Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Utlands-

samverkan

på

krigsmateriel-

omrâdet.

Statens offentliga utredningar

WE‘? 1989:102

Utrikesdepartementet

Utlandssamverkan

på krigsmaterielområdet

Betänkande av 1988 års om

utredning krigsmaterielexporten

Stockholm 1989

Allmänna har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som om-

Förlaget fattar åren 1981 -- 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best.nr. 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/ 763 23 20 Telefontid 8°—12°° (externt och internt)

08/ 763 10 05 l2°°- l6°° (endast internt)

Produktion Libergraf 102 9 016 Omslagsoriginal Libergraf/ Design ISBN 91-38-10455-5 ISSN 0375-250X Svenskt Tryck Stockholm 1990 031237

Till statsrådet Gradin

Regeringen bemyndigade den 22 juni 1988 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om förbud mot in- och utförsel av

krigsma-

teriel att tillkalla en kommitté med ledamöter och med

högst sju uppgift

att utreda bl.a. sambandet mellan en fortsatt svensk

livskraftig försvars-

industri och denna industris konsekvenserna export, av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet samt behovet av änd-

ringar i nu gällande andra riktlinjer jämte frågor på krigsmaterielex-

portens område. Vidare statsrådet bl.a. att förordna om

bemyndigades

en särskild ekonomisk för kommittén. expertgrupp Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet Gradin den 28 juni 1988 numera f.d. ambassadören Lennart Myrsten som ordförandei kommittén. Den 26 1988 förordnades numera augusti utnämnda landshövdingen Anita Bråkenhielm, Sture Ericson och

riksdagsledamöterna Reynoldh Furustrand, numera f.d. riksdagsledamoten Gunnel Jonäng,

riksdagsledamoten Hans Lindblad samt numera statsrådet

Maj-Lis

Lööw att vara ledamöteri kommittén. Lööw Maj-Lis ersattes från den 13 februari 1989 av Berit Löfstedt.

riksdagsledamoten

Till experteri kommittén förordnades den l december 1988 numera avdelningschefen Sven Rune Frid, översten Anders

Hammarskjöld,

krigsmaterielinspektören Sven Hirdman, rättschefen Pernilla

Lindh,

generaldirektören Lars Bertil Persson, numera överdirektören Folke Rehnström, professorn Peter Wallensteen och ambassadören Torsten Orn. I augusti 1988 förordnades hovrättsassessorn Håkan Envall som sekreterare och i februari 1989 laboratorn Bo

Ljung, inledningsvis på del-

tid och från september 1989 på heltid, att vara biträdande sekreterare i kommittén. Assistenterna Britha Susanne Gassmann och

Svensson,

Helena Widén har svarat för kommitténs

kansligöromål.

Kommittén har antagit namnet 1988 års om

utredning krigsmateriel-

exporten (KMU). Statsrådet Gradin gav i oktober 1988 två särskilda ekonomiska experter, professorerna Peter J ennergren och Lennart i

Hjalmarsson,

uppdrag att var för sig belysa ekonomiska svensk

aspekter på krigsmaterielproduktion. Uppdragen, som utförts självständigt i förhållande

redovisades i 1989 i skilda rapporter; Jenner-

till utredningen, augusti

effekter av svensk vapenexport och

grens gäller företagsekonomiska

samhällsekonomiska synpunkter på denna export. Rap-

Hjalmarssons

utgör bilagor till betänkandet. porterna Vid betänkandet har reservation av Gunnel Jonäng.

fogats

får härmed överlämna sitt betänkande Utlandssamver-

Utredningen

Uppdraget är därmed slutfört.

kan på krigsmaterielområdet.

Stockholm i december 1989

Lennart Myrsten

Anita Bråkenhielm Sture Ericson

Furustrand Gunnel Jonäng

Reynoldh

Hans Lindblad Berit Löfstedt

/Håkan Envall

Bo Ljung

Innehåll

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Utredningsuppdraget, arbetets bedrivande m.m. . . . . . . . . . . 37

l Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.1 Utrikes- och försvarspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.2 Uttalanden om försvarsindustrin . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

1.3¶Försvarsplaneringen och materielanskaffningen . . . 41

1.4 Försvarsanslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 1.5 1988 års försvarskommitté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

2 Krigsmaterielexporten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2.1 Tillverkning och export . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2.2 Svensk export av krigsmateriel 1970-1988 . . . . . . . . 48 2.3 Internationella förhållanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.4 Huvuddragen i den rådande . . . . . . . . . . 56

regleringen

2.5 Försvarsindustriell utlandssamverkan . . . . . . . . . . . . . 61 2.6 Neutralitetsrättsliga regler m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

3 Försvarsindustrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3.1 Den svenska försvarsindustrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3.2 Teknisk utveckling och . . . . . . . 78

internationalisering

3.3 Företagens import- och . . . . . . . . . . . . 83

exportandelar

3.4 Företagsenkät om samarbetsavtal . . . . . . . . . . . . . . . . 88 3.5 Försvarsmaktens syn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

4 Utredningens försvarsindustrins utlandssamver-

syn på

kan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4.2 En blick framåt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

4.3 Utlandsberoendet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4.4 Motiven för utlandssamverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4.5 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 10

Utrikespolitiska aspekter

4.6 Utredningens samlade bedömning . . . . . . . . . . . . . . . . 112

5 Omställning till civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 16

produktion

6 av utlandssamverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Regleringen

