SOU 1989:102
Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet
Till statsrådet Gradin
Regeringen bemyndigade den 22 juni 1988 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om förbud mot in- och utförsel av krigsma- teriel att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter och med uppgift att utreda bl.a. sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvars— industri och denna industris export, konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet samt behovet av änd- ringar i nu gällande riktlinjer jämte andra frågor på krigsmaterielex- portens område. Vidare bemyndigades statsrådet bl.a. att förordna om en särskild ekonomisk expertgrupp för kommittén.
Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet Gradin den 28 juni 1988 numera f.d. ambassadören Lennart Myrsten som ordförandei kommittén. Den 26 augusti 1988 förordnades numera utnämnda lands- hövdingen Anita Bråkenhielm, riksdagsledamöterna Sture Ericson och Reynoldh Furustrand, numera f.d. riksdagsledamoten Gunnel Jonäng, riksdagsledamoten Hans Lindblad samt numera statsrådet Maj-Lis Lööw att vara ledamöteri kommittén. Maj-Lis Lööw ersattes från den 13 februari 1989 av riksdagsledamoten Berit Löfstedt.
Till experteri kommittén förordnades den 1 december 1988 numera avdelningschefen Sven Rune Frid, översten Anders Hammarskjöld, krigsmaterielinspektören Sven Hirdman, rättschefen Pernilla Lindh, generaldirektören Lars Bertil Persson, numera överdirektören Folke Rehnström, professorn Peter Wallensteen och ambassadören Torsten Örn.
I augusti 1988 förordnades hovrättsassessorn Håkan Envall som sek- reterare och i februari 1989 laboratorn Bo Ljung, inledningsvis på del- tid och från september 1989 på heltid, att vara biträdande sekreterare i kommittén. Assistenterna Britha Svensson, Susanne Gassmann och Helena Widén har svarat för kommitténs kansligöromål.
Kommittén har antagit namnet 1988 års utredning om krigsmateriel- exporten (KMU).
Statsrådet Gradin gav i oktober 1988 två särskilda ekonomiska ex- perter, professorerna Peter Jennergren och Lennart Hjalmarsson, i uppdrag att var för sig belysa ekonomiska aspekter på svensk krigsma- terielproduktion. Uppdragen, som utförts självständigt i förhållande
till utredningen, redovisades i augusti 1989 i skilda rapporter; Jenner- grens gäller företagsekonomiska effekter av svensk vapenexport och Hjalmarssons samhällsekonomiska synpunkter på denna export. Rap- porterna utgör bilagor till betänkandet. Vid betänkandet har fogats reservation av Gunnel Jonäng. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Utlandssamver- kan på krigsmaterielområdet. Uppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i december 1989
Lennart Myrsten
Anita Bråkenhielm Sture Ericson Reynoldh Furustrand Gunnel Jonäng Hans Lindblad Berit Löfstedt
/Håkan Envall
Bo Ljung
SOU 1989:102
O
Innehall Sammanfattning ..................................... 7 Summary ........................................... 19 Författningsförslag .................................. 32 Utredningsuppdraget, arbetets bedrivande m.m. .......... 37 ] Utgångspunkter ................................ 39 1.1 Utrikes— och försvarspolitiken .................... 39 1.2 Uttalanden om försvarsindustrin ................. 40 1.3 Försvarsplaneringen och materielanskaffningen . . . 41 1.4 Försvarsanslagen ............................... 43 1.5 1988 års försvarskommitté ....................... 46 2 Krigsmaterielexporten ........................... 47 2.1 Tillverkning och export ......................... 47 2.2 Svensk export av krigsmateriel 1970—1988 ........ 48 2.3 Internationella förhållanden ..................... 53 2.4 Huvuddragen i den rådande regleringen .......... 56 2.5 Försvarsindustriell utlandssamverkan ............. 61 2.6 Neutralitetsrättsliga regler m.m. .................. 69 3 Försvarsindustrin ............................... 73 3.1 Den svenska försvarsindustrin ................... 73 3.2 Teknisk utveckling och internationalisering ....... 78 3.3 Företagens import- och exportandelar ............ 83 3.4 Företagsenkät om samarbetsavtal ................ 88 3.5 Försvarsmaktens syn ............................ 97 4 Utredningens syn på försvarsindustrins utlandssamver-
kan ........................................... 99 4.1 Inledning ...................................... 99 4.2 En blick framåt ................................ 101
4.3 Utlandsberoendet .............................. 4.4 Motiven för utlandssamverkan ................... 4.5 Utrikespolitiska aspekter m.m. ................... 4.6 Utredningens samlade bedömning ................
5 Omställning till civil produktion ..................
6 Regleringen av utlandssamverkan ................. 6.1 Gällande regler och riktlinjer .................... 6.2 Debatt, kritik och kontroll ....................... 6.3 Behövs nya regler och riktlinjer? ................. 6.4 Utformningen av nya riktlinjer m.m ...............
7 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring . 7.1 Samarbetsavtal ................................. 7.2 Kunskapsöverföring ............................
8 Samlat förslag till riktlinjer ......................
9 Övriga frågor .................................. 9.1 Den rådgivande nämndens arbetsformer .......... 9.2 Principer och former för regeringsöverenskommelser 9.3 Revisorskontrollen ............................. 9.4 Finansieringen av KMI:s verksamhet .............
10 Specialmotivering ............................... 10.1 Förslaget till lag om ändring i utförsellagen ....... 10.2 Förslaget till lag om ändring i tillverkningslagen . . .
Reservation .........................................
Bilagor
1 Utredningens direktiv ........................... 2 Företagsekonomiska effekter av svensk vapenexport —— rapport av professor Peter Jennergren ..........
3 Samhällsekonomiska synpunkter på svensk vapenex- port — rapport av professor Lennart Hjalmarsson .
4 Collected Proposals for Guidelines — a translation of Chapter 8 ......................................
SOU 1989:102
104 105 110 112
116
121 121 125 130 133
143 143 150 153 155 155 158 161 162 164 164 167
169
173
179
257
283
SOU 1989:102
Sammanfattning
1 1987 års försvarsbeslut framhöll en enig riksdag att inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel är en för Sverige betydande säkerhetspolitisk tillgång. Samma breda uppslutning före- ligger kring huvudlinjerna i svensk utrikespolitik, däribland att verka för fred och nedrustning. I förlängningen av denna politik ligger en restriktiv inställning till internationell handel med krigsmateriel. Den- na kommer bl.a. till uttryck i ett principiellt förbud mot export av krigs- materiel.
Av utförsellagen följer att export av krigsmateriel inte får ske utan regeringens tillstånd. Det finns också bestämmelser om marknadsfö- ring samt om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter (li- censer) m.m. när det gäller krigsmateriel. Till ledning för regeringens avgöranden finns riktlinjer som har godkänts av riksdagen.
Uppgifter om oegentligheter på vapenexportens område, vilket utretts bl.a. av medborgarkommissionen, har ställt krigsmaterielexpor- ten och försvarsindustrins utlandsverksamhet i övrigt på krigsmateriel- området — av utredningen benämnd utlandssamverkan — under de- batt.
Utredningen har haft tre huvuduppgifter:
Analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvars- industri och denna industris export.
Utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet.
Pröva behovet av ändrade riktlinjer för krigsmaterielexporten.
I kapitel 1—3 ger utredningen en bakgrund till sina närmare övervä- ganden. Dessa redovisas i kapitel 4— 10. Efter att i kapitel 4 och 5 ha funnit att upprätthållandet av en livskraftig inhemsk försvarsindustri förutsätter utlandssamverkan, tar utredningen i kapitel 6 och 7 upp de båda övriga huvudfrågorna. Vi föreslår att avtal med någon utom riket om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel blir till- ståndspliktigt. Vidare föreslås reviderade riktlinjer för utlandssamver—
8 Sammanfattning SOU 1989:102
kan. I kapitel 8 redovisas ett samlat förslag till sådana riktlinjer.
I kapitel 1 återges huvuddragen i utrikes- och försvarspolitiken. Vida- re beskrivs principerna för försvarsplaneringen och försvarets materi- elanskaffning. Därvid berörs försvarets materielverks roll. Verket upp- handlar i princip försvarsmateriel under konkurrens. För närvarande importeras ungefär 15 procent av denna materiel och lika mycket im- porteras av försvarsindustrin. Sveriges självförsörjningsgrad är således förhållandevis hög.
Försvarsanslagen har, räknat i fasta priser, legat still under en femton— årsperiod och uppgår till cirka 28 000 milj. kr. Deras andel av bruttona— tionalprodukten har under samma tid gått ned från 3,3 till 2,5 procent efter att tidigare ha varit ännu högre. En följd av detta har blivit mins- kade beställningar hos försvarsindustrin, de har kommit glesare och gällt kortare serier. Dessa och andra ekonomiska svårigheter för det militära försvaret har lett till att nästa femåriga försvarsbeslut tidigare- lagts. Under 1990 skall den försvarskommitté som nu arbetar avge sina förslag och då bl.a. prioritera de områden i försvarsindustrin där kom- petenser och produktionsresurser skall upprätthållas inom landet.
Under rubriken krigsmaterielexporten ger utredningen i kapitel Zen bakgrund när gäller den svenska tillverkningen och exporten av sådan materiel sedan 1970. Exportandelen har varierat över åren och beror mycket av det genomslag enskilda stora exportaffärer får. Den andel av i Sverige tillverkad krigsmateriel som exporterats ökade under andra hälften av 1970-talet från 25 till 40 procent och har efter en nedgång ökat även under senare år. Något mer än hälften av den inhemska tillverkningen exporterades 1988. Utförseln hade ett värde av 6 150 milj. kr. och svarade därmed för cirka två procent av hela den svenska varuexporten. Under senare årtionden har detta tal flukturerat om- kring en procentenhet, men ökat på grund av exporten till Indien av fälthaubitsar. Utan dessa leveranser, som 1988 utgjorde nära hälften av utförseln, skulle den svenska vapenexporten ha legat på ungefär sam- ma nivå som 1979 och 1980 räknat i fasta priser. Vapen och ammuni- tion, däribland granatgevär, fältartilleri, luftvärnspjäser, robotar, tor- peder och minor, har successivt ökat sin andel av krigsmaterielexpor- tens värde till drygt tre fjärdedelar. En annan produktgrupp, militära flygplan m.m., har minskat sin exportandel sedan l970-talet.
Merparten av den svenska exporten av krigsmateriel under perioden l970—l988 har gått till Västeuropa, men exporten till länder i Asien har, bl.a. till följd av Indienordern, ökat kraftigt under senare år. Ett sextiotal länder har tagit emot export från Sverige 1979—1988; de främsta mottagarländerna under denna period, räknat i fasta priser, är lndien, Norge, Singapore, Malaysia, Jugoslavien, Finland, USA, Stor— britannien, Italien och Förbundsrepubliken Tyskland.
Utredningen konstaterar i kapitel 2 också att även om de flesta län- der som framställer vapen och annan militär utrustning har någon form
___—__1
SOU 1989:102 Sammanfattning 9
av kontroll över försäljningen till andra länder, är en helt rättvisande jämförelse mellan olika länders vapenexportpolitik knappast möjlig. Även om regler är formellt likartade kan nämligen den praktiska till- lämpningen skilja sig åt. Det sammantagna intrycket är emellertid att Sverige har en jämfört med andra länder mer rigorös tillämpning. När det gäller de internationella förhållandena noteras att en tidigare snabb ökning av världshandeln med vissa tyngre vapen har övergått i en mer långsam ökningstakt under 1980-talet. Till detta bidrar bl.a. en ökad efterfrågan på andra vapen och vapensystem än de mest dyrbara, många vapens ökade livslängd samt en alltmer utvecklad försvarsin- dustri i olika länder. Detta för med sig ett ökat inslag av licenstillverk— ning och teknologiöverföring på bekostnad av rena exportaffärer. En allmän trend är också att äldre vapen och vapensystem moderniseras i allt större omfattning. Dessa omständigheter leder till ökad långsiktig- het i utlandssamverkan, t.ex. inom ramen för försvarsindustriellt sam- arbete vid utveckling och produktion.
I kapitel 2 redovisar utredningen vidare huvuddragen i den rådande regleringen och hur den har vuxit fram. Avslutningsvis finns i kapitlet ett avsnitt om folkrättsliga regler och handelspolitiska aspekter när det gäller krigsmaterielexport.
I kapitel 3 ges en orientering om den svenska försvarsindustrin och dess betingelser. Efter en allmän beskrivning av de större försvarsin- dustriföretagen uppmärksammas särskilt internationaliseringen och Utlandsberoendet.
Den snabba utvecklingen av modern högteknologi kännetecknas av höga kostnader och minskande skillnader mellan militär och civil tek- nologi. Högteknologisk kompetens har internationellt alltmer kommit att tillmätas säkerhetspolitisk betydelse. I dag torde endast USA vara självförsörjande vad gäller högteknologi och därmed också försvars- teknologi. Övriga nationer — även Sverige — är för sin teknologiför- sörjning hänvisade till olika former av internationellt samarbete. Sats- ningen på olika civila och militära utvecklingsprogram främst mellan olika europeiska länder är ett uttryck för detta. En förutsättning för deltagande i sådant samarbete är att varje part förmår tillföra kompe- tens som bedöms som viktig för samarbetet som helhet.
Behovet av teknologiförsörjning är en viktig orsak till internationali- seringen inom den högteknologiska industrin. Andra motiv är delad risktagning och ökad produktionsbas för komplicerade och kostnads- krävande projekt.
Internationellt sett knyts därmed export och annan samverkan samt import samman i olika gemensamma projekt i växande grad, såväl inom militära som civila teknik- och produktområden. Den svenska försvarsindustrins import av kunskap, komponenter och delsystem blir därmed i ökande grad beroende av dess utlandssamverkan. Sverige är nettoimportör inom aktuella tekniska områden.
10 Sammanfattning SOU 1989:102
Försvarsindustrin är beroende av kvalificerade utländska underleve- rantörer för sin försörjning med olika komponenter och delsystem. Totalt sett är dock försvarsindustrin inte mer importberoende än verk- stadsindustrin i allmänhet.
Det totala importinnehållet i det svenska försvarets upphandling är alltså cirka 30 procent. Därav är hälften försvarets direkta upphandling hos utländska leverantörer, medan lika mycket upphandlas av för- svarsindustrin hos underleverantörer utomlands. Industrins störste le- verantör är USA, som svarar för knappt hälften av den svenska impor- ten, följt av de europeiska NATO-länderna. Från de nordiska länderna kommer endast en mindre del. För flygplans- och elektronikområdena gäller höga importandelar främst från USA. Importen inom områdena vapen och ammunition har däremot en europeisk prägel.
Exporten har stor betydelse för företagen inom vapen—, ammuni— tions-- och elektronikområdena. Dessa företag exporterar mellan hälf- ten och två tredjedelar av produktionen av krigsmateriel. Inom far- tygs-, fordons- och flygplansområdena gäller väsentligt lägre exportan- delar. Huvuddelen av exporten går till utländska försvarsmyndigheter, men en viss del är underleveranser till utländsk industri.
Den undersökning utredningen genomfört av samarbetsavtal som ingåtts under senare år mellan svenska och utländska försvarsindustri- företag ger vid handen att antalet har ökat kraftigt sedan början av 1980-talet. Företagen som tillverkar vapen och ammunition svarar för de flesta avtalen. Samarbetspartnerna finns främst i Västeuropa. Också amerikanska företag spelar en stor roll.
Den helt övervägande delen av avtalen gäller gemensam utveckling. Tillverkning och marknadsföring i gemensamma former har också be- tydelse, företagen uppger att drygt hälften av avtalen syftar till att öka försäljningen. Det förekommer också att ett annat lands regering ställer krav på samarbete för att det svenska företaget skall få leverera materi- el. 1 andra fall har brist på kunnande eller kapacitet eller möjligheten till kostnadsbesparingar varit en drivfjäder för det svenska företaget. I några fall har också svenska myndigheter krävt att en utländsk leveran- tör skall samarbeta med en svensk tillverkare.
I kapitel4ger utredningen sin syn på försvarsindustrins utlandssam- verkan. Vi konstaterar att Sverige har en särskilt för en liten nation avancerad krigsmaterielindustri. Dess verksamhet kommer i blick- punkten i tider av minskade resurser för det militära försvaret och dess materielanskaffning.
Den inhemska försvarsindustrin omfattar flertalet materielområden. Olika faktorer, främst kostnadsökningar, teknisk utveckling och inter- nationell specialisering, har emellertid successivt lett till ändrade för- hållanden. Försvarsindustrin synes stå inför anpassningar och struk- turförändringar, där inriktningen av nästa försvarsbeslut blir avgöran- de. Utredningen avstår från att föregripa 1988 års försvarskommittés
SOU 1989:102 ' Sammanfattning
arbete, men anser att — vilken bredd och volym den inhemska försvars- industrin än kommer att få — den bibehåller en viktig säkerhetspolitisk roll för Sverige. Här kan särskilt nämnas elektronikindustrin, ammuni- tionsindustrin och erforderliga underhållsresurser. Vidare är det ange- läget att den svenska försvarsindustrin åtminstone på några områden kan behålla en så hög nivå att den är intressant som samarbetspartner internationellt; därigenom ökar möjligheterna att delta i det internatio- nella teknikutbytet.
Även om utlandsberoendet till följd av såväl teknisk nödvändighet som medvetna val med hänsyn till kostnader tenderar att öka, är det avgörande att hålla beroendet under kontroll och att självständigt kun- na säkerställa att materielen fungerar i krig och krislägen. Särskilt på elektronikens område är få länder oberoende av omvärlden.
Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins utlandssamverkan går en- ligt utredningens mening inte att förena med kravet på en livskraftig sådan industri. Motiven för utlandssamverkan står främst att finna i behovet av kompetens och kapacitet inom landet att utveckla och till- verka materiel för det svenska försvaret. Den svenska försvarsindu- strins konkurrensförmåga, sådan den kommer till uttryck i viss export i internationell konkurrens, är vidare en positiv faktor vid bedömningen utomlands av den svenska försvarsförmågan.
På grundval av två rapporter, utarbetade av särskilt förordnade ex- perter, kan utredningen konstatera att såväl det samhällsekonomiska värdet av krigsmaterielexport som kostnaderna för att begränsa denna export svårligen kan beräknas. Exporten ger emellertid ett täckningsbi- drag till upprätthållandet av försvarsindustrin. Detta belopp var 1987 i storleksordningen 2 500 milj. kr. Det avgörande är dock att denna in- dustri har kontinuerlig beläggning genom att svackorna mellan det svenska försvarets utvecklings- och produktionsuppdrag fylls ut. I det- ta sammanhang har utredningen också uttalat att det är angeläget att en översyn av systemet med royalties fullföljs. Utredningen, som finner att konsekvensen av att avstå från vapenexport är att betydande delar av krigsmaterielindustrin läggs ned, vill framhålla att motivet för att beva- ra försvarsindustrin är säkerhetspolitiskt, inte ekonomiskt.
Med stöd av rapportering från Sveriges utlandsmyndigheter bedö- mer utredningen att volymen, inriktningen och arten hos den svenska krigsmaterielexporten inte i sig är sådan att trovärdigheten i den svens- ka utrikespolitiken sätts i fråga på grund av denna export. Förekomsten av en självständig svensk försvarsindustri med förmåga att ta fram komplicerade vapensystem som stridsflygplan och ubåtar har snarare förstärkt intrycket av beslutsamhet att fullfölja neutralitetspolitiken. Tanken att utlandssamverkan när det gäller krigsmateriel skulle skada den svenska utrikespolitikens strävan att aktivt verka för internationel- la överenskommelser om fred och nedrustning bekräftas inte heller av erfarenheterna.
12 Sammanfattning ' SOU 1989 : 102
Utredningen ansluter sig till den av bl.a. medborgarkommissionen framförda uppfattningen att försvarsindustriell utlandssamverkan inte kan tillåtas med mindre den tillgodoser väsentliga försvarspolitiska mål och samtidigt står i samklang med de utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn. En av restriktivitet och om- sorg om det egna oberoendet betingad export m.m. av krigsmateriel omfattas av omvärldens respekt och förståelse. Under betoning av de utrikespolitiska skäl som allmänt sett talar för restriktivitet vid vapen- export vill utredningen därför slå fast att med en återhållsam syn på sådan utlandssamverkan denna står i överensstämmelse med Sveriges utrikespolitik. Däremot får den inte motiveras med sysselsättningsskäl eller andra ekonomiska skäl utan säkerhetspolitisk grund. Det principi- ella förbudet mot export av krigsmateriel är i sig ett ställningstagande som dels ger uttryck åt en grundsyn, dels ger möjlighet att utöva en ingående kontroll.
En reglerad och noga övervakad handel med vapen av Sveriges mo- dell står således enligt utredningens mening inte i strid med Sveriges freds- och nedrustningspolitik. Den export och den utlandssamverkan i övrigt som är nödvändig ger upphov till en skenbar motsägelse mellan olika inslag i Sveriges säkerhets- och utrikespolitik. Detta, som ibland uppfattas som ett moraliskt dilemma, löses emellertid inte om Sverige skulle gå över till import i stället för att så långt som möjligt inom landet tillverka sin krigsmateriel. Enligt utredningens mening ger den nuva- rande regleringen en i huvudsak tillfredsställande balans mellan olika hänsyn. Detta utesluter inte ytterligare kontroll, t.ex. av samarbete.
För att underlätta för Sverige att föra en restriktiv vapenexportpoli- tik bör den krigsmaterieltillverkande industrin inte vara större än vad som är säkerhets- och försvarspolitiskt motiverat. Det är en del av för- svarskommitténs uppdrag att ange de kompetenser och produktionsre- surser som på sikt bör finnas inom landet. För utredningens del finns det dock skäl stryka under vikten av att resurserna för utveckling och tillverkning anpassas till försvarsmaktens behov. Någon utveckling och tillverkning enbart inriktad på utländska marknader bör således inte förekomma och verksamheten skall i övrigt främja den tekniska utveckling som kan nyttiggöras för vår försvarsförmåga. Av detta följer att försvarets utvecklingsuppdrag och seriebeställningar hos försvars- industrin är en regulator för verksamhetens storlek. De prioriteringar som görs av den sittande försvarskommittén kan komma att leda till en minskning av den nuvarande kapaciteten.
Vad angår möjligheterna att främst geografiskt begränsa vapenex- porten — varvid Norden och neutrala stater i Europa nämnts särskilt — har utredningen funnit att denna tanke inte är realiserbar. Det finns två skäl för detta. Det ena är dessa länders utom för vissa materielslag begränsade import från Sverige, det andra att de inte kan tillföra oss all den teknik och det kunnande som vi behöver. Mer omfattande ytterli-
SOU 1989:102 Sammanfattning 13
gare restriktioner för försvarsindustrins utlandssamverkan bör övervä- gas endast om kravet på upprätthållandet av en livskraftig inhemsk sådan industri ändras i grunden.
Beträffande den internationella bilden kan noteras att vapenhandeln för närvarande är köparens marknad. Det minskade utrymmet för mili- tär materiel i många avancerade industriländers budgetar är en orsak, importländernas ökade benägenhet att få till stånd egen produktion en annan. Vidare har ett flertal länder etablerat sig som exportörer av den inte mest kvalificerade men samtidigt av många importländer efterfrå- gade krigsmaterielen. För Sveriges del kan detta leda till minskad ex- port av annat än tekniskt avancerad krigsmateriel. Där styr i sin tur ökade kostnader och behov av utländsk teknik utvecklingen mot sam- arbete med andra framstående industrinationer. Dessa omständigheter och en därav förändrad struktur på den inhemska försvarsindustrin kommer enligt utredningens åsikt sammantaget att föra med sig för- ändringar av Sveriges vapenexport, bl.a. genom att den får ett ökat inslag av internationellt samarbete och annat kunskapsutbyte.
Vad gäller frågan om omställning av försvarsindustrin till civil pro- duktion konstaterar utredningen i kapitel 5 att den från sina utgångs- punkter inte har anledning att närmare diskutera en fullständig ned- läggning av försvarsindustrin, dvs. en permanent omställning. Utred- ningen har vidare funnit att — med hänsyn till försvarsindustrins sär- drag —- minskad produktion som följd av variationer i det svenska försvarets upphandling eller bortfall av export endast i begränsad män kan mötas genom alternativ civil produktion.
Ett företag i försvarsindustrin som till följd av minskande beställ- ningar måste säga upp anställda möter i stort samma problem som företag i andra branscher när motsvarande situation inträffar. Utred— ningen vill dock understryka att staten, som ende inhemske köpare och som tillståndsgivare när det gäller utlandssamverkan, har ett särskilt ansvar för utvecklingen inom försvarsindustrin, bl.a. vad gäller syssel- sättningen. Staten måste därför ha god beredskap att gå in med tillräck- ligt omfattande åtgärder om sysselsättningsproblem skulle uppstå. De medel som kommer i fråga är enligt utredningens mening de som man traditionellt förfogar över genom arbetsmarknads-, utbildnings-, in- dustri- och regionalpolitiken. Utredningen ställer sig således inte bak- om tanken på att söka få till stånd en omställning av försvarsindustrin på administrativ väg genom t.ex. omställningsfonder.
I kapitel 6diskuteras bl.a. riktlinjesystemet. Här kan erinras om att det generella förbudet mot krigsmaterielexport, med en dispensbefo— genhet för regeringen, infördes 1918 samt att principerna för vapenex- port i sina huvuddrag har varit oförändrade sedan de redovisades vid mitten av 1950-talet. Som en följd av tidigare översyner har riksdagen medverkat dels 1971 genom att godkänna av regeringen förordade rikt- linjer till ledning vid avgöranden i utförselärenden, dels 1982 då förbu-
14 Sammanfattning SOU 1989:102
det lagfästes och regleringen utsträcktes att bl.a. omfatta licenser, dels 1988 då en ny utförsellag antogs samt kontrollen över utlandssamver- kan utvidgades.
Utredningen konstaterar att såväl själva riktlinjerna och enskildhe- ter däri som tillämpningen av riktlinjerna har diskuterats i olika sam- manhang. Export av krigsmateriel aktualiserar ofta principiella pro- blem och tillståndsprövningen är en grannlaga uppgift. Det kan bl.a. erinras om att medborgarkommissionen har haft kritiska synpunkter på riktlinjerna och deras tillämpning. Riktlinjernas sakliga innehåll är i sina grunddrag detsamma som 1971 — då endast utförsel av krigsmate- rielvaror var reglerad — med påbyggnader 1982 och 1988. Det är därför naturligt att se över riktlinjerna.
Enligt utredningens mening har inte riktlinjerna helt anpassats till utvecklingen och de motsvarar därför inte dagens krav. Utredningen instämmer i medborgarkommissionens åsikt att riktlinjerna och deras tillämpning har fört med sig trovärdighets- och informationsproblem. Innebörden av riktlinjerna har i den inhemska debatten inte klargjorts med erforderlig tydlighet. Detta har gett upphov till oklarheter och misstro, vilket tillsammans med ”vapenaffärer” har skapat en atmosfär där det blivit lätt att angripa vapenexporten som sådan. I debatten har därvid väsentliga säkerhetspolitiska mål och den likaledes allmänt om- fattade försvarspolitikens intressen kommit i bakgrunden.
I den inhemska debatten har -— som medborgarkommissionen också varit inne på — motsatsförhållandet mellan förbudet mot vapenexport samt en av säkerhets- och försvarspolitiska skäl betingad export, åter- hållen av utrikespolitiska hänsyn, uppfattats som präglat av dubbelmo- ral och hyckleri. Det beror enligt utredningens mening till stor del på att förbudet och de återhållande delarna av de utrikespolitiska aspekterna har setts isolerat. Eftersom export och övrig samverkan inte kan undva- ras finns enligt utredningens mening fog för att i debatten också ge plats för motiven för en säkerhets- och försvarspolitiskt betingad utlands- samverkan på krigsmaterielområdet.
Det har i utredningens arbete inte funnits skäl att närmare diskutera om det finns anledning att upphäva det hävdvunna generella förbudet mot vapenexport. Den modell som är gängse i många andra länder och som bäst tillgodoser intresset av en kontrollerad vapenhandel är, som nu, ett lagfäst förbud med en dispensbefogenhet. På grund av regerings- formens bestämmelser kan inte riksdagen besluta i utförselärenden. Dessa bör avgöras av regeringen under sedvanligt konstitutionellt an- svar.
Det är angeläget ett den valda regleringen tillgodoser två viktiga anspråk. Det ena är att regeringens ansvar görs tydligt. Det andra är att motiven och f örutsättningarna för att ge dispenser är klarlagda så långt det går. Detta skall inte bara tjäna som ledning för regeringens beslut utan även rikta sig till bedömare inom och utom landet. Det måste
SOU 1989 : 102 Sammanfattning 15
därför finnas kriterier för när dispens kan meddelas. Utredningen har till en början haft att överväga om dessa kriterier skall lagfästas eller inte.
För lagfästa kriterier talar enligt medborgarkommissionen att de än- nars inte är rättsligt sett bindande, utan endast uttalanden i en proposi- tion, om än godtagna av riksdagen. Vidare framhålls särskilt att sådana riktlinjer ofta uppfattas som lagregler. Även om s.k. lagstiftning genom motivuttalanden kan kritiseras i andra sammanhang, gör sig enligt ut- redningens mening här andra skäl gällande med större styrka. För det första är i detta fall uppenbart regeringens politiska ansvar av mer avgörande betydelse än det juridiska ansvaret. En strävan bör, som nämnts, vara att göra regeringens politiska ansvar tydligare. Vidare skulle i författning reglerade undantag bli upphöjda till norm, vilket åter kan uppfattas som en rätt att få köpa vapen enligt undantaget. Det måste framhållas att inget land kan åberopa riktlinjerna för att kräva rätt att importera från elleri övrigt samverka med Sverige på krigsmate- rielområdet.
Utredningen har således stannat för att den nuvarande principen med ett lagfäst förbud, kompletterat med riktlinjer, bör bestå. Det bör vara regeringens ansvar att med två övergripande kriterier som grund — dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svens- ka försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säker- hetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med princi- perna och målen för Sveriges utrikespolitik — göra en totalbedömning i enskilda ärenden. Genom överläggningar med Utrikesnämnden och samråd med den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor kan underlaget för att ta ställning breddas. Det är enligt vår mening av särskild vikt att regeringen — dock under beaktande av den sekretess som måste gälla — i de fall då utlandssamverkan kommer upp till allmän debatt söker göra klart de motiv som finns bakom dess ställ- ningstaganden. Regeringen kan därigenom inte minst inom landet skänka stadga åt en på de nämnda två huvudkriterierna grundad vapen- exportpolitik. Samtidigt som det är av vikt med stadga i vapenexport- politiken skall emellertid riktlinjerna kunna tillämpas i situationer som inte kan förutses fullt ut i dag. De kan därför inte vara alltför detaljera- de.
Utredningen vill stryka under några av de generella förutsättningar som bör gälla för utförsel av krigsmateriel. För det första skall den avse en stat, statlig myndighet eller av mottagarlandet godtagen mottagare. För det andra skall så långt det är möjligt, genom s.k. slutanvändarin- tyg eller på annat sätt, skapas visshet om att det är mottagarlandets egna behov som skall tillgodoses. För det tredje skall utlandssamverkan och efterlevnaden av bestämmelserna även i övrigt vara noggrant kon- trollerad.
Utredningen vill också stryka under att utlandssamverkan inte bör få
16 Sammanfattning SOU 1989:102
äga rum med mindre den främjar Sveriges försvarsförmåga och våra säkerhetspolitiska intressen. Utgångspunkten för den inhemska krigs- materielindustrin måste vara att den är anpassad efter det svenska för- svarets behov.
Utredningen förslår att de för regeringen folkrättsligt bindande ovill- korliga hindren — internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd och folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig, dvs. Haagkonventionerna från 1907 — består oförändrade. Även de s.k. villkorliga hindren kvarstår, dock med en annan utformning av det hinder som beror av att mänskliga rättigheter kränks. Eftersom nya åtaganden kan skapa bindningar för lång tid betonar utredningen sär- skilt betydelsen av försiktighet när fråga uppkommer om att inleda samverkan med ett nytt land.
De två huvudkriterierna ger, tillsammans med de ovillkorliga och villkorliga hindren, den restriktiva prövningen av nya mottagarländer samt den förväntade utvecklingen när det gäller utlandssamverkans art och inriktning, en ram för regeringens prövning. Det finns anledning erinra om att något hinder inte möter för regeringen att tillämpa riktlin- jerna på ett än mer restriktivt sätt.
Riktlinjerna bör, som för närvarande, också innehålla uttalanden till ledning i ärenden om utförsel som har samband med tidigare leveran- ser, t.ex. reservdelar, och om återkallelse av utförseltillstånd. Vidare bör det anges att en stat, som trots ett åtagande gentemot den svenska regeringen har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel, i princip inte vidare skall komma i fråga som mottagare av sådan materiel från Sverige.
De av utredningen förordade riktlinjerna skall, förutom för tillstånd till utförsel, i tillämpliga delar tjäna till ledning också vid andra övervä- ganden enligt utförsellagen. Vad särskilt angår avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel (samarbets- avtal) som inte uteslutande avser import till Sverige föreslår utredning- en i kapitel 7 en underrättelse- och en tillståndsplikt. Om ett sådant avtal förutsätter export från samarbetslandet skall huvudprincipen vara att det inte får ske i strid med riktlinjerna. Undantag kan dock göras i den mån svensk materiel endast ingår i ringa omfattning eller i övrigt inte är ägnad att påverka slutproduktens egenskap av utländsk. Föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd och är det en förutsättning från motpartens sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omständigheterna export till tredje land även i övrigt medges inom ramen för samarbetslandets ex- portregler. När det gäller mer omfattande och för Sverige viktigare samarbete bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan Sverige och samarbetslandet. Innan överenskommelsen ingås bör utrikes- nämnden höras.
Ett samlat förslag till riktlinjer finns i kapitel 8.
SOU 1989:102 Sammanfattning
[kapitel 7 tar utredningen också upp frågan om att ytterligare reglera olika former av kunskapsöverföring till andra länder. Flera skäl talar emot detta. En komplettering av reglerna skulle visserligen göra lag- stiftningen mer heltäckande, men möjligheterna att kringgå dem vore betydande. Det gäller här framför allt att avgränsa ett straffbart områ- de. Detta låter sig inte utan vidare göra med erforderlig klarhet, vartill kommer att ett fullständigt kontrollsystem lätt kan överskrida vad som normalt kan accepteras i en rättsstat. Utredningen har också övervägt dels ett förbud för vissa tillverkare eller personer att t.ex. sälja konsult- tjänster, dels ett förbud som gäller viss teknik. Även mot sådana förslag kan resas enahanda invändningar. Alternativet att reglera all export av högteknologi som har strategisk betydelse, således inte bara försvars- teknologi, skulle innebära en reglering som faller utanför utredningens ram. Utredningen avstår från att föreslå att kunskapsöverföring under- kastas ytterligare reglering.
1kapitel9 tas fyra olika frågor upp, nämligen den rådgivande nämn- dens arbetsformer, principer och former för regeringsöverenskommel- ser, revisorernas uppgifter enligt utförsellagen samt krigsmaterielin- spektionens finansiering.
Utredningen lämnar en redogörelse för den rådgivande nämndens rutiner och arbetsformer, vilka förändrades för något år sedan. Vi konstaterar att nämndens verksamhet tillgodoser intresset av en bred politisk förankring av besluten om vapenexport. Med det nya arbets- sättet har nämnden kunnat fungera mer effektivt och dess ställningsta- ganden har fått ökad tyngd. Även om regeringen har ansvaret för beslu- ten i utförselärenden har enligt utredningens mening nämnden en bety- delsefull uppgift när det gäller samråd och för att främja insyn.
Regeringsöverenskommelser kan vara ett sätt att skänka stadga och klarhet åt mellanhavanden i samband med t.ex. långtgående försvars- industriellt samarbete, export m.m. för första gången till ett land och i andra mer särpräglade situationer. Det finns, utöver vad som följer av regeringsformen, särskilda skäl att när det gäller för vapenexportpoliti- ken viktiga frågor hålla Utrikesnämnden underrättad och överlägga med den.
1988 fick revisorer i bl.a. krigsmaterielexporterande företag en infor- mationsplikt, nämligen att fästa regeringens uppmärksamhet på an- märkning i en revisionsberättelse i fråga om efterlevnaden av utförsel- lagens bestämmelser. Utredningen anser att syftet med regeln i än hög- re grad skulle tillgodoses om dessa revisorer alltid delger regeringen sina revisionsberättelser, således även när de inte innehåller någon an- märkning av angivet slag, och föreslår därför en sådan bestämmelse.
KMI:s verksamhet finansieras främst genom särskilda avgifter från dem som har tillstånd att tillverka krigsmateriel, oavsett om de exporte- rar den eller inte. Utförselärenden tar emellertid i anspråk huvuddelen av inspektionens resurser. Till detta kommer att det enligt utredningens
2—SOU 1989:102
18 Sammanfattning SOU 1989:102
mening inte får finnas utrymme för misstankar om att inspektionen inte är oväldig. På grund härav — och med hänsyn till vikten av såväl tillsy— nen enligt tillverkningslagen som inspektionens mest omfattande upp- gift, den grannlaga och från många synpunkter politiskt känsliga be- redningen av regeringens avgöranden i utförselärenden -— anser utred- ningen att kostnaderna, till den del de måttliga expeditionsavgifterna inte förslår, i princip borde finansieras över budgeten.
_ —4____ ...—g..: wm____——____———_.—_._
SOU 1989:102
Summary*
In the five-year 1987 Appropriation Decision on Defence, the Swedish Parliament unanimously decided that national capacity to develop, produce and maintain defence equipment is an important asset for the Swedish security policy. The main goals of Swedish foreign policy, including the promotion of peace and disarmament, have met with the same broad support. A restrictive attitude towards international arms trading is in accordance with this policy. This attitude is expressed i.a. in terms of a ban in principle on arms exports.
lt follows from the Exportation of Military Equipment Act (utförsellagen) that arms cannot be exported without the permission of the Government. There are also rules on the marketing of arms, and the granting or transfer of production rights (licences) etc. for arms. Government decisions follow guidelines accepted by Parliament.
Information on alleged irregularities in the field of arms exports, investigated i.a. by the Civil Commission (medborgarkommissionen), appointed by the Government, has resulted in a public debate about exports of arms and international activities of the defence industry in the arms field in general. This Committee uses the term foreign cooperation to describe such exports and other international activities.
The Committee has had three main tasks:
To analyse the relationship between a continuously viable Swedish defence industry and its exports.
To investigate the consequences of and the conditions for foreign industrial cooperation in the defence sector.
To evaluate the need for changes in the guidelines for the exportation of arms.
Chapters 1—3 contain a background to the deliberations of the Com- mittee. These are presented in Chapters 4— 10. The Committee con-
* For a summary in English of the Appendices 2 and 3, see pages 244 and 281, respec- tively. A translation ofthe guidelines presented in Chapter 8 is included in Appendix 4, page 283.
20 Summary
SOU 1989:102
cludes in Chapters 4 and 5 that maintaining a viable national defence industry presupposes foreign cooperation, and deals with the remain- ing two main issues in Chapter 6. The Committee proposes that agree- ments on joint development and production of arms with a foreign partner require permission from the Government. In addition, revised guidelines for foreign cooperation are proposed. Chapter 8 contains proposals for guidelines.
Chapter ] presents the main elements of Swedish foreign and defence policy, as well as the principles for defence planning and materiel pro- curement. The role ofthe Defence Materiel Administration is discussed in this context. The Administration procures equipment for the defence forces, principally in free competition. At present about 15 per cent of this equipment is imported by the Administration and another 15 per cent is imported by the defence industry in the form of subsystems and components. Consequently, Sweden has a comparatively high degree of self-sufficiency.
Defence appropriations, which have been unchanged, in constant prices, over a period of fifteen years, amount to about MSEK 28 000. Expressed as a share of the gross national product, they have fallen over this period from 3.3 to 2.5 per cent — previously this share was even higher. As a consequence, order stocks for the defence industry have been falling due to less frequent orders and shorter production runs. These and other economic difficulties faced by the Swedish defence authorities have led to the next five-year defence decision being brought forward. In 1990 the Parliamentary Defence Committee will submit the proposals it is currently drafting and i.a. single out those branches of the defence industry in which domestic competence and production capacity are to be maintained.
Under the heading Arms Exports, Chapter 2 provides a background regarding arms production and exports since 1970. The export propor- tion has varied over the years, depending to a large extent on the effect of particular major deals. The proportion of Swedish arms production exported increased during the second half of the 1970”s from 25 to 40 per cent and after a decline has again risen in recent years. Rather more than half of domestic production was exported in 1988. These exports had a value of MSEK 6 150, accounting for about two per cent of total Swedish exports of goods. In recent decades, this figure has fluctuated around one per cent, but has increased due to the export of field howitzers to India. Without these deliveries, which in 1988 accounted for almost fifty per cent of the total, Swedish arms exports would have been at approximately the same level as in 1979 and 1980, calculated in fixed prices. Weapons and ammunition, including anti-tank weapons, field artillery, anti-aircraft guns, missiles, torpedoes, and mines have gradually increased their share of the value of arms exports to rather more than three quarters. Since the l970's, there has been a reduction in
SOU 1989:102
the export proportion for another group of products, i.e. military air- craft, etc.
The major share of Swedish arms exports during the period 1970— 1988 has been dispatched to Western Europe, but exports to Asian countries have increased substantially in more recent years, i.a. as a consequence of the Indian deal. About 60 countries have taken deliv- eries from Sweden 1979—1988, the major recipient countries during this period being India, Norway, Singapore, Malaysia, Yugoslavia, Finland, the U.S., Great Britain, Italy, and the Federal Republic of Germany.
The Committee finds in Chapter 2 that it is impossible to make a meaningful and correct comparison between the arms export policies of different countries, although most countries producing weapons and other military equipment have some form of control of sales to other countries. Even if, formally, the rules are similar, practical application can differ. However, the general impression is that Sweden applies the rules more stringently than other countries. With regard to the interna- tional situation, it is noted that a previuos rapid increase in world trade in certain types of heavier weapons has been replaced by a slower rate ofincrease in the l980's. Contributing to this is, i.a., a growth in demand for weapons and weapons systems other than the most expensive, the extended life span of many weapons, and an increasingly developed defence industry in a number of countries. This results in an increase in manufacture under licence and technology transfer at the expense of pure export deals. It is also a general trend that old weapons and weapons systems are modernised to a greater extent. These circum- stances result in an extended time scale in foreign cooperation, e.g. with regard to industrial cooperation in development and production.
In Chapter 2, as a background, the Committee also presents the prin- cipal features of the present export regulations and how they have developed. Finally, Chapter 2 contains a section about international law and aspects of trade policy with regard to arms exports. Chapter 3 contains some information about the Swedish defence in- dustry and its situation. After a general description of the major de- fence industry companies, special attention is directed at interna- tionalisation and foreign dependence.
The rapid development of modern high technology is characterized by high costs and diminishing differences between military and civilian technology. Internationally, strategic significance has been in- creasingly attached to high technology competence. Today, only the U.S. appears to be self-sufficient in high technology, and hence in de- fence technology. Other nations — including Sweden — enter into various forms of cooperation to get the required technology. The emphasis on different civilian and military development programmes, involving cooperation between various European countries, is an ex-
Summary 21
22 Summary
SOU 1989:102
pression of this development. A prerequisite for participation in such cooperation is that each member has the capability of introducing the additional competence considered to be required for the cooperative effort as a whole.
The need to secure the supply of high technology is an important reason for internationalisation within high technology industry. Other motives are risk-sharing and a larger production base for complicated and costly projects.
Internationally, exports and other forms of cooperation, and also imports, are increasingly linked in differentjoint projects, both in mili— tary and civilian fields of technology and as regards products. Conse- quently, the Swedish defence industry*s access to imports of know- how, components and subsystems are becoming increasingly depen- dent on participation in international cooperation. Sweden is a net importer in the relevant technical fields.
The defence industry depends on competent and skilled foreign sub- contractors to provide it with various components and subsystems. However, in total the defence industry is no more dependent on im- ports than manufacturing industry in general.
The total import content in purchases by the Swedish armed forces is about 30 per cent. The direct purchases by the armed forces from foreign suppliers account for half of this figure, whereas the other half is purchased by the defence industry from its subcontractors abroad. The largest supplier to the industry is the U.S. with slightly less than half of the Swedish imports, followed by the European NATO countries. Only a small proportion of imports originates in the Nordic countries. The aircraft and electronics fields have high import shares, primarily from the U.S. Imports in the weapons and ammunition fields, however, are largely European.
Exports are important for the companies in the areas of weapons, ammunition, and electronics. Broadly speaking, these manufacturers export between half and two thirds of their arms production. The ex- port share is considerably lower for naval vessels, vehicles, and aircraft. Most products are exported to foreign armed forces, but a certain pro- portion consists of deliveries to foreign companies.
The investigation this Committee has conducted concerning agree- ments on cooperation between Swedish and foreign defence contrac- tors shows that their number has increased substantially since the early 1980”s. Firms producing weapons and ammunition account for most of the agreements. The cooperation partners are primarily to be found in Western Europe, but American firms play a major part as well.
The absolutely predominant share of the agreements involves joint development. Joint production and marketing are important as well, firms claiming that more than half of the agreements are aimed at in- creasing sales. Foreign governments often demand cooperation in ex-
SOU 1989:102
change for inviting a Swedish firm to participate in deliveries. In other cases, lack of know-how or capacity, or potential for cost reductions has been a major reason for cooperation. In some cases, the Swedish authorities have required a foreign supplier to cooperate with a Swedish producer.
ln Chapter 4 the Committee presents its view of defence industry foreign cooperation. Although a small nation, Sweden has an advanced arms industry. Interest is focused on its activities at times when resources for military defence and its purchases of equipment are diminishing.
The national defence industry covers most of the various equipment fields. A number of factors, mainly cost increases, technical develop- ment, and international Specialisation, have gradually changed the conditions, however. Apparently the defence industry is facing adapta- tion and structural changes, with the next parliamentary defence deci- sion playing a decisive role. The Committee refrains from anticipating the work of the 1988 Defence Committee, but holds the view that whatever the range and volume of future Swedish defence industry production, the industry will continue to be important in Sweden's security policy. The electronics industry, the ammunition industry, and resources for essential maintenance should be especially mentioned in this context. Furthermore, it is important that the Swedish defence in— dustry can maintain sufficient volume and standards, at least in some fields, to make it an interesting partner in international cooperation, thus increasing its potential for participation in international ex- changes of technology.
The more foreign dependence increases as a result of technical necessity and of concious choice as regards costs, the more important it becomes to keep this dependence under control and to independently secure the functioning ofthe equipment in time of war and crisis. In the field of electronics, especially, few countries are independent.
The Committee finds that totally breaking off the international cooperation by the Swedish defence industry would not be consistent with the requirement of viability for the industry. The reasons for foreign cooperation are mainly to be found in the domestic need for competence and the capacity to develop and produce the equipment demanded by the Swedish defence forces. Furthermore, the com- petitiveness of the defence industry, as demonstrated by exports in international competition, is a positive factor when foreign countries assess Swedish defence capability.
Basing its statement on two reports by specially appointed economics experts, the Committee finds that the economic value to society of arms exports, and the cost of reducing these exports can hardly be estimated. However, exports do contribute to the defence industry. For 1987 the value of this *contribution effect” is calculated at
Summary 23
24 Summary
SOU 1989:102
approximately MSEK 2 500. The decisive importance of exports, however, is that they help to fill gaps between orders for development and production from the Swedish defence authorities and thus help to create a steady work-load. In this connection, the Committee also stresses the importance of completing a rewiev of the royalty system. Finding that abstaining from arms exports will result in the closing down of a considerable part of the defence industry, the Committee stresses that the motive for preserving the defence industry is a matter of security policy considerations and not economic deliberations.
It is the view of the Committee, based on reports from Swedish em- bassies abroad, that the volume, direction, and character of Swedish arms exports do not in themselves damage the credibility of Swedish foreign policy. The existence of an independent Swedish defence in- dustry, capable of producing complex weapons systems such as fighter aircraft and submarines, has reinforced the impression of decisiveness in carrying out a policy of neutrality. Furthermore, the argument that foreign cooperation in the arms field could damage the Swedish foreign policy for international agreements on peace and disarmament is not confirmed by experience.
The Committee shares the view of the Civil Commission that foreign cooperation by the defence industry cannot be allowed unless it satisfies important defence policy goals and, at the same time, is in accord with the foreign policy goals incorporated in a total view of security policy. Exports, etc. of arms, conditioned by restraint and care for our independence, are viewed with respect and understanding abroad. Consequently, while emphasizing such foreign policy grounds that generally favour restraint With regard to arms exports, the Commit- tee establishes that foreign cooperation, restrictively regarded, is con- sistent with the foreign policy of Sweden. On the other hand, foreign cooperation must not be justified for reasons of employment or other economic considerations not connected with security policy. The ban in principle on arms exports is in itselfa stand which partly expresses a fundamental view, and which partly allows the possibility of strict con- trol.
Consequently, a regulated and strictly supervised arms trade as car- ried out by Sweden is not in conflict with the Swedish policy for peace and disarmament, in the view ofthis Committee. The necessary exports and other kinds of foreign cooperation give rise to an apparent con- tradiction between different components in the security and foreign policy of Sweden. This apparent contradiction, which is sometimes regarded as a moral dilemma, would not be solved, however, should Sweden choose to import its arms instead of producing them nationally as far as possible. According to the view of this Committee, the present rules and regulations on the whole provide a satisfactory balance be- tween various considerations. But this does not exclude further controls
SOU 1989:102
on international industrial cooperation for instance.
In order to make it easier for Sweden to pursue a restrictive arms export policy, the arms producing industry should not be larger than is called for by security and defence policy. The 1988 Defence Committee is to propose the competence and production resources which are to be maintained nationally in the long term. However, as far as this Com- mittee is concerned, there is reason to emphasize the importance of matching resources for development and production to the needs ofthe Swedish armed forces. Development and production solely for foreign markets should not be pursued and the activities of the defence industry should, moreover, promote technical development that can be of use to our defence capability. It follows that orders placed with the defence industry by the Swedish armed forces for development and production are a regulator with regard to the extent of the industry”s activities. The priorities established by the Defence Committee may lead to a reduc- tion in present capacity.
Concerning the possibilities to limit arms exports, mainly geo- graphically — with special mention ofthe Nordic and neutral countries in Europe — the Committee has found that this idea cannot be realised. There are two reasons, one being the limited imports to these countries from Sweden, except for certain types of equipment, and the other that they cannot supply us with all the technology and knowledge we need. More extensive further restrictions on the foreign cooperation of the defence industry should be considered only ifthe requirement of main- taining a viable national such industry were to change fundamentally.
With regard to the international scene, it can be noted that the arms trade is a buyer”s market at present. One reason is the reduced scope for military equipment in the budgets of many advanced industrial coun- tries, and the increased propensity of the importing countries to start up production of their own is another. Furthermore, a number of countries have established themselves as exporters, not of the most advanced arms but of products demanded by many importing countries. From the Swedish point of view, this can lead to reduced exports of arms, other than the most technically sophisticated. Instead, increased costs and the need for foreign technology lead Sweden towards cooperation with other prominent industrial nations. These circumstances and an expected change in the structure of the domestic defence industry will, taken together, bring about changes in Swedish arms exports, i.a. by increased international cooperation and the exchange of knowledge in other forms.
In Chapter 5, regarding the question of converting the defence indu- stry to civilian production, the Committee establishes that, from its point of view, there is no reason to discuss a complete closing down of the defence industry, i.e. a permanent conversion. Furthermore, the Committee has found — with reference to the special character of the
Summary 25
26 Summary
SOU 1989:102
defence industry — that reduced production as a consequence of varia- tions in purchases by the Swedish defence authorities or diminished exports can only be replaced by alternative civilian production to a limited extent.
A defence industry company laying off employees as a consequence of reduced orders faces, broadly speaking, the same problems as com- panies in other industries when a similar situation occurs. However, the Committee wishes to stress that the Government, as the sole domestic buyer and the issuer of permits for foreign cooperation, carries aspecial responsibility for the development of the defence industry, i.a. with regard to employment. Therefore, the Government must be prepared to intervene with sufficiently extensive measures, should employment problems arise. In the view ofthis Committee, the measures in question are those traditionally at the Government's disposal in the fields of labour market, education, industry, and regional policy. Thus, the Committee does not support the idea of trying to bring about a change in the defence industry by administrative means, such as *conversion funds'.
In Chapter 6 the system of the guidelines for foreign cooperation is discussed. The reader is reminded of the general ban on arms exports, with a Government exemption authority introduced in 1918, and of the unchanged principles for arms export, in outline, since they were made public in the mid l950's. As a consequence of earlier reviews, Parlia- ment has been involved, first in 1971 by approving the guidelines pro- posed by the Government to be used when deciding on export matters, secondly in 1982 when the ban was made law and the regulation ex- tended to cover i.a. licences, and thirdly in 1988 when a new Exporta- tion of Military Equipment Act was adopted and the control of foreign cooperation extended.
The guidelines, both in general and as regards specific sections and their application, have been discussed in different contexts. Arms ex- ports often raise problems of principle, and considerations as to whether to grant permission are often delicate matters. It may be recalled that the Civil Commission expressed some critical viewpoints on the guidelines and their application. The factual contents of the guidelines remain fundamentally unchanged since 1971 — when only arms exports were regulated —- with additions in 1982 and 1988.
The guidelines have not been fully adapted to developments and, consequently, they do not match the current demands. The Committee concurs with the view of the Civil Commission that the guidelines and their application have given rise to problems of credibility and infor- mation. The significance of the guidelines has not been made suffi- ciently clear in the domestic debate. This has given rise to some confu- sion and mistrust, which in combination with *arms scandals” has cre- ated an atmosphere where it has become easy to attack arms exports as
SOU 1989:102
such. Thus, important security policy goals and defence policy in- terests, which have general support, have been placed in the background in public discussion.
In the domestic debate, the contradiction between the ban on arms exports and exports based on security and defence policy and con- strained by foreign policy considerations — also touched upon by the Civil Commission — has been viewed as characterized by double moral standards and hypocrisy. According to the Committee, this is largely due to the fact that the ban and the restraining elements of foreign policy aspects have been seen in isolation. Since exports and other forms of international cooperation are indispensable there is every rea- son to make room in the debate also for the motives for foreign cooperation in the arms field based on security and defence policy considerations.
In its work, the Committee has not found reasons for discussing an annulment of the traditional general ban on arms exports. The model used in many other countries and which best satisfies the interests of a controlled arms trade is, as at present, a ban by law, with an exemption authority. In accordance with the Constitution, Parliament cannot decide on export matters, which should instead be decided by the Government under its constitutional responsibility.
It is important that the regulations chosen satisfy two demands, one being that the responsibility of the Government is made clear, and the other that the motives and preconditions for granting exemptions are also made clear as far as possible. These regulations should not only serve as guidance for the Governments decisions but also be addressed to observers inside and outside the country. Consequently, there must be criteria for when an exemption may be granted. The Committee has had the task of initially considering whether these criteria should be enacted in legislation or not.
According to the Civil Commission there are several reasons for em- bodying the guidelines in legislation. One is that otherwise they are not legally binding, but only statements contained in a bill, even if ap- proved by Parliament. Furthermore, the Commission stresses that guidelines of this particular kind are often regarded as rules of law. Even if what sometimes is called legislation by statements of motives can be criticized in other contexts, this Committee feels that here other reasons carry more weight. Primarily, in this case it is evident that the political responsibility of the Government is of more decisive impor- tance than its legal responsibility. As mentioned, it should be an aim to make the political responsibility of the Government more evident. Furthermore, enacted exceptions would acquire the status of a legal norm, which might be regarded as a right to purchase weapons, in accordance with the exceptions. It must be added that no country may invoke the guidelines to claim a right to import from, or otherwise
Summary 27
28 Summary
SOU 1989:102
cooperate with, Sweden in the arms field.
Consequently, this Committee has found that the present principle containing an enacted prohibition supplemented by guidelines, should be maintained. It should be the responsibility of the Government to make an overall assessment in each specific case, basing this assessment on two criteria which have precedence, viz. that (I) foreign cooperation is considered necessary to meet the requirements of the Swedish de- fence forces for equipment or know-how, or that such cooperation is desirable from the point of view of security policy, and that (2) the cooperation is not at variance with the principles and goals of Swedish foreign policy. The basis for decisions is broadened through discus- sions within the Advisory Council on Foreign Affairs (utrikesnämn- den) and through consultations with the Advisory Committee on Arms Export Matters (rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor). In our view, it is of special importance that the Government — while upholding the secrecy that must be sustained —— in cases where foreign cooperation becomes a matter for public debate, tries to make the mo- tives underlying its decisions explicit. In this way, the Government can contribute firmness to an arms export policy based on the two main criteria, above all within the country. While firmness is important for the arms export policy, the guidelines must also be applicable in situa- tions which cannot be fully foreseen today. Therefore, the guidelines cannot be too detailed.
The Committee wishes to emphasize some of the general precondi- tions to be fulfilled in connection with arms exports. First, the recipient must be a state, a governmental agency or someone else approved by the importing country. Secondly, as far as possible it must be ascer- tained that the requirements to be met are those of the recipient country itself, through a so-called Declaration by End User or some other means. Thirdly, foreign cooperation as well as observance of the rules in general must be strictly supervised.
This Committee also wishes to stress that foreign cooperation should not be allowed unless it promotes the defence capability of Sweden and our security policy interests. The point of departure for the domestic defence industry must be its adaptation to the needs of the Swedish defence forces.
As the Government is committed to observe prohibitions under in- ternational law, the Committee suggests that these so-called uncondi- tional prohibitions should remain unchanged — international agree- ments, decisions by the Security Council of the U.N., and rules of inter- national law on exports from a neutral country during a state of war, i.e. the Hague Conventions of 1907. Also the so-called conditional prohibi- tions are to remain, the prohibition connected to human rights viola- tions with a somewhat amended wording. Since new undertakings can create long term commitments, the Committee stresses especially the
SOU 1989:102
importance of caution when the question arises of starting cooperation with a new country.
The two main criteria, together with the unconditional and condi- tional prohibitions, the call for restraint with regard to new recipient countries, and the expected development concerning the character and direction of foreign cooperation, should all provide a framework for the consideration by the Government. There is reason to point out that the Government is free to apply the guidelines in an even more strict manner.
As is the case at present, the guidelines should also contain state- ments giving guidance in cases related to exports in connection with earlier deliveries, such as spare parts, and the cancelling of export per- mits. The guidelines should also state that a country that has permitted or failed to bar reexport of Swedish arms, despite a commitment made to the Swedish Government, should in principle cease to be accepted as a recipient of such equipment from Sweden.
The guidelines suggested by the Committee should be applicable not only for exports, but also provide guidance for other considerations related to the Exportation of Military Equipment Act. With special reference to agreements with a foreign party to cooperate in arms development or production (cooperation agreements) not exclusively relating to imports to Sweden, the Committee suggests, in Chapter 7, the enactment by legislation of an information and permit obligation. Should such an agreement require exports from the country with which cooperation is taking place, the main principle shall be that this may not be contrary to the guidelines. Exception can be made, though, if Swedish parts are included only to a small extent in the foreign product or are otherwise not liable to influence its foreign character. Another exception to the main principle could be envisaged if there is a strong Swedish defence policy interest in the realization of cooperation, and provided the foreign party makes an exception a prerequisite for its cooperation. In this case, exports to a third country may be approved within the framework for the export rules of the cooperative country. Extensive cooperation which is important for Sweden should be sup- plemented by an agreement at governmental level between Sweden and the cooperative country. Before such an agreement is concluded, the Advisory Council on Foreign Affairs should be consulted.
A complete proposal for guidelines is included in Chapter 8.* In Chapter 7 this Committee also raises the question of further regulation of various forms of know-how transfer to other countries. Several considerations suggest that there should not be additional regulation. Supplementary rules would certainly make the legislation
* For a translation of Chapter 8, see Appendix 4, page 283.
Summary 29
30 Summary
SOU 1989:102
more complete but the possibilities for circumvention would be rather large. Above all, here it is a matter of defining a criminal area. This cannot easily be done with sufficient Clarity; furthermore, a completely comprehensive control system can easily exceed what is normally ac- cepted in a state governed by law. This Committee has also considered prohibiting certain producers or persons from selling consultancy ser- vices for instance, and a prohibition concerning certain technologies. The same objections can also be made to such suggestions. The alterna- tive of regulating all kinds of exports involving high technology with strategic importance, not only defence technology, would mean a regulation that falls outside the tasks assigned to this Committee. The Committee refrains from suggesting further regulation ofthe transfer of know-how.
In Chapter 9 four questions are dealt with: the working procedures ofthe Advisory Committee on Arms Export Matters, the principles and forms concerning government agreements, the tasks of the chartered accountants specified in the Exportation of Military Equipment Act, and the financing of the Inspectorate General of Military Equipment (krigsmaterielinspektionen).
The Committee gives an account of the routines and working pro- cedures ofthe Advisory Committee on Arms Export Matters as recently amended. It finds that the Advisory Committee satisfies the interest ofa broad political anchoring ofthe arms export decisions. Its new working procedures have made the Advisory Committee more efficient and its standpoints have gained in importance. Although arms export deci- sions are the responsibility ofthe Government, the Advisory Commit- tee has an important mission regarding consultation and transparency, in the Committee”s view.
Governmental agreements can be a way to contribute firmness to arrangements concerning, for instance, far-reaching defence industry cooperation, exports, etc. as regards a new foreign country as well as other special situations. In matters of importance concerning arms ex- port policy, in addition to reasons listed in the Constitution, there are special reasons for informing and consulting the Advisory Council on Foreign Affairs.
In 1988, chartered accountants in arms exporting companies were given the informative duty of drawing the attention ofthe Government to remarks in auditor”s reports concerning the adherence to the rules in the Exportation of Military Equipment Act. The Committee considers that this purpose would be even better served if the chartered accoun- tants always inform the Government of their reports, consequently even when there are no remarks of the above-mentioned kind. The Committee therefore proposes such a rule.
The work of the Inspectorate General is financed mainly through special fees from those permitted to produce arms, whether they export
SOU 1989:102 Summary 31
or not. However, export matters occupy most of the resources of the Inspectorate. In the view of the Committee, it should also be borne in mind that there must be no possible grounds for suspicion that the Inspectorate is not impartial. Consequently — also considering the importance of the supervisory role stated in the Arms Production Act (tillverkningslagen) as well as the delicate and from many points of view politically sensitive preparations for Government decisions in ex- port matters, which is the most time-consuming of the Inspectorate*s tasks — it is the view of the Committee that the costs, when not covered by the very moderate service charges, should in principle be financed from the state budget.
SOU 1989:102
Författningsförslag
1 Förslag till Lag om ändring i lagen (1988z558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.
dels att 1, 6, 11— 12, 14 och 16— 17 && skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 85 skall lyda ”Marknadsföring av krigsmateriel, m.m.”,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 5 a & och 9 a 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse l 5
I denna lag finns föreskrifter om förbud mot
1. utförsel av krigsmateriel,
2. upplåtelse och överlåtelse av rätt att utom riket tillverka krigsmate- riel,
3. avtal med någon utom riket om utveckling av krigsmateriel och metod för framställning av sådan materiel,
4. bedrivande av militärt inrik- 4. avtal med någon utom riket tad utbildning inom riket av ut- om att gemensamt utveckla eller ländsk medborgare, och tillverka krigsmateriel.
5. marknadsföring av krigsma- 5. bedrivande av militärt inrik- teriel. tad utbildning inom riket av ut-
ländsk medborgare, och 6. marknadsföring av krigsma- teriel.
I lagen (198321034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. finns föreskrifter om kontroll över tillverkning av krigsmateriel och tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinning avseende krigsma- teriel och metod för framställning av sådan materiel.
Regeringen meddelar föreskrifter om vad som skall avses med krigs- materiel enligt denna lag.
SOU 1989:102
Nuvarande lydelse
Författningsförslag 33
F åreslagen lydelse 5aå
Avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller till— verka krigsmateriel får inte utan tillstånd av regeringen ingås här i riket och inte heller utom riket av svensk myndighet, svenskt företag eller den som är bosatt eller stadig- varande vistas hår. Detta gäller dock inte sådana avtal som uteslu- tande avser utveckling eller tillverk- ning av krigsmateriel som skall in- föras till Sverige.
6?)
Avtal om tillägg till eller änd- ring av avtal som innebär upplåtel- se eller överlåtelse av rätt att utom riket tillverka krigsmateriel f år inte ingås utan tillstånd av regeringen, om tillägget eller ändringen avser
1. den materiel som får tillverkas,
Avtal om tillägg till eller änd- ring av avtal som avses i 4 eller 5 a 39 får inte ingås utan tillstånd av regeringen, om tillägget eller änd- ringen avser
2. rätt att vidareupplåta eller vidareöverlåta rätten att tillverka krigs- materiel till någon annan,
3. rätt att tillhandahålla krigsmateriel till mottagare som inte angivits i det ursprungliga avtalet,
4. förlängning av avtalets giltighetstid, eller
5. bestämmelser om sekretess.
9aé
3—SOU 1989:102
Den som har tillstånd enligt 2 el- ler 3 35 lagen (I983:1034) om kan- troll över tillverkningen av krigs- materiel, m.m. samt svensk statlig myndighet som bedriver motsva- rande verksamhet skall, enligt de närmare föreskrifter som regering- en meddelar, lämna redovisning till regeringen om åtgärder som syftar till avtal som är tillståndspliktigt enligt 5 a 5.
34 Förfa ttningsförslag
Nuvarande lydelse
Tillstånd enligt 2, 4, 5, 6 eller 7 5 får förenas med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmel-
SCF.
125
SOU 1989:102
Föreslagen lydelse 115
Tillstånd enligt 2, 4, 5, 5 a, 6 el- ler 75 får förenas med villkor samt med kontroll- och ordnings- bestämmelser.
Regeringen får meddela föreskrifter om att 1. den som har tillstånd enligt 2 & skall lämna uppgifter rörande ut-
förd krigsmateriel,
2. den som har tillstånd enligt 4 5 skall lämna uppgifter om upp- låten eller överlåten rätt att utom
riket tillverka krigsmateriel.
'2. den som har tillstånd enligt 4 & skall lämna uppgifter om upp- låten eller överlåten rätt att utom riket tillverka krigsmateriel,
3. den som har tillstånd enligt 5 a 5 skall lämna uppgifter om den verksamhet som regleras i avtalet.
145
Om en revisor i sin gransknings- verksamhet har framfört någon an- märkning i en sådan revisionsbe- rättelse som sägs i 10 kap. 10 & ak- tiebolagslagen (197511385) eller 4 kap. 105 lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa före- tag ifråga om företagets efterlev- nad av bestämmelserna i denna lag, skall han genast sända in en kopia av revisionsberättelsen till re- geringen. Motsvarande skyldighet åligger en revisor vid en svensk statlig myndighet.
Revisor i aktiebolag eller företag som omfattas av bestämmelserna i denna lag skall till regeringen sän- da in en kopia av sådan revisions- berättelse som sägs i 10 kap. 109" aktiebolagslagen (1975 : 1385) eller 4 kap. 105 lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa före- tag. Motsvarande skyldighet ålig- ger en revisor vid en svensk statlig myndighet.
165
Den som bryter mot 4, 5, 5 a, 6 eller 7 5 eller förbud som har med— delats med stöd av 9 € döms,
Den som bryter mot 4, 5, 6 eller 7å eller förbud som har medde- lats med stöd av 9 & döms,
]. om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år,
SOU 1989:102
Nuvarande lydelse
Författningsförslag 35
Föreslagen lydelse
2. om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
l7å
Om brott som avses i 16 5 första stycket 1 är att anse som grovt, döms till fängelse lägst sex månader och högst fyra år.
Vid bedömande om brottet är grovt skall särskilt beaktas, om det avsett tillverkningsrätt av be— tydande värde, utveckling, utbild- ning eller marknadsföring av be- tydande omfattning eller varak- tighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art.
Denna lag träder i kraft den
2 Förslag till
Vid bedömande om brottet är grovt skall särskilt beaktas, om det avsett tillverkningsrätt av be- tydande värde, utveckling, ge— mensam utveckling eller tillverk- ning, utbildning eller marknads- föring av betydande omfattning eller varaktighet eller om gärning- en annars varit av särskilt allvar- lig art.
Lag om ändring i lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m.
Härigenom föreskrivs att l 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
lål
Föreslagen lydelse
I denna lag finns föreskrifter om kontroll över 1. tillverkning av krigsmateriel och
2. tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinning avseende krigsma- teriel och metod för framställning av sådan materiel.
I lagen (1988z558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. finns föreskrifter om förbud mot utförsel av krigsmateriel,
' Senaste lydelse 19892504.
mot utförsel m.m. finns föreskrifter om förbud mot utförsel
I lagen (1988:558) om förbud av krigsmateriel,
av krigsmateriel,
36 Författningsförslag
Nuvarande lydelse
upplåtelse och överlåtelse av rätt att utom riket tillverka krigsmate- riel, avtal med någon utom riket om utveckling av krigsmateriel och metod för framställning av så- dan materiel, bedrivande av mili- tärt inriktad utbildning inom riket av utländsk medborgare samt mot marknadsföring av krigsmateriel.
SOU 1989:102
Föreslagen lydelse
upplåtelse och överlåtelse av rätt att utom riket tillverka krigsmate- riel, avtal med någon utom riket om utveckling av krigsmateriel och metod för framställning av så- dan materiel, avtal med någon utom riket om att gemensamt ut- veckla eller tillverka krigsmateriel, bedrivande av militärt inriktad ut- bildning inom riket av utländsk medborgare samt mot marknads- föring av krigsmateriel.
Denna lag gäller inte för sådana statliga myndigheter som inte är affärsverk.
Regeringen meddelar föreskrifter om vad som skall avses med krigs- materiel enligt denna lag.
Denna lag träder i kraft den
SOU 1989:102
Utredningsuppdraget, arbetets bedrivande m.m.
1988 års utredning om krigsmaterielexporten har haft tre huvuduppgif- ter:
Analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvars- industri och denna industris export.
Utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet.
Pröva behovet av ändringar i nu gällande riktlinjer för krigsmateriel- exporten och i förekommande fall formulera förslag till sådana för- ändringar.
Utredningsdirektiven har fogats vid betänkandet som bilaga ].
Utredningen har, utöver utrikesutskottets betänkande 1987/ 88:30 samt krigsmaterielexportfrågans behandling i riksdagen i övrigt sär- skilt under den senaste tioårsperioden, bl.a. beaktat betänkandet För- svarsindustrins utlandsverksamhet (SOU l987:8) och medborgarkom- missionens rapport om svensk vapenexport (SOU l988:15). Vidare har utredningen i anslutning till 1987 års försvarsbeslut tagit del av material som låg till grund för 1984 års försvarskommittés överväganden om försvarsindustrin.
Bland berörda myndigheter med vilka utredningen på sätt direktiven anvisar har haft samråd kan nämnas överbefälhavaren, försvarets ma- terielverk och försvarets forskningsanstalt. Dessutom har synpunkter och erfarenheter inhämtats från utrikesdepartementet, försvarsdepar- tementet och krigsmaterielinspektionen. Via utrikesdepartementet har utredningen bl.a. tillförts upplysningar från Sveriges utlandsmyndig- heter. Genom krigsmaterielinspektionen har, vid sidan av uppgifter om aktuella frågeställningar när det gäller vapenexport m.m., inhämtats synpunkter från den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor på dess arbete och verksamhetsformer. Samråd har också ägt rum med den särskilde utredare som har sett över krigsmaterielbegreppet.
Utredningen har även vid sammanträden tagit del av synpunkter på vapenexporten från Svenska freds- och skiljedomsföreningen samt från vänsterpartiet kommunisterna och miljöpartiet de gröna. Vad gäl- ler försvarsindustrin har såväl Sveriges försvarsindustriförening som
38 Utredningsuppdraget, arbetets bedrivande m.m. SOU 1989:102
flera av de större tillverkarna av krigsmateriel redovisat sina stånd- punkter inför utredningen. Föreningens medlemsföretag har vidare medverkat genom att lämna uppgifter bl.a. i den kartläggning av sam- arbetsfrågor som för utredningens räkning har utförts och samman- ställts av avdelningschefen Sven Rune Frid. Denne har också svarat för en statistisk redovisning av krigsmaterielexporten.
Utredningen har rest inom landet vid två tillfällen. 1 november 1988 besöktes AB Bofors i Karlskoga och FFV Ordnance i Karlstad, ijanu- ari 1989 Saab-Scania Combitech AB med dotterföretag i Jönköping. Dessutom inhämtades information hos Ericsson Radar Electronics AB i Kista och dåvarande Philips Elektronikindustrier AB i Jakobsberg vid besök i februari.
Statsrådet Gradin gav, i anslutning till vad som sägs i direktiven om en särskild ekonomisk expertgrupp för utredningen, i oktober 1988 professorerna Peter Jennergren och Lennart Hjalmarsson i uppdrag att var för sig belysa ekonomiska aspekter på svensk krigsmaterielproduk- tion. Uppdragen, som utförts självständigt i förhållande till utredning- en, redovisades i augusti 1989 i skilda rapporter; Jennergrens gäller företagsekonomiska effekter av svensk vapenexport och Hjalmarssons avser samhällsekonomiska synpunkter på denna export. Rapporterna utgör bilaga 2 resp. 3 till betänkandet.
Vad gäller betänkandets disposition tecknas i kapitel 1—3 en bak- grund till de närmare övervägandena.
Kapitel ] redogör för några av utgångspunkterna, däribland utrikes- och försvarspolitiken samt riksdagsuttalanden om försvarsindustrin. Kapitel Zinnehåller bl.a. en redogörelse för den svenska tillverkningen och exporten av krigsmateriel sedan 1970. Vidare berörs internationella förhållanden samt tecknas huvuddragen i den rådande regleringen. Dessutom finns ett avsnitt om de folkrättsliga regler och handelspolitis- ka aspekter som har betydelse för export av krigsmateriel. I kapitel 3 lämnas en orientering om den svenska försvarsindustrin och dess be- tingelser. Bl.a beskrivs de större företagen samt internationaliseringen och utlandsberoendet. Vidare redovisas en enkät om försvarsindustrins samarbetsavtal.
Utredningens närmare överväganden och förslag finns i kapitel 4— 10. I kapitel 4 diskuteras behovet av export och övrig utlandssam- verkan samt utrikespolitiska aspekter. Kapitel 5 ägnas åt omställning från militär till civil produktion. I de följande kapitlen 6—8 ger utred- ningen sin syn bl.a. på de båda övriga huvudfrågorna, nämligen beho- vet av en reglering av samarbetsavtal och förändrade riktlinjer. I kapi- tel 9 tas några andra frågor upp, den rådgivande nämndens arbetsfor- mer, principer och former för regeringsöverenskommelser, revisorer- nas uppgifter enligt utförsellagen samt krigsmaterielinspektionens fi- nansiering. I det avslutande kapitel 10 ges en specialmotivering till de författningsförslag som utredningen lägger fram.
SOU 1989:102
1 Utgångspunkter
1.1 Utrikes- och försvarspolitiken
Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands obero- ende. Viktiga led i denna strävan är att bidra till fortsatt lugn och stabi- litet i Norden, minska riskerna för att Sverige dras in i krig och konflik- ter samt att främja en fredlig internationell utveckling. I strävandena att säkerställa dessa mål utformas Sveriges säkerhetspolitik väsentligen i ett samspel mellan utrikespolitiken och försvarspolitiken. Huvudlin- jen i denna politik är neutralitetspolitiken — alliansfrihet i fred, syftan- de till neutralitet i krig.
En fast och konsekvent alliansfri utrikespolitik, som understryker vår beslutsamhet att stå obundna, är grundläggande för den svenska säkerhetspolitiken. Neutralitetspolitiken förutsätter en långsiktig och fast försvarspolitik, som redan i fred skapar förtroende i omvärlden för vår vilja och förmåga att försvara oss. Ett starkt och allsidigt totalför- svar gör säkerhetspolitiken trovärdig. Till säkerhetspolitiken hör vida- re en aktiv internationell politik syftande till avspänning, internationell nedrustning och fredlig utveckling liksom till internationell solidaritet och rättvisa.
Inriktningen av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik samt totalför- svarets utveckling efter budgetåret 1986/87 behandlades ingående i 1987 års försvarsbeslut (prop. 1986/87:95, FöU ll, rskr. 310) på grund- val av förslag från 1984 års försvarskommitté. Genom 1987 års försvars- beslut fastställdes bl.a. en långsiktig inriktning av säkerhets- och för- svarspolitiken samt planeringsramar för perioden 1987/88—1991/92 för totalförsvaret och härutöver en ekonomisk planeringsram för det militära försvaret för perioden 1992— 1997.
Med utgångspunkt i antaganden om krisers och krigs varaktighet samt deras karaktär har för totalförsvarets militära del i enlighet med regeringens förslag lagts fast riktlinjer för den huvudsakliga utveck- lingen. De innebar såvitt nu är i fråga bl.a. att åtgärder som syftar till att modernisera och komplettera befintliga och beslutade system skulle prioriteras. Företräde gavs också åt luftförsvarets utveckling och ver- kansmöjligheter. Vidare skulle tillgången på effektiva system för be-
40 Utgångspunkter SOU 1989:102
kämpning av en angripares fartyg förbättras, bl.a. genom ett utökat antal ubåtar och moderna tunga kustrobotförband. Arméns långsiktiga inriktning förväntades riksdagen ta ställning till under 1989 (FöU 1986/87211, s. 2f).
1.2 Uttalanden om försvarsindustrin
I samband med försvarsbeslutet instämde en enig riksdag i följande uttalande om betydelsen av en inhemsk försvarsindustri samt om dess framtida förutsättningar (FöU 1986/87zll, s. 127f, rskr. 310).
Utskottet instämmer i försvarsministerns och försvarskommitténs övergri- pande bedömning att en inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och under- hålla försvarsmateriel är en för Sverige betydande säkerhetspolitisk tillgång, som bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsik- tig, fast och konsekvent alliansfri politik och att värna vårt land. En inhemsk försvarsindustri utgör i många fall en förutsättning för våra möjligheter att under kriser och i krig självständigt kunna vidmakthålla vår försvarsmateri- el. Med en egen forskning och försvarsindustri kan vi förse försvarsmakten med materiel som är anpassad till de speciella behov och förutsättningar som vårt värnpliktssystem, vår försvarsplanering och vår geografi skapar. Däri- genom ges också bättre möjligheter att till rimliga kostnader välja en egen försvarsprofil som ökar effekten av vårt försvar och minskar verkan mot oss av de vapen och motmedel som maktblocken utvecklar för användning mot varandra. Härtill kommer att kraven på sekretess för viss materiel är så höga att anskaffning i utlandet är antingen omöjlig eller olämplig varvid en svensk utveckling och produktion framstår som det enda möjliga alternativet. Dess— utom ger en inhemsk försvarsindustri möjlighet till krigsproduktion.
Utskottet instämmer också i vad försvarsministern i anslutning till för- svarskommitténs förslag anför beträffande betydelsen av svensk försvarsin- dustri och dess framtida förutsättningar. Export av viss omfattning är nöd- vändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga. Som alternativ till import bi- drar samarbete med utländsk industri till att inom landet bevara och befästa systemkompetenser som annars i längden inte skulle kunna upprätthållas. Hög teknisk och industriell kompetens i den svenska försvarsindustrin är en förutsättning för ett effektivt fredstida samarbete med utländsk industri. Samarbetets lämplighet från utrikes- och försvarspolitisk synpunkt prövas av statsmakterna, varvid det är en självklar förutsättning att samarbetsprojek- tens villkor inte begränsar våra möjligheter att föra vår neutralitetspolitik. Det är angeläget att vårt utlandssamarbete i försvarsmaterielfrågor fördelas på flera länder så att ensidiga beroendeförhållanden kan undvikas. Utskottet instämmer även i vad som i övrigt anförs om den svenska försvarsindustrins betydelse och förutsättningar.
Utskottet delar försvarsministerns och försvarskommitténs uppfattning att den för ett litet land ovanligt breda industriella förmåga att sammanhålla utveckling och tillverkning av kvalificerad försvarsmateriel som för närva- rande finns i Sverige så långt möjligt bör bevaras. Utskottet noterar att för- svarskommittén inte funnit något betydande materielområde där det med utgångspunkt från försvarets långsiktiga behov inom landet finns onödig industriell kapacitet, men instämmeri likhet med försvarsministern i bedöm- ningen att det däremot finns ett flertal områden där den svenska försvarsin-
SOU 1989:102 Utgångspunkter 41
dustrins kapacitet behöver anpassas till försvarsmaktens behov av materiel och till rimliga exportantaganden. I likhet med försvarsministern anser ut- skottet att man vid en sådan anpassning även måste ta rimliga regionalpoli- tiska hänsyn.
Med hänsyn till betydelsen av här behandlade övergripande frågor och till det säkerhetspolitiska värdet av politisk enighet kring de redovisade bedöm- ningarna anser utskottet att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna vad som i det föregående uttalats om den svenska försvarsindustrins betydelse och förutsättningar. '
Det skall här noteras att uttalandet med utgångspunkt från försvarets långsiktiga behov torde avse att 1984 års försvarskommitté inte funnit något betydande materielområde där det inom landet finns onödig in- dustriell kompetens, men att det däremot finns ett flertal områden där kapaciteten behöver anpassas till försvarsmaktens behov av materiel och till rimliga exportantaganden.
Försvarsutskottet har även tagit upp den svenska försvarsindustrins betydelse m.m. samt inriktningen av försvarsforskningen i senare be- tänkanden (FöU 1987/88:11, FöU l988/89:7 och FöU 1988/89:14).
1.3 Försvarsplaneringen och materielanskaffningen
Dagens system för att ta fram underlag inför beslut om försvarets lång- siktiga utveckling infördes i början av 1970-talet. Systemet är utformat enligt följande.
Mot bakgrund av anvisningar från regeringen utarbetar överbefälha- varen (ÖB) ett antal alternativa planer för försvarsmaktens utveckling på 10— 15 års sikt. Alternativen baserar sig på uppgifter som tagits fram av försvarsmyndigheterna samt på krigsförloppsstudier och analyser. Detta underlag överlämnas till regeringen, som ger direktiv till en par- lamentariskt sammansatt försvarskommitté. Med ledning av dess för— slag om försvarets inriktning och utveckling för i första hand de när- maste fem åren avger regeringen en försvarsproposition till riksdagen.
Med hänsyn till önskad långsiktighet och stabilitet i planeringen skall denna process genomföras vart femte år och beslutet omfatta de närmaste fem åren med en översiktlig inriktning för ytterligare en lika lång tid. Vidare avlämnar överbefälhavaren varje år en programplan för den tid som återstår av det senaste försvarsbeslutet. Planen utgör underlag för den årliga budgetdialogen mellan överbefälhavaren och regeringen samt för regeringens budgetproposition. Programplanen in- nehåller även en inriktning på tio års sikt vad gäller försvarets anskaff- ning av materiel.
Detta system för politisk styrning av försvaret innebär sammanfatt- ningsvis att de långsiktiga konsekvenserna av skilda beslut bl.a. i fråga om materielanskaffning skall kunna överblickas. Detta är viktigt för att även med en begränsad ekonomisk satsning på försvaret kunna genom- föra olika materielprojekt. På senare tid har emellertid kritik riktats
42 Utgångspunkter SOU 1989:102
mot systemets tillämpning (FöU 1987/88:11, s. 29).
I oktober 1988 överlämnade överbefälhavaren till regeringen dels Programplan för det militära försvaret (ÖB 89—92), dels första delen av en perspektivplanering — Försvarsmaktsidé 2000. I båda dessa skrifter tas försvarsindustrins förhållanden upp. Vidare har överbefäl- havaren i den hösten 1989 redovisade andra delen av perspektivplane- ringen gett sin syn på försvarsindustrifrågor.
Studier, projektering, konstruktion, tillverkning, materielförsök och — slutligen — leverans av försvarsmateriel kan sträcka sig över decen- nier. Till grund för anskaffningen ligger försvarsbeslutens inriktning och överbefälhavarens operativa krav. Mot bakgrund av dessa utfor- mar försvarsgrenscheferna långsiktiga behovsplaner. Dessa omsätts i detaljerade materielplaner vid försvarets materielverk (FMV). För- svarsgrenscheferna utarbetar i samarbete med FMV och försvarets forskningsanstalt (FOA) mål för den materiel som skall anskaffas. Re- geringens ställningstagande krävs bl.a. om anskaffningen medför vä- sentliga ekonomiska bindningar samt om den innefattar samarbetspro- jekt eller inköp utomlands. Försvarsmateriel upphandlas sedan av FMV enligt de allmänna bestämmelserna för statlig upphandling. De är i grunden uppbyggda för anskaffning under konkurrens.
