vi dock få in importfall som kan vålla svårigheter för sjukvården. Skadedjur irriterar och förorsakar hudinfektioner. De spelar i vårt land i dag en liten roll.
Kemiska faktorer kan vålla förgiftningar av olika slag. Dessa förgiftningar kan ge upphov till både akuta, ibland dödande sjukdomar och långdragna sjukdomsförlopp eller skador på arvsanlagen och tumörbildning. De skadliga ämnena kan spridas via luft, vatten, livsmedel och med olika ämnen i vår arbetsmiljö samt med produkthanteringen i samhället inklusive i hemmen.
[ vår allmänna miljö torde bilavgaser utgöra en av de allvarligaste faktorerna i detta sammanhang. Ökad användning av kemiska produkter skulle kunna innebära en ökning av dessa potentiella sjukdomsfaktorer. Å andra sidan ökar våra kunskaper både om hur förgiftningar uppstår och om hur de skall förebyggas och behandlas.
] detta sammanhang är det väsentligt att påpeka att en rad kemiska faktorer påverkar människan på grund av människans egna vanor. l totalperspektivet är det viktigt att alkoholmissbruk. tobaksrökning och felaktiga kostvanor diskuteras. Dessa självförvållade sjukdomstillstånd ligger utanför hälso- skyddslagens ram men måste ändå beaktas vid en total bedömning.
Fysikaliska faktorer är sådana företeelser som buller, strålning av olika typer,temperaturförhållanden,tryckförhållanden, mekaniska problem m. m. De störningar i hälsotillståndet som dessa kan vålla kan vara mycket ospecifika som t. ex. vid grannskapsstörningar i bostaden. De kan även vara mycket speciella som t. ex. yrkessjukdomen "dykarsjuka" som uppstår när människor utsätts för tryckdifferenser. Fysikaliska faktorer spelar roll vid så kallade komfortförhållanden. [ bostadssammanhang spelar t. ex. låg inom- hustemperatur eller hög relativ luftfuktighet roll. Joniserande strålning (kärnkraftsproblem m. m.) har studerats intensivt sedan 1940-talet. Värde- ringarna av dess hälsorisker varierar avsevärt. Under 1960- och 1970-talen har problem angående bullerfrågor diskuterats. Framförallt har trafikbuller studerats, och när det gäller klagomålsfrekvensen till hälsovårdsnämnder är bullret en dominerande orsak.
"Mekaniska" problem spelar roll vid olycksfall samt vid förslitningar,
främst av leder och muskelsystem. Felaktigt utformade verktyg, arbetsställ- ningar m. m. torde spela en stor roll inom både arbets- och fritidsmiljö. Ökad insikt om "bioteknologiska förhållanden" torde i framtiden kunna minska både olycksfall och onödiga förslitningar. Den svåraste enskilda effekten av "mekaniska faktorer" måste anses vara trafikolycksfallen. Dessa drabbar ofta yngre personer och svarar för ca 1 200 dödsfall per år samt skadar, mer eller mindre svårt, upp till 30 000 människor.
De psykiska och sociala sjukdomsframkallande faktorerna är mindre väl kända. De spelar i den allmänna miljön i förhållande till hälsoskyddslagen en mindre roll och diskuteras ej här. Detta betyder icke att de inte har stor betydelse från hälsosynpunkt.
Som framgår av det ovanstående har vi kunskap om en rad förhållanden när det gäller sambandet mellan sjukdom och skadlig faktor. 1 de fall där samverkan sker mellan olika faktorer är kunskapen mindre, likaså behöver vi fördjupa vårt kunnande när det gäller långtidsexposition för olika faktorer i låg koncentration.
3.2 Sjukdomar betingade av miljö/aktörer
Det är mycket svårt att med säkerhet ange vilken faktor som framkallar en viss sjukdom. Även om man arbetar med stora grupper av faktorer saknas det underlag för att göra en kvalitativ bedömning av olika faktorers betydelse. Materialet i tab. 4 är baserat på omfattande frågeformulär ifyllda av patient och läkare. Några data om bakomliggande sjukdomsagens finns dock ej.