6.1 Gällande regler och riktlinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 6.2 Debatt, kritik och kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 6.3 Behövs nya och riktlinjer? . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

regler

6.4 Utformningen av nya riktlinjer m.m . . . . . . . . . . . . . . . 133

7 Reglering av samarbetsavtal och kunskapsöverföring . 143 7.1 Samarbetsavtal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 7.2 Kunskapsöverföring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

8 Samlat förslag till riktlinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Övriga frågor

9.1 Den nämndens arbetsformer . . . . . . . . . . 155

rådgivande

9.2 och former för regeringsöverenskommelser 158 Principer

9.3 Revisorskontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 9.4 Finansieringen av KMI:s verksamhet . . . . . . . . . . . . . 162

10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

Specialmotivering

10.1 till lag om ändring i utförsellagen . . . . . . . 164

Förslaget

10.2 till lag om ändring i tillverkningslagen . . . 167 Förslaget

Reservation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Bilagor

1 direktiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Utredningens

2 Företagsekonomiska effekter av svensk vapenexport

- av Peter . . . . . . . . . . 179

rapport professor Jennergren 3 Samhällsekonomiska synpunkter på svensk vapenex-

- av Lennart . 257

port rapport professor Hjalmarsson

4 Collected for Guidelines - a translation of

Proposals

Chapter 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

SOU l989zl02

Sammanfattning

I 1987 års Försvarsbeslut framhöll en enig riksdag att inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel är en för

Sverige betydande säkerhetspolitisk tillgång. Samma breda uppslutning föreligger kring huvudlinjerna i svensk utrikespolitik, däribland att verka för fred och nedrustning. I förlängningen av denna politik en ligger

restriktiv inställning till internationell handel med Den-

krigsmateriel.

na kommer bl.a. till uttryck i ett principiellt förbud mot export av

krigs-

materiel.

Av utförsellagen följer att export av krigsmateriel inte får ske utan

regeringens tillstånd. Det finns också bestämmelser om marknadsföring samt om upplåtelse eller överlåtelse av

tillverkningsrättigheter (licenser) m.m. när det gäller krigsmateriel. Till ledning för regeringens avgöranden finns riktlinjer som har godkänts av riksdagen.

Uppgifter om oegentligheter på vapenexportens område, vilket

utretts bl.a. av medborgarkommissionen, har ställt krigsmaterielexpor-

ten och försvarsindustrins utlandsverksamhet i övrigt på krigsmaterielområdet - av benämnd utlandssamverkan - under

utredningen de-

batt.

Utredningen har haft tre huvuduppgifter:

Analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvars-

industri och denna industris export.

Utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt

samarbete med utlandet.

Pröva behovet av ändrade riktlinjer för krigsmaterielexporten.

l kapitel l-3 ger utredningen en bakgrund till sina närmare överväganden. Dessa redovisas i kapitel 4- 10. Efter att i kapitel 4 och 5 ha funnit att upprätthållandet av en livskraftig inhemsk försvarsindustri

förutsätter utlandssamverkan, tar utredningen i kapitel 6 och 7 upp de

båda övriga huvudfrågorna. Vi föreslår att avtal med utom riket

någon om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel blir till-

ståndspliktigt. Vidare föreslås reviderade riktlinjer för utlandssamver-

Sammanfattning

kan. I kapitel 8 redovisas ett samlat förslag till sådana riktlinjer.

l återges i utrikes- och försvarspolitiken. Vida-

kapitel] huvuddragen

re beskrivs för försvarsplaneringen och försvarets materi-

principerna

elanskaffning. Därvid berörs försvarets materielverks roll. Verket upphandlar i princip försvarsmateriel under konkurrens. För närvarande

av denna materiel och lika mycket im-

importeras ungefär 15 procent

porteras av försvarsindustrin. Sveriges självförsörjningsgrad är således förhållandevis hög.

Försvarsanslagen har, räknat i fasta priser, legat still under en femtonårsperiod och uppgår till cirka 28 000 milj. kr. Deras andel av bruttonationalprodukten har under samma tid gått ned från 3,3 till 2,5 procent efter att ha varit ännu högre. En följd av detta har blivit mins-

tidigare

kade hos försvarsindustrin, de har kommit glesare och

beställningar

kortare serier. Dessa och andra ekonomiska svårigheter för det

gällt

militära försvaret har lett till att nästa femåriga försvarsbeslut tidigare-

Under 1990 skall den försvarskommitté som nu arbetar avge sina

lagts.

och då bl.a. de områden i försvarsindustrin där kom-

förslag prioritera och produktionsresurser skall upprätthållas inom landet.

petenser

Under rubriken krigsmaterielexporten ger utredningen i kapitel 2en

när den svenska tillverkningen och exporten av sådan

bakgrund gäller

materiel sedan 1970. Exportandelen har varierat över åren och beror

av det enskilda stora exportaffärer får. Den andel av

mycket genomslag

i tillverkad som exporterats ökade under andra

Sverige krigsmateriel

hälften av 1970-talet från 25 till 40 procent och har efter en nedgång ökat även under senare år. mer än hälften av den inhemska

Något

1988. Utförseln hade ett värde av 6 150

tillverkningen exporterades

milj. kr. och svarade därmed för cirka två procent av hela den svenska

Under senare årtionden har detta ta.l flukturerat omvaruexporten.

en men ökat av exporten till Indien av

kring procentenhet, på grund

fälthaubitsar. Utan dessa leveranser, som 1988 utgjorde nära hälften av utförseln, skulle den svenska vapenexporten ha legat på ungefär samma nivå som 1979 och 1980 räknat i fasta priser. Vapen och ammunition, däribland fältartilleri, luftvärnspjäser, robotar, tor-

granatgevär,

peder och minor, har successivt ökat sin andel av krigsmaterielexportens värde till tre En annan produktgrupp, militära

drygt fjärdedelar.

flygplan m.m., har minskat sin exportandel sedan l970-talet.