I proposition 1986/87295 om totalförsvarets fortsatta utveckling (5. 139) framhålls vikten av att överbefälhavaren och FMV underlättar industrins planering. Vidare anförs att en förbättrad planering och samordning förutsätter att FMV utvecklas enligt intentionerna i ett riksdagsbeslut 1982. Framför allt bör verkets ledningsfunktion, inklusi- ve det interna styr- och uppföljningssystemet, vidareutvecklas.
Medborgarkommissionen berör i sin rapport (SOU l988:15, s.l78f) FMV:s roll. Där konstateras att det är FMV:s uppgift att vara kostnads- effektivt vid anskaffning av materiel till det svenska försvaret. Detta innebär bl.a. att industrin får ta en allt större del av utvecklingskostna- derna för nya projekt när exportmöjligheter finns samt att företagen får ta större tekniska och kommersiella risker. Ett visst exportberoende får därför enligt kommissionen anses ligga inbyggt i den nuvarande mo- dellen för förhandlingar om och upprättande av kontrakt mellan FMV och den svenska försvarsindustrin. Som exempel på en sådan situation anförs att AB Bofors i samband med robot 70-kontraktet åtog sig att bära en stor del av utvecklingskostnaderna och på ett tidigt stadium accepterade att avtala om fasta priser. Enligt vad utredningen har in- hämtat är emellertid sådana avtal mindre vanliga numera. Det kan också nämnas att många materielprojekt — t.ex. fartyg och flygplan — måste planeras under förutsättningen att det svenska försvaret står för samtliga kostnader.
Den svenska försvarsindustrins roll i det svenska försvarets materiel- försörjning beskrivs schematiskt ifigur 1.1. Sverige är, i förhållande till andra jämförbara länder, i hög grad självförsörjande. Cirka 70 procent
SOU 1989:102 Utgångspunkter 43
av det svenska försvarets materielbehov täcks genom inhemsk utveck- ling och tillverkning.
Svensk försvars- industri Försvarets materiel- anskaffning
Import
Figur l.1 Försvarsindustrins roll i materielanskaffningen 1988. Pilarnas bredd illustrerar jlödenas storlek
1.4 Försvarsanslagen
Särskilt den del av försvarsanslagen som avser anskaffning av materiel påverkar försvarsindustrin genom den inriktning och volym som för- svarets beställningar har. Utvecklingen av försvarsanslagen kommen- teras i det följande i anslutning till några figurer. Den tidsperiod som beaktas år 1973—1988.
Ijigur 1.2 belyses det militära försvarets andel av bruttonationalpro- dukten. Det framgår att andelen, efter att ha varit ännu större under 1960-talet, har fallit i stort sett kontinuerligt från 3,3 till 2,5 procent. Av figuren framgår vidare att utgifterna för det militära försvaret under hela femtonårsperioden har legat runt 27 000—28 000 milj. kr. i prislä- get i februari 1988.
Figur 1.3 visar materielandelen, inräknat forskning och utveckling, av de militära utgifterna. Det framgår att andelen i stort sett varit den- samma under hela perioden, pendlande mellan 30 och 35 procent.
Av figur 1.4 framgår försvarets utgifter för materielanskaffning, med fördelning på forskning och utveckling samt seriebeställningar, uttryckta i prisläget i februari 1988. Seriebeställningarna har volym- mässigt från en temporärt högre nivå omkring 1980 minskat successivt under periodens senare del. Forskning och utveckling har däremot ökat, vilket främst beror på J AS-projektet.
Omräkningen till fast pris i figurerna är gjord med nettoprisindex, som speglar prisutvecklingen för varor och tjänster för privat konsum- tion, med justering för bl.a. indirekta skatter och förbättringar av varor- nas kvalitet. Detta index har, enligt statsmakternas bestämmande, gällt för materieldelen av försvarsanslagen under huvuddelen av den stude-
44 Utgångspunkter SOU 1989:102
rade perioden — utom det sista året — såväl vid planering som vid tilldelning av s.k. prisregleringsmedel. Fram till försvarsbeslutet 1982 gällde dessutom nettoprisindex för försvarsanslagen i deras helhet; det- ta år beslöts om ett särskilt försvarsprisindex. För materieldelen av försvarsanslagen gäller från 1986/87 att uppräkning görs med ett sär- skilt tal som i huvudsak bygger på ett prisindex för verkstadsvaror.
Eftersom försvarets upphandling ofta gäller specialvaror med ett stort teknikinnehåll innebär såväl nettoprisindex som verkstadsprisin- dex en underskattning av kostnadsutvecklingen på materielsidan för försvaret. Materielanskaffningen innebär utvecklings- och produk- tionsinsatser från försvarsindustrins sida. Ökningen av utgifterna för forskning och utveckling återspeglar ett ökat teknikinnehåll i materie- len och en strävan att bevara grundläggande kompetenser. Ett motiv för ökningen är den militärtekniska utvecklingen i omvärlden. Man har även, med hänsyn till utvecklingen av militära resurser i omvärlden under de senaste två decennierna, sökt hålla uppe den del av försvars- anslagen som går till serieanskaffning av materiel, vilket dock inte varit möjligt.
Utbildnings- och beredskapsverksamheten inom försvaret är perso- nalintensiv. Försvarsanslagen förbrukas alltså till stor del som löner. Konsekvenserna av kostnadsutvecklingen för personal och materiel samt försvarets anslagsutveckling har blivit successiva reduceringar av
Milj kr Procent 30 000
År1973/74 1975/76 1980/81 1985/86 1987/88
Figur 1.2 Utgifterna för det militära försvaret uttryckta dels i fast pris (prisläget i februari 1988) med hjälp av nettoprisindex, dels som andel av bruttonationalprodukten (BNP)
l
SOU 1989:102 Utgångspunkter 45
antalet anställda, av utbildningsvolymen samt av grund- och krigsorga- nisationen. Detta har endast till del kunnat mötas med rationalisering- ar. Följden har bl.a. blivit att olika förbands utbildningsnivå och mate- riella uthållighet har sjunkit. För försvarsindustrins del har följden bli- vit kortare serier i leveranserna till det svenska försvaret och längre tidsavstånd mellan de enskilda beställningarna.
Procent
År1973/74 1975/76 1980/81 1985/86 1987/88
Figur 1.3 Materielandelen i procent av de militära utgifterna med fördel- ning på forskning och utveckling (Fo U) samt seriebeställningar
Milj kr 12 000
År1973/74 1975/76 1980/81 1985/86 1987/88
Figur 1.4 Försvarets utgifter för materielanskaffning med fördelning på forskning och utveckling ( Fo U) samt seriebeställningar, ut- tryckta i fast pris (prisläget i februari 1988) med hjälp av netto- prisindex
46 Utgångspunkter SOU 1989:102
1.5 1988 års försvarskommitté
Av 1987 års försvarsbeslut följde, som nämnts, att arméns långsiktiga inriktning skall tas upp på nytt i riksdagen under 1989 (jfr. prop. 1989/ 90:9). Vidare konstaterades i budgetpropositionen 1987/882100, bil. 6, att förutsättningarna för att genomföra 1987 års försvarsbeslut på grund av ekonomiska svårigheter hade förändrats för det militära för- svaret. Fortsatta redovisningar, bl.a. överbefälhavarens programplan hösten 1988, har föranlett regeringen att tidigarelägga nästa totalför- svarsbeslut till 1991. Därför gav regeringen i december 1988 direktiv (Dir. 1988267) till en ny försvarskommitté. Den skall redovisa sitt arbete i tre steg.
[juni 1989 lämnade försvarskommittén betänkandet Arméns utveck- ling och försvarets planeringssystem (SOU 1989246). Den kommer i januari 1990 att redovisa sin syn på grunderna för säkerhetspolitiken och försvarspolitikens inriktning i stort; i december 1990 skall kom- mittén slutligen avge ett samlat förslag till totalförsvarets långsiktiga utveckling efter budgetåret 1990/91. 1 det sammanhanget skall för- svarskommittén också lämna förslag om inriktningen av svensk för- svarsforskning och försvarsindustri.
Under rubriken försvarsforskning och försvarsindustri anförs i för- svarskommitténs direktiv bl.a. följande.
På grund av kostnadsutvecklingen är det — — — av stor vikt att noggrant prioritera de kompetenser och produktionsresurser som på sikt skall upprätt- hållas inom landet. Överbefälhavaren har i programplanen redovisat mycket begränsade medel för utveckling av ny materiel till försvaret. Detta kan kom- ma att innebära en kraftig minskning av kompetensen och kapaciteten inom industriområden som är viktiga för försvaret.
Kommittén bör överväga och lämna förslag beträffande ambitionsnivån för framtida tillgång till inhemsk kapacitet för forskning, utveckling och produktion för totalförsvarets räkning. Kommittén bör härvid beakta konse- kvenserna för försvarsindustrin av krigsmaterielexportutredningens förslag.
sou 1989:102 47
2 Krigsmaterielexporten
2.1 Tillverkning och export
Begreppet krigsmateriel definieras i förordningen (l988:561) om för- bud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Det omfattar i princip materiel för militärt bruk som är konstruerad, utrustad eller ändrad på ett sådant sätt att den påtagligt skiljer sig från motsvarande civil materiel. Krigs- materielbegreppet, som är snävare än uttrycket försvarsmateriel, har setts över av en särskild utredare (SOU l989:66). Som försvarsmateriel räknas utöver krigsmateriel den utrustning företagen levererar till mili- tära organ men som även har civil användning och därför inte faller under reglerna om krigsmaterielexport.
Tillverkning av krigsmateriel omfattas sedan 1930-talet av statlig kontroll. Export av sådan materiel är sedan det första världskriget ge- nerellt förbjuden. Regeringen kan emellertid ge tillstånd till utförsel i enlighet med av riksdagen godtagna riktlinjer (prop. 19711146, UU 21, rskr. 343 och prop. 1981/82:196, UU 26, rskr. 345). Bestämmelserna finns numera i lagen (l988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateri- el, m.m., utförsellagen (prop. 1987/88:154, UU 30, rskr. 331). Där finns också regler bl.a. om marknadsföring utomlands av krigsmateriel, upp- låtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter och om militärt inrik- tad utbildning i Sverige av utländsk medborgare.
Krigsmaterielinspektionen (KMI) är den myndighet som har hand om tillsynen över de företag som tillverkar krigsmateriel. Statliga myn- digheter har inte stått under denna kontroll, men måste ha utförseltill- stånd. Efter en lagändring (prop. 1988/89:133, NU 28, rskr. 305, SFS 1989:504) från den 1 juli 1989 inbegrips även statliga affärsverk i kon- trollen av tillverkare. Inspektionen, som också utgör en del av utrikes- departementets handelsavdelning, bereder de ärenden i vilka regering- en tar ställning till undantag från exportförbudet m.m.
I Sverige finns ett 150-tal tillverkare som står under KMI:s tillsyn. Många av dem ärinte aktiva eller är underleverantörer till större tillver- kare, några handlar endast med jakt- och sportskyttevapen. Det äter- står ett 30-tal exportörer av krigsmateriel. De senaste åren har cirka 20 företag svarat för, så när som på någon tiondels procent, den export
48 Krigsmaterielexporten SOU 1989 : 102
som har tillåtits. Regeringen lämnar numera årligen i en skrivelse till riksdagen en redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten. Dessa skrivelser, varav den första avser 1984, har efter beredning i utrikesut- skottet lagts till handlingarna (Skr. 1984/85:223, UU 1985/8624, rskr. 19, Skr. 1985/86zl78, UU 1986/87z3, rskr. 23, Skr. 1986/871169, UU 1987/88:30, rskr. 331, Skr. 1987/88:177, UU l988/89:5, rskr. 20, Skr. 1988/89:147, UU 1989/9011, rskr. 21).
2.2 Svensk export av krigsmateriel l970—1988
Redovisningen är i huvudsak baserad på de uppgifter som KMI får från försvarsindustriföretagen. Siffrorna om exporten avser i de flesta fallen fakturerad försäljning, som regel faktiska leveranser under re- spektive år.
Den statliga FFV-koncernen har tidigare inte varit skyldig att för KMI redovisa den tillverkning av krigsmateriel som ägt rum inom FFV Ordnance och FFV Aerotech. l redovisningen av tillverkningen ingår för dessa båda verksamheter de uppgifter som har funnits tillgängliga och som avser försvarsmateriel.
KMI:s uppgifter om exporten avser försäljning av krigsmateriel så- väl från FFV-koncernen som från övriga tillverkare.
Total tillverkning och export
Den svenska tillverkningen av krigsmateriel hade 1988 ett saluvärde på nära 11900 milj. kr. Den svenska försvarsindustrin levererade dess- utom en betydande mängd utrustning som inte är krigsmateriel men som ingår i begreppet försvarsmateriel. En mindre del av krigsmateriel- produktionen — för några år sedan skattad till 5 a 10 procent av den fakturerade volymen — utgör leveranser mellan de svenska försvarsin- dustriföretagen och räknas av det skälet två gånger.
Krigsmateriel för drygt 6 150 milj. kr. eller något mer än hälften av den svenska krigsmaterieltillverkningen exporterades 1988. Denna ex- port svarade det året för strax över 2 procent av hela den svenska varu- exporten.
Som framgår av figur 2.1 ökade den svenska tillverkningen och ex- porten av krigsmateriel räknat i fasta priser från omkring mitten av l970-talet och fram till 1980. Exporten steg mer i relativa tal under denna period än hela den inhemska och utländska försäljningen. Detta framgår av figurens nedre del, som visar att exportandelen var omkring 25 procent under en följd av år vid l970-talets mitt men ökade till nära 40 procent 1980.
Den svenska försvarsindustrins tillverkning och export minskade under åren efter 1980. Nedgången bröts 1984. De tre senaste årens ök- ning har fört upp värdet av den tillverkade och exporterade krigsmate-
SOU 1989 : 102 K rigsmaterielexporten 49
Milj kr
12 000
Export 'exkl. för- säljning till Indien
År 1970 1975 1980 1985 1988 Procent 60 Exportens 50 andel av tillverk- ningen 25 0 År 1970 1975 1980 1985 1988
Figur 2.1 Den svenska tillverkningen och exporten av krigsmateriel (fak- turerad försäljning) [970—1988. Fasta priser (prisläget 1988, omräkning med hjälp av exportprisindex för verkstadsvaror). K alla: K M 1
rielen till en nivå som även i fasta priser ligger betydligt över den tidiga- re redovisade högsta tillverkningen och utlandsförsäljningen.
Figur 2.1 visar att exporten till Indien har haft en avgörande betydel— se för utlandsförsäljningens totala utveckling under de senaste åren. Utan leveranserna till Indien skulle den svenska exporten av krigsma- teriel under dessa år ha legat på ungefär samma nivå som 1979 och 1980 räknat i fasta priser.
4—SOU 1989:102
50 K rigsmaterielexporten SOU 1989 : 102
Exportens fördelning mellan olika slag av krigsmateriel
Utvecklingen av den svenska krigsmaterielexporten 1970—1988 var inte lika för alla slag av vapen och militär utrustning. Figur 2.2 visar att den största produktgruppen — vapen och ammunition — ökade sin andel av hela krigsmaterielexporten från omkring 50 procent under större delen av 1970-talet till ungefär 75 procent 1980. Efter en minsk- ning under några år har andelen vapen och ammunition i utlandsför- säljningen åter stigit 1986—1988. Uppgången har i båda fallen skett under perioder när hela exporten ökat kraftigt. Det är alltså fråga om en stor ökning även i absoluta tal. Till gruppen vapen och ammunition hör bl.a. granatgevär, fältartilleri, luftvärnSpjäser, robotar, torpeder och minor.
Vapen och ammunition K rut och sprängämnen
100
75
50
25
År 1970
År 1970 1975 1980 1985 1988
K rigsfarryg och pansrade fordon
1975 1980 1985 1988 År 1970 1975 1980 1985 1988
Militära flygplan Elektronik, rivningsmaterial m. m,
År 1970
1
l
l l
1
1975 1980 1935 1983 År1970 1975 1980 1985 1988 i
l
Figur 2.2 Den svenska krigsmaterielexportens procentuella fördelning * mellan olika slag av materiel 1970— 1988. Källa: K MI
SOU 1989:102 Krigsmaterielexporten 51
En kraftig minskning i andelen av hela krigsmaterielexporten ägde rum under 1970-talet för militäraflygplan och utrustning som hör till dessa. Som framgår av figuren svarade flygindustrins utlandsförsälj- ning under några år i början och vid mitten av 1970-talet för mellan drygt hälften och en fjärdedel av hela exporten. Utförseln under dessa år omfattade framför allt försäljning av Draken-plan till Danmark och Finland. Krigsfartygens och de pansrade fordonens andel var störst 1979 med omfattande försäljningar av patrullfartyg till flera länder.
Försäljningen av krut och sprängämnen utgjorde under många är omkring 5 procent av hela den svenska krigsmaterielexporten. En i det närmaste fördubbling av andelen krut och sprängämnen 1982 och 1983 har följts av en minskning till endast 2 procent 1988.
Gruppen elektronik, övningsmateriel m.m. varierade från omkring 30 procent av den svenska krigsmaterielexporten i mitten av 1970-talet till 15 a 20 procent under första hälften av 1980-talet. En minskning har skett i relativa tal efter 1985. Det skall framhållas att uppgifterna avser den utrustning som är klassificerad som krigsmateriel. Svenska för- svarsindustriföretag exporterar årligen minst lika mycket elektronisk utrustning, utbildningsmateriel m.m. som har både civil och militär användning och därför inte räknas som krigsmateriel.
Utredningen vill vidare nämna att elektronisk materiel i stor omfatt- ning ingår i exportvärdet även för andra redovisade produktgrupper. Med elektronisk materiel avses i figuren bl.a. insatsvaror som tillverka- re och andra användare monterar samman med egen utrustning.
Exportens fördelning mellan mottagarländer
En stor del av den svenska krigsmaterielexporten 1970—1988 har gått till länder i Västeuropa. Som framgår av figur 2.3 med uppgifter om utlandsförsäljningen efter mottagarområden minskade exporten till de västeuropeiska länderna räknat i fasta priser i början av 1980-talet. Ökningen i exporten som följde 1984, 1986 och 1987 förde emellertid upp Västeuropa till den högsta nivån under hela perioden, nära 2 700 milj. kr.
Exporten av krigsmateriel har under de senaste åren ökat kraftigt till framför allt Asien, vilket är en följd av den omfattande utförseln till Indien. Även exporten till Nordamerika, med USA som det ledande mottagarlandet, och exporten till Sydamerika har ökat sedan 1985. En minskning har omvänt ägt rum i utförseln av krigsmateriel till afrikan- ska länder.
Den svenska exporten av krigsmateriel under tioårsperioden 1979— 1988 har gått till sammanlagt ett sextiotal länder. Som framgår av tabell 2.1 — med uppgift om försäljningen i fasta priser — är Indien, Norge, Singapore, Malaysia och Jugoslavien de fem främsta länderna som f örsvarsindustriföretagen har exporterat till. Ledande mottagarländer i
År 1970 1975 1980 1985 1988
1 000 Sydamerika
År 1970 1975 1980 1985 1988
År 1970 1975 1980 1985 1988
År 1970 1975 1980 1985 1988
Oceanien 1 000
År1970 1975 1980 1985 1988 År1970 1975 1980 1985 1988
Figur 2.3 Den svenska krigsmaterielexportensfördelning mellan motta- garområden ] 970— 1988 i milj. kr. Fasta priser (prisläget 1988, omräkning med hjälp av exportprisindex för verkstadsvaror).
52 Krigsmaterielexporten SOU 1989 : 102 Västeuropa Nordamerika l l Källa: KM] ;
SOU 1989:102 K rigsmaterielexporten 53
Europa 1979—1988 förutom Norge är Finland, Storbritannien,.ltalien, Förbundsrepubliken Tyskland, Österrike, Schweiz och Danmark. De asiatiska länder efter Indien, Singapore och Malaysia som exporten i första hand har gått till är Indonesien, Pakistan och Japan. I Afrika är Nigeria och Tunisien de främsta mottagarländerna. I Nord- och Syd- amerika har exporten i första hand gått till USA, Brasilien och Canada.
Tabell 2.1 Export av krigsmateriel till de 25 främsta mottagarländerna 1979— 1988. Fasta priser (prisläget 1988, omräkning med hjälp av exportprisindex för verkstadsvaror). K älla: K M 1
Mottagarland Export, milj.kr. ]. Indien 5428 2. Norge 2999 3. Singapore 2 201 4. Malaysia 2 177 5. Jugoslavien ] 893 6. Finland 1 803 7. USA 1 676 8. Storbritannien 1 466 9. Italien 1 454 10. Förbundsrepubliken Tyskland 1 315 11. Österrike 1 258 12. Schweiz 1 245 13. Danmark | 229 14. Nigeria 977 15. Indonesien 714 16. Brasilien 652 17. Pakistan 612 18. Canada 520 19. Nederländerna 509
20. Tunisien 369
21. Japan 322 22. Australien 317 23. Venezuela 294 24. Frankrike 258 25. Trinidad & Tobago 177
Summa 31 865 1 procent av hela krigsmaterielexporten 96
2.3 Internationella förhållanden
Efter det andra världskriget har flera försök gjorts att genom FN reg- lera den internationella vapenhandeln. Generalförsamlingen har anta- git ett antal resolutioner, framför allt med anledning av olika studier av problem förknippade med den handeln. En FN-studie som specifikt rör vapenöverföring pågår för närvarande. Gentemot Sydafrika har säkerhetsrådet 1977 fattat ett bindade beslut om förbud mot all vapen- export.
54 K rigsmaterielexporten SOU 1989:102
Det har visat sig svårt att definiera och vinna gehör för en klar FN- roll på vapenhandelns område. Detta hänger delvis samman med många länders, inte minst i den tredje världen, starkt kända beroende av vapenimport för sin nationella säkerhet.
Såväl utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmateriel- området (SOU 198718, 3. 25ff) som medborgarkommissionen (SOU l988:15, s. l47ff) har redovisat översikter vad gäller regler och riktlinjer för krigsmaterielexporten i olika länder, främst i Europa och Nord- amerika. För samtliga dessa stater gäller att tillstånd krävs för export av krigsmateriel. Det stora flertalet har ungefär samma restriktioner som Sverige i fråga om export. En helt rättvisande jämförelse mellan olika länders vapenexportpolitik är emellertid knappast möjlig. Även om reglerna formellt är likartade kan nämligen den praktiska tillämpning- en vara olika.
Utredningen har inhämtat kompletterande uppgifter och därvid fun- nit att de angivna redovisningarna i allt väsentligt fortfarande gäller. I några av länderna har emellertid reglerna setts över. Här kan nämnas att Norge 1989 införde nya riktlinjer enligt vilka exportkontrollen ut- vidgas att även gälla viss teknologiöverföring. Vidare infördes en diffe- rentierad prövning av utförselansökningar beroende på materielens militära betydelse. I Finland har förslag till en ny vapenexportlagstift- ning förelagts riksdagen. Förslaget innebär bl.a. kontroll över licens- givning samt förenklad handläggning i ärenden av rutinkaraktär. Nya regler har införts även i Australien. Kunnande, bl.a. i form av program- vara, omfattas av de nya reglerna. Liksom i Norge skall utförselansök- ningar prövas med utgångspunkt från materielens karaktär. Vidare har i Belgien en parlamentarisk utredning föreslagit reformer. Bl.a. föror- das ett större parlamentariskt inflytande över enskilda utförselbeslut samt högre straffsatser för illegal krigsmaterielexport.
De flesta länder som själva framställer vapen och annan militär ut- rustning har således någon form av kontroll över försäljningen till and- ra länder. Det sammantagna intrycket är emellertid att Sverige har en mer rigorös tillämpning än andra länder. Bortsett från de största ex- portländerna är t.ex. Sverige i det närmaste ensamt om regler för upplå- telse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter (licenser) och mark- nadsföring utomlands.
Sverige svarade 1984—1988 för 0,9 procent av världshandeln med tyngre vapen, varmed förstås bl.a. flygplan, örlogsfartyg, pansrade for- don, artilleri och missiler. Sovjet och USA, de två största exportörerna, stod tillsammans för två tredjedelar. Andra stora exportländer dessa år var Frankrike, Storbritannien, Kina och Förbundsrepubliken Tysk- land. Uppgifter om världshandelns utveckling presenteras årligen av Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), de nyss nämnda i SIPRI Yearbook 1989, World Armaments and Disarmament.
Enligt en redogörelse i SIPRI:s årsbok 1985 ökade världshandeln
SOU 1989 : 102' K rigsmaterielexporten 55
med vapen 1973 — 1978 främst på grund av konflikterna i Mellanöstern och oljeländernas ökade inkomster. U-länderna kom att svara för en allt större del av vapenköpen. Materielen blev samtidigt alltmer kom- plicerad och dyr att framställa, vilket givetvis även inverkade på värdet av handeln med vapen. Svårigheter med betalningsbalansen och andra ekonomiska problem i många av köparländerna förklarar enligt SIPRI en nedåtgående tendens från 1979. Här kan nämnas de oljeproduceran- de ländernas avtagande inkomster. En annan orsak till en minskad världshandel är att många tidigare importländer i ökad utsträckning strävar efter att själva tillverka vapen. 1 SlPRIS:s årsbok för 1988 note- ras vidare ökningen på den s.k. grå och svarta vapenmarknaden. Det konstateras att den naturligt nog har haft samband med kriget mellan Irak och Iran samt att ett mycket stort antal länder figurerar i dessa sammanhang. Som en följd av detta har fler länder än någonsin sedan 1930-talet ställt sin vapenexport under debatt.
SIPRI redovisar således ett trendbrott under 1980-talet för världens vapenhandel i stort. En tidigare snabb ökning av världshandeln med tyngre vapen, särskilt under 1970-talet, har övergått i en mer långsam ökningstakt. Mönstret för Sveriges export av denna kategori av vapen avviker enligt samma källa. För 1983—1988 redovisas en ökning för Sveriges del, från en helt försumbar andel av världshandeln med tyngre vapen 1983 till cirka 1,5 procent 1988 (SIPRI Yearbook 1988, s. 177 och 1989, s. 199). Denna bild stämmer också med Sveriges officiella stati- stik, som emellertid omfattar betydligt flera kategorier av krigsmateriel (jfr. avsnitt 2.2).
Krigsmaterielexportens andel av Sveriges totala varuexport varierar, bl.a. beroende på det genomslag enskilda affärer får. Från 1975 till 1987 ökade krigsmaterielexportens andel av Sveriges totala export från 0,74 procent till 1,57 procent, men var t.ex. 1980 1,59 procent. Andelen var 1988 2,02 procent (Skr. 1984/85:223, 1987/88:177 och 1988/89:147).
Beträffande utvecklingen på sikt av vapenhandeln med den tredje världen anses i SlPRIS:s årsbok 1988 att nedgången under 1980-talet inte längre kan betraktas som tillfällig. Det erinras om att många fakto- rer bidrar till denna nedgång i handeln med tyngre vapen. Utöver mins- kade inkomster på grund av sjunkande världsmarknadspriser på olja nämns skuldkrisen i många länder. Det noteras också en ökad efterfrå- gan på andra vapen och vapensystem än de mest dyrbara. Vidare får olika typer av vapen ökad livslängd samt underhålls bättre av en över tiden utvecklad försvarsindustri i många köparländer. Som en följd härav kan förutses en ökad efterfrågan på modifieringar, s.k. uppdate- ringar eller uppgraderingar, av vapensystem. Även på denna punkt medverkar den omständigheten att försvarsindustrierna också i den tredje världen har tillvunnit sig ett ökat kunnande. Förändringar av äldre vapensystem för att öka deras livslängd medverkar också till att hålla ner kostnaden för försvarsmaterielen.
56 K rigsmaterielexporten SOU 1989:102
En slutsats är således att mönstren från 1960- och 1970-talen efter hand förändras. Licenstillverkning och teknologiöverföring får — vid sidan av modernisering av äldre materiel — ökat utrymme. Dessa för- ändringar har betydelse för såväl importörer som exportörer. För im- portörerna erbjuder det fler möjligheter när det gäller att förvärva för- svarsmateriel. För exportörerna föranleder förändringarna ett behov av att söka efter nya marknader och nya produkter. I detta samman- hang kan också påminnas om ökad långsiktighet i engagemangen, t.ex. inom ramen för samarbetsavtal. Svenska företag har under senare år slutit sådana avtal bl.a. med Indien (fälthaubitsar) och Australien (ro— botar och ubåtar).
I anslutning till Kockums Marine AB:s export till Australien av ubå- tar noteras i SIPRI :s årsbok 1988 att det totala värdet inte ger en rättvi- sande bild av Sveriges andel i affären. Orsaken är att bara en liten del av hela kontraktsvärdet svarar mot arbete som utförs i Sverige. Detta bely- ser en omständighet som allmänt har fått ökad betydelse under det senaste årtiondet, nämligen samarbete mellan försvarsindustrier i olika länder. Det bedöms att en fjärdedel av kontraktssumman i ubåtsaffären tillförs Sverige. En lika stor del går till leverantörer i USA, under det att cirka hälften av kontraktssumman stannari Australien, där försvarsin- dustrin utvecklas för att svara för slutmontering och efter hand ta över produktionen.
2.4 Huvuddragen i den rådande regleringen
Från det generella förbudet mot export av krigsmateriel kan regeringen medge undantag och bevilja utförseltillstånd. Avsikten med detta sy- stem är nu liksom tidigare att kunna utöva kontroll över exporten av sådan materiel. Det ursprungliga systemet (se kungörelsen l918:411) anpassades sedermera till en under Nationernas Förbunds tid 1925 ingången konvention om kontroll av den internationella vapenhan- deln. Konventionen undertecknades av Sverige men trädde aldrig i kraft. 1 Sverige ersattes 1918 års bestämmelser med nya regler under 1930- och l940-talen, innehållande väsentligen samma principer som tidigare.
Den svenska försvarsindustrins möjligheter att utveckla, tillverka och underhålla krigsmateriel har betydelse för säkerhetspolitikens tro- värdighet och försvarsmaktens utformning. För att till rimliga kostna- der vidmakthålla en hög nivå på kunnande och övriga resurser i för- svarsindustrin, och därigenom bibehålla en tillfredsställande självför- sörjningsgrad, har därför en viss export av krigsmateriel ansetts nöd- vändig. Denna syn har legat till grund för de försvarspolitiska övervä- gandena sedan lång tid tillbaka (FöU 1986/87:11, s. 127, jfr. prop. 1987/88:154, s. 13).
Dispens från exportförbudet ges numera i enlighet med av riksdagen
SOU 1989:102 K rigsmaterielexporten 57
godtagna riktlinjer (prop. 1971 :146, UU 21, rskr. 343 och prop. 1981/ 82:196, UU 26, rskr. 345). Riktlinjerna innebär — bortsett från s.k. ovillkorliga hinder för export — i korthet att vid export till andra län- der än de nordiska staterna eller de neutrala staterna i Europa måste från fall till fall bedömas om utförsel bör tillåtas. Bedömningarna styrs av den övergripande principen om restriktivitet. Tillstånd bör inte be- viljas för export till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, stat som har inre väpnade oroligheter eller stat som kan komma att använda materielen för att undertrycka mänskliga rät- tigheter. De tre ovillkorliga hindren, nämligen förpliktelser i ett inter- nationellt avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd samt folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig, dvs. 1907 års Haagkonventio- ner, utesluter alltid tillstånd till export.
Fram växten av regleringen
Export av krigsmateriel från Sverige är således i princip förbjuden se- dan 1918. I samband med konflikten mellan Israel och Egypten 1956 tog statsministern och utrikesministern i sina utrikespolitiska redogö- relser för riksdagen i mars samma år upp exporten av vapen. De redo- gjorde för de principer som för Sveriges del var —— och för övrigt i sina huvuddrag alltjämt är — vägledande vid beslut om tillstånd till utförsel av krigsmateriel, en fråga som tidigare nästan undantagslöst ansetts förbehållen regeringen. Vid några tillfällen, 1918, 1928 och 1955, hade dock t.ex. konstitutionsutskottet tagit upp ämnet.
Anförandena vid 1956 års riksdag (FK 1956 nr 9, s. 20f och AK 1956 nr 9, s. 20) hölls mot bakgrund av uppgifter om att en fabrik i Egypten, som tillverkade vapen och ammunition, hade kommit till under svensk medverkan. Statsminister Erlander återkom till vapenexporten i en in- terpellationsdebatt i april samma år (FK 1956 nr 15, s. 54 ff). Han kon- staterade bl.a. att den svenska krigsmaterieltillverkningen utgjorde ett politiskt problem. Industrin var enligt statsministern i vissa sektioner högt utvecklad och en betingelse för dess höga standard var att en betydande tillverkning ägde rum för export. Denna export var emeller- tid förenad med åtskilliga olägenheter av politisk art. Statsministern slog också fast att de svenska statsmakterna ditintills inte ansett sig böra undvika de politiska olägenheterna av krigsmaterielexport genom att inta den radikala ståndpunkten att ingen export borde tillåtas eller att tillverkningen borde starkt begränsas. De militära, beredskapsmässiga skälen för en betydande inhemsk produktion torde enligt statsminis- tern härvid ha varit bestämmande i högre grad än de ekonomiska och handelspolitiska skälen.
Statsministern hade uttalat sig för en utredning av möjligheterna till utvidgad kontroll av vapenexporten. 1956 års krigsmaterielutredning
58 K rigsmaterielexporten SOU 1989 : 102
föreslog bl.a. kontroll av försäljning m.m. utomlands av uppfinningar, beskrivningar, ritningar och annat tekniskt underlag på krigsmateriel- området. Förslagen ledde inte till någon lagstiftning.
Krigsmaterielexporten diskuterades i riksdagen vid flera tillfällen under de följande åren. Riksdagen begärde sedermera (UU 196913, rskr. 225) en förutsättningslös och allsidig parlamentarisk utredning om principerna för den svenska krigsmaterielexporten. Detta bör även ses i belysning av den uppbromsning av utgifterna för försvaret som följde av 1968 års försvarsbeslut. I regeringens direktiv till 1969 års utredning konstaterades bl.a. att tillkomsten av ett flertal nya stater hade lett till svåra avvägningsproblem i fråga om vapenexporten. Vida- re konstaterades att de vapensystem som utvecklades för den svenska krigsmaktens behov genom den snabba tekniska utvecklingen blivit alltmer invecklade och kostsamma samt att det ökade beroendet av utrikeshandeln även gällde den inhemska krigsmaterielindustrin. En hård strypning av svensk krigsmaterielexport befarades kunna verka ogynnsamt på möjligheterna att möta importbehovet. Dessutom fram- hölls vikten av en tillfredsställande beredskap för att trygga en rimlig materielförsörjning i ett avspärrningsläge genom leveranser från in- hemsk industri. Det kunde därför finnas behov av att en viss överkapa- citet upprätthölls på vissa områden inom den svenska krigsmaterielin- dustrin. I den mån det svenska försvaret i fredstid inte kunde garantera hela avsättningen av dessa produkter blev enligt direktiven export av marginella kvantiteter ett naturligt alternativ. Det erinrades dock om att den restriktivitet som följde av de 1956 deklarerade principerna hade skärpts under åren.
Krigsmaterielexportutredningen avgav sitt betänkande i oktober 1970 (SOU l970:63, Svensk krigsmaterielexport). Det låg till grund för proposition 1971 : 146 angående krigsmaterielexport, varigenom riksda— gen — för första gången — bereddes tillfälle att yttra sig över riktlinjer- na. Regeringsförslaget behandlades av riksdagen hösten 1971 (UU 197l:21, rskr. 343). Därvid godkändes de i propositionen förordade riktlinjerna.
Riktlinjerna och behovet av en ny översyn kom att diskuteras bl.a. mot bakgrund av uppgifter i slutet av 1970-talet om att svenska vapen fanns i länder till vilka utförseltillstånd inte hade lämnats. I ett av riks- dagen godtaget betänkande (UU 1978/ 79:25, rskr. 226) begärde utri- kesutskottet en ny utredning. En uppgift var att pröva om licenstillverk- ning utomlands av svensk materiel skulle omfattas av kontroll. Samma synpunkter kom till uttryck i direktiven, som även tog upp bl.a. gräns- dragningen mellan civil och militär materiel. Det konstaterades också att de då aktuella anskaffningsplanerna för det svenska försvaret hade medfört och skulle komma att medföra en minskad beställningsvolym till försvarsindustrin. Vid sidan av strävanden att efter hand lägga om ,
tillverkningen till civil produktion kunde enligt direktiven exporten
SOU 1989:102 K rigsmaterielexporten 59
bidra till att hos de berörda företagen bibehålla sysselsättningen.
Den 1979 tillsatta krigsmaterielexportkommittén avgav sitt betän- kande i juni 1981 (SOU 1981:39, Svensk krigsmaterielexport). Det för- anledde proposition 1981/82:196 med förslag till lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Riksdagen (UU 1981/82:26, rskr. 345) antog förslaget. Därigenom reglerades för första gången export av krigsmateriel i en lag. Samtidigt utvidgades regleringen att — förutom export av krigsmateriel — omfatta upplåtelse eller överlåtelse av rätt att utomlands tillverka krigsmateriel (licenser) samt militärt inriktad ut- bildning i Sverige av utländsk medborgare. Vidare skärptes kraven på s.k. slutanvändarintyg.
Såväl under den tid som översynen av 1971 års riktlinjer pågick som efter det att riksdagen våren 1982 hade antagit en lag i ämnet har vapen- exporten föranlett debatt. Utöver kritik mot tillämpningen av riktlin- jerna har rests krav på en begränsning av exporten. Vidare har bl.a. vidareexport från mottagarländer, kontrollfrågor och militärutbild- ning i Sverige diskuterats. Våren 1984 polisanmäldes misstankar om smuggling av robot 70 till länder vid Persiska viken. Förundersökning- en tillfördes nytt material ett år senare och har, liksom viss utförsel av krut och sprängämnen, lett till åtal som hösten 1989 inte slutligt prövats vid domstol.
Mot bakgrund av ett ökat internationellt samarbete och svenska för- svarsindustriföretags inriktning på utländska marknader fick 1985 en utredare i uppdrag att kartlägga industrins utlandsverksamhet. Sär- skild uppmärksamhet skulle ägnas åt samhällets möjligheter att styra utvecklingen enligt de av riksdagen fastlagda riktlinjerna. Genomgång- en skulle också ge en bild av vilka åtgärder som skulle kunna komplet- tera gällande regler. I betänkandet Försvarsindustrins utlandsverksam- het (SOU l987:8) förordades våren 1987 bl.a. en utvidgad reglering och kontroll. Vid samma tidpunkt och sedan oegentligheter kommit i dagen tillkallades en medborgarkommission med uppgift att skapa klarhet kring de händelser som sedan 1970 hade gett upphov till uppgifter om olaglig svensk vapenexport. Medborgarkommissionens rapport (SOU 1988:15) redovisades i maj 1988, vid vilken tidpunkt även riksdagens konstitutionsutskott i sitt granskningsbetänkande, såsom föregående år, behandlade krigsmaterielexporten.
I proposition 1987/88:154 föreslogs en ny lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Lagen antogs av riksdagen våren 1988 (UU 1987/88:30, rskr. 331) och gäller från den 1 juli 1988. Bestämmelserna innebär att kontrollen över exporten skärptes genom regelmässig an- vändning av slutanvändarintyg och en striktare syn på vidareförsälj- ning. Regler har också införts om marknadsföring av krigsmateriel samt om rätten att ingå avtal med någon utom riket om utveckling av krigsmateriel och ändringar av tidigare ingångna licensavtal. Vidare har kontrollen av försäljnings- och förmedlingsverksamhet utvidgats.
60 K rigsmaterielexporten SOU 1989 : 102
Skyldighet att lämna uppgift om ägande i utländska krigsmaterielföre- tag samt att lämna uppgift om utförd materiel och beviljade licenser har tillkommit. Dessutom har återkallelse av utförseltillstånd och reviso- rernas roll i kontrollarbetet reglerats.
Riktlinjerna ligger tills vidare fast (prop. 1987/881154, s. 24, UU 1987/88:30, s. 16 och s. 23f) men omfattas av utredningens uppdrag.
Övervägandena till grund för att medge vapenexport
I proposition 19712146, s. l5f, redovisas allmänna överväganden om export av krigsmateriel från Sverige. Det sägs bl.a. att sådan export principiellt inte är önskvärd från utrikespolitisk synpunkt, men att de allmänna utrikespolitiska skälen mot export gör sig gällande med olika styrka i skilda fall beroende på förhållandena i mottagarlandet m.m. Även hänsynen till Sveriges neutralitet talar i viss utsträckning mot export av krigsmateriel. Det konstateras emellertid att neutralitetspoli- tiska skäl också kan anföras till stöd för sådan export i den mån den bidrar till att vidmakthålla försvarsberedskapen. I propositionen slås sammanfattningsvis fast att beredskapshänsyn utgör ett vägande skäl för att tillåta en viss export av krigsmateriel.
Det konstateras i samma proposition att ekonomiska och arbets- marknadspolitiska överväganden stärker argumenten för en viss ex- port, men att de inte bör anses i sig avgörande. Under utskottsbehand- lingen (UU 1971:21, s. 91) förklarades, med anledning av ett motionsyr- kande, att det förhållandet att svensk vapenexport i vissa fall skulle kunna bidra till att stärka smä länders oberoende och självständighet gentemot stormakterna inte stred mot tankegångarna i propositionen.
Vid slutet av 1950-talet användes ungefär hälften av försvarsanslaget för att skaffa materiel. Denna andel minskade till slutet av 1970-talet till en tredjedel. Detta, tillsammans med ökat importbehov på grund av växande utrikeshandel och större arbetsfördelning på det industriella området, medförde svårigheter att behålla försvarsindustrins kapacitet. Vidare framhölls i 1981/82 års proposition kostnaderna för forskning, utveckling och tillverkning av krigsmateriel. Eftersom den kostnads- täckning som kunde ske genom långa serier begränsades av såväl för- svarets ekonomi som dess behov fanns flera skäl för viss export.
l proposition 1981/82:196, s. 6, betonades vikten av en hög bered- skapsnivå inom försvarsindustrin; den var ett avgörande skäl för att tillåta en begränsad export. Industrin och dess kapacitet borde i huvud- sak vara anpassad till den svenska försvarsmaktens behov, men även en anpassad industri gav utrymme för viss export. Därigenom uppnåddes längre serier och kostnadssänkningar. Det framhölls emellertid att till- i verkning av krigsmateriel i Sverige enbart för den utländska markna- den inte var förenlig med vare sig vår utrikes- och neutralitetspolitik eller vår försvarspolitik.
SOU 1989:102 K rigsmaterielexporten 61
Skälen för en viss export av krigsmateriel har även dryftats senare och utan samband med reglerna och riktlinjerna för denna export. I anslutning till 1987 års försvarsbeslut framhölls t.ex., som tidigare nämnts, nödvändigheten av en viss export för att bevara väsentliga delar av försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensför- måga.
2.5 Försvarsindustriellutlandssamverkan
Försvarsindustrins internationella verksamhet — för vilken utredning— en använder den samlade beteckningen utlandssamverkan — har många olika former. Exportär en form av utlandssamverkan, licensgiv— ningen annan. I det senare fallet delar industrin med sig av sitt kunnan- de. För att tillförsäkra industrin och försvaret information om teknikut- veckling och teknologi som annars inte skulle vara tillgänglig inom landet importeras komponenter, delsystem och komplett utrustning. Vidare samarbetar svensk industri med industrier och myndigheter i utlandet. Det kan gälla t.ex. gemensam utveckling och produktion av materiel eller utbyte av teknik och teknologi. De stigande kostnaderna för utveckling och produktion har medverkat till ett ökat samarbete med andra länder, genom längre serier minskas särskilt styckkostnaden för utveckling.
I prop. 1986/87:95 (s. 133) om totalförsvarets fortsatta utveckling uttalades bl.a. följande:
Industrin har under lång tid kunnat utveckla och tillverka en övervägande del av den försvarsmateriel vi behövt. Försvarsindustrin har dock liksom övrig industri allt starkare behov av ett samarbete med utländsk industri. Inköp utifrån av tekniskt kunnande, komponenter och delsystem väntas i framtiden öka i omfattning. Detsamma gäller, i viss utsträckning, samut- veckling mellan svensk och utländsk industri. Som alternativ till import bi- drar samarbete med utländsk industri till att inom landet bevara och befästa systemkompetenser som annars i längden inte skulle kunna upprätthållas.
Det konstateras vidare i propositionen att utveckling och tillverkning av försvarsmateriel, oavsett om det sker inom landet eller i samverkan med andra länder, tillför Sverige ett brett tekniskt kunnande, att för- svarsindustrin därmed bidrar inom viktiga områden — inte minst på högteknologiområdet — till det svenska näringslivets utveckling samt att en inhemsk försvarsindustriell verksamhet även i övrigt ger landet samhällsekonomiska fördelar.
I anslutning till dessa synpunkter framhöll även försvarsutskottet i sitt av riksdagen godtagna betänkande (FöU 1986/87:11, s. 127, rskr. 310) att samarbete med utländsk industri är ett alternativ till import. Hög teknisk och industriell kompetens är en förutsättning för effektivt samarbete. Vidare behandlades dels betydelsen av att villkoren för
62 K rigsmaterielexporten SOU 1989:102
samarbete inte begränsade möjligheterna att fullfölja vår neutralitets- politik, dels det angelägna i att utlandssamarbetet fördelas på flera länder.
Vid samverkan i fråga om försvarsteknik och försvarsmateriel med- verkar regeringar, myndigheter och företag. Samarbetet på företagsni- vån kartlades ingående i betänkandet Försvarsindustrins utlandsverk- samhet (SOU 1987z8). Den svenska försvarsindustrin hade i början av 1986 ingått 59 överenskommelser om samarbete — s.k.joint ventures — med tillverkare i utlandet. Denna form av samverkan ökade mycket starkt 1984—1986, då träffades drygt 70 procent av överenskommelser- na. JAS-projektet hade stor betydelse för denna utveckling. Samarbetet vari hög grad koncentrerat till företag i Västeuropa och Nordamerika. USA var det ledande landet, men den svenska försvarsindustrin träffa- de nästan lika många avtal med företag i Storbritannien och Förbunds- republiken Tyskland.
I avsnitt 3.4 beskrivs företagens utlandssamarbete, dess innehåll och utvecklingen under de senaste åren. Uppgifterna ger vid handen att samarbetet har ökat även 1986—1989.
Riktlinjerna för export av krigsmateriel är främst avsedda att vägle- da vid en tillståndsprövning från fall till fall. Utlandssamverkan har emellertid med tiden allt mindre haft karaktären av rena exportaffärer. Inslaget av fleråriga åtaganden har ökat. Det förekommer såväl upplå- telser och överlåtelser av tillverkningsrättigheter (licenser) — för vilka tillstånd krävs sedan 1983 — som andra former av utlandssamverkan. Det är i regel köparlandet som kräver att en export förenas med licens- tillverkning i någon utsträckning. Vidare förekommer kompensations- affärer (s.k. motköp) — även av annat än krigsmateriel — i ökad om- fattning vid vapenexport. Utvecklingen mot utvidgat samarbete med utländska företag kommer uppenbart också att fortsätta. Detta skapar bindningar och hänsyn till samarbetsländerna samt en långsiktighet i dessa bindningar som med de nuvarande riktlinjerna har medfört olika svårigheter. En av dem är export till tredje land av en i samarbete framtagen vara.
Medborgarkommissionen (SOU l988:15, s. 255) pekade på behovet av en reglering av samarbete med utgångspunkt från det svenska för- svarets behov och en utrikespolitisk bedömning. Vidare framhölls att vidareexportfrågor rimligen måste lösas med beaktande av alla inblan- dade parters nationella lagstiftning beträffande export av krigsmateri- el, att ett ensidigt hävdande av svensk lagstiftning torde göra samarbete i det närmaste omöjligt samt att Sverige aldrig skulle kunna acceptera att en stat som vi importerar krigsmateriel från eller samutvecklar krigs- materiel tillsammans med ställer sådana krav att vårt utnyttjande av materielen, i fred som krig, äventyras.
SOU 1989:102 Krigsmaterielexporten 63
Närmare om begrepp m.m.
Uttrycken samarbete och samarbetsavtal används ibland även för så- kerhetsskyddsöverenskommelser och s.k. paraplyavtal samt om den verksamhet som bedrivs i vissa kommissioner. I samtliga dessa fall är det fråga om överenskommelser mellan regeringar och myndigheter som faller utanför utredningens uppdrag. _
Säkerhetsskyddsöverenskommelser är en reglering till skydd för ett eller flera länders försvarshemligheter. Sverige har slutit sådana avtal med ett femtontal länder. I regel finns ett huvudavtal på regeringsnivå samt avtal med tillämpningsbestämmelser på myndighetsnivå. Därut- över prövas i det särskilda fallet vilken information som kan lämnas ut av ett företag eller en myndighet.
Överenskommelser mellan regeringar eller myndigheter om utbyte av militärteknisk information m.m. (paraplyavtal) är sekretessbelagda. De ger en allmän möjlighet att utröna behovet av och förutsättningarna för mer kontinuerligt utbyte av information om forskning, utveckling och produktion inom olika teknikområden. Finns det intresse för när- mare samverkan på ett avgränsat område sluts s.k. projektavtal. I för- längningen av sådana avtal kan industriföretag komma att medverka.
Sverige har på regerings- eller myndighetsnivå träffat särskilda över- enskommelser med bl.a. Norge, Österrike, Schweiz, USA och Australi- en om utbyte av information, strävan efter gemensam forskning, ut- veckling och anskaffning m.m., varvid även handelsfrågor kan ingå, samt bildat bilaterala kommissioner som initierar t.ex. projektavtal.
Svenska industriföretag kan inleda samarbete -— med utländskt f öre- tag, utländsk myndighet eller annat land — om utveckling, tillverkning och marknadsföring m.m. av krigsmateriel samt avtala om inköp och leveranser i utlandet. I några fall har sådana samarbetsavtal, som inne- fattat betydande export, godkänts av regeringen. Denna typ av samar- bete omfattas av utredningens uppdrag. I anslutning till sådana avtal har i några fall ländernas regeringar ingått en mellanstatlig över- enskommelse till stöd för samarbete. Där kan avhandlas t.ex. förutsätt- ningarna för utförsel inom ramen för företagets avtal och köparens rätt att förfoga över materielen.
Planer på samverkan mellan svensk försvarsindustri och en utländsk part förutsätter i regel förr eller senare att svensk myndighet medver- kar. I ett inledande skede är företaget ofta beroende av ett medgivande att dela med sig av uppgifter som är sekretesskyddade med hänsyn till det svenska försvaret. Ett samarbetsavtal innefattar oftast tillstånds- pliktig verksamhet såsom utvecklingsuppdrag, licensupplåtelse eller export av varor. Det är därför en naturlig tanke att sådana samarbetsav- tal skall prövas. Enligt vad som upplysts kontaktar också företagen KMI för underhandsbesked innan samarbetsavtal ingås. Vid sidan av detta finns ett oreglerat område där kunskap överförs. Det kan t.ex.
64 K rigsmaterielexporten SOU 1989:102
gälla konsultverksamhet samt försäljning av systemlösningar. Sådan kunskapsöverföring är en särskild del av utredningens uppdrag och be- handlas närmare i ett senare sammanhang (avsnitt 7.2). Detsamma gäl- ler uppdraget enligt direktiven att belysa principerna och formerna för regeringsöverenskommelser till stöd för försvarsindustriellt samarbete (avsnitt 9.2).
Industriell samverkan isamband med upphandling har blivit allt van- ligare i takt med att köpare av krigsmateriel ställer krav på kompensa- tionsaffärer. Regeringen har genom ett beslut den 22 september 1983 gett försvarets materielverk en samordnande uppgift i dessa samman- hang vid svenska inköp. Det bör anmärkas att kompensationsaffärer i sig kan ge upphov till export eller import som annars inte skulle ha kommit till stånd.
Samarbete — nuvarande reglering m.m.
Redan i 1971 års riktlinjer (prop. 19711146, s. 20) noterades att samarbe- te med företag i andra länder skulle kunna bli nödvändigt. Departe- mentschefen anförde:
I ett sådant samarbete måste samarbetspartnern komma med på ett mycket tidigt stadium. Vid samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör sådan utförsel till det andra landet som föranleds av avtalet medges oavsett förhållanden som tidigare angivits som hinder för krigsmaterielexport. Dock gäller även i detta fall de tidigare angivna ovillkorliga exporthindren. Avtal av detta slag förutsätter en mycket restriktiv prövning vid val av utländsk samarbetspart- ner. Jag förutsätter att avtalen alltid skall underställas Kungl. Maj:t och att myndigheterna skall ha full insyn i den svenska samarbetspartnerns verk- samhet.
Vid riksdagsbehandlingen förklarade sig utrikesutskottet utgå från att vederbörande myndigheter kommer att begagna sina möjligheter att förhindra att avtal om produktionssamarbete eller licensupplåtelser utnyttjades för att kringgå exportförbudet. Vid 1981/82 års översyn av riktlinjerna tillkom att regeringen bör inhämta utrikesnämndens råd i fråga om samarbetsavtal.
Rättsläget kan beskrivas på följande sätt. Det krävs i dag formellt inte något regeringstillstånd för samarbetsavtal med mindre samarbe- tet omfattar utvecklingsuppdrag, licensupplåtelse eller utförsel av krigsmateriel. lndustriföretagen begär emellertid, som nämnts, oftast besked om KMI:s inställning till ett planerat samarbetsavtal.
Såväl 1984 års försvarskommitté (SOU 19879, s. 1080 som utred- ningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet (SOU l987:8, s. 97ff) föreslog att regeringen skall pröva samarbetsavtal. Pröv- ningen skulle bl.a. gälla projektets förenlighet med svensk utrikes- och försvarspolitik samt säkerhetsskyddet — dvs. det andra landet som samarbetspartner — och villkoren för export. I prop. 1987/88:154 (s.
SOU 1989:102 Krigsmaterielexporten 65
43f) föreslogs emellertid inte någon reglering av försvarsindustriellt samarbete. För närvarande gäller, enligt ett uttalande i propositionen, att — i avvaktan på en ny reglering — vid regeringens prövning av samarbetsavtal särskild uppmärksamhet skall ägnas eventuell vidare- export av svensk materiel eller materiel som har satts samman eller tillverkats på grundval av svenska licenser. Sådan vidareexport skall endast få förekomma till länder som i övrigt uppfyller kraven för krigs- materielexport från Sverige. Undantag från denna regel kan endast komma i fråga i fall då samarbetet är av utomordentlig säkerhetspoli- tisk vikt för Sverige. Utrikesnämnden bör alltid höras i sådana ärenden.
Utrikesutskottet (UU 1987/88:30, s. 22) framhöll med anledning av motionsyrkanden bl.a. att syftet med samarbetsavtal självfallet inte får vara att kringgå intentionerna i Sveriges politik på krigsmaterielområ— det. Dessutom angavs en utgångspunkt för regeringens godkännande av samarbetsavtal i avvaktan på nya riktlinjer. En gemensam utveck- ling eller tillverkning av en ny eller delvis ny produkt skall ske på ett område som är av säkerhetspolitisk betydelse för vårt land. Samtidigt uttalades att det behövs klarare och mer entydiga regler än dem som finns i 1971 års riktlinjer.
Frågeställningar kring samarbetsavtal
Det finns i princip fyra sätt att skaffa försvarsmateriel. Det är inhemsk utveckling och tillverkning, licenstillverkning, utveckling och tillverk- ning tillsammans med utländsk part samt direktimport. IJAS-projektet finns framträdande exempel på samarbete mellan svensk industri och flera utländska företag (motor, vingar, radar m.m.). Samarbetsprojekt av påtagligt intresse för det svenska försvaret har vidare förekommit på robotområdet.
Risken för svenskt utlandsberoende har angetts som ett av problemen i samband med internationellt samarbete. Till skillnad från direktim- port ger emellertid samutveckling utrymme för att svensk industri till- godogör sig kunskaper för att vidareutveckla och underhålla materie- len. På så sätt anses intresset av en så långt möjligt bevarad självständig- het tillgodoses bättre genom samarbete än vid direktimport. Licenstill- verkning ger inte heller samma utrymme som samutvecklingsprojekt för ökat kunnande. Den innefattar dessutom ofta inte de allra senaste tekniska rönen och anses vara en förhållandevis dyr förvärvsform. Vid samarbete länder emellan finns vidare möjligheten att vart och ett av länderna förser t.ex. en gemensamt framtagen robot med egna enheter för skydd mot störning etc. Den avgörande omständigheten från bero- endesynpunkt vid utlandssamarbete är för Sveriges del, vid sidan av ensidiga bindningar, kontinuerlig tillförsel av den materiel som part- nern tillhandahåller.
Så långt om den svenska sidan av problemet. Den motsvarande frå-
S—SOU 1989:102
66 K rigsmaterielexporten SOU 1989:102
gan ställs naturligtvis också av den med vilken samarbetet sker. Även det landet och dess industri är beroende av en garanterad tillförsel av det som är Sveriges del i samarbetet. Därför uppkommer den situation som ledde fram till en omfattande debatt i samband med AB Bofors” Indienorder. Fråga uppkom vilka garantier som från den svenska rege- ringen kunde ställas för tillstånd till utförsel inte bara vid ett enstaka tillfälle, utan även framgent. För att reglera bl.a. detta ingick länderna, i anslutning till företagets försäljnings- och samarbetsavtal med den in- diska staten, en mellanstatlig överenskommelse (Memorandum of Un- derstanding, MoU). Den del av överenskommelsen som innefattar de s.k. leveransgarantierna har kommenterats av såväl medborgarkom- missionen (SOU 1988:15, s. 1920 som konstitutionsutskottet (KU l987/ 88:40, s. 29ff och s. 38ff).
Den tredje punkten, som kanske är den som hittills har orsakat de största svårigheterna, har också med våra exportregler att göra. Hos KMI väcks följande fråga allt oftare: Under vilka förutsättningar kan Sverige, med sin restriktiva syn på urvalet av de länder som kan komma i fråga som mottagare av svensk krigsmateriel, medge utförsel av kom- ponenter eller delsystem till samarbetslandet? Även i detta fall förutsät- ter mottagarlandet en långsiktighet och förutsebarhet i den svenska synen. Det säger sig självt att samarbete inte inleds med länder som inte kan komma i fråga som köpare av svenska vapen. Förhållandena i mottagarlandet kan emellertid ändra sig. Den situationen framstår ändå som hanterlig och har förutsatts i riktlinjerna. Två av huvudprin- ciperna för svensk vapenexport är att endast stater eller av en stat god- känd importör kan vara köpare samt att garantier skall finnas för att det som exporteras kommer till slutlig användning i mottagarlandet. För att tillgodose detta avkrävs köparen s.k. slutanvändarintyg. 1 proposi- tion 1987/882154 -— varigenom bruket av sådana intyg byggdes ut — anges (s. 24ff) att export av svenska vapen endast skall ske till länder vars regeringar har åtagit sig att se till att vapnen inte exporteras vidare.
Det har noterats att även om många länder har ungefär samma re- striktioner som Sverige för vapenexport, så kan tillämpningen vara olika. Om samarbetspartnern har från sina utgångspunkter befogade anspråk på att — inom ramen för de där rådande exportreglerna — få , exportera slutprodukten till tredje land måste tas i beaktande möjlighe- ' ten av att detta tredje lands förhållanden är sådana att utförsel direkt '
dit från Sverige inte skulle medges.
1 en sådan situation kan de nyss redovisade huvudprinciperna för svensk vapenexport inte följas. Det bör i detta sammanhang erinras om att en liknande situation föreligger vid export av krut och sprängäm- nen. De är insatsvaror vid tillverkning av ammunition m.m., och har föranlett ett särskilt förfarande. Köparen får intyga att varan skall an- vändas i egen produktion i mottagarlandet och inte exporteras vidare separat, utan först efter bearbetning eller montering etc.
SOU 1989:102 K rigsmaterielexporten 67
Under senare år har, som redan nämnts, hävdats en strängare syn än tidigare när det gäller samarbete. En utgångspunkt är att det skall före- ligga ett uttalat svenskt säkerhetspolitiskt intresse för samarbetet. Om- ständigheter som beaktas vid den svenska bedömningen är hur stor betydelse den inhemska medverkan har för slutprodukten. Den kan i tillverkningsfallen skifta, från en enstaka komponent, via delsystem till stora system med en avgjord svensk identitet. Importalternativ och kostnadsaspekter behöver också vägas in vid en sådan prövning.
Leveransgarantier för krigsmaterielexport
1 1971 års riktlinjer (prop. 1971 :146, s. 19f) konstateras att det, för att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka på exportmarknaden inom i övrigt angivna ramar, är angeläget att köparna har goda garanti- er för att de får reservdelar till inköpt materiel. Därför skall sådana reservdelar få exporteras oavsett de förhållanden som utgör villkorliga hinder för export. I det sammanhanget diskuterades också förutsätt- ningarna för att avbryta påbörjade eller kontrakterade leveranser. Ett utfärdat exporttillstånd bör dras in, förutom vid ovillkorliga hinder för export, endast om mottagarstaten kommer i väpnad konflikt med an- nan stat eller får inre väpnade oroligheter. I fall av väpnad konflikt — dvs. krig — gavs dock utrymme för att inte dra in tillståndet om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten del- tar i konflikten endast symboliskt. Mottagarlandets behov av så långt möjligt tryggade leveranser har, som framgått tidigare, också föranlett särskilda uttalanden i riktlinjerna för leveranser inom ramen för sam- arbetsavtal. I detta sammanhang bör också erinras om att i praxis vid tillståndsgivning ammunition har behandlats på samma sätt som re- servdelar.
Redan något år efter det att 1971 års riktlinjer lagts fast uppkom en livlig debatt om villkoren för svenskt deltagande i den s.k. Eurofighter- affären. Den innefattade planer på samarbete mellan svenska försvars- industriföretag och företagi Danmark, Norge, Nederländerna och Bel- gien vid tillverkning av en jaktversion av Viggen. Efter ingående över- väganden bl.a. om vad neutralitetsrätten bjöd förklarade den svenske försvarsministern i december 1974 i brev till sina kolleger i de andra länderna att det enda ovillkorliga hinder som skulle kunna uppstå var ett beslut i FN:s säkerhetsråd, ett fall som bedömdes som osannolikt. Vidare utfästes exporttillstånd samt garanterades från den svenska re- geringens sida att de svenska företagen skulle uppfylla sina åtaganden. Dessutom gavs vissa prisgarantier på de delar som skulle tillverkas i Sverige. Något samarbete med de fyra NATO-länderna kom emellertid inte till stånd.
Vid slutet av 1970-talet och 1980 diskuterades åter samarbetsavtal i samband med några tillämnade, stora exportaffärer. En gällde ubåtar
68 K rigsmaterielexporten SOU 1989 : 102
till Indien. Inte heller den blev av, men det fanns ett utkast till över- enskommelse mellan regeringarna. I detta hänvisades till de ovillkorli- ga hindren.
Regeringen har slutit tre mellanstatliga överenskommelser i anslut- ning till samarbetsavtal. Två av dem ingicks 1985 med Australien (robo- tar resp. ubåtar), det tredje 1986 med Indien (fälthaubitsar). Till grund för de förra överenskommelserna ligger samarbetsavtal om utveckling, anskaffning och produktion, vilka har godkänts av regeringen, mellan AB Bofors resp. dåvarande Kockums AB och Australien.
AB Bofors slöt i konkurrens med utländska företag ett kontrakt med det indiska försvarsministeriet om leverans av cirka 400 pjäser (haubits FH 77 B) med tillhörande fordon, ammunition och annan materiel. Det avtalades också om licensoptioner för tillverkning av ett stort antal haubitsar. Vidare ingicks bl.a. ett samarbetsavtal mellan AB Bofors och Indiens president.
Samarbetsavtalet avser leveranser, överföring av kunskap och pro- duktion samt utbyte av information och erfarenheter på en rad områ- den. Det gäller bl.a. fortsatt utveckling och förbättring av haubitssyste- met samt erfarenheter beträffande såväl användning, underhåll och tillförlitlighet som produktion och produktionsmetoder. AB Bofors skall årligen rapportera till KMI om samarbetet.
Regeringen har godkänt samarbetsavtalet. 1 den mellanstatliga över- enskommelsen bekräftas att de villkorliga hindren för export av krigs- materiel och överföring av teknologi som anges i propositionerna 1971 och 1981/82 inte är tillämpliga på ett sådant samarbetsavtal. Vidare försäkras att, enligt propositionerna, endast de ovillkorliga hindren — förpliktelser i ett internationellt avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd samt internationell lag såsom den definieras i Haagkonventionerna, dvs. folkrättsliga regler om export från en neutral stat under krig — gäller för ett godkänt samarbetsavtal. Samtidigt bekräftas att varken något internationellt avtal eller internationell rätt medför, eller kommer att medföra, restriktioner för Sverige som är av betydelse för samarbetsav- talet. Om emellertid ett beslut av FN:s säkerhetsråd som är tillämpligt i fråga om programmet skulle fattas, kommer Sverige att vara bundet av det. Vidare gör de båda regeringarna olika slags utfästelser. Den svens- ka regeringen har gjort vissa åtaganden för att säkra leveranserna. Sve- rige har utfäst sig att ge erforderliga exporttillstånd under förutsättning ; att det återstående ovillkorliga exporthindret inte föreligger. Indien har 1- försäkrat att från AB Bofors förvärvad materiel inte skall föras vidare _ till tredje land utan den svenska regeringens godkännande.
Sammanfattningsvis kan det alltså konstateras att svenska regeringar i samband med stora leveranser m.m. vid ett flertal tillfällen har lämnat ' eller varit beredda att lämna garantier för att, med vissa undantag, * utförseltillstånd skall ges. Vid något tillfälle har regeringen i anslutning till förhandlingar om en samarbetsöverenskommelse med en annan l
___—1
SOU 1989:102 K rigsmaterielexporten 69
stat varit beredd att ge vissa försäkringar till stöd för de svenska bola- gens leveransåtaganden.
Det har gjorts gällande att den bilaterala överenskommelsen med Indien inte står i överensstämmelse med riktlinjerna för svensk vapen- export och att samarbetsavtalets innehåll inte motsvarar beskrivningen — i 1971 års riktlinjer. Överenskommelsen skulle främst ha tillkommit i
syfte att trygga leverans av materielen i fråga. Konstitutionsutskottet (KU 1987/88:40, s. 381) anförde:
en förskjutning i synen på samarbetsavtal i samband med stora exportaffä- rer har ägt rum under årens lopp. Det har sålunda i förhållande till 1971 års riktlinjer lagts mindre vikt vid kravet på tekniskt produktionssamarbete mel- lan företag i Sverige och i andra länder, medan en större vikt har lagts vid önskemålet om säkra leveranser av krigsmateriel även om berört land skulle komma i en konfliktsituation. De överväganden som olika regeringar har gjort alltsedan början av 1970-talet har präglats av att stor hänsyn från svensk sida måste tas till ett köparlands önskemål om säkra leveranser.
Statsministern har vid utfrågningen inför utskottet uttalat att om man inte från svensk sida är beredd att så långt möjligt tillmötesgå sådana önskemål har man mot bakgrund av den internationella konkurrensen på vapenexport- området ingen möjlighet att få till stånd en exportaffär av den storleksord- ning det nu är fråga om.
Den med Indien ingångna bilaterala överenskommelsen innebär som tidi- gare nämnts att endast ett av de s.k. ovillkorliga hindren som uppställts i riktlinjerna för svensk vapenexport, nämligen ett beslut av FN:s säkerhets- råd, skulle förhindra affärens fullföljande. Enligt konstitutionsutskottets be— dömning skulle det ha varit av värde om behovet av den typ av avtal det nu är fråga om — dvs. leveranssäkerhetsavtal — på ett tidigare stadium hade blivit föremål för en mer inträngande prövning av regering och riksdag.
En annan fråga som gäller godkännandet av samarbetsavtalet och över- enskommelsen med Indien är huruvida det krav som uppställts i riktlinjerna för svensk vapenexport i fråga om insyn m.m. från svensk sida i samarbets- partnerns verksamhet är uppfyllt. Utskottet finner att så är fallet genom att Indien har försäkrat att krigsmaterielen i fråga inte skall föras vidare till tredje land utan den svenska regeringens medgivande.
Utskottets granskning har visat att det föreligger ett starkt behov av en ingå- ende översyn av de svenska vapenexportreglerna bl.a. när det gäller samar- betsavtal i samband med omfattande exportaffärer. Enligt utskottet bör för- utsättningarna i framtiden för att över huvud taget få sluta sådana samarbets- avtal och frågan om leveransgarantier ses över.
2.6 Neutralitetsrättsliga regler m.m.
Folkrättsliga restriktioner för export av krigsmateriel
Neutralitet är ett begrepp som för sin formella tillämpning förutsätter krigstillstånd. Den svenska neutralitetspolitiken — som vi själva utfor-
1 I—
70 K rigsmaterielexporten SOU 1989:102
mar — syftar till att i fredstid skapa så goda förutsättningar som möjligt för att Sverige skall kunna upprätthålla neutralitet vid krig i vår del av världen. Genom alliansfrihet i fred görs vår strävan att vara neutrala i krig trovärdig.
Betänkandet avgivet av 1979 års krigsmaterielexportkommitté inne- håller ett avsnitt om de folkrättsliga regler som ålägger neutrala stater restriktioner för deras export av krigsmateriel (SOU 1981:39, s. 43ff). Som där sägs följer av 1907 års Haagkonventioner vissa neutralitets- rättsliga restriktioner. De innebär att neutral stat inte får överlåta krigs- materiel till krigförande. Däremot behöver den neutrala staten inte vare sig förbjuda sina medborgare eller företag att exportera krigsmate- riel till krigförande eller kontrollera handel eller export av sådan mate- riel.
Skyldigheten att iaktta konventionernas förbud inträder först vid krigsutbrott och måste tillämpas likformigt mot alla krigförande. I princip förutsätter den att staten i fråga har avgett neutralitetsförkla- ring. Sådan förklaring torde numera dock knappast utgöra ett form- krav. En officiell underrättelse om att staten i fråga avser vara neutral torde vara tillfyllest. Av neutralitetsreglerna följer att Sverige i fredstid inte kan göra utfästelser gentemot annan stat om deras infriande skulle innebära brott mot reglerna.
Gränsdragningen i Haagkonventionerna mellan statlig och enskild exportör syns förvisso egendomlig i våra dagar. Det kan med skäl anses tvivelaktigt om vid ett krig mellan exempelvis stormaktsblocken export av AB Bofors till det ena blocket måste accepteras av det andra medan det däremot skulle kunna göras gällande att export från en industri, som är helägd eller styrd av svenska staten såsom FFV, skulle innebära neutralitetsbrott av Sverige. Hur krigförande stormakt kan se på neu- tralitet och neutralitetsregler i praktiken visade sig under det senaste världskriget. Professor Wilhelm Carlgren, som på regeringens uppdrag utarbetat en historisk undersökning om Sveriges utrikespolitik under andra världskriget, ger i sin bok Svensk utrikespolitik 1939—1945 föl- jande sammanfattning under avsnittet Neutralitet och praktisk politik:
Som synes hade stormakternas politik gentemot Sverige under krigsåren vitt skilda utgångspunkter. Ändå kan en påtagligt likartad prägel noteras. För dem alla hade Sverige endast sekundärt strategiskt intresse; ingen ansåg Sve- riges besättande eller krigsdeltagande på den egna sidan som oundgängligt för segern. De nöjde sig alla, låt vara mer eller mindre klandrande, med Sveriges föresats att inte bli indraget i kriget och icke överväga anslutning till någon motpart. Vad de främst alla bevakade — fastän från helt motsatta linjer — var Sveriges handel med och andra tillmötesgåenden gentemot Tyskland. Och i denna bevakning handlade de efter samma mönster. De krävde att Sverige respekterade inte så mycket neutralitetsregler som makt- positioner. Var dei krigslyckans skugga krävde de respekt för neutralitetsför- pliktelser, var de i segerläge krävde de respekt för sin maktställning, men alla erkände de facto — de kunde självfallet inte göra det uttryckligen — att
SOU 1989: 102 K rigsmaterielexporten 71
Sverige i val mellan hänsyn till den ena eller den andra måste väja undan för den för ögonblicket starkare. Neutralitetsreglerna bedömde och behandlade de efter konjunkturpolitisk måttstock. Svenska avsteg från reglerna mättes efter den nytta eller den olägenhet, som dessa avsteg innebar för vederböran- de stormakts egna intressen. Svenska föreställningar rörande deras egna neu- tralitetskränkningar gentemot Sverige besvarade de med förnekanden eller tillbakavisanden, erkännanden eller beklaganden, allt efter vad som passade in i deras aktuella politik.
1 stormakternas handlingsmönster vägde alltså — det förtjänar att ånyo understrykas — respekt för aktuell maktbalans och aktuella maktintressen vida över respekt för neutralitet och neutralitetsregler. Ett litet land, som ville med bevarad frihet och självständighet överleva ett världskrig, måste i före- kommande fall tillämpa motsvarande värderingar.
Utöver vad som följer av Haagkonventionernas neutralitetsregler finns vissa andra folkrättsliga restriktioner för krigsmaterielexport. I princip står det varje stat fritt att tillåta eller själv genomföra sådan export. På ett speciellt område, beträffande kärnvapen, föreligger en internatio- nell överenskommelse till vilken Sverige har anslutit sig, nämligen 1968 års icke-spridningsavtal. Dess huvudsyfte är att förebygga spridning av kärnvapen och att främja internationellt samarbete för kärnenergins fredliga utnyttjande.
Det har förekommit att FN:s generalförsamling och säkerhetsråd uppmanat medlemsstaterna att avstå från eller hindra vapenexport. Enligt organisationens stadga är medlemsstaterna skyldiga att efter- komma beslut av säkerhetsrådet. Det enda beslut av säkerhetsrådet som gäller i dag avser, som tidigare nämnts, förbud att exportera vapen till Sydafrika.
De ovillkorliga hinder som ställs upp i gällande riktlinjer för krigs- materielexport går utöver vad som åligger en neutral stat enligt neutra- litetsreglerna. Regeringen följer ett beslut av FN:s säkerhetsråd om exportförbud eller andra restriktioner liksom åtaganden av denna na— tur i internationella överenskommelser till vilka Sverige har anslutit sig även om åtagandet inte har transformerats till svensk rätt.
Krigsmateriel och handelspolitik
Sveriges handelspolitiska åtaganden är i första hand gjorda i GATT- överenskommelsen, i frihandelsavtalet med EG och i EFTA-konven- tionen.
I GATT-överenskommelsen, vars huvudprinciper är avskaffande av import- och exportrestriktioner, mest gynnad nationsbehandling och icke-diskriminering, medges i artikel XXI undantag från gjorda åta- ganden om dessa sker i säkerhetssyfte. I artikeln sägs:
Ingen bestämmelse i detta avtal skall tolkas såsom innebärande hinder för avtalsslutande part att vidtaga åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen där sådana åtgärder avser handel
72 Krigsmaterielexporten SOU 1989:102
med vapen, ammunition eller krigsmateriel samt sådan handel med andra varor som direkt eller indirekt äger rum i syfte att tillgodose militära behov.
Också i Sveriges frihandelsavtal med EG görs undantag för krigsmate- riel. I artikel 21, som är något annorlunda utformad än motsvarande artikel i GATT, sägs:
Ingen bestämmelse i detta avtal skall hindra en avtalsslutande part att vidta- ga åtgärder a) som parten anser nödvändiga för att förhindra yppande av upplysningar i strid med sina väsentliga säkerhetsintressen, b) som hänför sig till handel med vapen, ammunition eller krigsmateriel eller till sådan forsk- ning, utveckling eller produktion som är oundgänglig för försvarsändamål, under förutsättning att dessa åtgärder icke ändrar konkurrensvillkoren för varor som icke är avsedda för specifikt militära ändamål samt c) som parten anser väsentliga för sin säkerhet i krigstid eller vid allvarlig internationell spänning.
I Romfördraget, som reglerar förhållandena mellan EG:s medlemslän- der, görs också undantag från principen om fri varucirkulation för krigsmateriel. Artikel 223 i fördraget har samma formuleringar som återfinns i frihandelsavtalets artikel 21, styckena a och b. EG:s minis- terråd har i en särskild, hemlig lista angett de produkter som omfattas av undantagsbestämmelserna.
I EFTA-konventionens artikel 18 behandlas de undantag i säkerhets- syfte som får göras EFTA-länderna emellan. Artikeln påminner starkt om formuleringarna i frihandelsavtalet.
Ingen bestämmelse i denna konvention skall hindra en medlemsstat att vid- taga åtgärder, vilka den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, där sådana åtgärder a) vidtagas för att förhindra yppan- det av upplysningar, b) avse handel med vapen, ammunition eller krigsmate- riel eller avse sådan forskning, utveckling eller tillverkning som är oundgäng- lig för försvarsändamål, under förutsättning att åtgärderna icke inbegripa tillämpning av importtullar eller kvantitativ begränsning av importen, utom då sådan begränsning är tillåten enligt artikel 12 eller medgives genom beslut av Rådet, c) — — _ , d) vidtagas i krigstid eller vid andra kritiska lägen i de internationella förbindelserna.
Som framgår av de redovisade avtalen på det handelspolitiska området undantas handeln med krigsmateriel från de generella förpliktelserna.
SOU 1989:102
3 Försvarsindustrin
3.1 Den svenska försvarsindustrin
Med försvarsindustri kan i vid bemärkelse åsyftas sådan industri som tillgodoser totalförsvarets behov. Normalt avses dock den industri som för försvarsmaktens räkning utvecklar, producerar och vidmakthåller försvarsmateriel. Försvarsindustrin omfattar med denna avgränsning företag med verksamhet inom produktområden som vapen och ammu- nition, system för spaning, målinmätning och ledning samt militära flygplan, fartyg och fordon. I försvarsmateriel innefattas, som nämnts i avsnitt 2.1, dels krigsmateriel, med enbart militär användning, dels övrig försvarsmateriel, som också har civil användning.
Sverige har en för landets storlek förhållandevis väl utvecklad för- svarsindustri. Den ingår också i vår industriella tradition, en del av FFV-koncernen har t.ex. anor från 1500-talet. Vapenproduktionen i Bofors inleddes i slutet av 1800-talet, ubåtar började konstrueras vid Kockums varv i Malmö redan på 1910—talet och en svensk militär flyg- industri skapades i Linköping och Trollhättan på 1930-talet.
Vid början av 1930-talet var Sveriges andel av världshandeln med vapen och ammunition över 10 procent. I huvudsak svarade det största privata företaget, AB Bofors, för exporten. Från försvarspolitisk syn- punkt sågs tillverkningen av militär materiel inom landet som en stor tillgång. Industrin kunde leverera modern materiel och utgjorde en betydande resurs vid mobilisering. Det tyska ägarinflytandet i AB Bo- fors och i några mindre företag ansågs dock vara ett problem och det avvecklades genom olika åtgärder från mitten av 1930-talet.
Svårigheterna att importera försvarsmateriel inför och under det andra världskriget ledde till en kraftig uppbyggnad av försvarsindu- strin. Under efterkrigstiden har den militärpolitiska situationen i Euro- pa motiverat ett fortsatt starkt svenskt försvar, vars materielförsörjning baseras på en kvalificerad inhemsk försvarsindustri.
Den svenska försvarsindustrin har i dag förmåga att ta fram stora och komplexa system för det svenska försvaret. Inom landet finns kompe- tens att utveckla och producera bl.a. stridsflygplan, ubåtar, artilleri, stridsfordon och olika typer av robotar samt att underhålla och succes- sivt modernisera försvarets materiel. Delsystem kan levereras från oli-
73
74 Försvarsindustrin SOU 1989:102
ka svenska företag eller importeras, varvid det systemansvariga företa- get står för den tekniska samordningen. Denna s.k. systemsammanhål- lande förmåga är relativt unik för ett land av Sveriges storlek. Ett annat kännetecken för försvarsindustrin är den stora andelen utvecklingsar- bete. Denna är med få undantag betydligt större inom försvarsindustrin än inom andra industrisektorer.
Tillverkningen av försvarsmateriel hade enligt uppgifter från de stör- re försvarsindustriföretagen i landet (se tabell 3.1) 1988 ett fakturerat värde av cirka 16 400 milj. kr. Drygt hälften av försvarsmaterielen ex- porterades, resten upphandlades av försvarsmakten. Krigsmateriel ut- gjorde tre fjärdedelar av såväl tillverkningen som exporten. Exporten varierar dock mellan olika produktområden. Vapen-, fordons- och elektronikindustrin är mer exportberoende än flyg- och fartygsindu— strin. De senares export har dessutom uppvisat stor variation över ti- den.
Leveranser till det svenska försvaret och olika exportmarknader ska— pade 1988 en direkt sysselsättning med försvarsmateriel inom industrin om cirka 26 000 personår, i allt väsentligt inom de företag som framgår av tabell 3.1. Genom underleverantörssamband kom härtill en indirekt sysselsättning i olika branscher, uppskattningsvis något mer än 10 000 personår, varav huvuddelen i verkstadsindustrin. Av de 26 000 person— åren avsåg inemot 7 000 forskning och utveckling (FoU), cirka 15 000 direkt produktion samt återstoden administration, försäljning etc.
Den sammanlagda sysselsättningen med försvarsmateriel var grovt sett densamma 1977 och 1988, men lägre under de mellanliggande åren. Under tioårsperioden hade sålunda företagen inom området vapen och ammunition en successiv nedgång och därefter en relativt snabb åter- tagning, sammanhängande med en exportökning. Inom elektronikom- rådet ökade personalstyrkan successivt. Inom flygindustrin ägde där- emot en påtaglig minskning rum under perioden. I fråga om bandfor- don och ubåtar bibehölls sysselsättningen medan den i fråga om ytfar- tyg minskade något.
Också personalsammansättningen har förändrats över en längre tidsperiod med en ökning av FoU-personalen, medan produktionsper- sonalen totalt sett minskat. Dessutom har andelen produktionsperso- nal som arbetar med svenska beställningar minskat, medan den andel som arbetar med exportbeställningar ökat.
Sysselsättningen med försvarsmateriel kan jämföras med antalet hel- årsanställda 1986 inom verkstadsindustrin, cirka 375 000, och tillverk- ningsindustrin totalt, cirka 765 000. Inom såväl verkstadsindustrin som tillverkningsindustrin har Sysselsättningen minskat över en längre tids- period. De högteknologiska grenarna har dock förmått hävda sin sys- selsättning. Inom den civila högteknologiska industrin har den sålunda ökat
Flera av försvarsindustrins företag minskar för närvarande antalet
SOU 1989 : 102 Försvarsindustrin 75
anställda i syfte att anpassa verksamheten till förväntade förändringar i bl.a. den svenska upphandlingen. Företagen är spridda över landet, men med koncentration till Mellansverige. De finns i några fall i syssel- sättningssvaga regioner och dominerar där näringslivet på orten.
Företagen och deras produkter
De större svenska försvarsindustriföretagen och deras huvudsakliga produkter inom försvarsmaterielområdet framgår av tabell 3.1. Dessa företag svarar för praktiskt taget allt det forsknings- och utvecklingsar- bete och den helt övervägande delen av den produktion som försvars- makten beställer hos svensk industri.
Samtliga nämnda företag ingår i större koncerner. Till Nobel-kon- cernen hör sålunda AB Bofors med dotterbolagen Lindesbergs Industri AB, Bofors Aerotronics AB och SATech Electronics AB (f.d. SATT Communications AB). Till koncernen hör också Bofors” systerbolag Nobel Kemi AB. Bofors har 1989 förvärvat Philips Elektronikindustri- er AB (numera Bofors Electronics AB). FFV-koncernen består av af- färsverket FFV och FFV AB. Det förra driver sin verksamhet inom olika områden, varav de två största är FFV Ordnance och FFV Aero- tech. I FFV AB finns olika dotterbolag.
I Saab-Scania-gruppen återfinns, vid sidan om den i moderbolaget ingående flygdivisionen, Saab-Scania Combitech AB med bl.a. dotter- bolagen Saab Instruments AB, Saab Missiles AB och Saab Training Systems AB.
Inom Ericsson-koncernen har verksamheten med försvarsmateriel nyligen delats upp mellan Ericsson Radar Electronics AB, som har hand om huvuddelen, och Ericsson Radio Systems AB. Inom AB Hägglund & Söner, som är ett dotterbolag till ASEA AB, har försvars- materielverksamheten förts till det nyligen bildade Hägglunds Vehicle AB. Volvo Flygmotor AB är ett dotterbolag till AB Volvo. De båda varven, slutligen, ägs av det statliga företaget Celsius Industrier AB. Beslut har nyligen fattats om att föra samman deras verksamhet.