För att belysa storleksordningen av de olika grupperna av faktorer har en mycket översiktlig skattning gjorts för respektive sjukdomsgrupp. Självfallet sker i många fall en samverkan mellan olika faktorer varför huvudskälet till sjukdom är svårt att ange. Med dessa reservationer kan det bedömas att de sjukdomar som enligt tab. 4 fordrade läkarbesök till omkring hälften berodde på fysiska faktorer, till ca en fjärdedel på sociala och/eller psykiska faktorer och till en fjärdedel berodde på okända eller andra faktorer(t. ex. arvsförhål- landen). Inom gruppen fysiska faktorer kan infektioner beräknas stå för ca hälften av sjukdomarna (1/4 av hela materialet).
Stor osäkerhet råder dock om dessa förhållanden. och ovanstående siffror är endast en mycket grov skattning för att ge ett exempel för den följande genomgången. Skulle man studera andra material, t. ex. dödsorsaksstatistik eller frånvarostatistik, skulle andra resultat erhållas.
Biologiska faktorer
Som ovan sagts spelar infektioner en stor roll när det gäller sjukfrånvaro och behov av öppen sjukvård, men spelar idag en liten roll som dödsorsak (tab. 3 och fig. 4).
Detta visar att även i framtiden måste traditionell infektionsförebyggande verksamhet inta en stor plats för hälsoskyddsnämnderna. Traditionellt hälsoarbete för att förebygga infektioner genom förbättrad vatten- och livsmedelskontroll. renhållningskontroll etc. måste därför fortsätta. Hälso- fostran måste även i framtiden inriktas på att undervisa befolkningen om betydelsen av personlig hygien, renlighet i hem och på arbetsplats etc.
Kemiska faktorer
Det brukar anges att tumörsjukdomar till ca 80 % är betingade av yttre miljöfaktorer. Framförallt spelar arbetsmiljön här roll men även den allmänna miljön torde vara betydelsefull. I enskilda fall, t. ex. lungcancer, kan orsakssamband finnas till yttre miljöfaktorer(främst tobaksrökning) ochi andra fall kan tumörformer knytas till arbetsmiljön.
Förgiftningar med dödlig utgång är ovanliga i vår allmänna miljö men har kunnat visas förekomma i arbetsmiljö t. ex. med kolmonoxid.
Den allmänna miljön bidrar sannolikt till att förvärra sjukdomar uppkomna på annat sätt. Som exempel kan anges att kronisk bronkit (luftrörskatarr) förorsakas i huvudsak av tobaksrökning men kan förvärras vid tillfällen med svåra luftföroreningar. Kostvanor och andra individuella vanor anses spela stor roll för den dominerande dödsorsaken, hjärt- kärlsjukdomar. Huruvida den allmänna miljön i detta sammanhang betyder något är oklart; vissa samband t. ex. mellan transportsätt, tidspress, ansvars- börda etc. bör dock ytterligare studeras.
Kemiska faktorer spelar stor roll i dagens och morgondagens sjukdoms- panorama. Orsakssamband är dock ej alltid klara och epidemiologisk forskning behövs inom detta område.
Fysikaliska faktorer
Dessa faktorer spelar störst roll vid förslitningssjukdomar och olycksfall. Strålning av olika slag har begränsad betydelse men kan framkalla sjukdom främst i arbetsmiljön. Buller framkallar en rad medicinska problem såsom sömnstörningar, irritation men även dövhet. De mer ospecifika hälsoeffek- terna avspeglas ej i sjukdomsstatistiken och är därför svåra att illustrera.
3.3 Möjligheter att påverka skadliga jaktorer
Den sjukdom eller hälsorubbning som uppstår när en individ utsätts för en skadlig faktor beror påfaktorns styrka, mängd eller intensitet och på individens motståndskraft. För att förebygga en sjukdom kan man därför antingen undanröja eller försvaga den skadliga faktorn eller bygga upp individens motståndskraft.