Merparten av den svenska exporten av krigsmateriel under perioden

1970-1988 har till Västeuropa, men exporten till länder i Asien

gått

har, bl.a. till av Indienordern, ökat kraftigt under senare år. Ett

följd

sextiotal länder har emot från Sverige 1979- 1988; de

tagit export främsta under denna räknat i fasta priser, är

mottagarländerna period,

Indien, Norge, Singapore, Malaysia, Jugoslavien, Finland, USA, Stor-

britannien, Italien och Förbundsrepubliken Tyskland.

konstaterar i kapitel 2 också att även om de flesta län-

Utredningen

der som framställer vapen och annan militär utrustning har någon form

Sammanfattning

av kontroll över försäljningen till andra länder, är en helt rättvisande jämförelse mellan olika länders

vapenexportpolitik knappast möjlig.

Även om regler är formellt likartade kan den till-

nämligen praktiska

lämpningen skilja sig åt. Det sammantagna intrycket är emellertid att Sverige har en jämfört med andra länder mer rigorös När

tillämpning.

det gäller de internationella förhållandena noteras att en tidigare snabb ökning av världshandeln med vissa tyngre har övergått i en mer vapen långsam ökningstakt under l980-talet. Till detta bidrar bl.a. en ökad efterfrågan på andra vapen och vapensystem än de mest

dyrbara,

många vapens ökade livslängd samt en alltmer utvecklad försvarsindustri i olika länder. Detta för med ett ökat av licenstillverk-

sig inslag ning och teknologiöverföring bekostnad av rena En på exportaffärer.

allmän trend är också att äldre moderniseras i vapen och vapensystem allt större omfattning. Dessa leder till ökad

omständigheter långsiktig-

het i utlandssamverkan, t.ex. inom ramen för försvarsindustriellt sam-

arbete vid utveckling och produktion.

I kapitel 2 redovisar vidare i den rådande

utredningen huvuddragen

regleringen och hur den har vuxit fram. Avslutningsvis finns i

kapitlet

ett avsnitt om folkrättsliga regler och när det

handelspolitiska aspekter gäller krigsmaterielexport.

I kapitel 3 ges en orientering om den svenska försvarsindustrin och dess betingelser. Efter en allmän av de större försvarsin-

beskrivning dustriföretagen uppmärksammas särskilt internationaliseringen och

utlandsberoendet. Den snabba utvecklingen av modern kännetecknas av

högteknologi

höga kostnader och minskande skillnader mellan militär och civil teknologi. Högteknologisk kompetens har internationellt alltmer kommit att tillmätas säkerhetspolitisk I torde endast USA vara

betydelse. dag självförsörjande vad gäller högteknologi och därmed också försvars-

nationer - även -

teknologi. Övriga Sverige är för sin teknologiför-

sörjning hänvisade till olika former av internationellt samarbete. Satsningen på olika civila och militära främst mellan

utvecklingsprogram

olika europeiska länder är ett för detta. En för

uttryck förutsättning

deltagande i sådant samarbete är att förmår tillföra

varje part kompe-

tens som bedöms som viktig för samarbetet som helhet. Behovet av teknologiförsörjning är en orsak till internationali-

viktig

seringen inom den högteknologiska industrin. Andra motiv är delad

risktagning och ökad produktionsbas för och kostnadskomplicerade krävande projekt.

Internationellt sett knyts därmed och annan samverkan samt export import samman i olika gemensamma i växande såväl

projekt grad,

inom militära som civila teknik- och Den svenska

produktområden.

försvarsindustrins import av kunskap, komponenter och blir

delsystem

därmed i ökande grad beroende av dess utlandssamverkan. är

Sverige

nettoimportör inom aktuella tekniska områden.

10 Sammanfattning

Försvarsindustrin är beroende av kvalificerade utländska underleverantörer för sin med olika komponenter och delsystem.

försörjning

Totalt sett är dock försvarsindustrin inte mer importberoende än verk-

stadsindustrin i allmänhet. Det totala i det svenska försvarets upphandling är

importinnehållet

alltså cirka Därav är hälften försvarets direkta upphandling 30 procent. hos utländska medan lika upphandlas av förleverantörer, mycket svarsindustrin hos underleverantörer utomlands. Industrins störste leverantör är USA, som svarar för knappt hälften av den svenska imporav de NATO-länderna. Från de nordiska länderna

ten, följt europeiska

kommer endast en mindre del. För flygplans- och elektronikområdena främst från USA. Importen inom områdena

gäller höga importandelar

och ammunition har däremot en europeisk prägel. vapen har stor för företagen inom vapen-, ammuni-

Exporten betydelse

tions-- och elektronikområdena. Dessa exporterar mellan hälf-

företag

ten och två av av krigsmateriel. Inom far-

tredjedelar produktionen tygs-, fordons- och flygplansområdena gäller väsentligt lägre exportan-

delar. Huvuddelen av exporten går till utländska försvarsmyndigheter, men en viss del är underleveranser till utländsk industri. Den av samarbetsavtal som

undersökning utredningen genomfört

under senare år mellan svenska och utländska försvarsindustri-

ingåtts

handen att antalet har ökat kraftigt sedan början av

företag ger vid

1980-talet. som tillverkar och ammunition svarar för Företagen vapen de flesta avtalen. finns främst i Västeuropa. Också