I sammanhanget kan även nämnas att försvarets materielverk (FMV) har haft en formell roll i samband med viss export av krigsmateriel. Det har bl.a. varit fallet vid försäljning av Draken-plan.
Koncernerna har en betydande, med något undantag övervägande, civil produktion. Den försvarsindustriella verksamheten har i ökande grad förts till särskilda dotterbolag och divisioner. Skälen synes ha varit interna lednings- och redovisningsförhållanden, men också ett behov av ökad specialisering som följd av marknadsanpassning och interna- tionell konkurrens. För det enskilda dotterbolaget eller divisionen har därigenom beroendet av försvarsmaterielen formellt ökat. Sambanden inom koncernen i fråga om personal och teknisk kompetens är dock i i många fall oförändrade.
76 Försvarsindustrin
Tabell 3.1 Företag och produkter
SOU 1989:102
Tillhörande A SEA A B:
Hägglunds Vehicle AB (Örnsköldsvik)
Tillhörande Celsius Industrier AB:
Karlskronavarvet AB (Karlskrona)
Kockums Marine AB (Malmö)
Bandvagnar och stridsfordon
Ytattackfartyg, minjaktfartyg och sektio- ner till ubåtar
Ubåtar
Til/hörande Telefonaktiebolaget L M Ericsson:
Ericsson Radar Electronics AB (Mölndal)
Ericsson Radio Systems AB (Kista) Tillhörande affärsverket FF V :
FFV Aerotech (Arboga)
FFV Ordnance (Eskilstuna)
nllhörande Nobel Industrier Sverige A B:
AB Bofors (Karlskoga)
Bofors Aerotronics AB (Lidingö)
Bofors Electronics AB (Järfälla)
Lindesbergs Industri AB (Lindesberg)
Nobel Kemi AB (Karlskoga)
SATech Electronics AB (Stockholm)
Tillhörande Saab-Scania AB:
Saab Instruments AB (Jönköping)
Saab Missiles AB (Linköping)
Saab Training Systems AB (Jönköping)
Saab-Scania AB, Saab Flygdivisionen (Linköping) Tillhörande AB Volvo.-
Volvo Flygmotor AB (Trollhättan)
Radarsystem samt strids- och eldlednings- system
Radio- och telesystem
Flygplansunderhåll och flygelektronik
Finkaliber- och pansarvärnsvapen, am- munition, minor samt torpeder
Artilleripjäser, stridsfordon, luftvärns- och pansarvärnsrobotar samt ammunition Sikten, elektronik och flygradioutrustning Strids- och eldledningssystem samt annan elektronik
Ammunition
Krut och sprängämnen
Motmedelsutrustning och annan elek- tronik
Helikoptersikten, ubåtsstyrsystem och an— nan elektronik Sjömåls-, attack- och jaktrobotar
Simulatorer och annan övningsutrustning
Stridsflygplan
Militära flygplansmotorer
SOU 19891102 Försvarsindustrin 77
Inom de flesta militära produktområden finns det numera endast en tillverkare i landet. Några företag arbetar dock inom samma eller när- liggande tekniska områden och har därmed till del överlappande kom- petens och produktionskapacitet. Ett sådant område är vapen och am- munition (Bofors och FFV Ordnance), ett annat robotar (Saab Missiles och Bofors). På fartygsområdet samarbetar Kockums Marine och Karlskronavarvet, båda har produktionsresurser inom ubåtsområdet. Volvo Flygmotor och FFV Aerotech har kompetens för underhåll av flygmotorer. Vidare tillverkas militärt krut inom såväl Nobel Kemi som FFV-koncernen. Inom elektronikområdet är dubbleringen mest ut- präglad, men en specialisering har inletts. Elektronikföretagen har dock hittills samarbetat på ett begränsat antal områden.
K onkurrensfaktorer
Möjligheterna att konkurrera på den internationella marknaden be- gränsas, vid sidan av exportregleringen, ofta av särskilda villkor som köparländer kan ställa och statligt stöd som konkurrerande utländsk försvarsindustri kan åtnjuta. Sådana omständigheter kan i många fall vara mer avgörande än konventionella konkurrensmedel som pris och produktprestanda. Faktorer som leveranskapacitet, leveranstider och leveranssäkerhet, liksom service och utbildning, har fått ökad betydel- se.
Försvarsindustriföretagens investeringar i ny teknik är avgörande för konkurrensförmågan. Inom flertalet teknikområden investeras i kunnande. Inslaget av elektronik ökar i produkterna, vilket innebär att företagen bygger upp kompetens inom detta område. Utvecklingen mot allt högre produktprestanda medför också att man måste utnyttja mer krävande material och arbeta med snävare toleranser. Produk- tionsprocessen blir alltmer automatiserad och flexibel. Datorstödet ökar och därmed möjligheterna att med god ekonomi producera i va- rierande seriestorlekar samt med anpassning efter olika kunders önske- mål.
Tillgången på riskkapital är betydelsefull, eftersom försvarsindu- strin har höga investeringar främst i kunskap och produktionsutrust- ning. FoU-verksamheten, särskilt inom vapen-, ammunitions- och elektronikområdena, egenfinansieras i relativt stor utsträckning. Dessa industrins egna insatser är en följd av begränsningar i det svenska för- svarets satsningar och förväntningar på produktionens framtida lön- samhet. Det av FMV genom uppdrag finansierade FoU-arbetet är dock dominerande, sammantaget för försvarsindustrin, och avgörande för kompetensen och konkurrensförmågan på sikt.
Också möjligheterna att möta motköpskrav samt att erbjuda export- krediter är i dag viktiga konkurrensfaktorer. På den internationella i marknaden ställer alltfler köparländer krav på arrangemang som kom-
78 Försvarsindustrin SOU 1989 : 102
penserar dem för hela eller en del av kostnaden för en affär. Krav eller erbjudanden som motsvarar eller överstiger affärens värde, ofta inne- fattande tekniköverföring, förekommer allmänt.
Vanligtvis erbjuder svenska leverantörer en blandning av s.k. direkt och indirekt kompensation. Köparlandet får då delta i tillverkningen av det upphandlade materielsystemet samtidigt som leverantören åtar sig att utveckla de civila affärsförbindelserna mellan företag i de båda länderna. I flera fall har svensk försvarsindustri engagerat utländska underleverantörer för att kunna tillmötesgå kompensationskrav.
Den principiella svenska inställningen är att kompensationsaffärer bör motverkas inom ramen för det internationella handelssamarbetet. Från svensk sida måste man dock anpassa sig till förekomsten av såda- na affärer. I samband med upphandling utomlands av större materiel- system kan landet genom kompensationsaffärer få nya avsättningsmöj- ligheter och i vissa sammanhang tillföras kunskap. För dessa affärer kommer såväl försvarsindustrin som övrig industri i fråga.
3.2 Teknisk utveckling och internationalisering
Den snabba utvecklingen av modern högteknologi kännetecknas av höga kostnader och minskande skillnader mellan civil och militär tek— nologi. Detta gäller såväl för grundläggande teknologiutveckling som för olika tillämpningar.
Exempelvis det materialtekniska området utvecklas likartat för civi- la och militära tillämpningar. På motsvarande sätt är informationstek- nologin grund för övervaknings- och ledningssystem inom såväl luft- försvar som civil luftfart och civila rymdprojekt. Ytterligare ett exem- pel är flygteknologins betydelse för både stridsflygplan och civila rymdfarkoster. Modern högteknologisk kompetens har mot denna bakgrund alltmer kommit att betraktas som strategisk och tillmätas säkerhetspolitisk betydelse.
Idag torde endast USA vara självförsörjande vad gäller högteknolo- gi och därmed också försvarsteknologi. Övriga nationer — även Sveri- ge — är för sin teknologiförsörjning hänvisade till olika former av internationellt samarbete. Satsningen på forskningsprogram inom EG är ett uttryck för denna utveckling, liksom de gemensamma utvecklings- programmen mellan olika europeiska länder inom viktiga militära ma- terielområden.
En förutsättning för teknologisamarbete är att varje part tillför kom- petens som bedöms viktig för samarbetet som helhet. Den nu pågående utvecklingen leder till att mindre nationer som Sverige koncentrerar sina insatser till utvalda områden där man har förutsättningar att bygga upp en kompetens. Därigenom kan man få möjlighet att delta i samar- betsprojekt som också ger tillgång till annan viktig teknologi av bety-
SOU 1989:102 Försvarsindustrin 79
delse för såväl den egna industrin i allmänhet som för försvarsindu- strin. Detta är särskilt uttalat för elektronik- och flygindustrin samt till stor del också för vapen-, fordons- och fartygsindustrin.
Tillgång till grundteknologier räcker emellertid inte för att utveckla och tillverka kvalificerad försvarsmateriel inom landet. Förmågan att leda stora och komplicerade projekt — den systemsammanhållande kompetensen — bygger på kunskap om grundteknologierna samt på erfarenhet av sådana projekt, militära eller civila. Lika viktig är kompe- tensen att driva en kvalificerad produktion med hög precision. Dessa kompetenser måste för att kunna förnyas fortlöpande nyttiggöras ge- nom nya projekt. Saknas periodvis sådana uppdrag för det svenska försvaret måste de ersättas med andra militära eller civila projekt.
Främst av kostnadsskäl kan delsystem köpas utomlands. För att kun- na upprätthålla såväl den sammanhållande systemkompetensen som industrins tekniska kompetens måste dock, utöver grundkonceptet, några viktiga delsystem vara svenska. På motsvarande sätt kan utländs- ka vapensystem innehålla delsystem från svenska leverantörer. För svensk försvarsindustri blir det därigenom möjligt att nå större volymer inom valda produktområden och samtidigt upprätthålla bred system- kompetens. Ofta ställer köparnationen — på samma sätt som Sverige — krav på försvarsindustriellt samarbete. Många nationer ser detta som ett sätt att höja den teknologiska nivån inom landet.
Den tekniska utvecklingen och fortsatta internationaliseringen inom försvarsmaterielområdet har medfört att kunskapsöverföringen mellan länder kommit att öka och till del ersätta försäljningen av materiel. Den mest omfattande kunskapsöverföringen torde ske i samband med för- säljning, licenstillverkning eller samutveckling av vapen och vapensy- stem.
En annan form av kunskapsöverföring innebär utbyte av teknolo- gisk kompetens inom ramen för vetenskaplig verksamhet. Detta är ett viktigt sätt att tillgodose svenskt teknologibehov. Denna form, som inte innehåller något moment av försäljning eller köp, kännetecknas av att gränsen mellan allmän teknologi och militär teknologi är oklar. Den tredje viktiga formen av kunskapsöverföring innebär försäljning av konsulttjänster från företag och enskilda.
Behovet av teknologiförsörjning är således en viktig orsak till inter- nationaliseringen inom den högteknologiska industrin. Andra motiv är delad risktagning och ökad produktionsbas för komplicerade och kost- nadskrävande projekt.
Högteknologisk verksamhet bedrivs ofta under speciella villkor ge- nom att det krävs stort risktagande och lång tid innan lönsamhet nås. I de flesta länder stödjer staten sådan verksamhet, inte minst inom för- svarsmaterielområdet. I flera OECD-stater utgör också försvars-FoU en stor andel av den offentligt finansierade FoU-verksamheten. Som motiv för offentliga insatser bl.a. i form av civil och militär s.k. teknik-
80 Försvarsindustrin SOU 1989:102
upphandling brukar anföras den förstärkning av teknikintensiv pro- duktion som nås.
Strukturomvandlingen inom svensk industri har inneburit en succes- siv specialisering till olika delbranscher inom verkstadsindustrin och den kemiska industrin. Tyngdpunkten i industristrukturen har förskju- tits mot FoU-intensiva branscher. Det svenska försvarets upphandling av tekniskt kvalificerad materiel har styrt försvarsindustrin mot kun- skapsintensiv verksamhet, vilket också bidragit till omvandlingen av 'den svenska industrin i dess helhet.
Svensk industri anses allmänt sett ha förutsättningar att utveckla sin kompetens inom kvalificerade produktområden. Det teknologiska in- nehållet i svensk export har också ökat efter hand. De senaste åren har dock exporten inte kunnat hålla jämna steg med tillväxten av världs- marknaden för tekniskt kvalificerade produkter. Att skillnaderna mel- lan försvarsteknologi och övrig kvalificerad teknologi minskar kan vara en faktor av viss betydelse för fortsatta svenska satsningar inom de kvalificerade produktområdena.
Kontrollen av teknologiöverföring
USA bildade tillsammans med sina allierade 1949 ett informellt samar- betsorgan för kontroll av den teknologiöverföring som sker genom handeln med strategiska varor m.m., Coordinating Committee for Multilateral Export Controls (COCOM). Samarbetet omfattar i dag sjutton länder, NATO-länderna (exkl. Island) samt Japan och Australi- en. Inom COCOM finns en omfattande lista över nukleära, militära och civila (s.k. dual use) produkter och teknikområden som anses stra- tegiska genom att de är eller kan vara av betydelse för ett lands militära förmåga. Denna lista revideras efter hand med hänsyn till den tekniska utvecklingen.
Syftet med kontrollen är att förhindra teknikspridning, direkt eller via tredje land, till länder som med sin politik motverkar medlemssta- ternas intressen. Företag i länder utanför organisationen som får del av strategisk teknik kan ställas inför krav på kontroll av att otillåten vida- reexport inte sker. På svensk sida infördes 1986 en särskild exportkon- troll (förordningen 1986289 om förbud mot viss utförsel), som syftar till att förhindra att Sverige blir genomgångsland för handel i strid mot andra länders exportkontroll.
USA är den utan jämförelse största exportören av teknologi. Export- politiken har dock under vissa perioder stramats åt. Restriktiviteten har främst gällt elektronik- och materialteknikområdena. För införsel till Sverige från USA måste tillstånd inhämtas från vederbörliga ameri- kanska myndigheter. Dessa frågor handläggs i USA främst inom han- dels- och försvarsdepartementen.
Under de senare åren har en debatt förts mellan USA och övriga
SOU 1989 : 102 Försvarsindustrin 81
COCOM-stater, vilka önskat en mindre restriktiv tillämpning av reg- lerna. Man har också hävdat att handelspolitiska och säkerhetspolitis- ka motiv vävts samman så att amerikanska företag gynnats, något som har förnekats från amerikansk sida. Också inom USA har en debatt förts om tekniköverföringsreglerna. De amerikanska företagen har ofta förespråkat en friare tillämpning. Under 1989 har vissa liberaliseringar på exportkontrollområdet skett i USA och inom COCOM.
Internationaliseringens former
Internationaliseringen har bl.a. tagit sig uttryck i olika former av sam- verkan mellan företag och länder. Denna har gällt såväl gemensamma forskningssatsningar som samutveckling och samproduktion av mate- riel.
Inom NATO har länge förts en diskussion om standardisering på materielsidan. Anskaffning och underhåll för de enskilda medlemslän- derna skulle som följd därav bli billigare. Dessutom skulle man få en högre samverkansförmåga mellan olika förband. Parallellt har också förts en diskussion om obalansen i handeln med försvarsmateriel mel- lan USA och de europeiska NATO-staterna. De senare har krävt att USA skall öka sina köp i Europa. Under de senaste åren har också den amerikanska upphandlingen i Europa ökat något, men obalansen är långt ifrån hävd.
Inom eller i anslutning till NATO finns några organ för samordning inom försvarsmaterielområdet. Nämnas kan CNAD (Conference of National Armament Directors) och IEPG (Independent European Programme Group). En viss samordning och integration har kommit till stånd. Exempel på gemensamma projekt finns inom flera områden.
För de större flernationella projekten skapar vanligtvis de deltagan- de ländernas materielmyndigheter ett gemensamt ledningsorgan. På industrisidan sker normalt en samordning t.ex. genom ett eller flera bolag för teknisk och ekonomisk projektadministration. Som regel delas utveckling och produktion mellan länderna i relation till det antal enheter varje land avser att anskaffa, givetvis med hänsyn till industri- ell förmåga. Erfarenheten visar att det ofta krävs ett långvarigt för- handlingsarbete för att komma överens om krav på produkten, upp- läggning av produktionen, tider och finansiering m.m.
I flera fall har internationell samverkan inom industrikonsortier be- stått även sedan det ursprungliga projektet genomförts. Därmed har inom vissa områden industrins ställning stärkts när det gäller initiativ till utveckling. Den politiska kontrollen har dock bibehållits över stora och dyrbara projekt som på flygplansområdet.
Samverkan har som nämnts främst kommit till stånd inom Europa. Exemplen på samverkan mellan USA och Europa är färre. USA har , haft inriktningen att inta en tätposition över hela bredden av teknikom-
6—SOU 1989:102
82 Försvarsindustrin SOU 1989:102
råden, medan man för europeisk del snarast velat bygga upp och kon- solidera en högre grad av teknisk självständighet. Europeiska företag, däribland svenska, har funnit att för att genomföra en försäljning till den amerikanska staten måste de nästan genomgående skaffa en ameri- kansk partner som kan delta i vidareutveckling eller licenstillverkning. Det finns exempel där samordning inom Europa prövats och misslyck- ats. Svårigheterna att enas har ibland kunnat återföras på nationella skäl, såsom omsorg om egen industri.
Under intryck av bl.a. den industriella och ekonomiska integratio- nen i Europa har inom IEPG tagits fram förslag som syftar till att skärpa den försvarsindustriella konkurrensen och att öka samarbetet i fråga om forskning och teknologi. Medlemsländernas försvarsminis- trar har gemensamt angivit att åtgärder skall vidtas före utgången av 1989 som stimulerar konkurrensen över gränserna när det gäller upp- handling av materiel och underhållstjänster. Detta skall bl.a. ske genom att nationella upphandlingsrutiner samordnas. Man har också hösten 1989 beslutat om ett gemensamt europeiskt forsknings- och teknologi- program.
Också företagen formerar sig inför den kommande utvecklingen ge- nom att skapa allianser eller vidta andra strukturåtgärder. Särskilt inom den europeiska elektronikindustrin är sådana förändringar under genomförande.
EG har i Romtraktaten inte tillagts kompetens i säkerhetspolitiska och militära frågor. Bl.a. som en följd härav har West European Union (WEU) på senare år kömmit att tillmätas ökad vikt som ett säkerhetspo- litiskt forum. Icke desto mindre har man inom EG:s olika organ noterat att samarbetet inom industri- och forskningsprogrammen också kan ha militär betydelse. Detta har bl.a. diskuterats i Europaparlamentet. Någ- ra studier har genomförts som belyser sammanhanget mellan EG:s forsknings- och industripolitik samt försvarsindustrin i medlemslän- derna.
Satsningarna på de nämnda programmen, som delvis finansieras av EG, delvis av medverkande företag m.fl., har som ett uttalat syfte att upprätthålla eller öka graden av europeisk självständighet gentemot USA och Japan inom kvalificerade teknik- och produktområden. Flera av de stora företag som medverkar i dessa program har såväl civil som militär verksamhet. I Sverige anses det angeläget att svenska företag och institutioner även fortsättningsvis kan medverka i europeiska eller internationella program av civil karaktär. Från svensk synpunkt är 1 satsningarna på kompetens inom högteknologisektorerna i skilda län- der viktiga. På längre sikt möjliggörs därigenom en större valfrihet vid ( såväl civil som militär teknologiimport.
SOU 1989:102 Försvarsindustrin 83
3.3 Företagens import- och exportandelar
Försvarsindustrins import och export samt försvarsmaktens direktim- port speglar en sammanvägning av olika hänsyn, däribland oberoende, tillgång till teknologi och ekonomisk effektivitet. Utredningen har ge- nom en enkät till försvarsindustrins företag samlat in uppgifter om bl.a. import- och exportförhållanden samt därutöver tagit del av underlag från 1984 års försvarskommitté och rapporter från försvarets forsk- ningsanstalt som belyser dessa frågor. Uppgifter om försvarsmaktens direktimport har erhållits från försvarets materielverk.
Den internationella handeln med kunskap och varor med stort tek- nologiskt innehåll, innefattande också handel som har direkt eller indi- rekt militär betydelse, har ökat genom åren. Till ökningen har bidragit att industriella resurser från flera länder allt oftare kommit att samman- föras i olika försvarsmaterielprojekt. Det är också ett internationellt mönster att export och övrig samverkan samt import i växande grad knyts samman i affärsöverenskommelser där de olika leden förutsätter varandra. Den svenska försvarsindustrins import av kunskap, kompo- nenter och delsystem blir därmed i ökande grad beroende av dess ut- landssamverkan. Försvaret och försvarsindustrin behöver kunskap och insatsvaror från utländska leverantörer. Sverige är nettoimportör inom aktuella tekniska områden.
Företagens importandelar
Tillverkningen av försvarsmateriel kan i huvudsak hänföras till verk- stadsindustrin, i begränsad mån också till den kemiska industrin. För- , svarsindustrin har kostnader för inköp av importerade och inhemska ' insatsvaror, inräknat halvfabrikat, komponenter m.m. samt kunskap i form av FoU-uppdrag, licenser m.m.
Över en längre tidsperiod har andelen insatsvaror ökat inom såväl försvarsindustrin som verkstadsindustrin generellt. Förändringen sker långsamt, men trenden väntas bestå. Den innebär att svenska och sär- skilt utländska underleverantörer utnyttjas i växande omfattning. Bak- om denna utveckling ligger inte endast den ökande internationella spe- cialiseringen. Även högre krav på prestanda för nya system har lett till att utvecklingskostnaderna stigit både i Sverige och utomlands. De samlade utvecklings- och produktionskostnaderna har resulterat i kor- tare serier. Till detta har för svensk del också bidragit att materielansla— get i försvarsbudgeten de senaste 15 —20 åren utvecklats påtagligt lång- sammare än i omvärlden. Ökad upphandling av komponenter och le- goarbeten etc. från specialiserade underleverantörer har därmed blivit produktionsekonomiskt gynnsam. Det allt större inslaget av elektronik i försvarsmaterielen har också verkat i riktning mot en ökad andel insatsvaror. En förskjutning i fråga om inköpen har skett från kompo- j nenter och ämnen till delsystem.
! %
84 Försvarsindustrin SOU 1989:102
Sammantaget har dock några drastiska förändringar av insatsvaru- eller importandelar inte skett under senare år. Försvarsindustrin har ett stabilt underleverantörsnät. Det stora inslaget av teknikintensiva varor förutsätter långsiktiga relationer mellan system- och underleverantö- rer. Mer påtagliga förändringar äger främst rum när nya generationer av materielsystem tas fram. Det kan också förekomma att försvaret anvisar underleverantörer för att nedbringa kostnaderna, på grund av sekretesshänsyn eller av tekniska skäl.
Försvarsindustrins importberoende — dvs. importen satt i relation till saluvärdet — är ungefär detsamma som verkstadsindustrins, drygt 20 procent. Den andel av insatsvarorna som importeras är visserligen högre för försvarsindustrin. Försvarsindustrins import innehåller dess- utom mer av tekniktunga varor än dess inköp inom landet. Insatsvaror- nas andel av saluvärdet är emellertid låg för försvarsindustrin. Efter- som försvarsindustrin är kunskaps- och arbetskraftsintensiv svarar lö- ner för en stor del av dess kostnader.
USA är särskilt inom rymd-, flyg-, robot- och elektronikområdena en betydelsefull leverantör till praktiskt taget alla västeuropeiska staters försvarsindustrier. Under 1970-talet och fram till mitten av 1980-talet har den svenska importen från USA av insatsvaror på försvarsmateriel- området ökat. Detta är en följd av tekniska och ekonomiska krav som vi själva har ställt. I flera fall har för övrigt endast amerikanska leverantö- rer funnits att tillgå. Ökningen av denna import har dock bromsats upp som en följd av den i avsnitt 3.2 berörda utvecklingen i Europa samt den svenska försvarsindustrins strävan att sprida inköpen och att efter hand öka dem i Europa.
Det totala importinnehållet i det svenska försvarets upphandling av försvarsmateriel uppgår till cirka 30 procent, lika fördelat mellan för- svarsmaktens upphandling direkt hos utländska leverantörer och för- svarsindustrins import från utländska underleverantörer. Av försvars- industrins totala inköp görs drygt hälften utomlands. Största underle- verantörsland är USA med knappt hälften av importen, följt av de europeiska NATO-länderna. Från de nordiska länderna kommer en- dast en mindre del.
Det bör här inskjutas att av importerade och inom landet upphandla— de insatsvaror i försvarsindustrins produktion utgörs den största grup- pen av gjutgods, smide, legotillverkade detaljer och mekaniska kompo- nenter. Därefter följer i storleksordning elektroniska komponenter och delsystem samt råvaror. Inköp av kunskap i form av FoU-uppdrag, patent, licenser etc. utgör en mindre del.
Utlandsberoendet varierar mellan olika områden och är störst för . elektroniska komponenter och delsystem. USA är tillsammans med de ' europeiska NATO-länderna dominerande leverantör. Vad gäller inkö- 3 pen av övriga insatsvaror (utom kunskap) görs mellan en tredjedel och hälften hos olika utländska underleverantörer. Om man ser till inköp
SOU 1989:102 Försvarsindustrin 85
av kunskap framgår att hälften anskaffas från USA, medan resten i stort sett upphandlas inom landet.
Importen inom olika materielområden har olika geografisk tyngd- punkt. Sålunda har importen inom området vapen och ammunition en klart europeisk prägel med en relativt liten USA-andel. Flygplansom- rådet är starkt USA-beroende och har en relativt hög andel även från de europeiska NATO-länderna. Även för försvarselektronikområdet gäl— ler höga importandelar från USA men också från de europeiska NATO-länderna. För fartygsområdet kommer en stor del av importen från Norden.
Vad slutligen gäller inköpen från svenska underleverantörer, som utgör knappt hälften av försvarsindustrins totala inköp, återfinns den största andelen inom fartygsområdet. Även för vapen och ammunition i är andelen inköp i Sverige relativt hög. För försvarselektronik- och i flygplansområdena gäller markant lägre andelar inköp inom Sverige, , lägst är de för flygplansområdet. 1 Det kan nämnas att företagen inom försvarsindustrin (enligt tabell 3.1) också utgör underleverantörer till varandra. Leveranserna mellan dem uppgick 1987 till 7 procent av den av företagen redovisade totala faktureringen av försvarsmateriel.
Som tidigare nämnts uppgår direktimportandelen av försvarsmak- tens anskaffning av försvarsmateriel till cirka 15 procent. Den domine- rande delen härav utgörs av krigsmateriel. Försvarsmaktens direktim- port omfattar dels materiel som inte tillverkas i Sverige, t.ex. helikop- trar, dels materiel där det av ekonomiska eller tekniska skäl är förmån- ligt att upphandla utomlands. En del av direktimporten utgörs av del- system som tillhandahålls svenska företag för att inmonteras i produkter som dessa levererar till försvarsmakten.
1988 uppgick försvarsmaktens direktimport av krigsmateriel till 1 130 milj. kr. Största leverantörsland var USA, följt av Frankrike, För- bundsrepubliken Tyskland och Storbritannien. Tillsammans svarade dessa länder för knappt 85 procent av direktimporten från de totalt 18 leverantörsländerna. Såväl importens omfattning som fördelningen på länder har de senaste åren varit relativt stabil. Från 1985 till 1986 ökade importen något, i huvudsak från de nämnda europeiska länderna.
Företagens exportandelar
Som framgår av avsnitt 2.2 exporterades 1988 cirka hälften av i Sverige tillverkad krigsmateriel. Från 1970 har en långsam ökning ägt rum upp till denna nivå. Ökningen de senaste tre åren har dock varit relativt snabb, främst beroende på haubitsordern med Indien.
Utredningen har erhållit underlag från försvarsindustrin som sam-
, manställts i tabellerna 3.2 och 3.3. Dessa kompletterar den bild som
; getts i avsnitt 2.2. Av tabellerna framgår försvarsindustrins export som
86 Försvarsindustrin SOU 1989:102
andel av den fakturerade försäljningen av försvarsmateriel, dels sam- mantaget, dels för materielområdena vapen och ammunition, försvars- elektronik samt flygplan, fartyg och fordon, dvs. vapenbärare och så- dana transportmedel som utgör övrig försvarsmateriel.
Av tabell 3.2 framgår att krigsmaterielexportens andel har ökat suc- cessivt, från 25 till cirka 40 procent av den sammantagna faktureringen av försvarsmateriel. Exporten av övrig försvarsmateriel, angiven på samma sätt, har legat på knappt 15 procent. De nordiska staterna samt Schweiz, Österrike, Irland och Jugoslavien har tagit i stort sett oföränd- rade andelar. Försvarsmaktens minskande andelar av faktureringen framgår också. 1988 var exportkundernaslandelar av faktureringen större än försvarsmaktens för såväl krigsmateriel som övrig försvars- materiel.
Tabell 3.2 Procentuell fördelning på avnämare och materielkategorier av försvarsindustrins sammanlagda fakturering av försvarsma- teriel 1986— 1988. Uppgifterna omfattar företag enligt tabell 3.1 Försvars- Därav materiel __ Krigsmateriel Ovr. försvars- materiel 1986 Försvarsmakten 62 49 13 Exportkunder 38 25 13 — N-stater* 15 10 5 1987 Försvarsmakten 54 42 12 Exportkunder 46 32 14 —- N-stater* 15 11 4 1988 Försvarsmakten 44 39 5 Exportkunder 55 41 14 — N—stater* 13 10 3
* Den andel av faktureringen som avser export till Norden samt till Schweiz, Österrike, Irland och Jugoslavien.
Uppdelningen på materielområden i tabell 3.3 visar för 1988 att för vapen och ammunition utgjorde exporten av krigsmateriel i förhållan- de till faktureringen av försvarsmateriel inom detta område cirka tre fjärdedelar, något mer för det största företaget AB Bofors. Exporten av övrig försvarsmateriel var inom detta område försumbar.
Inom försvarselektronikområdet var exportandelen för krigsmateri-
SOU 198911 02 Försvarsindustrin 87
el drygt en femtedel och för övrig försvarsmateriel knappt hälften, sam- mantaget en exportandel om två tredjedelar. För enskilda företag av- vek dock talen väsentligt från dessa genomsnittsvärden, i något fall var exportandelen tre fjärdedelar. För vapenbärare m.m. gäller sammantaget väsentligt lägre exportan- 1 delar. De var 1988 cirka 15 procent för krigsmateriel och hälften därav för övrig försvarsmateriel.
Tabell 3.3 Export avseende olika materielområden och materielkategori- er som procentandel av faktureringen av försvarsmateriel inom resp. materielområde 1986—1988. Uppgifterna omfat- tar företag enligt tabell 3.1
Försvars- Därav materiel __ Krigsmateriel Ovr. försvars- materiel 1986 Vapen och am. 60 59 1 Vapenbärare m.m. ] l 3 9 Elektronik 44 10 34 1987 Vapen och am. 72 71 2 Vapenbärare m.m. 20 13 7 Elektronik 51 13 37 1988 Vapen och am. 77 77 0 Vapenbärare m.m. 22 15 7 Elektronik 67 22 46
Av tabellen framgår den successivt växande exportandelen inom samt- liga materielområden, liksom den påtagliga skillnaden mellan dels va- pen och ammunition samt försvarselektronik, dels vapenbärare m.m. Särskilt i fråga om vapenbärare m.m. har exporten sett över en längre period varierat. Periodvis har t.ex. utförsel av flygplan förekommit i större omfattning. Den uppgång av exportandelar som uppmätts inom områdena vapen och ammunition samt försvarselektronik under de senaste åren har inneburit att man inom dessa områden i dag har export- andelar av samma storleksordning som generellt förekommer inom verkstadsindustrins större företag. Till stor del kan uppgången antas höra samman med dämpningen i det svenska försvarets upphandling.
En allmän bild av försvarsmaterielexporten — undantaget Indienor- dern — fördelad på kundkategorier visar att underleveranser till ut-
%
88 Försvarsindustrin SOU 1989:102
ländska tillverkare utgör en tredjedel, medan resterande två tredjedelar är direkt export till försvarsmyndigheter. Underleveranserna är kon- centrerade till försvarselektronikområdet. Genom den industriella spe- cialiseringen och den ökade samverkan tenderar underleveranserna att öka.
3.4 Företagsenkät om samarbetsavtal
Begreppet samarbete i kartläggningen
Samarbete och samarbetsavtal kan, som utredningen har framhållit i avsnitt 2.5, avse olika former av internationell samverkan. Enligt de gällande riktlinjerna är samarbetsavtal överenskommelser mellan före- tag om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel. Svenska försvarsindustriföretag har i några fall slutit samarbetsavtal med annan stat.
Utredningen har genomfört samma slag av kartläggning av samarbe- tet mellan svenska och utländska försvarsindustriföretag som utred- ningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet redovi- sade i sitt betänkande (SOU 1987:8) Försvarsindustrins utlandsverk— samhet.
Med samarbete menade den tidigare utredningen att två eller flera företag ställer resurser till förfogande för att tillsammans utveckla eller tillverka en ny eller delvis ny produkt som är krigsmateriel. Detta inne- bär att var och en av parterna bidrar med det kunnande som den andre inte själv helt förfogar över. Båda företagen har nytta av produkten och båda får också del av resultaten av utvecklingsarbetet. Utvecklingen av den nya materielen — en delprodukt eller ett helt vapensystem — kan i en senare fas leda till gemensam tillverkning och ibland till gemensam marknadsföring, som också kan ingå i samarbetet. Det långtgående samarbete som det ofta är fråga om innebär som regel ett risktagande, vilket framgår av den även i svenskt språkbruk använda engelska ter- men för denna typ av samarbete — joint venture.
Om samarbetet är förenat med licensupplåtelse eller export av kom- ponenter från Sverige faller samarbetet under utförsellagen. Enligt de bestämmelser som gäller sedan den 1 juli 1988 fordras tillstånd även för vissa avtal om utveckling av krigsmateriel eller av metod för framställ- ning av krigsmateriel åt någon i utlandet. De överenskommelser som svenska försvarsindustriföretag ingår med utländska tillverkare prövas vidare från säkerhetsskyddssynpunkt av den svenska regeringen.
Redovisningen av resultaten från den kartläggning som utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet genomförde utgick från antalet samarbetsavtal som företagen hade ingått eller pla- nerade. Varje avtal oavsett storlek vägde lika tungt i redovisningen. De
SOU 1989:102 Försvarsindustrin 89
företag som hade lämnat uppgifter till utredningen gjorde emellertid den allmänna bedömningen att samarbetets volym hade ökat ungefär lika mycket relativt sett som antalet avtal.
En redogörelse för kartläggningen av samarbetet för tiden fram till 1986 finns i betänkandet Försvarsindustrins utlandsverksamhet. Utred— ningen jämför i det följande endast i några fall med uppgifterna i den redogörelsen. Jämförelsen avser framför allt samarbetets totala omfatt- ning och inte dess inriktning. Ett skäl till denna begränsning är att strukturen i samarbetet inte har förändrats i någon större grad efter den tidigare undersökningsperioden.
Utredningen har i de tabeller som innehåller uppgifter för båda un- dersökningsperioderna reducerat antalet samarbetsavtal i den tidigare redogörelsen med uppgifterna för 1986. Den förra kartläggningen ge- nomfördes våren 1986 och avsåg för detta år i huvudsak preliminära uppgifter. Av de då redovisade 59 avtalen återstår efter minskning med de under 1986 preliminärt redovisade 17 överenskommelserna 42 avtal för åren t.o.m. 1985. Antalet samarbetsavtal under 1986 ingåri stället i redovisningen av överenskommelserna som tillkom 1986—1989. Un- dersökningen för dessa år genomfördes våren 1989 och avser för detta år till en del preliminära uppgifter.
Utredningen vill understryka att kartläggningen omfattar både sam- arbete som har reglerats i avtal och samarbete som tills vidare är grun- dat på t.ex. en avsiktsförklaring, ett s.k. Letter of Intent. För enkelhe- tens skull används emellertid benämningen samarbetsavtal på alla de former av överenskommelser som förekommer mellan företagen.
Antalet samarbetsavtal
Den tidigare utredningens kartläggning visade att den svenska för- svarsindustrin 1950—1985 hade träffat 42 avtal om samarbete med ut- ländska tillverkare av krigsmateriel. Avtalen avsåg samarbete som före- tagen fortfarande bedrev våren 1986. Som framgår av följande sam- manställning har 56 samarbetsavtal tillkommit 1986—1989. Företagen som tillverkar vapen och ammunition svarar under båda perioderna för de allra flesta nya avtalen.
Företagsgrupp Antal samarbetsavtal Totalt tillkomna åren 1950—1985 1986—1989
Vapen och ammunition 32 38 70 Vapenbärare 6 9 15 Försvarselektronik 4 9 13
Summa 42 56 98
90 Försvarsindustrin SOU 1989:102
Samarbetsavtalens länderfördelning
Samarbetet mellan svenska och utländska försvarsindustriföretag har sedan början av 1980-talet ökat mycket starkt. Detta framgår av figur 3.1, som innehåller årsvisa uppgifter om antalet nya samarbetsavtal. Liksom tidigare bedömer företagen att ökningen av antalet samarbets- avtal har medfört en uppgång av motsvarande storlek i samarbetets volym räknat i projektkostnader eller omsättning.
De flesta utländska företag som de svenska försvarsindustriföreta- gen samarbetar med finns i Västeuropa. Som framgår av figur 3.2 spelar emellertid också amerikanska företag en stor roll i samarbetet. I både Västeuropa och Nordamerika finns ett stort antal försvarsindustriföre- tag med en kvalificerad produktion som den svenska försvarsindustrin har stor nytta av att samarbeta med.
Tabell 3.4 innehåller uppgifter om antalet samarbetsavtal fördelade mellan olika länder. Tabellen visar för perioden 1950—1985 att de fles-
Tabell 3.4 De samarbetande utländska företagens nationalitet 1950— 1985 och 1986—1989
Land Antal samarbetande Totalt företag åren
1950—1985 1986—1989
USA 9 11 20 Storbritannien 8 7 15 Förbundsrepubliken
Tyskland 7 12 19 Norge 4 4 8 Italien 3 3 6 Frankrike 3 6 9 Nederländerna 3 3 6 Schweiz 2 — 2 Canada 1 3 4 Singapore 1 2 3 Danmark 1 l 2 i Finland 1 3 4 i Australien 1 5 6 i Spanien — l 1 i Belgien —- l 1 I Österrike — 3 3 1 Summa 44 65 209
Anm. Några av samarbetsavtalen omfattar samarbete mellan företag i tre eller flera länder och summan är för båda undersökningsperioderna större än de .; tidigare redovisade antalen, 42 resp. 56. 1
___—1
SOU 1989:102 Försvarsindustrin 91
Antal samarbetsavtal 20
15
10
0 År 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 19%
Figur 3.1 Utvecklingen av antalet nya avtal om samarbete mellan svens- ka och utländska försvarsindustriföretag 1979— 1989
Figur 3.2 Samarbetsavtalens fördelning mellan olika delar av världen 1986—1989
92 Försvarsindustrin SOU 1989:102
ta samarbetande företagen fanns i USA, Storbritannien och Förbunds- republiken Tyskland. Länder som för 1986—1989 har ryckt fram i redo- visningen är framför allt Förbundsrepubliken Tyskland, Australien, Frankrike och Österrike.
Samarbetets syfte och bakgrund
De flesta samarbetsavtalen syftar till någon form av gemensam utveck- ling av den produkt eller de produkter som samarbetet avser. Tabell 3.5 visar att 51 av de 56 nya avtalen 1986—1989 gäller gemensam utveck- ling. Även tillverkning ingår i många fall i samarbetet. För den redovi- sade perioden har samarbetet emellertid i allmänhet ännu inte kommit så långt. Marknadsföring i gemensamma former förekommer eller är planerad enligt något mindre än hälften av antalet samarbetsavtal.
Tabell 3.5 Inriktningen av de svenska företagens samarbete med ut- ländska försvarsindustrijö'retag för avtal tillkomna 1986— 1989 Företags- Antal samarbetsavtal som gäller Samtliga grupp ___—___ samarbets- Ut- Mark- Till- Ut- Annat avtal veck- nads- verk- bild- ling föring ning ning Vapen och 34 19 24 — 2 38 ammuni- tion Vapen- 8 3 7 — 2 9 bärare Försvars- 9 5 9 — — 9 elektronik Summa 51 27 40 — 4 56
Orsakerna till det ökade samarbetet är flera. Som utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet framhöll i sitt be- tänkande har samarbete blivit alltmer nödvändigt. Det beror bl.a. på de snabbt stigande tekniska kraven som för med sig stora investeringar i utvecklingsarbete. Delade kostnader innebär för flera av företagen att de kan finansiera projektverksamhet som annars i många fall inte hade kunnat genomföras.
En annan förklaring till det ökade samarbetet är att FMV under senare år har ändrat principerna för inköpsarbetet. Tidigare hade FMV systemansvaret vid anskaffningen även av många delsystem. Materie-
SOU 1989: 1 02 Försvarsindustrin 93
len utvecklades på dess uppdrag — i en del fall hos utländska industrier — och importerades för sammansättning med svenska delar hos svens- ka tillverkare. FMV lägger numera en betydligt större del av systeman- svaret på de svenska företagen.
Syftet med de nya formerna för upphandlingen är att i ökad grad använda den inköpskompetens som finns inom försvarsindustrin och att därmed göra den totala anskaffningsprocessen mer rationell. FMV har inriktat sin verksamhet på bl.a. systemledning, projektledning och kravformulering och har därigenom kunnat reducera sin egen organi- sation. Industrins del i det risktagande som projekten innebär ökar därmed. Avsikten är att en minskad detaljstyrning från materielverkets sida skall göra produktionen mer effektiv och produkterna billigare.
Som framgår av tabell 3.6 med uppgifter från kartläggningen för 1986—1989 uppger företagen att syftet för drygt hälften av samarbets- avtalen är att öka försäljningen till ett annat land eller andra länder.
Tabell 3.6 Samarbetets bakgrund för avtal tillkomna I 986 — 1989
Bakgrund Antal samarbetsavtal som gäller Summa Vapen och Vapen- Försvars- ammunition bärare elektronik 1. Ökade möjlig- 22 2 5 29 heter till för- säljningi annat land eller andra länder
2. Krav på samar- 12 3 7 22 bete från köpar- landet
3. Brist på kun- 19 1 2 22 nande eller kapacitet hos det egna före- taget
4. K ostnadsförde- 12 4 2 18 lar
5. Utländska leve- 5 2 2 9 ranser till det svenska försva- ret
Samtliga 38 9 9 56 samarbetsavtal
94 Försvarsindustrin SOU 1989:102
Något mer än 20 av de 56 avtalen syftar till att tillgodose det krav på samarbete med ett företag i ett annat land som det landets regering eller försvarsmyndigheter ställer för att det svenska företaget skall få vara med och leverera materielen. Detta krav är särskilt uttalat inom grup- pen försvarselektronik.
Bakgrunden till samarbetet är också i drygt 20 av 56 fall bristen på kunnande eller kapacitet hos det svenska företaget. Det är framför allt företagen inom gruppen vapen och ammunition som lämnar detta svar. Företagen betonar att bedömningen i dessa fall är av ekonomisk karak- tär. Det går alltid att bygga upp det kunnande och den kapacitet som fordras, men kostnaderna kan i många fall bli mycket stora. Kostnads- fördelar är som framhållits ett grundläggande syfte med allt samarbete. När företagen enligt tabellen i 18 fall särskilt har uppgett det som bak- grund är det framför allt fråga om konkreta möjligheter till serietill- verkning som gör att produkten kan framställas i större skala och där- med till lägre styckkostnader än som annars hade varit möjligt. När företagen i nio fall vidare uppger att bakgrunden är utländska leveran- ser till det svenska försvaret har svenska myndigheter ställt kravet på en utländsk leverantör att denne skall samarbeta med en svensk tillverka- re.
De svenska försvarsindustriföretagen har i hälften av fallen själva tagit initiativ till det samarbete som har startat 1986—1989. Andelen är störst inom gruppen vapenbärare. Drygt en tredjedel av samarbetsavta- len är resultatet av det andra företagets åtgärder. 1 åtta fall har båda företagen tagit initiativet. Det har skett inom ramen för ett gemensamt studiearbete, t.ex. när en arbetsgrupp med företrädare för de båda före- tagen har gått igenom deras verksamheter och sökt efter möjligheter till samarbete.
Tabell 3.7 Företagens bedömning av möjligheterna att genomföra pro- jektet utan samarbete för avtal tillkomna 1986 — 1989
Bedömning Antal samarbetsavtal Summa Vapen och Vapen- Försvars- ammunition bärare elektronik
Egna företaget hade 27 8 8 43 inte kunnat genomföra projektet utan sam- arbete
Andra företaget hade 29 4 9 42 inte kunnat genomföra projektet utan sam- arbete
Samtliga avtal 38 9 9 56
SOU 1989:102 Försvarsindustrin 95
De svenska försvarsindustriföretagen uppger, som framgår av tabell 3.7, att det egna företaget för 43 av de 56 samarbetsavtalen inte utan samarbete hade kunnat genomföra projektet med den planerade pro- dukten.
De svenska företagen bedömer att ungefär lika många bland de sam- arbetande utländska företagen inte heller hade kunnat genomföra pro- jektet på egen hand. Andelen företag som inte själva hade klarat av projekten är särskilt stor inom gruppen försvarselektronik. Hindren kan vara av många olika slag. De kan vara av ekonomisk eller teknisk natur. De kan också ha med t.ex. marknadsföringen att göra eller bero på mottagarlandets inställning till leveranser från utländska företag.
Tabell 3.8 Planerad försäljning av produkter som samarbetet avser med fördelning på länder för avtal tillkomna 1986— 1989
Försäljning till Antal samarbetsavtal
Sverige 26 USA 1 ] Förbundsrepubliken Tyskland 10 Canada 7 Australien 6
Norge Danmark Nederländerna Österrike Storbritannien
.nu-uma
Finland Italien Nya Zeeland Spanien Schweiz
Nwwww
Indien Pakistan Belgien Frankrike Portugal
___—_.
Grekland Indonesien Malaysia Singapore Japan
___-___.
Samtliga avzal 56
96 Försvarsindustrin SOU 1989:102
Planerade mottagarländer för produkterna
De samarbetande företagen har när de planerar ett gemensamt utveck- lingsarbete och någon form av samordnad tillverkning i allmänhet en uppfattning om vilka mottagarländerna är. Materielen är för något mindre än hälften av de 56 samarbetsavtalen avsedd för det svenska försvarets behov. Detta framgår av tabell 3.8, som också visar att USA, Förbundsrepubliken Tyskland, Canada, Australien, Norge och Dan- mark är viktiga mottagarländer.
Tabell 3.9 är ett annat sätt att redovisa inriktningen av försäljningen på länder. Samarbetsavtalen ovanför den streckade linjen —— drygt två tredjedelar av hela antalet — avser att tillgodose ett specifikt behov av ett system eller en produkt enbart i Sverige, i det andra landet eller i båda länderna. Ett annat slag av summering visar att 27 samarbetspro- jekt kommer att resultera i försäljning till Sverige, medan 46 avtal är avsedda för system eller produkter som det andra landet eller andra länder efterfrågar.
Utredningen vill understryka att redogörelsen är baserad på ovägda siffror om samarbetets inriktning och storlek. En redovisning efter pro-
Tabell 3.9 Planerad inriktning av försäljningen som samarbetet syftar till för avtal tillkomna 1986 — 1989
Försäljning Antal samarbetsavtal Totalt till _
Vapen och Vapen- Försvars- ammunition bärare elektronik 1. Sverige 6 3 1 10 2. Andra landet 11 6 3 20 3. Båda länderna 7 — 2 9 4. Sverige och 6 —- — 6 flera andra länder 5. Andralandet 5 — 3 8 och flera andra länder l 6. Båda länderna 2 — — 2 i och flera andra ? länder , l 7. Annat land l — — 1 *
Summa 38 9 9 56
SOU 1989 : 102 Försvarsindustrin 97
jektkostnader eller omsättning skulle kunna ge en annan fördelning mellan system och produkter avsedda för Sverige och avtal avsedda för andra länder. Utredningen vill vidare framhålla att uppgifterna om försäljningen avser den inriktning på mottagarländer som de samarbe- tande företagen hittills har diskuterat. Det är i några fall länder som de . svenska företagen för närvarande inte får tillstånd att exportera krigs-
materiel till.
3.5 Försvarsmaktens syn
I den till regeringen i september 1989 avgivna perspektivplanen del 2, Försvarsmakt 90, ägnar överbefälhavaren ett kapitel åt försvarsindu- strifrågor. Överbefälhavarens syn på den svenska försvarsindustrins betydelse för försvarsmaktens materiella kvalitet och beredskap tas upp, liksom konsekvenserna för försvarsindustrin av olika alternativ för försvarsmaktens utveckling under de 10— 15 åren efter försvarsbe- slutet 1991. Utvecklingsvägarna är hänförbara till tre olika ekonomiska nivåer. På den högsta nivån, som utgör överbefälhavarens förslag, har en utvecklingsväg utformats, på den mellersta två och på den lägsta, som svarar mot dagens ekonomiska nivå, tre utvecklingsvägar. På grund av de ökande kostnader överbefälhavaren räknar med har ut- vecklingsvägarna på de lägre nivåerna utformats för mer begränsade uppgifter än de som försvarsmakten har i dag.
Utvecklingsvägarna har inriktats med hänsyn till de framtida kostna- derna för anskaffning och vidmakthållande av materiel, förbandsut- bildning, ledning, beredskap etc. I bedömningarna av dessa har reserv- er för kostnadsökningar innefattats. Kostnaderna för materielen i ut- vecklingsvägarna är beroende av teknisk kvalitet och volymer. En viss import har förutsatts och är för vissa system, såsom stridsvagnar, det förmodat billigare alternativet. I några fall föreligger ingen annan möj- lighet än import.
I Utvecklingsvägarna särskilt på den lägsta ekonomiska nivån blir försvaret i ökande grad hänvisat till import som enda alternativ. Den begränsade materielanskaffningen leder enligt överbefälhavarens be- dömning till att försvarsindustrins kompetens och kapacitet redan ti- digt går ned inom ett antal områden. Med oförändrad anslagsnivå kan mycket få nya projekt startas under 1990-talet. Överbefälhavaren ut- trycker därför stark oro för den svenska försvarsindustrins framtida utveckling.
Försvarsindustrin måste strukturrationaliseras så att den anpassas till möjligheterna att avdela medel. Detta gäller även vid en inriktning enligt överbefälhavarens förslag. På lägre ekonomiska nivåer måste sådana prioriteringar göras att den kvarvarande industrin får långsikti- ga möjligheter att verka. De prioriteringsgrunder som överbefälhava- ren för fram är för det första att försvarsmaktens system skall kunna
7—SOU 1989:102
98 Försvarsindustrin SOU 1989:102
utnyttjas och vidmakthållas vid kris och krig, att landets försörjning i sådana lägen skall säkras samt att inhemsk förmåga inom områden som andra länder omger med särskild sekretess skall upprätthållas.
För det andra skall enligt överbefälhavarens mening sådan kompe- tens vidmakthållas inom valda områden som gör Sverige till en intres- sant parti internationella projekt. Därmed får vi tillgång till teknologi som inte kan utvecklas inom landet. Vidare skall systemkompetens upprätthållas så att vi själva kan styra utvecklingen av kompletta sy- stem med hänsyn till svenska behov. För det tredje, slutligen, skall vi upprätthålla övrig försvarsindustrikompetens.
Med utgångspunkt i dessa prioriteringsgrunder är enligt överbefäl- havarens uppfattning tillräckliga underhållsresurser, en livskraftig, producerande ammunitionsindustri med kapacitet för krigsproduktion samt vissa delar av elektronikindustrin nödvändiga komponenter i alla framtida industristrukturer. Därutöver är industrier med kapacitet till systemsammanhållning viktiga. Enligt överbefälhavaren bör därför flygindustrin prioriteras.
Överbefälhavaren konstaterar dock att svensk försvarsindustri även inom andra områden långsiktigt torde kunna behålla sin nuvarande konkurrensförmåga, under förutsättning att den ges möjlighet att upp- rätthålla en rimlig export och samarbeta med utländsk industri. Enligt överbefälhavarens uppfattning skall basen för den svenska försvarsin- dustrins beläggning utgöras av det svenska försvarets beställningar. Som komplement till detta måste dock export förutsättas.
I överbefälhavarens förslag till utveckling av försvarsmakten kan en tillfredsställande svensk beläggning skapas långsiktigt inom de flesta industriområden. Det behövs ändå vissa strukturrationalisenngar. Vi- dare förutsätts en export av ungefär dagens omfattning samt industri- ellt samarbete inom och utom landet. I utvecklingsvägarna på de två lägre ekonomiska nivåerna kommer genomgripande strukturrationali- seringar och nedläggningar att behöva genomföras, vilka medför att viktig kompetens förloras. Sverige blir därmed beroende av andra län- ders vilja att ge exporttillstånd för kvalificerade vapen, framhåller överbefälhavaren.
Överbefälhavaren påpekar att anskaffning av utländska system som svarar mot försvarsmaktens tidsmässiga och operativa behov ofta är dyrare än svenska. Accepteras direktköp utomlands av systerr som pro- duceras i stor mängd, med i förhållande till svenska behov ofta annor- |: lunda prestanda, kan anskaffning ske till likvärdigt eller lägre pris. ' Trots detta kan den totala livstidskostnaden bli högre genom ökade kostnader för bl.a. underhåll och modifiering.
__J
SOU 1989:102
4 Utredningens syn på försvarsindustrins utlandssamverkan
4.1 Inledning
I det inledande kapitlet har några allmänna utgångspunkter beskrivits, bl.a. den rådande synen på utrikes- och försvarspolitiken. Den senare ses för närvarande över av 1988 års försvarskommitté. Utredningen återkommer till betydelsen av det. De föregående kapitlen har tagit upp huvuddragen i den svenska regleringen, internationella förhållanden samt den svenska försvarsindustrins betingelser, däribland dess export och import.
Utredningen har velat ge en allmän bild av förutsättningarna för den av olika restriktioner kringgärdade försvarsindustrin. Dess verksamhet kännetecknas av att den svenska staten bestämmer över avsättningen inom landet och att försäljning m.m. utomlands av krigsmateriel förut- sätter tillstånd av regeringen.
Vår huvuduppgift är att studera exportens betydelse för att bibehålla en fortsatt livskraftig inhemsk försvarsindustri till stöd för vår säker- hetspolitik. Därvid skall tekniska, ekonomiska och allmänpolitiska hänsyn vägas samman. Bland de frågor som skall besvaras är om det är möjligt att ytterligare begränsa eller helt avbryta denna utlandssamver- kan.
Det råder en bred politisk enighet om och finns en betydande folklig förankring för att Sverige skall ha ett militärt försvar till värn för sitt oberoende. Två centrala element i det militära försvarets uppbyggnad är den allmänna värnplikten och en inhemsk försvarsindustri. Erfaren- heterna i samband med det andra världskriget är, femtio år eller en generation senare, den historiska förklaringen till den stora betydelse som denna industri har kommit att tillmätas. Den svenska försvarsin- dustrin omfattar flertalet materielområden. Olika faktorer, främst tek- nisk utveckling och kostnadsökningar, samt den av detta och ändrade internationella förhållanden betingade specialiseringen mellan länder har emellertid successivt lett till ändrade villkor.
Vad först gäller den tekniska utvecklingen finns det många exempel på att Sverige har en särskilt för en liten nation avancerad krigsmateriel- industri. Här kan JAS-projektet, där fyra av landets försvarsindustrier
99
100 Utredningens syn påförsvarsindustrins utlandssamverkan SOU 1989:102
samverkar, nämnas särskilt. En av flera tänkbara bilder av utveckling- en kan också hämtas från det området. Teknikutvecklingen allmänt, som har belysts av bl.a. Ingenjörsvetenskapsakademien och Krigsve- tenskapsakademien, spänner över många fält såsom material, elek- tronik, m.m. Sett över en tjugofemårsperiod, från Draken via Viggen till JAS Gripen, har datorkapaciteten i ett flygplan ökat nästan tio gånger; flygegenskaperna och stridsförmågan är naturligtvis också mycket annorlunda. Utvecklingen är likartad på andra materielområ- den.
Det är inte någon tillfällighet att företagens exportansträngningar har kommit i blickpunkten i tider av minskade resurser för det militära försvaret och dess materielanskaffning. Utveckling och tillverkning av de alltmer avancerade vapnen, ofta sammansatta till system, har för varje generation blivit avsevärt dyrare. Som exempel kan nämnas att robotsystem 90, som jämfört med robotsystem 70 även kan användas i mörker, över de senaste tio åren i fast penningvärde har blivit fyra gånger dyrare än sin föregångare. När det gäller fartygsburna elek- troniksystem för spaning och eldledning är förhållandet liknande; med en mer utvecklad teknik har kostnaden, beräknad på samma sätt och för samma tid, mer än fördubblats.
Ökade materielkostnader har varit en stark drivfjäder bakom strä- vandena att samverka länder emellan för att ta fram och tillverka krigs- materiel. Detta gäller inte bara det fåtal länder, till vilka Sverige hör, som har en bred förmåga att förse sitt försvar med i det egna landet tillverkade vapen. Även övriga länder vill tillgodogöra sig den tekniska utvecklingen för att öka sitt oberoende på krigsmaterielområdet men också för att allmänt höja sin tekniknivå. Internationellt sett är det påtagligt att satsningarna på forskning och utveckling i försvarsindu- strin ofta också kommer den civila industrin till del.
Sverige är beroende av såväl civil som militär teknologi från andra länder. Den allt längre gående internationaliseringen och specialise- ringen har på krigsmaterielens område inte bara en teknisk dimension. Den drar även upp ramar inom vilka vi har att bestämma det slag av försvar vi kan ha med bevarat oberoende av omvärlden i kris- och krigssituationer. I det sammanhanget bör påminnas om att vi traditio- nellt har ett betydande utbyte främst med USA och västeuropeiska länder, vars försvarsindustrier i en del fall står inför en situation som liknar den i Sverige när det gäller avsättningen. Det är emellertid för - tidigt att göra någon närmare bedömning av vad strävandena i Europa efter vidgad ekonomisk samverkan, även innefattande utveckling och tillverkning av krigsmateriel, kan komma att betyda för vårt land.
I försvarsbesluten har vid upprepade tillfällen betonats betydelsen ** av en egen försvarsindustri till stöd för vår säkerhetspolitik. Därvid har också redovisats skäl för exportbehovet. I det senaste försvarsbeslutet ! (prop. 1986/87:95, FöU ll, rskr. 310) uttalade sig en enig riksdag om l
i | l ]
SOU 1989:102 Utredningens syn påförsvarsindusrtrins utlandssamverkan lOl
värdet av en inhemsk industri. Därvid noterades bl.a. att det med ut- gångspunkt från försvarets långsiktiga behov inte fanns något betydan- de materielområde med onödig industriell kompetens, men att det fanns områden där kapaciteten behöver anpassas. Det är Således inte givet att Sverige kan hålla den tidigare försvarsindustriella bredden och volymen; prioriteringar måste till.
Det är allmänt känt att det inom försvarsindustrin sker övervägan- den om anpassning och strukturförändringar. Resultatet av denna ut- redning och utredningen om ett ändrat krigsmaterielbegrepp kan få betydelse för de flesta företag i branschen. Efter det att vi fick vårt uppdrag har dessutom 1988 års försvarskommitté börjat arbeta (Dir. l988:67). På grund av ekonomiska svårigheter för det militära försvaret har försvarskommittén tillsatts ett år tidigare än väntat. Av särskild betydelse är enligt vår mening att en av dess uppgifter, vid sidan av sedvanliga säkerhetspolitiska bedömningar m.m., är att ge förslag om ambitionsnivån för den industri som gör krigsmateriel. Dessa senare överväganden kommer emellertid att redovisas först i december 1990.
Utredningen har inte sett som sin uppgift att granska de säkerhetspo- litiska bedömningar som låg till grund för 1987 års försvarsbeslut eller att i övrigt föregripa den sittande försvarsutredningen. Det tidigare närmare redovisade riksdagsuttalandet om värdet av en inhemsk för- svarsindustri (avsnitt 1.2) är därför en av utgångspunkterna för arbetet.
De nyss nämnda tre samtidiga utredningarna kan, var för sig eller tillsammans, sålunda ge anledning till beslut som för med Sig föränd- ringar i försvarsindustrins struktur. Utredningen vill för sin del åter stryka under att vi har haft till uppgift att skärskåda denna industris export och utlandsberoende från säkerhetspolitisk utgångspunkt. Mot den bakgrunden skall utredningen _ under beaktande av de utrikes- och neutralitetspolitiska överväganden som talar för en fortsatt restrik- tiv syn — diskutera krigsmaterielindustrins utlandssamverkan samt därmed sammanhängande frågor.
4.2 En blick framåt
Sverige harjämfört med många andra stater en betydande självförsörj- ningsgrad vad gäller krigsmateriel. Det har setts som ett stöd för neutra- litetspolitiken att vara så oberoende som möjligt av andra. Några av de traditionella skälen för vapenexport har varit beredskap för kriser och krig samt förmåga att av egen kraft i tillräcklig mängd tillverka de vapen och den ammunition vi behöver.
De tidigare redovisningarna ger [vid handen att Sverige, när det gäller militär teknologi precis som på den civila sidan, behöver komplettera med högteknologi som tas fram i andra länder och att teknologiutbytet ökar. Detta är ett naturligt inslag i utrikeshandeln för ett land vilket i
102 Utredningens syn påförsvarsindustrins utlandssam verkan SOU 1989:102
likhet med Sverige fäster stor vikt vid frihandel. För vapen och andra s.k. strategiska varor gör sig emellertid också andra hänsyn gällande. Utredningen skall i det följande närmare diskutera bl.a. säkerhetspoli- tiska aspekter på export och annan utlandssamverkan. Det är emeller- tid angeläget att först vidarebefordra några övergripande slutsatser av vårt utredningsarbete.
I fråga om krigsmateriel är tendensen internationellt en hårdnande konkurrens på grund av minskad efterfrågan och ökat utbud. Vidare torde det svenska försvarets beställningar från försvarsindustrin kom- ma att minska i volym. Sverige kan därför få svårt att behålla hela bredden i det försvarsindustriella kunnande som finns i dag. Till detta kommer att vid utlandssamverkan mottagarlandet i allt högre grad ge- nom licenser eller på annat sätt vill få rätt att tillverka svensk materiel och tillgodogöra sig svenskt kunnande. Utvecklingen med allt fler sam- arbetsavtal är ett uttryck för detta. Det finns därför anledning anta att försvarsindustrins utlandssamverkan med tiden kommer att få en an- nan karaktär.
Försvarsindustrin kan också tänkas komma att få en något annan roll för vårt eget försvar. Detta beror dock i allt väsentligt av de övervä- ganden som förestår i samband med nästa försvarsbeslut. Om det breda inhemska s.k. systemkunnandet inte kommer att kunna bevaras blir en prioritering nödvändig. Det gäller val på flera nivåer. Den ena gäller den typ av försvar Sverige vill ha. Inget motsäger att det även framöver blir ett försvar med tekniskt avancerad materiel. Det är då fråga dels om vilka färdigheter som skall bevaras i försvarsindustrin, dels hur omfat- tande de skall vara. Detta har betydelse för såväl utlandsberoende som utlandssamverkan.
Vad först gäller de industrigrenar och det kunnande som är högst prioriterade delar utredningen överbefälhavarens bedömning att — under alla omständigheter -— elektronikindustrin, ammunitionsindu- strin och tillräckliga underhållsresurser är utomordentligt väsentliga. Elektronik finns i de flesta vapentyper och har betydelse för materiel- områden som alla länder omger med särskild sekretess, t.ex. utrustning för spaning, kommunikation och störskydd samt motmedel. Ammuni- tionsindustrin samt tillverkningen av krut och sprängämnen har bety- delse av beredskapsskäl. Utan eget underhåll, slutligen, kan man inte självständigt hålla materielen i stånd och utnyttja den underkriser eller i krig.
Sverige har ett betydande intresse av att trots de begränsningar som råder kunna delta i teknikutbytet länder emellan. Utvecklingen mot olika samarbetsformer gör det svårt att delta om man inte har något väsentligt att bidra med. Det är därför också angeläget att den svenska försvarsindustrin åtminstone på några områden kan hålla en så hög nivå att den är intressant som samarbetspartner internationellt.
Dessa slutsatser gäller enligt utredningens mening oavsettvilken am—
SOU 1989:102 Utredningens syn på försvarsindustrins utlandssamverkan 103
bitionsnivå som väljs för den framtida försvarsindustrin. Det finns dock anledning att något uppehålla sig vid olika ambitionsnivåer och vad de innebär.
Om man inte klarar att inom landet självständigt underhålla sin ma- teriel kan besvärande beroenden av utlandet uppkomma. Nästa steg innebär förmåga att även anpassa materiel, dvs. fortlöpande och på relativt kort tid kunna förändra den med hänsyn till nya krav. Ytterliga- re en grad av oberoende vinns om man också kan vidareutveckla sin materiel. För närvarande har Sverige, som nämnts, även möjlighet att på de flesta områden utveckla ny materiel.
Det är inte utredningens sak att göra dessa avvägningar. Det finns emellertid anledning att återge vår uppfattning om för- och nackdelar med att i större utsträckning än för närvarande importera eller licens- tillverka krigsmateriel. Fördelar står framför allt att vinna när det gäller vapen med ett stort utbud. Finns flera färdiga importalternativ kan anskaffningen ske relativt snabbt och utan att beroendeförhållanden uppstår. De tekniska och ekonomiska riskerna blir vidare mindre och inköpspriset sannolikt lägre. Utan en egen industri som utvecklar mate- riel — möjligen tillverkar på licens -— minskar emellertid förutsättning- arna att förbättra den. Det har inte varit möjligt att göra några närmare beräkningar, men erfarenheten visar att kostnaderna inte minst för un- derhåll ofta blir högre, särskilt om uppköpen blir splittrade. Prisjämfö— relser försvåras dessutom bl.a. av eventuella motköpstransaktioner, vil- ka i sig kan skapa bindningar. För materiel åter med få importalternativ blir, i synnerhet om den skall användas länge, bundenheten betydande. Flygplan och artillerisystem är exempel på vapensystem som med suc- cessiva förbättringar gör tjänst i flera decennier. Andra nackdelar med import av hela vapensystem är minskade möjligheter att anpassa dem för de egna f örutsättningarna — att ge dem s.k. svensk profil — samt att tillgodose av försvarssekretess betingade krav.
Det gäller att hitta den riktiga balansen mellan kraven på materiel, kostnaderna för den och oberoendet. Motsvarande resonemang som för hela vapensystem kan föras om deras delar. Det finns dock en avgö- rande skillnad mellan det beroende som är en teknisk nödvändighet och fall där man — som det i en ansträngd försvarsekonomi finns många exempel på t.ex. i JAS-projektet — medvetet låter kostnadsas- pekten avgöra till förmån för att köpa komponenter eller delsystem utomlands, även om de skulle kunna tillverkas inom landet. Det avgö- rande är att hålla beroendet under kontroll och att ha erforderlig bered- skap. Med dessa kriterier för tillgänglighet är de nyss redovisade priori- teringarna vad som oundgängligen krävs av vår försvarsindustri; det blir i framtiden alltmer en fråga om grad av beroende.
Vår slutsats blir därför att även om ökad samverkan mellan försvars- industrin i olika länder är ofrånkomlig, en inhemsk försvarsindustri bibehåller en viktig säkerhetspolitisk roll för Sverige samt att den, inte
104 Utredningens syn påförsvarsindustrins utlandssamverkan SOU 1989:102
heller med en annan art och omfattning, kan isoleras från omvärlden. Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins utlandssamverkan går såle- des inte att förena med kravet på en livskraftig sådan industri.
4.3 Utlandsberoendet
I det senaste försvarsbeslutet diskuterades sambandet mellan svensk säkerhets- och försvarspolitik samt en inhemsk försvarsindustri sär- skilt. Det främsta säkerhetspolitiska argumentet för en egen försvarsin- dustri är att den bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri politik. Tidigare för- svarsbeslut har grundats på liknande bedömningar.
Mot detta har invänts att importmöjligheterna, den moderna högtek- nologins internationalisering och det ökade samarbetet mellan indu- strier i skilda länder minskar eller upphäver det säkerhetspolitiska vär- det av en inhemsk försvarsindustriell förmåga; beroendeförhållandena ökar, dels i forsknings- och utvecklingsledet, dels genom ökad import i produktionsledet.
I ett tidigare avsnitt (3.3) har importberoendet belysts närmare. Vida- re har internationaliseringen, särskilt inom högteknologin, samt det alltmer utbredda samarbetet mellan industrier i skilda länder tagits upp (avsnitt 3.2 resp. 3.4). Dessa förhållanden är viktiga inslag i försvarsin- dustrins villkor, precis som för annan utvecklad industri. Varken tek- niskt eller ekonomiskt är det således möjligt för svensk försvarsindustri att inom landet utveckla och tillverka alla delar av de vapensystem som det svenska försvaret behöver. Det måste emellertid, helt i linje med grunderna för säkerhets- och försvarspolitiken, vara en strävan att den- na industri, framgent likaväl som nu, med så få undantag som möjligt i varje tänkbart säkerhetspolitiskt läge skall kunna vidmakthålla vår för- svarsmateriel. Därmed förstås att den i vart fall skall kunna underhållas och repareras, i bästa fall även utvecklas och anpassas till nya behov.
Försvarsmateriel som inte utvecklas och tillverkas helt inom landet kan importeras, licenstillverkas eller tas fram i samarbete med annat land. Alternativet till internationellt samarbete är i regel import. Ge- mensam utveckling och produktion ger fördelen av förtrogenhet med materielen genom att den till del tagits fram inom landet eller här an- passats efter våra krav. Ett försvarspolitiskt beroende av utlandet upp- kommer om vi inte har tryggad tillgång till materiel. Olika samarbets- former ger, särskilt om två eller flera länder deltar på lika villkor, bättre förutsättningar för säker tillgång än direktimport. Det är dock angelä- get att fördela såväl import som samarbete på många länder för att undvika ensidiga utrikespolitiska bindningar.
Den totala importen av materiel till det svenska försvaret utgör för närvarande cirka 30 procent av upphandlingen, jämnt uppdelad mel-
SOU 1989:102 Utredningens syn på försvarsindustrins utlandssamverkan 105
lan industriföretagen och FMV. Om motsvarande uppgift i samband med 1987 års försvarsbeslut (SOU 19879, 5. 109 och prop. 1986/87:95, s. 138) uttalades att andelen var rimlig samt att importen fördelades på ett betydande antal länder. Utredningen finner inte anledning att göra någon annan bedömning. Försörjningen med insatsvaror och annan importerad materiel är i betydande mån en kostnadsfråga. Från bered- skapssynpunkt löses den genom att i tid skaffa komponenter, reservde- lar osv. samt lagra dem. Kan de inte lagras måste uppköp ske snabbt inför ett skymningsläge. Vidare kan en utvecklad industri i många fall framställa substitut. I vissa fall har möjlighet till detta skapats genom att förvärva licenser. Det avgörande från beroendesynpunkt är som förut berörts att självständigt kunna säkerställa att materielen fungerar i krig och krislägen.
Utredningen vill således framhålla att utvecklingen mot ökad inter- nationalisering och specialisering har medfört ändrade förutsättningar för den säkerhetspolitiska bedömningen vad gäller vår självförsörj- ningsgrad. För såväl civila som militära teknologier — vilka knutits allt närmare varandra — måste det finnas en helhetssyn; det kommer att handla om grader av beroende och att undvika ensidiga beroenden. Utvecklingen går också mot alltmer sammansatta överenskommelser där företag, myndigheter och regeringar deltar. Ofta ingår export och import samt samarbete om utveckling m.m. utan att de olika delarna kan särskiljas. Även internationellt innebär detta en förskjutning i syn- en på säkerhetspolitiskt betydelsefulla beroendeförhållanden. Särskilt tydligt är detta på elektronikens område där få länder är oberoende av omvärlden.
4.4 Motiven för utlandssamverkan
Huvudskälen för att medge krigsmaterielexport, sådana de redovisats i samband med 1971 års och senare riksdagsbehandling av riktlinjerna, är främst att den ger hög beredskap, bevarad kapacitet och sänkta kost- nader. Redan det förhållandet att vissa av uttalandena är snart 20 år gamla gör det angeläget att diskutera dem på nytt. Utöver säkerhetspo- litiska argument för en inhemsk försvarsindustri har åberopats att den tillför landet ett brett tekniskt kunnande och därigenom bidrar till det svenska näringslivets utveckling, inte minst inom högteknologin, samt att verksamheten även ger landet andra samhällsekonomiska fördelar. Utredningen återkommer till detta.
Med minskade volymer i försvarets beställningar har ett ökat export- behov periodvis förelegat i en över tiden i allt väsentligt till sin storlek och struktur oförändrad försvarsindustri. Den har fått ökade svårighe- ter att kontinuerligt ge sina utvecklings- och produktionsenheter arbete med materiel för det svenska försvaret; intervallen mellan uppköpen
106 Utredningens syn påförsvarsindustrins utlandssamverkan SOU 1989:102
har blivit allt längre och materielen allt dyrare. Utrustning modernise- ras ofta i stället för att ny materiel eller nya system tas fram, livslängden ökar således.
De tre begreppen kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga (jfr. avsnitt 1.2) skall ägnas särskild uppmärksamhet. Med kompetens för- stås skicklighet i olika led av forskning, utveckling och produktion samt med kapacitet möjligheterna att ta fram tillräckliga mängder. Konkurrensförmåga åter är summan av de nämnda samt andra färdig- heter och fördelar, däribland rimliga kostnader.
Uttrycket systemkompetens kan beskrivas med en ubåt som exempel. Den skall förses med beväpning som skall passas in i fartyget. För sitt skydd och för att kunna använda sin beväpning effektivt förses fartyget med olika elektroniska system. Ett komplett vapensystem kan bestå av delar från industrier i olika länder. Sveriges strävan är att bevara för- mågan att inte bara klara olika delar utan också helheten, att hålla samman systemet. För närvarande finns det nödvändiga kunnandet för de flesta materielslag, undantagen är bl.a. helikoptrar och vissa robo- tar.
Förmågan att — oavsett om materielen helt eller endast delvis har svenskt ursprung — utnyttja och vidmakthålla försvarsmateriel förut- sätter olika typer av färdighet. En högre nivå, systemkompetens, inne- bär bl.a. att ett företag i försvarsindustrin, ofta tillsammans med andra företag, kan kombinera olika typer av kunnande vid utveckling och tillverkning så att det svenska försvarets krav på materielen tillgodoses. För detta behövs en djupgående kunskap inom vitt skilda delar av forskning, utveckling, provning och tillverkning. Några av de särdrag som kan utmärka försvarsindustrin belyses i bilaga 2.
Det är numera sällsynt att någon enskild industri, försvarsindustri eller annan, har all den kompetens som fordras för att ta fram en kvali- ficerad produkt. Det börjar också bli ovanligt att kompetens på alla delområden finns inom landet. För att förbli systemsammanhållande krävs dock att den svenska industrin har hög kompetens inom ett urval tekniska områden.
Den snabba utvecklingen på områden som elektronik, informations- teknologi och bioteknologi liksom på materialsidan gör det omöjligt även för ett industriellt välutvecklat land som Sverige att utan ett allt- mer vidgat utlandssamarbete behålla industriell kompetens på hög nivå. Även försvarsindustrin är beroende av omvärlden.
Den svenska försvarsindustrin står inför problem att bevara sin sy- stemkompetens och de nödvändiga delkompetenserna inom olika tek- niska områden. Detta beror bl.a. på att antalet svenska försvarsprojekt har blivit färre i takt med minskade beställningsvolymer och ökad livs- längd för materielen. Vissa industrier har ökat samarbetet inom landet. När detta inte räckt har även samarbete med utländsk industri inletts. * Detta genererar export, om än i olika grad för olika grenar av industrin.
l l
l l l
_l
SOU 1989:102 Utredningens syn på försvarsindustrins utlandssam verkan 107
Närmare om kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga
Ett led i det gällande försvarsbeslutet är att egen forskning och försvars— industri ger förmåga att välja en egen försvarsprofil som ökar effekten av vårt försvar samt minskar verkan mot oss av de vapen och motmedel som maktblocken utvecklar. Vidare kan sekretesshänsyn motivera en inhemsk tillverkning.
För att möta kraven på s.k. svensk profil måste försvarsindustrin kunna ta fram tekniskt avancerad materiel som är anpassad för ett på värnplikt byggt försvar och till våra geografiska förhållanden m.m. Särskilt för kvalificerad och högteknologisk materiel främjas kompe- tensen — i såväl enskildheter som för hela system — att forska om, utveckla och producera krigsmateriel genom samarbete med en jäm- bördig utländsk part. Kretsen av länder som är beredda och har förut- sättningar att medverka till att stärka vårt kunnande är begränsad. Främst kommer USA, Storbritannien, Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike och på sikt eventuellt Japan i åtanke. De övriga nordiska länderna och de neutrala staterna i Europa torde endast undantagsvis ingå i denna krets, men Sverige och dessa nationer har under senare åri ökad grad sökt ta till vara gemensamma intressen.
En särställning har de fall där en oundgänglig vara eller kunskap bara finns i ett land eller enstaka länder. Också här finns säkerhets- och försvarspolitiska motiv för samverkan, den höjer kompetensen och stärker försvarsförmågan. I sådana fall kan en nödvändig förutsättning vara att Sverige kan bidra med egen kompetens.
Även om utlandssamverkan i vissa fall inte tillför ny kunskap kan den medverka till att bibehålla inhemsk kompetens. Exporteras vapen eller vapensystem fordrar nämligen köparen ofta anpassning av mate- rielen, vilket ger utvecklingsarbete. Oavsett om exportordern gäller so- fistikerad materiel eller ej ger den beläggning i produktionsledet. Ut- vecklande och tillverkande företag kan inte behålla kvalificerad perso- nal utan en löpande verksamhet. Genom god beläggning bevaras — förutom kapacitet — kompetens, vilket kommer Sverige till godo om dessa färdigheter gäller områden där inhemska beställningar kan åter- komma; den är vidare av värde i internationella krissituationer.
Beredskapsskäl har alltid åberopats för export. Att bevara försvars- industrins kapacitet att tillverka i en avspärrningssituation har med tiden fått mindre vikt utom för ammunition samt för krut och spräng- ämnen. På dessa områden krävs antingen kontinuerlig drift där svack- or i det svenska försvarets beställningar överbryggas eller att det finns en produktionsapparat som, när det säkerhetspolitiska läget så kräver, snabbt kan tas i anspråk i full skala. På motsvarande sätt förutsätter en önskvärd storlek hos resurserna på andra områden, av beredskapsskäl eller annat, att volymen utnyttjas. Här kan kapacitet att anpassa och utveckla krigsmateriel nämnas särskilt.
108 Utredningens syn påförsvarsindustrins utlandssam verkan SOU 1989:102
För att bibehålla och utveckla industrins konkurrensförmåga torde det från industrins synpunkt vara viktigt att exportmöjligheter finns. För försvarsmaktens del gäller att upphandlingen av försvarsmateriel i så stor utsträckning som möjligt skall ske under konkurrens, oftast mellan en svensk och flera utländska leverantörer. Beträffande den stora andel materiel som därvid upphandlas i Sverige är det av värde att fortlöpande få belagt dels att den svenska industrin är kostnadseffektiv i jämförelse med utländsk industri, dels att svensk materiel även av utländska försvarsmakter bedöms som konkurrenskraftig. Därtill kom- mer att den svenska försvarsindustrins konkurrensförmåga, vilken bl.a. kommer till uttryck i viss export i internationell konkurrens, är en posi- tiv faktor vid bedömningen utomlands av den svenska försvarsförmå- gan.
Försvarskostnader m.m.
Det görs ofta gällande att exporten minskar kostnaderna för försvaret. Mot bakgrund av ekonomernas rapporter, bilaga 2 och 3, vill utred- ningen instämma i medborgarkommissionens bedömning att man svårligen kan beräkna det samhällsekonomiska värdet av krigsmate- rielexport eller av kostnaderna för att begränsa denna export (SOU 1988 : 15, s. 180). Det är dock möjligt att beräkna det s.k. täckningsbidrag som exporten av krigsmateriel ger för att upprätthålla försvarsindu- strin. Som framgår av bilaga 2 var detta bidrag 1987 i storleksordningen 2 500 milj. kr., dvs. cirka en tiondel av det militära försvarets budget. Detta belopp kan emellertid inte betalas i utbyte mot exporten eftersom det mer handlar om att ge kontinuerlig beläggning av motsvarande omfattning. Svårigheterna att göra det genom att utveckla och tillverka annat än krigsmateriel, s.k. alternativ produktion, tas upp i nästa kapi- tel. Det avgörande är således att, på sätt ekonomrapporten ger vid handen, fylla ut svackorna mellan det svenska försvarets uppdrag, så- väl i utveckling som i produktion. I detta sammanhang bör också erin- ras om att den svenska försvarsindustrin på FMV:s uppdrag utför den avgörande delen av forsknings- och utvecklingsarbetet för försvaret. En starkt krympt industri skulle därför förutsätta antingen att utveck— lingsuppdrag i ökad utsträckning gavs till utlandet eller att främst FOA och FMV byggdes ut.
I den allmänna debatten har cirkulerat en uppgift av innebörd att kostnaderna för att avstå från vapenexporten vid 1980-talets mitt var 300 milj. kr. för ett år. I bilaga 2 konstateras att en sådan bedömning inte låter sig göra; om exporten inte kan ersättas med civil produktion är på de i rapporten anförda skälen konsekvensen av att helt avstå från vapenexporten att betydande delar av krigsmaterielindustrin läggs ned.
Utredningen, som vill ta upp ytterligare en aspekt på frågan om exporten minskar kostnaderna för försvaret, har inhämtat uppgifter 1
SOU 1989:102 Utredningens syn på försvarsindustrins utlandssam verkan
från FMV om tillämpningen av systemet med s.k. royalty. Det innebär att verket i samband med uppdrag till industrin kan förhandla fram att viss del av utvecklingskostnaden skall betalas tillbaka till FMV vid eventuella framtida exportintäkter. Verkets inhemska upphandling måste emellertid i många fall, t.ex. vad avser fartyg och flygplan, plane- ras under förutsättningen att det svenska försvaret står för samtliga kostnader. I övrigt vore det principiellt riktiga att — om det gick — från början bestämma ett styckpris, inräknat förväntad export. En ordning med royalty har emellertid åtskilliga fördelar, bl.a. eftersom export- möjligheten inte kan överblickas i början av ett utvecklings- eller till- verkningsuppdrag.
Utredningen har konstaterat att under senare är anmärkningsvärt små belopp har redovisats som intäkter av royalty, för 1988 t.ex. 5 milj. kr. av en inhemsk upphandling på cirka 7 000 milj. kr. Under 1980-talet har royaltybeloppen årligen i genomsnitt varit cirka 11 milj. kr., vilket också kan jämföras med värdet av exporten. Inom FMV pågår en över- syn av rutinerna vid upphandling där royalty är aktuell. Det är enligt utredningens åsikt angeläget att denna översyn fullföljs och resulterar i ändamålsenliga royaltyklausuler samt ett effektivt uppföljningssystem. Det är också utredningens mening att det bör övervägas hur inbetalda royalties skall komma försvaret till godo.
Efter vad utredningen har kunnat finna är det från kostnadssyn- punkt betydelsefullt vid FMV:s förhandlingar med och upphandling hos svensk försvarsindustri vilken beläggning företaget har. Dess ex- portorder — på aktuell eller annan materiel —- ger beläggning, vilket utöver den tidigare berörda kompetensbevarande effekten ger utsikter till ett annat, lägre pris. Omvänt får försvaret vid lägre eller ingen ex- portbeläggning betala mer för sin materiel. Exportens betydelse från ekonomisk synpunkt i denna del kan inte anges tydligare än på detta vis. Därutöver kan som exempel nämnas att AB Bofors Indienorder inte sänkte priset för de haubitsar Sverige tidigare köpt eftersom tiden för royalty hade gått ut. Däremot hade företaget vid tidpunkten för de svenska beställningarna en gynnsam orderstock och en god belägg- ning, vilket i sin tur beaktades vid upphandlingen. Indienorderns bety- delse är således närmast att den bevarar kompetens och kapacitet när det gäller pjäser och ammunition. Ett annat exempel från samma före- tag är att det svenska försvaret till del bekostade utvecklingen av robot 70 1968—1975 och av robot 56 från 1979. De fyra åren däremellan täckte AB Bofors bl.a. med anpassning för export av robot 70. På mot- svarande sätt fyllde exportleveranserna av robot 70 ett femårigt gap i produktionen av missiler. Därigenom uppnåddes kontinuerlig belägg- ning och bevarad kompetens i utveckling och produktion, vilket kan komma det svenska försvaret till godo vid framtida behov av materiel inom det aktuella området.