Det individuella skyddet har ökat under 1900-talet genom bättre sociala förhållanden med hög levnadsstandad, goda näringsförhållanden samt goda kunskaper. Vidare har individens motståndskraft mot infektionssjukdomar kunnat ökas genom ympningar. På detta sätt har t. ex. polio praktiskt taget fullständigt försvunnit från Sverige. Genom ökade medicinska kunskaper, framförallt vid behandling av sjukdomar med t. ex. antibiotika, har infek- tionssjukdomarna minskat kraftigt som dödsorsak.
För en framtidsbedömning kan man förutsätta att det svenska välståndet fortfar. Befolkningen antas alltså ha tillgång till en näringsriktig kost, goda bostäder, goda fritidsresurser samt kunskap i hälsofrågor. Dessa kunskaper måste vidmakthållas och utökas hos befolkningen genom hälsofostran och hälsoinformation. Befolkningen kan först med motiverad kunskap förmås att leva på ett hälsofrämjande sätt. De individuella vanorna vad gäller alkohol,
tobak. kost, fysisk aktivitet m. m. spelar stor roll.
De skadliga faktorerna kan undanröjas på olika sätt. Sedan medicinsk kunskap fastställt aktuella risker, toxiska doser etc. är det en teknisk fråga hur dessa tags bort från miljön eller om deras effekt förebyggs på annat sätt.
När det gäller att skydda människan kan medicinsk kunskap krävas för att utforma hörselkåpor, andningsskydd eller skyddsklädsel.
De biologiska skadliga faktorerna dvs. smittämnen kan behandlas så att infektionsdos ej uppnås. Smittämnen "spädes" alltså så att det ej blir tillräcklig mängd för att ge sjukdom.
På samma sätt kan giftiga ämnen bytas ut eller minskas i mängd så att farliga koncentrationer ej uppnås.
De fysikaliska faktorerna kan oftast styras så att man uppnår människans komfortzon vad gäller t. ex. fuktighet och temperaturförhållanden och i övrigt reducerar man dem i intensitet.
4 Bedömning av framtiden
Inledningsvis är det viktigt att påpeka att ökad medicinsk kunskap främst kommer sjukvården till del. Ökade medicinska kunskaper leder till bättre behandlingsmetoder, förbättrade läkemedel, kirurgisk teknik etc. för de redan sjuka men spelar mindre roll inom det förebyggande hälsoskyddet. Hälsoskyddande åtgärder är ofta av tekniskt slag t. ex. för bullerbekämpning. Den individuella motståndskraften spelar även stor roll genom att indivi— derna har en hög levnadsstandard. Det är viktigt att hälsovårdsarbetet fotas på humanbiologisk kunskap men det genomförs ofta med kunskaper från andra områden.
4. 1 Fysiska förhållanden
Vid en genomgång av de fysiska förhållandena kan följande förmodanden gälla för de skadliga faktorerna.
Biologiska faktorer
Ökade kunskaper om ympningar och om smittämnen, framförallt virus, torde medföra att allvarliga infektionssjukdomar bättre kan förebyggas. De banalare infektionerna i övre luftvägar och på huden torde dock bestå och kräva insatser för smittobekämpning. Det traditionella hälsovårdsarbetet måste alltså fortsätta. Hög beredskap mot epidemier måste bevaras men huvuddelen av detta infektionsförebyggande arbete måste omfatta traditio- nella åtgärder som desinfektion, god ventilation, städning, god livsmedels- hygien och intensiv hälsofostran vad gäller personlig hygien.
Kemiska faktorer
Nya kemiska ämnen tillförs ständigt vår miljö och detta innebär potentiella hälso- och miljörisker. Tilltagande kunskaper inom biologi och kemi torde dock motverka denna utveckling. En fortlöpande observans torde behövas
och insatser för övervakning av luft och vatten samt kemiska produkter erfordras. Ämnesområden som allergologi och tumörbiologi är under kraftig utveckling och det kan förmodas att förbättrade förebyggande åtgärder torde komma under 1900-talet. Att tumörsjukdomar skulle kunna utrotas måste dock betecknas som osannolikt.