Samarbetspartnerna

amerikanska företag spelar en stor roll. Den helt övervägande delen av avtalen gäller gemensam utveckling. och former har också be-

Tillverkning marknadsföring i gemensamma

att hälften av avtalen syftar till att öka

tydelse, företagen uppger drygt

Det förekommer också att ett annat lands regering ställer

försäljningen.

krav samarbete för att det svenska företaget skall få leverera materi-

på

el. l andra fall har brist kunnande eller kapacitet eller möjligheten

på

till varit en för det svenska företaget. I

kostnadsbesparingar drivfjäder

fall har också svenska krävt att en utländsk leveran-

några myndigheter

tör skall samarbeta med en svensk tillverkare. I sin syn på försvarsindustrins utlandssam-

kapitel4ger utredningen

verkan. Vi konstaterar att har en särskilt för en liten nation

Sverige

avancerad Dess verksamhet kommer i blick-

krigsmaterielindustri.

i tider av minskade resurser för det militära försvaret och dess

punkten materielanskaffning.

Den inhemska försvarsindustrin omfattar flertalet materielområden. Olika främst teknisk utveckling och inter-

faktorer, kostnadsökningar,

nationell har emellertid successivt lett till ändrade för-

specialisering,

hållanden. Försvarsindustrin stå inför anpassningar och struksynes där av nästa försvarsbeslut blir avgöran-

turförändringar, inriktningen

de. avstår från att föregripa 1988 års försvarskommittés

Utredningen

Sammanfattning

arbete, men anser att — vilken bredd och volym den inhemska försvarsindustrin än kommer att få - den bibehåller en

viktig säkerhetspolitisk

roll för Sverige. Här kan särskilt nämnas ammuni-

elektronikindustrin,

tionsindustrin och erforderliga underhållsresurser. Vidare är det angeläget att den svenska försvarsindustrin åtminstone på områden

några

kan behålla en så hög nivå att den är intressant som

samarbetspartner

internationellt; därigenom ökar möjligheterna att delta i det internatio-

nella teknikutbytet.

Även om utlandsberoendet till av såväl teknisk

följd nödvändighet

som medvetna val med hänsyn till kostnader tenderar att öka, är det avgörande att hålla beroendet under kontroll och att självständigt kunna säkerställa att materielen fungerar i och Särskilt

krig krislägen. på

elektronikens område är få länder oberoende av omvärlden. Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins utlandssamverkan går en-

ligt utredningens mening inte att förena med kravet på en livskraftig

sådan industri. Motiven för utlandssamverkan står främst att finna i behovet av kompetens och kapacitet inom landet att utveckla och tillverka materiel för det svenska försvaret. Den svenska försvarsindustrins konkurrensförmåga, sådan den kommer till i uttryck i viss export internationell konkurrens, är vidare en positiv faktor vid

bedömningen

utomlands av den svenska försvarsförmågan. På grundval av två rapporter, utarbetade av särskilt förordnade experter, kan utredningen konstatera att såväl det samhällsekonomiska värdet av krigsmaterielexport som kostnaderna för att denna

begränsa

export svårligen kan beräknas. Exporten ger emellertid ett

täckningsbi-

drag till upprätthållandet av försvarsindustrin. Detta var 1987 i

belopp

storleksordningen 2 500 milj. kr. Det avgörande är dock att denna industri har kontinuerlig att svackorna mellan det

beläggning genom

svenska försvarets och ut. l det-

utvecklings- produktionsuppdrag fylls

ta sammanhang har också uttalat att det är att en

utredningen angeläget

översyn av systemet med royalties fullföljs. Utredningen, som finner att konsekvensen av att avstå från är att delar av vapenexport betydande krigsmaterielindustrin läggs ned, vill framhålla att motivet för att bevara försvarsindustrin är inte ekonomiskt.

säkerhetspolitiskt,

Med stöd av från bedö-

rapportering Sveriges utlandsmyndigheter

mer utredningen att och arten hos den svenska

volymen, inriktningen krigsmaterielexporten inte i sig är sådan att trovärdigheten i den svens-

ka utrikespolitiken sätts i på av denna Förekomsten

fråga grund export.

av en självständig svensk försvarsindustri med att ta fram

förmåga

komplicerade vapensystem som stridsflygplan och ubåtar har snarare

förstärkt intrycket av beslutsamhet att fullfölja neutralitetspolitiken.

Tanken att utlandssamverkan när det skulle skada

gäller krigsmateriel

den svenska utrikespolitikens strävan att aktivt verka för internationella överenskommelser om fred och nedrustning bekräftas inte heller av erfarenheterna.