109
llO Utredningens syn påförsvarsindustrins utlandssamverkan SOU 1989:102
4.5 Utrikespolitiska aspekter m.m.
De senaste årens ”vapenaffärer” har riktat intresset mot svensk krigs- materielexport. Medborgarkommissionen (SOU l988:15, s. 161ff) har speglat bilden i internationell press m.m. på den punkten. För utred- ningens del har det varit relevant att ställa frågan vilka reaktionerna är på den svenska vapenexport som följer reglerna.
I debatten har på sina håll gjorts gällande att exporten av krigsmate- riel minskar trovärdigheten i Sveriges neutralitetspolitik. Den sägs ock— så kunna skada Sveriges möjligheter att på det internationella planet verka aktivt för fredlig lösning av internationella konflikter samt mot- verka svenska strävanden på nedrustningsområdet. Medborgarkom- missionen kom i sitt betänkande (SOU l988:15, s. 2371) fram till att några sådana följder inte hade kunnat iakttas.
Eftersom påståendet om vapenexportens negativa effekter på Sveri- ges utrikespolitik utgör en allvarlig erinran mot sådan export har utred- ningen ansett det angeläget att få frågan belyst. Med stöd av rapporte- ring från de svenska utlandsmyndigheterna har kunnat konstateras föl- jande.
De svenska reglerna och riktlinjerna för export av krigsmateriel samt deras tillämpning får vid en internationell jämförelse betecknas som restriktiva. Innehållet är känt och tycks på de flesta håll utomlands inte uppfattas ha sådana oklarheter som skapar problem. I utlandet anses Sverige dessutom på speciella områden som t.ex. kärnvapenrelaterad teknik och kemvapensubstanser ha en konsekvent hållning. Debatten om regelsystemet som helhet, inklusive riktlinjerna och deras tillämp- ning, har emellertid stundom skapat en viss oklarhet. Den har för- stärkts av ”vapenaffärerna”, det är dessa som har väckt internationell uppmärksamhet.
I utländsk press finns exempel på artiklar där, som följd av ”vapen- affärerna”, Sverige anklagas för dubbelmoral och hyckleri. Om sålun- da påstådda brott mot de svenska reglerna för krigsmaterielexport har kommit att uppmärksammas, är emellertid de svenska erfarenheterna långt ifrån unika. Även andra länder har sina ”vapenaffärer”. De de- batter som uppstår tenderar dock att bli nationella, varje land ägnar ; mest uppmärksamhet åt sina egna s.k. affärer. Den svenska utrikespoli- l tikens allmänna trovärdighet bedöms genomgående inte ha lidit någon 1 bestående skada genom den uppmärksamhet som har förekommit. l
Generellt gäller alltså att den allmänna trovärdigheten i svensk utri- ? kespolitik inte synes ha påverkats negativt av krigsmaterielexporten. i Tvärtom har en stor utländsk förståelse kunnat konstateras för såväl Sveriges behov av att vidmakthålla en självständig försvarsindustri ” som att denna måste exportera för att kunna överleva. Att Sverige mås- , te upprätthålla ett starkt försvar för att kunna värna neutraliteten i krig *. och att detta kräver en egen försvarsindustri är bedömningar som åter-
SOU 1989 :102 Utredningens syn päförsvarsindustrins utlandssamverkan lll
kommer i rapporter från våra utlandsmyndigheter.
Av betydelse för en bedömning av Sveriges neutralitetslinje är givet- vis också vilken inriktning utlandssamverkan har och om den gör att landet knyts alltför nära något av stormaktsblocken. Den planerade Viggen-försäljningen på 1970—talet har belyst denna svårighet.
En annan fråga är om krigsmaterielexporten har inverkat på våra möjligheter att verka för en fredlig lösning av internationella konflik- ter. Någon effekt på den punkten synes inte föreligga. Sveriges syn på vapenexport har aldrig försvårat för landet att finna partners i nedrust- ningsfrågor eller diskvalificerat från deltagande med FN-observatörer i internationella krisområden. Om man däremot ser på Sveriges roll i den internationella opinionsbildningen har nog ”vapenaffärerna” varit negativa. Betydelsen av detta skall emellertid inte överdrivas och torde i varje fall inte bli bestående; vad gäller utlandssamverkan på krigsma- terielområdet som sådan framträder inte denna negativa effekt.
Volymen, inriktningen och arten hos den svenska krigsmaterielex- porten är enligt utredningens mening inte i sig sådan att trovärdigheten i den svenska utrikespolitiken sätts i fråga på grund av denna export. Förekomsten av en självständig svensk försvarsindustri med förmåga att ta fram komplicerade vapensystem som stridsflygplan och ubåtar har snarare förstärkt intrycket av beslutsamhet att fullfölja neutralitets- politiken. Tanken att utlandssamverkan när det gäller krigsmateriel skulle skada den svenska utrikespolitikens strävan att aktivt verka för internationella överenskommelser om nedrustning bekräftas inte heller av erfarenheterna.
Utredningen ansluter sig till den av bl.a. medborgarkommissionen framförda uppfattningen att försvarsindustriell utlandssamverkan inte kan tillåtas med mindre den tillgodoser väsentliga försvarspolitiska mål och samtidigt står i samklang med de utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn. En av restriktivitet och om- sorg om det egna oberoendet betingad export m.m. av krigsmateriel omfattas av omvärldens respekt och förståelse. Under betoning av de utrikespolitiska skäl som allmänt sett talar för restriktivitet vid vapen- export vill utredningen därför slå fast att med en återhållsam syn på sådan utlandssamverkan denna står i överensstämmelse med Sveriges utrikespolitik. Däremot får den inte motiveras med sysselsättningsskäl eller andra ekonomiska skäl utan säkerhetspolitisk grund. Det principi- ella förbudet mot export av krigsmateriel är i sig ett ställningstagande som dels ger uttryck åt en grundsyn, dels ger möjlighet att utöva en ingående kontroll.
I anslutning härtill bör nämnas att det för länder, som vill stå fria från politiska blockbildningar, kan vara en fördel att importera från eller samverka med Sverige. Traditionellt har dessutom utrikes- och neutralitetspolitiska skäl inte ansetts tala emot krigsmaterielexport till de nordiska länderna och till de neutrala staterna i Europa.
112 Utredningens syn på försvarsindustrins utlandssamverkan SOU 1989:102
1 det internationella umgänget kan det vara svårt att generellt hävda att man för egen del avstår från export m.m. men gärna vill importera för försvaret viktig materiel. Mer sällan hörs t.ex. något fördömande av länder som medverkar till att Sverige utrustar sitt försvar. Det måste också vara varje annan suverän stats sak att träffa sitt val om import av vapen till värn för sitt oberoende. Här kan erinras om artikel 51 i FN- stadgan där varje medlem i händelse av ett väpnat angrepp mot landet ges rätt till självförsvar. En reglerad och noga övervakad handel med vapen av Sveriges modell står därför inte i strid med våra strävanden efter fred och nedrustning.
4.6 Utredningens samlade bedömning
En viktig del i den svenska säkerhetspolitiken är ett totalförsvar som visar viljan och förmågan att hävda och skydda Sveriges oberoende och integritet. En livskraftig försvarsindustri har av riksdagen bedömts nödvändig för att fullfölja den svenska säkerhets- och försvarspoliti- ken. Det råder bred politisk enighet om en fast och konsekvent neutrali- tetspolitik stödd av ett starkt totalförsvar.
En aktiv och alliansfri utrikespolitik syftar till att främja en fredlig utveckling i vår omvärld, att förhindra konflikter, att undanröja kon— fliktorsaker samt att även i övrigt främja och tillvarata Sveriges säker— hetsintressen. Sverige verkar i utrikespolitiken för uppslutning kring FN-stadgan, respekt för internationell rätt, fredlig lösning av konflik- ter, internationell avspänning och nedrustning samt för frihet från för- tryck och orättvisor. Mot den bakgrunden strävar Sverige efter en re- striktiv vapenexportpolitik.
För att bibehålla sin livskraft måste försvarsindustrin besitta god kompetens, tillräcklig kapacitet och förmåga att konkurrera med ut- ländska tillverkare av krigsmateriel. Dessa krav kan inte uppfyllas utan samverkan med utländska tillverkare och mottagare av sådan materiel. Den export och det samarbete m.m. som detta förutsätter ger upphov till en skenbar motsägelse mellan olika inslag i Sveriges säkerhets- och utrikespolitik. Detta, som ibland uppfattas som ett moraliskt dilemma, löses emellertid inte om Sverige skulle gå över till import i stället för att så långt som möjligt inom landet tillverka sin krigsmateriel.
Det kan tilläggas att de flesta länder som har en egen försvarsindustri befinner sig i samma situation, även om det uppmärksammas med va- rierande styrka i den interna politiska debatten. Den reglering Sverige har ger en i huvudsak tillfredsställande balans mellan olika hänsyn. Detta utesluter inte att ytterligare kontroll och restriktioner nu bör övervägas, t.ex. för samarbete. Utredningen återkommer till detta.
För att underlätta för Sverige att föra en restriktiv exportpolitik bör den krigsmaterieltillverkande industrin inte vara större än vad som är
SOU 1989:102 Utredningens syn påförsvarsindustrins utlandssamverkan 113
säkerhets- och försvarspolitiskt motiverat. Det ingår inte i utredningens uppdrag att ange de kompetenser och produktionsresurser som på sikt bör finnas inom landet. Detta är en av försvarskommitténs uppgifter. För vår del finns det dock skäl stryka under vikten av att resurserna för utveckling och tillverkning anpassas till försvarsmaktens behov. Nå- . gon utveckling och tillverkning enbart inriktad på utländska markna- der bör sålunda inte förekomma och verksamheten skall i övrigt främja den tekniska utveckling som kan nyttiggöras för vår försvarsförmåga. Av detta följer att försvarets utvecklingsuppdrag och seriebeställningar hos försvarsindustrin är en regulator för verksamhetens storlek. De prioriteringar som görs av den sittande försvarskommittén kan komma att leda till en minskning av den nuvarande kapaciteten.
Det kan i detta sammanhang tilläggas att Sverige inte håller sig med en egen försvarsindustri av ekonomiska skäl. Det är inte uteslutet att kostnaderna för försvarets inköp av krigsmateriel skulle kunna bli lägre om materielen till en större del än för närvarande importerades, möjli- gen till priset av sämre anpassning till det svenska försvarets behov. Skälet till att Sverige har en försvarsindustri är säkerhetspolitiskt, inte ekonomiskt.
Vad angår möjligheterna att främst geografiskt begränsa vapenex- porten — varvid Norden och neutrala stater i Europa nämnts särskilt — har utredningen tagit del av uppgifter från KMI om de större utför- seltillstånden 1979—1988, närmare bestämt dem till ett värde över 500 000 kr. Denna export har gått till drygt ett fyrtiotal länder. Räknat efter värdet har något mer än hälften avsett Europa och ungefär en tredjedel Asien. Nordamerika, Latinamerika, Afrika och Oceanien har, i nu nämnd ordning, tagit emot återstoden. Av särskilt intresse är att Danmark, Finland och Norge stod för ungefär 20 procent samt Schweiz och Österrike för cirka åtta procent av värdet enligt dessa utförseltillstånd. '
Sett efter de materielslag, fördelat på nio kategorier, som utförseltill- stånden avsett har ammunition till eldrörsvapen samt pansarskott, mi- nor och torpeder varit helt avgörande, därefter följer eldrörsvapen med sikten. De svarade tillsammans för nära två tredjedelar av värdet i lö- pande priser enligt utförseltillstånden över 500000 kr. 1979—1988. Elektronisk materiel (radar, eldledningssystem m.m. och simulatorer) samt robotar och flygplan m.m. kommer därefter i storlek, vardera med omkring tio procent. De övriga kategorierna är krut och sprängämnen, fordon, fartyg och ubåtar m.m. samt finkalibrig ammunition. Beträf- fande krut och sprängämnen samt finkalibrig ammunition kan anmär- kas att det ej sällan levereras i volymer med ett värde av högst 500 000 kr.
Närmare uppgifter om länderfördelning och belopp för olika materi— elslag är känsliga från sekretessynpunkt. Vad gäller Danmark, Finland, Norge, Schweiz och Österrike kan dock sägas att de tillsammans svara-
; 8—SOU19891102
114 Utredningens syn påförsvarsindustrins utlandssamverkan SOU 1989:102
de för följande ungefärliga procentandelar av värdet i löpande priser av de undersökta utförseltillstånden:
Ammunition till eldrörsvapen,
pansarskott, minor och torpeder 15—20 Eldrörsvapen 10—- 15 Elektronisk materiel 30—35 Robotar 50 Flygplan m.m. 90 Krut och sprängämnen 25—30 Fordon 25 —30 Fartyg och ubåtar m.m. 10 Finkalibrig ammunition 50
Med beaktande bl.a. av vad som kommit fram i bilaga 2 är följden av att helt avstå från utlandssamverkan att Sverige på betydande områden inte längre kommer att ha någon krigsmaterielindustri. Tanken på att begränsa utlandssamverkan t.ex. till de nordiska länderna och de neu- trala staterna i Europa är inte heller realiserbar. Det finns två skäl för detta. Det ena är dessa länders utom för vissa materielslag begränsade import från Sverige, det andra att de inte kan tillföra oss all den teknik och det kunnande som vi behöver. Det kan särskilt påpekas att den enda kategori av krigsmateriel där dessa länder dominerar och nästan ensamma tog emot exporten är flygplan m.m. — huvudsakligen modifi- erade Draken-plan och reservdelar till Danmark, Finland och Österri- ke — ett materielslag som inte heller när det gäller nyproduktion har hört till de utpräglat exportberoende. Vid dessa förhållanden återstår enligt utredningens mening inte annan form för en begränsning av export och övrig utlandssamverkan än som kan inrymmas i lämpligt utformade generella restriktioner. Detta kommmer att tas upp i senare kapitel.
Utredningen föreslår således inte några andra begränsningar. Vägle- dande i detta ställningstagande har varit att, så länge den traditionella inriktningen av försvars- och utrikespolitiken består, den nuvarande avvägningen mellan skälen för och emot vapenexport är rimlig och ändamålsenlig. Den bör därför inte rubbas i något väsentligt avseende. Mer omfattande ytterligare restriktioner för försvarsindustrins ut- landssamverkan bör övervägas endast om kravet på upprätthållandet av en livskraftig inhemsk sådan industri ändras i grunden.
Utredningen vill slutligen beröra den internationella bilden. Föränd- ringar i handeln med vapen beror även på annat än ökad avspänning i världen. Det anses att vapenhandeln för närvarande är köparens mark- nad. Det minskade utrymmet för militär materiel i många avancerade industriländers budgetar är en orsak, importländernas ökade benägen- het att få till stånd egen produktion en annan. Vidare har ett flertal
SOU 1989:102 Utredningens syn påförsvarsindustrins utlandssamverkan 115
länder etablerat sig som exportörer av den inte mest kvalificerade men samtidigt av många importländer efterfrågade krigsmaterielen. För Sveriges del kan detta leda till minskad export av annat än tekniskt avancerad krigsmateriel. Där styr i sin tur ökade kostnader och behov av utländsk teknik utvecklingen mot samarbete med andra framståen- de industrinationer. Dessa omständigheter och en därav förändrad struktur på den inhemska försvarsindustrin kommer enligt utredning- ens åsikt sammantaget att föra med sig förändringar av Sveriges vapen- export, bl.a. genom att den får ett ökat inslag av internationellt samar- bete och annat kunskapsutbyte.
116
SOU 1989:102
5 Omställning till civil produktion
Det råder en bred politisk uppslutning kring uppfattningen att Sverige skall förfoga över en livskraftig försvarsindustri. Dess produktion går till försvarsmakten eller exporteras. Staten bestämmer inte bara storle- ken av försvarets materielinköp, den bestämmer också över exporten av krigsmateriel genom tillståndsgivningen. Bl.a. utrikes- och neutrali- tetspolitiska överväganden inskränker de möjligheter företagen annars skulle ha att avsätta denna produktion utomlands. Till skillnad från andra exportföretag möter försvarsindustrin därför svårigheter att kompensera reducerade svenska inköp med export, detta särskilt om
staten skulle visa större restriktivitet med exporttillstånden. I en sådan , situation torde som regel försvarsindustriföretagen inte ha annat val än att minska eller lägga ner sin tillverkning av krigsmateriel. Utan erfor- derliga motåtgärder skulle detta skapa problem på orter där företagen utgör den dominerande arbetsgivaren.
I den offentliga debatten framförs ibland krav på att svensk försvars- industri bör ställas om till civil produktion. Därmed kan man avse två saker. Det mer långtgående önskemålet syftar till att efter hand lägga ner hela försvarsindustrin. För att minska de samhällsekonomiska kon- sekvenserna av detta bör dock anläggningar och arbetskraft i största möjliga utsträckning bibehållas och utnyttjas för tillverkning av civila produkter. En sådan permanent omställning skulle bli ett naturligt resul- tat av en allmän nedrustning i världen, ett mål som dock kan ligga långt fram i tiden. Genom att redan nu påbörja en omställning av försvarsin- dustrin skulle Sverige driva på nedrustningen och sålunda föregå med gott exempel. De som företräder denna linje delar alltså inte uppfatt- ningen att Sverige skall ha en livskraftig inhemsk försvarsindustri.
Omställningen till civil produktion kan emellertid också innebära att försvarsindustrin skall ha en alternativ produktion att ta upp när för- svarsmaktens beställningar inte räcker för att ta i anspråk försvarsin- dustrins produktionsapparat, dvs. en alternativ metod att utnyttja ka- paciteten. Om industrin kunde tillgripa civil produktion skulle den inte = behöva exportera för att jämna ut svackorna i försvarets beställningar. Alternerande civil och militär produktion skulle slå undan ett av argu- menten för vapenexporten, kapacitetsutnyttjandet, menar man.
l
l l 1 1
l l
SOU 1989:102 Omställning till civil produktion 117
Möjligheterna till omställning från militär till civil verksamhet har behandlats i tidigare utredningar (Civil produktion i försvarsindustrin, Ds I 198221 samt Civil produktion i försvarsindustrin genom teknik- upphandling, Ds I 1983:l). Vad beträffar de allmänna förutsättningar- na för att en försvarsindustri skall kunna gå över till civil produktion ;" pekas i betänkandet Med sikte på nedrustning (SOU 1984:62 och SOU 1985:43) på flera faktorer. Omställningen främjas sålunda av en hög— teknologisk produktion, nära kopplingar till civila produkter och tek- nikområden, låg specialiseringsgrad vad gäller personal och utrust- ning, civilt inriktad marknadsorganisation, låg exportandel samt ringa beroende inom koncernen av försvarsmateriel. I betänkandet tillämpas också kriterierna på några av de större försvarsindustrierna.
Medan den nämnda utredningen hade som förutsättning en framtida internationell nedrustningssituation anlägger en interdepartemental arbetsgrupp i rapporten En politik för nedrustning och utveckling (Ds 1988219) också ett mer kortsiktigt perspektiv. Som grund härför anges bl.a. möjligheten av att villkoren för krigsmaterielexport skärps samt nedrustningspolitiska skäl. I rapporten anges att delade meningar har rätt inom arbetsgruppen. Dess förslag har tre huvudavsnitt:
Förberedelser för omställning från militär till civil produktion. Förberedelser för resursöverföring till u-länderna.
Forskning, studier och information.
I det följande behandlas det första avsnittet närmare. Enligt rapporten bör staten skapa incitament för försvarsindustriföretagen att satsa på civil produktion, särskilt vid arbetsplatser där exporten av krigsmateri- el har stor betydelse. Större sådana företag föreslås årligen avsätta två procent av värdet av sin krigsmaterielexport till en förnyelsefond. Fon- dens medel skall användas till forskning, utveckling och utbildning i syfte att på sikt öka företagets civila produktion. I statsbudgeten skall 50 milj. kr. anslås för att förebygga problem på orter som är beroende av försvarsindustrin och vilka förlorar sysselsättning vid minskade för- svarsbeställningar eller som följd av skärpta villkor för vapenexporten. Enligt rapporten är vidare försvarsindustrins åtgärder för att öka den civila produktionen otillräckliga. Regeringen bör därför initiera över- läggningar med företagen för att uppnå en sådan ökning på orter där företagen huvudsakligen har militärt inriktad verksamhet.
Mot bakgrund av de bedömningar vi gjort i kapitel 4 finns inte anled- ning att närmare diskutera konsekvenserna av en fullständig nedlägg- ning av försvarsindustrin. I det följande skall därför främst tas upp möjligheterna till alternativ produktion samt den interdepartementala arbetsgruppens förslag för att minska vissa orters beroende av sin för- svarsindustri.
118 Omställning till civil produktion SOU 1989:102
Företagen har intagit en avvisande inställning till de framförda pro- påerna. De har hänvisat till olika skillnader mellan militär och civil produktion samt, som närmare redovisas i bilaga 2, till försök som misslyckats. De fall där civil produktion kombinerats med den militära har kännetecknats antingen av att verksamheterna varit likartade eller att omständigheterna varit särpräglade. Framför allt har emellertid kunnat noteras att de framgångsrika försöken som regel har resulterat i att den nya verksamheten har skilts av och i fortsättningen kommit att drivas i fristående enheter eller företag. I sammanhanget kan erinras om att företagen inom försvarsindustrin i regel utgör en del av en kon- cern som även har omfattande civil verksamhet (jfr. avsnitt 3.1).
I bilaga 2 redovisas utförligt de särdrag som skiljer militär produk- tion från civil i fråga om produkterna och kunderna. Som framgår av bilagan är krigsmaterielen ofta högteknologisk och uppfyller speciella funktions- och prestandakrav, något som kräver ingående kvalitets- kontroller samt speciell yrkesskicklighet hos de anställda. Försvarsin- dustrin har vidare ofta speciell produktionsutrustning. Den säljer till ett begränsat antal kunder, i Sverige väsentligen bara till FMV, som tilläm- par ett upphandlingsförfarande varigenom bl.a. företagens utveckling av ny materiel finansieras i stor utsträckning. Som följd härav minskar försvarsindustrins risktagande. I bilagan betonas vidare de grundläg- gande skillnaderna i marknadsföring och företagskultur mellan för- svarsindustri och annan industri.
Utredningen, som med ledning av vad som framkommit även i övrigt vill stryka under dessa särdrag, har stor förståelse för tanken på att ge incitament till strävanden att bredda näringslivet i de orter som domi- neras av försvarsindustrier. Inriktningen av produktionen är emellertid en fråga för berörda företag.
Ett företag i försvarsindustrin som till följd av minskade beställning- ar måste säga upp anställda möter i stort samma problem som företag i andra branscher när motsvarande situation inträffar. Under de båda senaste decennierna har man i Sverige fått en betydande erfarenhet av hur strukturomvandlingar inom näringslivet skall genomföras. De stat- liga insatserna vid industriavvecklingar är i första hand arbetsmark- nads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiska åtgärder. Dessa un— derlättas om företagen själva i god tid planerar för förändringarna. Företagen bär således här ett ansvar.
Man kan vidare anta att en sådan situation inte skulle komma helt oväntat. En nedskärning av utgifterna för det svenska försvarets mate- rielanskaffning skulle framgå av de femåriga försvarsbesluten. En så- dan minskning av materielanskaffningen skulle kunna följa på interna- tionella förändringar, avseende såväl nedskärning av konventionella truppstyrkor i eller avsedda för det europeiska området som en bestå- ende minskning av produktionen av krigsmateriel i berörda stater inom de båda försvarsallianserna. Även om förändringar i det internationel-
SOU 1989 :102 Omställning till civil produktion 119
la politiska klimatet genom förtroendeskapande åtgärder kan ske inom få år, torde nedskärning av truppstyrkor och krigsmaterielproduktion ske långsammare. Detta utesluter inte att konsekvenserna för enskilda företag i enskilda länder inom allianserna kan inträda snabbt, som följd av att anskaffningsprogram utgår.
För svenskt vidkommande gäller därför att både statsmakterna och de företag som påverkas kan förmodas få god tid på sig för att medver— ka vid en strukturomvandling. Att tvinga företag inom försvarsindu- strin att sätta av medel till en fond — enligt den interdepartementala arbetsgruppens förslag skall detta ske även om företaget går med för- lust — är ett ingripande till stöd för en framtida verksamhet om vars inriktning och betingelser föga är känt. Förutsättningarna för att kunna permanent ersätta vapenproduktion med civil produktion varierar högst avsevärt beroende på vilket företag som berörs. Erfarenheterna visar att en sådan omställning kan genomföras huvudsakligen inom företag med bred produktionsbas, där den civila produktionen kan göras fristående.
Vad angår tanken på statliga anslag eller andra initiativ för att stödja alternerande militär och civil produktion vill utredningen betona föl- jande. Kvalificerad industriell verksamhet måste bedrivas kontinuer- ligt. Att vandra mellan militära och civila marknader är därför bara i undantagsfall möjligt. Det tar tid att etablera sig på en marknad; förut- sättningarna för att vara kvar är kontinuerlig produktutveckling, mark- nadsbearbetning och produktion. Kunskap måste byggas upp och un- derhållas. Den civila produktionen kan därför normalt inte ens planen- ligt överges för att tillverka krigsmateriel och sedan återupptas. Vi vill dessutom erinra om försvarsindustrins beroende av internationellt ut- byte av bl.a. teknik.
Det finns få exempel där ett företag i försvarsindustrin kombinerat sin verksamhet "med renodlat civila områden. Här bortses då från delar av elektronikindustrin där viss utbytbarhet finns. Den civila verksam- heten i övrigt är mycket liten med delar av flygområdet som undanta- get. Försöken att satsa på civil produktion jämsides med den militära visar enligt utredningens mening att det är förenat med stora svårighe- ter att kombinera de två produktionsområdena.
Utredningen delar därför slutsatserna i ekonomrapporten att alter- nativ civil produktion inte utgör en realistisk metod för att brygga över svackor i de militära beställningarna hos försvarsindustrin. Har ett fö- retag lyckats få i gång en jämfört med krigsmateriel lönsam civil pro- duktion saknas skäl från företagsekonomiska utgångspunkter att dra ner den produktionen när de militära beställningarna åter skjuter fart.
Slutsatsen blir att anpassningar i försvarsindustrin — vare sig de beror på teknisk utveckling eller förändringar vad gäller svensk upp- handling, internationella marknads- och konkurrensförhållanden eller svensk exportreglering — inte kan betraktas annorlunda än motsvaran-
120 Omställning till civil produktion SOU 1989:102
de situation i andra branscher. Såväl när det gäller kortsiktiga sväng- ningar som mer bestående förändringar i efterfrågan är anpassningsåt- gärder i första hand en fråga för de enskilda företagen.
Utredningen vill dock understryka att staten, som ende inhemske köpare och som tillståndsgivare när det gäller viss utlandssamverkan, har ett särskilt ansvar för utvecklingen inom försvarsindustrin, bl.a. vad gäller sysselsättningen. Staten måste därför ha god beredskap att gå in med tillräckligt omfattande åtgärder om sysselsättningsproblem skulle uppstå. De medel som kommer i fråga är enligt utredningens mening de som man traditionellt förfogar över genom arbetsmark- nads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiken. Erfarenheten visar att dessa medel med framgång har kunnat utnyttjas i samband med större strukturförändringar inom industrin. För de orter och regioner som berörts av förändringarna inom t.ex. varvs- och stålindustrin har sålunda särskilda åtgärder satts in. Ytterligare ett exempel på tillgängli- ga medel är det finansieringsstöd som flygindustrin fått för satsningen på trafikflygplan. Utredningen anser att sådana olika medel är tillfyl- lest också vid de strukturförändringar som kan bli aktuella inom för- svarsindustrin. Utredningen ställer sig således inte bakom tanken på att söka få till stånd en omställning av försvarsindustrin på administrativ väg genom t.ex. omställningsfonder.
SOU 1989:102
6 Regleringen av utlandssamverkan
I ett tidigare avsnitt (2.4) har framväxten och innebörden av den gällan- de regleringen beskrivits. I ett anförande i riksdagen 1956 (FK 1956 nr 9, s. 201) lämnade statsminister Erlander en redogörelse för de dåvaran- de riktlinjerna för export av krigsmateriel. Principerna för att ge till- stånd, som då kallades licenser, gäller i sina huvuddrag alltjämt.
Den svenska exporten av dylik materiel är strängt reglerad. Ett allmänt ex- portförbud gäller och licenser för export beviljas av Kungl. Maj:t. Såsom allmänna riktlinjer för licensgivningen har sedan länge iakttagits, att licens icke beviljas till länder som befinner sig i krig, vare sig internationellt eller inre krig. Icke heller beviljas utförseltillstånd, ifall läget förefaller oroande eller kritiskt, även om krigstillstånd ej föreligger. Dessutom vägras ofta licen- ser till länder, till vilka vi inte traditionellt haft krigsmaterielexport och om vilkas interna och yttre förhållanden vi har svårt att bilda oss en säker upp- fattning. Härutöver kan särskilda skäl tänkas, som utesluter utförsel av krigs— materiel, t.ex. en rekommendation av Förenta Nationerna av sådant inne- håll.
Vid tillämpning av dessa allmänna regler förekommer givetvis ofta gräns- fall eller övergångssvårigheter. Om det finns skäl att stoppa utförseln till ett visst land, är svenska regeringen ej förhindrad att låta förbudet träda i kraft även med avseende å partier som redan kontraherats och måhända helt eller delvis betalts. Å andra sidan kan det vålla betydande olägenheter både för köparelandet och för den svenske exportören, om förbudet träder i kraft utan varje övergångstid eller utan hänsyn till att en leverans just skulle äga rum. Dylika speciella förhållanden kan alltså föranleda jämkningar i förbudet i form av licens för något begränsat parti såsom ett övergångsmedgivande, dock endast om ej de allmänna skälen för ett omedelbart stoppande av ex- porten anses överväga hänsynen till det enskilda fallet.
I detta kapitel skall utredningen ta upp huvuddragen i den rådande regleringen samt redovisa sina överväganden om principerna för utför- sellagens reglering av utlandssamverkan. I det följande kapitlet disku- teras närmare om reglerna bör utvidgas att även gälla samarbetsavtal och kunskapsöverföring.
6.1 Gällande regler och riktlinjer
Dispens från exportförbudet beslutas således av regeringen, numera i enlighet med riktlinjer som riksdagen har godtagit (prop. 1971 :146, UU
121
122 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
21, rskr. 343 och prop. 1981/82:196, UU 26, rskr. 345). Det principiella förbudet och regeringens dispensbefogenhet återfinns i 2 5 utförsella- gen (prop. 1987/88:154, UU 30, rskr. 331). Härtill kommer regleri sam- ma lag om bl.a. licenser, utvecklingsuppdrag, utbildning och mark- nadsföring. Beredningen av ärendena sker inom krigsmaterielinspek— tionen (KMI).
Även tillverkning av krigsmateriel kräver regeringens tillstånd. Den- na ordning tillkom 1935, då också KMI inrättades. Den utgör en del av utrikesdepartementets handelsavdelning. Chef för inspektionen är krigsmaterielinspektören. KMI är även kontrollmyndighet i fråga om tillverkning m.m. inom riket av krigsmateriel (lagen 1983 :1034 om kon- troll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m., tillverkningslagen). Statliga myndigheter står inte under denna KMI:s kontroll, som dock från den 1 juli 1989 har utvidgats att även omfatta affärsdrivande verk, dvs. FFV.
Gällande riktlinjer för krigsmaterielexport innebär —- bortsett från s.k. ovillkorliga hinder för export — i korthet att vid export till andra länder än de nordiska staterna eller de neutrala staterna i Europa måste från fall till fall bedömas om utförsel bör tillåtas. Bedömningarna styrs av den övergripande principen om restriktivitet. Tillstånd bör inte be- viljas för export till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, stat som har inre väpnade oroligheter eller stat som kan komma att använda materielen för att undertrycka mänskliga rät- tigheter.
Regeringens handläggning
Antalet utförselärenden har under senare tid årligen varit omkring 2 000. Den övervägande delen gäller enstaka vapen eller annan krigs- materiel i mindre omfattning. I sådana fall samt då dispensfrågan på annat sätt inte är av större vikt kan beslutet fattas av det ansvariga statsrådet. De senaste fem åren har antalet regeringsbeslut varit som lägst 182 och som högst 380. Dessa beslut omfattade 96—99 procent av värdet av medgiven export (Skr. 1988/89:147, s. 6).
Ärenden om utförsel bereds regelmässigt gemensamt med utrikesde- partementets politiska avdelning och i vissa fall med andra departe- ment såsom försvars- och industridepartementen. Som ett samrådsfo- rum för regeringen, utöver utrikesnämnden, inrättades 1985 en rådgi- vande nämnd i krigsmaterielexportfrågor. Nämndens uppgift är att lämna råd i enskilda ärenden. Härigenom kan synpunkter tillföras den ordinarie beredningsprocessen och underlaget inför regeringens beslut 1 breddas. Regeringen är inte bunden av nämndens mening. Genom * samrådet får nämnden fortlöpande insyn i regeringens handläggning av ärenden om krigsmaterielexport. Nämnden har sex ledamöter, till- ,
123
SOU l989:102 Regleringen av utlandssamverkan
satta på parlamentarisk grund. Den sammanträder på kallelse av krigs- materielinspektören, som också leder sammanträdena. Det ankommer på inspektören att föredra ärenden och lämna information i nämnden samt att redovisa samrådet för det föredragande statsrådet. Nämndens verksamhet diskuteras närmare i avsnitt 9.1.
: Innan ett företag inleder diskussioner om försäljning m.m. kontaktas ' i allmänhet KMI för upplysningar om utsikterna att erhålla tillstånd enligt utförsellagen. Inspektionen, som har återkommande genom- gångar med företagen, får också underrättelser om aktuella beställ- ningar och leveranser. Även vid en underhandsförfrågan inhämtas re- gelmässigt yttrande från bl. a. utrikesdepartementets politiska avdel- ning. Ärendet föredras därefter för utrikeshandelsministern som själv fattar beslut om ärendet inte är av större vikt, annars beslutar regering- en. Svar på förfrågan lämnas av krigsmaterielinspektören. I de fall ett företag erhåller besked om att några hinder för engagemang för närva- rande inte föreligger, är regelmässigt den reservationen tillfogad att ett slutligt ställningstagande kan ske först efter en formell ansökan. Tidsin- tervallen mellan en första underhandsförfrågan, marknadsföring, kon- traktsskrivande, ansökan, tillstånd och utförsel kan ibland vara flera år.
Om regeringen bifaller en ansökan utfärdas ett tillstånd som under- tecknas av utrikeshandelsministern och kontrasigneras av föredragan- den, oftast krigsmaterielinspektören. Ett exporttillstånd skall företes i original för tullmyndigheten vid utförseln. Om utrikeshandelsminis- tern har fattat beslutet utfärdas utförselbeviset av krigsmaterielinspek- tören.
Utförsel av krigsmateriel utan tillstånd beivras enligt lagen (19602418) om straff för varusmuggling. Utförsellagen innehåller också straffbestämmelser. Kontrollen av att exportörer av krigsmateriel har tillstånd till utförsel utövas av tullverket.
Riktlinjernas huvudsakliga innebörd
1 proposition 1971 : 146 redovisas allmänna överväganden om export av krigsmateriel från Sverige. Det sägs bl.a. att sådan export principiellt inte är önskvärd från utrikespolitisk synpunkt, men att de allmänna utrikespolitiska skälen mot export gör sig gällande med olika styrka i skilda fall beroende på förhållandena i mottagarlandet m.m. Även hän- synen till Sveriges neutralitet talar i viss utsträckning mot export av krigsmateriel. Det konstateras emellertid att neutralitetspolitiska skäl också kan anföras till stöd för sådan export. I propositionen slås vidare fast att beredskapsskäl utgör ett vägande skäl för att tillåta en viss ex- port av krigsmateriel.
1971 års riktlinjer innebär bl.a. följande (prop. 19712146, s. 18ff). Som köpare godtas endast statlig myndighet eller av staten i fråga auktorise-
124 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
rad importör av vapen. Ovillkorligt hinder mot export föreligger på grund av internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller folk- rättsliga regler om export från neutral stat under krig. Utrikes- och neutralitetspolitiska skäl saknar enligt propositionen betydelsei fråga om krigsmaterielexport till de nordiska staterna och till de neutrala staterna i Europa. Därför bör i fredstid tillstånd beviljas för export till dessa stater. I fråga om andra stater måste från fall till fall bedömas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen har så ringa vikt att export bör tillåtas. Tillstånd bör inte lämnas för export till t.ex. stat i väpnad konflikt eller med inre väpnade oroligheter. Det framhålls också att skälen mot export inte har samma tyngd i fråga om defensiva vapen, t.ex. kustartilleri- och luftvärnsmateriel. Visserligen bör inte ens defen- siv materiel kunna exporteras till stat som befinner sig i väpnad kon- flikt med annan stat, men i de övriga fall som här avses bör export av sådan materiel, som inte kan utnyttjas för att påverka den föreliggande krissituationen, kunna tillåtas. Det konstateras vidare att starka utri- kespolitiska skäl talar mot export av materiel som kan bli utnyttjad för att undertrycka mänskliga rättigheter.
Vad angår reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel föreligger särskilda förhållanden. Med hänsyn bl.a. till de krav köparna kan ha bör enligt riktlinjerna reservdelar få exporteras utom när ett ovillkorligt exporthinder föreligger. I den praxis som har utbildats gäller detsamma för ammunition. Vidare uttalas i riktlinjerna att ett utfärdat exporttill- stånd bör dras in, förutom vid ovillkorliga exporthinder, endast om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av tillståndet kunna underlåtas om detär förenligt med de neutralitets- rättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symbo- liskt. I samband med lagregleringen 1988 av återkallelse av utförseltill- stånd har framhållits att det dessutom i fall av t.ex. felaktiga eller vilse- ledande uppgifter i en ansökan kan vara skäl att dra in ett tillstånd (prop. 1987/88:154, s. 48f).
Genom det nyss nämnda regeringsförslaget (s. 24ff) byggdes bruket av slutanvändarintyg ut. Vidare framhölls att ett land vars regering har tillåtit eller underlåtit att förhindra otillåten vidareexport av svensk krigsmateriel i princip inte längre skall få komma i fråga för export av sådan materiel från Sverige.
I 1971 års riktlinjer berörs också avtal om samarbete mellan svenska och utländska företag om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel. Utförsel som föranleds av ett samarbetsavtal bör medges . till det andra landet utom när något av de ovillkorliga exporthindren , föreligger. Det förutsätts att sådana avtal underställs regeringen. Vid I riksdagsbehandlingen förklarade sig utrikesutskottet utgå från att ve- ' derbörande myndigheter kommer att begagna sina möjligheter att för- hindra att avtal om produktionssamarbete — eller licensupplåtelser —
_l
SOU 1989:102 Regleringen av utlandssamverkan 125
utnyttjas för att kringgå exportförbudet. Vid 1981/82 års översyn av riktlinjerna tillkom att regeringen bör inhämta utrikesnämndens råd i fråga om samarbetsavtal.
Det kan också erinras om vad utrikesutskottet anförde med anled- ning av ett motionsyrkande vid behandlingen av 1971 års proposition. Motionärens åsikt att svensk vapenexport i vissa fall kan bidra till att ' stärka små länders oberoende och självständighet gentemot stormak- terna stred enligt utskottet inte mot tankegångarna i propositionen (UU 1971321, s. 90.
I proposition 1981/82:196 återges uttalanden till ledning för till- ståndsprövningen ur 1971 års proposition. Vidare konstateras att krigs- materielexportkommittén, som sett över riktlinjerna, ansett att de på det hela taget fyllt sin funktion väl. De borde emellertid, liksom tidiga- re, tillämpas på ett restriktivt sätt. Kommittén manade till särskild för- siktighet när det föreligger anledning befara att ett tilltänkt mottagar- lands yttre eller inre stabilitet är i fara eller informationsunderlaget om landet är bristfälligt eller motsägelsefullt. Det föredragande statsrådet fann kommitténs bedömning väl motiverad och ansåg att riktlinjerna borde ligga till grund för tillståndsprövningen även i fortsättningen.
1981/82 års proposition tog även upp avgränsningen mellan materiel av offensiv och defensiv karaktär. Det konstaterades att denna till stor del hade komplicerats av den vapentekniska utvecklingen och av de förändrade strategier som denna nödvändiggjort. Detta hade i sin tur lett till att ökad vikt kommit att tillmätas totalbedömningen vid ställ- ningstaganden i krigsmaterielexportärenden. Flera faktorer måste vägas in, bl.a. köparlandets inrikespolitiska förhållanden och utrikes- politiska situation samt det sätt på vilket materielen kan väntas bli använd. Mot bakgrund av den totalbedömning som görs i varje ärende och som styrs av riktlinjernas övergripande princip om restriktivitet ansåg det föredragande statsrådet att de rådande riktlinjerna också på denna punkt kunde ligga till grund för den fortsatta tillståndsprövning- en. Utrikesutskottet uttalade att även vid prövningen av utförseltill- stånd för defensiv materiel bör en totalbedömning göras i den restrikti- va anda som gäller i övrigt och hänvisade, i likhet med det föredragan- de statsrådet, till en bedömning av köparlandets förhållanden samt materielens art och förväntade användning (UU 1981/82:26, s. 10).
6.2 Debatt, kritik och kontroll
Med utredningens uppfattning att utlandssamverkan behövs för att bevara en livskraftig försvarsindustri har det funnits anledning att nog- grant värdera de invändningar som rests mot rådande regler och rikt- linjer. ] likhet med krigsmaterielexportkommittén kan vi konstatera att såväl själva riktlinjerna och enskildheter däri som tillämpningen av
%
126 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
riktlinjerna har debatterats i olika sammanhang. Diskussionen har främst gällt export till enskilda länder, som av kritiker inte ansetts lämpliga som mottagare av svensk krigsmateriel, men även allmänna principer.
Inställningen till vapenexportpolitiken är ofta, men inte alltid, en följd av synen på försvarspolitiken. Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) mäter sedan början av 1950-talet årligen attityden till bl.a. försvar och försvarsförmågan. I Opinion 88 — en mätning som avspeglar för- hållandena hösten 1988 — konstateras att över 90 procent anser att Sverige bör ha ett militärt försvar, att, jämfört med föregående år, en ökande andel (44 procent) bedömer det militära försvarets styrka som för liten samt att fler än året före (41 procent) anser att statens utgifter för det militära försvaret bör ökas. I en liknande undersökning av SPF våren 1989 var andelen som ansåg att utgifterna för det militära försva- ret bör ökas lägre. Försvarsviljan beskrivs i Opinion 88 som stabilt hög.
Vad gäller inställningen till vapenexport finns betydande skillnader mellan kvinnor och män, kvinnor är mer kritiska. Erfarenhetsmässigt år också, som opinionerna inom de politiska ungdomsförbunden ger vid handen, inställningen hos de yngre mer kritisk. På samma sätt intar kvinnoförbunden, liksom vissa organiserade grupper med kristen grundsyn eller engagemang för den tredje världen, i regel en kritisk hållning till vapenexporten. Därmed kan också konstateras att olika åsikteri varierande grad finns företrädda i de fyra största riksdagsparti- erna. De två övriga partierna i riksdagen, vänsterpartiet kommunister- na och miljöpartiet de gröna, är motståndare till vapenexport. En fak- tor som har bidragit till att denna export ställts under debatt är det engagemang som företrädare för fredsrörelsen har visat. Här bör Svenska freds- och skiljedomsföreningen nämnas särskilt.
Det är även enligt utredningens mening värdefullt att de avarter i en i övrigt befogad vapenexport som, mycket tack vare en kritisk gransk- ning, har kommit i dagen också har ställt reglerna och riktlinjerna för sådan export i deras helhet under debatt. Export av krigsmateriel aktu- aliserar ofta principiella problem och tillståndsprövningen är därför en grannlaga uppgift. Riktlinjerna och deras tillämpning har varit ämnet i många sammanhang, såväl i den allmänna debatten som i riksdagen i motioner, enkla frågor och interpellationer samt i samband med kon- , stitutionsutskottets granskningsarbete. Vidare har medborgarkommis- sionen i sin rapport (SOU l988:15) haft kritiska synpunkter på riktlin- jerna och deras tillämpning. Kritiken har, förutom riktlinjernas ut- formning och tillämpning, gällt kontrollen av exporten. Den senare frågan är dock inte omedelbart utredningens uppgift.
När det gäller utformningen av riktlinjerna är det yrkanden, bl.a. i riksdagsmotioner, om en begränsning av exporten — t.ex. till Norden och möjligen till de neutrala staterna i Europa — eller att exporten helt avbryts som träder i förgrunden. En annan fråga, som har väckts i
SOU 1989:102 Regleringen av utlandssamverkan 127
motioner och sedan förts fram mer preciserat av medborgarkommissio- nen, är om riktlinjerna skall lagfästas.
Kritiken mot tillämpningen av riktlinjerna kan sammanfattas i några punkter:
Utöver ländervalet avser kritiken bl.a. kontrollen och bedömningen av förhållandena i mottagarlandet, bindningen till tidigare motta- garländer, hänsyn till den militära balansen i en region, beroendet av fortsatt export till länder från vilka Sverige importerar krigsmateriel och andra varor eller i övrigt samarbetar med, generella bedömning- ar för hela regioner, frågan om export kan motiveras av att den utgör ett värde för små, neutrala länder etc.
Urholkad restriktivitet på grund av oklara motiv för att medge export samt avsteg från riktlinjerna genom samarbetsavtal och s.k. leverans- garantier m.m. i mellanstatliga överenskommelser.
Gränsdragningen mellan defensiv och annan krigsmateriel.
Reservdels- och ammunitionsleveranser samt annan export som an- setts ha samband med tidigare utförsel.
Krav på information och insyn ställt mot sekretesshänsyn.
Medborgarkommissionens synpunkter och förslag
Kommissionen ägnar ett särskilt kapitel (5. 183 ff) åt vapenexportpoliti- ken och dess tillämpning. Den tar upp exempel på vapenexportärenden eller företeelser i vapenexportpolitikens tillämpning där överensstäm- melsen med riktlinjerna enligt kommissionens mening med fog kan sättas i fråga. Regeringarna har haft svårighet att leva upp till de för- väntningar om en ökad restriktivitet som 1971 års riktlinjer skapade. Det handlar enligt medborgarkommissionen om att komma till rätta med det grundläggande dilemmat som består i att förena det principiel- la förbudet mot krigsmaterielexport med en bibehållen möjlighet till export.
Den mest uppenbara svårigheten när det gäller att tillämpa riktlinjer- na på ett konsekvent sätt ligger enligt medborgarkommissionen i Sveri- ges beroende av utbyte med vissa länder. Här nämns USA och Storbri- tannien. Sverige kan enligt medborgarkommissionen knappast vägra att exportera krigsmateriel till sådana samarbetsländer utan att riskera allvarliga följder för det egna försvarets försörjning. Det torde då, en- ligt kommissionen, ligga närmare till hands att tänja på riktlinjerna.
Medborgarkommissionen berör beredningsförfarandet i tillstånds- ärenden m.m. och sammanfattar sin bedömning av motiven bakom de s.k. vapenaffärerna. I ett särskilt avsnitt lämnar kommissionen syn- punkter och förslag (s. 237ff). 1 1 1 1
128 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
Vid sidan av affärerna har enligt kommissionen även regeringarnas tillämpning av gällande riktlinjer genom åren skapat ett trovärdighets- problem inom landet. Riktlinjerna är inte tillräckligt anpassade till verkligheten. Till en del synes trovärdighetsproblemet emellertid också bero på felaktiga föreställningar hos allmänheten, massmedia och många politiker om vad riktlinjerna innebär. Sålunda tycks man ofta uppfatta dem som en lagtext, vilket de inte är, och även bortse från att de uppställda hindren för vapenexport inte är kategoriskt fastlagda i alla sammanhang utan förenade med möjligheter till undantag. Här föreligger enligt kommissionen ett informationsproblem som regering- ' arna inte har löst.
Debatten kring vapenexporten har enligt kommissionen i alla år haft starkt moraliska och idealistiska inslag där krav framförts som inte har kunnat förenas med det säkerhetspolitiska intresset av en vapenexport. Svenska regeringar har uppträtt som om denna motsättning inte har funnits. De riktlinjer som infördes 1971 presenterades som grundvalen för en ökad restriktivitet i tillståndsprövningen, men innehöll inte desto mindre uppmjukningar. Regeringar har hävdat att riktlinjerna re- spekterats även i fall där detta har kunnat ifrågasättas. Detta försök att förena ideal med verklighet har i längden inte kunnat vidmakthållas utan återkommande beskyllningar mot regeringarna för hyckleri och dubbelmoral. Den misstro som dessa förhållanden har alstrat kring vapenexportpolitiken har enligt kommissionen tillsammans med de s.k. vapenaffärerna medverkat till att skapa en debattatmosfär, i vilken starka intressegrupper angriper vapenexporten som sådan och kräver långtgående begränsningar eller ett fullständigt stopp. Utvecklingen har på dessa vägar lett därhän att ett legitimt säkerhetspolitiskt intresse har kunnat ifrågasättas och till och med äventyras.
Kommissionen anser att de politiskt ansvariga under årens lopp inte med tillräcklig kraft och öppenhet har upplyst den svenska allmänhe- ten om säkerhetspolitikens villkor och om de överväganden som ligger till grund för och nödvändiggör en svensk vapenexport. Kommissio- nen är för sin del övertygad om att en större öppenhet härvidlag skulle motsvara allmänhetens önskemål och öka förtroendet för de politiskt ansvariga. Kommissionen anser vidare att de nuvarande riktlinjerna på ett olyckligt sätt motverkar en sådan politik samtidigt som de inte har haft den restriktiva effekt som en gång förutskickades.
Medborgarkommissionen erinrar om att 1971 års regler och riktlinjer syftade till större restriktivitet samt till att underlätta för de krigsmateri- elexporterande företagen att planera sin verksamhet. Enligt kommis- sionens uppfattning har ingetdera syftet tillgodosetts på ett tillfredsstäl- lande sätt.
Kommissionen föreslår att det principiella förbudet mot krigsmate- rielexport bibehålls och att de nuvarande riktlinjerna ersätts med två allmänna kriterier, vilka båda skall vara uppfyllda för att medge un-
SOU 1989:102 Regleringen av utlandssamverkan 129
dantag från exportförbudet (s. 243f). Vidare bör, till skillnad från rikt- linjerna, dessa kriterier tas in i en lag. Kommissionen anser att export av krigsmateriel bör kunna tillåtas förutsatt att
den bedöms nödvändig för att trygga en erforderlig försörjning med materiel till det svenska försvaret, samt att
den är förenlig med principerna och målen för svensk utrikespolitik.
Vad slutligen angår försvarsindustriellt samarbete, anför medborgar- kommissionen bl.a. följande (5. 2541). En lagreglering av det i framtiden sannolikt allt vanligare teknologiska samarbetet med utlandet är ange- lägen. Beslut om gemensam utveckling och produktion av försvarsma- teriel med utlandet är enligt kommissionen i första hand en fråga på regerings- och myndighetsnivå. Utgångspunkten är därvid det svenska försvarets behov, men den utrikespolitiska bedömningen är också av betydelse. De tidigare föreslagna kriterierna för export av krigsmateriel bör därför kunna utgöra grunden för en lagreglering även i detta hänse- ende. Vidareexportfrågor måste enligt kommissionen rimligen lösas med beaktande av alla inblandade parters nationella lagstiftning be- träffande export av krigsmateriel. Ett ensidigt hävdande av svensk lag- stiftning torde göra samarbete i det närmaste omöjligt.
Insyn och kontroll
Olika regeringar har regelmässigt avstått från att uttala sig om möjlig- heterna till vapenexport till enskilda länder, undantaget de nordiska länderna och de neutrala staterna i Europa, samt om enskilda till- ståndsärenden. Under senare år har emellertid till följd av uppgifter om oegentligheter m.m. ett allt starkare inf ormationsbehov gjort sig gällan- de.
Intresset av en större öppenhet har till viss del tillgodosetts. Sverige synes vid en jämförelse med andra länder i Europa och vid sidan av USA gå långt när det gäller att redovisa statistik m.m. Andra länders utrikes- och försvarspolitiska intressen medför dock att en alltför långt gående öppenhet i sig kan vara ägnad att utesluta Sverige som leveran- tör eller samarbetspartner.
Vid sidan av utrikesnämnden är, som redan nämnts, den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor ett samrådsforum i utförselären- den. Den ger ledamöterna möjlighet till löpande insyn i regeringens handläggning av vapenexportärenden.
Den konstitutionella kontrollen av regeringens handläggning av ärenden om krigsmaterielexport utövas av riksdagen genom dess konstitutionsutskott. Utskottets kontroll kan avse såväl enskilda ären- den som en allmän genomgång av krigsmaterielexporten. I den mån utskottet på grundval av sin granskning gör något uttalande ankommer det därefter på riksdagen att ta ställning till detta.
* 9—sou 1989:102 1 __
130 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
Konstitutionsutskottet ägnade uppmärksamhet åt exporten av krigs- materiel redan 1918 och vid något tillfälle under mellankrigstiden. Där- efter har granskningsmemorialen 1955, 1961 — 1965 och 1969, några betänkanden på 1970-talet samt varje granskning under 1980-talet om- fattat vapenexport och därmed sammanhängande frågor.
Även utrikesutskottet, till vars sakområde lagstiftningen hör, har in- syn i dessa frågor och deras handläggning. Utskottet behandlar t.ex. den skrivelse som regeringen numera årligen förelägger riksdagen med en redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten. Dessa skrivel- ser, varav den första avser 1984, har efter beredning i utrikesutskottet lagts till handlingarna. I riksdagen ställs också många frågor och inter- pellationer i ämnet.
Vad särskilt angår insyn och sekretess, uttalade konstitutionsutskot- tet (KU 1986/87z33, s. 48) att det inte fanns anledning att anmärka på motiven för att ge ett visst utförseltillstånd, men att de borde ha redovi- sats med större tydlighet än som varit fallet. Därvid noterades också att det — med tanke på landets möjligheter att, inom ramen för de restrik- tiva regler som gäller, kunna verka på exportmarknaden — är av upp- enbar vikt att endast under mycket speciella omständigheter göra av- steg från den sekretess som råder i sådana sammanhang. Avvägningen mellan sekretesshänsyn och strävan efter öppenhet medför emellertid, enligt vad utskottet konstaterade, en beaktansvärd risk för att debatten i enskilda exportärenden inte blir tillräckligt klarläggande.
Utredningen delar utrikesutskottets uppfattning (UU 1989/90:1, s. 4) att den offentliga redovisningen av vapenexporten bör vara så öppen som möjligt. Det bör vara regeringens strävan att i framtida redogörel- ser ta med alla uppgifter som det inte finns särskilda skäl att hemlighål- la. Detta bör även gälla samarbetsavtal. En gräns sätts emellertid bl.a. av hänsynen till berättigade krav på sekretess som motparten i ett av- talsförhållande kan ha.
6.3 Behövs nya regler och riktlinjer?
De delar av Sveriges utrikespolitik som traditionellt ligger bakom det principiella förbudet mot vapenexport, nämligen en önskan att stå utanför andra länders konflikter samt arbetet för nedrustning, äger alltjämt full giltighet. Häremot står emellertid de egna säkerhets- och försvarspolitiska hänsyn som, på sätt som utredningen slutit sig till i kapitel 4, gör utlandssamverkan nödvändig. Mot denna bakgrund skall utredningen först redovisa allmänna överväganden, sedan sin syn på 1 behovet av ändrade regler och riktlinjer samt hur de i så fall bör utfor- ? mas. 1 För närvarande gäller ett generellt förbud, förenat med en dispens- l befogenhet för regeringen. Därtill finns de av riksdagen 1971 ursprung- 1
SOU 1989:102 Regleringen av utlandssamverkan
ligen godkända, av regeringen förordade riktlinjerna. 1982 lagfästes förbudet och dispensbefogenheten. Riktlinjerna skrevs vid en tidpunkt då endast export av krigsmaterielvaror var reglerad. 1982 tillkom vida- re förbud mot licensgivning och viss militär utbildning, reglerna trädde i kraft året därpå. 1988 utvidgades lagen att omfatta bl.a. tillståndsplikt , för vissa avtal om utveckling samt redovisnings- och underrättelseskyl-
dighet beträffande marknadsföring, anbud, avtal om försäljning m.m. — med åtföljande möjlighet för regeringen att i vissa fall förbjuda verk- samheten. Riktlinjernas sakliga innehåll är ändå i sina grunddrag det- samma som 1971 med påbyggnader 1982 och 1988. Det är redan därför naturligt att det föreligger behov av att se över riktlinjerna. Utredningen delar uppfattningen att riktlinjerna inte helt anpassats till utvecklingen och därför inte motsvarar dagens krav. Det ligger vis- serligen i sakens natur att prövningen av enskilda fall kan ge upphov till svårigheter som inte kan förutses och täckas in i riktlinjer. Utredningen instämmer emellertid i medborgarkommissionens åsikt att riktlinjerna och deras tillämpning har fört med sig trovärdighets- och informations- problem. Innebörden av riktlinjerna har i den inhemska debatten inte klargjorts med erforderlig tydlighet. Detta har gett upphov till oklarhe- ter och misstro, vilket tillsammans med s.k. vapenaffärer har skapat en atmosfär där det blivit lätt att angripa vapenexporten som sådan. I debatten har därvid väsentliga säkerhetspolitiska mål och den likaledes allmänt omfattade försvarspolitikens intressen kommit i bakgrunden.
Regleringens syften och form
De nuvarande reglerna ger regeringen ett mandat att med ledning av de riktlinjer riksdagen har godkänt ge dispens från det generella förbudet. Riktlinjerna är ett till regeringen riktat ”bör”. 1 1971 års proposition sägs att riktlinjerna ”avser att ge närmare ledning för tillståndspröv- ningen”. Export och annan utlandssamverkan kan, i trots av det gene- rella förbudet, tillåtas förutsatt att närmare angivna skäl inte talar emot det. Det glöms lätt att regeringen ändå kan säga nej även om riktlinjer- na synes ge utrymme för ett ja; omvänt följer av den valda konstruktio- nen också att regeringen — bortsett från de folkrättsligt bindande s.k. ovillkorliga hindren — kan sägaja även när det kan hävdas att riktlin- jerna tyder på ett nej. Inget land kan således åberopa riktlinjerna för att kräva rätt att importera från eller att i övrigt samverka med Sverige. Detta avgör regeringen suveränt, om än med en granskningsmöjligheti efterhand för riksdagen.
Riktlinjerna hade enligt 1971 års proposition särskilt värde för ex- portföretagens planering. Denna aspekt torde med åren ha minskat i betydelse i takt med att allt större delar av företagens utlandssamverkan har kommit att bli beroende av regeringsgodkännande eller att rege- ringen underrättas även om verksamhet som inte kräver tillstånd. Den
131
132 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
utvidgade kontrollen och insynen samt ändrade rutiner för bl.a. samråd har fått till följd att företagen regelbundet har kontakt med KMI, något som självfallet underlättar deras planering. Riktlinjernas värde för fö- retagen skall därför inte övervärderas. De har emellertid kommit att få stor vikt för allmänhetens syn på vapenexportpolitiken. Det har också gjorts gällande att riktlinjerna i vår omvärld uppfattas som en signal om landets utrikes- och försvarspolitiska syn. Riktlinjernas betydelse inom och utom landet har under alla omständigheter kommit i fokus under senare tid.
I den inhemska debatten har — som medborgarkommissionen varit inne på — motsatsförhållandet mellan förbudet mot vapenexport samt en av säkerhets- och försvarspolitiska skäl betingad export, återhållen av utrikespolitiska hänsyn, uppfattats som präglat av dubbelmoral och hyckleri. Det beror enligt utredningens åsikt till stor del på att förbudet och de återhållande delarna av de utrikespolitiska aspekterna har setts isolerat. Eftersom export och övrig samverkan inte kan undvaras finns enligt utredningens mening fog för att i debatten också ge plats för motiven för en säkerhets- och försvarspolitiskt betingad utlandssam- verkan på krigsmaterielområdet.
Det har i utredningens arbete inte funnits skäl att närmare diskutera om det finns anledning att upphäva det hävdvunna generella förbudet mot vapenexport. Den modell som är gängse i många andra länder och som bäst tillgodoser intresset av en kontrollerad vapenhandel är, som nu, ett lagfäst förbud med en dispensbefogenhet. För detta talar dess- utom att intet land äger rätt att förvärva svenska vapen.
Det bör uttryckligen slås fast att det på grund av stadgandeti 11 kap. 8 & regeringsformen (RF) inte är förenligt med vår grundlag att riksda- gen fullgör den förvaltningsuppgift som det innebär att besluta om utförseltillstånd. Med hänsyn till att avgörandena berör utrikes- och försvarspolitiska frågor kan inte heller annan ordning än för närvaran- de komma i fråga, dvs. regeringen skall fatta besluten. Det bör i detta sammanhang också erinras bl.a. om föreskriften i regeringsformen att regeringen i utrikesärenden av större vikt före avgörandet skall över- lägga med utrikesnämnden, om det kan ske (10 kap. 65 RF) samt om den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor.
1 linje med vad utredningen nyss sagt är det angeläget att den valda regleringen tillgodoser två viktiga anspråk. Det ena är att regeringens ansvar görs tydligt. Utredningen har övervägt men förkastat tanken på att helt avstå från regler eller vägledning för regeringens dispenser ef- ' tersom detta skulle leda till att regeringen, som 1956, på annat sätt får ! redovisa sin syn. Det' är dessutom en styrka såväl inrikes- som utrikes- 1 politiskt om de allmänna, grundläggande övervägandena har bredast 1 möjliga parlamentariska förankring.
Det andra anspråket på regleringen är därför att motiven och förut- , sättningarna för att ge dispenser är klarlagda så långt det går. Detta 1
SOU 1989:102 Regleringen av utlandssamverkan 133
skall inte bara tjäna som ledning för regeringens beslut utan även rikta sig till bedömare inom och utom landet. Det måste därför finnas kriteri- er för när dispens kan meddelas. Utredningen har till en början haft att överväga om dessa kriterier — vare sig de uttrycks positivt eller negativt — skall lagfästas eller inte.
För lagfästa kriterier talar enligt medborgarkommissionen att de an- nars inte är rättsligt sett bindande, utan endast uttalanden i en proposi- tion, om än godtagna av riksdagen. Vidare framhålls särskilt att sådana riktlinjer ofta uppfattas som lagregler.
Även om s.k. lagstiftning genom motivuttalanden kan kritiseras i andra sammanhang, gör sig enligt utredningens mening här andra skäl gällande med större styrka. För det första är i detta fall uppenbart regeringens politiska ansvar av mer avgörande betydelse än det juridis- ka ansvaret. En strävan bör, som också medborgarkommissionen fram- höll, vara att göra regeringens politiska ansvar tydligare. Vidare skulle i författning reglerade undantag bli upphöjda till norm, vilket åter kan uppfattas som en rätt att få köpa vapen enligt undantaget. Formule- ringen i en lagtext blir dessutom komprimerad och övergripande. Den torde också, läst bredvid förbudet, framstå som en motsägelse. Förut- sättningarna för undantag från förbudet bör därför inte lagfästas.
På grund av det anförda har utredningen stannat för att den nuvaran- de principen med ett lagfäst förbud, kompletterat med riktlinjer, bör bestå. De i sina grundläggande beståndsdelar — räknat från statsminis- ter Erlanders anförande 1956 —— nu drygt trettio år gamla riktlinjerna bör emellertid ses över.
6.4 Utformningen av nya riktlinjer m.m.
Övergripande principer
Som utredningen tidigare funnit, tillgodoser den inhemska försvarsin- dustrins utlandssamverkan ett svenskt säkerhets- och försvarspolitiskt intresse. Den ena övergripande principen när det gäller att inom ramen för regeringens dispensbefogenhet ta ställning till om sådan verksam- het kan medges bör därför vara att den kan anses nödvändig för att trygga det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande. En förutsättning är alltså att utlandssamverkan krävs för att en livskraftig inhemsk försvarsindustri skall kunna bevaras och utvecklas. Särskilt industrins kompetens och kapacitet är, såsom närmare utvecklats i ka- pitel 4, beroende av att export, samarbete och annan utlandssamverkan kan komma till stånd. Vidare är det en ekonomisk förutsättning för betydande delar av den industri som nu finns — likaväl som för den industri som kan antas komma att finnas framgent — att den genom utlandssamverkan får bl.a. kontinuerlig beläggning. Beredskapsmoti- vet bedöms däremot i den nuvarande försvarsplaneringen ha mindre
134 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
vikt. Det har avgörande betydelse främst för kapaciteten när det gäller vissa materielslag, t.ex. ammunition. Export och annan samverkan måste också kunna medges om den fordras för att trygga import av materiel eller kunnande som försvarsmakten behöver.
Om således regeringen för att bevara en livskraftig inhemsk försvars- industri eller för att trygga försvarets försörjning med materiel eller kunnande bedömer det nödvändigt att medge undantag från det princi- piella förbudet måste detta vägas mot ett andra, till sitt syfte återhållan- de villkor. Den andra förutsättningen bör därför, med hänsyn till Sveri- ges utrikes- och neutralitetspolitiska syn, vara att tillståndet inte står i strid med principerna och målen för denna politik. Främst gäller att utlandssamverkan inte får äventyra att Sverige hålls utanför andra län- ders konflikter. Som utredningen framhållit i kapitel 4 kan inte vapen- export i sig anses ägnad att minska förtroendet för den alliansfria poli- tiken. Vid den sammanvägning av försvarspolitiska och utrikespolitis- ka hänsyn som måste ske inom ramen för en säkerhetspolitisk helhets- syn får också beaktas att skadliga bindningar inte uppkommer.
Det bör vara regeringens ansvar att med dessa två kriterier som grund,
dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säker- hetspolitiskt önskvärd,
dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik,
göra en totalbedömning i enskilda ärenden. Genom överläggningar med utrikesnämnden och samråd med den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor kan underlaget för att ta ställning breddas. Utredningen kommer i det följande att ge förslag om de närmare över- väganden som bör ske i enskilda ärenden. Det är enligt vår mening av särskild vikt att regeringen — dock under beaktande av den sekretess som måste gälla — i de fall då utlandssamverkan kommer upp till allmän debatt söker göra klart de motiv som finns bakom dess ställ- ningstaganden. Som tidigare berörts kan regeringen därigenom inte minst inom landet skänka stadga åt en på de nämnda två huvudkriteri- erna grundad vapenexportpolitik.
Den försvarskommitté som tillsattes 1988 skall överväga bl.a. för- svarsindustrins inriktning och ambitionsnivå. Sådana prövningar har även skett i tidigare försvarsbeslut, och utvecklingen torde göra det ofrånkomligt att också i framtida försvarsbeslut ge dessa frågor bety- dande utrymme. Försvarsbesluten bör således innehålla klara priorite- ringar vad gäller behov av materiel och kunnande. Härigenom sker 1 kontinuerligt en parlamentarisk omprövning av försvarsindustrins för- utsättningar. Det är med ledning av detta som regeringen har att göra
_l
SOU 1989:102 Regleringen av utlandssamverkan 135
sina bedömningar enligt det första kriteriet. Export och övrig utlands- samverkan blir därmed ”behovsprövad”. När det gäller försvarspoliti- ken har det sedan länge rått en bred politisk samstämmighet. Detta gäller i än högre grad för det andra kriteriet. Härigenom finns det enligt utredningens mening goda förutsättningar att, tillsammans med över- läggningar i utrikesnämnden och samrådet i den rådgivande nämnden, vinna en värdefull grund för de ofta grannlaga överväganden som er- fordras när det gäller utlandssamverkan på krigsmaterielområdet. Samtidigt som det är av vikt med stadga i vapenexportpolitiken skall riktlinjerna kunna tillämpas i situationer som inte kan förutses fullt uti dag. Det måste därför överlämnas till regeringen att med ledning av inte alltför detaljerade riktlinjer ta ansvaret för att utforma denna poli- tik under sedvanligt konstitutionellt ansvar.
Utredningen vill också stryka under några av de generella förutsätt- ningar som bör gälla för utförsel av krigsmateriel. För det första skall den avse en stat, statlig myndighet eller av mottagarlandet godtagen mottagare. För det andra skall så långt det är möjligt, genom s.k. slutan- vändarintyg eller på annat sätt, skapas visshet om att det är mottagar- landets egna behov som skall tillgodoses. För det tredje skall utlands- samverkan och efterlevnaden av bestämmelserna även i övrigt vara noggrant kontrollerad, frågor som dock i huvudsak faller utanför den- na utrednings uppdrag.
Utredningen vill också erinra om att det vid 1981/ 82 års översyn av riktlinjerna framhölls att tillverkning av krigsmateriel i Sverige enbart för den utländska marknaden inte skulle vara förenlig med vare sig Vår utrikes- och neutralitetspolitik eller vårförsvarspolitik (prop. 1981/ 82:196, s. 6, jfr. även prop. 1987/88:154, s. 38). Utredningen vill stryka under detta, vilket kommer till tydligt uttryck i det första huvudkriteri- et. Utlandssamverkan bör således inte få äga rum med mindre den främjar Sveriges försvarsförmåga och våra säkerhetspolitiska intres- sen. Utgångspunkten för den inhemska krigsmaterielindustrin måste vara att den är anpassad efter det svenska försvarets behov (jfr. avsnitt 4.6).
K rigsmaterielbegreppet
I utförsellagen hänvisas vad gäller begreppet krigsmateriel till av rege- ringen meddelade föreskrifter. I en bilaga till förordningen (19882561) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. förtecknas denna mate- riel under 16 punkter.
I betänkandet Begreppet krigsmateriel (SOU l989:66) föreslås att utförsellagen byggs ut med en översiktlig beskrivning av vad som om- fattas av regelsystemet. Syftet är bl.a. att riksdagen skall ta en mer ingå- ende befattning än tidigare med avgränsningen av lagens tillämpnings- område. Avsikten är dock liksom för närvarande att regeringen skall
136 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
fastställa en mer detaljerad förteckning än de tio huvudkategorier av materiel som enligt utredaren bör omfattas av och nämnas i utförsella- gen.
För fem av dessa kategorier anser den särskilde utredaren att beteck- ningen krigsmateriel är tekniskt och språkligt adekvat, medan de övri- ga fem avser produkter som i utförsellagens mening skall anses jäm- ställda med krigsmateriel. Följande materielslag hänförs till begreppet krigsmateriel:
Militära vapen och vapensystem.
Ammunition och stridsdelar till sådana vapen och vapensystem. Fordon och farkoster, utformade för strid.
Utrustning för inriktning och styrning av militära vapen.
Krut och sprängämnen med egenskaper som är karaktäristiska för användning i strid.
Som produkter jämställda med krigsmateriel bör enligt förslaget räk— nas:
Sådan materiel för störning eller röjning, vars funktion regelmässigt har direkt samband med en militär vapeninsats.
Sådana fortifikatoriska anläggningar som primärt är konstruerade för vapeninsats eller direkt ledning av sådan insats.
Anläggningar, maskiner och annan utrustning för tillverkning eller kontroll av krigsmateriel.
Delsystem, komponenter, reservdelar och insatsvaror, som har vital betydelse för funktionen hos ett militärt stridsmedel och som inte är tillgängliga på den civila marknaden.
Sådan tekniskt kvalificerad övningsmateriel, som utformats för ett visst vapensystem och vars funktionella samband med den förstörel- sebringande effekten hos detta är påtagligt.
Utredningsförslaget innebär att vissa materielslag, som inte tidigare omfattats av utförsellagen eller beträffande vilka varierande tolkningar har förekommit, förs in under regleringen, medan man i stället undan- tar vissa andra produktgrupper som för närvarande berörs av densam- ma.
Den föreslagna klassificeringen anges uteslutande avse rent materi- ella företeelser. Utredaren har övervägt olika möjligheter att begrepps- mässigt inkludera även strategiskt och militärt viktig ”immateriell ma- teriel”, exempelvis programvara till datorer och metodkunskap, men funnit detta både ologiskt och orealistiskt. Utredaren har således kom- mit fram till att programvara till datorer i allmänhet inte kan betraktas
SOU 1989:102 Regleringen av utlandssamverkan
vare sig som krigsmateriel eller som materiel i övrigt vilken från export- regleringssynpunkt bör vara jämställd med krigsmateriel. Skälen bak- om detta ställningstagande är att programvara dels inte är ”materiel” och därmed inte är möjlig att få och behålla säker kontroll över, dels inte i sig har någon destruktiv vapenverkan ; det är en strävan i förslaget att koppla krigsmaterielbegreppet starkare till sådan verkan hos mate- rielen.
När utredningen i det följande diskuterar riktlinjer för enskilda fall, har vi utgått från det gällande krigsmaterielbegreppet. Vi får emellertid också framhålla att de föreslagna ändringarna av detta begrepp är av den art att de av oss förordade principerna väl kan tillämpas också om nya klassificeringsregler införs. Det skall dock noteras, att även om kategorierna krigsmateriel och produkter jämställda med krigsmateriel angetts genomgående gälla materiel, den senare även avses kunna inne- fatta visst produktionsunderlag samt vissa fortifikatoriska anläggning- ar (SOU 1989:66, s. 42 resp. 5. 44).
Vi delar den särskilde utredarens mening att hans förslag till avgräns- ningar kan användas inte endast i fråga om utförselförbudet, utan även för övrig reglering av utlandssamverkan.
En annan fråga är lämpligheten av att i utförsellagen ta in dessa tio kategorier. Det är i sig en översiktlig beskrivning som skall komplette- ras genom en särskild, av regeringen utfärdad produktförteckning. Praktiska skäl eller rimlighetsbedömningar kan föranleda att produk- ter, vilka sakligt sett faller under huvudkategorierna, undantas i för- teckningen. Utredarens förslag till ny 1 b & sista stycket utförsellagen ger utrymme för detta. Huvudkategorierna förlorar därmed i entydig— het.
Utredaren anser, som nämnts, att riksdagen bör ta en mer ingående befattning med begreppsfrågorna. Härigenom förväntas tyngden i det samlade regelverket öka. Utredningen respekterar detta motiv, men vill för egen del sätta i fråga om förslaget att ta in de tio kategorierna i utförsellagen är en lämplig metod. Det för med sig att riksdagen måste ta ställning i detaljerade, ofta tekniska frågor. Vidare leder den valda lagtekniska konstruktionen till en omfattande och tyngande utbyggnad av författningen.
Riktlinjer för enskilda fall
De tre ovillkorliga hindren — internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd och folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig, dvs. Haagkonventionerna från 1907 — är bindande för regering- en. Det kunde övervägas att lagfästa dem, men utredningen har stannat för motsatt ståndpunkt.
Genom att ansluta Sverige till en internationell överenskommelse förpliktar sig regeringen att fullgöra de skyldigheter som följer av över-
137
138 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
enskommelsen. De begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som kan följa av en överenskommelse som Sveri- ge har biträtt eller av folkrättsliga regler iakttas i praktiken genom att regeringen inte medger undantag från utförsellagens förbud i berörda
delar. De ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgör en erinran om att ,
regeringen alltid måste fullgöra sina folkrättsliga förpliktelser. Att för- vandla de ovillkorliga hindren till lagregler skulle därför inte tjäna
något praktiskt syfte.
Den avgörande frågan vid ett dispensbeslut är valet av mottagarland. Utlandssamverkan har med tiden kommit att få allt större långsiktig- het. Det låter sig visserligen säga att vapenexporten sett över en längre period i stor omfattning har gått till en relativt stabil krets av länder. Det är samtidigt så att det i många fall är export till nya länder som har lett till meningsmotsättningar.
Nya åtaganden skapar bindningar för avsevärd tid framöver. Det är därför angeläget att utlandssamverkan på krigsmaterielens område bygger på förtroende mellan Sveriges och det andra landets regering, något som det kan ta tid att uppnå. Dessutom har det ett värde i sig att hålla sig till etablerade mönster i denna verksamhet eftersom det är till gagn för neutralitetspolitiken om Sveriges ställningstaganden är konse- . kventa och förutsägbara. Snabba kast kan leda till oönskade spekula- tioner; överkänslighet för tillfälliga opinioner eller kortsiktiga hänsyn bör således inte tillåtas leda till en ryckig tillståndspolitik.
Vid landbedömningen tillgodoser enligt utredningens mening de s.k. villkorliga hindren med i huvudsak nuvarande utformning ett viktigt syfte, nämligen att Sverige hålls utanför andra länders stridigheter. För närvarande gäller att tillstånd inte bör beviljas för export till:
Stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej.
Stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt.
Stat som har inre väpnade oroligheter.
Stat som, på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska förhållanden, kan antas använda materielen för att undertrycka de mänskliga rättigheter som anges i FN-stadgan.
Den senare punkten bör formuleras om. Som riktlinjen nu lyder bör tillstånd till krigsmaterielexport vägras bara om den materiel det gäller kan antas komma till användning för att undertrycka mänskliga rättig- heter. Utredningen förslår att hindret skärps. Utlandssamverkan bör
i
över huvud taget inte förekomma med stat, i vilken omfattande och . grova kränkningar av mänskliga rättigheter äger rum. Även om den från Sverige exporterade materielen inte kan antas komma till använd-
SOU 1989:102 Regleringen av utlandssamverkan
ning i detta syfte bör Sverige avhålla sig från samverkan på krigsmateri- elområdet med landet i fråga. Främjande av respekten för mänskliga rättigheter ärinte bara humanitärt betingat, det har också säkerhetspo- litiska bevekelsegrunder. I anslutning till detta vill utredningen också — som ytterligare ett led i den grannlaga landbedömningen —— särskilt
, betona vikten av det tredje villkorliga hindret, att inte ge tillstånd till
samverkan med en stat som har inre väpnade oroligheter.
Inom utredningen har fråga väckts om inte bland riktlinjerna också borde finnas ett särskilt hinder mot utlandssamverkan med land till vilket Sverige ger utvecklingsbistånd. Utredningen har därvid konsta- terat att svenskt utvecklingsbistånd aldrig omfattat leveranser av krigs- materiel, även om biståndet bl.a. syftar till att stärka mottagarländernas självständighet. Ett särskilt hinder för biståndsmottagande land, som uppfyller de krav som i övrigt ställs i riktlinjerna, att från Sverige köpa den krigsmateriel det anser sig behöva, skulle kunna tolkas som en diskriminering, detta särskilt om landet i fråga av säkerhetspolitiska skäl föredrar att samverka med ett alliansfritt land som Sverige. Inget land kan kräva samverkan med Sverige. Inget land bör heller uteslutas från detta bara därför att det tar emot svenskt utvecklingsbistånd. På grund av det anförda finns inte anledning att ha en riktlinje särskilt för biståndsländer.
Utredningen har tidigare framhållit att flera skäl talar för att svensk utlandssamverkan på krigsmaterielens område på sikt kommer att änd- ra karaktär. En sannolik utveckling är att merparten av utlandssamver- kan kommer att koncentreras till högt industrialiserade länder samt att den efter hand kan komma att kännetecknas av minskad export och mer inriktas på olika samarbetsformer. Det är ändå av särskild vikt att kraftigt betona betydelsen av försiktighet när fråga uppkommer om att inleda samverkan med ett nytt land. Extra vikt bör då fästas vid den utrikespolitiska bedömningen, det andra allmänna kriteriet. Förhål- landena i ett land med vilket samverkan inte ägt rum tidigare bör därför värderas speciellt ingående. Det kan ofta finnas skäl att ta upp ett så- dant ärende i utrikesnämnden. Det bör också kunna komma i fråga att, till klargörande av olika förutsättningar, ställa som ett svenskt villkor att en mellanstatlig överenskommelse träffas mellan länderna.
Det finns i detta sammanhang anledning framhålla att inte ens lång- variga relationer med ett importland regelmässigt bör anses medföra att det första kriteriet är uppfyllt. Det förhållandet att svenska försvars- och säkerhetspolitiska motiv är ett av huvudkriterierna kan nämligen leda till att ett givet land får importera ett slags materiel från Sverige men inte annan utrustning m.m. samt att förutsättningarna att köpa ett och samma vapen kan ändras över tiden.
Utredningen vill avslutningsvis, när det gäller prövningen av motta- garländer, redovisa att vi har övervägt om det finns anledning att upp- rätta en särskild lista över de länder som kan komma i fråga för mark-
139
140 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
nadsföring, export och annan utlandssamverkan. Mot en sådan lista, som bara beaktar ett av huvudkriterierna, talar emellertid flera omstän— digheter. Offentliga uppgifter visar att av världens alla stater har sedan 1979 ungefär en tredjedel tagit emot export från Sverige. Arbetet med att klassificera alla de övriga hundratalet staterna skulle inte ha någon praktisk betydelse. Eftersom internationella förhållanden snabbt kan ändras, skulle vidare listan fortlöpande behöva ses över och revideras. Dessutom måste en landbedömning ändå göras när ett tillståndsärende aktualiseras, något som skulle förringa listans värde. Det anförda gäller vare sig listan är offentlig eller inte. Mot en offentlig lista talar dess- utom att den kan leda till utrikespolitiskt besvärliga situationer.
Utredningen vill också framhålla att tillverkare av krigsmateriel m.fl. sedan 1988 är skyldiga att för regeringen redovisa i vilka länder krigs- materiel marknadsförs samt att regeringen kan förbjuda vissa sådana åtgärder. Det är enligt utredningens mening betydelsefullt att på detta sätt det redan i tidiga skeden kan ges riktiga signaler från regeringens sida. Även om varje export skall prövas vid utförseltillfället, och såle- des en marknadsföring som inte förbjuds inte i sig innebär något ställ- ningstagande till en framtida utförselansökan, är det viktigt att inte, som tidigare kunde vara fallet, ett exportföretag vidtar omfattande för- beredelser och kanske ingår kontrakt varigenom en situation kan upp- stå som är till men för Sveriges utrikespolitiska intressen. Detta visar ytterligare på betydelsen av tillräckligt rådrum för en inträngande be- dömning inför det att marknadsföring och annan utlandssamverkan påbörjas i ett nytt mottagarland.
De två huvudkriterierna — dvs. dels ett försvars- eller säkerhetspoli- tiskt behov, dels en utrikespolitisk bedömning — ger, tillsammans med de ovillkorliga och villkorliga hindren, den restriktiva prövningen av nya mottagarländer samt den förväntade utvecklingen när det gäller utlandssamverkans art och inriktning, en ram för regeringens pröv- ning. Det finns anledning erinra om att något hinder inte möter för regeringen att tillämpa riktlinjerna på ett än mer restriktivt sätt. Att föreslå andra begränsningar skulle därför enligt utredningens mening inte ha någon saklig betydelse vid sidan av det generella förbudet. I kapitel 4 har utredningen särskilt tagit upp möjligheterna att inskränka utlandssamverkan till vissa regioner eller vissa materielslag, men på anförda skäl funnit sig inte kunna förorda detta. Det kan i detta sam- manhang också påminnas om den begränsning i exportmöjligheterna som föreligger med hänsyn till Sveriges egen försvarssekretess.
Utredningen går härefter över till att diskutera betydelsen av vilket slags materiel som en tänkt export etc. skulle avse. I de rådande riktlin- jerna har t.ex., även om skillnaden under senare år inte haft någon avgörande betydelse i regeringens praxis, gjorts skillnad på offensiv och defensiv materiel. Utredningen föreslår, i anslutning till vad som kom till uttryck vid 1981/82 års översyn av riktlinjerna, att denna dis-
SOU 1989:102 Regleringen av utlandssamverkan 141
tinktion endast utgör ett moment i helhetsbedömningen. Svårigheterna att i enskilda fall tillämpa den har visat sig betydande; militärt sett torde de flesta vapensystem för övrigt kunna användas i såväl offensiva som defensiva syften. Det saknas däremot inte fog att, som ett av flera led i bedömningen av ett enskilt land, väga in materielens art och vilken , betydelse den skulle ha på landets s.k. militära potential, dvs. dess rust- ningsnivå och sammansättning av krigsmateriel. Denna aspekt kan en- ligt utredningens mening även ha betydelse som ett komplement till slutanvändarintyg eller motsvarande när det gäller att förvissa sig om att materiel avses för mottagarlandets egna behov. Det kan tilläggas att vid bedömningen av vissa länder också rustningsnivån i regionen bör vägas in.