För att nå resultat inom hela området "kemiska riskfaktorer" krävs avsevärda insatser för individuell hälsovård. Alkohol- och tobaksproblem m. m. får anses dominera inom detta fält. Dessa förhållanden regleras ej av hälsoskyddslagen men måste nämnas i sammanhanget. Genom ändrade individuella vanor samt identifiering av riskgrupper torde goda resultat dock kunna uppnås.
Fysikaliska _ faktorer
Komfort- eller bekvämlighetsfrågor är beroende av politiska värderingar. Människorna torde dock även i framtiden ställa höga krav på boendemiljö etc. varför kontroll i dessa avsnitt måste ske. Hälsorisker av t. ex. buller eller strålning kommer att kräva fortsatt intensiv övervakning. Olycksfallsföre- byggande åtgärder måste ökas under resten av detta sekel. En striktare kommunal ansvarsfördelning måste ske inom detta fält. Inom samhällspla- neringsarbetet torde hälsoskyddsnämnderna ha en betydelsefull roll att spela.
4.2 Sociala och psykiska/aktorer
Sociala och psykiska faktorer kommer att fordra ökad observans i framtiden. Det viktigaste hjälpmedlet torde här bli att samhället planeras på ett sådant sätt att långsiktiga vinster kan uppnås. Hälsoskyddsnämndernas roll i detta avseende måste förstärkas. De långsiktiga effekterna på hälsan är svåra att förutse bl. a. med hänsyn till att vi saknar mätmetoder inom dessa områden.
Fortlöpande forskning inom det humanbiologiska området med hjälp av epidemiologisk teknik torde ge bättre beslutsunderlag för hälsoskyddsnämn- derna att arbeta med i framtiden. Våra kunskaper om bl. a. trafikens effekter (luftföroreningar, buller, olycksfall) är ofullständiga, likaså behöver ev. långtidseffekter av kemiska vattenföroreningar (främst från ytvattnet) stude- ras. Den synnergistiska effekten av kemiska substanser är ofta oklar och bl. a. tumörer bland storstadsbor behöver utredas närmare. Internationell kunskap måste omsättas till svenska förhållanden, och med hänsyn till att utveck- lingen går mycket snabbt inom omgivningshygienen krävs att det på både central och lokal nivå finns kvalificerade tjänstemän som snabbt kan omforma forskningsresultat till praktiska handlingslinjer. En ramlagstiftning är i detta sammanhang värdefull därför att den medger hög flexibilitet. Sjukdomspanoramat under resten av 1900-talet torde ej genomgå några större förändringar med idag kända riskfaktorer. Ökade arbetsinsatser måste göras föratt studera psykiska och sociala förhållanden. Inom gruppen fysiska miljöförhållanden kräver de kemiska faktorerna ökade arbetsinsatser utan att man därför får eftersätta det traditionella hälsoarbetet riktat mot fysikaliska och biologiska faktorer.
Statens offentliga utredningar 1978
Kronologisk förteckning
PWN
21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32.
33. 34. 35.
36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.
N-..-.._._._._._._. owmwmmwar-osomsgtpi
Statfkyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyr— kan. Kn. Statfkyrka Bilaga 1. Kyrkans framtida organisation. Kn. Staifkyrka. Bilaga 2—12. Utredningar i delfrågor. Kn. Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovisning och bedöm— ningsunderlag. U. Föräldrautbildning. 8. Ny skogspolitik. Jo. Skog for framtid. Jo. Hyresratt 2. Lokalhyra. Ju. Ny konkurrensbegränsningslag. H.
. Barnets ratt. 1. Om förbud mot aga. Ju. Kapitalmarknaden | svensk ekonomi. E. . Kapitalmarknaden I svensk ekonomi. Bilaga 1. E. . Kapitalmarknaden ( svensk ekonomi. Bilaga 24. E. . Arbete ät handikappade. A. . Praktikfrägorgåtgarder I ett kort perspektiv. U. . Regional konsumentpolitisk verksamhet. H. . Energi. l. . Öresundsförbindelser. K. . Öresundsförbindelser. Bilaga A. Ritningar. K. . Oresundsforbindelser. Bilaga B. Konsekvenser för företag och hushåll. K.