“ 12 SOU 1989: 102

Sammanfattning

ansluter sig till den av bl.a. medborgarkommissionen

Utredningen

framförda att försvarsindustriell utlandssamverkan inte

uppfattningen kan tillåtas med mindre den tillgodoser väsentliga försvarspolitiska

mål och står i samklang med de utrikespolitiska mål som

samtidigt

innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn. En av restriktivitet och om-

betingad export m.m. av krigsmateriel

sorg om det egna oberoendet omfattas av omvärldens och förståelse. Under betoning av de

respekt

skäl som allmänt sett talar för restriktivitet vid vapen-

utrikespolitiska

vill utredningen därför slå fast att med en återhållsam syn på export sådan utlandssamverkan denna står i överensstämmelse med Sveriges Däremot får den inte motiveras med sysselsättningsskäl

utrikespolitik.

eller andra ekonomiska skäl utan säkerhetspolitisk grund. Det principiella förbudet mot export av krigsmateriel är i sig ett ställningstagande som åt en dels möjlighet att utöva en

dels ger uttryck grundsyn, ger

ingående kontroll. En och noga övervakad handel med vapen av Sveriges mo-

reglerad

dell står således mening inte i strid med Sveriges

enligt utredningens

f reds- och Den export och den utlandssamverkan i

nedrustningspolitik.

som är upphov till en skenbar motsägelse mellan

övrigt nödvändig ger

olika i säkerhets- och utrikespolitik. Detta, som ibland

inslag Sveriges

som ett moraliskt dilemma, löses emellertid inte om Sverige

uppfattas

skulle över till i stället för att så som möjligt inom landet

gå import långt tillverka sin krigsmateriel. Enligt utredningens mening ger den nuva-

rande en i huvudsak tillfredsställande balans mellan olika

regleringen

hänsyn. Detta utesluter inte ytterligare kontroll, t.ex. av samarbete. För att underlätta för Sverige att föra en restriktiv vapenexportpolitik bör den industrin inte vara större än vad

krigsmaterieltillverkande

som är säkerhets- och försvarspolitiskt motiverat. Det är en del av försvarskommitténs uppdrag att ange de kompetenser och produktionsresurser som sikt bör finnas inom landet. För utredningens del finns

på

det dock skäl under vikten av att resurserna för utveckling och

stryka

till försvarsmaktens behov. Någon utveckling

tillverkning anpassas

och enbart inriktad på. utländska marknader bör således

tillverkning

inte förekomma och verksamheten skall i övrigt främja den tekniska som kan för vår försvarsförmåga. Av detta följer

utveckling nyttiggöras

att försvarets och seriebeställningar hos försvars-

utvecklingsuppdrag

industrin är en för verksamhetens storlek. De prioriteringar

regulator

försvarskommittén kan komma att leda till en som görs av den sittande

minskning av den nuvarande kapaciteten. Vad angår möjligheterna att främst geografiskt begränsa vapenex-

- varvid Norden och neutrala stater i Europa nämnts särskilt porten - har funnit att denna tanke inte är realiserbar. Det finns

utredningen

två skäl för detta. Det ena är dessa länders utom för vissa materielslag från det andra att de inte kan tillföra oss all

begränsade import Sverige,

den teknik och det kunnande som vi behöver. Mer omfattande ytterli-

Sammanfattning

gare restriktioner för försvarsindustrins utlandssamverkan bör övervägas endast om kravet på upprätthållandet av en livskraftig inhemsk sådan industri ändras i grunden.

Beträffande den internationella bilden kan noteras att vapenhandeln för närvarande är köparens marknad. Det minskade utrymmet för militär materiel i många avancerade industriländers budgetar är en orsak, importländernas ökade benägenhet att få till stånd egen en

produktion

annan. Vidare har ett flertal länder etablerat sig som exportörer av den inte mest kvalificerade men samtidigt av många importländer efterfrågade krigsmaterielen. För Sveriges del kan detta leda till minskad export av annat än tekniskt avancerad Där i sin tur

krigsmateriel. styr

ökade kostnader och behov av utländsk teknik mot sam-

utvecklingen

arbete med andra framstående industrinationer. Dessa

omständigheter

och en därav förändrad struktur på den inhemska försvarsindustrin kommer enligt utredningens åsikt sammantaget att föra med för-

sig

ändringar av Sveriges vapenexport, bl.a. genom att den får ett ökat inslag av internationellt samarbete och annat kunskapsutbyte.

Vad gäller frågan om omställning av försvarsindustrin till civil

produktion konstaterar utredningen i kapitel 5 att den från sina

utgångs-

punkter inte har anledning att närmare diskutera en fullständig ned-

läggning av försvarsindustrin, dvs. en permanent omställning. Utred-

ningen har vidare funnit att - med hänsyn till försvarsindustrins sär-

- minskad av variationer

drag produktion som följd i det svenska

försvarets upphandling eller bortfall av export endast i begränsad mån kan mötas genom alternativ civil produktion.

Ett företag i försvarsindustrin som till följd av minskande beställningar måste säga upp anställda möter i stort samma som

problem

företag i andra branscher när motsvarande situation inträffar. Utredningen vill dock understryka att staten, som ende inhemske och

köpare

som tillståndsgivare när det gäller utlandssamverkan, har ett särskilt

ansvar för utvecklingen inom försvarsindustrin, bl.a. vad gäller syssel-

sättningen. Staten måste därför ha god beredskap att in med tillräck-

gå ligt omfattande åtgärder om sysselsättningsproblem skulle uppstå. De

medel som kommer i fråga är de som man

enligt utredningens mening

traditionellt förfogar över genom arbetsmarknads-, in-

utbildnings-,

dustri- och regionalpolitiken. ställer således inte bak-

Utredningen sig

om tanken på att söka få till stånd en av försvarsindustrin

omställning

på administrativ väg genom t.ex. omställningsfonder.