Vi har tidigare strukit under betydelsen av att utlandssamverkan inte kommer i konflikt med Sveriges strävanden att stå utanför andra län- ders inre och yttre konflikter. Det finns i anslutning till detta skäl att framhålla att viss, som krigsmateriel ansedd utrustning, t.ex. övnings- materiel, skyddsutrustning och annan materiel utan förstörelsebring- ande egenskaper, är av sådan beskaffenhet att det svårligen skulle kun- na anses vara en utrikespolitisk belastning att exportera materielen i fråga. Utredningen vill som sin mening ge till känna att det andra hu- vudkriteriet, den utrikespolitiska bedömningen, i dessa och motsvaran- de fall torde ha mindre tyngd än annars. För militärt inriktad utbild- ning gäller omvänt — eftersom tillståndsplikten avser utbildning utan samband med bl.a. försäljning — att prövningen får ske enligt just det andra huvudkriteriet.
Utredningen vill också ge sin syn på den del av de rådande riktlinjer- na som gäller de nordiska länderna och de neutrala staterna i Europa. Till dem bör enligt riktlinjerna i fredstid medges export, under det att i fråga om andra stater det från fall till fall måste bedömas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen mot export har så ringa vikt att export bör tillåtas.
Till att börja med kan upprepas att utredningen vill göra tydligt det motiv som finns för utlandssamverkan, nämligen det försvars- och så- kerhetspolitiskt grundade första huvudkriteriet. Detta skall således till- lämpas även i förhållande till dessa länder. Sveriges historiskt betinga- de nära och långvariga relationer till länderna i Norden samt till de neutrala länderna i Europa — Österrike, Schweiz och Irland — har emellertid främst utrikespolitisk bakgrund. Det finns därför enligt ut- redningens åsikt även i dessa fall anledning att ge de återhållande mo- menten i det andra huvudkriteriet en väsentligt mindre vikt än annars. Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet med dessa länder får där- för regelmässigt anses stå i samklang med Sveriges utrikespolitiska principer och mål.
Vi har i kapitel 4 framhållit betydelsen av att upprätthålla erforderlig grad av oberoende. Det är inte bara fråga om att undgå bindningar, det
142 Regleringen av utlandssamverkan SOU 1989:102
kan också förekomma situationer där begränsningar av utlandssam- verkan avsevärt skulle försvåra möjligheterna att upprätthålla för Sve- riges försvarspolitik erforderlig tillverkning i den egna krigsmaterielin- dustrin. Till detta kommer säkerhetspolitiska överväganden om vad det skulle innebära om export eller annan utlandssamverkan förbjöds när det gäller länder som Sverige är i behov av att importera krigsmateriel från. En isolering i detta avseende skulle motverka strävandena efter oberoende. Till följd härav kan det tänkas situationer där, som ett led i försörjningen av det svenska försvaret, särskild tyngdpunkt ligger på det första huvudkriteriet. Därvid kan behöva beaktas hur en viss ut- landssamverkan påverkar möjligheterna att göra utländsk kvalificerad försvarsteknologi tillgänglig för det svenska försvaret. Under erinran om att allmänna riktlinjer inte är lämpade för att i detalj reglera exem- pelvis sådana situationer vill utredningen därför åter framhålla att re- geringen, under beaktande av den utrikespolitiken och försvarspoliti- ken överordnade säk erhetspolitikens alla aspekter, har att göra en sam- manhållen helhetsbedömning.
Varje utförselärende skall prövas för sig av regeringen med ledning främst av de två huvudkriterier som utredningen föreslår. Någon all- män skyldighet att ge tillstånd till nya leveranser till ett land finns givetvis inte. Även med en sorgfällig prövning av försvarets behov och mottagarlandets lämplighet kan ändrade förhållanden inträda. Undan- tagsvis kan en situation uppstå där det, som en följd av tidigare leveran- ser eller av andra skäl, vore obilligt att inte medge begränsade engage- mang även om helt nya åtaganden inte kan komma i fråga. Utredning- en ställer sig därför bakom vad som sägs i de gällande riktlinjerna om leverans av reservdelar och vill därutöver särskilt nämna ammunition. Detsamma gälleri många fall beträffande dels s.k. följdleveranser, dels utrustning för att modernisera och förbättra äldre materiel som tidigare har exporterats från Sverige. I samtliga fall måste här som annars de ovillkorliga exporthindren hävdas. När det i särskilda fall finns starka skäl för leveransgarantier på längre sikt bör de regelmässigt tas upp i utrikesnämnden och de båda regeringarna emellan i en särskild Över- enskommelse. '
Utredningen vill även redovisa sina överväganden när det gäller möjligheterna att återkalla givna tillstånd. På den senare punkten finns det lagstiftning sedan föregående år (13 & utförsellagen). Utredningen ansluter sig till bedömningen (jfr. prop. 1987/88:154, s. 48) att givna utförseltillstånd såvitt nu är i fråga bör dras in, förutom vid de ovillkor- liga hindren, endast om den mottagande staten kommer i väpnad kon- flikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av tillståndet kunna underlåtas om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt.
Ett samlat förslag till riktlinjer lämnas i kapitel 8.
SOU 1989:102
7 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring
Utförsellagens principiella förbud mot krigsmaterielexport är i sig ett ställningstagande som gör det möjligt att vid valet av mottagarländer iaktta sådan återhållsamhet att Sveriges alliansfria utrikespolitik inte äventyras genom att vi dras in i andra länders militära konflikter. En ingående kontroll underlättas av förbudet. Mot bakgrund av de all- männa övervägandena i kapitel 4 om nödvändigheten av en främst på Sveriges säkerhets- och försvarspolitiska motiv grundad, av vår utrikes- politiska grundsyn begränsad möjlighet att kunna ge tillstånd till för- svarsindustriell utlandssamverkan, bör därför också övervägas en reg- lering av det alltmer omfattande internationella samarbetet och av kun- skapsutbytet över gränserna.
7.1 Samarbetsavtal
Utredningen har i avsnitten 2.5 och 3.4 beskrivit försvarsindustriellt utvecklings- och produktionssamarbete, några av dess villkor och pro- blem samt dess art och omfattning. Samarbetet är en form av försvars- industrins utlandssamverkan. I kapitel 4 har utredningen redovisat sin syn på samarbetets betydelse och på samverkan över gränserna från säkerhetspolitisk utgångspunkt.
Som resultat av en medveten politik har antalet samarbetsavtal ökat kraftigt det senaste decenniet. JAS-beslutet (prop. 1979/801117, FÖU 13 och 19, rskr. 316 och 326; prop. 1981/821102, FÖU 18, rskr. 374 samt prop. 1982/83:119, FöU 9, rskr. 271) återspeglar en avvägning mellan det säkerhetspolitiskt önskvärda samt det tekniskt och inte minst eko- nomiskt nödvändiga Den för projektet bildade svenska industrigrup- pen — systemsammanhållaren — uppmanades att aktivt söka leveran- törer av komponenter och delsystem utomlands.
Vid utredningens kartläggning, som omfattat de största försvarsin- dustriföretagen, har konstaterats att det finns olika former och arter av samarbete och samarbetsavtal; begreppet är på intet sätt entydigt. Krigsmaterieltillverkare har löpande kontakter med utländska företag i sin bransch kring allmänna teknologifrågor vilket kan övergå i sonde- ringar om samarbetsmöjligheter. I ett följande avsnitt kommer ytterli-
143
144 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring SOU 1989:102
gare synpunkter att lämnas på andra former av kunskapsutbyte. Den första fas då det blir nödvändigt med något slags tillstånd är om uppgif- ter som omfattas av försvarssekretess skall utväxlas. De samarbetsfor- mer som beaktats i vår enkät har nått ännu något längre. Parterna sluter då oftast överenskommelser, inledningsvis kanske endast som en av- siktsförklaring, vilken inriktas på ett teknikområde eller viss materiel. De kan t.ex. syfta till att åstadkomma en ny systemlösning eller teknik- tillämpning. Ändå är det ovisst om och när samarbetet leder fram till en produkt som skall tillverkas. Det kan i dessa fall vara svårt att bedöma till vilket land eller vilka länder försäljning kan komma att ske. Andra avtal åter sluts för att tillgodose ett aktuellt behov av underleveranser eller för att anpassa eller vidareutveckla krigsmateriel som redan finns.
Det skall erinras om att samarbete som svenska företag deltar i en- dast undantagsvis gäller ett komplett vapensystem. Det är oftast fråga om komponenter eller delsystem. Från kontrollsynpunkt råder vidare betydande skillnader om en utländsk part är underleverantör eller ut- vecklar något för en svensk slutprodukt, t.ex. en flygplansvinge, jäm- fört såväl med att det svenska företaget vidareutvecklar en produkt med svensk identitet vilken genom tidigare leveranser eller licensupp- låtelse finns utomlands som att företaget är underleverantör. De förra fallen syftar till import under det att de senare i regel redan omfattas av bestämmelser i utförsellagen. Vissa moment av vad som innefattas i samarbetsavtal är således reglerade i dag; det gäller inte bara export av varor, utan även licensupplåtelser och vissa utvecklingsuppdrag (2 och 4—6 55 utförsellagen). Samarbetsavtalen kan som nämnts också, sär- skilt i ett tidigt skede, vara sådana att konsekvenserna vad gäller export av materiel m.m. svårligen kan överblickas.
Motiven för samarbete är bl.a. att minska kostnaderna och att få tillgång till nödvändig teknik. Detta bekräftas av enkätredovisningen i avsnitt 3.4. Ett annat motiv kan vara önskemål från det andra landet att, i likhet med Sverige, söka motverka utlandsberoendets nackdelar ge- nom att hellre samarbeta än direktimportera. Teknikspridningen har här också betydelse. I enkätsvaren nämns vidare ökade försäljnings- möjligheter. Ytterligare ett motiv, som i likhet med de två förstnämnda mer omedelbart speglar ett svenskt intresse, är behov av att anpassa eller vidareutveckla utländsk utrustning enligt specifika krav, att ge den s.k. svensk profil. Bakom detta ligger vanligen att FMV har rest krav på sådant samarbete i samband med anskaffning utomlands för det svenska försvaret.
I fråga om motiv för samarbete kan också erinras om regeringens beslut den 16 mars 1989 med anvisningar för överbefälhavarens fortsat- ta arbete med underlag för försvarsbeslutet 1991. Där sägs att samarbete också kan bestå i att Sverige svarar för de gemensamma behoven avse- ende vissa materielslag, medan vi i stället köper annan materiel från det andra landet. Överbefälhavaren synes i sin hösten 1989 avgivna per-
SOU 1989:102 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring
spektivplan (jfr. avsnitt 3.5) inte närmare ha studerat sådan, i dag mind- re vanlig, mellan länder uppdelad produktion av hela vapensystem.
De samarbetsavtal som enligt utredningens enkät har ingåtts under senare tid avser i stor omfattning utveckling av krigsmateriel (tabell 3.5 i avsnitt 3.4). Detta är en form av försvarsindustriell verksamhet som först 1988 har reglerats till del (5 éutförsellagen). Enligt vad utredning- en inhämtat har endast något enstaka tillstånd meddelats enligt den nya bestämmelsen.
När utlandsberoendet diskuterades i kapitel 4 noterades att strävan efter samarbete mellan europeiska länder har blivit allt vanligare. En- kätsvaren från de svenska företagen ger vid handen att, vid sidan av USA, detär samarbete med västeuropeiska länder, främst Storbritanni- en och Förbundsrepubliken Tyskland, som har varit aktuellt. Under de senaste åren har också flera avtal ingåtts mellan svenska företag och partners i Frankrike och Australien. Även med länder i Norden och med Schweiz finns nu som tidigare samarbete, vidare har sådan sam- verkan inletts med industrier i Österrike.
De flesta länder har behov av att rationalisera sin försvarsindustri och att söka gemensamma lösningar. En vidgad samverkan mellan Väst- europas länder ställer Sverige inför såväl svårigheter som möjligheter. En fördel med en alltmer självständig europeisk försvarsindustri kan vara ökade möjligheter att finna samarbetspartners för komponenter. I avsnitt 3.2 har en redogörelse lämnats för det samarbete som äger rum på det internationella planet. Även om en viss samordning och integra- tion har genomförts i Västeuropa, kan man inte iaktta någon enhetlig syn hos dessa länder på villkoren för samarbete. I den mån ett samarbe- te föranleder någon reglering länder emellan synes det ske i ett mellan- statligt avtal. Det är framför allt vidareexport som regleras. Olika möj- ligheter yppas här, med de två ytterligheterna utförsel enligt reglerna i det land som svarar för sluttillverkningen eller vetorätt för en partner. Konsultationer länderna emellan eller en förteckning över godtagbara mottagarländer är andra lösningar. I bilden kan ingå att en exporterad komponent, som infogats i ett system, inte anses påverka systemets nationella identitet.
Redan 1971 förutsågs samarbete med utländska försvarsindustrier i riktlinjerna. De utformades så att en utländsk partner skall kunna kän- na tillförsikt vid samarbete med svensk försvarsindustri. Endast ett få- tal samarbetsavtal har emellertid prövats av regeringen, i några fall i förening med regeringsöverenskommelser som lagt fast vad som skall gälla för att samarbetet med åtföljande leveranser av materiel m.m. skall kunna fullföljas. Vidare framgår av avsnitt 2.5 att olika omstän- digheter — däribland Sveriges strävan att i samarbete med annat land utveckla och tillverka en radarjaktrobot — har lett till att frågan om villkoren för sådant samarbete tagits upp av 1984 års försvarskommitté, utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet
lO—SOU 1989:102
145
146 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring SOU 1989:102
och medborgarkommissionen samt i samband med 1987 års försvarsbe- - slut. Den nämnda utredningen föreslog att samarbetsavtal med ut- ländsk part om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel reglerades i utförsellagen.
Utredningen menade att exportfrågor m.m. borde klarläggas i sam- band med att regeringen prövar om ett samarbetsavtal kan godkännas. I prövningen skulle ingå en bedömning av exportreglerna i samarbets- landet. Om dessa inte är markant annorlunda än de svenska skulle export från det samarbetande företaget av gemensamt utvecklade eller tillverkade produkter i många fall kunna ske enligt det andra landets regler. I övriga fall borde enligt utredningen en överenskommelse träf- fas mellan Sveriges och samarbetslandets regering om förutsättningar- na för tredjelandsexport.
Vid remissbehandlingen godtogs allmänt utredningens förslag att samarbetsavtal skall underställas regeringen. Den huvudsakliga kriti- ken kretsade kring exportfrågan. Flera remissinstanser ansåg det nöd- vändigt att låta resp. samarbetslands bestämmelser avgöra om vidare- export skulle få förekomma. Utan en sådan reglering fruktade man att allvarliga konsekvenser kunde uppstå för vår försvarsindustris möjlig- heter att etablera utlandssamarbete. Några remissorgan motsatte sig emellertid utredningens förslag i denna del. Det sågs som en möjlighet att kringgå vår vapenexportlagstiftning.
Mot bakgrund av den förväntade utvecklingen av försvarsindustrins utlandssamverkan delar utredningen uppfattningen att tiden nu är mo— gen att också reglera främst försvarsindustrins avtal med utländsk part om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel. Enligt utred- ningens mening måste regeringen få möjlighet att styra samarbete med utlandet till sådana produktslag som har eller kan få betydelse för vår egen försvarsmakt. Vidare ger samarbetsavtal ofta upphov till långvari- ga förbindelser med utländsk samarbetspartner. Ländervalet får häri- genom särskild vikt, och regeringen bör av detta skäl ha möjlighet att , förhindra samarbete. Den tredje faktorn av betydelse vid en reglering av samarbetsavtalen — vid sidan av de regler som redan finns om utförsel och licenser — utgör frågan om vidareexport från samarbets- , landet av svensk materiel eller export därifrån av materiel som tillver- 1 kats på grundval av svensk licens. Regeringen måste kunna utöva infly- tande över till vilka länder sådan export och vidareexport får ske.
Utredningen anser att regleringen lämpligen utformas på så sätt att : avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel inte får ingås utan tillstånd av regeringen. Prövningen bör ' särskilt avse samarbetspartner och samarbetsland, produktslag och eventuell export från samarbetslandet. Till denna bestämmelse bör kopplas en skyldighet för den som planerar att ingå samarbetsavtal med utländsk part att redovisa detta för regeringen. Härigenom får !; regeringen inte bara en bild av den pågående utvecklingen på samar-
,.
,? 1 1 1
147
SOU 1989:102 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring
betsområdet. Det ger också KMI tillfälle att i förekommande fall föra fram synpunkter på det tänkta samarbetet.
Vad regleringen syftar till är sålunda att öppna möjlighet för rege- ringen att förhindra gemensam utveckling eller produktion av krigsma- teriel utan intresse för den svenska försvarsmakten liksom samarbete 1 med företag, myndighet eller annan i land som av olika skäl bedöms olämpligt för samverkan på krigsmaterielområdet. Regeringen bör vi- dare kunna vägra tillstånd om samarbetet leder till vidareexport eller export till ett från Sveriges synpunkt inte godtagbart land av svensk materiel eller materiel som har tillverkats på grundval av svensk licens.
De avtal om gemensam utveckling eller tillverkning som utredningen anser skall träffas av regleringen ärinte bara sådana avtal som avser en ny produkt vilken i Sverige klassificeras som krigsmateriel. Också avtal som gäller modifiering eller vidareutveckling av svensk eller utländsk sådan produkt bör omfattas av bestämmelsen.
Samarbetsavtal kan innehålla bestämmelser även om annat än sam- arbetspartner, samarbetsland och produktslag samt eventuell export från det andra landet. Till den del bestämmelserna avser åtgärder från den svenska avtalspartnerns sida, vilka enligt utförsellagen inte får vid- tas utan regeringens tillstånd, kan regeringen i samband med prövning- en av samarbetsavtalet också ta ställning till frågor om utförsel och licens som föranleds av avtalet. I motsatt fall bör uttryckligen föreskri- vas att sådant tillstånd skall sökas i vanlig ordning. Sökanden bör när avtalsförslaget underställs regeringen ange om han vill att erforderliga andra tillstånd lämnas i samband med prövningen av avtalet eller om han senare kommer att söka dessa. Utredningen vill i detta samman- hang framhålla att vi, till skillnad från vad nu gäller, inte föreslår någon särskild undantagsriktlinje i fråga om utförsel från Sverige i anslutning till samarbetsavtal. Utförseln är således att bedöma enligt de i föregåen- de kapitel föreslagna riktlinjerna. Därav följer att regeringen inom ra- men för sin totalbedömning även i fortsättningen kan ta hänsyn till en samarbetspartners behov av tryggade leveranser.
Som tidigare framhållits kan det finnas fall då det vid prövningen av samarbetsavtalet inte går att förutse konsekvenserna när det gäller ex- port från det andra landet. Dessa får då tas upp vid ett senare tillfälle, vilket också bör framgå av beslutet. Det ligger vidare i sakens natur att ändringar och tillägg till ett godkänt avtal skall underställas regeringen.
Det ligger nära till hands att göra undantag från tillståndsplikten för avtal enligt vilka det svenska bidraget till den samproducerade materie- len är av underordnad betydelse. Svårigheter möter emellertid att på ett otvetydigt sätt avgränsa denna typ av avtal. Gränsen skulle kunna dras efter det svenska bidragets värde i förhållande till slutproduktens. Ut- redningen ställer sig dock tveksam till att t.ex. genom en generell pro- centsiffra urskilja vilka avtal som inte behöver regleras. Inte bara vär- det på bidragsandelen spelar roll utan också vad slags krigsmateriel det
148 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring SOU 1989:102
är fråga om liksom hur avgörande det svenska bidraget är för slutpro- duktens effektivitet. Trots ett ringa svenskt bidrag till samarbetsprojek- tet kan valet av partner och samarbetsland ha politisk betydelse. Också dessa avtal bör därför omfattas av regleringen.
Systemsammanhållande svenska krigsmaterieltillverkare kan upp- dra åt utländska företag att ta fram komponenter eller delsystem som skall ingå i en svensk slutprodukt. Den samverkan det är fråga om i dessa fall syftar till produktion i utlandet av krigsmateriel och kan ses som en nödvändig förutsättning för att önskvärd införsel till Sverige skall komma till stånd, ett sätt att skräddarsy komponenter och delsy- stem för den svenska försvarsindustrin. Syftet är uteslutande att få im- portvaran utformad på sätt den svenska beställaren önskar. För det fall materielen uteslutande är avsedd för den svenska försvarsmakten eller för att ingå i system som med vederbörligt tillstånd kan komma att exporteras från Sverige rör det sig inte om det slags samarbete som utredningen föreslår reglerat, utan om inköp i utlandet av specialbe- ställd krigsmateriel. Det bör därför falla utanför den föreslagna reg- leringen.
Vid regeringens prövning av samarbetsavtal bör en helhetsbedöm- ning göras med utgångspunkt i riktlinjerna. Om avtalet avser mera omfattande samarbete på längre sikt bör valet av samarbetspartner och därmed samarbetsland prövas grundligt, i synnerhet om det rör ett land med vilket Sverige har ingen eller bara ringa samverkan på krigsmateri- elområdet. Utredningen vill framhålla att de länder som enligt planer- na i de under senare år ingångna samarbetsavtalen är aktuella för för- säljning (tabell 3.8 i avsnitt 3.4) i allt väsentligt är länder som sedan länge har tagit emot vapen från Sverige. Kretsen av länder som kan antas komma i fråga för det mest angelägna samarbetet är än mer be- gränsad. Det finns lång erfarenhet av sådant utbyte, vidare har sekre- tess- och säkerhetsskyddsfrågor regelmässigt diskuterats i myndighets- kontakter och i flera fall reglerats i särskilda överenskommelser. Detta medför ömsesidigt vidgad förståelse för det andra landets syn, stadga i relationerna och gott underlag vid bedömningen av exportfrågor så att 1 en praxis kan etableras.
Tillstånd för svensk vapenexport förutsätter i princip att exporterade vapen m.m. stannar i mottagarlandet. Om den principen hävdades fullt ut skulle emellertid samarbete om tillverkning i många fall bli omöjligt; det skulle inte alltid godtas att Sverige bestämmer över den utländska samarbetande partnerns export. Mot bakgrund av Sveriges restriktio- ner för vapenexport kan utredningen inte heller förorda att samarbets- landet generellt får förfoga fritt över materiel som har svenskt ur- sprung. Detta synsätt kan emellertid inte utsträckas till utvecklingsar- bete och annat som inte materialiserats. Här får man nöja sig med en kontroll över vilken partner och vilket land samarbetet avser samt den materiel det omfattar.
SOU 1989:102 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring 149
Villkoren för export från samarbetslandet av samproducerad krigs- materiel bör om möjligt regleras i samarbetsavtalet och därigenom un- derställas regeringens prövning. Huvudprincipen bör vara att sådan export inte får ske i strid med riktlinjerna. Om emellertid den svenska materiel som ingår — exporterad eller licenstillverkad — är ringa eller om den inte är särpräglad eller efter internationella förhållanden unik, ' kan det svenska bidraget inte anses inverka på slutproduktens egen-
skap av utländsk. Den bör under sådana omständigheter kunna få dis- poneras fritt av samarbetspartnern. Ett andra undantag från huvud- principen bör kunna göras för det fall att regeringen vid sin totalbe- dömning kommer till slutsatsen att det är ett starkt svenskt försvarspoli- tiskt intresse att samarbete kommer till stånd. Är det då en förutsättning från motpartens sida att viss export därifrån tillåts, kan i det enskilda fallet export till tredje land medges av regeringen inom ramen för sam- arbetslandets exportregler. I sådana fall bör i regel en särskild över- enskommelse ingås mellan svenska och utländska myndigheter, vilken resulterar i en förteckning över slutmottagare eller krav på ett svenskt medgivande i varje särskilt fall. De mer omfattande och viktigare sam- arbetsavtalen bör förankras genom en regeringsöverenskommelse mel- lan Sverige och samarbetslandet. Innan överenskommelsen ingås bör utrikesnämnden höras. I sådana regeringsöverenskommelser tas sär- skild ställning till export- och vidareexportfrågorna.
Ett tillstånd bör kunna innehålla villkor samt kontroll- och ordnings- bestämmelser, t.ex. speciella rapporteringsrutiner så att verksamheten kan följas. Det bör också åligga den som har fått tillstånd att i övrigt lämna redogörelser för utvecklingen av samarbetet.
Utredningen vill anmärka att en reglering av gemensam utveckling eller tillverkning skulle kunna ha sin plats i tillverkningslagen. Inom ramen för en parlamentariskt sammansatt kommitté med våra huvud- uppgifter har det emellertid inte funnits skäl att överväga innehållet i den lagen. Även om nu ändringar föreslås i utförsellagen jämte en följd- ändring i tillverkningslagen — med närmare motiveringari kapitel 10 — vill utredningen, i likhet med medborgarkommissionen, uttala sig för att det i ett lämpligt sammanhang övervägs att samordna tillverk- ningslagens och utförsellagens bestämmelser. Vid en allmän översyn av tillverkningslagen och utförsellagen bör också, med beaktande av krigsmaterielbegreppsutredningens förslag, övervägas om 5 5 utförsel— lagen kan samordnas med den nu föreslagna regleringen. Det borde t.ex. kunna prövas att i ett sammanhang reglera utveckling, vare sig det sker gemensamt mellan parterna eller på någons uppdrag.
150 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring SOU 1989:102
7.2 Kunskapsöverföring
Ett led i internationaliseringen är, som beskrivits i kapitel 3, att utbytet länder emellan av teknologiskt kunnande har ökat. Skilda nationers strävan att utveckla sin egen industri gör också att behovet av teknolo- giförsörjning ökar. Detta kan ske genom vetenskapligt utbyte och ut- bildning eller inköp av teknologin från ett land eller en industri som besitter kompetensen. Utvecklingen är generell för all högteknologisk industriverksamhet och gäller även överföringen till och från vårt land av försvarsteknologi. Sverige har behov av teknologisk kunskap vad gäller såväl kompetens i allmänhet som försvarsteknologikompetens. Ett exempel är den svenska upphandlingen av militära flygmotorer, ett annat, där Sverige är exportör, är Australiens ubåtsorder. Från det civila området kan nämnas Ericssons försäljning av stora telekommu- nikationssystem utomlands.
Handel över gränserna med teknik och tekniskt kunnande har ägnats allt större uppmärksamhet under senare år. Sveriges strävan att främja utvecklingen därvidlag ligger i linje med vår internationella politik. Den gagnar också ett litet lands som Sverige forskning och tillverkning; tillgång till avancerad högteknologi utifrån utgör en viktig del av vår industripolitik.
Av betydelse i detta sammanhang är den exportkontroll som avance- rade industrinationer har. En känd begränsning av kunskapsöverfö- ring är COCOM-reglerna mot spridning av strategisk kompetens, vari försvarsmaterielteknologi ingår som en del (jfr. avsnitt 3.2).
Sverige har lagstiftning med restriktioner i fråga om handel med krigsmateriel och kärnteknik. För varor som inte omfattas av denna eller annan utförselreglering finns vidare bestämmelser i syfte att und- gå att Sverige utnyttjas som genomgångsland för handel i strid mot andra länders exportkontroll, förordningen (l986:89) om förbud mot viss utförsel.
Reglerna om export av krigsmateriel gällde länge endast varor. Be- . stämmelserna om licenser och viss militärt inriktad utbildning trädde i kraft 1983. Sedermera kompletterades regleringen 1988 på några punk- ter, bl.a. med en utvidgad tillståndsprövning av licenser, 6 & utförsella- gen. Vidare blev vissa avtal om utveckling av krigsmateriel eller metod för att framställa sådan materiel tillståndspliktiga, 5 & samma lag. Det bör också beaktas att viktiga delar av kunskapen rörande svensk för- svarsmateriel och försvarsteknologi är sekretessbelagd. Utnyttjandet är såtillvida reglerat och otillbörlig användning av sådan kunskap kan således beivras.
Utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet tog upp teknisk rådgivning och annat konsultarbete (SOU l987:8, s. 60 och s. 1000. Den fann, främst på grund av avgränsningssvårigheterna, att praktiska skäl talade mot en utvidgning av utförsellagens regler att
won—_; ::.—Må .a..-
SOU 1989:102 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring 151
även omfatta sådan, bl.a. på systemkunnande grundad verksamhet. Vi ansluter oss i allt väsentligt till detta. Vad gäller frågan om att ytterliga- re reglera kunskapsöverföring förtjänar också följande att framhållas.
Sverige verkar allmänt för att främja internationellt utbyte av kun-
_ nande och teknik samt att så långt som möjligt avskaffa restriktioner ' och hinder för detta. En utvidgad reglering av överföring av kunskap går i motsatt riktning. Det kan till en början erinras om att reglerna om utförsel av krigsmateriel m.m. omfattar flera former av vad som i vid mening kan kallas kunskapsöverföring, t.ex. licenser, utvecklingsupp- drag och utbildning. Utredningen har föreslagit att även samarbetsav- tal regleras. Vidare har som nämnts (avsnitt 6.4) den särskilde utredaren av krigsmaterielbegreppet övervägt om kunskapsöverföring närliggan- de förhållanden, som t.ex. datorprogram, skall ingå i detta begrepp men förkastat denna tanke. Ett sådant utvidgat krigsmaterielbegrepp skulle också kunna få betydelse bl.a. för KMI :s kontroll över tillverkar- na.
Licenser kan avse såväl rättigheter på det industriella rättsskyddets område som know-how och annat sådant underlag som utgör en förut- sättning för mottagaren att starta en egen tillverkning (prop. 1981/ 82:196, s. 25 och prop. 1987/88:154, s. 36).
Handel med tjänster kan omfatta t.ex. projektering, utredning, kon- struktion, beräkning, provning, utbildning, igångsättning, underhåll och drift. Vidare kan personal anställas, hyras eller lånas. Dessutom kan det förekomma överföring av teknik inom en koncern.
Dessa exempel visar att —— som faller sig naturligt i de flesta civila sammanhang — formerna för kunskapsöverföring kan vara fria och oreglerade. Det mest framträdande fallet från de grundläggande fri- och rättigheternas synpunkt är vetenskapligt utbyte och andra kontak- ter mellan människor, t.ex. på internationella konferenser och semina- rier. Det samarbete som syftar till att allmänt tillgodose Sveriges eller ett annat lands behov av teknologi finns det inte anledning att begrän- sa. Vad det här gäller är kunskapsöverföring till annat land genom försäljning av konsulttjänster och i andra liknande former, vilket i frå- ga om svensk kompetens i allmänhet torde ha stor omfattning.
Som redovisats i ett tidigare avsnitt (3.2) är i många fall här aktuell teknologi användbar för såväl militära som civila tillämpningar. Svå- righeterna att fastställa vilken kunskap som skulle kunna jämställas med krigsmateriel är uppenbara. Här kan åter erinras om krigsmateri- elbegreppsutredningens slutsatser. Inom ramen för teknisk rådgivning och annan konsultverksamhet kan särskilt nämnas bistånd för att skaf- fa utrustning, uppföra anläggningar eller sköta underhåll samt utbild- ning. Utrustning för t.ex. luftövervakning, flygledning och kommuni- kationer har såväl militär som civil användning. Anläggningar för sprängämnestillverkning är i långa stycken identiska med dem som generellt förekommer inom kemisk industri. Vad gäller utbildning och
152 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring SOU 1989:102 '
underhåll slutligen kan som exempel på svårigheterna att skilja ut den utomlands bedrivna verksamhet som kontrollen skall träffa nämnas , likheterna mellan militärt och civilt flygmotorunderhåll.
De nyss berörda svårigheterna har också kommit till uttryck när reg- ler för tekniköverföring till Sydafrika och på kärnteknikområdet har övervägts. I förordningen (1977:1 127) om vissa sanktioner mot Sydafri- ka föreskrivs förbud mot utförsel av krigsmateriel och liknande materi- el, varmed bl.a. avses vissa datorer och programvara. Dessutom för- bjuds åtgärder för att främja sådan utförsel, t.ex. Överlåtelse av uppfin- ning av krigsmateriel eller liknande materiel eller upplåtelse av särskild rätt därtill. Vidare krävs enligt lagen och förordningen (1984:3 resp. 1984: 14) om kärnteknisk verksamhet regeringens tillstånd för upplåtel- se eller överlåtelse av tillverkningsrättighet avseende sådan utrustning eller sådan materiel som särskilt konstruerats eller iordningsställts för bearbetning m.m. av kärnämnen eller som annars är av väsentlig bety- delse för framställning av kärnladdningar. I det senare fallet samt be- träffande frågan om en utvidgning av handels- och investeringsförbu- deti förhållande till Sydafrika att, utöver patent och licenser, även gälla annan tekniköverföring pågår för närvarande översyner (Dir. 1989:10 resp. 1987:10).
Utredningen är väl medveten om att en komplettering av reglerna skulle göra lagstiftningen mer heltäckande, även om möjligheterna att kringgå dem vore betydande. Det gäller emellertid framför allt att av- gränsa ett straffbart område. Detta låter sig inte göra med erforderlig klarhet, vartill kommer att ett fullständigt kontrollsystem lätt kan över- skrida vad som normalt kan accepteras i en rättsstat. Utredningen har också övervägt dels ett förbud för vissa tillverkare eller personer att t.ex. sälja konsulttjänster, dels ett förbud som gäller viss teknik. Även . mot sådana förslag kan resas enahanda invändningar. Alternativet att reglera all export av högteknologi som har strategisk betydelse, således inte bara försvarsteknologi, skulle i sin tur innebära en utbyggnad en- ' ligt principerna för COCOM-reglerna. En reglering av den arten faller utanför utredningens ram.
På grund av det anförda avstår utredningen från att föreslå att kun- 1 skapsöverföring underkastas ytterligare reglering i annan mån än som ' kan bli följden av en utvidgning av krigsmaterielbegreppet i detta avse- _ ende. Vi finner dock angeläget att främst KMI uppmärksamt följer utvecklingen. Enligt vad som upplysts rådgör ofta företagen med in- spektionen även i frågor som ligger utanför det reglerade området. Utredningen vill betona det önskvärda i att så sker även fortsättnings- vrs.
SOU 1989:102
8 Samlat förslag till riktlinjer
Undantag från det generella exportförbudet och andra förbud i utför- sellagen kan medges av regeringen med ledning av riktlinjer som har godtagits av riksdagen. Medborgarkommissionen föreslog att riktlin- jerna skulle ersättas av två lagfästa kriterier. Utredningen delar dock, som framgår av kapitel 6, inte medborgarkommissionens uppfattning att dessa kriterier, även om de återger två element som bör vara grund- läggande i den svenska vapenexportpolitiken, kan ersätta de nuvaran- de riktlinjerna.
Även om utredningen således anser att systemet med riktlinjer bör bibehållas, framstår vissa formella ändringar som påkallade. Riktlin- jerna återfinns för närvarande i uttalanden i olika propositioner. Av praktiska skäl bör de återges samlat. I samband med denna omredige- ring föreslår utredningen, mot bakgrund av övervägandena i kapitel 6 och 7, att riktlinjerna utformas som framgår av det följande.
Förslag till riktlinjer
Riktlinjer till ledning vid prövning av frågor om tillstånd m.m. enligt lagen (l988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.
Tillstånd förutsätter att den utlandssamverkan det gäller
]. bedöms nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov
av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önsk- värd ;
2. inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespo- litik.
Vid prövningen av ett tillståndsärende skall en totalbedömning göras av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter.
Tillstånd får inte beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säker- hetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder).
153
154 Samlat förslag till riktlinjer SOU 1989:102
Tillstånd bör inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter.
Tillstånd bör inte heller lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer.
Utlandssamverkan förutsätter ett förtroendefullt förhållande till det andra landet. Övervägandena bör därför vara särskilt ingående innan samverkan inleds med ett nytt land. Utförsel bör, om annat inte avta- lats, endast medges till ett land vars regering har åtagit sig att se till att materielen inte vidareexporteras och avse en stat, statlig myndighet eller av landet godtagen mottagare; vidare bör vid utförsel av materiel ett slutanvändarintyg eller ett intyg om egen tillverkning (bearbetnings- intyg) föreligga.
Reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad mate- riel, bör kunna få exporteras om inte ovillkorligt hinder möter. Detsam- ma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore obilligt att inte ge till- stånd.
Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas om ovillkorligt hin- der inträder samt om mottagarlandet kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av tillståndet kunna underlåtas om det är för- enligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt.
Stat som trots åtagande gentemot den svenska regeringen har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel skall i princip inte vidare komma i fråga som mottagare av sådan materiel från Sverige.
De angivna riktlinjerna gäller, förutom för tillstånd till utförsel, i tillämpliga delar andra överväganden enligt utförsellagen. Vad särskilt angår avtal om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel (samarbetsavtal) gäller följande.
Förutsätter ett samarbetsavtal export från samarbetslandet skall hu- vudprincipen vara att det inte får ske i strid med riktlinjerna. Undantag 1 kan dock göras i den mån svensk materiel endast ingår i ringa omfatt- ;, ning eller i övrigt inte är ägnad att påverka slutproduktens egenskap av i utländsk. Föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att ll samarbetet kommer till stånd och är det en förutsättning från motpar- tens sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omstän- jt— digheterna export till tredje land även i övrigt medges inom ramen för 11 samarbetslandets exportregler. 1.
När det gäller mer omfattande och för Sverige viktigare samarbete 1 bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan Sverige och samar- 1 betslandet. Innan överenskommelsen ingås bör utrikesnämnden höras. .
SOU 1989:102
9 Övriga frågor
9.1 Den rådgivande nämndens arbetsformer
Ärenden om export av krigsmateriel innehåller ofta uppgifter och be- slutsgrunder som inte kan vara offentliga i alla delar. För att få till stånd en fortlöpande kontroll av och insyn i beslut i ärenden om krigsmateri— elexport föreslog 1969 års krigsmaterielexportutredning (SOU l970:63, s. 480 att en rådgivande nämnd, sammansatt av medborgerliga förtro- endemän, skulle tillsättas för att på ett tidigt stadium följa ärendenas handläggning och ge uttryck för sin uppfattning innan beslut fattas. Nämnden borde ha parlamentarisk karaktär och sju ledamöter utses av regeringen bland för uppdraget särskilt skickade ledamöter av riksda- gen. Regeringen fann emellertid att konstitutionella skäl talade mot att inrätta en rådgivande nämnd och hänvisade till utrikesnämnden som ett forum för samråd med företrädare för riksdagen (prop. 19712146, s. 21).
Vid 198 1/ 82 års riksdagsbehandling av regler och riktlinjer för vapen— exporten uttalades att regeringen borde ges möjlighet att på ett mer regelbundet sätt än tidigare inhämta utrikesnämndens mening i ären- den om export av krigsmateriel av större vikt och att en utvärdering av erfarenheterna därefter borde ske (UU 1981/82:26, s. 12).
Enligt 10 kap. 6 & regeringsformen (RF) skall regeringen i alla utri- kesärenden av större vikt överlägga med utrikesnämnden före avgöran- det, om det kan ske. Det kan i sammanhanget också erinras om att 11 kap. 8 & RF förbjuder att rättskipnings— eller förvaltningsuppgifter full- görs av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdags- ordningen. På grund härav råder ett principiellt hinder mot att riksda- gen bemyndigar sig själv att ha hand om en förvaltningsuppgift,'t.ex. att besluta om tillstånd i enskilda ärenden.
För att avlasta utrikesnämnden och bredda samrådet föreslogs 1984 — mot bakgrund av en PM angående parlamentarisk insyn och samråd m.m. i frågor som rör krigsmaterielexport, utarbetad av en särskild arbetsgrupp inom utrikesdepartementets handelsavdelning — ett sär- skilt samrådsforum för enskilda exportärenden, en rådgivande nämnd i krigsmaterielexportfrågor. Sedan riksdagen hade godtagit förslaget
155
156 Övriga frågor SOU19891102*
(prop. 1984/85 :82, UU 5, rskr. 61) inrättades nämnden genom ett beslut av regeringen den 7 februari 1985. ,
Den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor är samman- * satt på parlamentarisk grund. Enligt nämndens instruktion skall den ' lämna råd i enskilda krigsmaterielexportfrågor. Den sammanträder på kallelse av krigsmaterielinspektören, som också leder sammanträdena. Nämnden har sex ledamöter, utsedda av regeringen efter förslag från de partier som är företrädda i utrikesnämnden, för närvarande tre för socialdemokraterna samt en företrädare för vart och ett av moderata samlingspartiet, folkpartiet och centerpartiet. En ledamot kan ta upp ärenden för samråd samt föreslå åtgärder. Det ankommer på krigsma- terielinspektören att föredra ärenden och lämna information i nämn- den samt att redovisa samrådet för det föredragande statsrådet. Rege- ringen är inte bunden av nämndens mening.
Nämnden hade det första året åtta sammanträden, 1986 nio sam- manträden, 1987 tio sammanträden och 1988 elva sammanträden. De protokollförs numera, krigsmaterielinspektionen (KMI) svarar för sek- retariatsfunktionen. En representant för utrikesdepartementets politis- ka avdelning deltar regelmässigt vid nämndens möten.
Nämnden skall vara ett organ för information och samråd i krigsma- terielfrågor, särskilt vad gäller viktigare utförselärenden och landbe- dömningar. Den normala gången är att nämndens synpunkter inhäm- tas på beredningsstadiet, dvs. före slutlig föredragning för utrikeshan- delsministern eller regeringen.
Sedan hösten 1987 tillämpas följande rutiner i samband med nämn- dens sammanträden:
En skriftlig dagordning sänds ut till ledamöterna minst en vecka före . sammanträdet. Om ett ärende avser utförsel till ett nytt land eller ett land där förhållandena avsevärt har förändrats, sänds ofta ut en inom utrikesdepartementet upprättad landpromemoria.
Efter varje möte upprättas ett protokoll. Av detta framgår nämndens 1 ställningstagande i de olika ärendena. Vid nästa möte företes proto- ' kollet från föregående sammanträde och kommenteras i förekom- '. mande fall. *
Ett annat stående inslag vid sammanträdena är att KMI visar och kommenterar månadssammanställningar över regeringens och utri- keshandelsministerns beslut i utförselärenden. Ledamöterna får härigenom insyn i samtliga utförselärenden.
&
Dagordningen omfattar i övrigt samrådsärenden och informations- ärenden.
_ f?r->»...- ;p- +”
r ;
I samrådsärendena föreligger som regel en konkret utförselansökan ' eller en förfrågan från ett företag om export av materiel till ett visst *1
sou 1989:102 Övriga frågor 157
land. I dessa ärenden inhämtas ett ställningstagande från nämndens sida, vilket anmäls för utrikeshandelsministern eller regeringen.
I informationsärendena lämnar KMI upplysningar om avgöranden i viktigare ärenden eller kompletterar tidigare diskuterade ärenden. Nämndens ledamöter har tystnadsplikt. Från KMI:s sida eftersträvas ; fullständig öppenhet vid redovisningarna i nämnden.
Beträffande samrådsärendena tillämpas för närvarande följande
prax1s:
Enhällighet eftersträvas vid bedömning av utförselärenden. Råder skilda meningar bordläggs som regel ärendet till nästa sammanträde. Förblir meningarna skiljaktiga innebär det att nämnden avstyrker tillstånd i det enskilda fallet.
Har nämnden avstyrkt en utförselansökan eller annan förfrågan blir detta som regel också regeringens beslut. Har nämnden tillstyrkt vägs detta in vid den fortsatta beredningen.
Om ett ärende är av den vikt att regeringen anser att utrikesnämnden skall höras, anmäls det i den rådgivande nämnden. Nämnden kan även själv föreslå att ett ärende tas upp i utrikesnämnden.
Vid några tillfällen har mer omfattande diskussioner ägt rum för att belysa om krigsmaterielexport bör förekomma till ett visst land eller inte. Dessa diskussioner har givit vägledning för regeringens fortsatta ställningstagande. Nämnden får även löpande information om lagstift- ningsarbete, utredningar och verksamheten inom KMI samt om olika ärenden och förhållanden som har uppmärksammats i pressen m.m.
Utredningen har inhämtat synpunkter från nämnden på dess arbete. Den betecknar erfarenheterna som goda.
Ledamöterna i nämnden har säkerhetspolitisk insikt genom erfaren- het som statsråd eller som ledamot i de riksdagsutskott vilka har hand om utrikes- och försvarsfrågor. De har därmed kunnat tillföra bered- ningsarbetet värdefulla synpunkter som regeringen har funnit anled- ning att beakta. Härigenom har möjligheterna att uppnå partipolitiskt samförstånd i viktigare utförselärenden ökat. Detta är enligt utredning- ens mening väsentligt eftersom vapenexportpolitiken ingår som en vik- tig del i Sveriges säkerhets- och försvarspolitik.
De konstitutionella gränserna har förblivit klara. Det är regeringen som har ansvaret för besluten i utförselärenden; nämnden är ett rådgi- vande organ på beredningsstadiet, således före regeringens ställnings— tagande. Den har avlastat utrikesnämnden, som dock hörs i vissa ären- den, t.ex. i fråga om länderval, samarbetsavtal med andra länder om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel samt även i övrigt i ärenden av principiell innebörd, inbegripet frågor som rör ex- port av större omfattning.
Den rådgivande nämndens ofta återkommande sammanträden och
158 Övriga jågor sou 1989:102
den tid som kan sättas av för diskussion av varje ärende ger KMI tillfäl- le att lämna fyllig och förtrolig information till ledamöterna. Härige- ” nom tillgodoses intresset av en bred politisk förankring av besluten om ', vapenexport. Dessutom främjas insynen, vilket utredningen också an- '.
ser vara värdefullt. Genom reformer hösten 1987 av arbetsformerna —
utskick i förväg av dagordningen, protokoll, redovisning av alla utför- "1 selärenden samt en klarare skiljelinje mellan samråds- och informa- .' tionsärenden — har nämnden kunnat fungera effektivare och dess 1 ställningstaganden har fått ökad tyngd.
Mot bakgrund av det anförda konstaterar utredningen, under erin— ran om att regeringen har ansvaret för besluten, att den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor nu har- funnit arbetsformer där den genom sina ledamöter och sammansättning på parlamentarisk grund fyller betydelsefulla uppgifter när det gäller samråd och för att främja insyn.
9.2 Principer och former för regeringsöverenskommelser
Mellanfolkliga överenskommelser kan ingås i många olika former och under olika beteckningar. Vanliga namn på skriftliga överenskommel- .. ser är traktater, konventioner och deklarationer. Det finns också exem- 1: pel på beteckningar som stadgor, akter, pakter, statuter, protokoll, de- klarationer, notväxlingar, agreed minutes, memoranda of understan- ding m.m. Även muntliga överenskommelser är folkrättsligt bindande * om de träffas av behöriga företrädare för staterna.
Folkrättens regler om internationella överenskommelser har kodifie- rats. Wienkonventionen av 1969, som trädde i kraft 1980 och till vilken "” Sverige har anslutit sig, avser överenskommelser mellan stater. Enligt konventionen förstås med traktat en internationell överenskommelse — sluten mellan stater i skriftlig form och underkastad internationell rätt, * oavsett dess särskilda beteckning.
En internationell överenskommelse föregås som regel av förhand- lingar. Den ingås eller tillträds i allmänhet genom undertecknande, följt av ratifikation (godtagande, godkännande). I vissa fall krävs dock inte ratifikation. I andra fall sker tillträde utan föregående ratifikation genom anslutning till överenskommelsen. Så sker t.ex. när en fastslagen tid för att ratificera har löpt ut för de stater som undertecknat. Över- enskommelser kan också ingås genom skriftväxling (exchange of notes) eller i andra förenklade former.
Regeringsformens bestämmelser
I 10 kap. l & regeringsformen (RF) stadgas att överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Riks-
sou 1989:102 Övriga frågor 159
dagens medgivande krävs enligt 10 kap. 2 & RF om överenskommelsen fordrar lagstiftning eller i övrigt rör ett ämne i vilket riksdagen bestäm- mer. Vidare skall riksdagen godkänna för riket bindande överenskom- melser som är av större vikt. Regeringen kan i det senare fallet underlå-
. ta att inhämta riksdagens godkännande om rikets intresse kräver det. Regeringen skall då i stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.
I 10 kap. 3 lj RF sägs att regeringen får uppdra åt förvaltningsmyn- dighet att ingå internationell överenskommelse i fråga där över- enskommelsen inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medver- kan.
Regeringsöverenskommelser om vapenexport m.m. Under senare år har krav på avtal staterna emellan kommit att riktas till den svenska regeringen i fråga om samarbete — ofta i samband med inledande leveranser från Sverige — mellan svensk försvarsindustri och utländska materielverk, andra uppköpande statliga myndigheter eller regeringar. Av de förhandlingar som förts med andra länder har tre samarbetsavtal av detta slag lett fram till regeringsöverenskommel- ser. Syftet med dessa överenskommelser, som ingåtts i form av Memo- randum of understanding (MoU), är bl.a. att regeringarna inom ramen för sina egna bestämmelser på krigsmaterielområdet och landets kon- stitutionella regler lägger fast vad som gäller på det nationella planet för att samarbetet med åtföljande leveranser av materiel m.m. skall kunna fortgå ostört.
Eftersom denna typ av överenskommelser är aktuella i anslutning till de största eller på annat sätt viktigaste samarbetsavtalen innehåller de åtaganden från regeringarnas sida om att underlätta och understödja samarbetet. Det kan för Sveriges del gälla t.ex. förutsättningarna för framtida leveranser inom ramen för ett samarbetsavtal. I den 1986 mel- lan de svenska och indiska regeringarna ingågna MoU:n med anled- ning av AB Bofors” samarbetsavtal med Indien om leveranser m.m. av fälthaubitsar bekräftas bl.a. att de villkorliga hindren för export av krigsmateriel inte är tillämpliga på ett sådant samarbetsavtal. Det konstateras också att av de ovillkorliga hindren endast ett beslut av FN:s säkerhetsråd kan medföra restriktioner i utförseln. Vidare gör de båda regeringarna olika slags utfästelser. Den svenska regeringen har gjort vissa åtaganden för att säkra leveranserna. Sverige har bl.a. utfäst sig att ge erforderliga exporttillstånd under förutsättning att det ovill- korliga exporthindret inte föreligger. Indien har försäkrat att den för- värvade materielen inte skall föras vidare till tredje land utan den svenska regeringens godkännande.
Sådana regeringsöverenskommelser som nyss berörts upphäver inte skyldigheten att söka tillstånd enligt utförsellagen.
160 Övriga frågor SOU 1989:102
Som nämnts ger 10 kap. 2 lj RF vid handen att regeringen, med hän- syn till vad rikets intresse kräver — t.ex. sekretesshänsyn — i vissa fall kan överlägga med utrikesnämnden innan en överenskommelse ingås i stället för att inhämta riksdagens godkännande av en internationell överenskommelse.
Därutöver följer av 10 kap. 6 5 RF att regeringen skall hålla utrikes- nämnden underrättad om utrikespolitiska förhållanden som kan få be- tydelse för Sverige och, i alla utrikesärenden av större vikt, före avgö- randet överlägga med nämnden om det kan ske. Utrikesnämnden sam- manträder på kallelse av regeringen med statschefen som ordförande. I nämnden ingår talmannen och nio andra riksdagsledamöter (10 kap. 7 & RF).
Konstitutionsutskottet har, mot bakgrund av en motsvarande äldre regel, uttalat (KU 1976/77z44, s. 39) att vissa utfästelser av regeringen i samband med planer på export av Viggen-flygplanet — på grund av åtagandenas omfattning och konsekvenser — skulle ha krävt riksda- gens medverkan. MoU:n med Indien och utrikesnämndens medverkan berörs i granskningsbetänkandet KU 1987/88:40, s. 39. Dessutom har utskottet 1988/89 tagit upp regeringens rätt allmänt att ingå över- enskommelser med annan stat (KU 1988/89:30, s. l9ff).
I detta sammanhang kan erinras om att det vid 1981/82 års översyn av riktlinjerna för krigsmaterielexport uttalades att regeringen bör in- hämta utrikesnämndens råd i frågor om länderval och samarbetsavtal samt även i övrigt i ärenden av principiell innebörd, t.ex. export i större omfattning (prop. 1981/82:196, s. 10).
Utredningens bedömning
Vi har i föregående kapitel uttalat oss till förmån för att mellanstatliga överenskommelser används såväl i samband med vissa samarbetsavtal , som när det i andra fall finns särskilda skäl att reglera förhållandet 1 mellan Sverige och ett annat land på krigsmaterielexportområdet. Bland det som i svenskt intresse kan avhandlas är sådana villkor för vilkas uppfyllande den andra statens medverkan krävs, t.ex. villkor för 1 vidareexport, utfärdande av slutanvändarintyg m.m. I den mån lång- 1 siktiga bindningar eller andra principiella frågor regleras i en rege- ringsöverenskommelse kan detta medföra att riksdagens medverkan 1 krävs för att den skall få ingås (10 kap. 2 & sista stycket RF). 7 Sveriges import av krigsmateriel torde vara sekretessbelagd med hänsyn till våra försvarsintressen (2 kap. 25 sekretesslagen). Länder med vilka vi samverkar ser regelmässigt saken på motsvarande sätt. " Följaktligen finns starka skäl för den i sådana sammanhang ofta hävda- de utrikessekretessen (samma lag 2 kap. l 5). Det är därför naturligt att, med stöd av det nyss angivna grundlagsstadgandet, i stället för att in- hämta riksdagens godkännande överlägga med utrikesnämnden. ihfhr'fl. : _
sou 1989:102 Övriga frågor 161
Utredningen får framhålla att en överenskommelse med annan stat kan vara ett sätt att skänka stadga och klarhet åt mellanhavanden i samband med t.ex. långtgående försvarsindustriellt samarbete, export m.m. för första gången till ett land och i andra mer särpräglade situatio- ner. Det är regeringens sak att bedöma om en överenskommelse är av * den art som sägs i 10 kap. 2 & RF. I anslutning till tidigare uttalanden och praxis vill utredningen emellertid betona att, utöver vad som följer av regeringsformen, det finns särskilda skäl att när det gäller för vapen- exportpolitiken viktiga frågor hålla utrikesnämnden underrättad och överlägga med den (jfr. 10 kap. 6 & RF).
9.3 Revisorskontrollen
Genom de s.k. vapenaffärerna har kontrollen av dem som exporterar krigsmateriel kommit i blickpunkten. I utförsellagen infördes flera be- stämmelser i syfte att skärpa kontrollen. Enligt dess 14 & skall en revisor som har framfört anmärkning i revisionsberättelsen i fråga om de krigs- materielexporterande företagens efterlevnad av bestämmelserna i ut- försellagen sända en kopia av berättelsen till regeringen. Vid riksdags- behandlingen av regeringens lagförslag i denna del förordade utrikes- utskottet att utredningen skulle göra en vidare bedömning av revisorer- nas roll i kontrollarbetet.
Inte minst mot bakgrund av den allmänt restriktiva syn som känne- tecknar inställningen till krigsmaterielindustrins utlandssamverkan måste kontrollen vara effektiv. Enligt god revisionssed åligger det revi- sorer, som i sin granskningsverksamhet uppmärksammat uppenbara överträdelser, att informera företagsledningen om detta samt att, om skada uppkommit, göra anmärkning i revisionsberättelsen. Genom 1988 års lagstiftning har alltså företagsrevisorerna också ålagts att fästa regeringens uppmärksamhet på misstänkta överträdelser.
Bakom denna lagstadgade särskilda informationsplikt för revisorer ligger en önskan att deras nämnda åliggande skall bli mer uppmärk- sammat än som tidigare varit fallet. Utredningen anser att önskemålet i än högre grad skulle tillgodoses om revisorerna alltid delger regeringen sina revisionsberättelser, sålunda även när de inte innehåller anmärk— ningar av angivet slag. Utredningen föreslår därför att stadgandet i 14 & utförsellagen vidgas att avse en skyldighet för de där angivna revisorer- na att alltid sända in en kopia av berättelsen till regeringen.
Den som har fått regeringens tillstånd att tillverka eller sälja krigsma- teriel står under kontroll av KMI som myndighet. Någon motsvarande funktion för KMI finns inte enligt utförsellagen. Vid handläggningen av ärenden enligt den lagen är KMI ett beredningsorgan åt regeringen. Även om kontrollen av att utförsellagen efterlevs vilar på polis-, åkla- gar- och tullmyndigheterna bör det, som sägs i prop. 1987/88:154, s. 28
ll—SOU 1989:102
162 Övriga frågor sou 1989:102
och s. 47, vara en följd av tillståndsgivningen att regeringen kan få uppgifter om att givna tillstånd följs upp på det sätt som varit förutsatt när tillståndet lämnades. Utredningen utgår från att detta förhållande och KMI:s kontrollfunktion som myndighet sammantagna ger inspek- tionen befogenhet att företa den granskning KMI kan finna påkallad, varvid i förekommande fall också revisor kan anlitas.
9.4 Finansieringen av KMI:s verksamhet
Sedan KMI:s tillkomst 1935 — ursprungligen endast med uppgift att utöva tillsyn över tillverkningen — har dess verksamhet finansierats av industrin. Bestämmelsen finns nu i 8 åtillverkningslagen. Den som har tillstånd att tillverka krigsmateriel skall betala en avgift som regeringen bestämmer. Avgiften skall täcka kostnaderna för KMI:s organisation och verksamhet. Den påförs tillverkarna i förhållande till det fakturera- de värdet av såld krigsmateriel, oavsett om den har sålts inom eller utom landet.
I budgeten anslås ] 000 kr. för KMI:s verksamhet. Dess kostnader är för närvarande cirka 3,5 milj. kr. per år. Avgifter på 50—500 kr. utgår för utförseltillstånd och andra tillstånd enligt utförsellagen (19 och 20 55 utförselförordningen). Dessa avgifter, cirka 600 000 kr. om året, dras från de sammanlagda kostnaderna. Återstoden fördelas propor- tionellt mellan tillverkarna på sätt som nyss beskrivits. AB Bofors har t.ex. under senare år stått för ungefär hälften av de utdebiterade belop- pen. I sammanhanget kan nämnas att FFV, som tidigare inte omfattats av tillverkningslagen, inte har betalat någon avgift.
Vid en översyn våren 1987 av KMI:s verksamhet och organisation föreslog utredaren ( KMI-utredningen) att expeditionsavgifterna skulle bevaras, men att inspektionen i övrigt finansieras över statsbudgeten. Det framhölls att utvecklingen har förändrat arbetet inom KMI. Till- verkningskontrollen är inte längre den dominerande verksamheten, beredningen av ärenden enligt utförsellagen svarade våren 1987 för omkring tre fjärdedelar av arbetet. Det pekades också på att tillverkare som inte exporterar samt flera stora tillverkare med liten export bidrar , till att täcka kostnaderna även för beredningen av utförselärenden.
I prop. 1987/88:154 anfördes att den nuvarande ordningen borde bestå (s. 63). Utrikesutskottet, vars betänkande i denna del godtogs av riksdagen, fann inte anledning att föreslå någon ändring av finansie- ringsordningen. Utskottet ansåg likväl att regeringen borde överväga om det nuvarande uppbördssystemet är det mest ändamålsenliga (UU 1987/88:30, rskr. 331).
Det avgörande i frågan vem som skall betala KMI:s verksamhet är enligt utredningens mening att det inte får finnas utrymme för misstan- kar om att inspektionen inte är oväldig. Utredningen vill framhålla att
sou 1989:102 Övriga frågor 163
inspektionen har utomordentligt viktiga och med tiden utvidgade upp- gifter enligt utförsellagen. För närvarande kan endast cirka tio procent av arbetet hänföras till tillverkningslagen. KMI har fått förstärkta re- surser, ny organisation, nya rutiner och ökad stadga. Här kan nämnas den tidigare berörda nya ordningen vid samrådet med den rådgivande ; nämnden. Vidare har inspektionen utåtriktad verksamhet, bl.a. infor- mation till dem som är anställda i försvarsindustrin.
Även om inspektionens allt mer utvidgade uppgifter kan motivera ytterligare ökade anslag (jfr. KU 1987/88:40, s. 421) är kostnaderna blygsamma. Med hänsyn till vikten av såväl tillsynen som inspek- tionens mest omfattande uppgift, den grannlaga och från många syn- punkter politiskt känsliga beredningen av regeringens avgöranden i utförselärenden, anser utredningen att kostnaderna, till den del de måttliga expeditionsavgifterna inte förslår, i princip borde finansieras över budgeten.
164 SOU 1989:102
10 Specialmotivering
10.1 Förslaget till lag om ändring i utförsellagen
1 59 Första stycket, som anger lagens tillämpningsområde, kompletteras
med en hänvisning till bestämmelsen som gäller avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel.
5a3?
Genom bestämmelsen införs en skyldighet för envar med anknytning till Sverige att begära tillstånd innan ett avtal ingås med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel. Tillstånd meddelas av regeringen. Motivet för denna regel och de överväganden som bör ligga till grund vid prövningen har behandlats i avsnitt 7.1.
Bestämmelsen har avfattats i anslutning till 4 och 5 513”. Med någon utom riket förstås även här fysisk person med hemvist utom riket, juri- disk person som är bildad enligt lagen i en främmande stat samt främ- mande stat och myndighet i sådan stat.
Med utveckling förstås verksamhet för att t.ex. med hjälp av en kravspecifikation utforma tekniskt underlag för produktion av krigs- materiel. Det kan gälla såväl helt ny materiel som förbättring eller vida- reutveckling av krigsmateriel; smärre modifieringar som inte kan be- traktas som utveckling omfattas däremot inte av bestämmelsen. Den gäller inte heller för utveckling allmänt inom ett teknikområde utan inriktning på något som innefattas i krigsmaterielbegreppet.
I samarbetsbegreppet ligger att två eller flera parter ställer resurser till förfogande för att tillsammans utveckla eller tillverka en ny eller delvis ny produkt (komponent, delsystem eller annat) vilken är krigs- materiel. Som ett led i sådan samverkan kan ingå bl.a. licensupplåtel- 1 ser, överenskommelser om uppdelad produktion eller underleveran- 1 törskap. Bestämmelserna i utförsellagen avser inte import till Sverige 1 av krigsmateriel. Om ett samarbetsavtal ingås för att utomlands utveck- 1 la eller tillverka krigsmateriel uteslutande för det svenska försvarets 1 behov eller för att ingå i ett vapen eller vapensystem som tillverkas häri
SOU 1989 : 102 Specialmotivering 165
landet krävs inte något tillstånd, detta framgår av paragrafens andra mening.
På sätt som närmare berörts i avsnitt 7.1 kan samarbetsöverenskom— melser även innehålla avtalsbestämmelser om annan verksamhet som regleras i utförsellagen; ett tillstånd enligt denna paragraf ersätter inte i annat tillstånd som kan erfordras, t.ex. för licensupplåtelse, men kan kombineras med ett sådant tillstånd.
65
Avtal om gemensam utveckling eller tillverkning kan innefatta bestäm- melser av olika karaktär och skiftande varaktighet. Några av de vid tillståndsprövningen avgörande momenten är den materiel det gäller och vidareexportfrågor. På grund härav kan en regel om att ändringar eller tillägg till ett godkänt avtal på bl.a. dessa punkter förutsätter ett nytt tillstånd inte undvaras. En sådan bestämmelse har inarbetats i 6 9.
9a5
8 5 innehåller föreskrifter om olika slags underrättelse- och redovis— ningsskyldighet, i huvudsak för dem som omfattas av kontrollen enligt tillverkningslagen. I anslutning därtill finns möjligheter för regeringen att med stöd av 9 & i vissa fall förbjuda olika åtgärder.
Som framgår av avsnitt 7.1 föreslår utredningen en redovisningsskyl- dighet i fråga om avsikt att ingå avtal med någon utom riket om gemen- sam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel. Denna bestämmelse tas in i en ny paragraf, 9 a 9", och bör föranleda en jämkning av rubriken före 8 5.
Av ändringen följer att i den ordning som regeringen föreskriver åtgärder som syftar till ett avtal om gemensam utveckling eller tillverk- ning som är tillståndspliktigt enligt 5 a & skall redovisas till regeringen. Detta innebär en formalisering av det nuvarande informella samråd som regelmässigt sker med KMI. De uppgifter som skall lämnas är, förutom tilltänkt samarbetspart och samarbetsland, inriktningen av samverkan vad avser materielslag och eventuell export till tredje land.
Regeln har utformats i anslutning till 8 & första stycket 1 p. På grund av tillståndsplikten enligt 5 a & bör den enligt utredningens mening — till skillnad från vad som gäller uppgifter om marknadsföring —— inte förenas med någon sanktion eller förbudsmöjlighet. Uppgifterna, som i sekretesshänseende inte skiljer sig från andra uppgifter som lämnas enligt utförsellagen, ger emellertid en bild av utlandssamverkan samt kan ge KMI tillfälle att föra fram synpunkter t.ex. på om ett visst land kan godtas för utlandssamverkan eller inte.
Skyldigheten att redovisa enligt paragrafen gäller även om det har uppdragits åt någon annan att vidta åtgärder som syftar till ett till- ståndspliktigt avtal.
166 Specialmotivering SOU 1989 : 102
115
I anslutning till ett tillståndsbeslut rörande avtal om gemensam utveck- ling eller tillverkning kan anges förutsättningar för export från samar- betslandet. Det kan t.ex. gälla mottagarländer, tidsramar och kvantite- ter samt rapportering om export till tredje land. Ett tillståndsbeslut bör också kunna förenas med villkor samt med kontroll— och ordningsbe- stämmelser riktade till den som är tillståndspliktig.
Denna paragraf, som redan ger möjlighet att förena andra tillstånd enligt utförsellagen med villkor m.m., kompletteras på grund av det anförda med en hänvisning till 5 a å.
1259
Bestämmelserna i denna paragraf ger regeringen möjlighet att föreskri- va viss uppgiftsskyldighet för den som har tillstånd enligt 2 eller 4 å. Det är angeläget att regeringen fortlöpande också kan få uppgifter om hur den verksamhet som omfattas av ett tillstånd enligt 5 a å fortskrider. En regel om detta tas in sist i paragrafen.
145
Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 9.3. Revisorernas åliggande enligt 14 å är för närvarande inte straffsank- tionerat. Utredningen föreslår inte någon ändring på denna punkt.
16—18 55
För den som bryter mot annan sanktionerad regel i utförsellagen än 2 å finns ansvarsbestämmelser i 16— 19 åå.
Brott mot förbudet enligt 5 a å är att jämställa med underlåtenhet att iaktta t.ex. tillståndsplikten för vissa licensavtal i 4 å, 16å och 17 å, vilken senare innehåller en särskild straffskala för grova brott, bör där- för omfatta även överträdelse av 5 a å. Genom de nyss nämnda ansvars- bestämmelserna sanktioneras också överträdelse av 6 å. Flertalet av dei 17 å andra stycket angivna omständigheter som särskilt skall tas i beak- 1 tande vid bedömningen av om ett brott är att anse som grovt — verk- samhetens omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit 1 av särskilt allvarlig art — har giltighet även vid överträdelse av 5 a å 1 eller 6 å. 1
Den som bryter mot föreskrifter, villkor, kontroll- eller ordningsbe- ' stämmelser som har meddelats med stöd av 11 eller 12å eller därvid 1 lämnar oriktig uppgift kan dömas enligt 18 å. Som tidigare nämnts är redovisningsskyldigheten i 9 a å inte sanktionerad.
Specialmotivering
SOU 1989:102
10.2 Förslaget till lag om ändring i tillverkningslagen
] å andra stycket innehåller en hänvisning till utförsellagens reglering. Den kompletteras beträffande avtal med någon utom riket om att ge- mensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel.
167
SOU 1989:102
Reservation
Av Gunnel Jonäng
] . Om fonder för omställning till civil produktion Även om den internationella vapenhandeln nu är nedåtgående över- skrider nivån betydligt vad som kan anses behövas för länders legitima självförsvar och säkerhetsintressen. Detta tillsammans med vetskapen om att vapenköp sker på bekostnad av den ekonomiska och sociala utvecklingen i u-länderna bör mana varje land som exporterar vapen till en minskning av den totala vapennivån i världen. Detta är också en av de bärande tankarna i Sveriges internationella politik, sådan den framförts i FN, vid nedrustningskonferensen i Geneve och i liknande sammanhang.
I Europarådet ställde sig i september 1989 flertalet av de svenska partierna bakom långtgående krav på att medlemsstaterna bl.a. arbetar för minskad, bättre kontrollerad vapenexport till u-länderna. Ställ- ningstagandet i Europarådet måste omsättas i politisk handling på hemmaplan.
Enligt SIPRI skedde en snabb ökning av världshandeln med tyngre vapen särskilt under 1970-talet. Beträffande utvecklingen på sikt av vapenhandeln med tredje världen anses i SIPRI :s årsbok 1988 att ned- gången under 1980-talet inte längre kan betraktas som tillfällig. Jag delar utredningens uppfattning om de olika orsakerna till detta. Min syn på nedrustningssituationen i Europa och den allmänna utveckling- en av vapenhandeln leder emellertid mig till ett annat ställningstagande än utredningens när det gäller omställning till civil produktion.
Förutsättningarna för nedrustning har förändrats och förbättrats be- tydligt. Vi har fått det första kärnvapenavtalet — INF-avtalet. Det finns vidare anledning hysa stora förhoppningar om betydande nedskär- ningar även av de strategiska kärnvapnen och de konventionella styr- korna i Europa. En konvention beträffande kemiska vapen kan också snart bli en möjlighet.
Utvecklingen i Sovjetunionen pekar hån mot ett nytt förhållande mellan USA och Sovjetunionen som kan innebära nya möjligheter till fred, avspänning och stabilitet i världen.
Detta gör det troligt att 1990-talet kommer att innebära militär ned-
169
170 Reservation SOU 1989:102
rustning. Stormakterna behöver minska sina militära utgifter även av ekonomiska skäl. Enligt amerikanska analyser har Sovjetunionen re- dan påbörjat en nedrustning. I USA diskuteras också nedskärningar av försvarsutgifterna. Därmed blir militärindustriell omställning en viktig fråga för båda stormakterna. Detta sammantaget med det svenska för- svarets begränsade ekonomiska resurser och därmed svårigheter att starta nya utvecklingsprojekt inom försvarsindustrin innebär förändra- de förhållanden för industrin. Strukturrationaliseringar genom sam- manslagningar och nedläggningar kommer att ske, varsel har redan lagts.
Jag anser att staten har ett särskilt ansvar för de anställda inom för- svarsindustrin. Det räcker då inte att hänvisa till traditionella medel via arbetsmarknads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiken. De an- ställda skall inte behöva vara beroende av olika regeringars välvilja. De skall vara garanterade fortsatt arbete.
Detta bör ske med gemensamt ansvar från statens och berörda före- tags sida. I betänkandet Med sikte på nedrustning (SOU 1984:62) för utredaren Inga Thorsson fram olika förslag för att skapa ökad civil sysselsättning. Regeringen har dock icke vidtagit några åtgärder med anledning av de framförda förslagen, vilket är anmärkningsvärt.
Samhället bör — som utredaren föreslår — tillsammans med berörda företag utarbeta konkreta handlingsalternativ och skapa instrument för en stegvis genomförd omställning. Denna samverkan bör intensifieras. En intensivare satsning bör ske på offentlig civil teknikupphandling. Jag föreslår även att omställningsfonder inrättas som stöd för de före- tag och orter där exporten har stor betydelse. Viss procent på värdet av företagets krigsmaterielexport avsätts till fonderna. Statens ansvar ma- nifesteras genom ett kraftigt budgetanslag till desamma. På så sätt un- derlättas en positiv utveckling i de orter som är beroende av försvarsin- dustrin och där strukturrationaliseringar krävs.
2. Lagfästa kriterier för dispens från exportförbudet
I likhet med utredningsmajoriteten anser jag att ett lagfäst generellt förbud mot krigsmaterielexport samt en dispensbefogenhet för rege- ringen bäst tillgodoser intresset av en kontrollerad vapenhandel. Jag står också bakom utredningens bedömning att regleringen bör tillgodo- 1 se två syften, dels att göra regeringens ansvar tydligt, dels att så långt möjligt klarlägga förutsättningarna för att ge dispens. Det är därför 1 nödvändigt med riktlinjer till ledning för regeringens avgöranden i ut- '; förselärenden. '
Enligt min mening skulle emellertid syftet med regleringen i än högre grad tillgodoses om lagtexten utöver det generella förbudet också inne- 1 håller de två övergripande kriterier utredningen har föreslagit. Häri- genom får dessa kriterier en ökad tyngd. De skulle vidare på ett annat
171
SOU 1989:102 Reservation
sätt än som del av riktlinjerna vinna burspråk i den allmänna debatten och därigenom bidra till att hos bedömare inom och utom landet öka stadgan och trovärdigheten i den förda vapenexportpolitiken. Detta skulle också väl svara mot vad Europarådets parlamentariska försam- ling uttalade i september 1989. I resolution 928 framhålls sålunda att medlemsstaterna bör införliva allmänna kriterier för vapenexport i sin lagstiftning.
På grund av det anförda anser jag att de två övergripande kriterierna - dels att utlandssamverkan bedöms nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik —— bör tas in i utför- sellagen. Detta kan, som medborgarkommissionen har föreslagit, ske genom en ny bestämmelse som skall tillämpas inte endast i ärenden om tillstånd till utförsel utan även vid andra avgöranden enligt utförsella- gen. Förslaget medför att ett betydligt större ansvar än hittills läggs på regeringarna att behovspröva och kunna motivera den export som be- viljas.
3. Om en icke offentlig lista över möjliga sam verkansläna'er
Ett led i den genom 1988 års lagstiftning utbyggda regleringen och kontrollen av export och annan utlandssamverkan på krigsmateriel- området är att till undvikande av situationer som ger upphov till ifråga- satta avsteg från vapenexportpolitiken ge försvarsindustrins företag så klara regler som möjligt. Genom denna strävan, som fullföljs genom utredningens förslag att också reglera internationella samarbetsavtal, undviks inte minst debatter och påståenden som kan skada bilden av Sverige utomlands. Som ytterligare ett led i detta skulle det enligt min mening vara av värde med en icke offentlig lista över de länder med vilka sådan samverkan är möjlig. Den skulle, vid sidan av reglerna i 8 och 9 åå utförsellagen, främst tjäna till ledning när det gäller försvarsin- dustriföretagens marknadsföringsåtgärder utomlands.
En sådan lista skulle inte bara tjäna till ledning för företagens age- rande. Den skulle också minska risken för att Sverige försätts i utrikes- politiskt besvärliga situationer genom att regeringen först efter det att marknadsföringsåtgärder har inletts i ett land ställs inför frågan om utlandssamverkan kan tillåtas. Listan måste naturligen revideras med jämna mellanrum, ett arbete som knappast kan anses vara betungande. Det finns flera länder i Europa som tillämpar denna ordning.
På listan — som jag föreslår skall upprättas av regeringen efter sam- råd med den rådgivande nämnden -— bör, förutom de övriga nordiska länderna och de neutrala staterna i Europa, tas upp övriga nationer som i dagsläget uppfyller kraven för samverkan med Sverige på krigs- materielområdet.
172 Reservation SOU 1989:102
4. Finansieringen av KMI:s verksamhet
Majoriteten anser att kostnaderna, till den del de måttliga expeditions- avgifterna inte förslår, i princip borde finansieras över budgeten. Jag kan inte ansluta mig till denna uppfattning utan anser ett klarare ställ- ningstagande nödvändigt. Min grundinställning är att kostnaderna skall betalas av försvarsindustrin och ej av staten. Även om KMI är ett beredningsorgan åt regeringen så är det försvarsindustrins exportaffä- rer som bereds. Försvarsindustrin måste själv stå för kostnaderna för sin verksamhet.
Det får inte finnas misstankar om att inspektionen inte är oväldig. Därför skall finansieringen av KMI formellt ske över budgeten; kost- naderna uttages från försvarsindustrin i form av avgifter som täcker kostnaderna för KMI:s organisation och verksamhet.
Eftersom KMI:s verksamhet framför allt gäller utförselärenden an- ser jag att avgiften skall uttagas endast för krigsmateriel som säljs utom landet och ej som nu både utom och inom landet.
Avgiften skall således påföras tillverkarna i förhållande till det faktu- rerade värdet av såld krigsmateriel utom landet.
_.—_: ra- 7.:*;f=än”_'fé—_mmt wm— A:— n.
SOU 1989:102
Bilaga 1
' Utredningens direktiv
Utredning om krigsmaterielexporten Dir. 1988:41
Beslut vid regeringssammanträde 1988-06-22. Statsrådet Gradin anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna indu- stris export. Kommittén bör även utreda konsekvenserna av och villko- ren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet. Vidare bör kom- mittén pröva behovet av ändringar i nu gällande riktlinjer för krigsma- terielexporten och i förekommande fall formulera förslag till sådana förändringar.
Bakgrund
I prop. 1986/87:154 om totalförsvarets fortsatta utveckling inför 1987 års försvarsbeslut som antagits av riksdagen (FÖU 1986/87:11, rskr. 310) framhölls att en inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel är en för Sverige betydande säkerhetspoli- tisk tillgång. Den bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri utrikespolitik och att värna vårt land. Vidare framhölls att vi med en egen försvarsindustri kan förse försvarsmakten med materiel som är anpassad till våra speci- ella behov. För viss materiel är därtill kraven på sekretess så höga att anskaffning i utlandet är omöjlig eller olämplig. Det föreligger således en mycket bred politisk enighet om att Sveriges industriella förmåga att
173
174 Bilaga 1
SOU 1989:102
sammanhålla utveckling och tillverkning av kvalificerad försvarsmate- riel så långt möjligt bör bevaras.
Vid flera olika tillfällen har statsmakterna uttalat att export av krigs- materiel är nödvändig för att bevara väsentliga delar av svensk för- svarsindustri. Samtidigt talar andra utrikes- och neutralitetspolitiska ; överväganden för en restriktiv krigsmaterielexport. Exporten bör inte vara större än vad de säkerhetspolitiska behoven motiverar.
Liksom inom andra industrisektorer har försvarsindustrins utveck- lings- och produktionssamarbete med utlandet fått växande betydelse under senare år. Detta förhållande har bl.a. belysts i utredningsbetän- kandet (SOU 1987:8) Försvarsindustrins Utlandsverksamhet som lades fram i april 1987. Det internationella samarbetet innebär i ökande ut- sträckning långsiktiga och omfattande åtaganden. I flera fall har det befunnits motiverat att sådana åtaganden blir föremål för stöd och garantier genom avtal på regeringsnivå. Den svenska regeringen har under senare år ingått tre sådana överenskommelser (Memorandum of Understanding) med främmande regeringar.
Nu gällande riktlinjer för krigsmaterielexporten antogs av riksdagen år 1971 (prop. 1971 : 146, UU 21, rskr. 343) och bekräftades ånyo år 1982 (prop. 1981/82: 196, UU 26, rskr. 345). Iden proposition med förslag till ny lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. som nyligen anta- gits av riksdagen (prop. 1987/88:154, UU 30, rskr. 331) uttalas, att rikt- linjerna bör ges en mer restriktiv tillämpning. Det finns även skäl att förändra dem i restriktiv riktning. Utrikesutskottet har i sitt betänkande betonat vikten av en översyn av riktlinjerna. Den av regeringen i april 1987 tillsatta medborgarkommissionen för granskning av viss vapenex- port har i sin rapport (SOU l988:15) föreslagit två lagfästa kriterier för krigsmaterielexport. Enligt dessa bör export av krigsmateriel kunna tillåtas förutsatt att a) den bedöms nödvändig för att trygga en erforder- lig försörjning med materiel till det svenska försvaret, b) den är förenlig med principerna och målen för svensk utrikespolitik.
Utredningsuppdraget
Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att göra en grundlig analys av sambandet mellan bibehållandet av en inhemsk försvarsindustri, till stöd för vår säkerhetspolitik, och denna industris export. På basis av en sådan analys bör kommittén klarlägga de ekonomiska och statsfinansi- ella konsekvenserna av olika begränsningar av exporten jämfört med den nuvarande. Även effekterna av ett totalt avbrytande av krigsmate- rielexporten bör utredas.
En särskild expertgrupp skall samtidigt inkallas för att beräkna hur en vapenexport från Sverige påverkar försvarskostnaderna. Inte endast de rent företagsekonomiska effekterna av en svensk vapenexport bör tas med i bedömningen utan det bör även göras ett försök att belysa de
SOU 1989:102
samhällsekonomiska konsekvenserna i en vidare mening. 1 ett särskilt alternativ bör gruppen analysera konsekvenserna för de svenska för- svarskostnaderna av ett fullständigt avbrytande av den svenska krigs- materielexporten.
Dessa olika analyser skall tjäna som ett underlag för kommitténs bedömningar och slutsatser. Expertgruppen skall utarbeta en särskild rapport som skall biläggas kommitténs betänkande.
Kommittén bör företa en fördjupad granskning av vilken betydelse krigsmaterielexporten har för den svenska försvarsindustrins kompe- tens, kapacitet och konkurrenskraft och därigenom även för våra möj- ligheter att upprätthålla de av riksdagen fastlagda målen för vår säker- hetspolitik. Exportbehovet bör värderas från såväl ekonomiska och tekniska som allmänpolitiska utgångspunkter. Kommittén skall göra en bedömning av möjligheterna att ytterligare begränsa, eller helt av- bryta, den svenska krigsmaterielexporten.
Kommittén bör i detta sammanhang även studera frågan om omställ- ning till civil produktion inom den del av försvarsindustrin, som vid minskad export i fredstid inte skulle tas i anspråk för krigsmaterielpro- duktion. Härvid bör beaktas de förslag som framlagts av den interde- partementala arbetsgruppen för nedrustning och utveckling i dess rap- port ”En politik för nedrustning och utveckling” den 16 mars 1988.
I arbetet bör även ingå att från säkerhetspolitiska utgångspunkter studera krigsmaterielexportens sammansättning och geografiska för- delning. Kommittén bör härvid överväga huruvida exportbehovet med hänsyn till det svenska försvarets intressen är större eller mindre beträf- fande olika givna materielslag, resp. konsekvenserna av en begräns- ning av exporten till vissa länderregioner.
Arten och innebörden av det nuvarande svenska utlandsberoendet inom krigsmaterielsektorn bör ges en allsidig belysning. Om en mins- kad export kan förväntas leda till ett ökat beroende av direktimport av krigsmateriel, bör såväl de säkerhetspolitiska som ekonomiska och in- dustriella följderna härav studeras.
Kommittén bör ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om behovet av försvarsindustriellt utvecklings- och produktionssamarbete med ut- landet. Det är angeläget att kommittén dels studerar de långsiktiga följderna för svensk säkerhetspolitik av försvarsindustrins ökade inter- nationella engagemang, dels överväger vilka villkor som i framtiden bör gälla för sådana engagemang. Kommittén bör analysera erfarenhe- terna av de samarbetsavtal som den svenska försvarsindustrin ingått med utländsk part, huruvida sådana avtal regelmässigt bör underkastas regeringens prövning, samt vilka villkor som i så fall bör knytas till regeringens godkännande av dessa avtal, i synnerhet beträffande reex- portaspekterna.
Upplåtelser och överlåtelser av tillverkningsrätter liksom avtal med någon utom riket om att för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller
Bilaga I 175
176 Bilaga 1
SOU 1989:102 '
metod för framställning av sådan materiel är underkastade tillstånds- tvång enligt den nya lagen (l988:558) om förbud mot utförsel av krigs- , materiel, m.m. som träder i kraft den 1 juli i år. Utredningen bör övervä- ga huruvida även annan kunskapsöverföring, t.ex. i form av konsult- ' verksamhet eller systemkunnande inom krigsmaterielområdet, bör reg- leras.
Frågan om principerna och formerna för regeringsöverenskommel- ser till stöd för försvarsindustriellt samarbete bör också belysas i kom- mitténs arbete.
Eftersom klassificeringen av krigsmateriel har stor betydelse för va- penexportpolitiken, bör kommittén ha nära samråd med den särskilde utredare som jag senare idag kommer att föreslå skall tillsättas för att göra en översyn av klassificeringsbegreppet.
I enlighet med vad utrikesutskottet anfört i sitt betänkande 1987/ 88:30 bör kommittén se över arbetsformerna hos den rådgivande nämnden för krigsmaterielexportfrågor.
Kommitténs analys bör syfta till att ge underlag för en bedömning av om, och i så fall i vilka avseenden, riktlinjerna för svensk krigsmateriel- export bör förändras. Frågan om en eventuell lagreglering av riktlinjer- na bör också belysas. Om kommittén finner en förändring av riktlinjer- na vara befogad, bör den formulera förslag till sådana förändringar. ' Kommittén bör även företa en folkrättslig analys av neutralitetsregler som har relevans vid krigsmaterielexport.
Kommittén bör beakta utrikesutskottets betänkande 1987/88:30, ; medborgarkommissionens rapport, tidigare utredningar av relevans ' för arbetet samt regeringens direktiv (dir. 19845) till samtliga kommit- téer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Samråd bör ske med berörda myndigheter.