Bemanning av fartyg. K. Energi, strukturomvandling och sysselsättning. A. Vaxtforadling. Jo. Ny renhållningslagstiftning. Jo. Etablering av miljöstörande industri. Bo. Hälso— och sjukvårdspersonalen. S. Fortsatt korkortsreform. K. Kyinnors förvärvsarbete och förvärvshinder. A. Arbete ijordbruk och trädgård. A. Brand inomhus. B. Trafikpolitikekostnadsansvar och avgifter. K. Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och församlingar. Kn. Ordningsvakter. Ju. Förstärkt skydd för fri— och rättigheter. Ju. Regional utvecklingsplanering, länsplanering, vtdgad länsde- mokrati. Kn. Arrenderatt 1. Ju. Hotell- och restaurangbranschen. H. Jämställdhet I arbetslivet. A. Föräldraförsakring. S. Tvtstlösning på konsumentomrädet. H. Statlig personalutbildning. B. Kommunernas medverkan i sysselsättningsplanering. A. Miljökostnader. Jo. Kommunalt hälsoskydd. S.
Statens offentliga utredningar 1978
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Hyresrätt 2. Lokalhyra. [8] Barnets rätt. 1. Om förbud mot aga. [10] Ordningsvakter. [33l Förstärkt skydd för frt- och rättigheter. [34] Arrenderätt 1. [36]
Socialdepartementet
Föräldrautbildning. [5] Hälso- och Sjukvårdspersonalen. [26] Föräldraförsäkring. [39] Kommunalt hälsoskydd. [44]
Kommunikationsdepartementet
1975 års danska och svenska öresundsdelegationer. 1. Öresunds— förbindelser. [18] 2. Öresundsförbindelser. Bilaga A. Ritningar. [19] 3. Öresundsförbindelser Bilaga B. Konsekvenser för företag och hushåll. [20] Bemanning av fartyg. [21] Fortsatt körkortsreform. [27] Trafikpolitik-kostnadsansvar och avgifter. [31]
Ekonomidepartementet
Kapita|marknadsutredningen. 1. Kapitalmarknaden I svensk eko- nomi.[11[2. Kapitalmarknaden i svensk ekonOmi. Bilaga 1. [12] 3. Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga 2—4. [13].
Budgetdepartementet Statlig personalutbildning. [41].
Utbildningsdepartementet
Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovisning och bedömnings- underlag. [4] Praktikfragor—åtgärder i ett kort perspektiv. [15]
Jordbruksdepartementet
1973 års skogsutredning. 1. Ny skOQSpolitik. [8] 2. Skog för fram- tid. [7] Växtförädling. [23] Ny renhållningslagstiftning. [24] Miljökostnader. [43]
Handelsdepartementet Ny konkurrensbegränsningslag. [9]
Regional konsumentpolitisk verksamhet. [16] Hotell- och restaurangbranschen. [37] Tvistlösning pä konsumentområdet. [40]
Arbetsmarknadsdepartementet
Sysselsättningsutredningen. 1. Arbete åt handikappade. [14] 2. Energi, strukturomvandling och sysselsättning. [22] 3. Kvinnors förvärvsarbete och förvärvshinder. [28] 4. Kommunernas medver- kan i sysselsättningsplanering. [42] Arbete i jordbruk och trädgård. [29] Jämställdhet i arbetslivet. [38]
Bostadsdepartementet
Etablering av miljöstörande industri. [25] Brand inomhus. [30].
lndustridepartementet Energi. [17]
Kommundepartementet
Kyrkoministerns stat—kyrka grupp. 1 . Stat—kyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan. [1] 2. Stat—kyrka. Bilaga [. Kyrkans framtida organisation. [2] 3. Statekyrka. Bilaga 2—12. Utredningar i delfrågor. [3] Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och försam- lingar. [32]
Regional utvecklingsplanering, länsplahering, vidgad länsdemokrati. [35]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarn
i!" . .. Mm leerFOrlag ISBN 91-38-04153-7