I kapitel 6 diskuteras bl.a. Här kan erinras om att

riktlinjesystemet.

det generella förbudet mot krigsmaterielexport, med en

dispensbefogenhet för regeringen, infördes 1918 samt att principerna

för vapenexport i sina huvuddrag har varit oförändrade sedan de redovisades vid mitten av 1950-talet. Som en följd av tidigare översyner har

riksdagen

medverkat dels 1971 genom att godkänna av förordade rikt-

regeringen

linjer till ledning vid avgöranden i utförselärenden, dels 1982 då förbu-

det och utsträcktes att bl.a. omfatta licenser, dels

lagfästes regleringen

1988 då en ny samt kontrollen över utlandssamver-

utförsellag antogs kan utvidgades.

konstaterar att såväl själva riktlinjerna och enskildhe-

Utredningen

ter däri som av riktlinjerna har diskuterats i olika sam-

tillämpningen

Export av krigsmateriel aktualiserar ofta principiella pro-

manhang.

blem och är en uppgift. Det kan bl.a.

tillståndsprövningen grannlaga erinras om att medborgarkommissionen har haft kritiska synpunkter

och deras Riktlinjernas sakliga innehåll är i

på riktlinjerna tillämpning.

sina detsamma som 1971 - då endast utförsel av krigsmate-

grunddrag

rielvaror var - med 1982 och 1988. Det är därför

reglerad påbyggnader naturligt att se över riktlinjerna.

har inte riktlinjerna helt anpassats till

Enligt utredningens mening

och de motsvarar därför inte dagens krav. Utredningen

utvecklingen

instämmer i åsikt att riktlinjerna och deras

medborgarkommissionens tillämpning har fört med sig trovärdighets- och informationsproblem.

Innebörden av har i den inhemska debatten inte klargjorts

riktlinjerna

med Detta har gett upphov till oklarheter och

erforderlig tydlighet.

vilket tillsammans med har skapat en atmosfär

misstro, vapenaffärer”

där det blivit lätt att som sådan. I debatten har

angripa vapenexporten därvid säkerhetspolitiska mål och den likaledes allmänt om-

väsentliga

fattade intressen kommit i bakgrunden.

försvarspolitikens

I den inhemska debatten har - som medborgarkommissionen också varit mellan förbudet mot vapenexport

inne på - motsatsförhållandet samt en av säkerhets- och försvarspolitiska skäl betingad export, äter-

hållen av hänsyn, uppfattats som präglat av dubbelmoutrikespolitiska

ral och Det beror enligt utredningens mening till stor del på att

hyckleri.

förbudet och de återhållande delarna av de utrikespolitiska aspekterna har setts isolerat. Eftersom export och övrig samverkan inte kan undvaras finns mening fog för att i debatten också ge plats

enligt utredningens

för motiven för en säkerhets- och försvarspolitiskt betingad utlands-

samverkan på krigsmaterielområdet.

Det har i arbete inte funnits skäl att närmare diskutera

utredningens

om det finns att det hävdvunna generella förbudet

anledning upphäva

Den modell länder och mot vapenexport. som är gängse i många andra som bäst intresset av en kontrollerad vapenhandel är, som

tillgodoser nu, ett förbud med en dispensbefogenhet. På grund av regeringslagfäst

formens bestämmelser kan inte riksdagen besluta i utförselärenden. Dessa av under sedvanligt konstitutionellt an-

bör avgöras regeringen svar.

Det är ett den valda regleringen tillgodoser två viktiga angeläget

Det ena är att ansvar görs tydligt. Det andra är att

anspråk. regeringens

motiven och för att ge dispenser är klarlagda så långt

förutsättningarna

det Detta skall inte bara som ledning för regeringens beslut

går. tjäna

utan även rikta till bedömare inom och utom landet. Det måste

sig

därför finnas kriterier för när dispens kan meddelas. Utredningen har till en början haft att överväga om dessa kriterier skall lagfästas eller inte.

För lagfästa kriterier talar enligt medborgarkommissionen att de an-

nars inte är rättsligt sett bindande, utan endast uttalanden i en proposition, om än godtagna av riksdagen. Vidare framhålls särskilt att sådana

riktlinjer ofta uppfattas som lagregler. Även om s.k. lagstiftning

genom motivuttalanden kan kritiseras i andra sammanhang, gör sig enligt ut-

redningens mening här andra skäl gällande med större styrka. För det

första är i detta fall uppenbart regeringens politiska ansvar av mer avgörande betydelse än det juridiska ansvaret. En strävan bör, som nämnts, vara att göra regeringens politiska ansvar Vidare

tydligare. skulle i författning reglerade undantag bli till norm, vilket upphöjda

åter kan uppfattas som en rätt att få köpa vapen Det

enligt undantaget.

måste framhållas att inget land kan för att kräva

åberopa riktlinjerna rätt att importera från elleri övrigt samverka med Sverige på krigsmate-

rielområdet.

Utredningen har således stannat för att den nuvarande principen med ett lagfäst förbud, kompletterat med riktlinjer, bör bestå. Det bör vara regeringens ansvar att med två kriterier

övergripande som grund

——dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med princi-

och målen för - en

perna Sveriges utrikespolitik göra totalbedömning

i enskilda ärenden. Genom överläggningar med utrikesnämnden och

samråd med den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor kan

underlaget för att ta ställning breddas. Det är enligt vår mening av

särskild vikt att - dock under beaktande av den sekretess

regeringen

som måste - i de fall då utlandssamverkan

gälla kommer upp till allmän debatt söker klart de motiv som finns bakom dess ställ-

göra

ningstaganden. Regeringen kan därigenom inte minst inom landet skänka stadga åt en på de nämnda två huvudkriterierna grundad vapenexportpolitik. Samtidigt som det är av vikt med stadga i vapenexportpolitiken skall emellertid riktlinjerna kunna tillämpas i situationer som inte kan förutses fullt ut i dag. De kan därför inte vara alltför detaljerade.