Kommittén bör slutföra sitt arbete senast den 1 oktober 1989. Den 1
särskilda expertgruppen för beräkning av den ekonomiska betydelsen av vapenexporten bör redovisa sitt arbete senast den 1 mars 1989.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regering- en bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om förbud mot in- och utförsel av krigsmateriel
att tillkalla en kommitté — omfattad av kommittéförordningen (19762119) — med högst sju ledamöter med uppgift att företa en sådan utredning som jag nyss sagt,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén,
samt att förordna om en särskild ekonomisk expertgrupp för kom- mittén.
SOU 1989:102 Bilaga 1 177
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till fördragandens överväganden och bifaller ' hennes hemställan. (Utrikesdepartementet)
12—SOU 1989:102
SOU 1989:102 179
Bilaga 2
1 Företagsekonomiska effekter av svensk
vapenexport
Rapport till 1988 års utredning om krigsmaterielexporten
Peter Jennergren Augusti 1989
SOU 1989:102
Innehåll 1 Inledning ........................................... 1.1 Om expertuppdraget ................................. 1.2 Disposition och avgränsningar ........................ 1.3 Försvarsindustrins sysselsättning, fakturering och export 1985-1987 .......................................... 2 Bidragsejfekten : Vapenexportens betydelse för upprätthål— landet av försvarsindustrin ............................ 2.1 Bakgrund ........................................... 2.2 Ett enkelt kalkylexempel på bidragseffekten ............ 2.3 Exportens bidrag 1985-1987 .......................... 2.4 Underleverantörer, prisdiskriminering och försvarsindu- striföretagens lönsamhet ............................. 2.5 Malpåsedrift och svacköverbryggning ................. 2.6 Omfattningen på industrin ........................... 2.7 Avslutning om bidragseffekten ........................ 3 Om möjligheter att upprätthålla försvarsindustrins kapacitet genom civil produktion ................................ 3.1 Tidigare undersökningar och den aktuella frågeställningen 3.2 Försvarsindustriella särdrag .......................... 3.3 Civil produktion i försvarsindustriföretagen ............ 3.4 Avslutning om civil produktion ....................... 4 Prisejfekten : Vapenexportens betydelse för FM V:s nota . . . 4.1 Inledning och kapitelöversikt ......................... 4.2 Priseffektens delar: Skalekonomi, inlärning och utslagning av FoU ............................................. 4.3 Styckkostnader vid olika serielängder .................. 4.4 Prissättning på export och FMV:s royalty .............. 4.5 En amerikansk undersökning av priseffekten vid vapenex- port ................................................ 4.6 Ett metodologiskt problem: Vad skulle ha hänt, om expor-
ten hade fallit bort? ..................................
183 183 183
186
188 188 190 194
196 198 199 202
204 204 205 208 21 1
213 213
215 218 220 222
223
181
182 Bilaga 2 SOU 1989:102
4.7 Svenska Freds- och Skiljedomsföreningens 300 miljoner . 226 4.8 Vapensystem där exporten kan reducera FMV:s nota . . . . 229 4.9 Avslutning om priseffekten ........................... 230 5 Om vapenexportens betydelse under kommande år ....... 233 5.1 Företagens beläggningssituation och exportberoende . . . . 233 5.2 Sammanfattning om företagens exportberoende ........ 238 5.3 Otillräckliga FMV-beställningar och omstrukturering av industrin ........................................... 239 5.4 Teknologiöverföring i stället för export ................ 240 6 Sammanfattning ..................................... 242 7 Summary ........................................... 244 Litteratur ................................................ 246
T abellbilaga ............................................. 249
SOU 1989:102
1 Inledning
1.1 Om expertuppdraget
Regeringen beslutade 88-06-22 tillsätta en kommitté för att ”analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export” (utredning om krigsmaterielexporten, Dir. l988z41, sid. 1). I kommitténs uppdrag ingår bl. a. att klarlägga de eko- nomiska konsekvenserna av olika begränsningar på krigsmaterielex- porten jämfört med de nuvarande. Frågan om omställning till civil produktion inom den del av försvarsindustrin, som vid minskad export i fredstid inte skulle tas i anspråk för krigsmaterielproduktion, bör även belysas. Detta är inte någon täckande sammanfattning av kommittédi- rektiven, bara ett omnämnande av några aspekter av kommitténs upp- drag som är relaterade till denna rapport.
Vid samma tillfälle beslutade regeringen även tillsätta en särskild expertgrupp. Därom sägs det i direktiven: '
”En särskild expertgrupp skall samtidigt inkallas för att beräkna hur en vapen- export från Sverige påverkar försvarskostnaderna. Inte endast de rent före- tagsekonomiska effekterna av en svensk vapenexport bör tas med i bedöm- ningen utan det bör även göras ett försök att belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna i en vidare mening. 1 ett särskilt alternativ bör gruppen ana- lysera konsekvenserna för de svenska försvarskostnaderna av ett fullständigt avbrytande av den svenska krigsmaterielexporten.”
”Dessa olika analyser skall tjäna som ett underlag för kommitténs bedöm- ningar och slutsatser. Expertgruppen skall utarbeta en särskild rapport som skall biläggas kommitténs betänkande” (Dir. 1988141, sid. 2-3).
Den särskilda expertgruppens arbete uppdelades senare i två delar, en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk. Således kommer två separata rapporter att tillställas kommittén. Detta är den företagseko- nomiska rapporten.
1.2 Disposition och avgränsningar
Denna rapport ska alltså belysa företagsekonomiska ejfekter av en svensk vapenexport. Med företagsekonomiska effekter avses effekter på de närmast berörda företagen. Dessa utgörs av den svenska inkö-
Bilaga 2 183
184 Bilaga 2
SOU 1989:102
pande organisationen, alltså FMV, och de svenska företag som levere- rar vapensystem. Diskussionen i rapporten är uppbyggd kring två före- tagsekonomiska effekter som kallas bidragseffekten och priseffekten. Bidragseffekten har att göra med att ett upprätthållande av försvarsin- dustrin i lämplig omfattning är en viktig säkerhetspolitisk angelägenhet för landet. Eftersom så är fallet, kan kostnaderna för att upprätthålla industrin betraktas som fasta ur landets synpunkt. Exportens betydelse är då att den ger ett täckningsbidrag, eller kortare uttryckt ett bidrag, till att betala dessa fasta kostnader. Priseffekten, däremot, har att göra med exportens effekt på de priser, som FMV måste betala vid upphandling- en av svenska vapensystem. Frågan är hur FMV:s nota påverkas av exporten. Exporten medför ju längre serie-r för olika system, och detta skulle i sin tur kunna medföra lägre priser för FMV och därigenom lägre kostnader för det svenska försvaret.
En vapenexport har givetvis inte bara de två nämnda effekterna, utan även andra, vidare ekonomiska effekter. Exempelvis skapar ex- porten arbetstillfällen. Den påverkar även betalningsbalansen. Dessa nu nämnda effekter anses emellertid som samhällsekonomiska, inte fö- retagsekonomiska, och behandlas därför inte här.
Denna rapport består av sex kapitel. Kapitel 2 handlar om bidragsef- fekten: Denna effekt motiveras och illustreras med ett enkelt exempel. Därefter presenteras en beräkning av krigs- och försvarsmaterielexpor- tens bidragseffekt för åren 1985-1987. Konklusionen är att bidragsef- fekten är mycket stor, vilket bara är ett annat sätt att säga att exporten är mycket viktig för bibehållandet av den svenska försvarsindustrin. Vissa möjliga invändningar mot bidragsberäkningen framförs också i kapitel 2.
Kapitel 3 diskuterar möjligheter att ersätta vapenexporten med civil verksamhet. Det är viktigt att skaffa ett bidrag till upprätthållande av försvarsindustrin, eftersom FMV:s beställningar inte räcker till för att belägga kapaciteterna. Det är i det sammanhanget intressant att under- söka i vilken utsträckning vapenexporten kan reduceras, genom att företagen i stället får ägna sig åt civil produktion. Här är slutsatsen att civil produktion endast i begränsad omfattning kan utgöra ett alterna- tiv till produktion av vapensystem för export, om man på lång sikt önskar upprätthålla den försvarsindustriella kompetensen.
Kapitel 4 handlar om priseffekten. Den illustreras först med ett kal- kylexempel. Kapitlet handlar därefter mest om olika typer av svårighe- ter, som man råkar in i vid försök att beräkna vapenexportens prisef- fekt. Någon egentlig kalkyl av priseffekten kan därför inte föreläggas. Detta är kanske inte så betydelsefullt, eftersom priseffekten rent princi- piellt är mindre väsentlig än bidragseffekten. Detta sista påstående dis- kuteras också i kapitlet. Kapitel 4 kommenterar även en beräkning av krigsmaterielexportens priseffekt, som publicerats av Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen.
us!—M sa'—mé»; 'mg'-. mm:—M.Mé ”
SOU 1989:102
Kapitel 5 diskuterar exportens roll för den svenska försvarsindustrin under kommande år: För varje företag görs ett försök att förutsäga, hur pass beroende av export företaget kommer att vara. Vidare pekas på ett par generella tendenser, som eventuellt kan komma att reducera expor- 1 tens omfattning. Kapitel 6 sammanfattar de viktigaste slutsatserna och ' resonemangen i rapporten. Tabeller finns sammanställda i en särskild bilaga efter den löpande texten.
Begreppet vapenexport används i rapporten synonymt med försvars- materielexport. Detta sistnämnda begrepp bör jämföras med begreppet krigsmaterielexport. Krigsmateriel är sådan materiel som bara får ex- porteras efter anmälan till Krigsmaterielinspektionen (KMI) och god- kännande av utrikeshandelsministern eller regeringen. Försvarsmateri- el, däremot, är all materiel som levereras till militära användare. För- svarsmateriel är således ett vidare, och mer diffust, begrepp än krigsma— teriel: All krigsmateriel är försvarsmateriel, men därutöver finns det en hel del försvarsmateriel som inte är krigsmateriel.
Parallellt med utredningen om krigsmaterielexporten arbetar utred- ningen om krigsmaterielbegreppet. Som en konsekvens av denna paral- lella utredning kan det ske ändringar i vad som definieras som krigsma- teriel. Således skulle viss materiel, som i dag är försvarsmateriel och får exporteras utan tillstånd, kunna omklassificeras som krigsmateriel. Emellertid är distinktionen mellan krigs- och försvarsmateriel inte sär- skilt intressant ur ekonomisk synpunkt, och därför kommer denna rap- port huvudsakligen att handla om exporten av försvarsmateriel. Be- greppet krigsmateriel kommer bara att användas vid de tillfällen då sådan materiel verkligen avses, i motsats till försvarsmateriel.
Med försvarsindustrin avses i rapporten de 15 medlemsföretagen i Sveriges Försvarsindustriförening. Dessa 15 företag finns förtecknadei tabell 1. Det bör påpekas, att det finns några mindre försvarsindustrifö- retag som står utanför Försvarsindustriföreningen. Vidare finns det givetvis ett ganska stort antal underleverantörer, men dessa räknas inte heller in i försvarsindustrin. Den definition av försvarsindustrin som används här är väsentligen den samma som i de tidigare utredningarna Ds I 1982:1 och SOU 1984:62.
Försvarsindustriföretagen ingår i ett mindre antal koncerner: SATT och Bofors Aerotronics är dotterföretag till Bofors, som i sin tur ingår i Nobel Industrier. Bofors har övertagit Philips Elektronikindustrier den 1 juli 1989. Det sistnämnda företaget har därvid bytt namn till Bofors Electronics AB. I denna rapport används dock det gamla namnet Phi- lips Elektronikindustrier. Saab Missiles, Saab Instruments och Saab Training Systems är dotterföretag till Saab-Scania Combitech, som i sin tur är ett dotterföretag till Saab-Scania. I denna sistnämnda kon- cern ingår även Saab Flygdivisionen. FFV Ordnance och FFV Aero- tech ingår i den statliga F FV-koncernen. Karlskronavarvet och Kock- ums Marine ingår i den likaledes statliga Celsius-koncernen. Hägg-
Bilaga 2
185
186 Bilaga 2
SOU 1989:102
lunds Vehicle är dotterföretag till AB Hägglund & Söner, som i sin tur är ett helägt dotterföretag till ASEA. Ericsson Radar Electronics och Volvo Flygmotor ingår, som det framgår av namnen, i Ericsson- och Volvokoncernerna. För en utförligare presentation av försvarsindu- strin hänvisas till en broschyr ”Fakta om försvarsindustrin” utgiven av Sveriges Försvarsindustriförening (januari 1989).
1.3 Försvarsindustrins sysselsättning, fakturering och export 1985-1987
1 förbindelse med denna rapport har viss information insamlats från försvarsindustriföretagen. Denna information sammanfattas i tabellbi- lagan. 1 tabellerna har uppgifterna för Bofors och FFV Ordnance upp- delats på divisioner. Flera av företagen har ombildats under senare år, och uppgifterna avser då föregångare till de i dag aktuella företagen.
Tabell 2 anger personalstyrkorna vid företagen under åren 1985- 1987, uppdelade på personal som sysslar med militär och civil verksam- het, och på kategorierna forsknings- och utvecklingspersonal (FoU- personal), produktionspersonal och övrig personal (exempelvis admi- nistrationspersonal). Personalstyrkorna har av vissa företag angivits som antal årsverk, av andra som medeltal årsanställda (eller någon liknande definition). Det kan således finnas vissa mindre skillnaderi de sätt på vilka företagen har svarat i tabell 2. Industrins totala personal var ca 32 400 år 1987. Av dessa sysslade ca 26 300 med militär verksam- het och ca 6 100 med civil. Det framgår av tabell 2 att detta är en ökning med ca 3 200 från 1985 till 1987, vad det gäller personal som sysslar med militär verksamhet. Detta är dock en viss överdrift, eftersom före- gångaren till Kockums Marine inte ingår i uppgifterna för 1985 och 1986. Vissa enskilda företag har haft en ganska stor ökning i personal med militär verksamhet. Detta gäller särskilt Ericsson Radar Electro- nics, grovkaliberdivisionen vid FFV Ordnance och Philips Elektronik- industrier. Även Bofors har haft en sådan ökning, dock spridd över alla tre divisionerna. För Bofors beror detta delvis på den stora ordern på haubits 77 till Indien. Personalökningen i FFV Ordnance samman- - hänger med stora exportorder på pansarskott och minor.
I tabell 3 anges företagens fakturering under samma tre är, uppdelad * på militär och civil. Med militär fakturering avses fakturering av för- svarsmateriel. Den militära faktureringen var tydligen ca 14 650 miljo- ' ner kr 1987 och den civila ca 4 600 miljoner. Industrins totala militära 1 och civila fakturering för 1985 och 1986 inkluderar inte Kockums Mari- 1' ne. Vissa företag har även här haft stora ökningar. Det gäller särskilt 1 pjäsdivisionen vid Bofors, vilket sammanhänger med den indiska or- 1 dem på haubits 77. Samma order förklarar också ökningen för ammu- 1 nitionsdivisionen mellan 1986 och 1987. De stora exportorderna på
SOU 1989:102
pansarskott och minor för grovkaliberdivisionen vid FFV Ordnance har dock inte hunnit ge fullt utslag i tabell 3. .
Tabell 4 ger information om försvarsindustrins export av krigs- och försvarsmateriel under samma tre år. För tydlighetens skull bör det påminnas om att ”krigs- och försvarsmateriel” inte är ett enda begrepp. Som det redan sagts i avsnitt 1.2, är all krigsmateriel också försvarsma- teriel, men därutöver finns det försvarsmateriel som inte är krigsmateri— el. Tabell 4 består därför av två delar, av vilka den ena avser exporten av krigsmateriel, den andra exporten av försvarsmateriel. Exporten uppdelas efter mottagarländer, i två kategorier: Norden och neutrala europeiska länder, och övriga länder. Dessa två kategorier summerar till den totala exporten. Som neutrala europeiska länder räknas Irland, Jugoslavien, Schweiz och Österrike (utöver Finland, som ingår i Nord- en). Som synes var den totala krigsmaterielexporten för de tre åren respektive 2 386, 3 043 och 4 729 miljoner kr. Motsvarande belopp för försvarsmaterielexporten var 3 698, 4 611 och 6 723 miljoner. Det är tydligt att försvarsmaterielexporten är en hel del större än krigsmateriel- exporten. Skillnaden beror främst på att en stor del av försvarselektro- niken inte klassas som krigsmateriel. Det samma gäller också för band- vagnar (tillverkas av Hägglunds). Siffrorna i tabell 4 ska i princip avse export direkt till utländsk kund. Företagen har med andra ord ombetts eliminera för leveranser inom försvarsindustrin för senare export. Nå- got eller några företag har dock inte följt denna instruktion. Det kan därför finnas viss dubbelräkning i tabell 4.
Tabell 5 visar krigs- och försvarsmaterielexportens andel i procent av företagens totala fakturering. För att bara ta ett exempel som förklaring på hur tabell 5 har konstruerats, så hade Volvo Flygmotor enligt tabell 4 en total försvarsmaterielexport 1985 på 51 miljoner. Företagets totala fakturering (militär plus civil) samma år var 1 385 miljoner (se tabell 3). Detta innebär att Volvo Flygmotors försvarsmaterielexport utgjorde 4% av den totala faktureringen år 1985, vilket också framgår av tabell 5 (efter avrundning till hela procenttal). Det är uppenbart att exportbero- endet varierar betydligt inom försvarsindustrin. Vissa företag har mycket stora exportandelar. Detta gäller särskilt för Bofors, FFV Ordnance, Ericsson Radar Electronics och Philips Elektronikindustrier. Dessa fyra har för övrigt under en längre tid varit mycket beroende av att kunna exportera (se Ds I 1982:1, sid. 206; för Ericssons del avser detta en föregångare till Ericsson Radar Electronics, som bildades 1988). Vissa andra företag har ganska obetydliga exportandelar (i synnerhet Saab Flygdivisionen, Karlskronavarvet, Volvo Flygmotor och FFV Aerotech).
Bilaga 2 187
188 Bilaga 2
SOU 1989:102
2 Bidragseffekten: Vapenexportens betydelse för upprätthållandet av försvarsindustrin
2.1 Bakgrund
Som det kommer att framgå av detta kapitel, är försvarsmaterielexpor- ten av stor betydelse för bevarandet av den svenska försvarsindustrin. Argumentationen i kapitlet är uppbyggd kring begreppet bidragseffekt. Häri ligger, att vapenexporten ger ett täckningsbidrag till vad som ur nationens synpunkt är en fast kostnad, nämligen kostnaden för att upprätthålla försvarsindustrin. Kort sagt är det nödvändigt med ett bidrag från exporten, eftersom FMV:s beställningar inte ger tillräcklig beläggning åt industrin. I detta inledande avsnitt ska denna tankegång förklaras något utförligare.
Grunden till bidragseffekten är att försvarsindustrin betraktas som en viktig nationell resurs. Det är med andra ord en viktig säkerhetspoli- tisk angelägenhet, att landet kan utveckla och tillverka moderna vapen- system. På denna punkt råder det ganska bred politisk enighet, något som kommit till uttryck i många sammanhang, däribland i olika utred- ningar (se exempelvis SOU 1987:9, sid. 103; FöU 1986/87:11, sid. 127; FMI 2000, sid. 71).
De omständigheter, som medför att försvarsindustrin ses som en vik- tig nationell resurs, är bl. a. följande: Viss produktionsberedskap måste finnas för att kunna framställa vapen och ammunition i akuta kris- och avspärrningssituationer. Särskilt gäller detta för ammunitionstillverk- ning: Den militära planeringen bygger på att de svenska ammunitions- tillverkarna genom s. k. K-produktion kan öka ammunitionslagren vid en krissituation (FMI 2000, sid. 74). För vissa vapensystem är kraven på sekretess så höga, att anskaffning från utlandet inte är möjlig. Särskilt gäller detta för signalspanings-, signalskydds- och motmedelsmateriel. Vidare finns det ett önskemål om ”egen försvarsprofil”, alltså system som är utvecklade för att kunna användas av värnpliktig personal ochi svensk terräng (FöU 1986/87:11, sid. 127). Exempelvis ska stridsflyg— plan kunna använda vägbaser och värnpliktig marktjänstpersonal (Flygind 88, sid. 11). Slutligen är det önskvärt att inom landet ha en kompetens att vidmakthålla försvarets olika vapensystem. Synpunkter
massa.; -=— m——.'V$—*' ww. varannan—asia” =
SOU 1989:102
som dessa leder till konklusionen, att det är nödvändigt att löpande upprätthålla en svensk försvarsindustri.
1 diskussioner om betydelsen av en inhemsk försvarsindustri är det ofta forsknings- och utvecklingskapaciteten (FoU-kapaciteten), som framhävs. Man önskar alltså särskilt värna om förmågan att inom lan- , det utveckla (snarare än producera) avancerade vapensystem. Det på- pekas ofta, att denna förmåga måste bevaras kontinuerligt: Om FoU- kapaciteten går förlorad inom något delområde, blir det omöjligt att senare återuppbygga vad som tappats (se exempelvis IVA 231, sid. 107; Prop. 1988/89:80, sid. 65). Det är FoU-personalen som bär upp indu- strins FoU-kapacitet. Det framgår av tabell 2 hur stor FoU-personalen är vid de olika företagen.
Man kan dock inte bortse från tillverkningssidan i bedömningar av omfattningen av den försvarsindustri, som ska upprätthållas. Det är nämligen meningslöst att försöka driva en FoU-verksamhet utan till— gång till en löpande produktion, därför att FoU-arbete hela tiden måste testas i en pågående produktionsprocess och för övrigt också delvis syftar till att modifiera och förbättra denna process.
Försvarsindustrin betraktas således som en viktig resurs, och dess kapacitet mäste upprätthållas genom fortlöpande drift. Härav följer, att försvarsindustrins upprätthållande i lämplig omfattning är att be- trakta som en fast kostnad, alltså en kostnad som nationen under alla omständigheter måste ta på sig, även om de egna vapeninköpen under någon delperiod inte skulle vara tillräckligt stora för att fylla kapacite- terna. Vad som är ”lämplig omfattning” bestäms bl. a. av kraven på vidmakthållande av försvarets olika vapensystem och planeringen för produktionsberedskap i krissituationer. Därutöver bestäms omfatt- ningen av tekniska faktorer: Försvarsindustriell verksamhet (liksom annan industriell verksamhet) kan inte drivas, om man inte når upp till viss minimal storlek. För att bara ta ett exempel, så är det inte menings- fullt att driva FoU-verksamhet för torpeder, om inte bemanningen på konstruktionskontoret når upp till en viss kritisk massa. Ifall ett land beslutar att upprätthålla en relativt heltäckande försvarsindustri (som i det svenska fallet), följer det alltså därav, att denna industri måste dri- vas i viss minimal storlek. Denna minimala storlek är numera normalt större än vad som kan beläggas med landets egna vapensystembeställ- ningar.
Vad som är ”lämplig omfattning” för den svenska försvarsindustrin kommer att diskuteras senare, i avsnitt 2.6. Här ska det bara fastslås, att FMV:s beställningar i vilket fall som helst är långt ifrån tillräckliga för att betala för upprätthållandet av de aktuella företagen. Ytterligare beläggning måste tillföras, för att företagen ska kunna överleva. Det är här som exporten av försvarsmateriel kommer in i bilden: Exporten ger ett täckningsbidrag, eller kortare uttryckt ett bidrag, till driften av för- svarsindustrin i önskvärd omfattning.
Bilaga 2 189
190 Bilaga 2 SOU 1989:102
Eftersom export av försvarsmateriel åtminstone från vissa håll har uppfattats som en politisk belastning, kan man ställa frågan om detär möjligt att på annat sätt skaffa motsvarande bidrag till försvarsindu— strins drift. En möjlighet, som ofta har nämnts i debatten, är civil pro- duktion. Försvarsindustriföretagen skulle alltså ha FMV:s beställning- ar som en basbeläggning och därutöver tillverka civila produkter för att nå upp till fullt kapacitetsutnyttjande, och för att överbrygga svackorna mellan FMV:s beställningar. Huruvida detta är realistiskt är en viktig fråga, som kommer att diskuteras närmare i kapitel 3. Tills vidare förut- sätts det, att möjligheten till civil produktion inte föreligger. Export äri så fall det enda sättet att tillföra den ytterligare beläggning (alltså ut- över FMV:s beställningar), som krävs för att försvarsindustrin ska kun- na upprätthållas.
Det sades nyss, att försvarsindustrins bibehållande i lämplig omfatt- ning kan ses som en fast kostnad ur landets synpunkt. Detta synsätt ska naturligtvis inte överdrivas: Ifall de finansiella konsekvenserna för sta- ten av att upprätthålla försvarsindustrin blir alltför betungande (exem- pelvis ifall exporten fullständigt elimineras på grund av konkurrens från andra vapenexporterande länder och industrin i det läget bara kan upprätthållas genom avsevärt större FMV-beställningar), då kommer man att uppge ambitionen att hålla sig med en inhemsk försvarsindustri (och då är det alltså inte längre tal om någon fast kostnad). För diskus- sionen i denna rapport är det dock en användbar approximation att försvarsindustrin representerar en fast kostnad för nationen, en kost- nad som kan täckas bl. a. genom bidrag från exporten.
I nästa avsnitt diskuteras bidragseffekten närmare, med utgångs- punkt i ett enkelt kalkylexempel. Därefter presenteras en beräkning av krigs- och försvarsmaterielexportens bidrag för åren 1985-1987 (avsnitt 2.3). I de följande avsnitten 2.4 - 2.6 dryftas ett antal möjliga invänd- ningar mot den föreslagna modellen för att beräkna exportens bidrags- effekt. Avsnitt 2.7 sammanfattar.
2.2 Ett enkelt kalkylexempel på bidragseffekten
Följande exempel är mycket enkelt och därigenom i olika avseenden orealistiskt. Dock illustrerar det vissa typiska förhållanden inom för- svarsindustriell produktion.
Företaget Försvarsmateriel AB tillverkar vapensystem i cykler på två år. Ett givet system utvecklas i FoU-avdelningen under år 1. Under år 2 serieproduceras systemet, för leverans både till FMV och till utländska köpare. Dessa cykler på två år överlappar varandra. Under ett givet år utvecklas alltså det system, som ska serieproduceras nästa är; samtidigt serieproduceras det system, som utvecklades i FoU-avdelningen förra året.
SOU 1989:102
Företagets FoU-avdelning omfattar 310 personer, med en genom- snittlig årlig lön på 355 000 penningenheter per år (i vad som här kallas lön ingår givetvis även sociala kostnader). Den totala lönekostnaden för FoU-avdelningen blir då 110 miljoner per år. Vidare uppstår det i FoU-avdelningen omkostnader på 10 miljoner per är, exempelvis för anskaffande av diverse material, som löpande förbrukas i FoU-arbetet. FoU-avdelningen använder sig av en anläggning (byggnad och utrust- ning) till ett värde av 20 miljoner. Denna anläggning avskrivs med 10% per år (alla avskrivningar antas motsvaras av reinvesteringar i takt med värdeminskningen).
Produktionsavdelningen sysselsätter 750 personer i direkt produk- tionsarbete, med en genomsnittlig årlig lön på 320 000 penningenheter, per år. Detta motsvarar en årlig lönekostnad på 240 miljoner för den direkta produktionspersonalen. Arbetstiden är 1 600 timmar per år och anställd. Det totala antalet tillgängliga arbetstimmar i produktionen är således 1 200 000.
Under ett givet år tillverkas ett vapensystem, som tar 20 000 timmar i direkt produktionsarbete per enhet. Den totala produktionen blir då 60 styck av det aktuella vapensystemet. Av denna produktion antas hälf— ten säljas till FMV, och hälften på export.
I produktionsavdelningen uppkommer vidare indirekta produk- tionskostnader på 100 miljoner per år, för personal som inte sysslar med direkt produktionsarbete (exempelvis lagerpersonal, kvalitetsin- spektörer, etc.). De indirekta produktionskostnaderna omfattar även sådana poster som belysning och uppvärmning. Produktionsavdel- ningen använder en byggnad, som har ett värde på 40 miljoner och avskrivs med S% per år. Vidare används maskinutrustning till ett värde på 50 miljoner. Denna utrustning avskrivs i takt med produktionen, med 80 000 per enhet tillverkad. I produktionen används diverse in- satsvaror, som köps in från underleverantörer. Dessa uppgår till 5 mil- joner per enhet.
I förbindelse med exportförsäljningen måste företaget påta sig ex- portmarknadsföringskostnader (provisioner till utländska represen- tanter, avlöning av försäljare, etc.). Dessa kostnader antas vara 1,8 mil- joner per enhet såld. Några särskilda marknadsföringskostnader vid försäljning till FMV antas inte uppkomma. Företagets centrala admi- nistration drar en årlig kostnad på 24 miljoner (till största delen löner).
Företagets kalkylränta är 10%. Denna ränta uttrycker således avkast— ningskravet på det nedlagda kapitalet, däribland ägarnas krav på nor- mal vinst.
Med utgångspunkt i dessa data kan man räkna ut företagets själv- kostnad för att producera 30 enheter för leverans till FMV och 30 enhe- ter för export (alla belopp är i miljoner):
Bilaga 2 191
192 Bilaga 2
SOU 1989:102
För år 1: 1. Lön till FoU-personal 110 2. Omkostnaderi FoU-avdelning 10 3. Avskrivning på FoU-anläggning 2 4. Administration 12 5. Ränta på kapital bundet i FoU-anläggning 2 136 För år 2: 6. Lön till produktionspersonal 240 7. Indirekta produktionskostnader 100 8. Avskrivning på byggnad 2 9. Avskrivning på maskinutrustning (60 x 0,08) 4,8 10. Insatsvaror (60 x 5) 300 l ]. Administration 12 12. Ränta på kapital bundet i prod.-anläggning 9 667,8
Självkostnaden för att producera 60 enheter blir alltså summan av de två årens kostnader (häri ingår inte marknadsföringskostnaderna för export). Därvid måste man dock beakta, att FoU-kostnaderna (alltså det första årets kostnader) upparbetas ett år före leveransåret. Således måste man räkna upp det första årets kostnader med 10% ränta (i exemp- let antas kostnaderna motsvaras av betalningsflöden vid årens slut). Självkostnaden för att producera 60 enheter över en två-årscykel med FoU första året och produktion andra året blir då 136 x 1,10 + 667,8 = 817,4 miljoner, eller 13,62 per enhet (efter avrundning). Eftersom pro- duktionen i Försvarsmateriel AB antas föregå i överlappande cykler på två år, där under ett givet år ett nytt vapensystem utvecklas i FoU- avdelningen, samtidigt som det föregående systemet tillverkas i pro- duktionsavdelningen, har administrationskostnaden på 24 miljoner per år för enkelhetens skull allokerats med hälften till FoU och hälften till produktion (se posterna 4 och 11 i den föregående uppställningen).
Antag nu att försäljning sker till självkostnadspris, både till FMV och på export. Detta betyder, att FMV får betala 13,62 miljoner per enhet. Priset till exportkunderna blir 13,62 + 1,8 = 15,42 miljoner per enhet (alltså Självkostnaden för att producera plus marknadsföringskostna- den per styck). I så fall kommer Försvarsmateriel AB att få full kost- nadstäckning för det aktuella vapensystemet, inklusive normal vinst. Självkostnaden 13,62 är nämligen framräknad på så vis, att om kostna- derna under år 1 och 2 motsvaras av betalningsflöden vid årens slut, och om kunderna betalar vid slutet av år 2, blir nuvärdet till 10% ränta över systemets två-åriga tillverkningscykel lika med noll. Det bortses alltså i exemplet från att det normalt förekommer förskott vid utveck- ling och produktion av vapensystem.
Försvarsmateriel AB betraktas som ett viktigt företag för den natio- nella säkerhetspolitiken, och dess drift bör därför upprätthållas i nuva- rande omfattning. Den nuvarande sysselsättningen på 310 personer i FoU-arbete och 750 personer i direkt produktionsarbete (och ytterliga—
SOU 1989:102
re personer i indirekt produktionsarbete och i företagets administra- tion) bör alltså inte reduceras. Detta betyder i synnerhet, att företagets totala lönekostnad blir en ur samhällets synpunkt fast kostnad, eftersom driften under alla omständigheter bör upprätthållas på säkerhetspoli- tiska grunder.
Man kan nu beräkna bidragseffekten av Försvarsmateriel AB:s ex- portförsäljning av det aktuella vapensystemet: Exportfaktureringen är 30 x 15,42 = 462,6 miljoner. Från detta belopp drar man kostnaden för exportmarknadsföring, 30x1,8 = 54 miljoner. Denna kostnad kan nämligen inte sägas avse någon ur nationell synpunkt väsentlig kapaci- tet eller resurs (några av de tillfrågade företagen har dock hävdat, att exportmarknadsföring är ett värdefullt sätt att uppsnappa idéer till nya produkter; därför borde möjligen inte hela exportmarknadsförings- kostnaden dras bort).
Det återstår därefter exportfaktureringens belopp minus marknads- föringskostnader, alltså 408,6 miljoner, som antas utgöra självkostna- den för att producera den exporterade materielen (i exemplet stämmer detta antagande, bortsett från en mindre avrundning). Från produk- tionskostnaden för exporten drar man därefter de poster, som inte in- går i den fasta kostnaden för att upprätthålla företagets kapacitet. Des- sa poster avser i första hand insatsvarorna: Betalningen för dessa går till Försvarsmateriel AB:s underleverantörer och bidrar därigenom inte till att bibehålla företagets kapacitet. Från produktionskostnaden för exporten drar man vidare den del av avskrivningarna, som motsvarar förslitning på utrustningen i takt med produktionen: De maskiner, som slits ner genom tillverkning för export, måste ju ersättas genom nyan- skaffningar utifrån.
De resterande posterna i produktionskostnaden kan däremot betrak- tas som förbundna med ett upprätthållande av företagets FoU- och produktionskapacitet. I det aktuella exemplet skulle man alltså från produktionskostnaden för exporten, 408,6 miljoner, dra kostnaden för exportens insatsvaror, 30 x 5 = 150 miljoner, och den del av avskriv- ningarna på produktionsavdelningens maskiner som orsakas av expor- ten, 30 x 0,08 = 2,4 miljoner. Exportens bidrag till upprätthållandet av Försvarsmateriel AB i år 2 blir således 408,6 - 150 - 2,4 = 256,2 miljo- ner. Detta är bidragseffekten.
Sammanfattningsvis, och som visat i exemplet, kan man beräkna exportens bidragseffekt, för ett givet företag och ett givet år, på följande vis: Man utgår från exportfaktureringen och drar bort kostnader för marknadsföring utomlands. Det belopp, som då återstår, antas utgöra Självkostnaden för att producera den materiel, som exporteras. Däri- från dras sedan kostnaden för de insatsvaror, som åtgår för exporten, och för den kvantitetsrörliga förslitning av maskiner och annan utrust- ning, som exporten förorsakar. Principen är att från exportfakturering- en avskilja alla de kostnadsposter, som inte har med upprätthållandet
13—SOU 1989:102
Bilaga 2 193
194 Bilaga 2
SOU 1989:102
av företagets fasta kapacitet att göra. Ett antal möjliga invändningar mot denna modell för att beräkna exportens bidragseffekt kommer att framföras'senare i detta kapitel.
2.3 Exportens bidrag 1985—1987
För att kunna beräkna vapenexportens bidrag till upprätthållandet av försvarsindustrin enligt den föregående modellen måste man alltså ha följande information: För varje aktuellt företag och år måste man för det första känna till det belopp, som fakturerats på export. Man måste vidare känna till marknadsföringskostnaden vid export, i procent av exportfaktureringen. Slutligen måste man ha information om kostna- den för insatsvaror och kvantitetsrörlig avskrivning, i procent av själv- kostnaden för produktionen.
Denna information har insamlats för de svenska försvarsindustrifö- retagen. Uppgifter om exportfakturering under åren 1985-1987 finns i tabell 4. Uppgifter om exportmarknadsföringskostnader, kostnader för insatsvaror och rörliga avskrivningar finns i tabell 6. Med hjälp av denna information kan man göra de bidragsberäkningar, som finns sammanställda i tabell 7. Dessa beräkningar är gjorda exakt som i det föregående exemplet. För att bara förtydliga en av dessa beräkningar, så kan man se i tabell 4 att den totala exporten av försvarsmateriel år 1987 för Ericsson Radar Electronics var 1 274 miljoner kr. Efter avdrag av en exportmarknadsföringskostnad på 9% av exportfaktureringen återstår 91% av detta belopp, alltså 1 159 miljoner. Detta belopp på 1 159 miljoner antas vara Självkostnaden för att producera den exporte- rade materielen. Av denna självkostnad avser 29% insatsvaror och 1% kvantitetsrörlig avskrivning. Efter avdrag av dessa två poster återstår 812 miljoner, som är försvarsmaterielexportens bidrag till upprätthål- landet av Ericsson Radar Electronics år 1987. Alla belopp i tabell 7 har avrundats tilljämna miljoner. Det bör understrykas att detär exportens bidrag till upprätthållandet av industrin i dess faktiska omfattning åren 1985-1987 som visas i tabellen.
Uppgifterna i tabell 6 är företagens egna upplysningar och har fram- tagits ur deras internredovisningar. De bygger därför på företagens egna definitioner och aggregeringsprinciper. Det kan mycket väl tän- kas, att definitionerna skiljer sig något från företag till företag. Detta kan dock inte sägas vara särskilt viktigt, eftersom avsikten här endast är att förelägga grova uppskattningar av exportens bidragseffekt. Att göra precisa beräkningar är mer komplicerat, men detta är inte något som är unikt för vapenexporten: Liknande komplikationer uppkommer i alla situationer där man försöker göra kalkyler baserade på kostnadsaggre- gat framtagna ur företags internredovisningar.
Åtskilliga av företagen har angivit den rörliga avskrivningen som
SOU 1989:102
”försumbar” och satt den till noll. I sådana fall har den dock ändå höjts till 1% i tabell 6, för att markera att åtminstone någon del av avskriv- ningarna i princip bör variera med omfattningen på produktionen. För övrigt bör ”produktion” inte förstås alltför bokstavligt. En del av ex- porten är nämligen inte fysisk materiel, utan utredningsuppdrag (på samma sätt som en viss del av leveranserna till FMV avser sådana uppdrag). Exempelvis kan den hittills effektuerade delen av Kockums Marines Australienorder väsentligen uppfattas som ett konsultupp- drag. Inte heller ska ”insatsvaror” uppfattas alltför bokstavligt. Dessa behöver nämligen inte alltid vara fysiska varor utan kan även vara tjänster (exempelvis konsulttjänster).
De uppgifter i tabell 6, som avser insatsvaror och kvantitetsrörlig avskrivning, har i de flesta fall beräknats på basis av den sammanlagda Självkostnaden (exklusive exportmarknadsföring) för hela fakturering- en av försvarsmateriel (inom Sverige och på export) under åren 1985- 1987. Det antas med andra ord, att exporten och de inhemska leveran- serna består av samma typ av materiel, med samma kostnadsstruktur. I ett par fall, där exporten är mer speciell i relation till företagets vanliga verksamhet, har denna princip dock frångåtts. I dessa fall avser uppgif- terna om insatsvaror och kvantitetsrörlig avskrivning enbart exportfak- tureringen och utgör alltså inte genomsnitt för hela faktureringen. De aktuella företagen är Kockums Marine, Karlskronavarvet, Saab Flyg- divisionen och FFV Aerotech. För de tre förstnämnda rör det sig till stor del om enstaka och ganska unika exportorder. För Kockums Mari- ne gäller det Australienordern (att denna till stor del är ett konsultupp- drag förklarar den låga insatsvaruprocenten i tabell 6).
Det kan noteras, att ränta på kapital bundet i insatsvaror under pro- duktion för export inte ingår i bidragsberäkningen som en avdragspost. Idet enkla exemplet i avsnitt 2.2 antogs de olika kostnaderna motsvaras av betalningsflöden vid årens slut. I så fall uppkommer ingen ränte- kostnad för insatsvaror avsedda för exportproduktion: I exemplet be- talas nämligen insatsvarorna samtidigt med att företaget får betalt för den levererade materielen. Detta antagande om samtidighet är ganska rimligt, eftersom produktion av försvarsmateriel normalt finansieras med förskott (både vid leveranser till FMV och vid export). Den kapi- talbindning i insatsvaror som uppkommer genom en exportorder upp- vägs alltså i princip av motsvarande förskott. Avdrag för kapital bundet i insatsvaror har därför inte gjorts i beräkningen av bidragen i tabell 7.
Det framgår av tabell 7, att försvarsmaterielexportens bidrag är 1987 var ca 3,8 miljarder kr. Detta belopp uttrycker den kostnadstäckning för försvarsindustrin som skulle ha bortfallit, ifall ingen export av för- svarsmateriel hade ägt rum det året. Innebörden av detta betydande belopp är att exporten är mycket viktig för industrin, eftersom FMV:s beställningar inte är tillräckliga för att fylla upp företagens kapaciteter. Försvarsindustrin i dess nuvarande omfattning skulle givetvis inte kun-
Bilaga 2 195
196 Bilaga 2 SOU 1989:102
na överleva ett bidragsbortfall i den storleken. Konsekvensen av ett totalstopp för försvarsmaterielexporten skulle därför bli en drastisk reduktion av industrin. Hela industrin skulle dock inte försvinna, efter- som exportberoendet varierar från företag till företag: Vissa företag med relativt obetydliga bidragsbelopp i tabell 7 skulle kunna överleva. Det ses också av tabell 7 att försvarsmaterielexportens bidrag har gått upp ganska kraftigt under åren 1985-1987: Exportens betydelse har alltså ökat.
Krigsmaterielexportens bidrag är 1987 var ca 2,6 miljarder kr. I de— batten om försvarsindustrins export har det föreslagits som en mellan- station på vägen mot ett totalförbud, att man borde begränsa krigsma- terielexporten till Norden och de neutrala europeiska staterna. Det kan ses av tabell 7 att en sådan åtgärd skulle ha orsakat ett bortfall av kostnadstäckning för industrin på ca 1,7 miljarder kr 1987. Om man med andra ord hade tillåtit all export av materiel, som är försvarsmate- riel men inte krigsmateriel, och av den krigsmateriel som enbart expor- teras till Norden och neutrala europeiska stater, men stoppat krigsma- terielexporten till övriga länder, skulle det ha inneburit en förlust av ett täckningsbidrag på 1,7 miljarder år 1987. Även detta är ett ganska an- senligt belopp. Slutsatsen är att det knappast heller är möjligt att kom- binera ett upprätthållande av den nuvarande försvarsindustrin med ett förbud mot att exportera krigsmateriel till andra länder än de nordiska och neutrala europeiska.
2.4 Underleverantörer, prisdiskriminering och försvarsindustriföretagens lönsamhet
Man kan rikta ett antal olika invändningar mot den kalkyl av vapenex- portens bidragseffekt som presenterades i föregående avsnitt. Först dis- kuteras tre invändningar som skulle kunna gå ut på att det framräknade bidraget är en under- eller överskattning och således inte rättvisande.
Kostnaderna för den exporterade materielens insatsvaror har dragits bort fullt ut vid den föregående bidragsberäkningen. Detta medför en underskattning av bidraget: Insatsvarorna levereras till någon del från andra företag i den grupp på 15 som utgör försvarsindustrin. Som redan nämnts i avsnitt 1.3, gäller uppgifterna i tabell 4 i princip bara export direkt till utländsk kund, inte leveranser till annat företag inom för- svarsindustrin för efterföljande export från detta andra företag. Men detta innebär att någon del av kostnaden för insatsvarorna faktiskt borde räknas in i exportens bidrag till upprätthållande av industrin. Med användande av Försvarsindustriföreningens broschyr ”Fakta om försvarsindustrin” (sid. 18) kan den indirekta försvarsmaterielexporten (alltså leveranser som inflyter i andra företags export) uppskattas till ca 300 miljoner år 1987, vilket innebär att denna felkälla måste vara gans-
SOU 1989:102
ka begränsad. Därutöver kan insatsvaror levereras från företag, som är säkerhetspolitiskt betydelsefulla, även om de inte ingår i försvarsindu- strin såsom den har avgränsats i denna rapport. Betalningen för insats- varor kan därför bidra till att upprätthålla dessa övriga, säkerhetspoli- tiskt betydelsefulla företag. Alltså skulle det framräknade bidraget kun- na vara en underskattning.
Det har vidare förutsatts att exportfaktureringen minus exportens marknadsföringskostnad utgör Självkostnaden för att producera den exporterade materielen, som i kalkylexemplet i avsnitt 2.2. Dock behö- ver det inte förhålla sig så, ifall ett exporterande företag prisdiskrimine- rar mellan FMV och de utländska kunderna. I vissa situationer skulle man kunna förmoda, att exportkunder får lägre priser än FMV. I så fall utgör det framräknade bidraget en överskattning. Prissättning på ex-- port diskuteras utförligare senare i rapporten, i avsnitt 4.4.
Den nämnda förutsättningen, att exportfaktureringen minus expor- tens marknadsföringskostnad utgör Självkostnaden för produktion av den exporterade materielen, är ej heller uppfylld, om exporten ger upp— hov till ”övervinster” som sedan försvinner ut ur företagen i form av mycket stora utdelningar till aktieägarna. I så fall skulle det kunna föreligga ännu en källa till överskattning av exportens bidragseffekt. Detta förefaller dock inte att vara någon allvarlig felkälla, eftersom det knappast förekommit några särskilt betydelsefulla ”övervinster” inom försvarsindustrin på senare år. För att styrka detta påstående kan man hänvisa till Affärsvärlden, som löpande analyserar och kommenterar svenska företag, inklusive företag i försvarsindustrin. Om industrin som helhet sägs det: ”Bolagen går, med något undantag, hyfsat” (Af- färsvärlden 88-11-16, sid. 17). Följande sägs om Bofors: ”Lönsamhets- mässigt är Bofors en besvikelse ...” (Affärsvärlden 88-11-02, sid. 77). Om FFV: ”Aerotech har haft en hygglig vinstutveckling de senaste åren Affärsområdet Ordnance (försvarsprodukter) har gått knackigt men är nu på väg tillbaka” (Affärsvärlden 88-12-14, sid. 42). Om Volvo Flyg- motor: ”... hygglig om än inte helt tillfredsställande avkastning på kapi- talet” (Affärsvärlden 89-03-15, sid. 69). Flera av företagen har gått med förlust vissa år (Saab Flygdivisionen, Karlskronavarvet, Ericsson Ra- dar Electronics och Philips Elektronikindustrier). Några av de mindre företagen har däremot antagligen varit ganska lönsamma.
En annan möjlig invändning mot kalkylen nämndes redan i föregå- ende avsnitt: Den bygger på data ur företagens internredovisningar och därmed på kostnadsdefinitioner som inte är likformiga från företag till företag. Det kan naturligtvis för övrigt även förekomma fel i dessa data.
På grund av dessa (och ytterligare andra) möjliga invändningar bör de nämnda beloppen (3,8 miljarder kr för försvarsmaterielexportens bidrag är 1987 och 2,6 miljarder för krigsmaterielexportens bidrag sam- ma år) således endast uppfattas som angivelser av storleksordningar, inte som resultat av exakta beräkningar.
Bilaga 2 197
198 Bilaga 2 SOU 1989:102
2.5 Malpåsedrift och svacköverbryggning
Härnäst ska två invändningar av mer principiell natur mot den före- slagna kalkylmodellen för att beräkna vapenexportens bidragseffekt diskuteras. För det första får inte det framräknade bidraget tolkas på så vis, att man kan betala det som ett kontant tillskott till försvarsindustrin och på så vis köpa sig fri från att exportera. Kalkylen i avsnitt 2.3 tyder på att försvarsmaterielexportens bidrag till upprätthållandet av den svenska försvarsindustrin i dess nuvarande omfattning ligger i storleks- ordningen 3,8 miljarder kr (detta belopp avser år 1987). Eftersom för- svarsmaterielexporten kan uppfattas som obehaglig, skulle man kunna komma på idén att förbjuda sådan export och i stället ge ett tillskott på ca 3,8 miljarder kr till industrin. Intentionen skulle således vara att upprätthålla industrin utan export (det bortses här från att detta under alla omständigheter är orealistiskt på grund av beloppets storlek). Det- ta skulle dock inte vara möjligt: Åtminstone för vissa företags vidkom— mande skulle ett sådant förslag nämligen innebära en delvis malpåse- drift: FoU-personalen skulle betalas för att delvis syssla med fiktiva utredningsuppdrag, produktionspersonalen för ett delvis syssla med mycket överdrivet maskinunderhåll etc. Med den typen av drift kan man emellertid inte motivera och hålla kvar skickliga konstruktörer, tekniker och maskinarbetare, och företagen skulle till sist få nedläggas.
Det framräknade beloppet i storleksordningen 3,8 miljarder kr ut- trycker dock vilket täckningsbidrag som skulle behöva skaffas genom annan, meningsfull verksamhet, ifall exporten förbjuds. Sådan annan, meningsfull verksamhet skulle kunna vara avsevärt större produktion för det svenska försvaret, eller civil produktion som varvas med den militära. Som kommer att framgå av kapitel 3 är det dock för flertalet företag i försvarsindustrin svårt att på lång sikt upprätthålla en militär produktionskapacitet genom delvis civil tillverkning. För att vara full- ständigt tydlig vad det gäller distinktionen mellan krigs- och försvars- materiel bör en anmärkning tillfogas här: Ett förbud mot all försvars- materielexport skulle kunna genomföras genom att all försvarsmateriel som i dag inte är krigsmateriel omklassificeras som krigsmateriel, var- efter hela krigsmaterielexporten förbjuds (det är ju bara krigsmateriel- exporten som är underlagd restriktioner).
Den andra mer principiella invändningen mot den föreslagna kal- kylmodellen för att beräkna försvarsmaterielexportens bidrag är föl- jande: Det framräknade bidraget ska inte förstås på så vis, att varje enskilt företag i branschen genom sin export skaffar sig ett täckningsbi- drag, som är mer eller mindre konstant (i varje fall i procent av omsätt- ningen) från år till år. Snarare förhåller det sig så, att exportens betydel- se (alltså bidragets storlek) varierar över tiden. FMV:s beställningar kommer nämligen ojämnt. Under vissa år kan FMV:s order ge god beläggning, under andra är dålig beläggning. Exportens betydelse är
SOU 1989:102
då, att den utjämnar de beläggningssvackor, som uppstår mellan FMV:s order. Från försvarsindustrins sida har det påpekats, att detta är en mycket viktig anledning till export: Svackorna mellan FMV:s order kan vara djupa, och utan exportmöjligheter skulle vissa företag inte kunna överleva dessa mellanperioder.
Exempelvis hade pjäsdivisionen vid Bofors från 1977 (då utveckling- en av haubits 77 hade avslutats) till 1986 inget större utvecklingsupp— drag för det svenska försvaret. Under den perioden upprätthölls ut- vecklingskompetensen genom anpassning och vidareutveckling av ti- digare framtagna system för export. På samma sätt har större delen av pjästillverkningen under 80-talet varit för export. I robotdivisionen uppstod det en svacka mellan de svenska leveranserna av robot 70 och pansarvärnsrobot 56 Bill, och denna svacka överbryggades med export av robot 70.
Vidare tillverkar Saab Missiles robot 15 för export mellan leveranser- na av delserier av samma system till FMV. I svackan mellan radarvar- nare för jakt-Viggen och för JAS-planet sysslar SATT med luftvärns- uppdateringar för export. Mellan svenska leveranser av siktessystem arbetar Bofors Aerotronics med sådana system för utländska kunder. Samma företag överbryggar också svackan mellan radioutrustning för den sista Viggen-versionen och J AS-planet med export av sådan utrust- ning. Mellan leveranserna av radarsystemen PS-70 Giraffe och PS-90 har Ericsson tillverkat Giraffe-system för export.
2.6 Omfattningen på industrin
Bidragseffekten mäter alltså exportens betydelse för att upprätthålla försvarsindustrin. En mycket viktig fråga i sammanhanget är dock i vilken omfattning industrin ska upprätthållas. I avsnitt 2.1 sades det bara att industrins upprätthållande ”i lämplig omfattning” är att be- trakta som en ur landets synpunkt fast kostnad. Men vad ska menas med ”i lämplig omfattning”?
Svaret på den frågan inverkar direkt på bidragsberäkningen. Antag att ett visst företag för närvarande är större än vad som egentligen är nödvändigt eller önskvärt på säkerhetspolitiska grunder. I så fall är ett upprätthållande av hela det företaget, i dess nuvarande storlek, inte att betrakta som en fast kostnad för landet: Det nationella intresset avser bara den minsta storlek som företaget måste ha för att kunna uppfylla de säkerhetspolitiska krav som ställs. Det bidrag från exporten för det aktuella företaget som framräknades i tabell 7 blir då en överskattning: Det avser nämligen den storlek som företaget faktiskt hade, inte den storlek som är tillräcklig ur säkerhetspolitisk synpunkt.
Här bör det omedelbart påpekas, att det finns många orsaker till att ett försvarsindustriföretag drivs i större skala än vad som är nödvändigt
Bilaga 2 199
200 Bilaga 2
SOU l9892102
för landets säkerhet. Alla företag har egna motiv när det gäller expan- sion och minskning, och det finns ingen anledning att förmoda att ett företag atltomatiskt väljer den storlek, som är önskvärd ur mer övergri- pande, nationell synpunkt. I förbindelse med försvarsmaterielexporten kan det dock finnas en delvis säkerhetspolitisk grund till att ett företag är större än vad som krävs för landets säkerhet: För att kunna överleva, måste företaget exportera (eftersom FMV:s beställningar inte är till- räckliga som beläggning). Men för att överhuvudtaget kunna exportera måste företaget periodvis exportera mer än vad som behövs enbart för att bibehålla den ur landets synpunkt önskade kapaciteten. Anledning- en till detta är, att en exportorder normalt måste effektueras ganska snabbt, när den väl kommer. Exportkunder låter med andra ord inte vänta på sig utan kräver skyndsam leverans. Detta kan leda till att företaget expanderar under perioder av stora exportorder. Exempelvis har Bofors och FFV Ordnance expanderat under senare år, som en följd av stora exportorder, som det redan har nämnts i avsnitt 1.3.
I avsnitt 2.3 visades det, att försvarsmaterielexporten år 1987 gav ett bidrag i storleksordningen 3,8 miljarder till upprätthållandet av för- svarsindustrin. Men det bidraget avsåg alltså industrin iden omfattning som den faktiskt hade, inte nödvändigtvis den omfattning som skulle vara tillräcklig för landets säkerhetspolitik. Den fasta kostnad som na- tionen tar på sig för att driva en inhemsk försvarsindustri avser kanske en mindre industri än den som faktiskt existerade det året. I så fall är beloppet 3,8 miljarder en överskattning av exportens bidragseffekt.
Frågan är alltså: Hur stor måste försvarsindustrin vara, för att kunna uppfylla de säkerhetspolitiska krav som ställs på den? Det har givetvis inte varit möjligt att utreda den frågeställningen i förbindelse med den- na rapport, men några synpunkter kan ändå framföras.
För det första finns det restriktioner på viss kritisk massa inom varje systemområde, ifall framtagning av avancerade vapensystem överhu- vudtaget ska vara meningsfull. Detta nämndes redan i avsnitt 2.1, och torpeder togs som exempel: Ett konstruktionskontor för torpeder mås- te komma upp på viss minsta bemanning för att täcka alla erforderliga specialistkompetenser. Problemet är bara att bestämma dessa minsta bemanningar. Man finner inte mycket vägledning i litteraturen. Det framgår dock av intervjuer med europeiska och nordamerikanska flyg- industriföretag, som rapporterats i Hartley 1983, sid. 109, att en utveck- lingspersonal på 1 000 personer och en samlad företagsstorlek på 8 000 skulle vara ett minimum för tillverkning av stridsflygplan. Detta är större än Saab Flygdivisionen, som 1987 hade en total personalstyrka på ca 5 900 (om man summerar de militära och civila verksamheterna; se tabell 2). Den militära utvecklingspersonalen vid Saab Flygdivisio- nen var ca 1 400 samma år, vilket är i samma storleksordning som den angivna minimala bemanningen på 1 000 personer. Vidare skulle det krävas en samlad företagsstorlek på 500-1 000 personer för att utveckla
SOU 1989:102
och tillverka taktiska robotar (Hartley 1983, sid. 191). Detta kan jämfö- ras med robotdivisionen vid Bofors, som 1987 hade en personal på ca 800, och Saab Missiles, vars personal var ca 550. En annan omständig- het sätter också restriktioner på de enskilda företagens storlekar, nämli- gen planeringen för produktionsberedskap i krislägen.
För det andra hade den svenska försvarsindustrin för 10 år sedan ungefär samma storlek som i dag. Enligt FOA C 10200-M5, sid. 107, var den totala sysselsättningen med försvarsmateriel 1978 ca 26 200 års- verk. I Ds I 1982:1, sid. 52, uppges den militära sysselsättningen inom försvarsindustrin år 1980 ha varit 24 200. Dessa tal kan jämföras med motsvarande tal för 1987, som är ca 26 300 (se tabell 2). Ifall försvarsin- dustrin den gången hade varit alltför stor för landets behov, skulle det ha funnits möjligheter att reducera den. Någon sådan reduktion har dock inte skett. Tvärtemot ligger industrin kvar på ungefär samma stor- lek som den gången. Med utgångspunkt i sådana samhälleliga ”revea- led preferences” skulle man kunna konkludera att industrins nuvaran— de omfattning är ganska rimlig för landets säkerhetspolitiska behov.
För det tredje har l984 års försvarskommitté uttalat, att den inte kunde finna något betydande materielområde där det med utgångs- punkt från försvarets långsiktiga behov finns onödig industriell kom- petens. Dock finns det områden där kapaciteterna behöver anpassas till försvarets behov av materiel och till rimliga exportantaganden (SOU l987z9, sid. 105).
De sista två synpunkterna tyder väl närmast på att försvarsindustrin för närvarande är ungefär så stor som det behövs för landet (eller i varje fall kommer att bli det, efter det att Bofors och grovkaliberdivisionen vid FFV Ordnance har reducerat personalen efter avvecklingen av de nuvarande stora exportorderna). Mot ett sådant påstående kan man dock invända, att det under det sista året har förts en ganska ihärdig debatt som går ut på att försvarsindustrin behöver strukturrationalise- ras, vilket bl. a. betyder minskas i omfattning.
Sammanfattningsvis är det i avsnitt 2.3 framräknade bidraget från försvarsmaterielexporten på 3,8 miljarder kr år 1987 möjligen alltför stort, eftersom det avser den omfattning som industrin faktiskt hade, inte den omfattning som skulle vara tillräcklig för landets säkerhetspo- litik. En alternativ beräkning har därför gjorts, där vissa företag helt enkelt har eliminerats. Dessa är pjäsdivisionen vid Bofors, grovkaliber- divisionen vid FFV Ordnance och Philips Elektronikindustrier. Detta ska givetvis inte uppfattas som ett förslag till hur industrin lämpligen borde rationaliseras eller som ett uttalande om att det just är dessa tre divisioner/företag, som eventuellt är överfIödiga. Å andra sidan är dessa tre heller inte helt tillfälligt valda, eftersom det i affärspressen har nämnts att en svensk pjästillverkning möjligen inte kommer att kunna överleva och att det föreligger överlappningar och potentiella samord- ningsvinster inom områdena ammunition och elektronik (se exempel-
Bilaga 2 201
202 Bilaga 2 SOU 1989:102
vis Veckans Affärer 89-03-09, sid. 56-63). Exportens bidrag har alltså även beräknats för en reducerad industri, vilket innebär en industri utan de tre nämnda företagen men där övriga företag antas ha samma storlek och export som tidigare. Denna räkneövning är enbart tänkt som en illustration av storleksordningen på exportens bidrag för en reducerad försvarsindustri. Resultaten står till sist i tabell 7. Det fram- går där, att den totala försvarsmaterielexportens bidrag för 1987 i så fall blir i storleksordningen 2,5 miljarder. Krigsmaterielexportens bidrag samma år blir då ca 1,4 miljarder. Även här rör det sig om betydande belopp. Slutsatsen blir att exporten är viktig även för att upprätthålla en försvarsindustri av mindre omfattning än dagens.
2.7 Avslutning om bidragseffekten
Direktiven till utredningen om krigsmaterielexporten talar om ”sam- bandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export”, som det redan har nämnts i avsnitt 1.1. Det är precis det sambandet, som har diskuterats i detta kapitel. Utgångspunkten var att försvarsindustrin är av säkerhetspolitisk betydelse och därför bör bibehållas. Därigenom kan kostnaden för att bibehålla industrin i lämplig omfattning uppfattas som en fast kostnad för landet. Men detta förutsätter att det kan skaffas beläggning för att betala för driften av industrin (i annat fall kommer nämligen vissa företag att avvecklas). FMV:s beställningar är otillräckliga för att säkra företagens överlev- nad, och därför behövs exporten som ett komplement. Det är detta som är sambandet mellan en fortsatt livskraftig försvarsindustri och dess export.
I kapitlet har det gjorts ett försök att kvantifiera exportens betydelse för industrins upprätthållande: Betydelsen uttrycks av exportens bi- dragseffekt. Det ligger i det begreppet, att exporten ger ett täckningsbi- drag till industrins bibehållande. Det bidraget beräknades i avsnitt 2.3 till ca 3,8 miljarder kr för hela försvarsmaterielexporten år 1987. Ifall krigsmaterielexport endast tilläts till Norden och neutrala europeiska stater, skulle 1,7 miljarder av dessa 3,8 falla bort. Dessa betydande belopp säger egentligen inget annat än att exporten är mycket viktig, ifall försvarsindustrin ska kunna överleva. Samtidigt bör det framhål- las, att alla företag inom industrin inte är lika exportberoende. Vissa av dem kan förmodligen överleva med förhållandevis begränsad export eller rentav utan någon export alls, något som i och för sig framgår av tabell 5 (företagens exportandelar av den totala faktureringen) och som kommer att diskuteras vidare i kapitel 5.
Direktiven till den särskilda expertgruppen säger att i ett särskilt alternativ bör konsekvenserna av ett fullständigt avbrytande av krigs- materielexporten analyseras. Den analysen finns i detta kapitel, till den
SOU 1989:102
del som dessa konsekvenser avser försvarsindustrin. Ett totalt stopp för krigsmaterielexporten skulle leda till ett bortfall av ett täckningsbidrag i storleksordningen 2,6 miljarder kr (gäller är 1987). Industrin i sin nuvarande form skulle knappast klara ett sådant bortfall utan skulle krympa. Exakt vilken industriell struktur som skulle bli resultatet kan dock inte anges här.
Det har framgått av kapitlet att det finns vissa reservationer till de framräknade bidragen: Bidraget 3,8 miljarder kr från försvarsmateriel- exporten 1987 skulle inte kunna betalas ut till industrin i stället för export, eftersom det skulle innebära delvis malpåsedrift och på lång sikt avveckling av viktiga kompetenser. Vidare missar bidragsberäk— ningen den omständigheten, att exporten inte ger ett jämnt bidrag år efter år till de enskilda företagen, utan att det snarare är tal om att överbrygga svackorna mellan FMV:s beställningar. Slutligen lider be- loppet 3,8 miljarder kr i bidrag från vapenexporten till upprätthållande av försvarsindustrin under 1987 av den svagheten, att det avser indu- strin i den omfattning som den faktiskt hade det året, inte nödvändigt— vis den omfattning som skulle vara tillräcklig för landets säkerhetspoli- tik. Vad som bör menas med ”tillräcklig för landets säkerhetspolitik” kan inte fastställas inom ramarna för denna rapport, men en alternativ beräkning i avsnitt 2.6 för en mindre industri tyder på att exportens bidrag under alla omständigheter är stort.
Här ska det till sist bara tillfogas, att bidragseffekten också är viktig för andra, medelstora länder. Således har det påpekats i den internatio- nella litteraturen att länder som England och Frankrike också måste skaffa sig bidrag till upprätthållande av sina försvarsindustrier genom att exportera (se exempelvis Edmonds 1980, sid. 82; Kolodziej 1987, sid. 149-150; Pearson 1985, sid. 174; Snider 1987, sid. 43). Bara för de allra största länderna, alltså Sovjetunionen och USA, skulle bidragsef- fekten vara oväsentlig, eftersom dessa länders egna anskaffningar av vapensystem är tillräckliga för att upprätthålla önskad storlek på de nationella försvarsindustrierna (Louscher och Salomone 1987, sid. 6).
Bilaga 2 203
204 Bilaga 2 SOU 1989:102
3 Om möjligheter att upprätthålla försvarsindustrins kapacitet genom civil produktion
3.1 Tidigare undersökningar och den aktuella frågeställningen
I föregående kapitel visades det, att försvarsmaterielexporten år 1987 gav ett bidrag på ca 3,8 miljarder kr till upprätthållandet av försvarsin- dustrin (i den omfattning som industrin det året faktiskt hade). Efter- som vapenexporten åtminstone från vissa håll har uppfattats som en belastning, kan man ställa frågan om motsvarande bidrag skulle kunna skaffas på annat sätt. Det kan i så fall bara vara tal om ett enda annat sätt, nämligen civil produktion. Detta kapitel diskuterar möjligheterna till upprätthållande av försvarsindustrin genom delvis civil produk- tion.
Civil produktion vid försvarsindustriföretag har diskuterats en hel del, men då huvudsakligen vad det gäller en permanent omställning från militär till civil verksamhet, exempelvis som ett led i en allmän nedrust- ning. Sådana diskussioner förekommer i flera tidigare svenska utred- ningar (Ds I 1982:1, Ds I 198321, SOU 1984:62, SOU 1985:43 och Ds 1988 : 19) och i utländsk litteratur (se exempelvis European Trade Union Institute 1983; Lynch 1987). Frågeställningen är ungefär följande: Ifall man har bestämt sig för att avveckla en betydande del av försvarsmate- rieltillverkningen, hur ska man då gå till väga för att de frigjorda resur- serna (personal, fabriksanläggningar, etc.) så smidigt som möjligt ska kunna nyttiggöras i civil produktion, helst inom ramarna för de existe- rande försvarsindustriföretagen? En vanlig konklusion förefaller att vara, att en permanent omställning faktiskt är fullt möjlig, i varje fall om den inte behöver gå alltför snabbt, och om det finns pengar till att bistå de personer och regioner som drabbas (Ds I 1982:1, sid. 117-118). Man kan för övrigt också hänvisa till att andra delar av svensk industri faktiskt har utsatts för ganska hårdhänta omställningar. Exempelvis j nedgick antalet anställda vid skeppsvarv och båtbyggerier från ca j 38 500 år 1975 till 10 000 år 1986 (Statistisk årsbok 1977, sid. 138; Statis- ) tisk årsbok 1989, sid. 99). I förbindelse med en partiell avveckling av , försvarsindustrin skulle det antagligen vara möjligt att överföra en be- tydlig del av resurserna till civila användningar (genom omskolning av
SOU 1989:102
personal, ombyggnad av fabriker till nya ändamål etc.). I ett sådant nedläggningsperspektiv kan man därför mycket väl hävda, att försvars- industriella resurser kan användas i civil verksamhet.
Frågeställningen här är emellertid en helt annan, nämligen följande: Ifall man har bestämt sig för att behålla en inhemsk försvarsindustri, och ifall FMV:s beställningar inte är tillräckliga för att belägga kapaci- teterna hos företagen i denna industri, i vilken utsträckning kan då kostnaderna täckas och kapaciteterna upprätthållas genom civil pro- duktion ? Är det alltså möjligt att på lång sikt bibehålla utvecklings- och produktionskapaciteterna i försvarsindustrin genom delvis civil verk- samhet? 1 så fall skulle vapenexporten kunna reduceras, men de för- svarsindustriella resurserna skulle ändå kunna bevaras intakta och allt- så finnas tillgängliga för militär verksamhet exempelvis i en kris- eller avspärrningssituation. Möjligheterna till en kombination av civil och militär verksamhet kommer i det följande först att belysas genom en diskussion av olika särdrag i försvarsindustrin. Därefter följer en redo- görelse för svenska försvarsindustriföretags erfarenheter vad det gäller civil produktion.
3.2 Försvarsindustriella särdrag
Det är välkänt, att militär produktion i viktiga avseenden skiljer sig från civil. Den följande diskussionen tar upp särdrag som är relaterade för det första till de militära produkterna, för det andra till de militära kunderna.
En viktig utgångspunkt vad det gäller produkterna är att dessa oftast är högteknologiska (eller i varje fall åtminstone mellanteknologiska). Som en konsekvens av detta är försvarsindustrin mer FoU-intensiv än tillverkningsindustrin som helhet, med en större andel högutbildad personal än i de flesta andra branscher (FOA C 10200-M5, sid. 36-44; SOU 1984:62, sid. 115-118; SOU 1985:43, sid. 216-217). Det framgår också av tabell 2 att vissa av försvarsindustriföretagen har mycket stora andelar Fo U-personal. Detta gäller särskilt för de mest högteknologiska företagen, alltså Saab Missiles, Saab Flygdivisionen och vissa av elek- tronikföretagen.
Militär materiel måste uppfylla extrema kvalitetskrav(eller i varje fall krav som är annorlunda än dem som ställs på civila produkter): Den ska fungera perfekt under mycket krävande omständigheter (alltså i strid), samtidigt som den måste vara så konstruerad att ingen enda person kommer till skada vid övningar i fredstid. Detta betyder, att militär materiel måste ha högre prestanda än motsvarande civil (i de fall där det finns civila motsvarigheter): En militär flygradio måste således fungera i en mycket mer krävande miljö än en civil (exempelvis samtidigt som flygplanets automatkanon avfyras). Ett militärt flygplan
Bilaga 2 205
206 Bilaga 2 SOU 1989:102
måste kunna utföra mycket mer avancerade manövrer än ett civilt. Ett militärt ytstridsfartyg måste utformas för att försvåra upptäckt med radar (s. k. smygteknologi), vilket inte är nödvändigt för ett civilt fartyg etc. En konsekvens av dessa extrema kvalitetskrav är att försvarsindu- striföretag måste ha en särskild organisation för kvalitetskontroll, om- fattande både speciell personal och speciella kontrollrutiner.
De extrema kvalitetskraven leder vidare till mycket höga krav på yrkesskicklighet hos personalen. Motsvarande krav ställs inte alltid i förbindelse med civil produktion. Här kan det finnas ett hinder för en blandning av militär och civil verksamhet: För att kunna uppnå lön- samhet i den civila delen kan det nämligen bli nödvändigt att släppa på kvalitetskraven, men detta kan upplevas som stridande mot professio- nalism och yrkesstolthet hos de berörda medarbetarna. Detta förhål- lande, alltså personalens motvilja mot att gå ner i kvalitet vid civila uppdrag, har av Karlskronavarvet angivits som en av grunderna till de stora förlusternai förbindelse med satsningen på civila fartyg (se vidare om detta i nästa avsnitt).
Produktionsutrustningen inom försvarsindustrin är delvis ganska speciell. Detta beror i vissa fall på själva produkterna: Exempelvis be- står ett sprängämnesgjuteri av ett antal bunkrar utspridda över en stor yta. Sådana anläggningar (som finns i Karlskoga och Vingåker) kan inte användas till något som helst annat än just ammunitionstillverk- ning. I andra fall beror utrustningens särdrag på det höga teknikinne- hållet och de extrema kvalitetskraven, snarare än på produkterna i sig. Ett exempel är Ericsson Radar Electronics' IMS-centrum, som an- vänds för framställning av mikrovågskretsar (används bl. a. i flygra- dar). Detta centrum är byggt som en termosflaska, med dubbla väggar, för att uppfylla mycket extrema villkor på arbetsmiljön avseende dammpartiklar och temperatur. Å andra sidan bör det dock påpekas, att stora delar av försvarsindustrin inte avviker nämnvärt från konven- tionell mekanisk industri i fråga om produktionsutrustningen.
Vad det därefter gäller de militära kunderna och relationerna till dessa, så kan det först noteras att det är tal om ett begränsat antal kunder. På hemmamarknaden är det väsentligen bara en enda kund, alltså FMV. Liksom försvarsmaterielinköpande myndigheter i andra länder tillämpar FMV ett ganska speciellt upphandlingsförfarande (be- skrivningar av detta finns i Ds Fö l980:3; Ds I 1982: 1, sid. 96-104; ochi SOU 1983:12). Detta förfarande innebär naturligtvis en helt annan kundrelation än vad som normalt förekommer exempelvis på markna- derna för konsumentvaror. Upphandlingsförfarandet pålägger företa- gen i försvarsindustrin vissa redovisningsmässiga restriktioner, genom den rätt till insyn i företagens ekonomiska förhållanden som FMV be- tingar sig (insynen utövas av särskilda revisorer från två revisionsbyrå- er). I andra branscher är det ovanligt med den sortens insyn från kun- dernas sida.
SOU 1989:102 Bilaga 2 207
En särskild aspekt av kundrelationerna har att göra medfinansiering av forskning och utveckling. Vapensystem utvecklas huvudsakligen för FMV:s räkning. Därefter kan det bli tal om att sälja samma system på export, i mer eller mindre modifierad form. Utveckling av system ute- slutande med sikte på export förekommer däremot normalt inte. En stor del av finansieringen av utvecklingsarbetet sker genom beställ- ningar från FMV. Försvarsindustriföretagen får alltså betalt för att ut- föra studier av nya vapensystem och för att utveckla prototyper. Detta är en ganska ovanlig form för finansiering av FoU (därutöver betalas förskott under tillverkningsfasen, men sådana förskott förekommer också i andra branscher). Eftersom vapensystem ofta är mycket kost- samma att ta fram, är detta slags finansiering i många fall säkert en förutsättning för att utvecklingsarbetet överhuvudtaget ska kunna ge- nomföras.
Den nu diskuterade formen för finansiering av FoU, och den speciel- la relationen till FMV överhuvudtaget, påverkar företagens risksitua- tion: De affärsmässiga riskerna minskar, jämfört med civil verksamhet där företagen själva måste bekosta hela utvecklingsarbetet, i förhopp- ning om att därefter finna köpare till de framtagna produkterna. Däri- genom kan företagen komma att vänja sig vid en situation med lägre risker. Resultatet skulle kunna bli en bristande förmåga att hantera de risker som är förbundna med civil verksamhet. Å andra sidan bör det framhållas, att risknivån inom försvarsindustrin trots allt inte är för- sumbar: Industrin lever ju till stor del på export. Den internationella marknaden är mycket hård, och det är inte säkert att man lyckas ta hem så många utländska order att den långsiktiga överlevnaden säkras.
Den mest grundläggande skillnaden mellan militär och civil verk- samhet har förmodligen att göra med marknadssituationen. Det har ofta påpekats att militära och civila marknader är väsensskilda. En person i ett av de svenska försvarselektronikföretagen säger exempel- vrs:
”Det är stor skillnad mellan att å ena sidan gissa vad kunderna vill ha och sedan tillverka i stora serier och därefter sälja till en massa kunder från hyllan, och å andra sidan diskutera ingående med kunden om dennes krav och behov och sedan tillverka i mycket små kvantiteter.”
Ett liknande uttalande återfinns i en rapport om engelska försvarselek- tronikföretag. Ett antal sådana företag blev tillfrågade varför de inte satsade mer på civil verksamhet. Deras svar sammanfattas på följande vis:
”It was difficult in the civil field to get customers to define clearly what they required. If only they would do so and also pay in advance for the associated development costs the companies would be interested in undertaking the work” (Maddock 1983, sid. 4).
Dessa två citat visar på en mycket stor skillnad i marknadsföringsorga- nisation och, ännu viktigare, företagskultur mellan försvarsindustrifö-
208 Bilaga 2 SOU 1989:102
retag och företag på civila marknader. Bristande insikter i civil mark- nadsföring kan vara en bidragande orsak till de misslyckanden, som svenska försvarsindustriföretag har råkat ut för i förbindelse med civila satsningar.
Ett ytterligare kännetecken för militär produktion, som följer både av produkternas beskaffenhet och av kundrelationerna, är brist på inci- tament till kostnadsefektivitet. Den stora betydelsen av hög kvalitet kan motivera, att man bortser från kostnadsaspekter. Den speciella relatio- nen till den inköpande myndigheten kan likaledes betyda, att det inte är så väsentligt att hålla nere kostnaderna (exempelvis på grund av olika typer av s. k. kostnadskontrakt;jämför FOA C 10200-M5, sid. 79; SOU 1983:12; SOU 1984:62, sid. 132). Denna tendens till bristande kostnads- effektivitet har också diskuterats ingående i utländsk litteratur om för- svarsekonomi (se exempelvis Gansler 1980, kap. 3, om dessa förhållan- den i amerikansk försvarsindustri).
Det är tydligt, att försvarsindustrin avviker från annan industri på flera viktiga punkter. Man kan därför dra följande slutsats: Det ärinte lätt att kombinera civil verksamhet med militär. Om det ändå ska göras, i en situation där den militära verksamheten inte ska avvecklas utan tvärtemot ska fortsätta på lång sikt, då bör de civila produkterna och kunderna helst vara ganska lika sina militära motsvarigheter. Det bör således vara tal om högteknologiska produkter, med höga krav på kva- litet. Vidare bör det vara tal om stora, institutionella kunder som upp- handlar på ungefär samma sätt som FMV. Däremot har försvarsindu- strin dåliga förutsättningar för att lyckas med civil verksamhet inom produktområden med lågt teknikinnehåll, låga kvalitetskrav och mark- nadsföring mot många små kunder.
3.3 Civil produktion i försvarsindustriföretagen
Nästan alla svenska försvarsindustriföretag ingår i större koncerner, där civil verksamhet överväger. Koncernerna är alltså till största delen civila snarare än militära. Enda undantaget är FFV, där den militära verksamheten är dominerande. Trots detta förekommer det inte någon nämnvärd blandning av militär och civil produktion. Tvärtemot är de militära delarna i allmänhet skilda från de civila, i särskilda affärsom- råden och dotterföretag. Ett av de senaste exemplen på denna tendens till uppdelning utgörs av Philips Elektronikindustrier: Tidigare bestod detta företag av två divisioner, den ena för försvarselektronik, den and- ra för telekommunikation och datasystem. Från och med februari i år omfattar Philips Elektronikindustrier enbart försvarselektronik (den andra divisionen har överförts till en annan del av Philips Norden AB). Denna avskiljning av de militära delarna av koncernerna är ett uttryck för vad som diskuterades i förra avsnittet, nämligen att det är svårt att
SOU 1989:102 Bilaga 2 209
kombinera civila och militära aktiviteter. Därutöver kan de olika kon- cernerna givetvis också ha egna, privata motiv till den uppdelning som faktiskt gjorts. I fallet med Philips Elektronikindustrier skulle ett så- dant privat motiv ha kunnat vara att underlätta de efterföljande för- handlingarna om att bli uppköpt av Bofors.
Man kan vidare observera en tendens till att avskilja civila aktivite- ter, som uppkommer i militära företag. Om ett försvarsindustriföretag lyckas starta upp ett lovande civilt projekt, exempelvis som en spinoff från den militära produktionen, då avskiljs detta projekt ofta från res- ten av företaget, eller också överförs det till en annan del av den över— ordnade koncernen. Några exempel får illustrera:
Bofors startade i början på 70-talet en verksamhet för mätapparatur för civila tillämpningar, som en avknoppning av den militära verksam- heten. Denna verksamhet ligger i dag i Pharos, som är ett till 75% delägt dotterbolag till Nobel Industrier. Det s. k. Brånemark-systemet för väv— nadsintegrerade tandproteser av titan, som också har nämnts som en militär spinoff från Bofors, ligger i Nobelpharma, som är en del av affärsområdet Nobel Biotech.
FFV Ordnance driver viss civil verksamhet i sin finkaliberdivision (tillverkning av bildelar och montering av förpackningsmaskiner). Denna verksamhet utgör numera en egen resultatenhet (som dock fort- farande ingår i finkaliberdivisionen). Försäljningen avjakt- och sport- skyttevapen har överflyttats till ett nystartat företag inom FFV:s Deve- lopment-grupp.
Att det är svårt att kombinera civil och militär verksamhet dokumen- teras också av en rad misslyckanden, som svenska försvarsindustriföre- tag har noterat sig för: Exempelvis försökte Bofors under 60- och 70— talen driva en produktion av bandtraktorer. Detta skulle vara en spin- off från den militära produktionen av stridsvagn 103. Försöket uppgavs efter stora förluster i mitten av 70-ta1et. Karlskronavarvet byggde i slu- tet av 70-talet fem mindre roll-on-roll-off fartyg, två produkttankfartyg och två vindkraftverk. Dessa satsningar medförde stora förluster och har av en talesman för varvet beskrivits som ”kommersiellt mindre lyckade”. Bland andra misslyckade civila satsningar kan nämnas un- dervattensbandvagnar vid Hägglunds Vehicle och sjukvårdsutrust- ning, lantbruksredskap och kompressorer för kylaggregat vid FFV Ordnance.
Det är dock intressantare att se på lyckade civila aktiviteter och sats- ningar, eftersom man därigenom kan få en klarare föreställning om de betingelser som måste vara uppfyllda för att ett f örsvarsindustriföretag ska kunna driva civil produktion tillsammans med militär.
Flygområdet (tillverkning och underhåll av flygplan och flygmoto- rer) är det enda där det förekommer någon mer betydande blandning av militär och civil drift. De implicerade företagen är Saab Flygdivisio- nen, Volvo Flygmotor och FFV Aerotech. Det framgår av tabell 2 att
l4—SOU 1989:102
210 Bilaga 2 sou 1989:102
Saab Flygdivisionen hade en sysselsättning på ca 3 000 manår inom den militära sektorn år 1987; sysselsättningen inom den civila sektorn var ca 2 900 manår. Motsvarande siffror för Volvo Flygmotor är ca 1 500 manår inom vardera av de två sektorerna. I Volvo Flygmotors civila sysselsättning på ca 1 500 manår 1987 ingår även tillverkning av delar till rymdmotorer. Företagets övriga verksamhet, som omfattar dieselmotorkomponenter, energilagringssystem, hydrauliksystem och bilvärmare, ingår dock inte. Denna övriga verksamhet uppges vara avskild från flyg- och rymdmotorverksamheten. För både Saab Flygdi- visionen och Volvo Flygmotor var den civila faktureringen 1987 större än den militära (se tabell 3).
Inom flygområdet är det möjligt att i viss utsträckning bibehålla en militär allmänkompetens genom delvis civil drift, vilket framgår av följande exempel: Efter utvecklingen av den första versionen av JAS- planet uppstår det en svacka i Saab Flygdivisionens utvecklingsavdel- ning, tills dess att arbetet med version JAS 39C ska påbörjas, mot slutet av 90-talet. Denna svacka skulle kunna överbryggas genom framtag- ning av en tvåsitsig version JAS 39B, efterföljd av en exportversion. Ett annat alternativ är emellertid ett civilt projekt tillsammans med studie- uppdrag avseende kommande flygplanssystem och tidigareläggning av utvecklingen av JAS 39C (Flygind 88, sid. 62). På produktionssidan finns det också en viss utbytbarhet mellan militär och civil aktivitet. Företagen har dock påpekat, att denna utbytbarhet är begränsad. Vol- vo Flygmotor har således upplyst, att tillverkningen av flygmotordelar till civila program omfattar större mängder än tillverkningen av militä- ra delar. Det är därför rationellt att producera civila delar i särskilda verkstäder med flödesuppställning (för att nedbringa mängden pro- dukter i arbete och därmed kapitalbindningen). Inom FFV Aerotechs motordivision arbetar ca 250 personer med reparationer och testning av både militära och civila motorer. Den personal, som demonterar och monterar motorerna, är däremot specialiserad på antingen militära el- ler civila motorer.
Vad det gäller den civila flygverksamheten, bör det också påpekas att den inte uppstod spontant, utan som en del av beslutet om att börja utveckla JAS-planet. I detta beslut förutsattes det nämligen, att Saab _ Flygdivisionen och Volvo Flygmotor skulle öka sin civila verksamhet, lj och detta underlättades genom särskilda statliga villkorslån (Prop. j 1979/802115; Prop. 1981/82:102, sid. 108-119).
Rymdteknologi kan också kombineras med militär verksamhet. Detta i är inte något särskilt stort område. Dock förekommer det viss tillverk- ning av delar till rymdmotorer i Volvo Flygmotor och av rymdantenner i i Ericsson Radar Electronics. Enligt det sistnämnda företaget är rymd- l teknologi ett civilt område där kvalitetskraven är i nivå med, eller kan- _ ske rentav högre än, de militära. j
Inom elektronik och optik förekommer det också viss civil drift till- '
SOU 1989:102
sammans med den militära. Detta gäller för SATT, Bofors Aerotronics och Ericsson Radar Electronics. SATT har sålt telekommunikationsut- rustning till SJ och Televerket. Dessa kunder använder kravspecifika- tioner och upphandlingsformer som liknar FMV:s, vilket har gjort det möjligt för SATT att samarbeta med dem. Ericsson Radar Electronics säljer väderradar, övervakningssystem och mikrovågslänkar. Bofors Aerotronics utför optiska specialuppdrag där det krävs mycket hög kvalitet. Exempelvis har företaget nyligen levererat högglanspolerade speglar till Cern-acceleratorn i Schweiz. Som helhet omfattar dessa civila aktiviteter endast mindre delar av företagens verksamheter.