Utredningen vill stryka under några av de generella förutsättningar

som bör gälla för utförsel av krigsmateriel. För det första skall den avse

en stat, statlig myndighet eller av mottagarlandet godtagen mottagare.

För det andra skall så långt det är möjligt, s.k. slutanvändarin-

genom tyg eller på annat sätt, skapas visshet om att det är mottagarlandets egna behov som skall tillgodoses. För det tredje skall utlandssamverkan och efterlevnaden av bestämmelserna även i kon-

övrigt vara noggrant trollerad.

Utredningen vill också stryka under att utlandssamverkan inte bör få

Sammanfattning

med mindre den främjar Sveriges försvarsförmåga och våra

äga rum

säkerhetspolitiska intressen. Utgångspunkten för den inhemska krigs-

materielindustrin måste vara att den är anpassad efter det svenska försvarets behov. förslår att de för regeringen folkrättsligt bindande ovill-

Utredningen

hindren - internationella beslut av FN:s säkerhetsråd

korliga avtal,

och om från neutral stat under krig, dvs.

folkrättsliga regler export

från 1907 - består oförändrade. Även de s.k.

Haagkonventionerna

hindren kvarstår, dock med en annan utformning av det

villkorliga

hinder som beror av att mänskliga rättigheter kränks. Eftersom nya kan för tid betonar utredningen sär-

åtaganden skapa bindningar lång

skilt av när om att inleda

betydelsen försiktighet fråga uppkommer

samverkan med ett nytt land. De två huvudkriterierna tillsammans med de ovillkorliga och ger,

villkorliga hindren, den restriktiva prövningen av nya mottagarländer

samt den förväntade när det gäller utlandssamverkans art

utvecklingen

och en ram för prövning. Det finns anledning

inriktning, regeringens

erinra om att hinder inte möter för regeringen att tillämpa riktlin-

något

jerna på ett än mer restriktivt sätt. bör, som för närvarande, också innehålla uttalanden till

Riktlinjerna

i ärenden om utförsel som har samband med tidigare leveran-

ledning

reservdelar, och om återkallelse av utförseltillstånd. Vidare ser, t.ex. bör det anges att en stat, som trots ett åtagande gentemot den svenska har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av

regeringen

svensk i inte vidare skall komma i fråga som

krigsmateriel, princip

mottagare av sådan materiel från Sverige. De av förordade riktlinjerna skall, förutom för tillstånd

utredningen

till utförsel, i delar tjäna till ledning också vid andra övervä-

tillämpliga

ganden enligt utförsellagen. Vad särskilt angår avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel (samarbetssom inte uteslutande avser import till Sverige föreslår utredning-

avtal)

en i 7 en underrättelse- och en tillståndsplikt. Om ett sådant avtal

kapitel

förutsätter från samarbetslandet skall huvudprincipen vara att export det inte får ske i strid med riktlinjerna. Undantag kan dock göras i den mån svensk materiel endast i ringa omfattning eller i övrigt inte är

ingår

att egenskap av utländsk. Föreligger ett

ägnad påverka slutproduktens

starkt svenskt intresse av att samarbetet kommer till

försvarspolitiskt

stånd och är det en förutsättning från motpartens sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omständigheterna export till land även i inom ramen för samarbetslandets ex-

tredje övrigt medges

När det gäller mer omfattande och för Sverige viktigare

portregler. samarbete bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan Sverige

och samarbetslandet. Innan överenskommelsen ingås bör utrikesnämnden höras. Ett samlat till riktlinjer finns i kapitel 8.

förslag

SOU l989: 102

Sammanfattning

I kapitel 7 tar också om att

utredningen upp frågan ytterligare reglera

olika former av till andra länder.

kunskapsöverföring Flera skäl talar

emot detta. En av skulle

komplettering reglerna visserligen göra lagstiftningen mer heltäckande, men att dem vore möjligheterna kringgå

betydande. Det gäller här framför ett straffbart allt att avgränsa område. Detta låter sig inte utan vidare göra med erforderlig klarhet, vartill kommer att ett lätt kan överskrida vad som

fullständigt kontrollsystem

normalt kan accepteras i en rättsstat. har också

Utredningen övervägt

dels ett förbud för vissa tillverkare eller att t.ex. personer sälja konsulttjänster, dels ett förbud som gäller viss teknik. Även mot sådana

förslag

kan resas enahanda invändningar. Alternativet av att reglera all export högteknologi som har strategisk således inte bara försvars-

betydelse,

teknologi, skulle innebära en som faller utanför

reglering utredningens

ram. Utredningen avstår från att föreslå att

kunskapsöverföring under-

kastas ytterligare reglering.

I kapitel9 tas olika den

fyra frågor upp, nämligen rådgivande nämn-

dens arbetsformer, och former för

principer regeringsöverenskommel-

ser, revisorernas uppgifter samt

enligt utförsellagen krigsmaterielin-

spektionens finansiering.

Utredningen lämnar en redogörelse för den nämndens

rådgivande

rutiner och vilka förändrades för

arbetsformer, något år sedan. Vi

konstaterar att nämndens verksamhet tillgodoser intresset av en bred politisk förankring av besluten om vapenexport. Med det nya arbetssättet har nämnden kunnat mer effektivt och dess

fungera ställningsta-

ganden har fått ökad Även om har ansvaret

tyngd. regeringen för beslu-

ten i utförselärenden har nämnden

enligt utredningens mening en bety-

delsefull uppgift när det samråd och för att

gäller främja insyn.