Därutöver förekommer legoarbetei en del företag. Sådana uppdrag används som nödbeläggning i svackor mellan militära order (exempel- vis i Hägglunds under 70-talet;jämför också DsI 1982:1, sid. 211). Mer regelbundet legoarbete förekommer i Bofors och Karlskronavarvet.
En speciell civil aktivitet, som påminner om legoarbete, är Kockums Marines renovering av järnvägsvagnar. Detta uppdrag sysselsätter ca 200 man under ett antal år fram till omkring 1992. Liksom den civila driften vid flygföretagen Saab Flygdivisionen och Volvo Flygmotor tillkom detta uppdrag genom en särskild statlig satsning, som en del av nedläggningen av den civila varvsverksamheten i Malmö (Prop. 1985/ 86:120, sid. 39).
Därutöver förekommer det några ytterligare, mindre civila aktivite- ter. Exempelvis tillverkas prefabricerade hissar vid Kockums Marine. Samma företag har även ett industrilaboratorium som tar civila upp- drag.
3.4 Avslutning om civil produktion
Avsnitt 3.2 slutade med påståendet att civil produktion bäst kan kombi- neras med militär, ifall de civila produkterna är högteknologiska och med stora krav på kvalitet, och ifall de civila kunderna upphandlar på samma sätt som FMV. Avsnitt 3.3 stöder detta påstående, eftersom de nämnda förutsättningarna får sägas vara uppfyllda för de viktigaste exemplen på faktiskt förekommande civil verksamhet, alltså flyg, rymdteknologi och viss elektronik och optik. Omfattningen av den civi- la verksamheten inom försvarsindustrin är dock inte stor, med flygom- rådet som enda undantag. Detta beror förmodligen inte på bristande vilja från företagens och de anställdas sida (jämför de misslyckade satsningarna som nämndes i förra avsnittet). Inte minst har de anställ- das organisationer tryckt på för att öka andelen civil drift (se LO 1985). Snarare är det helt enkelt svårt att kombinera militär och civil produk- tion. Det är således inte realistiskt att tro, att civil drift kan utgöra något annat än ett marginellt alternativ till export för försvarsindustrin.
Till sist ska det påpekas att det finns ytterligare en orsak till att det
Bilaga 2 21 1
212 Bilaga 2
SOU 1989:102
inte är realistiskt att räkna med civil drift som något väsentligt alterna- tiv till försvarsmaterielexporten. Det nämndes tidigare, i avsnitt 2.5, att exporten utjämnar beläggningssvackorna mellan FMV:s beställningar, snarare än att den ger ett konstant bidrag är efter år. Men man kan knappast föreställa sig att civil produktion skulle kunna överta expor- tens roll som överbryggare av svackor, alldeles bortsett från de svårig- heter att kombinera civil och militär verksamhet, som diskuterades i avsnitt 3.2 och som har att göra med skillnader i kvalitetskrav, kundre- lationer och företagskultur. Som det också påpekas i Ds I 1982:1, sid. 258-259, skulle ett försvarsindustriföretag, som har utvecklat en lovan- de civil produkt, knappast vänta med att tillverka och marknadsföra denna produkt, bara därför att FMV under tiden har fyllt upp företa- gets orderbok med nya beställningar. Om en bra civil produkt kan tas fram, då kommer den att få sin egen existens (i form av egen marknads- föring etc.). Företaget kommer att vilja satsa på den för fullt. Den berör- da personalen kommer inte att acceptera att arbetet med den civila produkten uppskjuts, när det militära orderläget ljusnar: Ett sådant uppskjutande skulle kanske rentav innebära slutet för den civila pro- dukten (jämför Agrell 1989, sid. 192, och Söderberg 1971, sid. 354-358, om det civila Saab Scandia-projektet som lades ner när produktionska- paciteten behövdes för stridsflygplanet J 29).
SOU 1989:102
4 Priseffekten: Vapenexportens betydelse för FMV:s nota
4.1 Inledning och kapitelöversikt
Som det nämndes i inledningskapitlet, kan vapenexporten resultera i lägre priser på den materiel som köps in från svenska försvarsindustri- företag. Detta är priseffekten. Priseffekten är alltså något annat än bi- dragseffekten, som diskuterades i kapitel 2: Bidragseffekten avser upp- rätthållandet av företagen i försvarsindustrin, medan priseffekten av- ser FMV:s nota.
Priseffekten är ämnet för detta kapitel. Den är mycket svår, eller rentav omöjlig, att estimera. Svårigheterna gäller såväl datainsamling som undersökningsmetodik, som det kommer att framgå av de följande avsnitten i detta kapitel. Följaktligen kommer inte någon egentlig kal- kyl av priseffekten att kunna framläggas. Detta är visserligen beklag- ligt, men å andra sidan spelar det kanske inte heller så stor roll, efter- som priseffekten rent principiellt är mindre viktig än bidragseffekten. Detta sista påstående ska närmast utredas något utförligare.
Den väsentliga orsaken till att man i Sverige önskar driva en natio- nell försvarsindustri är säkerhetspolitisk: En egen kapacitet att utveck- la och tillverka vapen uppfattas som en väsentlig tillgång för landet. Officiella uttalanden om betydelsen av den svenska försvarsindustrin brukar betona utlandets respekt för alliansfriheten och möjligheten att utveckla, tillverka och vidmakthålla försvarsmateriel under kris och krig. Vidare betonas förmågan att utveckla vapensystem med egen för- svarsprofil och som svarar mot våra egna krav på sekretess. Denna typ av argument har nämnts i avsnitt 2.1 som grund till att ett upprätthål- lande av försvarsindustrin i lämplig omfattning kan ses som en ur na- tionens synpunkt fast kostnad.
Att en nationell försvarsindustri skulle ge lägre kostnader för vapen— systemen förefaller däremot inte vara ett lika väsentligt argument för att upprätthålla en sådan industri. Det är med andra ord inte i första hand omsorgen om FMV:s nota som är grunden till att ha en egen försvarsin- dustri. Exempelvis får kostnadsargumentet en ganska undanskymd plats i slutbetänkandet av 1984 års försvarskommitté: Det talas bara om ”bättre möjligheter att till rimliga kostnader välja en egen försvarspro-
Bilaga 2 213
214 Bilaga 2
SOU 1989:102
fil” i en i övrigt ganska lång utläggning av de nyss nämnda argumenten (alliansfrihet, krissituationer, egen profil, sekretess etc.) (SOU l987z9, sid. 104). I det sammandrag av detta avsnitt i SOU l987z9 som finns i direktiven till den aktuella utredningen nämns kostnadsargumentet överhuvudtaget inte alls (Dir. 1988141, sid. 1). Om man verkligen i förs- ta hand önskade minimera FMV:s nota skulle det för övrigt finnas anledning att åtminstone överväga en helt annan politik, nämligen att importera en stor del av landets försvarsmateriel. Vad det skulle innebä- ra för FMV:s nota att importera en stor del av materielen kan man bara spekulera över (som det också kommer att göras senare i kapitlet). Här ska det bara konstateras att en sådan inköpspolitik inte ens förefaller ha övervägts i Sverige efter andra världskriget (i varje fall inte hittills; situationen skulle kunna ändra sig framöver), något som kan tyda på att upprätthållandet av landets försvarsindustri uppfattas som viktiga- re än FMV:s budget.
En annan omständighet som pekar mot samma konklusion, alltså att detär viktigare att upprätthålla den egna försvarsindustrin än att i varje ögonblick anskaffa den billigaste materielen, är att det i vapenproduce— rande länder förmodligen finns en tendens att favorisera egna vapen— system i upphandlingssituationer. Således har det hävdats att den eng- elska motsvarigheten till FMV i början på 70-ta1et bara upphandlade utländska system om priserna på motsvarande engelska system var minst 10 - 15% högre än de utländska priserna (Hartley 1983, sid. 83). En sådan tendens finns kanske också i Sverige: I varje fall hade Saab fram till 1960 ett huvudavtal med försvaret som uttalade en klar favorisering av svensk flygindustri vid anskaffning av stridsflygplan (SOU 1983 :12, sid. 70-71). Det bör dock påpekas, att det i förbindelse med denna rapport inte har gjorts någon särskild undersökning av eventuella för- delar som svenska företag har fått vid FMV:s upphandlingar.
Detta resonemang ska naturligtvis inte överdrivas. Om inhemska va- pensystem blir alltför dyra, så kommer man i vilket fall som helst att köpa utifrån. Det har exempelvis aldrig varit aktuellt att bygga upp en inhemsk kapacitet för att tillverka militära helikoptrar. Eventuellt kan man också spåra en viss oenighet mellan militärer och politiker vad det gäller värdet av den egna försvarsindustrin. Militärerna önskar ”mest pang för pengarna”. De kan därför tänkas vara villiga att importera vapen, ifall det leder till att en större mängd materiel kan rymmas inom en given budgetram. Politikerna, däremot, tar kanske litet mer övergri- pande säkerhetspolitiska hänsyn och är därför något mer intresserade av att bevara den nationella försvarsindustrin. Tecken på en sådan oenighet finns exempelvis i Ingemar Dörfers Viggen-bok (vissa militä- rer ville till sist inte genomföra Viggen-projektet, eftersom det skulle förbruka alltför stor del av försvarets budgetramar; se Dörfer 1973, sid. 164 och 182-183).
Exporten kommer in som ett andra led i detta resonemang: Som det
. ; __- _.y__._.-._
SOU 1989:102
redan har sagts i avsnitt 2.7 är dess betydelse att möjliggöra ett upprätt- hållande av ”en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri” (för att ännu en gång citera inledningen till denna utrednings kommittédirek- tiv). Detta är precis vad som ligger i bidragseffekten. Priseffekten, där- emot, har att göra med FMV:s nota; men som redan nämnts förefaller notan att vara mindre väsentlig än alliansfrihet, produktionskapacitet i krissituationer, vapensystem med egen profil och sekretess. Det förefal- ler därför rimligt att hävda att bidragseffekten har större principiell betydelse än priseffekten, när det gäller den svenska försvarsmateriel- exporten.
Resten av detta kapitel, som är det längsta i rapporten, har följande innehåll: I nästa avsnitt genomgås olika komponenter i priseffekten, i anslutning till en fortsättning på det enkla kalkylexemplet från avsnitt 2.2. Avsnitt 4.3 illustrerar styckkostnadsförändringar för vapensystem vid olika serielängder. Avsnitt 4.4 handlar om prissättning vid vapenex- port och FMV:s royalty. AVSnitt 4.5 redogör för en amerikansk under- sökning av priseffekten. Därefter, i avsnitt 4.6, diskuteras ett metodolo- giskt problem: Om man intresserar sig för exportens priseffekt ett givet år, då måste man ställa frågan: Vad hade hänt det året, ifall export inte hade varit möjlig? Eftersom svaret på en sådan fråga blir spekulativt, blir också den beräknade effekten spekulativ. Avsnitt 4.7 diskuterar den av Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen framlagda beräk- ningen av exportens priseffekt, som går ut på att ett totalt avskaffande av all krigsmaterielexport skulle ha fördyrat FMV:s nota med 300 mil- joner kr år 1984. Avsnitt 4.8 nämner olika vapensystem, där export har förbilligat, eller kan komma att förbilliga, FMV:s inköp. Avsnitt 4.9 sammanfattar.
4.2 Priseffektens delar: Skalekonomi, inlärning och utslagning av FoU
Ifall ett vapensystem som inköps av FMV kan exporteras, leder det till en serieförlängning och därmed lägre kostnad per enhet i serien. Detta kan i sin tur leda till ett lägre pris för FMV. Man kan skilja mellan flera komponenter i den resulterande minskningen av styckkostnaden:
Skalekonomi avser det förhållandet att produktionsvolymen per tids- enhet ofta ökar, när serien förlängs. I så fall kan det bli motiverat att ändra arbetsmetoder och grad av automatisering. Exempelvis kan per- sonalen få mer specialiserade uppgifter, nya och större maskiner kan anskaffas etc. Större produktionsvolym per tidsenhet betyder alltså möjligheter till rationaliseringsvinster som inte kan uppnås vid mindre volymer.
Inlärning, däremot, avser den kumulerade produktionsvolymen. I många olika tillverkningssituationer har det kunnat observeras att den
Bilaga 2 215
216 Bilaga 2
SOU 1989:102
marginella förbrukningen av arbetstid vid tillverkning av en ytterligare enhet är avtagande. Exempelvis kan det krävas 1 000 arbetstimmar för att producera den första enheten i en serie, 800 för att producera den andra, 702 för att producera den tredje, 640 för att producera den fjärde etc. I detta exempel minskar arbetskraftsåtgången tydligen med 20% när seriestorleken fördubblas (jämför 800 med 1 000 och 640 med 800). Man talar då om en inlärningskoefficient på 20%. Med andra ord, en inlärningskoefficient på x% betyder att den marginella arbetstidsför- brukningen minskar med x% vid varje fördubbling av serielängden. Inlärningskoefficienter i storleksordningen 10 — 20% har uppnåtts vid produktion av exempelvis flygplan, raketmotorer och robotar. Inlär- ningen uppkommer genom successivt förbättrad arbetsorganisation och gradvis större vana att utföra olika arbetsmoment.
På grund av skalekonomi och inlärning faller marginalkostnaden i produktionen, när serielängden blir större. Då faller även den genom- snittliga produktionskostnaden per enhet. Som ett exempel på en sådan reduktion i produktionskostnad kan det nämnas, att man inom flyg- planstillverkning ofta räknar med 10% lägre genomsnittlig styckkost- nad när serielängden fördubblas (Hartley 1983, sid. 78 och 94; Hartley 1987, sid. 242). Observera att det är kostnaden i produktionsprocessen som avses här, alltså exklusive FoU vid framtagande av ett nytt system.
En annan positiv effekt av en längre serie avser utslagning av kostna- der för forskning och utveckling (FoU). FoU-kostnaden per enhet blir lägre, när serien blir längre. Även andra typer av kostnader kan reduce- ras på samma sätt, genom utslagning på en längre serie, exempelvis kostnader för företagets permanenta administration. Utslagning av kostnader på en större volym är dock viktigast vad det gäller FoU, eftersom framtagning av komplexa vapensystem ofta är mycket kost- nadskrävande. I fortsättningen kommer det därför mest att talas om utslagning av FoU.
För att visa priseffekten ska nu det tidigare exemplet från avsnitt 2.2 användas igen, men med vissa förändringar. För enkelhetens skull bortses från skalekonomi i exemplet. Däremot förekommer det inlär- ning och utslagning av FoU-kostnader. Antag att produktionen av det aktuella vapensystemet är förbunden med en inlärningskoefficient på 10%. Detta påverkar inte FoU-arbetet, men kapaciteten i tillverknings- avdelningen stiger: Fler enheter kan tillverkas av en given personalstyr- ka under det andra året av systemets två-åriga tillverkningscykel. Per- sonalstyrkan är den samma som tidigare. Alltså är lönen till produk- tionspersonalen fortfarande 240 miljoner. De indirekta produktions- kostnaderna antas likaledes vara oförändrade, 100 miljoner.
Antag att FMV, som tidigare, önskar köpa 30 styck av systemet. Den första enheten antas ta 20 000 timmar i direkt produktionsarbete. Med 10% inlärning kommer tillverkningen av 30 enheter inte längre att ta 6 månader i produktionsavdelningen, utan ca 4,22 månader (andelen
SOU 1989:102
0,3516 av ett år). I det följande kommer tre olika situationer att jämfö- ras. Dessa kallas situation A, situation B och situation C (den sistnämn- da introduceras först i avsnitt 4.6). I situation A förekommer det inte någon export av det aktuella systemet, men för att fylla ut kapaciteten i produktionsavdelningen utför Försvarsmateriel AB renoveringsarbete på ett annat system för en utländsk kund. Alltså utnyttjas andelen l - 0,3516 = 0,6484 av den tillgängliga arbetstiden under år 2 i produk- tionsavdelningen för detta ändamål. Detta renoveringsarbete förbru- kar insatsvaror till ett värde av 30 miljoner och leder till avskrivningar på maskiner på 2 miljoner. Både FMV och den utländska kunden fak- tureras till självkostnad.
Självkostnaden för leveransen till FMV kan nu räknas ut på följande sätt:
För år ]: Lön till FoU-personal, omkostnader i FoU-avdelning, avskrivning på FoU-anläggning, administration och ränta på kapital bundet i FoU-an- läggning (som i avsnitt 2.2), totalt 136 För år 2: 6. Lön till produktionspersonal (0,3516 x 240) 84,38 7. Indirekta produktionskostnader (0,3516 x 100) 35,16 8. Avskrivning på byggnad (0,3516 )( 2) 0,7 9. Avskrivning på maskinutrustning (30 x 0,08) 2,4 10. Insatsvaror (30 x 5) 150 11. Administration (0,3516 x 12) 4,22 12. Ränta på kapital bundet i prod.-anläggning (0,3516 )( 9) 3,16 280,02
Den totala Självkostnaden för de 30 enheter, som levereras till FMV, blir således 136 x 1,10 + 280,02 = 429,62 miljoner (också här har det under år 1 utförda FoU-arbetet räknats upp med 10% ränta). Priset per styck för FMV blir då 429,62/30 = 14,32 miljoner.
Självkostnaden för renoveringsarbetet för den utländska kunden blir följande (hela arbetet äger rum under år 2):
[. Lön till produktionspersonal (0,6484 x 240) 155,62
2. Indirekta produktionskostnader (0,6484 )( 100) 64,84
3. Avskrivning på byggnad (0,6484 )( 2) 1,30
4. Avskrivning på maskinutrustning 2
5. Insatsvaror 30
6. Administration (0,6484 x 12) 7,78
7. Ränta på kapital bundet i prod.-anläggning (0,6484 x 9) 5,84 267,38
Någon marknadsföringskostnad antas inte uppkomma i förbindelse med detta renoveringsarbete, och faktureringen till den utländska kun- den blir följaktligen 267,38. I förbigående kan det noteras, att bidrags- effekten av detta exportarbete blir 267,38 - 30 - 2 = 235,38. Liksom tidigare har bidragseffekten uträknats som exportens produktionskost- nad minus insatsvaror och förslitning av maskiner och annan utrust- ning.
Bilaga 2 217
218 BilagaZ SOU 1989:102
I situation B, däremot, utfyller Försvarsmateriel AB sin produktions- kapacitet genom att exportera årets vapensystem (alltså samma system som FMV köper), i stället för att företa renoveringsarbete. Med en inlärningskoefficient på 10% kommer i så fall 102 enheter av systemet att kunna tillverkas under år 2. Av dessa levereras 30 till FMV, och resten går på export. Självkostnaden för denna produktion på 102 styck blir: För år 1: Lön till FoU-personal, omkostnader i FoU-avdelning, avskrivning på FoU-anläggning, administration och ränta på kapital bundet i FoU-an- läggning (som i avsnitt 2.2), totalt 136 För år 2: 6. Lön till produktionspersonal 240 7. Indirekta produktionskostnader 100 8. Avskrivning på byggnad 2 9. Avskrivning på maskinutrustning (102 x 0,08) 8,16 10. 1nsatsvaror(102 x 5) 510 1 ]. Administration 12 12. Ränta på kapital bundet i prod.-anläggning 9 881,16
Självkostnaden över det aktuella systemets två—årscykel blir då 136 X 1,10 + 881,16 = 1 030,76 miljoner. Ifall faktureringen till FMV och på export alltjämt är till självkostnad, blir priset per styck för FMV 10,11 miljoner och för exportkunderna 11,91 (inklusive en exportmark- nadsföringskostnad på 1,8 per styck). I denna andra situation blir ex- portens bidragseffekt lika med 72 x 11,91 (exportfaktureringen) minus 72 x 1,8 (marknadsföringskostnaden) minus 72 x 5 (exportens insatsva- ror) minus 72 x0,08 (maskinavskrivningar i förbindelse med expor- ten), vilket utgör 362,16 miljoner. Det har här, liksom även i avsnitt 2.2, bortsetts från att export av ett vapensystem ofta nödvändiggör visst ytterligare FoU-arbete för att ta fram en särskild exportversion, efter den utländska kundens specifikationer. FMV-versionen av det aktuella systemet har med andra ord förutsatts kunna exporteras utan modifika- tioner.
Vid enjämförelse mellan de två situationerna framgår det, att FMV:s inköpskostnad sjunker från 30 x 14,32 = 429,6 i situation A till 30 x 10,11 = 303,3 miljoner i situation B, alltså en reduktion på 126,3. Det är denna reduktion som utgör priseffekten.
4.3 Styckkostnader vid olika serielängder
Export medför en serieförlängning, som i exemplet i förra avsnittet. Denna serieförlängning medför en lägre kostnad per enhet av systemet. I det tidigare enkla exemplet var priset för FMV lika med självkostna- den, och i så fall innebär en lägre styckkostnad (som uppkommer ge-
..a—c—q. .- - :, -_—
SOU 1989:102
nom en längre serie) givetvis ett lägre pris. Dock leder en lägre styck- kostnad inte automatiskt till ett motsvarande lägre pris per enhet för FMV, eftersom det säljande företagets prissättning också kommer in i bilden. Det skulle ju kunna vara så att företaget prisdiskriminerar till förmån för exportkunderna. Detta diskuteras ytterligare i nästa avsnitt. Avsikten i detta avsnitt är att ge några exempel på styckkostnadsför- ändringar vid variationer i serielängderna och att nämna svårigheter vid insamling av data för beräkningar av sådana kostnadsförändringar. I exemplet i föregående avsnitt ökade serielängden vid export från 30 enheter i situation A till 102 enheter i situation B. Sjävkostnaden per styck för att producera systemet minskade därvid från 14,32 miljoner till 10,11, alltså en reduktion på ca 29%. I en FOA-rapport har uppgifter om sådana kostnadsförändringar vid varierande serielängder fram- lagts för ett antal vapensystem (FOA C 10200-M5). Utgångspunkten är därvid en given serielängd, och det anges hur styckkostnaden föränd- ras när serien halveras eller fördubblas. Kostnadsökningarna och -minskningarna framkommer genom utslagning av FoU-kostnader på ett mindre eller större antal enheter, och genom inverkan av skalekono- mi och inlärning vid olika serielängder. Några av dessa uppgifter har sammanställts i tabell 8 i tabellbilagan sist i rapporten.
Som ytterligare exempel kan styckkostnaden för den engelska Chal- lenger-stridsvagnen beräknas till 3,4 miljoner US$ vid en produktion på 1 000 enheter, till 2,6 miljoner vid en produktion på 1 500 och till 1,9 miljoner vid en produktion på 3 000 (avser 1979 års penningvärde) (se data i Groth 1981). I detta fall har utvecklingskostnaden uppgivits vara 2 miljarder US$. För JAS-flygplanet har utvecklingskostnaden angivits till 13 miljarder kr i 1989 års penningvärde och produktionskostnaden för en serie på 140 plan till 36 miljarder (Dagens Nyheter 89-01-26; Dagens Industri 89-02-21). Då blir styckkostnaden per plan 350 miljo- ner (13 000/140 + 36 000/140). Om man antar att kostnaden i produk- tionen nedgår med i genomsnitt 10% per plan vid en fördubbling av serien, blir styckkostnaden ca 280 miljoner vid en serie på 280 plan (13 OOO/280 + [36 000/140] x 0,9). För det franska Rafale-flygplanet har utvecklingskostnaden sagts vara 40 miljarder FF och produktions- kostnaden för en serie på 336 plan 100 miljarder FF (1989 års penning- värde) (Le Point 89-05-29, sid. 54). Då blir styckkostnaden per plan ca 420 miljoner. Om man även här antar att kostnaden i produktionen nedgår med 10% i genomsnitt vid en seriefördubbling, blir styckkostna- den för en serie på 672 plan lika med 325 miljoner FF.
I förbindelse med försvarsmaterielexporten skulle det vara intres- sant att kunna räkna fram styckkostnadsminskningar vid de serieför- längningar, som exporten medför, alltså utföra beräkningar av samma typ som i de föregående exemplen. Sådana beräkningar är emellertid svåra att företa: Det skulle krävas en ganska mödosam insamling och analys av data avseende varje aktuellt vapensystem. Att estimera inlär-
Bilaga 2 219
220 Bilaga 2 SOU 1989:102
ningskoefficienter och parametrar i skalekonomifunktioner är natur- ligtvis inte trivialt, särskilt som företagens redovisningssystem inte all- tid är lämpade som informationskälla för sådana estimationsuppgifter. En annan svårighet har att göra med identifiering av de serielängder som ligger till grund för skalekonomi, inlärning och utslagning av FoU: Eftersom utvecklingen av försvarsmateriel till stor del föregår gradvis över tiden, kan det vara svårt att fastslå, när en viss serie slutar och nästa börjar. En sådan identifiering, ifall den vore möjlig, skulle för övrigt bygga på upplysningar som normalt är hemliga, både av militära och kommersiella orsaker (hur många enheter som tillverkats och sålts av olika vapensystem, till FMV och på export).
4.4 Prissättning på export och FMV:s royalty
Föregående avsnitt gällde enbart förändringar i självkostnad per enhet vid varierande serielängder. Export medför längre serier och däri- genom lägre självkostnader. Som tidigare nämnts innebär detta inte automatiskt, att FMV:s nota reduceras i motsvarande grad, eftersom företagens prissättning också måste beaktas. Den kostnadsminskning per enhet, som uppkommer genom export av ett system, anger ett utrymme för möjlig prisreduktion för FMV. Hur stor del av denna möjliga reduktion som verkligen kommer till stånd beror på förhand- lingar mellan FMV och det levererande företaget. Den vinst, som upp- kommer genom skalekonomi, inlärning och utslagning av FoU-kostna— der på en längre serie, ska på ett eller annat sätt delas mellan FMV, den utländska köparen (eller köparna) och det levererande företaget. Det är mycket svårt att i efterhand fastställa i vilken utsträckning denna del- ning verkligen kommit FMV till godo.
Möjligen får exportkunder i vissa lägen köpa vapensystem från svenska försvarsindustriföretag till lägre priser än FMV. Ett tecken på att en sådan situation skulle kunna föreligga är att ett antal länder — alltså inte bara Sverige — önskar upprätthålla försvarsindustrier som är större än vad som kan beläggas med enbart inhemska beställningar. Dessa länders f örsvarsindustriföretag uppmuntras att exportera, för att skaffa sig täckning för de ur nationens synpunkt fasta kostnader som det innebär att bibehålla en inhemsk försvarsindustri. Det är detta för- hållande som ligger bakom bidragseffekten, som diskuterades utförligt i kapitel 2 av denna rapport. Men bidragseffekten är alltså inte bara av betydelse för Sverige utan även för andra länder såsom England och Frankrike. Resultatet blir att flera länder försöker skaffa sig beläggning till sina försvarsindustrier genom export.
I en sådan situation kan man förvänta sig att finna en stark priskon- kurrens (jämför Smith, Humm och Fontanel 1985, sid. 241-242). Det har också sagts från olika håll inom den svenska försvarsindustrin att
SOU 1989:102
den internationella marknaden är utomordentligt hård (så exempelvis av förre Bofors-direktören Martin Ardbo i TV-programmet ”Oss va- penbröder emellan” 89-03-14). Konsekvensen kan bli, att utländska kunderi vissa lägen får köpa svensk försvarsmateriel billigare än FMV: Man måste helt enkelt slå ner på priset för att kunna göra en affär.
Det skulle exempelvis kunna förhålla sig så, att utvecklingen av ett vapensystem delvis finansieras av FMV, delvis av företaget. FMV får därefter betala ett pris vid leverans av systemet som bygger på den av företaget finansierade utvecklingskostnaden och den löpande produk- tionskostnaden. FMV får alltså betala för FoU vid två tillfällen, i form av ett utvecklingsuppdrag och vid leverans av det färdiga systemet. Exportkunderna, å andra sidan, betalar bara för FoU vid ett tillfälle, motsvarande den del av FoU—arbetet som företaget själv finansierat. Exportkunderna får kanske också betala en lägre löpande produk- tionskostnad, eftersom exporten kommer längre ner på inlärningskur- van. I princip ska det i sådana situationer ske en tillbakabetalning av viss del av de av FMV finansierade utvecklingskostnaderna, i form av royalty. Emellertid är de till FMV inbetalade royalty-beloppen ytterst obetydliga. Under perioden 1979/ 80 - 1983/ 84 uppgick de i genomsnitt till 8 miljoner kr per år (SOU 1984:62, sid. 137). Det har uppgivits från FMV att royalty-beloppen under de sista åtta åren i genomsnitt har legat på något över 11 miljoner kr per år. Antagligen måste FMV ofta avstå från royalty för att möjliggöra exportaffärer; annars skulle det inte gå att exportera, på grund av priskonkurrensen. Formellt beslut om avstående av royalty fattas för övrigt av regeringen.
Detta att man ofta måste avstå från royalty ärinte enbart ett svenskt fenomen. Även i andra vapenexporterande länder måste man göra så- dana medgivanden. Exempelvis har det uppgivits att royalty-betalning- arna till den engelska motsvarigheten till FMV inte är särskilt stora, eftersom royalty-beloppen tillåts variera från fall till fall, för att engels- ka vapensystem ska vara konkurrenskraftiga på världsmarknaden (Pe- arson 1985, sid. 167). På samma sätt kan amerikanska försvarsindustri- företag förhandla om royalty med Department of Defense (Congres- sional Budget Office 1976a, sid. 7).
Sammanfattningsvis kan det alltså fastslås, att den internationella försvarsmaterielmarknaden är mycket hård för säljarna, i varje fall just nu. För att kunna konkurrera på den marknaden kan svenska företag ibland tvingas offerera system till lägre pris än vad FMV får betala. Mot detta har det dock sagts av företrädare för försvarsindustrin, att FMV i vissa lägen har kunnat göra mycket förmånliga inköp från svenska företag, därför att dessa redan från början kunde förutse exportmöjlig- heter. Exempel på sådana förmånliga inköp ges senare, i avsnitt 4.8.
Det är nu lätt att inse, varför det är så svårt att fastställa i vilken utsträckning de styckkostnadssänkningar, som uppkommer genom ex- port, verkligen kommer FMV till godo: För att kunna göra det, måste
Bilaga 2 221
222 Bilaga 2
SOU 1189:102
man veta i vilken utsträckning företagen prisdiskriminerar nellan FMV och de utländska kunderna. Av högst förståeliga grunder är före— tagen mycket förtegna på denna punkt.
4.5 En amerikansk undersökning av priseffekten vid vapenexport
I de två föregående avsnitten har det påpekats, att detär svårt attsamla in data som behövs för en beräkning av vapenexportens priseffekt: Detta gäller både kostnadsdata för att beräkna självkostnadsrninsk- ningen vid längre serier (som uppkommer genom export) och prisdata för att undersöka i vilken utsträckning kostnadsminskningen verkligen kommer FMV till godo. Det är därför inte förvånande, att det inte finns särskilt många publicerade undersökningar av priseffekten. En sådan undersökning har dock utförts av Congressional Budget Office vid USA:s kongress (Congressional Budget Office 1976b). Detta är möjligt- vis den enda öppet tillgängliga undersökningen i sitt slag. I varje fall verkar det vara den enda som nämns i den internationella litteraturen (för hänvisningar till denna undersökning se exempelvis Pierre 1982, sid. 26; Snider 1987, sid. 42).
I den amerikanska undersökningen insamlades data avseende 35 oli- ka vapensystem inom kategorierna stridsfordon, pjäsmateriel, robot- system och flygplan. För vart och ett av dessa system beräknades expor- ten under åren 1972-1981. Denna beräkning byggde till stor delpå prog- noser, eftersom den utfördes redan 1976. Den på så vis framräknade totala exportförsäljningen för de 35 systemen över de tio åren uppgick till ca 17,2 miljarder US$ (i löpande priser).
För vart och ett av de 35 systemen beräknades även den besparing, som exporten skulle medföra för amerikanska staten. Besparingen uppdelades i fem kategorier: Royalty, skalekonomi och inlärning, ”overhead”, ”production line gap” och en restpost (”other”). Royalty avser helt enkelt de royalty-belopp, som skulle betalas tillbakatill ame- rikanska staten, precis som royalty återbetalas till FMV vid svensk va- penexport. Skalekonomi och inlärning är precis vad det säger, alltså den besparing som uppkommer genom att amerikanska försvaret får ett lägre pris på grund av skalekonomi och inlärning vid en längre serie. ”Overhead” avser utslagning av kostnader på en större volym. Här ingår FoU och antagligen även vissa andra kostnader, exemrelvis för företagens centrala administrationer. Skillnaden mellan royalty och ”overhead” är förmodligen, att den förra kategorin omfatta' belopp som faktiskt inbetalas till amerikanska staten som ersättning 'ör FoU, som företagen inte själva finansierat, utan som finansierats av den ame- rikanska motsvarigheten till FMV. ”Overhead”, däremot, inkluderar den prisreduktion som uppkommer genom att den FoU som företagen
SOU 1989:102
själva finansierar kan slås ut på en längre serie. ”Production line gap” är besparingar för amerikanska försvaret genom att beläggningssvack- or, som annars skulle uppkomma, kan undgås genom inplacering av exportorder. Restkategorin ”other” omfattar bl. a. uppsättningar av ytterligare produktionslinjer, som delvis kan beläggas med exportor- der; utan export skulle det amerikanska försvaret få bära hela kostna- den för dessa uppsättningar.
Den sammanlagda besparingen uppgår till ca 2,8 miljarder US$. Detta innebär en besparing för det amerikanska försvaret på ca 16 cents för varje dollar av exporterad försvarsmateriel. Ett utdrag ur den aktu- ella undersökningen finns avtryckt i FOA C 10200-M5, sid. 110.
Det noteras i undersökningen, att inte alla kategorier av försvarsma- teriel genererar besparingar för det egna försvaret vid export. De kate- gorier som ger upphov till besparingar är främst flygplan, robotar, stridsfordon, pjäser och försvarselektronik (det är också system i dessa kategorier, med undantag av försvarselektronik, som ingår i undersök- ningen, som redan nämnts). Fartyg och ammunition ger däremot knap- past upphov till besparingar.
4.6 Ett metodologiskt problem: Vad skulle ha hänt, om exporten hade fallit bort?
Den fundamentala svårigheten vid ett försök till beräkning av försvars- materielexportens priseffekt har emellertid inte att göra med insamling och analys av data, utan är av rent metodologisk natur. Man måste nämligen ställa frågan: Vad händer, ifall exporten faller bort? Det tidi- gare enkla kalkylexemplet kan användas för att förstå innebörden av denna fråga. Det antas fortfarande, att FMV önskar anskaffa 30 enhe- ter av det aktuella systemet. Detta ärinte nog för att belägga Försvars- materiel AB:s produktionskapacitet i år 2 av systemets cykel. Men nu antas det, att företaget inte kan skajj'a någon ytterligare beläggningi produktionsavdelningen. Samtidigt kan företaget inte på kort sikt ned- bringa lönekostnaden för produktionspersonalen, de indirekta pro- duktionskostnaderna, avskrivningarna på fabriksbyggnaden och kost- naderna för företagets administration. Produktionspersonalen kom- mer nu att få mycket litet arbete, men den lediga tiden kan t. ex. använ- das till underhåll och rengöring av maskiner etc. (det bortses här från att personalen inte kommer att finna sig i detta slags malpåsedrift sär- skilt länge, som det redan har påpekats i avsnitt 2.5). Denna situation kallas för situation C, och den kommer att jämföras med de tidigare situationerna A och B. I situation C kan självkostnaden för leveransen till FMV räknas ut på följande sätt:
Bilaga 2 223
224 Bilaga 2
SOU 1989:102
För år 1: Lön till FoU-personal, omkostnaderi FoU-avdelning, avskrivning på FoU— anläggning, administration och ränta på kapital bundet i FoU-anläggning (som i avsnitt 2.2), totalt 136 För år 2: 6. Lön till produktionspersonal 240 7. Indirekta produktionskostnader 100 8. Avskrivning på byggnad 2 9. Avskrivning på maskinutrustning (30 x 0,08) 2,4 10. Insatsvaror (30 x 5) 150 1 l. Administration 12 12. Ränta på kapital bundet i prod.-anläggning 9 515,4
Självkostnaden för de 30 enheter, som levereras till FMV, blir nu 136 x 1,10 + 515,4 = 665 miljoner. Detta blir alltså FMV:s nota, efter- som faktureringen alltjämt antas vara till självkostnad.
Det som inträffar i situation C är att FMV tvingas betala för underbe- läggningen i företagets produktionsavdelning. Antagandet var ju, att företaget inte lyckas skaffa annan beläggning, varken från exportkun- der eller från FMV. Man kan då fråga sig, om det inte skulle vara möjligt för företaget att reducera sina kostnader genom friställande av personal, så att FMV kunde slippa betala för underbeläggningen. Att snabbt reducera personalstyrkan är dock svårt. Dessutom räknar före- taget kanske med full beläggning i produktionsavdelningen följande år, när nästa vapensystem ska tillverkas. Det skulle alltså kunna vara tal om en svacka i beläggningen. I en svacka kan företaget vara ovilligt att dra ner på personalen, eftersom man kan få svårigheter att nyanställa när svackan är över.
Ett annat sätt att beskriva vad som händer i situation C är att FMV tvingas betala för det uteblivna bidraget från exporten, som annars skulle ha gått till att täcka kostnaderna för upprätthållande av företa- gets kapacitet. I verkligheten försöker man givetvis undvika detta slags situationer, exempelvis genom att leta efter legouppdrag, eller genom att tidigarelägga någon annan FMV-order, som enligt planerna skulle komma senare.
Antag nu, att situation B verkligen har inträffat. Hur stor var då exportens priseffekt? Denna fråga kan inte besvaras utan vidare. Man måste nämligen klargöra, vad som skulle ha hänt, ifall det inte hade varit möjligt att exportera. Situation B har rent faktiskt inträffat, men vad skulle ha hänt, om så inte hade varit fallet? Kanske skulle Försvars- materiel AB i så fall ha lyckats skaffa ett renoveringsarbete för en ut- ländsk kund, som i situation A, eller kanske skulle företaget inte ha kunnat skaffa någon annan beläggning alls, som i situation C. Men .: exportens priseffekt beror på vilken situation som skulle ha uppkommit, 1 ifall det inte hade varit möjligt att exportera. Ifall den relevanta alternati- va situationen är situation A, då blir exportens priseffekt 429,6 - 303,3 miljoner, alltså lika med 126,3 miljoner. Ifall, å andra sidan, den rele-
SOU 1989:102
vanta alternativa situationen är situation C, då blir exportens priseffekt 665 - 303,3 miljoner, alltså lika med 361,7 miljoner. En viktig kompo- nent i priseffekten ijämförelsen med situation C är undvikande av vad som i den tidigare nämnda amerikanska undersökningen kallades ”production line gap”.
Den grundläggande metodologiska svårigheten vid försök att beräk- na försvarsmaterielexportens priseffekt är alltså, att man måste göra en jämförelse mellan två situationer, av vilka den ena har inträffat (eller förväntas inträffa), medan den andra är hypotetisk. Men det finns nor- malt flera olika hypotetiska situationer som kan väljas som alternativ till den situation, som faktiskt har inträffat. Storleken på priseffekten blir då beroende på vilken av dessa alternativa situationer som väljs.
Detta grundläggande metodologiska problem har uppmärksammats i litteraturen. I den tidigare nämnda amerikanska undersökningen sägs det således om kategorin ”production line gap”:
”Like other savings, those associated with avoiding gaps in production lines are difficult to validate. A major difficulty is that they depend on a compari- son of current, proposed, and hypothetical production plans” (Congressio- nal Budget Office 1976b, sid. 5).
Samma metodologiska problem diskuteras utförligt i Keith Hartleys analys av Tornado-programmet (Hartley 1983, sid. 143-146). Tornado- flygplanet utvecklades och tillverkades gemensamt av England, Italien och Västtyskland. Utvecklingsarbetet pågick mellan 1968 och 1980. Sammanlagt skulle 809 plan tillverkas, därav 385 för Englands räkning.
Hartleys analys avser den besparing, som det innebar för England att utveckla och tillverka ett stridsflygplan i samarbete med två andra län- der. Emellertid kan denna besparing inte beräknas utan vidare. Man måste nämligen först klargöra hur England skulle ha agerat, ifall ett projekt tillsammans med Italien och Västtyskland inte hade varit möj- ligt. Med andra ord: Besparing i relation till vilket alternativ? Här finns det minst två möjliga alternativ, anskaffning av ett amerikanskt plan, eller utveckling och tillverkning av ett engelskt plan utan samarbete med någon annan nation. Storleken på den framräknade besparingen (eller fördyringen) beror på vilken förutsättning man gör om alternativ till Tornado-projektet.
Hur ska man då uppfatta det belopp på 2,8 miljarder US$, som fram- räknades i den tidigare nämnda undersökningen som en besparing för amerikanska staten vid en export av 35 utvalda vapensystem under åren 1972-1981 ? För varje enskilt system har man räknat fram en prisef- fekt vid den givna exportvolymen. Därvid har man som alternativ, hypotetisk situation tänkt sig, att det enbart är exporten av det aktuella, enskilda systemet som varierar. All annan export antas alltså vara oför- ändrad. Den produktionskapacitet, som blir ledig genom bortfallet av exporten av det aktuella, enskilda systemet, antas kunna fyllas upp med
lS—SOU 1989:102
Bilaga 2 225
226 Bilaga 2
SOU 1989:102
annan produktion, eller också uppskattas den kostnad som det innebär att få en svacka i produktionsprocessen genom bortfallet av exporten. Beloppet 2,8 miljarder US$ framkommer alltså som en summering av ett antal delberäkningar, där varje sådan delberäkning avser en margi- nell omplanering för det berörda företaget.
Däremot kan man inte konkludera, att de egna materielanskaffning- arna skulle ha blivit 2,8 miljarder US$ dyrare, ifall amerikanska staten hade totalförbjudit exporten av de 35 vapensystemen under åren 1972- 1981. I så fall är den alternativa situationen nämligen en annan. De berörda företagen skulle då inte ha utsatts för marginella omplanering- ar utan för en helt ny situation, där all export skulle ha eliminerats på en gång. Det är knappast möjligt att säga något om hur en sådan helt ny situation skulle ha påverkat inköpspriserna för det amerikanska för- svaret. Detta argument utvecklas närmare i det följande avsnittet, som handlar om Svenska Freds- och Skiljedomsföreningens påstående att FMV omkring 1984 skulle ha kunnat köpa sig fri från all krigsmateriel- export mot en ökning i försvarsbudgeten på 300 miljoner kr.
4.7 Svenska Freds- och Skiljedomsföreningens 300 miljoner
Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen har i en skrift från 1986 3, framlagt en beräkning av hur mycket det skulle kosta för det svenska , försvaret att totalförbjuda krigsmaterielexporten (J ederlund 1986). Be- : räkningen avser vad som i denna rapport kallas priseffekten, alltså hur _, exporten påverkar FMV:s nota. Vidare avses antagligen krigsmateriel- " exporten (alltså inte försvarsmaterielexporten). Resultatet av kalkylen är, att exporten omkring år 1984 förbilligade FMV:s inköp med ca 300 ; miljoner kr. I stället för att tillåta export skulle man kunna öka FMV:s ; anslag med 300 miljoner kr. FMV skulle då kunna anskaffa samma j materiel som man i förväg hade planerat att inköpa. Om FMV fick ett '— extra anslag på 300 miljoner per år skulle krigsmaterielexporten alltså ": helt kunna avskaffas.
Beloppet 300 miljoner har därefter upprepats i olika sammanhang, [' exempelvis i en debattartikel av Lars Ångström och Mats Adler i Da- , gens Nyheter 88-09-26. I denna artikel avser beloppet 300 miljoner dock inte längre kostnaden för att totalförbjuda krigsmaterielexporten, '* utan för att begränsa den till Norden och alliansfria stater i Europa. '.'
Svenska Freds* beräkning avser ett genomsnitt för åren 1975-1983 men uttrycks i 1984 års penningvärde (det är därför som den i det i föregående har sagts gälla ”omkring 1984”). FMV:s materielanskaff- .' ning uppges ha varit 6,7 miljarder i genomsnitt under de aktuella åren, i i 1984 års priser. Det uppges vidare, med hänvisning till FMV:s årsredo- * visningar, att anskaffningen av armémateriel till 53% består av system -'
SOU 1989:102
och artiklar som inte exporteras. Motsvarande tal för marin- och flyg- materiel är 62% och 88%. Således avser talen 47%, 38% och 12% sådan materiel till de tre försvarsgrenarna, som även exporteras (Jederlund 1986, sid. 55-56).
Därefter beräknas ett genomsnitt över de'tre försvarsgrenarna för den procentandel av FMV:s materielanskaffning som avser system och artiklar som även exporteras. Detta genomsnitt blir [(47 + 38 + 12)/3]% = 32,3%, vilket avrundas till 33%. Här föreligger ett fel: Det resulteran- de genomsnittet är tydligen ovägt. Varje försvarsgren ges alltså lika stor vikt. Detta är inte ett korrekt förfarande, eftersom anskaffningen av flygmateriel under den aktuella perioden har varit avsevärt större än anskaffningen av armé- och marinmateriel. Flygvapnet borde alltså ha större vikt i genomsnittsberäkningen än armén och marinen. Den fram- räknade procentandelen 33% kan möjligen ändå vara någorlunda rik— tig, men det sätt som den har framräknats på är alltså inte korrekt.
Eftersom 33% av FMV:s inköp sägs avse materiel som även exporte- ras, så utgör resten, alltså 67%, sådan materiel som inte exporteras. Vidare anges det, att 10% av inköpen gäller materiel som importeras. Konklusionen blir följande: ”Då återstår bara 23% av FMV:s inköp som skulle kunna påverkas så att inköpen blev billigare p g a att vissa produkter exporteras” (J ederlund 1986, sid. 55). Här föreligger ännu ett fel: Andelen anskaffad materiel som även exporteras är ju 33%, enligt Svenska Freds. Någon ytterligare reduktion med 10% för materiel som importeras av FMV ska alltså inte ske.
Den del av FMV:s inköp, som avser sådan materiel som även expor- teras, uppgår alltså enligt Svenska Freds till 23% av 6,7 miljarder kr, vilket är ca 1 540 miljoner. Det antas nu, att exporten av den aktuella materielen är lika stor som FMV:s inköp. Svenska försvarsindustriföre- tag antas alltså tillverka för 2 x 1 540 = 3 080 miljoner kr per år av den aktuella materielen, och härav säljs hälften till FMV och hälften på export. Det antas vidare, att en halvering av produktionsvolymen av den aktuella materielen resulterar i en kostnadsökning på 20%. Som stöd för detta antagande hänvisas till FOA-rapporten FOA C 10200- M5 (vissa utdrag ur denna rapport finns sammanfattade i tabell 8, som redan nämnts). Om exporten faller bort, ökar således kostnaden för att producera den materiel som levereras till FMV med 20%. Det antas nu till sist, att FMV:s nota påverkas i motsvarande grad. FMV:s nota ökar då med 20% av 1 540 miljoner, vilket är 308 miljoner. Detta belopp avrundas till 300 miljoner. Således kommer Svenska Freds fram till konklusionen att det skulle vara möjligt att stoppa krigsmaterielexpor- ten och ändå anskaffa samma mängd materiel till det svenska försvaret, ifall FMV får ett extra anslag per år på 300 miljoner kr.
Siffran 300 miljoner per år säger dock ingenting om hur FMV:s nota skulle förändras, ifall krigsmaterielexporten skulle totalstoppas. De data från den nämnda FOA-rapporten som åberopas av Svenska Freds
Bilaga 2 227
228 Bilaga 2
SOU 1989:102
avser fördyranden vid förändringar i serielängderna för enskilda sy- stem isolerat sett, under förutsättning att all annan produktion fortsät- ter i samma volym som tidigare. FOA-rapportens data gäller definitivt inte för den situation som Svenska Freds undersöker, nämligen att all export stoppas samtidigt.
Ifall exporten av ett enda vapensystem, isolerat betraktat, stoppas, då kan det berörda företaget omplanera sin beläggning med relativt marginella åtgärder. Den uppkommande kostnadsökningen avser då bara detta enda system, medan alla andra system produceras i samma mängd som tidigare. Beloppet 300 miljoner kr per år kan alltså inte uppfattas som något annat än en summering av ett antal marginella delkalkyler, där varje delkalkyl avser ett specifikt vapensystem, under ”i övrigt lika”-förutsättningar. I synnerhet förutsätts det i varje delkal- kyl att all annan produktion, inklusive produktion för export, fortgår som tidigare.
Men i en situation där krigsmaterielexporten totalstoppas gäller inte förutsättningen om ”i övrigt lika”. Ett totalt stopp för krigsmaterielex- porten skulle innebära en radikal förändring i betingelserna för den svenska försvarsindustrin. Vissa företag skulle berövas hälften eller rentav ännu mer av sin avsättning. Det skulle med andra ord inte vara tal om någon marginell förändring, och en större omstrukturering av hela industrin skulle utan tvekan bli resultatet. Hur det skulle påverka FMV:s nota är det mycket svårt att säga något om, eftersom svaret _ beror på vilken alternativ situation man då förutsätter. Liksom i Hart- ' leys undersökning av effekten av Tornado-projektet måste man ställa ? frågan: Fördyring (eller besparing) i relation till vilket alternativ? '
För att visa hur den beräknade konsekvensen för FMV:s nota av ett totalstopp för krigsmaterielexporten beror på den alternativa, hypote- tiska situation som man jämför med, ska därför ett scenaric skisseras i .! vilket notan skulle ha kunnat bli mindrei förbindelse med ett stopp för exporten: ,,
Antag att all svensk krigsmaterielexport skulle ha varit avvecklad till i 1984 (efter någon övergångsperiod). Detta skulle i så fall haframkallat j_; en krympning av f örsvarsindustrin, alltså helt enkelt en nedläggning av ett antal företag i branschen. Vissa vapensystem skulle inte längre ha kunnat tillverkas i Sverige, eftersom enbart FMV:s beställningar inte .; skulle ha utgjort en tillräcklig bas för att utveckla och produzera dem. I det läget skulle det svenska försvaret ha tvingats anskaffa en betydlig & del av sin materiel från utländska företag. Vilken effekt skulle detta ha _ medfört för FMV:s nota?
Möjligen skulle FMV i den situationen ha kunnat göra ganska för- månliga inköp utomlands ”från hyllan”. FMV skulle helt enkelt ha . kunnat utnyttja det förhållande som nämndes tidigare, i avsnitt 4.4, nämligen att marknaden är mycket hård för säljarna. Det ärinte uteslu- tet att FMV:s nota då skulle ha kunnat bli mindre än den faktiskt var
SOU 1989:102
1984: Det skulle nämligen eventuellt ha kunnat visa sig vara billigare att köpa standardsystem från utlandet snarare än system med egen profil från svenska företag.
Detta scenario ska givetvis inte uppfattas som en hypotes om att svensk försvarsindustri skulle vara mindre effektiv än utländsk. Någon särskild undersökning av den frågeställningen har inte kunnat göras i samband med denna rapport, men det finns ingen anledning att tro annat än att svensk försvarsindustri ligger på nivå med sina viktigaste utländska konkurrenter vad det gäller effektivitet och konkurrensför- måga (se exempelvis Hellman 1988, sid. 21-22). Vad scenariot säger är uteslutande att man som importör av vapensystem eventuellt kan få priser som är lägre än vad det exporterande landets egna försvar får betala, eftersom det just nu förefaller vara köparens marknad. Det bör också poängteras att den materiel som skulle kunna köpas utomlands på sådana villkor inte uppfyller svenska önskemål om egen profil. Det här skisserade scenariot skulle alltså innebära ett försvar av lägre kvali- tet än det som Sverige har i dag.
4.8 Vapensystem där exporten kan reducera FMV:s nota
Från försvarsindustrins sida har det påpekats, att FMV i vissa lägen har kunnat göra mycket fördelaktiga affärer med svenska företag, eftersom dessa kunde förutse exportmöjligheter. Några exempel på sådana affä- rer ska nämnas här:
Det har sagts från Bofors” sida, att den svenska upphandlingen av robot 70 och haubits 77 har skett till priser som ej givit full kostnads- täckning. Eventuella förluster har kunnat täckas genom exportorder (FOA C 10200-M5, sid. 103; SOU l988:15, sid. 176-177). Bofors Aero- tronics har upplyst, att FMV fick ett mycket fördelaktigt kontrakt på radion till skolflygplanet SK60 (används även som reservradio till J AS- planet), eftersom företaget räknade med att exportera systemet. På samma sätt har PS-90-radarn kunnat upphandlas på förmånliga villkor av FMV, eftersom utvecklingskostnaderna kunde delas med utländska köpare, enligt vad Ericsson Radar Electronics har meddelat.
Det har vidare påpekats från industrins sida att export av ett system, som tidigare levererats till svenska försvaret, ger billigare reservdelar för FMV, eftersom dessa då kan tas ur den löpande produktionen som ju upprätthålls så länge som systemet exporteras.
Det kan också nämnas, att Volvo Flygmotor har räknat på konse- kvenserna av ett stopp för krigsmaterielexporten och därvid kommit fram till följande: Motorerna till JAS-planet blir i så fall i storleksord- ningen 250 miljoner kr dyrare över perioden fram till år 2000. På sam- ma sätt blir reservdelarna till Draken-motorerna ca 25 miljoner kr dyra-
Bilaga 2 229
230 Bilaga 2
S()Lll989:102
re under samma period (beloppen avser 1989 års penningvärde). I dessa fall är det uteslutande tal om fördyring på grund av minskningi graden av skalekonomi och inlärning.
Besparingen för FMV vid export kan förmodas bli störst för system, som är mycket dyrbara att utveckla och av vilka FMV kommer att anskaffa ett litet antal. Några exempel på sådana system ska nämnas till s1st:
JAS-planet skulle uppenbarligen kunna förbilligas i inköp för FMV, ifall det kunde exporteras: Den överslagsmässiga beräkningeni avsnitt 4.3 av styckkostnadsreduktionen vid en fördubbling av serien från 140 till 280 enheter anger ett möjligt utrymme för en prissänkning. Den flygande spaningsradarn PS-890 (som utvecklas av Ericsson Radar Electronics) är ett annat ganska stort projekt, där det svenska försvaret bara kommer att anskaffa ett mindre antal (det är ännu inte helt klart om systemet överhuvudtaget kommer att inköpas). Även här skulle export kunna förbilliga FMV:s inköp. Ett liknande exempel utgörs av elektroniksystem för ytstridsfartyg: Sådana system, som tillverkas i li- ten serie av Philips Elektronikindustrier, är mycket dyrbara att ta fram. Det har för övrigt redan förekommit en ganska omfattande export av sådana system.
4.9 Avslutning om priseffekten
De viktigaste resonemangen i detta kapitel kan sammanfattas i fyra punkter:
]. Det har inte varit möjligt att framlägga några kalkyler över kon- kreta besparingar för FMV i förbindelse med export av enskilda vapen- system. Anledningen till detta är att det inte har varit möjligt att få fram kalkyldata, på grund av de svårigheter i förbindelse med datainsamling som har nämnts i de föregående avsnitten.
Det har dock påpekats från industrins sida, att FMV i vissa fall har kunnat ingå fördelaktiga avtal, eftersom det har funnits exportmöjlig- heter. Det finns ingen anledning att betvivla detta. Samtidigt finns det kanske också fall, där exporten inte har gynnat FMV, eftersom export- marknaden helt enkelt har varit alltför pressad, som det påpekades i avsnitt 4.4.
2. Det har heller inte varit möjligt att förelägga någon kalkyl av konsekvenserna för FMV:s nota av ett totalförbud för vapenexporten. Här är orsaken dock inte svårigheter med datainsamling, utan en helt annan: En sådan kalkyl måste nämligen bygga på förutsättningar om vad som i så fall skulle inträffa, alltså hur den svenska försvarsindustrin och det svenska försvaret skulle agera i den situationen (som ju är radikalt annorlunda än dagens situation). Sådana förutsättnzngar skul- le utgöra ren spekulation, och därför skulle kalkylresultate: också bli spekulativt.
SOU 1989:102
I direktiven till den särskilda expertgruppen ingår det, att en beräk- ning ska företas av hur en vapenexport från Sverige påverkar försvars- kostnaderna (se avsnitt 1.1 för den fullständiga formuleringen). Med försvarskostnaderna måste väl närmast avses FMV:s nota. Någon så- dan beräkning torde alltså inte vara möjlig att genomföra.
3. Om man ändå skulle våga sig på att spekulera över vad som skulle hända i en situation där vapenexporten totalförbjuds, kan man inte utesluta att FMV:s nota i så fall skulle minska. Ett sådant scenario antyddes i avsnitt 4.7. Så länge som den svenska försvarsindustrin kan upprätthållas har FMV optionen att upphandla svensk materiel. Denna option önskar det svenska försvaret utnyttja, eftersom man bara på det viset kan få vapensystem som är utformade efter egna önskemål. Ifall exporten förbjuds, kan stora delar av försvarsindustrin däremot antas försvinna, och i så fall har det svenska försvaret givetvis inte längre optionen att i samma utsträckning köpa svenska vapensystem. I stället måste FMV då köpa från utlandet. I det läget skulle det alltså kunna visa sig, att inköp ”från hyllan” av utländska standardsystem faktiskt är billigare än inköp av system med egen profil från svenska leverantörer. Den eventuella minskningen av FMV:s nota skulle i så fall uppnås till priset av en sänkning av försvarets materielkvalitet. Det har givetvis inte i förbindelse med skrivandet av denna rapport varit möjligt att undersöka internationella priser på vapensystem i rela- tion till priser på motsvarande svenska system. Från publicerade källor får man dock ett intryck av att det är ganska kostsamt för ett land att utveckla och tillverka egna vapensystem (med eller utan export), jäm- fört med att importera. Man kan exempelvis hänvisa till Österrike, som nyligen har beslutat anskaffa pansarvärnsroboten 56 Bill, efter val mel- lan detta system och ett franskt systern. Man kan livligt föreställa sig, att Österrike i detta läge måste ha haft goda möjligheter att spela ut Bofors mot den franska leverantören, särskilt som både Frankrike och Sverige betraktar försvarsindustrin som viktig för säkerhetspolitiken och där- för önskar skaffa beläggning för att kunna bibehålla denna industri.
4. Det sades i inledningen till detta kapitel att vapenexportens bi- dragseffekt har större principiell betydelse än priseffekten. Som grund för detta påstående angavs det, att argument såsom alliansfrihet, kris- situationer, egen försvarsprofil och sekretess förefaller ha större vikt i officiella uttalanden om försvarsindustrin än FMV:s nota. Till detta kan nu läggas ytterligare en omständighet som pekar i samma riktning, alltså att bidragseffekten är viktigare än priseffekten: Även om expor- ten av enskilda system, isolerat sett och på marginalen, säkert kan för- billiga FMV:s inköp, behöver inte det samma gälla för hela exporten. Om exporten i sin helhet stoppas skulle försvarsindustrin krympa, var- vid FMV skulle tvingas att upphandla från utländska försvarsindustri- företag, vilket i sin tur möjligen skulle leda till en mindre nota. Ett sådant scenario är visserligen hypotetiskt och spekulativt, men det visar
Bilaga 2 231
232 Bilaga 2
SOU 1989:102
ändå att det inte är så helt självklart vilken effekt den totala vapenex- porten har på FMV:s nota.
I diskussioner av ekonomiska motiv till vapenexport bortses det inte sällan från bidragseffekten. I stället sägs det bara att det ”försvarseko- nomiska motivet” till en export är att förbilliga den egna vapenupp- handlingen (så exempelvis i Hagelin 1988, sid. 161). Det följer av den föregående diskussionen att ett sådant påstående är missvisande, eller i varje fall ofullständigt. För Sveriges del råder det ganska bred politisk enighet om det önskvärda i att ha en egen försvarsindustri, för att få tillgång till vapensystem framtagna efter egna specifikationer, med ac- cepterande av de extra kostnader som en sådan politik eventuellt kan medföra. Utländska standardsystem bedöms inte uppfylla de svenska kraven på kvalitet, sekretess och egen profil. Vapenexporten gör det möjligt att upprätthålla försvarsindustrin och utgör därför en förutsätt- ning för den säkerhetspolitiska modell som landet har valt. Denna om- ständighet utgör ett mer väsentligt motiv till den svenska vapenexpor- ten än omtanken om FMV:s nota. Men detär bara ett annat sätt att säga att bidragseffekten är viktigare än priseffekten.
SOU 1989:102
5 Om vapenexportens betydelse under kommande är
5.1 Företagens beläggningssituation och exportberoende
I detta kapitel diskuteras varje företags beläggningssituation, som bak- grund till ett försök att förutsäga graden av exportberoende framöver (divisionen för krut och kemi vid FFV Ordnance utelämnas dock, efter- som den är ganska liten). Därefter diskuteras två tendenser, som med- för att exportens betydelse kan komma att minska. Eftersom avsnitt 5.1 är ganska långt, har det försetts med underrubriker för de olika katego- rierna av företag. Avsnittet bygger på information inhämtad vid före- tagsbesök och från affärspress och årsredovisningar.
Företag som tillverkar vapensystem och ammunition Bofors har problem i pjäsdivisionen: Utvecklingsarbetet med stridsfor- don 90 kommer så småningom att ta slut. Därefter finns det ingen svensk beställning på pjäsutveckling. Indienordern på fälthaubits 77 har gett god beläggning i produktionen, men denna beläggning avtar snabbt. Man räknar därför med en personalreduktion i storleksord- ningen 500 anställda. Leveranser av stridsfordon 90 till FMV förutses starta under första hälften av 90-talet.
Ammunitionsdivisionen har god beläggning i produktionen just nu på grund av Indienordern. Efter denna order avser man även här dra ner, med ca 300 anställda. Planerade beställningar från det svenska försvaret fyller endast en mindre del av produktionskapaciteten.
På utvecklingssidan inom robotdivisionen har man för närvarande studieuppdrag från FMV avseende luftvärnsrobot 703 och bataljons- luftvärn. Här behövs ytterligare utvecklingsuppdrag för att bevara kompetensen. På produktionssidan har man en god basbeläggning för de närmaste åren, bl. a. avseende leveranser av robot 90 och pansar- värnsrobot 56 Bill till FMV. Man har fått en beställning på luftvärnsro- botsystem RBS 70 från Norge. Man har nyligen fått en beställning på Bill från Österrike och hoppas även exportera samma system till USA.
Enligt Bofors finns det inga förutsättningar att behålla kompetenser- na inom företagets basområden om verksamheten enbart måste baseras
Bilaga 2 233
234 Bilaga 2
SOU 1989:102
på förutsedda FMV-beställningar. Det är därför helt klart, att Bofors i mycket hög grad är beroende av att kunna exportera även under kom- mande år. Det är tänkbart, att detta beroende kommer att öka. I årsre- dovisningen för Nobel Industrier 1987 står det sålunda: ”Möjlighet till export i nuvarande omfattning bedöms nödvändig för att Bofors ska kunna vidmakthålla utvecklings- och produktionsresurser på en för bolaget och svenska försvaret acceptabel nivå” (sid. 13). I årsredovis- ningen för 1988 har de första orden i denna mening ändrats så här: ”Möjlighet till en betydande export är nödvändig (sid. 16).
FFV Ordnance har för närvarande god beläggning i produktionen i grovkaliberdivisionen på grund av stora exportorder (av pansarskott AT4 till USA och minor till Holland och Västtyskland). Som en följd av dessa order har arbetsstyrkan expanderat. När leveranserna är avsluta- de, kommer en redan vid ordertillfällena förutsedd nerdragning av personalen att genomföras. Grovkaliberdivisionen är i mycket hög grad beroende av export, och detta beroende kommer att kvarstå.
Finkaliberdivisionen har en viss basbeläggning säkrad under de kommande 10 åren, genom en FMV-beställning på automatkarbinen AK5. Divisionen har en ganska liten exportandel. Den fungerar dock som underleverantör till grovkaliberdivisionen av övningsvapen och -ammunition, som sedan exporteras. Företaget har påpekat, att denna indirekta export har stor betydelse för divisionens lönsamhet.
Undervattensvapendivisionen utvecklar för närvarande delsystem till framtida torpeder, delvis med utländsk finansiering. Leverans och underhåll av torpeder pågår både för svenska marinen och för export- kunder. Divisionens exportberoende stiger i takt med minskade beställ- ningar från det svenska försvaret.
FoU-verksamheten i finkaliberdivisionen är ganska liten. I de båda andra divisionerna är den mer omfattande. Utvecklingsuppdragen till dessa divisioner från det svenska försvaret har minskat. För att kom- pensera för detta måste företaget satsa på ökad egenfinansiering av utvecklingsarbetet, vilket innebär ett ökat exportberoende framöver.
Saab Missiles kommer inte att kunna behålla sin utvecklingskompe- tens, om man inte mycket snart får ett utvecklingsuppdrag på en robot till JAS 39 Gripen. Det skulle i så fall vara tal om antingen en jaktrobot eller en attackrobot. ÖB har uttalat, att det blir alltför dyrt att utveckla en svensk jaktrobot och har därför förordat en attackrobot (ÖB 89-92, sid. 84). Försvarsministern önskar tills vidare hålla frågan öppen (Prop. 1988/89:80, sid. 42).
På produktionssidan har Saab Missiles under några år framåt en god basbeläggning med leveranser av robot 15 i olika versioner, till FMV och på export. Företaget säger sig behöva utvidga exporten och utveck- lingssamarbetet med utländsk industri under kommande år.
SOU 1989:102
Företag som tillverkar vapenbärare 1 Saab Flygdivisionen pågår utvecklings- och typarbetet på JAS 39 Gri- pen. Efter utvecklingen av den första versionen av planet uppstår det under några år på 90-talet en svacka i utvecklingsavdelningen, tills arbetet på den senare versionen 39C eventuellt kan påbörjas. Som re- dan nämnts i avsnitt 3.3, kan denna svacka antingen överbryggas ge- nom att man konstruerar en tvåsitsig version 393 (vilket i sin tur skulle möjliggöra export av JAS-planet), eller genom att man satsar på ett civilt flygplansprojekt i kombination med studieuppdrag avseende kommande flygplanssystem och tidigareläggning av utvecklingen av JAS 39C (Flygind 88, sid. 62).
På produktionssidan pågår leveranser av den sista versionen av Vig- gen t. o. rn. 1990. Därefter uppstår en svacka, tills dess att serieleveran- serna av JAS 39 Gripen ska börja (efter 1992). Denna svacka kan even- tuellt i någon grad kompenseras genom tillverkning av det civila planet 340. Leveranserna av renoverade Draken-plan till Österrike avslutas under 1989.
I förbindelse med att JAS-projektet har fördyrats har export nämnts som en möjlighet för Saab Flygdivisionen (och Ericsson Radar Electro- nics) att kompensera förlusterna på utvecklingsarbetet och den första delserien och ge FMV ett lägre pris per plan i den andra delserien. Möjliga exportmarknader är Danmark, Finland, Norge, Schweiz och Österrike, som ska ersätta inemot 200 plan före år 2000 (Saab-Scania årsredovisning 1988, sid. 32).
Karlskronavarvet har ett utvecklingsuppdrag på en testrigg (sido- kölssvävare) för en kommande generation av ytstridsfartyg. Produktio- nen är belagd under de närmaste åren med ett minröjningsfartyg och fyra kustkorvetter. Det är oklart vilka beställningar som därefter kan tänkas komma från FMV. Företaget har för närvarande inga exportbe- ställningar.
Kockums Marine sysslar med utvecklingsarbete i förbindelse med Australienordern och med nästa svenska generation av ubåtar (A19- serien). Fortsatt utveckling av Stirling-motorn pågår också. Dessa nu pågående utvecklingsaktiviteter avtar mot mitten av 90-talet. På pro- duktionssidan arbetar man med de två sista ubåtarna i A17-serien. I orderboken ingår vidare deltillverkning av en ubåt till Australien. Som nämnts i avsnitt 3.3 renoverar man även järnvägsvagnar för SJ:s räk- ning. SJ-uppdraget kommer att pågå i några år till och hjälper till att belägga produktionskapaciteten fram till produktionsstarten för A19- serien. För att utfylla utvecklings- och produktionskapaciteterna under 90-talet skulle företaget gärna vilja ta hem ytterligare en exportorder. Malaysia och Kanada har nämnts som tänkbara kunder.
Under våren 1989 har det diskuterats en sammanslagning av produk- tionsavdelningarna vid Karlskronavarvet och Kockums Marine. Med
Bilaga 2 235
236 Bilaga 2
SOU 1989:102
andra ord skulle ubåtar och ytstridsfartyg tillverkas vid ett och samma varv (eventuellt i Karlskrona; konstruktionskontoret för ubåtar skulle i vilket fall som helst ligga kvar i Malmö). Chefen för marinen har utta- lat, att ett enda, sammanslaget örlogsvarv skulle kunna få tillräcklig beläggning med enbart beställningar från svenska marinen (Dagens Nyheter 89-03-17). 1 så fall skulle export alltså inte bli nödvändig.
Hägglunds Vehicle har problem liknande dem vid Bofors” pjäsdivi- sion: Utvecklingsarbetet med stridsfordon 90 tar slut om några år. Där- efter finns det inget ytterligare utvecklingsuppdrag. Vad det gäller pro— duktionskapaciteten, kan exportleveranser av bandvagn 206 fortsätta ytterligare tre eller fyra år. Under dessa år kommer bandvagnsexporten att svara för en mycket stor del av den totala faktureringen. En seriebe- ställning på stridsfordon 90 kan komma om något år, och produktio- nen kan förväntas pågå till ca år 2000 (FMI 2000, sid. 72). Vad som är kritiskt för Hägglunds ärinte så mycket exporten som hur det går med FMV:s beställningar efter stridsfordon 90: Ifall det därefter inte ska utvecklas någon ”stridsvagn 2000” kommer Hägglunds Vehicle möjli- gen inte att kunna överleva.
Företag som tillverkar försvarselektronik SA TTuppger, att beläggningen är god, både i utvecklings- och produk- tionsavdelningen (SATT årsredovisning 1987, sid. 2). Företaget har av- slutat produktionen av radarvarnare till den sista versionen av Viggen. Man ska senare påbörja produktionen av varnare till JAS 39 Gripen. I svackan däremellan utför man uppdateringar av eldledningssystem för luftvärn för utländska kunder. Företaget säger sig inte vara särskilt beroende av export. Anledningen till detta skulle kunna vara, att en del av företagets produkter (flygburna motmedel och varnare) måste till- verkas inom landet på sekretessgrunder, och detta ger en garanti för FMV-beställningar i viss omfattning. På samma grunder, alltså sekre- tess, är det för övrigt uteslutet att exportera motmedel och varnare som används av det svenska flygvapnet.
Bofors Aerotronics tillverkar flygradioutrustning och optisk utrust- ning (sikten till pjäser och stridsfordon). Den framtida beläggningen avser bl. a. radioutrustning till JAS 39 Gripen och sikten till stridsfor- don 90. Svackorna mellan svenska beställningar fylls ut med export. Företaget är mycket beroende av att kunna exportera (en del av expor- ten sker dock i form av underleveranser till moderföretaget Bofors och syns därför inte i tabell 5).
Som medlem i IG JAS utvecklar Ericsson Radar Electronics radar, presentationsutrustning och datorer för JAS 39 Gripen. För att upprätt- hålla kompetensen på radarsidan krävs det, att Ericsson får utveckla den flygburna spaningsradarn PS-890 (Flygind 88, sid. 57). I den nuva- rande ekonomiska situationen är det dock ovisst, om och när ett sådant
SOU 1989:102
system kan beställas. Ericsson utvecklar även olika typer av stridsled- ningssystem, delvis i konkurrens med Philips Elektronikindustrier. Ett stort sådant projekt är STRIC90 för flygvapnet (detta system kommer dock eventuellt att utvecklas i samarbete med Philips Elektronikindu- strier).
På produktionssidan i Ericsson Radar Electronics handlar det fram- över bl. a. om svenska beställningar på radar till JAS-planet och PS-90- radar. Företaget är mycket beroende av export. Exporten består bl. a. av olika slags radarsystem (exempelvis Giraffe).
Philips Elektronikindustrier kommer, som redan nämnts, eventuellt att utveckla stridsledningssystemet STRIC90 tillsammans med Erics- son Radar Electronics (en annan möjlighet är att Philips Elektronikin- dustrier får utveckla detta system själv, utan samarbete med Ericsson). Man levererar under kommande år fartygselektroniksystem till de nya svenska kustkorvetterna. Man har även en del exportorder på sådana system, bl. a. till Danmark och Finland. Företaget är också intresserat av att få leverera sådana system till Australien och Nya Zeeland, som planerar en ny serie av fregatter (Dagens Nyheter 89-08-03). Anled- ningen till detta är dels att fartygselektroniksystemen är mycket dyra att ta fram (utvecklingskostnaderna är alltså mycket höga), dels att de bara framställs i små serier. Genom export kan man reducera styckpriset och därigenom bli konkurrenskraftig.
Saab Instruments och Saab Training Systems har en god beläggning för de närmaste åren. Dessa två dotterbolag till Saab-Scania Combitech är mycket beroende av att kunna exportera. Utvecklingsarbetet inom Saab Instruments finansieras till ganska stor del av utländska kunder. Exportberoendet kommer att öka i framtiden, enligt företaget.
Företag som sysslar med flygmotorer och flygunderhåll Volvo Flygmotor kan bevara sin utvecklingskompetens på flygmotor- området genom typförbättring på Viggen-motorn RM8 och typarbete och typförbättring på Gripen-motorn RM12, åtminstone om RM12 senare utrustas med elektroniskt motorreglersystem och vidareutveck- las för ökad dragkraft (Flygind 88, sid. 43-44 och 56-57). Hur det går med kompetensen på robotmotorområdet beror på kommande beslut om jaktrobot till JAS 39 Gripen.
På produktionssidan har man en svacka efter avslutningen av seriele- veranserna av RM8 till Viggen, tills dess att RM12 till JAS-planet ska börja levereras. Denna svacka kan till viss del klaras genom civil verk- samhet (Volvo Flygmotor årsredovisning 1988, sid. 3). Därutöver till- verkas reservdelar till Draken-motorn RM6 (bl. a. för export) och till RM8.
Volvo Flygmotor har stor export av civila flygmotorkomponenter. Den militära exporten (både krigs- och försvarsmateriel) är däremot
Bilaga 2 237
238 Bilaga 2 SOU 1989:102
inte så omfattande. Företaget uppger att det skulle kunna fortleva utan nämnvärd militär export, men i så fall skulle FMV få betala högre priser för flygmotorer och reservdelar (jämför också avsnitt 4.8).
FF V A erotech utför underhåll på flygelektronik, -motorer och -meka- nik. Detta underhåll utförs till största delen för FMV:s och svenska flygvapnets räkning. Dock utförs även underhåll på Draken-plan för Danmark, Österrike och Finland. Man har vidare vissa produkter som exporteras, såsom provningsutrustningar, spaningskapslar och flyg- stridshjälmar. Som helhet är FFV Aerotech inte särskilt beroende av export av försvarsmateriel.
5.2 Sammanfattning om företagens exportberoende
Efter denna genomgång kan man ordna försvarsindustriföretagen i två grupper, efter graden av exportberoende under kommande år. Därvid betyder ”stort eller mycket stort exportberoende” en försvarsmateriel— exportfakturering på mer än 50% av den totala faktureringen. Den föl- jande gruppindelningen bör också jämföras med tabell 5, som visar företagens export i procent av total fakturering.
Företag med stort eller mycket stort exportberoende: Bofors, alla tre divisionerna FFV Ordnance, grovkaliber och undervattensvapen Hägglunds Vehicle Bofors Aerotronics Ericsson Radar Electronics
Philips Elektronikindustrier Saab Instruments och Saab Training Systems
Företag med obetydligt eller måttligt exportberoende: FFV Ordnance, finkaliber Saab Missiles Saab Flygdivisionen Karlskronavarvet
Kockums Marine SATT
Volvo Flygmotor
FFV Aerotech
Denna uppställning bekräftar bara vad som redan tidigare är känt, nämligen att de stora företagen Bofors, FFV Ordnance, Philips Elek- tronikindustrier och Ericsson Radar Electronics också fortsättningsvis måste exportera i avsevärd omfattning för att kunna överleva. Men detsamma gäller alltså även för de mindre företagen Hägglunds Vehic- le, Bofors Aerotronics, Saab Instruments och Saab Training Systems. Detta tyder på att försvarsmaterielexporten måste fortsätta i samma utsträckning som under de senaste åren, eller rentav i större utsträck- ning, eftersom flera av företagen har antytt ett ökande exportberoende.
SOU 1989:102
5.3 Otillräckliga FMV-beställningar och omstrukturering av industrin
Även om vissa företag har antytt en ökande exportandel, så finns det dock andra tendenser som kan komma att reducera försvarsmaterielex- porten. Den första har att göra med det svenska försvarets ekonomiska situation. Som bekant har anslagen för materielanskaffning inte vuxit i takt med kostnaderna för att ta fram nya vapensystem. Det svenska försvaret saknar pengar till åtskilliga önskvärda utvecklingsprojekt. FMV:s beställningar kan komma att belägga allt mindre delar av före- tagens kapaciteter.
En konsekvens av detta är att vissa typer av materiel inte längre kommer att kunna utvecklas för det svenska försvarets räkning. Svens- ka företag kan i så fall knappast utveckla sådan materiel uteslutande för export, med finansiering från utländska kunder. Anledningen till detta är att export normalt förutsätter en tidigare, eller i varje fall samtidig, beställning från FMV. Det har i många sammanhang framhållits, att en sådan beställning är mycket väsentlig som referens vid en exportaffär (se exempelvis Ds I 1982:1, sid. 127; FFV årsredovisning 1988, sid. 9). Om denna referens saknas, blir det mycket svårare att exportera.
I förlängningen av en sådan tendens blir det inte möjligt att upprätt- hålla hela vår nuvarande försvarsindustri, på grund av otillräckliga beställningar både från FMV och från exportkunder. Detta kan i så fall leda till en omstrukturering av industrin, alltså helt enkelt en delvis nedläggning. Det skulle rentav kunna bli tal om att avveckla mycket stora delar av den nuvarande industrin. Den kvarvarande delen skulle i så fall syssla med viss begränsad tillverkning (ammunition av enklare slag och försvarselektronik) samt med underhåll av olika vapensystem.
Det är uppenbart, att den framtida vapenexporten beror på storleken på den kvarvarande industrin: Om industrin minskar i omfattning kommer säkert också exporten att minska. Å andra sidan beror indu- strins möjligheter att överleva på vad som är realistiskt att förvänta i form av FMV-beställningar och möjlig export. Exportfrågan hänger därför ihop med strukturfrågan. Man kan förmoda att den sittande försvarskommittén får anledning att behandla dessa två frågor i ett sammanhang.
Även i en situation, där mycket stora delar av den nuvarande för- svarsindustrin nedläggs, kommer dock vapenexporten att spela en viss roll: I en sådan nedläggningssituation kommer Sverige att få importera vapensystem i stor omfattning. Det anses vara en förutsättning för att få köpa avancerade vapensystem att man själv har något eller några in- tressanta system att erbjuda på export. Detta talar för att man även under ett nedläggningsscenario skulle behålla någon tekniskt avance- rad, relativt avgränsad del av försvarsindustrin, för att ha någon typ av avancerad materiel (eller kanske snarare teknologi) att byta mot sådana
Bilaga 2 239
240 Bilaga 2
SOU 1989:102
system som måste importeras. Ubåtar och torpeder har nämnts som en sådan tekniskt avancerad del av försvarsindustrin som skulle behållas även under ett nedläggningsscenario: De utgör specialiteter, där Sveri- ge är internationellt framstående, samtidigt som kompetenserna i bäg- ge fallen kan upprätthållas med relativt begränsad personal.
5.4 Teknologiöverföring i stället för export
Den andra tendensen, som gör att den svenska försvarsmaterielexpor- ten kan komma att minska i omfång framöver, har att göra med att den internationella handeln med vapensystem i viss utsträckning håller på att skifta karaktär. I stället för handel med materiel är det nu i tilltagan- de grad tal om teknologiöverföring. Denna tendens har noterats i den internationella litteraturen; se exempelvis Louscher och Salomone 1987, sid. 8; Todd 1988, sid. 11-12. Teknologiöverföring kan i detta sammanhang betyda olika saker, såsom samproduktion, licenstillverk- ning och gemensamt utvecklingsarbete (se Neuman 1985 för en över- sikt över olika typer av offset i förbindelse med internationell handel med försvarsmateriel).
Kockums Marines Australienorder utgör ett mycket typiskt exempel på den här nämnda tendensen. Av en total beställning på sex ubåtar till ett värde av över 15 miljarder kr ska Kockums Marine utföra utveck- lings- och konstruktionsarbete och därutöver produktion av del av en enda ubåt, alltsammans till ett värde av 1,2 miljarder (Kockums Marine årsredovisning 1987, sid. 3). Uppenbarligen handlar det väsentligen om teknologiöverföring snarare än om export av materiel som tillverkas i Sverige.
Liknande exempel är lätta att hitta i andra företag inom försvarsin- dustrin: Karlskronavarvet levererade 1986 ett skrov i CRP-sandwich till danska marinens nya fartygstyp Standard Flex 300. Danskarna av- ser därefter själva bygga ett ganska stort antal fartyg av samma typ vid Aalborg Vaerft A/S. Även denna exportaffär avser alltså teknologi- överföring snarare än leverans av materiel.
Hägglunds Vehicle har nyligen fått en stor order på bandvagnar till Kanada. Tillverkningen ska dock till betydande del ske i Kanada (ASEA årsredovisning 1988, sid. 15). FFV Ordnance levererar nu pan- sarskottet AT4 till USA, men senare ska Honeywell svara för vidareut- veckling och licenstillverkning (FFV årsredovisning 1986, sid. 13).
Denna tendens, alltså att exporten mer kommer att bestå av teknolo- giöverföring och mindre av fysiska produkter, har uppmärksammats i flera av försvarsindustriföretagen (några av företagen känner sig dock inte berörda av en sådan utveckling). Den påverkar omfattningen av exporten på två sätt. För det första blir exportvärdet mindre, genom att tillverkningen till stor del sker i importlandet. För det andra minskar
SOU 1989:102 Bilaga 2 241
företagens möjligheter att överleva genom att exportera (och i så fall reduceras exporten genom att vissa företag eventuellt faller bort): Ut- vecklingsavdelningarna kan möjligen beläggas genom konsultuppdrag av typen Kockums Marines Australienorder, men inte produktionsav- delningarna. Men eftersom en utvecklingsavdelning måste drivas i kontakt med en pågående produktion, är det på sikt kanske inte ens möjligt att upprätthålla utvecklingskompetensen genom den sortens konsultuppdrag.
16—SOU 1989:102
242 Bilaga 2 SOU 1989:102
6 Sammanfattning
Denna rapport har diskuterat två företagsekonomiska effekter av en svensk vapenexport, bidragseffekten och priseffekten. Benämningen bidragseffekt uttrycker att exporten ger ett täckningsbidrag till att beta- la för upprätthållande av f örsvarsindustrin. På säkerhetspolitiska grun- der önskar landet upprätthålla en försvarsindustri, som kan utveckla och tillverka en stor del av försvarets vapensystem. Men om man öns- kar upprätthålla en nationell försvarsindustri, måste den vara större än vad som kan beläggas med beställningar enbart från det svenska för- svaret. Exporten ger ett bidrag till att täcka kostnaderna för industrins upprätthållande. Det har visats i kapitel 2 att detta bidrag är mycket stort, vilket bara är ett annat sätt att säga att exporten är mycket viktig, ifall industrin ska kunna bevaras. Dock ärinte hela industrin lika bero- ende av att exportera. Vissa företag kan överleva med obetydlig export eller rentav utan någon någon export alls. Andra företag är däremot i mycket hög grad beroende av att exportera och skulle inte kunna över- leva i sin nuvarande form, ifall exporten totalstoppas. De enskilda före- tagens situation har beskrivits i kapitel 5.
En intressant fråga i sammanhanget är om civil produktion skulle kunna vara ett alternativ till försvarsmaterielexport. Är det med andra ord möjligt att ha FMV:s beläggning i botten och genom civil produk- tion skaffa den ytterligare kostnadstäckning som behövs för att upp- rätthålla industrin? Om det vore möjligt, skulle exporten kunna reduce- ras, men försvarsindustrin skulle ändå kunna bibehållas. Det har påpe- kats i kapitel 3 att civil produktion bara kan utgöra ett marginellt alter— nativ till export. Det är alltså knappast möjligt att i större skala ersätta försvarsmaterielexporten med civil produktion. Även här föreligger det dock skillnader från företag till företag. Inom flygområdet och i någon grad elektronikområdet förekommer det således att försvarsindustriel- la resurser utnyttjas för civil verksamhet.
Priseffekten diskuterades i kapitel 4. Den har att göra med de priser, som FMV får betala vid leverans av vapensystem till svenska försvars- industriföretag. Hur påverkas FMV:s nota av att företagen exporterar? Exporten leder ju till längre serier, vilket skulle kunna innebära lägre kostnader per styck och därigenom lägre priser för FMV. För vissa
SOU 1989:102
enskilda vapensystem, som betraktas isolerat, vinner FMV säkert på att samma system kan exporteras.
Det är däremot inte möjligt att säga något bestämt om vad som skulle hända med FMV:s nota, ifall hela exporten stoppas. I så fall skulle nämligen försvarsindustrin omvandlas ganska radikalt, och vissa före- tag skulle inte kunna leva vidare i sin nuvarande form. FMV skulle då få köpa en stor del av försvarsmaterielen från utlandet. Hur det skulle påverka FMV:s nota kan man egentligen bara spekulera över. Att vapen- exporten skulle förbilliga FMV:s inköp är dock inte det viktigaste före- tagsekonomiska argumentet för en sådan export. Viktigare är, att vapen- exporten utgör en nödvändig förutsättning för den svenska säkerhets- politiken, som går ut på att Sverige ska ha en egen försvarsindustri som kan utveckla och tillverka större delen av försvarets vapensystem. Utan export skulle industrin inte kunna upprätthållas, och landet skulle då tvingas revidera sin säkerhetspolitik. Om vapenexporten sedan också resulterar i lägre priser för FMV så är det givetvis utmärkt, men det är ändå av mindre betydelse än upprätthållandet av den försvarsindustri- ella kapaciteten. Priseffekten är alltså rent principiellt mindre viktig än bidragseffekten.
Till sist (i slutet av kapitel 5) har det nämnts, att det finns tendenser som skulle kunna tyda på att försvarsmaterielexporten kommer att re- duceras framöver. Den första av dessa tendenser har att göra med att FMV:s möjligheter att lägga ut utvecklingsuppdrag hos den svenska försvarsindustrin förefaller att minska. Vissa typer av system kommer kanske inte längre att att kunna utvecklas i Sverige i framtiden (i så fall skulle det betyda ett partiellt uppgivande av den hittills förda säkerhets- politiken som ju går ut på att större delen av materielen ska utvecklas och tillverkas inom landet). En sådan tendens kan leda till att exporten också minskar, eftersom företagen kommer att sakna de nödvändiga FMV-referenserna i sin marknadsföring utomlands. Den andra ten- densen är att vapenexporten i någon utsträckning håller på att skifta karaktär: Det blir i mindre grad tal om fysisk export och i högre grad om teknologiöverföring. Detta kan också komma att reducera volymen på exporten.
Det är alltså inte otänkbart att den svenska vapenexporten kan mins- ka under kommande år, även utan en skärpning av riktlinjerna för tillståndsgivning för krigsmaterielexport.
Bilaga 2 243
244 Bilaga 2 SOU 1989:102
7 Summary
This report discusses two industry-level effects of Swedish arms ex- ports, the contribution effect and the price effect. The designation con- tribution effect expresses the fact that arms exports provide a contribu- tion to the costs associated with maintaining the arms industry. For reasons related to national security, Sweden wishes to maintain an arms industry capable of developing and producing a substantial portion of the countryls weapons systems. But if an arms industry is to be maintained, its capacity must be greater than what can be filled up with orders from the Swedish armed forces only. Exports provide a contri- bution to covering the costs for maintaining the industry. As shown in Chapter 2, this contribution is substantial. This is only another way of saying that exports are very important for the viability of the arms industry. However, all firms in the industry are not dependent on ex- ports to the same degree. Some firms could survive with small exports, or maybe even no exports at all. Some other firms are highly dependent on exports and would not be able to survive as they exist today, if exports were to be totally stopped. Each individual firm's situation is discussed in Chapter 5.
An interesting question in this connection is whether civil production could be an alternative to arms exports. In other words, is it feasible to have Swedish orders for weapons systems as a base-load and fill up the rest of the capacity in the industry through civil production, thus cover- ing the costs of maintaining the industry? If this were feasible, exports could be reduced, but the industry could still survive. As discussed in Chapter 3, civil production can at most constitute a marginal alternat- ive to exports. Hence, it is not possible to replace arms exports through civil production, except to a limited extent. However, there are differ- ences from firm to firm here, too. In the aviation and to some extent the electronics fields, there are instances of utilization of military-industri- al resources and capacities for civil production.
Chapter 4 discusses the price effect. It has to do with the prices which the Defence Materiel Administration of Sweden (FMV) has to pay when purchasing weapons systems from the Swedish arms industry. How is the bill to FMV affected by exports? Exports result in longer
SOU 1989:102 Bilaga 2 245
production runs. This could in turn result in a smaller bill to FMV. lf one considers a weapons system on an individual basis (i. e., deliveries to FMV and foreign buyers of all other systems are assumed to remain unchanged), then there is certainly some cost reduction to FMV in some , cases, if the system can also be exported.
On the other hand, it is not possible to say much about what would happen to FMV”s bill if total arms exports were to be stopped. If so, there would be a rather radical restructuring of the industry. Certain firms would be unable to survive. In such a situation, FMV would have to purchase a substantial portion of the weapons systems required by the Swedish defence forces from abroad. How that would affect FMV”s bill (in other words: would Swedish defence costs increase or decrea- se?) is really a matter of guesswork. .
However, the most important economic argument in favour of arms exports is not that such exports reduce Swedish defence costs. A more important argument is that arms exports are a necessary condition for the Swedish defence and security policy, which calls for an indepen- dent national arms industry capable of developing and producing most of the weapons systems required by the Swedish defence forces. It is not feasible to keep and maintain the arms industry without exports, and Sweden”s defence and security policy would have to be revised in a no- export situation. If arms exports result in a smaller bill to FMV, then that is of course excellent, but it is in any case less important than maintaining the country”s military-industrial capacity. In other words, the price effect is less important than the contribution effect, as a funda- mental reason for arms exports.
At the end of the report (last pages of Chapter 5) it is pointed out that there are tendencies which indicate that arms exports may be reduced in the future. The first of these tendencies has to do with the fact that there may be a reduction in the number of systems development con- tracts that FMV can award to the Swedish arms industry. It may no longer be financially feasible to develop certain types of systems within the country (if so, that would mean partially abandoning the policy of developing and producing within Sweden most of the weapons systems required by the Swedish armed forces). This tendency may reduce ex- ports, since it is difficult to sell arms abroad without being able to point to purchases of the same systems by the Swedish defence forces (i. e., previous Swedish purchases constitute an important sales argument). The second tendency is that arms exports are gradually changing in character: Physical exports are involved to a lesser extent. Rather, it is increasingly a question of technology transfer. This may also reduce the volume of arms exports.
Hence, it is conceivable that Swedish arms exports may decrease in coming years, even without a formal strengthening of the rules govern- ing permits for such exports.
246 Bilaga 2
Litteratur
SOU 1989:102
] . Regeringens propositioner
Prop. 1979/802115 Prop. 1981/822102
Lån till Saab-Scania AB och Volvo Flygmo- tor AB m. m. Säkerhets- och försvarspolitiken samt total- försvarets fortsatta utveckling. Vissa varvsfrågor rn. rn. Verksamhet och anslag för det militära för- svaret rn. m. under budgetåret 1989/90.
2. Statens offentliga utredningar
SOU 1983:12SOU 1984:62 SOU l985z43 SOU 198729 SOU l988:15
Former för upphandling av försvarsmateriel. Med sikte på nedrustning. Med sikte på nedrustning. Del 2. Det svenska totalförsvaret inför 90-talet. Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport.
3. Departementsstenciler
Ds Fö 198013 Ds I 1982:1 Ds I 1983:1
Ds 1988119
Materiel till försvaret. Civil produktion i försvarsindustrin. Civil produktion i försvarsindustrin genom teknikupphandling. En politik för nedrustning och utveckling.
4. Övrigt officiellt tryck
FÖU 1986/87:11
Dir. 1988241 FMI 2000
ÖB 89-92
Försvarsutskottets betänkande om totalför- svarets fortsatta utveckling. Utredning om krigsmaterielexporten. Försvarsmaktsidé 20-hundra (Överbefälha- varen). 1988. Programplan ÖB 89-92. 1988.
SOU 1989:102 Bilaga 2 247
5. Övriga svenska rapporter
IVA 231 Teknik, industri och försvar inför 90-talet. IVA-meddelande 231, Stockholm 1981. FOA C 10200-M5 Svensk försvarsindustri. FOA, Huvudavdel- ning 1, 1982. Flygind 88 Flygindustriutredning 1988. FMV.
6. Övriga referenser
Agrell, Wilhelm: Vetenskapen i försvarets tjänst. Lund: Lund Universi- ty Press, 1989. Congressional Budget Office: Foreign Military Sales and U. S. Wea- pons Costs (stencilerad rapport). Washington: Congress of the Uni- ted States, 1976a. Congressional Budget Office: Budgetary Cost Savings to the Depart- ment of Defense Resulting from Foreign Military Sales (stencilerad rapport). Washington: Congress of the United States, l976b. Dörfer, Ingemar: System 37 Viggen. Oslo: Universitetsforlaget, 1973. Edmonds, Martin: The Domestic and International Dimensions of Bri- tish Arms Sales, 1966-1978. Sid. 68-100 i Cindy Cannizzo (utgivare): The Gun Merchants. New York: Pergamon Press, 1980. European Trade Union Institute: Disarmament and the Conversion of Arms Industries to Civil Production. Bryssel, 1983. Gansler, Jacques S.: The Defense Industry. Cambridge, Massachu- setts: MIT Press, 1980. Groth, Carl: The Economics of Weapons Coproduction. Sid. 71-83 i Martin Edmonds (utgivare): International Arms Procurement. New York: Pergamon Press, 1981. Hagelin, Björn: Arms Transfer Limitations: The Case of Sweden. Sid. 157-171 i Thomas Ohlson (utgivare): Arms Transfer Limitations and Third World Security. Oxford: Oxford University Press, 1988. Hartley, Keith: NATO Arms Co-operation: A Study in Economics and Politics. London: George Allen & Unwin, 1983. Hartley, Keith: Public Procurement and Competitiveness: A Commu- nity Market for Military Hardware and Technology? Journal of Common Market Studies, vol. 25, sid. 237-247, 1987. Hellman, Sven: En femtonårig bantningskur -— och sedan? Försvar i nutid 1 1988. J ederlund, Lars: Kanonekonomi. Stockholm: Svenska Freds- och Skil- jedomsföreningen, 1986. Kolodziej, Edward A.: Making and Marketing Arms. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1987. LO: Rusta för fred. 1985. Louscher, David J. och Michael D. Salomone: Introduction: The Natu- re of Arms Trade in the Late Twentieth Century. Sid. 1-10 i David J.
248 Bilaga 2 SOU 1989:102
Louscher och Michael D. Salomone (utgivare): Marketing Security Assistance. Lexington, Massachusetts: D. C. Heath and Company, 1987. Lynch, John E. (utgivare): Economic Adjustment and Conversion of Defense Industries. Boulder, Colorado: Westview Press, 1987. Maddock, Ieuan: Civil Exploitation of Defence Technology (stencile- rad rapport). London: National Economic Development Office, 1983. Neuman, Stephanie G.: Coproduction, Barter, and Countertrade: Off- sets in the International Arms Market. Orbis, vol. 29, sid. 183-213, 1985. Pearson, Frederic S.: Of Leopards and Cheetahs: West Germany's Role as a Mid-Sized Arms Supplier. Orbis, vol. 29, sid. 165-181, 1985. Pierre, Andrew J.: The Global Politics of Arms Sales. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1982. Smith, Ron, Anthony Humm och Jacques Fontanel: The Economics of Exporting Arms. Journal of Peace Research, vol. 2, sid. 239-247, 1985. Snider, Lewis W.: Do Arms Exports Contribute to Savings in Defense Spending? A Cross-Sectional Pooled Time Series Analysis. Sid. 41- 63 i David J. Louscher och Michael D. Salomone (utgivare): Marke- ting Security Assistance. Lexington, Massachusetts: D. C. Heath and Company, 1987. Söderberg, Nils: Med spaken i näven. Smålandsstenar: Firma Flyglit- teratur, 1971. Todd, Daniel: Defence Industries. London: Routledge, 1988.
I texten förekommer dessutom hänvisningar till tidningsartiklar, årsre- dovisningar, Statistisk Årsbok och en broschyr utgiven av Sveriges För- svarsindustriförening. Dessa källor upptas inte i litteraturförteckning- en.
SOU 1989:102
Tabellbilaga
Tabell ]: Företagen inom försvarsindustrin
Företag som främst tillverkar vapensystem och ammunition
AB Bofors (Bofors)
Divisioner inom Bofors: Pjäser Ammunition (Ammu) Robotar (Robot) FFV Ordnance (FFV Ordn)
Divisioner inom FFV Ordnance: Grovkaliber (Grov) Finkaliber (Fin) Undervattensvapen (Und-v) Krut och kemi (Kr&ke) Saab Missiles AB (Saab Mis)
Företag som främst tillverkar vapenbärare Saab Flygdivisionen (Saab Flyg) Karlskronavarvet AB (KVAB) Kockums Marine AB (Kockums) Hägglunds Vehicle AB (Häggl)
Företag som tillverkar försvarselektronik SATT AB (SATT) Bofors Aerotronics AB (BAAB) Ericsson Radar Electronics AB (ERE) Philips Elektronikindustrier AB (PEAB) Saab Instruments AB (Saab I) Saab Training Systems AB (Saab TS)
Företag som sysslar med flygmotorer och flygunderhåll Volvo Flygmotor AB (VFA) FFV Aerotech (FFV Ae)
Anmärkning till tabell 1:
Inom parentes anges de olika företagens förkortningar i de följande tabellerna 2-7.
Bilaga 2 249
250 Bilaga 2
Tabell 2: Försvarsindustriföretagens personalstyrkor
a) Personal som är sysselsatt med försvarsmateriel
SOU 1989:102
1985 1986 1987 FoU Prod Övr FoU Prod Övr FoU Prod Bofors Pjäser 343 1 714 383 338 1 726 381 342 1 923 Ammu 201 1 615 369 227 1 767 364 245 1 810 Robot 248 287 149 241 31 1 159 248 380 FFV Ordn Grov 290 620 94 290 881 94 290 1 095 Fin 4 566 5 4 596 5 6 555 Und-v 122 168 39 122 168 39 122 170 Kr&ke 4 94 17 4 98 20 7 100 Saab Mis 241 88 52 302 128 60 306 155 Saab Flyg 1 433 1 147 530 1 345 1 325 455 1 386 1 139 KVAB 20 925 100 20 925 100 20 925 Kockums 300 300 Häggl 150 740 60 180 855 65 180 610 SATT 72 53 14 82 62 15 115 107 BAAB 132 197 37 138 203 39 155 212 ERE 1 213 1 314 940 1 334 1 355 970 1 621 1486 PEAB 586 501 210 748 468 262 765 545 Saab I 102 317 46 115 286 65 134 276 Saab TS 39 107 66 41 103 78 37 105 VFA 320 1 100 100 350 1 070 100 390 1 050 FFV Ae 2 856 2 920 Summa militär personal 1985: 23 140; 1986: 24 399; 1987: 26 311 b) Personal som är sysselsatt med civil verksamhet 1985 1986 1987 FoU Prod Övr FoU Prod Övr FoU Prod Bofors Pjäser 204 45 90 20 1 1 Ammu 74 15 88 Robot 3 1 4 FFV Ordn Grov Fin 62 54 65 Und-v Kr&ke 2 2 4 Saab Mis Saab Flyg 985 1 322 350 1 078 1 374 366 924 1 678 KVAB 65 3 65 7 65 Kockums 200 Häggl SA'I'T 10 45 84 11 47 65 12 38 BAAB 8 17 3 7 10 2 5 5 ERE 156 168 121 171 174 124 208 191 PEAB Saab I Saab TS VFA 80 1 160 100 80 1 300 100 90 1 350 FFV Ae 400 450
Summa civil personal 1985: 5 390; 1986: 5 690; 1987: 6 070
SOU 1989:102
Tabell 3: Färsvarsindustriföretagens fakturering (miljoner kr)
1985 1986 1987 Militär Civil Militär Civil Militär Civil
Bofors
Pjäser 663 79 1 075 56 1 515 9 Ammu ] 221 887 37 1 415 69 Robot 338 793 7 528 6 FFV Ordn
Grov 588 660 847 Fin 178 102 247 83 277 72 Und-v 89 2 114 2 144 Kr&ke 30 2 24 1 47 1 Saab Mis 645 582 564 Saab Flyg 1 825 1 560 1 621 I 768 2 303 2 533 KVAB 386 20 360 28 330 42 Kockums 294 100 Häggl 726 765 625 SATT 59 31 100 71 110 44 BAAB 155 13 189 9 219 5 ERE 1 824 233 1 936 248 2 246 288 PEAB 669 852 800 Saab I 132 127 197 Saab TS 160 125 126 VFA 635 750 630 990 820 1 100 FFV Ae 944 230 1 072 270 1 242 310 Summa 11 267 3 022 12 159 3 570 14 649 4 581
Anmärkningar till tabellerna 2 och 3: Bofors: Data för ammunitionsdivisionen inkluderar Lindesbergs In- dustri AB och Division Nobelkrut i Nobel Kemi. Kockums Marine: Data för 1985 och 1986 är ej medtagna, eftersom företaget ombildades 1987. SATT: Gäller de delar av SATT, som i dag finns kvar inom företaget.
Ericsson Radar Electronics: Inkluderar G-divisionen inom Ericsson Radio Systems. Philips Elektronikindustrier: Gäller den del, som i dag finns kvar inom företaget (divisionen för telekommunikation och datasystem ingår alltså inte). Volvo Flygmotor: Avser bara de delar av företaget, som sysslar med flyg- och rymdmotorer.
FFV Aerotech: Redovisar ej personalen uppdelad på FoU, produk- tion och övrig. Personalen har i tabell 2 placerats i kategorin Övr. Förkortningar i tabell 2:
FoU: FoU-personal Prod: Produktionspersonal Övr: Övrig personal Med militär fakturering menas fakturering av försvarsmateriel.
Bilaga 2 251
252 Bilaga 2 SOU 1989:102
Tabell 4: Försvarsindustriföretagens export av krigs- och försvarsmateriel (miljoner kr)
a) Export av krigsmateriel
1985 1986 1987 No + Neu Övr Tot No + Neu Övr Tot No + Neu Övr Tot
Bofors
Pjäser 49 425 474 121 657 778 124 1 098 1 222 Ammu 142 606 748 185 295 480 244 812 1 056 Robot 163 17 180 223 330 553 123 250 373 FFV Ordn
Grov 103 252 355 159 267 426 169 593 762 Fin 31 32 63 20 60 80 36 36 72 Und-v 17 17 21 6 27 62 2 64 Kr&ke 3 16 19 5 10 15 15 17 32 Saab Mis 57 2 59 217 11 228 182 7 189 Saab Flyg 18 5 23 25 4 29 329 2 331 KVAB Kockums 68 68 Häggl 15 73 88 4 4 6 6 SATT 2 2 33 33 BAAB 26 26 ERE 8 8 10 10 27 27 PEAB 105 120 225 127 105 232 87 159 246 Saab I 1 54 55 1 67 68 5 50 65 Saab TS VFA 22 7 29 20 25 45 25 25 50 FFV Ae 41 41 35 35 140 140 Summa 775 1 611 2 386 1 202 1 841 3 043 1 594 3 135 4 729
b) Export av försvarsmateriel
1985 1986 1987 No + Neu Övr Tot No + Neu Övr Tot No + Neu Öv.- Tot
Bofors
Pjäser 50 434 484 123 671 794 127 1 120 1 247 Ammu 153 651 804 199 317 516 262 874 1 136 Robot 166 18 184 228 336 564 126 255 381 FFV Ordn
Grov 103 252 355 159 267 426 169 593 762 Fin 31 32 63 20 60 80 36 36 72 Und-v 17 17 21 6 27 62 2 64 Kr&ke 3 16 19 5 10 15 15 .7 32 Saab Mis 57 2 59 217 11 228 182 7 189 Saab Flyg 18 5 23 25 4 29 329 2 331 KVAB 26 26 1 1 Kockums 68 68 Häggl 149 100 249 70 229 299 162 11 284 SA'I'l" 2 2 33 33 BAAB 5 6 11 9 4 13 34 1 35 ERE 343 451 794 416 435 851 400 8” 1 274 PEAB 163 172 335 163 230 393 88 32 412 Saab I 2 63 65 5 74 79 13 64 77 Saab TS 20 122 142 27 64 91 20 5 78 VFA 22 29 51 20 92 1 12 25 l 15 140 FFV Ae 41 41 35 35 140 140 Summa 1343 2355 3698 1801 2810 4611 2191 4532 6723
sou 1989:102 Bilaga 2 253
Anmärkningar till tabell 4:
Exporten redovisas för Norden plus neutrala europeiska stater och för
övriga stater. Som neutrala europeiska stater räknas Finland, Irland, Jugoslavien, Schweiz och Österrike.
, FFV Aerotech gör i sin redovisning ingen skillnad mellan krigs- och försvarsmateriel. All export som ej är helt civil antas därför avse krigsmateriel. Vidare uppger FFV Aerotech, att exporten i huvudsak avser Norden och neutrala europeiska stater.
Förkortningar: No+ Neu: Export till Norden plus neutrala europeiska stater Övr: Export till övriga stater Tot: Total export (summan av de två föregående)
Tabell 5: Försvarsindustriföretagens krigs- och försvarsmaterielexport i procent av total fakturering
Krigsmaterielexport Försvarsmaterielexport 1985 1986 1987 1985 1986 1987
Bofors
Pjäser 64 69 80 65 70 82 Ammu 61 52 71 66 56 77 Robot 53 69 70 54 71 71 FFV Ordn
Grov 60 65 90 60 65 90 Fin 23 24 21 23 24 21 Und-v 19 23 44 19 23 44 Kr&ke 59 60 67 59 60 67 Saab Mis 9 39 34 9 39 34 Saab Flyg 1 1 7 1 1 7 KVAB O O 0 0 7 O Kockums 17 17 Häggl 12 l 1 34 39 45 SATT 2 19 0 2 19 0 BAAB 0 0 12 7 7 16 ERE 0 0 1 39 39 50 PEAB 34 27 31 50 46 52 Saab I 42 54 33 49 62 39 Saab TS 0 O 0 89 73 62 VFA 2 3 3 4 7 7 FFV Ae 3 3 9 3 3 9
254 Billaga 2
SOU 1989:102
Tabell 6: Data för beräkning av exportens bidrag (procent)
Marknadsförings- Insats- Kvantitetsrörlig kostnad vid export varor avskrivning
Bofors
Pjäser 17 41 Ammu 15 31 1 Robot 15 37 FFV Ordn
Grov 4 40 1 Fin 4 43 1 Und-v 6 22 1 Kr&ke 2 60 [ Saab Mis 3 42 [ Saab Flyg 6 45 1 KVAB 0 27 4 Kockums 10 10 l Häggl 10 55 2 SATT 9 51 1 BAAB 6 21 1 ERE 9 29 1 PEAB 15 29 1 Saab I 10 33 2 Saab TS 18 46 3 VFA 3 27 1 FFV Ae 8 39 1
Anmärkning till tabell 6:
För Saab Flygdivisionen, Karlskronavarvet, Kockums Marine och FFV Aerotech gäller uppgifterna för insatsvaror och kvantitetsrörlig avskrivning enbart exportfaktureringen av försvarsmateriel. För övriga företag gäller dessa uppgifter den samlade faktureringen av försvarsmateriel.
SOU 1989:102 Bilaga12 255
Tabell 7: Exportens bidrag till upprätthållande av försvarsindustrin (miljonerr kr)
a) Krigsmaterielexportens bidrag
1.985 1986 1.987 No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Trot
Bofors
Pjäser 24 205 228 58 316 375 60 529 588 Ammu 82 350 432 107 171 277 141 469 610 Robot 86 9 95 118 174 291 65 132 197 FFV Ordn
Grov 58 143 201 90 151 241 96 336 432 Fin 17 17 34 11 32 43 19 19 39 Und-v 12 12 15 4 20 45 1 46 Kr&ke 1 6 7 2 4 6 6 6 12 Saab Mis 32 1 33 120 6 126 101 4 104 Saab Flyg 9 ' 3 12 13 2 15 167 I 168 KVAB Kockums 54 54 Häggl 6 28 34 2 2 2 2 SATT 1 1 14 14 BAAB 19 19 ERE 5 5 6 6 17 17 PEAB 62 71 134 76 62 138 52 95 146 Saab 1 1 32 32 1 39 40 3 35 38 Saab TS VFA 15 5 20 14 17 31 17 17 35 FFV Ae 23 23 19 19 77 77 Summa 433 871 1 303 664 980 1 644 885 I 700 22 584 b) Försvarsmaterielexportens bidrag
1985 1.986 1.987 No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Trot
Bofors
Pjäser 24 209 233 59 323 382 61 539 600 Ammu 88 376 465 115 183 298 151 505 657 Robot 87 9 97 120 177 297 66 134 20] FFV Ordn
Grov 58 143 201 90 151 241 96 336 432 Fin 17 17 34 11 32 43 19 19 39 Und—v 12 12 15 4 20 45 1 46 Kr&ke 1 6 7 2 4 6 6 6 12 Saab Mis 32 1 33 120 6 126 101 4 [04 Saab Flyg 9 3 12 13 2 15 167 1 168 KVAB 18 18 1 ] Kockums 54 54 Häggl 58 39 96 27 89 116 63 47 1 10 SATT 1 1 14 14 BAAB 4 4 8 7 3 10 25 1 26 ERE 218 287 506 265 277 542 255 557 812 PEAB 97 102 199 97 137 234 52 193 245 Saab 1 1 37 38 3 43 46 8 37 45 Saab TS 8 51 59 l 1 27 38 8 24 33 VFA 15 20 36 14 64 78 17 80 98 FFV Ae 23 23 19 19 77 77 Summa 752 1 305 2 060 1 020 1 522 2 543 1 218 2 538 31 760
256 Bilaga 2
SOU 1989:102
Anmärkningar till tabell 7: Förkortningar: No + Neu: Bidrag från export till Norden plus neutrala europeiska stater Övr: Bidrag från export till övriga stater Tot: Bidrag från total export (summan av de två föregående)
I avsnitt 2.6 diskuteras exportens bidrag för en försvarsindustri av mindre omfattning (utan pjäsdivisionen vid Bofors, grovkaliberdivi- sionen vid FFV Ordnance och Philips Elektronikindustrier). Summa bidrag för industrin blir då
för krigsmaterielexporten
1.985 1.986 1.987 No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot 289 452 740 440 451 890 677 740 1 418 för försvarsmaterielexporten 1.985 1.986 1.987 No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot No + Neu Ovr Tot 573 851 1 427 774 911 1 686 1 009 1 470 2 483
Tabell 8: Exempel på styckkostnadsförändringar vid ändringar i serielängder
Given serie- Kostnads- Kostnadsminsk-
längd (ut- ökning vid ning vid System gångspunkt) halvering fördubbling Flygplan 37 (85) 180 55% 25% Ubåt A 14 Näcken (90) 4 15% 10% Strids- och eld- "kort serie” 40-50% 25% ledningssystem (94) (10-tals enheter) Radarutrustning (94) 100-tals enheter 35% 10% Robot 05 (flygburen 100-tals enheter 50% 25% attackrobot) (96) Bandvagn 206 (99) 3 OOO-5 000 "2 till 3 "relativt
gånger så stor” begränsad”
Luftvärnspjäs, ”lång serie” "relativt "relativt granatgevär (102) begränsad” begränsad"
Anmärkning till tabell 8:
Exemplen är tagna från rapporten FOA C 10200-M5. Siffrorna inom parentes är hänvisningar till sidor i denna rapport.
SOU 1989:102
Bilaga 3
* Samhällsekonomiska synpunkter på svensk vapenexport
Rapport till 1988 års utredning om krigsmaterielexporten
Lennart Hjalmarsson Augusti 1989
17—SOU 1989:102
257
SOU 1989:102 Bilaga 3 259
0 Innehall 1 Inledning ............................................ 261 2 Argument för och emot svensk vapenexport ............... 263 3 Samhällsekonomisk lönsamhet och vapenexport .......... 264 4 Försvarsekonomiska versus samhällsekonomiska effekter . . 267 5 Stordriftsfördelar ..................................... 268 6 Vapenhandel och välfärdsnivå .......................... 270 7 Effekter av restriktioner på svensk vapenexport ........... 271 7.1 Produktivitetsförluster ................................ 271 7.2 Självförsörjningskostnader ............................ 272 7.3 Upphandlingskompetens och teknologispridning ........ 272 7.4 Ökad konkurrens och effektivare upphandling .......... 273 7.5 Beredskapsaspekter .................................. 273 7.6 Omställningskostnader ............................... 274 8 Försvarsekonomiska effekter av reducerad vapenexport. . . . 276 8.1 Inledning ........................................... 276 8.2 Prisdiskriminering ................................... 276 8.3 Upphandling och konkurrens ......................... 277 9 Sammanfattning och slutsatser ......................... 279
10 Economic aspects of Swedish arms exports: A summary. . . . 281
SOU 1989:102
1 Inledning
Syftet med denna studie är att analysera de samhällsekonomiska kon- sekvenserna av en begränsning 1 den svenska vapenexporten, krigsma- terielexporten eller försvarsmaterielexporten. Även om rapporten ut- gör ett komplement till Peter Jennergrens företagsekonomiska studie kan den läsas fristående från denna. Analysen i denna studie är i hu- vudsak teoretisk och kvalitativ. Det ligger i ämnets natur att kvantitati- va uppskattningar av olika effekter är mycket svåra att utföra inom ramen för en utredning med begränsad tid till sitt förfogande. Men även utan tidsrestriktion är vissa frågeställningar mycket svåranalyse- rade på grund av att den information som skulle krävas ej finns till- gänglig — i vissa fall inte ens internt inom företagen.
Det avgörande för den principiella analysen är inte här den exakta definitionen av försvarsmaterielexport, krigsmaterielexport eller va- penexport. Jag kommer därför att i huvudsak använda den kortaste termen vapenexport.
Med samhällsekonomiska konsekvenser avses här effekter som på- verkar storleken av det samlade produktionsresultatet (den gemensam- ma kakan) i den svenska ekonomin. Inledningsvis bör det betonas att det inte är självklart att de samhällsekonomiska konsekvenserna skiljer sig från de företagsekonomiska konsekvenserna. Den samhällsekono- miska kostnaden för restriktioneri vapenexporten kan mycket väl sam- manfalla med den aggregerade företagsekonomiska kostnaden. Så är också i hög grad fallet när det gäller restriktioner för svensk vapenex- port. Det bör därför redan från början betonas att den företagseko- nomiska lönsamheten av vapenexporten också är den viktigaste indi- katorn på den samhällsekonomiska lönsamheten.
Problemställningen har vissa likheter med frågan om kostnaderna för kärnkraftens avveckling i Sverige och begränsningar i Sveriges ex- port av kärnteknologi. I båda fallen rör det sig om kostnaderna för samhällsekonomin av vissa yttre restriktioner som pålagts ekonomin av andra skäl än ekonomiska. Det ligger i sakens natur att sådana restrik- tioner som regel innebär en börda på folkhushållet som på sikt tar sig uttryck i minskat utrymme för privat och offentlig konsumtion.
Den analys av vapenexporten som här görs är rent ekonomisk i den
Bilaga 3 261
262 Bilaga 3
SOL 1989:102
betydelsen att vapen betraktas som vilken som helst annan vart med ett ekonomiskt värde på marknaden. Vapen utgör en produktiorsfaktor i olika länders försvarsproduktion. Med försvarsproduktion avses här de tjänster som ett lands försvar producerar. Dessa tjänster är extremt hög grad av kollektiv natur och produktionen av försvarstjänster utgör,
vid sidan av rättsväsen, standardexempel på begreppet kollektv nyttig- het.
Vid kvantitativa uppskattningar av effekter är branschbegreapet och det inbördes beroendet mellan olika branscher (interdependensen) av stor betydelse. Eftersom de främsta argumenten för en begränsning av den svenska vapenexporten är av etisk natur är branschbegreppet spe- ciellt svårdefinierat och kan förväntas förändras över tiden. Axgörande är här sambandet mellan moralisk eller etisk interdependens )ch eko- nomisk interdependens. Ska, med andra ord, vapen som exporteras från Sverige men med litet svenskt förädlingsvärde och stort inportin- nehåll betraktas som svenska vapen eller ej och omvänt, skasvenska ”civila” underleveranser till utländsk vapentillverkning betraktas som vapenexport eller ej? Och hur många led bakåt i interdependerskedjan är det rimligt att gå? Det kan ju mycket väl vara så att detär vissa indirekta leveranser längre bakåt i interdependenskedjan som utgör de verkligt allvarliga etiska problemen.
Att döma av debatten om handeln med Sydafrika höjs ”ambtionsni- vån” gradvis. När den direkta svenska handeln med Sydafrika ;toppats koncentreras intresset i debatten på underleveranser från svenzka före- tag till utländska producenter som i sin tur producerar produrter som säljs till Sydafrika.
Eftersom den ekonomiska kopplingen mellan olika branscrer i det ekonomiska systemet är mycket omfattande skulle en omfattaide mo- ralisk interdependens, med krav på restriktioner även på prodtktionen och exporten i tidigare led, kunna leda till mycket allvarliga srmhälls- ekonomiska effekter. Vi förutsätter därför här att kraven på rrstriktio- ner för svensk vapenexport avser den direkt ”synliga” vapenexporten och att interdependensaspekter ej beaktas.
SOU l9891102
2 Argument för och emot svensk vapenexport
Debatten om det ekonomiska värdet för Sverige av den svenska vapen- exporten har genererat en lång rad argument för och emot vapenexport.
Det är framförallt sex ekonomiska argument som anförs för svensk vapenexport:
]. Genom ökade serielängder kan styckkostnaderna för utveckling och produktion av materiel för det svenska försvaret hållas nere.
2. Vapenexport medverkar till att upprätthålla beläggningen i pro- duktionen under svackor i orderingången och bidrar därmed till ett ökat kapacitetsutnyttjande vilket leder till lägre kostnader.
3. Utan export kan den svenska försvarsmaterielindustrin inte över- leva utan omfattande subventioner.
4. Utan export skulle Sverige inte kunna uppträda som en kompe- tent köpare på den internationella marknaden. Exporten och den inter- nationella samverkan leder till hög kompetens.
5. Utan export skulle Sverige inte få tillgång till den senaste och bästa teknologin från andra länder.
6. Av beredskapsskäl är det av värde att ha tillgång till produktions- kapacitet som kan omställas från export till inhemsk produktion. De ekonomiska motargument som anförs är i huvudsak följande:
1. Det ökade internationella samarbetet ifråga om nya vapensystem gör att det svenska innehållet i exporten blir allt mindre och därmed ökar sårbarheten i krissituationer. Svårigheter att importera insatsvaror eliminerar värdet av den inhemska produktionskapaciteten.
2. De långa seriernas ekonomi är relevant endast om det accepteras att företagen tar ut för låga priser av det svenska försvaret; det är troli- gare att företagen tar ut fullt pris och sedan gör vinster på exporten. Kostnadsökningen utan export skulle därför vara begränsad.
3. Beläggningsargumentet gäller bara för vissa företag som har en liten civil produktion (vilket nästan samtliga företag har). Direkt och indirekt kommer dessa argument att analyseras i den följande framställningen som inleds med en begreppsmässig diskus- sion av samhällsekonomisk och försvarsekonomisk lönsamhet.
Bilaga 3 263
264 Bilaga 3 SOU 1989:102
3 Samhällsekonomisk lönsamhet och vapenexport
Vad ska då avses med det samhällsekonomiska värdet eller lönsamhe- ten av en viss verksamhet?
Om vi betraktar de olika aktiviteter som planeras eller pågår i en ekonomi som investeringsprojekt utgör de samhällsekonomiskt lön- samma projekten de aktiviteter som har ett positivt nuvärde när framti- da kostnader och intäkter (i vid mening) diskonteras med den samhälls— ekonomiska kalkylräntan. Här ingår således alla de aktiviteter som bidrar till en större volym på den gemensamma kakan. Denna kaka består dels av marknadsprissatta varor och tjänster dels av kollektiva nyttigheter, typ försvar, rättsväsen och miljö.
En förbättrad hushållning med resurser innebär att en given volym på den gemensamma kakan kan uppnås med en mindre insats av knap- pa resurser (arbetskraft, kapital energi och råvaror) eller att storleken på den gemensamma kakan kan ökas vid en given resursinsats.
Sverige är en liten öppen ekonomi som för sin standard är starkt beroende av den internationella handeln och arbetsfördelningen. Den internationella handeln leder till en ökad välfärd i huvudsak genom tre olika faktorer:
Bättre utnyttjande av komparativa fördelar. Ökat utnyttjande av stordriftsfördelar.
Större effektivitet genom ökad konkurrens.
Den moderna forskningen har framförallt uppmärksammat stordrifts- fördelarnas betydelse i den internationella handeln speciellt för små ekonomier.
Ökad konkurrens i kombination med stordriftsfördelar kan också förväntas få stor betydelse för standardutvecklingen i samband med avregleringar av offentlig upphandling och offentlig tjänsteproduktion typ teletjänster.
Detta betyder inte att de komparativa fördelarna saknar betydelse utan endast att utifrån dagens nivå på den internationella handeln är det ett ökat utnyttjande av stordriftsfördelar och konkurrens som fram-
SOU 1989:102
förallt ger upphov till välfärdsvinster när marknader expanderar.
I den populära debatten om samhällsekonomisk lönsamhet av olika aktiviteter betonas framförallt det extra värdet av export och sysselsätt- ning. Det är därför viktigt att redan här slå fast att varken ökad export eller ökad sysselsättning i normalfallet utgör några intäktsposter i en , samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl.
Ett underskott i bytesbalansen är ekvivalent med ett sparandeunder- skott för ekonomin som helhet. Populärt uttryckt lever vi över våra tillgångar. En förbättrad bytesbalans kan ej uppnås utan att sparandet ökar. Ett bytesbalansproblem är således primärt ett stabiliseringspoli- tiskt problem vars lösning består i att påverka sparandet i ekonomin. Kopplingarna mellan sparandet i ekonomin och aktiviteterna i pro- duktionssektorn är mera indirekta och diffusa och paradoxalt nog kan försök att beakta exportvärdet i investeringskalkylerna i näringslivet leda till att bytesbalansen försämras. Att beakta exportvärdet innebär nämligen att andra aspekter än ren lönsamhet beaktas i investerings- kalkylerna. Kapitalallokeringen blir då mindre effektiv vilket leder till en lägre tillväxttakt i ekonomin och en långsammare inkomstutveck- ling. Därmed försämras möjligheterna att öka sparandet vilket försvå- rar möjligheterna att förbättra bytesbalansen.
Ett lands export utgör den nödvändiga uppoffringen för dess import. Teorin om de komparativa fördelarna lär oss att ett land alltid kommer att vara konkurrenskraftigt inom några områden i den internationella handeln varför det alltid kommer fram den export som är nödvändig för att täcka importen när valutakursen anpassats till konkurrens- kraften. .
Graden av nödvändig anpassning av valutakursen utgör ett mått på välfärdsförlusten eftersom valutakursförändringen är ekvivalent med den reallönesänkning som krävs för bibehållen konkurrenskraft. Där- för påverkas givetvis välfärdsnivån i termer av reallönenivå av restrik- tioner som leder till ett sämre utnyttjande av komparativa fördelar och stordriftsfördelar. En exportsektors värde för ett land är därför oftast en enkel funktion av dess företagsekonomiska lönsamhet.
Nedläggning av verksamheter frigör arbetskraft som i varje fall på lite längre sikt kan utnyttjas för annan produktion. Konkurrensen om arbetskraften och konkurrensen om konsumenternas köpkraft är de grundläggande mekanismerna bakom Strukturomvandlingen i en eko- nomi. De aktiviteter som inte överlever i denna konkurrens frigör ar- betskraft för den mera livskraftiga delen av näringslivet och man bru- kar här tala om de överföringsvinster som uppstår då arbetskraft över- flyttas från lågproduktiva till högproduktiva sektorer.
På motsvarande sätt kan man tala om överföringsförluster då arbets- kraft överförs från mera produktiv verksamhet till mindre produktiv verksamhet vilket gäller vid en påtvingad reduktion av produktionen inom en lönsam bransch.
Bilaga 3 265
266 Bilaga 3
SOU 1989:102
Ett lands arbetskraft utgör således en knapp produktionsfaktor som kräver en sträng hushållning och som endast bör utnyttjas i de för samhället mest värdefulla aktiviteterna. Arbetskraftsåtgången utgör därför ofta en av de tyngsta kostnadsposterna i en samhällsekonomisk kalkyl. Nedläggning av olönsamma verksamheter innebär i allmänhet att knapp arbetskraft frigörs för alternativ produktion med ett högre samhällsekonomiskt värde.
En sådan omvandlingsprocess är ofta förknippad med omställnings- kostnader för enskilda människor men samhällsekonomiskt sett är det- ta primärt ett fördelningsproblem och inte ett lönsamhetsproblem. En effektiv strukturomvandlingsprocess skapar i allmänhet ett ekono- miskt överskott som mer än väl kompenserar för de välfärdsförluster som uppstår i själva omställningsprocessen.
SOU 1989:102
4 Försvarsekonomiska versus samhällsekonomiska effekter
Enligt direktiven bör expertgruppen i ett särskilt alternativ analysera ”konsekvenserna för de svenska försvarskostnaderna av ett fullstän- digt avbrytande av den svenska krigsmaterielexporten”. Dessa konse- kvenser utgör en del av de försvarsekonomiska effekterna. En intres- sant men svårbesvarad fråga är om eller i vilken grad de försvarsekono- miska effekterna av restriktioner för vapenexporten skiljer sig från de samhällsekonomiska.
För att besvara frågan är det nödvändigt att precisera sambandet mellan samhällsekonomiskt ”utrymme” och anslagen till försvaret. Vad det gäller är att jämföra en bana för det svenska försvarets utveck- ling med respektive utan svensk vapenexport. Väl så viktig som själva vapenexporten torde här vara vad som händer med den inhemska va- penproduktionen, om denna utan export ej längre är konkurrenskraf- tig och därför kräver subventioner för att överleva.
En mera avgränsad frågeställning är hur försvarskostnaderna — vid given nivå på försvarets tjänsteproduktion (eller försvarsproduktionen vid given nivå på anslagen) — påverkas av en avveckling av den svens- ka vapenexporten. Kommer kostnaderna för försvarets inköp av mate- riel att öka?
Hur försvarskostnaderna påverkas beror framförallt på graden av stordriftsfördelar i vapenproduktionen samt på i vilken grad svensk vapenindustri prisdiskriminerar (positivt eller negativt) mellan den svenska marknaden och utländska marknader. Detta diskuteras nedan.
Bilaga 3 267
268 Bilaga 3 SOU 1989:102
5 Stordriftsfördelar
För de flesta industriella produktionsprocesser gäller mycket stora stordriftsfördelar i kapacitetsutnyttjandet i tillägg till ofta betydande stordriftsfördelar i ny produktionskapacitet. Avståndet mellan genom- snittskostnader och marginalkostnader är ofta stort i existerande pro- duktionsanläggningar. Ett högt kapacitetsutnyttjande är därför en av de viktigaste bestämningsfaktorerna bakom lönsamheten i en verksam- het. Detta gäller av allt att döma också de flesta delar av vapenproduk- tionen.
Vid sidan av stordriftsfördelar i kapacitetsutnyttjandet är stordrifts- fördelar i kapacitetsuppbyggnad av avgörande betydelse för nivån på genomsnittskostnaderna i de flesta industriella processer. I tillägg gäl- ler också betydande stordriftsfördelar i forskning och utveckling. Re- sultaten av forskning och utveckling har i hög grad karaktären av kol- lektiva nyttigheter dvs marginalkostnaden av att vidareföra tillskottet av ny kunskap är ofta försumbar varför genomsnittskostnaden är starkt avtagande. Den höga andelen av FOU-kostnader i vapenproduktionen accentuerar därför ytterligare stordriftsfördelarnas betydelse.
Effekterna på genomsnittskostnader av ett minskat utnyttjande av stordriftsfördelar låter sig enkelt beräknas om kostnadssambanden är kända. I illustrativt syfte antar vi här att kostnadsfunktionen uppvisar samma grad av stordriftsfördelar över hela produktionsskalan:
l/e C = AQ
där C är totalkostnaden, Q produktionsskalan och e en skalfaktor som anger graden av stordriftsfördelar. Den procentuella ökningen i ge- nomsnittskostnader vid olika e-värden och vid en reduktion av produk- tionsskalan med 50, 67 och 75 procent framgår nedan:
skalfaktor procentuell reduktion e 50 67 75 l . l 7 l l [3 1.3 17 29 38 1.5 26 44 59 2.0 41 73 200
SOU 1989:102
Även vid relativt måttliga stordriftsfördelar uppstår betydande ökning- ar i genomsnittskostnader vid ett minskat utnyttjande av stordriftsför- delar. För vapentillverkning är det rimligt att räkna med en skalfaktor på minst 1.3; se ”Svensk försvarsindustri”, FOA-rapport feb 1982. I den mån som exporten både bidrar till ett högre kapacitetsutnytt- 1 jande och längre produktionsserier innebär exporten en betydande % både företagsekonomisk och samhällsekonomisk vinst. ' Ur samhällsekonomisk synvinkel är de långa seriernas ekonomi rele- vant oavsett vilka priser företagen tar ut av det svenska försvaret. Jäm- för motargument 2 ovan.
Bilaga 3 269
270 Bilaga 3
SOU 1989:102
6 Vapenhandel och välfärdsnivå
Vapenhandeln i världen är omgärdad av en lång rad restriktioner. Det- ta innebär ett dåligt utnyttjande av stordriftsfördelar. Samtidigt gäller att själva upphandlingen av vapen ej sker i öppen konkurrens utan är underkastad en rad restriktioner, säkerhetspolitiska, utrikespolitiska, industripolitiska, inslag av motköpsaffärer etc. Effekterna av dessa för- hållanden är entydiga. Betydande produktivitetsvinster skulle kunna uppnås i världsekonomin i produktionen av försvarstjänster genom en ökad vapenhandel och förbättrad konkurrens i upphandlingen av va- pen.
] någon mån modifieras de potentiella produktivitetsvinsterna av s.k. negativa externa effekter. Exportlandets försvarsproduktionsnivå kan sjunka om försvarshemligheter avslöjas till potentiella fiender genom vapenexport. Detta torde dock gälla för en relativt liten del av försvars- kostnaderna, varför detär svårt att undgå slutsatsen att betydande pro- duktivitetsvinster skulle uppnås i världsekonomin som helhet vid en bättre fungerande internationell vapenhandel.
Spegelbilden av detta är att restriktioner på vapenhandeln kan för- väntas leda till en sämre hushållning med resurser i världsekonomin. Autarkin inom vapenproduktionen och protektionismen inom vapen— handeln förorsakar sannolikt betydande välfärdsförlusteri den här an- givna betydelsen när vi betraktar vapen som en insatsvarai produktio- nen av försvarstjänster utan att beakta eventuella andra effekter t ex ifråga om krigsrisker av en ökad vapenhandel.
Hittills i diskussionen har vi betraktat vapen som en produktionsfak- tor i produktionen av försvarstjänster och vi har implicit förutsatt att försvarstjänster ingår med positivt tecken i välfärdsfunktionen för ett land. En berättigad fråga är hur produktivitetsresonemanget påverkas av det faktum att vapen utnyttjas i krig. Svaret på denna ?råga beror i mycket hög grad på vilka förutsättningar som gäller för analysen och huruvida starka försvar är fredsbevarande eller inte.
SOU 1989:102
7 Effekter av restriktioner på svensk vapenexport
7.1 Produktivitetsförluster
Med direkta samhällsekonomiska kostnader avses här de förluster för folkhushållet som uppstår på grund av den restriktion som läggs på exporten från en bransch. Dessa förluster kan vara mätbara i termer av lägre nationalinkomst eller konsumtion eller svårmätbara i termer av lägre produktion av försvarstjänster.
Låt mig här till att börja med förutsätta att vapenproduktionen är en normal varuproduktion med en viss export och en viss lönsamhet. Vi- dare förutsätts i första steget att branschen konkurrerar med andra branscher inom landet om tillgången på arbetskraft och andra resurser, dvs. vi förutsätter ingenting om branschens produktionsvolym utan denna bestäms på marknaden.
Den samhällsekonomiska kostnaden av exportrestriktionen uppstår på grund av att resurser måste omallokeras från mera produktiv till mindre produktiv användning genom nedläggning av aktiviteter eller hela företag eller genom ett lägre utnyttjande av stordriftsfördelar. Slut- resultatet blir alltså att produktiviteten i den svenska industrisektorn försämras.
Ett approximativt mått på kostnaderna för folkhushållet av att av- bryta vapenexporten utgörs av branschens aggregerade bruttovinster på exporten definierade som exportintäkter minus marknadsförings- kostnader och kostnader för arbetskraft och råvaror samt den produk- tionsberoende deprecieringen av realkapitalet. Kvantitativa uppgifter om dessa bruttovinster finns ej tillgängliga.
Om restriktioner för exporten även påverkar lönsamheten i den in- hemska produktionen uppstår en ytterligare kostnad motsvarande re- duktionen i vinsterna på den inhemska produktionen.
En mera precis uppskattning av effekterna av restriktioner för va- penexporten kräver beräkningar inom ramen för en allmän jämvikts- modell av s.k. CGE-typ (computable general equilibrium model). Detta har inte varit möjligt att genomföra inom ramen för denna studie.
Bilaga 3 271
272 Bilaga 3
SOU 1989:102
7.2 Självförsörjningskostnader
Kostnaderna för restriktioner för svensk vapenexport öka,- starkt om det finns målsättningar om en viss volym på den inhemska vapenpro— duktionen. Om den svenska vapenproduktionen ska bibehillas på sin nuvarande nivå även efter det att exportrestriktioner införts utgör, vid en given kapitalstock, approximativt hela exportens föräclingsvärde minus marknadsföringskostnader (dvs. bruttovinst plus kostnaderna för arbetskraften) en samhällsekonomisk förlust vid ett totaförbud för vapenexporten. Denna förlust uppskattas av Jennergren tillca 3,8 mil- jarder kronor årligen.
Detta gäller under förutsättning att arbetskraften bunden i vapen- produktionen saknar alternativ användning på kort sikt. Om arbets- kraften kan utnyttjas i civil produktion under de potentiella exportpe- rioderna är det skillnaden i lönsamhet mellan vapenexportoroduktio- nen och den civila produktionen som utgör den samhällsekonomiska kostnaden för exportförbudet. Av Jennergrens studie framgår emeller- tid att den kortsiktiga flexibiliteten är mycket låg varför det angivna beloppet utgör en rimlig uppskattning av de samhällsekonomiska kost- naderna för ett totalförbud för vapenexporten under förusättningen att den inhemska vapenproduktionskapacitetens nivå ska bibehållas.
7.3 Upphandlingskompetens och teknologispridning
I listan av argument för värdet av svensk vapenexport har vi tidigare inte diskuterat punkterna 4 till 6.
Under punkt 4 argumenteras för att Sverige utan exportinte skulle kunna uppträda som en kompetent köpare på den internationella marknaden. Exporten och den internationella samverkan påstås leda till högre kompetens. Problemet kan översättas till följande fråga: I vilken omfattning skulle ÖB, om han fritt disponerade arslagen för upphandling, köpa sig kompetens och information via en svensk för- svarsindustri om han inte kunde erhålla denna information gratis? Sva- ret på denna fråga torde vara att så skulle ske i liten omfattning.
Under punkt 5 hävdas att Sverige utan export inte skullefå tillgång till den senaste och bästa teknologin från andra länder. Argumenten kan översättas med att utan export sjunker produktiviteten i produktio— nen av försvarstjänster. Vid en given kostnadsnivå för försvaret erhålls en högre produktionsnivå med vapenexport än utan vapenexport.
Även om den kvalitativa slutsatsen inte kan ifrågasättas ärdet myck- et svårt att i monetära termer precisera värdet av denna procuktivitets- förlust. Som vi ska diskutera i nästa avsnitt är det dock tänkbart att denna förlust uppvägs av vinster från en reducerad svensk protektio- nism inorn vapenupphandlingen.
SOU 1989:102
7.4 Ökad konkurrens och effektivare upphandling
I den mån som det svenska försvaret eller den svenska upphandlings- processen för försvarsmateriel idag gynnar svensk vapenindustri kan ett förbud mot svensk vapenexport som också leder till en nedläggning . av den icke konkurrenskraftiga svenska vapenproduktionen ge upphov till produktivitetsvinster. En reducerad protektionism och en effektiva- re svensk upphandling på den internationella vapenmarknaden leder till att en viss försvarsproduktion kan uppnås till lägre kostnader eller att en högre nivå på försvarsproduktionen kan erhållas för en given budget.
För en bransch som är så politikerstyrd som försvaret är det alltid förenat med stora ekonomiska ”risker” att ha en inhemsk industri. Frestelsen att under säkerhetspolitisk täckmantel köpa från inhemska producenter för att bevara sysselsättning och kompetens är ofta stor och som ovan påpekats tyder mycket på att vapenproduktionen i världsekonomin karakteriseras av betydande ineffektivitet. Med en ökad internationell handel skulle sannolikt kostnaderna för vapenpro- duktionen i världen kunna avsevärt reduceras. De studier som utförts inom EG visar på mycket stora kostnadssänkningar och effektivitets- vinster vid en ökad konkurrens i den offentliga upphandlingen; se t.ex. ”The Cost of Non-Europe in Public Sector Procurement”, EEC Docu- ments, CB-PP-88-Bl4—EN-C, Vol. 5, 1988.
Det är svårt att för en utomstående avgöra i vilken grad protektio- nism i den svenska upphandlingen av vapen leder till samhällsekono- miska merkostnader för försvaret men många inslag i den försvarspoli- tiska debatten tyder på betydande politiska imperfektioner i försvarets resursallokering såväl vad gäller kvoten mellan arbetskraft och kapital som förhållandena mellan olika typer av kapital. (Se t. ex. Affärsvärl- dens granskning av försvarets effektivitet och försvarsindustrin l986:49 och 1988:46.) Vilka effekter en avveckling av den svenska va- penexporten kan få på graden av protektionism kan man bara spekule- ra om. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 8.
7.5 Beredskapsaspekter
Under punkt 6 hävdas att det av beredskapsskäl är av värde att ha tillgång till produktionskapacitet för vapentillverkning som kan om— ställas från export till inhemsk produktion. Mot detta argument ska ställas motargument 1 att det ökade internationella samarbetet ifråga om nya vapensystem gör att det svenska innehållet i exporten blir allt mindre och därmed ökar sårbarheten i krissituationer. Svårigheter att importera insatsvaror eliminerar värdet av den inhemska produktions- kapaciteten.
En stor andel av komponenterna i svenska vapen importeras från
lS—SOU l989zl02
Bilaga 3 273
274 Bilaga 3
SOU 1989:102
utlandet vilket givetvis innebär en sårbarhet i en krissituation. Detta förhållande är inte unikt för vapenexporten utan för en stor del av den svenska exporten. Ur strikt ekonomisk synvinkel innebär det att lön- samheten av vapenproduktionen reduceras i en krissituation men detta gäller också för en stor del av den samlade svenska produktionen. En krissituation har därför, ur ekonomisk synvinkel, stora likheter med en lågkonjunktur, men en lågkonjunktur som med mycket låg sannolikhet kan inträffa vid en given tidpunkt. Om vapenexporten betraktas som normal exportproduktion är därför sårbarhetsargumentet föga rele— vant när det gäller att bedöma värdet av att bevara en inhemsk vapen- produktion och därför knappast giltigt som argument mot svensk va- penexport.
Sårbarhetsargumentet reducerar dock beredskapsvärdet av den svenska vapenexportproduktionen. En importoberoende svensk va- penproduktion skulle haft ett högre beredskapsvärde, men även här är det mycket svårt att i monetära termer uppskatta de värden det kan röra s1g om.
7.6 Omställningskostnader
Problemställningen i denna studie skiljer sig från problemställningen i de studier som analyserat konsekvenserna för samhällsekonomin av en allmän nedrustning och nedläggning av försvaret. Vid en allmän ned- rustning förutsätts att försvarets tjänsteproduktion ej längre har något samhällsekonomiskt värde. En nedläggning av försvaret innebär då att resurser, på kort sikt arbetskraft och på längre sikt kapital och landare- aler, frigörs för civil produktion med överföringsvinster av betydande omfattning som konsekvens; se t.ex. SOU 1984:62 och Ds l988:19. I motsats till sådana utredningar antas här att försvarsproduktionen har ett samhällsekonomiskt värde och att försvarets tjänsteproduktion bör ske till så låga kostnader som möjligt.
Ett förbud mot vapenexport skulle frigöra arbetskraft som i varje fall på lite längre sikt kan utnyttjas för civil produktion. I debatten om vapenexporten hävdas att Sverige mycket väl och utan större problem kan ställa om från militär till civil produktion. För landet som helhet är detta givetvis korrekt. För enskilda företag och orter kan omställnings- kostnaderna bli betydande. Sådana kostnader har dock i hög grad ka- raktären av samhällsekonomiska fördelningseffekter.
Vid sidan av sådana fördelningseffekter kan samhällsekonomiska kostnader för omställningen från vapenproduktion till civil produk- tion framförallt förväntas uppstå genom de effektivitetsförluster som uppstår i samband med åtgärder för att mildra icke önskvärda fördel- ningskonsekvenser i samband med vapenproduktionens avveckling. I skriften OMSTÄLL från Svenska Freds- och skiljedomsföreningen
SOU 1989:102
presenteras ett antal förslag på åtgärder, avsedda att mildra effekterna av en omställning från vapenproduktion till civil produktion, åtgärder som med stor sannolikhet avsevärt skulle fördyra en sådan omställning. De lägsta samhällsekonomiska kostnaderna för en avveckling av va- penproduktionen erhålls sannolikt om staten (eller fredsrörelsen) ej försöker att locka in de aktuella företagen på viss alternativ produk- ' tion. Eljest skulle en typ av politisk sårbarhet ersättas med en annan. Den information som krävs för att bedöma den framtida lönsamheten av alternativ produktion existerar knappast utanför företagen. Skulle svenska företag följt alla de goda och välmenande råd de fått från utomstående om alternativ produktionsinriktning hade Sverige idag varit ett mycket fattigare land.
Bilaga 3 275
276 Bilaga 3 SOU l9892102
8 Försvarsekonomiska effekter av reducerad vapenexport
8.1 Inledning
Sambandet mellan vapenexport och svenska försvarskostnader har i liten utsträckning diskuterats ovan. För att anknyta till diskussionen i avsnitt 6 antar vi här att anslagen till försvaret ej påverkas av olika restriktioner för vapenexporten och diskuterar effekterna på försvarets tjänsteproduktion vid en given kostnadsnivå.
Det är då två aspekter som framförallt synes intressanta att diskute- ra:
]. Effekterna av stordriftsfördelar och prisdiskriminering.
2. Upphandling och konkurrens.
8.2 Prisdiskriminering
En viktig fråga i debatten om svensk vapenexport är i vilken grad de svenska exportföretagen ”subventionerar” det svenska försvaret ge- nom att i sina kalkyler för utvecklingsprojekt beakta sannolikheten för senare export. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det mindre intres- sant huruvida exportvinsterna tillfaller exportföretagen eller det svens- ka försvaret men ur strikt försvarsekonomisk synvinkel är frågan givet- vis relevant.
Samtidigt är frågan mycket svårbesvarad. Generellt gäller att ett pris- diskriminerande företag tar ut ett relativt lågt pris på en marknad med hög priskänslighet och ett relativt högt pris på en marknad med låg priskänslighet. Det torde vara rimligt att anta att priskänsligheten på de flesta exportmarknader är högre än på den inhemska marknaden. Där- för borde man förvänta sig en lägre prisnivå på exporten än på den inhemska försäljningen. Av detta följer emellertid inte att exporten skulle vara ogynnsam för det svenska försvaret. I den mån den prisnivå som uppnås på export ligger över den kortsiktiga marginalkostnaden erhålles ett täckningsbidrag för fasta kostnader och förväntningar om ett sådant täckningsbidrag kan mycket väl påverka prisnivån på leve-
SOU 1989:102
ranser till det svenska försvaret. Avtalen mellan det svenska försvaret och vapenproducenter är ett resultat av förhandlingar där både för- handlingsstyrka och lönsamhetsbedömningar spelar in. Det ligger i sa- kens natur att förväntningar om exporttillstånd ingår i lönsamhetsbe— dömningarna men i vilken grad detta leder till lägre kostnader för det , svenska försvaret är omöjligt att uppskatta numeriskt. Den information som skulle krävas innefattar subjektiva lönsamhetsbedömningar rele- vanta vid beslutstidpunkten. Sådan information existerar inte utanför företagen och går ej heller att erhålla på ett tillförlitligt sätt. Analyser av utfall ex post, när projekten realiserats, ger föga underlag för att besva- ra frågan då alltför många variabler förändrats mellan beslutstidpunkt och projektets genomförande.
8.3 Upphandling och konkurrens
Det är lätt att finna exempel på att en ökad konkurrens och effektivitet i offentlig upphandling har lett till avsevärda kostnadsbesparingar. Vär— det av den statliga upphandlingsförordningen som förhindrar offentlig upphandling från icke konkurrenskraftiga svenska företag kan knap— past överskattas. Den torde vara en mycket viktig faktor bakom de, i internationell jämförelse, t. ex. mycket låga kostnaderna för elenergi och teletjänster i Sverige.
Det skulle, som diskuterats i avsnitt 6 ovan, vara överraskande om inte upphandlingen av försvarsmateriel också karakteriseras av bety— dande imperfektioner av politisk natur och att betydande samhällseko- nomiska vinster skulle uppnås vid en ökad konkurrens. Inte minst Af- färsvärdens analyser (l986:49 och 1988 :46) av resursallokeringen inom det svenska försvaret har pekat på betydande politiska imperfektioner och att en fri försvarsekonomisk optimering utan politiska restriktioner av främst regionalpolitisk, industripolitisk och sysselsättningspolitisk karaktär skulle ge försvaret ett helt annat utseende ur teknologisk syn- vinkel (mera vapen, annan vapensammansättning och mindre perso- nal); se också Kungliga krigsvetenskapsakademiens handlingar 1985z5—6, l987:l och 1987:6. En minskad grad av protektionism skulle sannolikt leda till en betydande produktivitetsökning i försvarets tjäns- teproduktion.
De försvarsekonomiska effekterna av begränsningar i vapenexpor- ten torde därför i hög grad bero på i vilken omfattning som det av icke rent försvarsekonomiska lönsamhetsskäl läggs restriktioner på storle- ken av den svenska vapenproduktionen elleri vilken omfattning denna utsätts för internationell konkurrens även på hemmamarknaden. Mål- sättningar om egen inhemsk internationellt icke konkurrenskraftig va- penproduktion kommer, som Jennergrens studie implicerar, att vara mycket kostnadskrävande att förverkliga. Avgörande för de försvars-
I9—SOU 1989:102
Bilaga 3 277
278 Bilaga 3
SOU 1989:102
ekonomiska effekterna är då i vilken grad som det svenska försvaret kompenseras för de av protektionismen föranledda kostnaderna.
Sammanfattningsvis kan man således konstatera att de försvarseko- nomiska effekterna av förändringar i reglerna för svensk vapenexport i mycket hög grad är betingade av en lång rad osäkra faktorer och be- dömningar. Det går överhuvudtaget inte att besvara frågan hur ett bort- fall av vapenexporten påverkar försvarets kostnader utan att precisera vad som händer med den inhemska vapenproduktionen och i vilken grad de nuvarande försvarsanslagen är en funktion av vapenindustrins struktur och marknadsbeteende.
Det intressanta är därför enligt min uppfattning att koncentrera dis- kussionen på de samhällsekonomiska — och ej de försvarsekonomiska — effekterna av reduktioner i vapenexporten. Bakom denna attityd ligger uppfattningen att försvarets kostnadsnivå är en funktion av det samhällsekonomiska utrymmet samtidigt som den information som skulle krävas för att beräkna de försvarsekonomiska effekterna av för- ändringar i vapenexporten ej fmns tillgänglig.
Samhällsekonomiskt sett har det ingen eller liten betydelse om vissa vapen enbart tillverkas för export. Om det inte finns några indirekta effekter mellan exportproduktionen och produktiviteten i försvarets tjänsteproduktion är värdet för samhällsekonomin av denna export proportionell mot lönsamheten. Detta gäller oberoende av om motsva- rande lönsamhet kan uppnås i alternativ civil produktion eftersom den civila produktionen ej är beroende av nedläggningen av den militära.
SOU 1989:102
9 Sammanfattning och slutsatser
Slutsatserna av analysen kan sammanfattas i följande punkter:
l. Skillnaden mellan företagsekonomiska och samhällsekonomiska kostnader för begränsningar i vapenexporten är mycket svår att upp- skatta numeriskt men sannolikt liten.
2. De samhällsekonomiska kostnaderna för ökade restriktioner eller förbud mot vapenexport är starkt beroende av vilken storlek som ”be- hövs” på den icke lönsamma inhemska vapenproduktionen. Som det också påpekas av J ennergren torde med stor sannolikhet ett exportför- bud leda till att en stor del av den inhemska vapentillverkningen slås ut i konkurrensen.
3. Om den inhemska vapenproduktionen vid ett exportförbud får fritt anpassa sin volym i internationell konkurrens begränsas de sam- hällsekonomiska kostnaderna för ett förbud mot vapenexport i huvud- sak till reduktionen i bruttovinster i branschen.
4. Själva anpassningsprocessen med omställning från militär till ci- vil produktion kan dock leda till höga kostnader i form av regional- och industripolitiska åtgärder. Sådana åtgärder kan vara motiverade av fördelningsskäl.
5. Om den inhemska vapenproduktionen vid ett exportförbud ska bibehålla sin nuvarande kapacitet utgörs den samhällsekonomiska kostnaden i stort sett av exportvärdet minus kostnaderna för insatsva- ror och marknadsföringskostnader.
6. Skillnaden mellan samhällsekonomiska och försvarsekonomiska effekter beror på hur kopplingen ser ut mellan den samhällsekonomis- ka utvecklingen och utvecklingen av försvarsanslagen samt i vilken grad försvarets möjligheter att fritt utnyttja försvarsanslagen påverkas av storleken på den svenska vapenindustrin.
7. De försvarsekonomiska kostnaderna av ett exportförbud beror i hög grad på i vilken utsträckning målsättningar om självförsörjning kommer att belasta försvarsanslagen eller om försvaret kompenseras för detta. Det låter sig inte avgöras i vilken grad försvarets utveckling och ekonomi kommer att påverkas av variationer i storleken på den svenska vapenexporten och vapenproduktionen. Det existerar inget enkelt samband mellan försvarets ekonomi och den svenska vapenpro- duktionens ekonomi.
Bilaga 3 279
280 Bilaga 3 SOU l989zl02
8. En intressant men svårbesvarad fråga är i vilken utsträckning som försvarets möjligheter att fritt optimera utnyttjandet av sina anslag kommer att påverkas av begränsningar i svensk vapenexport som leder till lönsamhetsproblem för svensk vapenproduktion. Om ett förbud mot svensk vapenexport leder till att större delen av den svenska vapen- produktionen läggs ned och detta leder till en friare optimering med ökad grad av internationell konkurrens i upphandlingen av försvars- materiel kan de försvarsekonomiska effekterna mycket väl bli positiva och därmed uppväga andra negativa effekter. En viss nivå på försvars- anslagen leder då till en högre nivå på försvarets tjänsteproduktion. Om å andra sidan en efter ett exportförbud icke lönsam svensk vapen- industri ska subventioneras via restriktioner på utnyttjandet av för- svarsanslagen blir de försvarsekonomiska effekterna klart negativa.
SOU 1989:102
10 Economic aspects of Swedish arms exports: A summary
The purpose of this study is to analyse the economic aspects of a reduc- tion in the Swedish exports of defence materiel. As it is very difficult to make quantitative assessments of different effects for a limited period oftime, the analysis is mainly theoretical and qualitative in nature. It is also purely economic in the sense that weapons are regarded as a general good with a value in the market-place, for instance as inputs in the production of defence services in a country. These services are of a pure public good character. The main conclusions from the analysis may be summarized in the following way:
I. The increase in costs for firms and society as a whole of enforced reductions in arms exports is very hard to appraise numerically but is probably small.
2. The costs to society of more restrictions or a total arms export prohibition are crucially dependent on the volume of domestic arms production which is not profitable without recourse to the export mar- ket. A complete prohibition would probably lead to the closing down of most of the domestic arms production.
3. If, in the case of export prohibition, domestic arms production is allowed to adjust its volume in international competition, the costs to society of a prohibition are limited mainly to the reduction in gross profits in this industry. In this case most of the domestic arms produc- tion will probably lose its international competitiveness and close down.
4. The adjustment process in itself with a change from military to civil production may involve high costs in the form of regional and industry policy activities. Such policy measures may be motivated for distributional reasons.
5. If domestic arms production, in the case of a prohibition, keeps its present capacity the costs to society approximately consist of the export value minus current costs for intermediate goods and marketing costs.
6. The impact on the economics of defence depends on the relation- ship between overall economic development and the defence budget
Bilaga 3 281
282
Bilaga 3
SOU 1989:102
and the degree to which the allocation in resources in defence is influ- enced by the volume of the Swedish defence industry.
7. An interesting but complicated issue is the following: assume that a prohibition of Swedish arms exports leads to a complete close-down ofthis industry. Will such a situation lead to lower input costs in defen- ce services production through a more efficient tendering process, achie- ved by defence input procurement in hard international competition?
SOU 1989:102
Bilaga 4
Collected Proposals for Guidelines*
Exceptions to the general prohibition on exports and other prohibi- tions under the Exportation of Military Equipment Act may be permit- ted by the Government in accordance with guidelines approved by Parliament. The Civil Commission has proposed that the guidelines should be replaced by two criteria to be established in legislation. However, as indicated in Chapter 6, the Committee does not share the Civil Commission*s view that these two criteria can replace the present guidelines, even though these criteria represent elements which should be fundamental to Swedish policy on arms exports.
Thus, although the Committee considers that the guideline system should be retained, certain formal changes would appear to be called for. At present, the guidelines can be found in statements contained in various Government bills. For practical reasons, these should be pre- sented in a collected form. In view of the editing process required with regard to the considerations discussed in Chapters 6 and 7, the Com- mittee proposes that these guidelines should be formulated in accord- ance with the following:
Proposals for Guidelines
Guidelines to assist in the examination of questions involving permits, etc. under the Exportation of Military Equipment Act (l988:558).
Permission is granted on condition that the foreign cooperation con- cerned
l. is considered necessary to meet Swedish defence requirements of
* This Appendix is a translation of Chapter 8.
283
284 Bilaga 4
SOU 1989:102
materiel or know-how, or is otherwise desirable from the point of view of security policy;
2. is not in conflict with the principles and objectives of Swedish foreign policy.
ln scrutinizing an application for a permit, a total assessment shall be made of all relevant circumstances.
Permission may not be granted where this would be in conflict with international agreements which Sweden has acceded to, with decisions taken by the United Nations Security Council or with rules under inter- national law regarding exportation from a neutral state in time of war (unconditional prohibitions).
Permission should not be granted if it applies to a state which is engaged in armed conflict with another state, irrespective of whether war has been declared or not, a state which is involved in an interna- tional conflict which it may be feared will lead to armed conflict, or a state which is experiencing internal armed disturbances.
Nor should permission be granted if it applies to a state where there are extensive and serious violations of human rights.
Foreign cooperation assumes a relationship involving trust and con- fidence with the other country. Therefore, especially careful considera- tion is required before cooperation is initiated with a new country. Unless otherwise agreed, exports should only be allowed to a country whose government has undertaken to ensure that materiel is not re- exported and applies to & state, government authority or recipient ap— proved by the country in question; furthermore, there should be a Declaration by End User or an Own Production Declaration (manufac- turing certificate) for the exportation of materiel.
It should be possible to export spare parts for materiel previously exported with appropriate permission unless such exportation is sub- ject to unconditional prohibition. The same should also apply to other deliveries, for example ammunition, which are related to previous ex- portation or where it would otherwise be unreasonable to deny permis- sion.
Permission for exportation, once communicated, should be re- scinded if unconditional prohibition arises and also if the recipient country enters into armed conflict with another state or experiences internal armed disturbances. Even in cases of armed conflict, rescind- ing permission may be omitted if this is compatible with the require- ments of neutrality under international law and where the recipient country's participation in the conflict is merely symbolic.
ln principle, a state which, notwithstanding a commitment to the Swedish government, has allowed, or failed to prevent, the re-exporta- tion of Swedish materiel shall not be subsequently considered a reci- pient of such materiel from Sweden.
SOU 1989:102
In addition to permission for exportation, these guidelines apply, as appropriate, to other considerations in accordance with the Exporta- tion of Military Equipment Act. Especially as regards agreements con- cerning the joint development and manufacture of materiel (coopera- tion agreements), the following applies:
lf a cooperation agreement assumes exportation from the counter- part country, the main principle applied shall be that this may not be contrary to the guidelines. However, an exception may be made to the extent that Swedish materiel is only utilized to a small extent or is not otherwise liable to influence the character of the final product as foreign materiel. Ifthere is a strong Swedish defence policy interest in the establishment of cooperation, and if it is a condition on the part of the counterpart that a certain exportation should take place from the counterpart country, exportation to a third country may also otherwise be permitted within the framework for the exportation rules of the counterpart country.
As regards extensive cooperation which is of importance for Sweden, an agreement at government level should be entered into between Sweden and the counterpart country. The Advisory Council on Foreign Affairs should be consulted before entering into such an agreement.
Bilaga 4 285
Statens offentliga utredningar 1989
Kronologisk förteckning
1. Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring stats- minister Olof Palme. C. Beskattning av fåmansföretag. Fi. Integriteten vid statistikproduktion. C. Fasta Öresundsförbindelser. K. Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. C. Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. C. Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U. . UD:s presstjänst. UD.
9. Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. Fi. 10.Två nya treåriga linjer. U. 11. Hushållssparandet - Huvudrapport från Spardelega- tionens sparundersökning. Fi. 12. Den regionala problembilden. A. 13. Mångfald mot enfald. Del 1. A. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrågor. A. 15. Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. K. 16. Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. Fi. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fö. 18. SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 19. Regionalpolitikens fömtsätmingar. A. 20. Tullregisterlag m.m. Fi. 21. Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. ME. 22. Censurlagen - en modernisering av biografförord- ningen. U. 23. Parkeringsköp. Bo. 24. Statligt finansiellt stöd? I. 25. Rapporter till finansieringsuu'edningen. I. 26. Kustbevakningens roll i den framtida sjööver- vakningen. Fi. 27. Forskning vid de mindre och medelstora högskolor- na. U. 28. Utbildningar för framtidens tandvård. U. 29. Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför 90-talet. U. 30. Professorstillsåttning. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjänster. U. 31. Statens mät- och provstyrelse. I. 32. Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. ME. 33. Reformerad inkomstbeskattning - Skattereformens huvudlinjer. Del 1. - Inkomst av kapital. Del 2. - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. - Bilagor, expertrapporter. Del 4. Fi.
maawawp
34. Reformerad företagsbeskattning - Motiv och lagförslag. Del 1. - Expertrapporter. De12. Fi. 35. Reformerad mervärdeskatt m.m. - Motiv. Del 1. - Lagtext och bilagor. Del 2. Fi. 36. Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. Fi.
37. Utländska förvärv av Svenska företag - en studie av utvecklingen. I. 38. Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte- uu'edningarnas betänkanden. Fi. 39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartlägg- ning och bedömning. S. 40. Datorisering av tullrutinema — slutrapport. Fi.
41. Samerätt och sameting. Ju. 42. Det civila försvaret. Del I. Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. Fö.
43. Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. K.
44.Översyn av vapenlagstiftningen. Ju.
45. Standardiseringens roll i EFTA/EG - samarbetet. I.
46. Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. Fö. 47. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. S. 48. Energiforskning för framtiden. ME. 49.Energiforskning för framtiden. Bilagor. ME. 50. Stiftelser för samverkan. U. 51. Den gravida kvinnan och fostret - tvä individer. Om fosterdiagnostik. Om sena aborter. Ju. 52. Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer inom energisektorn. ME. 53. Arbetstid och välfärd. Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. A. 54. Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar. S. 55. Fungerande regioner i samspel. A. 56. Fiskprisregleringen och fiskeriadministrationen. Jo. 57. DO och Nämnden mot etnisk diskriminering — de tre första åren. A. 58. Undantagandepensionäremas ekonomi. S. 59. Nominering av redovisningskonsulter. C. 60. Huvudbetänkande från altemativmedicinkommittén. S. 61.Hälsohem. S. 62. Alternativa terapier i Sverige. S. 63. Värdering av altemativmedicinska teknologier. S. 64. Kommunalbot. C. 65. Staten i geografin. A.
Statens offentliga utredningar 1989
Kronologisk förteckning
65- Begreppet krigsmateriel. UD; 100. Adoptionsfrägor. Ju.
67. Levnadsvrllkor 1 storstadsregtoner. SB. 101. Förtidspension och rörlig pensionsålder. S. 68. Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. 102. Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet. UD. SB. 69. Storstadsregioner i förändring. SB. 70. Storstädemas arbetsmarknad. SB. 71. Ny bostadsfinansiering. Bo. 72. Värdepappersmarknaden i framtiden. Fi. 73.TV - politiken. U. 74. Forskningsetisk prövning. Organisation, infomation och utbildning. U. 75. Etisk granskning av medicinsk forskning. De forskningsetiska kommittéemas verksamhet. U. 76. Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. S. 77. Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI / över- känslighet. S. 78. Statistikbilaga. Omfattning av ALLERGI / över- känslighet. S. 79. Storstadstrafik 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. K. 80.Förenklad handläggning hos HSAN m.m. S. 81. Ny generalklausul mot skatteflykt. Fi. 82. Nedsättning av energiskatter. ME. 83. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. ME. 84.Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. Bilagedel. ME. 85. Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompe- tens i freds- och krigsorganisationen. Fö. 86. Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Fö. 87. Skördeskadeskydd för trädgårdsnäringen. JO. 88. Skadeförsäkringslag. Ju. 89. Översyn av lagen om pliktexemplar. U. 90. Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. Första året. U. 91. Statligt förhandlingsarbete. Fi. 92. Prospekteringspolitik. I. 93. Prospekteringspolitik. Rapportdel. I. 94. Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverk- samhet. Fi. 95. Riksgäldskontoret - en finansförvaltning i staten. Fi. 96. Förenklad handläggning av ansökningar om bostadslån m.m. Bo. 97. Vad händer med folkhögskolan? U. 98. Transplantation - etiska, medicinska och rättsliga aspekter. S. 99. Organdonation och transplantation - psykologiska aspekter. S.
Statens offentliga utredningar 1989
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Levnadsvillkor i storstadsregioner. [67] Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. [68] Storstadsregioner i förändring. [69] Storstädemas arbetsmarknad. [70]
J ustitiedepartementet
Samerätt och sameting. [41] Översyn av vapenlagstifmingen. [44] Den gravida kvinnan och fostret - två individer. Om fosterdiagnostik. Om sena aborter. [51] Skadeförsäkringslag. [88] Adoptionsfrågor. [100]
Utrikesdepartementet
UD:s presstjänst. [8] Begreppet krigsmateriel. [66] Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet. [102]
Försvarsdepartementet
Risker och skydd för befolkningen. [17] Det civila försvaret Del 1. [42] Det civila försvaret. De12. Författningstext. [42] Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. [46] Civil personal iförsvaret. Uppgifter och kompetens i freds- och krigsorganisationen. [85] Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. [86]
Socialdepartementet
Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartläggning och bedömning. [39] Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. [47] Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar. [54] Undantagandepensionäremas ekonomi. [58] Huvudbetänkande från altemativmedicinkommitttén. [60] Hälsohem. [61] Alternativa terapier i Sverige. [62] Värdering av altemativmedicinska teknologier. [63] Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. [76] Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI / överkänslig- het. [77]
Statistikbilaga. Omfattning av ALLERGI / överkänslig- het. [78] Förenklad handläggning hos HSAN m.m. [80] Transplantation - etiska, medicinska och rättsliga aspekter. [98] Organdonation och transplantation - psykologiska aspekter. [99] Förtidspension och rörlig pensionsålder. [101]
Kommunikationsdepartementet
Fasta Öresundsförbindelser. [4] Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. [15] Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. [43] Storstadstrafik 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. [79]
Finansdepartementet
Beskattning av fåmansföretag. [2] Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. [9] Hushållssparandet - Huvudrapport frän Spardelega- tionens sparundersökning. [11] Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. [16] Tullregisterlag m.m. [20] Kustbevakningens roll iden framtida sjöövervakningen. [26l Reformerad inkomstbeskattning
- Skattereformens huvudlinjer. Del 1. [33] - Inkomst av kapital. Del 2. [33] - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. [33] - Bilagor, expenrapporter. Del 4. [33]
Reformerad företagsbeskattning
- Motiv och lagförslag. Del 1. [34] - Expertrapponer. De12. [34] Reformerad mervärdeskatt m.m.
- Motiv. Del 1. [35] - Lagtext och bilagor. Del 2. [35]
Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. [36]
Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte- utredningamas betänkanden. [38] Datorisering av tullrutinema - slutrapport. [40] Värdepappersmarknaden i framtiden. [72]
Ny generalkiausul mot skatteflykt. [81] Statligt förhandlingsarbete. [91] Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverksam- het. [94]
Riksgäldskontoret - en finansförvaltning i staten. [95]
___—___—
Statens offentliga utredningar 1989
Systematisk förteckning
Utbildningsdepartementet
Vidgad etableringsfrihet för nya medier. [7] Två nya treåriga linjer. [10]
Censurlagen - en modernisering av biografförordningen. 122] Forskning vid de mindre och medelstora högskolorna. 127]
Utbildningar för framtidens tandvård. [28] Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför 90-talet. [29] Professorstillsåttning. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjänster. [30] Stiftelser för samverkan. [50]
TV - politiken. [73]
Forskningsetisk prövning. Organisation, information och utbildning. [74] Etisk granskning av medicinsk forskning. De forskningsetiska kommittéemas verksamhet. [75] Översyn av lagen om pliktexemplar. [89] Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkes- inriktad utbildning i gymnasieskolan. Första året. [90] Vad händer med folkhögskolan? [97]
J ordbruksdepartementet
Fiskprisregleringen och fiskeriadministrationen. [56] Skördeskadeskydd för trädgårdsnäringen. [87]
Arbetsmarknadsdepartementet
Den regionala problembilden. [12] Mångfald mot enfald. Del 1. [13] Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstifming och rättsfrågor. [14] Regionalpolitikens förutsätmingar. [19] Arbetstid och välfärd. Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. [53] Fungerande regioner i samspel. [55] DO och Nämnden mot etnisk diskriminering — de tre första åren. [57] Staten i geografin. [65]
Industridepartementet Statligt finansiellt stöd? [24]
Rapporter till finansieringsutredningen. [25]
Statens mät- och provstyrelse. [31] Utländska förvärv av svenska företag - en studie av utvecklingen. [37] Standardiseringens roll i EF'I'A/EG - samarbetet. [45] Prospekteringspolitik. [92]
Prospekteringspolitik. Rapportdel. [93]
Civildepartementet
Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister Olof Palme. [1] Integriteten vid statistikproduktion. [3] Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. [5] Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. [6] SÄPO — Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18] Nominering av redovisningskonsulter. [59] Kommunalbot. [64]
Bostadsdepartementet Parkeringsköp. [23] Ny bostadsfinansiering. [71]
Förenklad handläggning av ansökningar om bostadslån m.m. [96]
Miljö- och energidepartementet
Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. [21] Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. [32] Energiforskning för framtiden. [48] Energiforskning för framtiden. Bilagor. [49] Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer inom energisektorn. [52] Nedsätming av energiskatter. [82] Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. [83] Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och
trafik. Bilagedel. [84]