Regeringsöverenskommelser kan vara ett sätt att skänka och

stadga

klarhet åt mellanhavanden i samband med t.ex.

långtgående försvars-

industriellt samarbete, m.m. för första export gången till ett land och i andra mer särpräglade situationer. Det utöver vad som

finns, följer av

regeringsformen, särskilda skäl att när det för

gäller vapenexportpoliti-

ken viktiga frågor hålla utrikesnämnden underrättad och

överlägga

med den.

l988 fick revisorer i bl.a. en infor-

krigsmaterielexporterande företag

mationsplikt, nämligen att fästa regeringens uppmärksamhet på an-

märkning i en revisionsberättelse i fråga om efterlevnaden av utförsel-

lagens bestämmelser. Utredningen anser att med i än

syftet regeln hög-

re grad skulle tillgodoses om dessa revisorer alltid

delger regeringen sina revisionsberättelser, således även

när de inte innehåller någon anmärkning av angivet och föreslår därför en sådan slag, bestämmelse. KMlzs verksamhet finansieras främst särskilda genom avgifter från dem som har tillstånd att tillverka oavsett

krigsmateriel, om de exporte-

rar den eller inte. Utförselärenden tar emellertid i huvuddelen

anspråk

av inspektionens resurser. Till detta kommer att det

enligt utredningens

Z-SOU l989:|02

18 Sammanfattning

inte får finnas för misstankar om att inspektionen inte mening utrymme

På härav - och med till vikten av såväl tillsy-

är oväldig. grund hänsyn

nen som inspektionens mest omfattande upp-

enligt tillverkningslagen

den och från känsliga be-

gift, grannlaga många synpunkter politiskt

i utförselärenden - anser utred-

redningen av regeringens avgöranden

att kostnaderna, till den del de måttliga expeditionsavgifterna

ningen

inte förslår, i princip borde finansieras över budgeten.

Summary*

In the five-year 1987 Decision the Swedish

Appropriation on Defence,

Parliament unanimously decided that national to

capacity develop,

produce and maintain defence is an asset for the

equipment important

Swedish security policy. The main goals of Swedish

foreign policy,

including the promotion of peace and disarmament, have met with the same broad support. A restrictive attitude towards international arms trading is in accordance with this This attitude i.a. policy. is expressed in terms of a ban in principle on arms exports. It follows from the of Act

Exportation Military Equipment

(utförsellagen) that arms cannot be exported without the of

permission

the Government. There are also rules on the marketing of arms, and the granting or transfer of production etc. for arms.

rights (licences)

Government decisions follow Parliament.

guidelines accepted by

Information on alleged irregularities in the field of arms exports, investigated i.a. by the Civil Commission

(medborgarkommissionen),

appointed by the Government, has resulted in a debate about

public

exports of arms and international activities of the defence in

industry

the arms field in general. This Committee uses the term

foreign

cooperation to describe such exports and other international activities. The Committee has had three main tasks:

To analyse the relationship between a viable Swedish

continuously

defence industry and its exports.

To investigate the consequences of and the conditions for

foreign

industrial in the defence sector.

cooperation

To evaluate the need for in the for the

changes guidelines exportation

of arms.

Chapters 1-3 contain a to the deliberations of the Com-

background

mittee. These in 4-10. The Committee conare presented Chapters

* For a summary in English of the Appendices 2 and 3, see pages 244 and 281, respectively. A translation ofthe guidelines presented in Chapter 8 is included in Appendix 4, page 283.

20 Summary

cludes in 4 and 5 that maintaining a viable national defence

Chapters

and deals with the remain-

industry presupposes foreign cooperation,

two main issues 6. The Committee proposes that agreeing in Chapter ments on and of arms with a foreign

joint development production

from the Government. In addition, revised

partner require permission

for are proposed. Chapter 8 contains

guidelines foreign cooperation proposals for guidelines.

the main elements of Swedish foreign and defence Chapter 1 presents as well as the for defence planning and materiel pro-

policy, principles

curement. The role ofthe Defence Materiel Administration is discussed

in this context. The Administration procures equipment for the defence in free At present about 15 per cent of

forces, principally competition.

this is the Administration and another 15 per

equipment imported by

cent is the defence industry in the form of subsystems and

imported by Consequently, Sweden has a comparatively high degree

components. of self-sufficiency. Defence which have been unchanged, in constant

appropriations,

a of fifteen amount to about MSEK 28 000.

prices, over period years,

have fallen over Expressed as a share of the gross national product, they — this share was even this period from 3.3 to 2.5 per cent previously order stocks for the defence industry have higher. As a consequence, been due to less orders and shorter production runs.

falling frequent

These and other economic difficulties faced by the Swedish defence authorities have led to the next defence decision being

five-year

Defence Committee will brought forward. In 1990 the Parliamentary submit the it is and i.a. single out those

proposals currently drafting

branches of the defence in which domestic competence and

industry

production capacity are to be maintained.

Under the Arms Chapter 2 provides a background heading Exports,

regarding arms production and exports since 1970. The export proportion has depending to a large extent on the effect varied over the years, of deals. The proportion of Swedish arms production

particular major

increased the second half of the 1970’s from 25 to 40

exported during

a decline has risen in recent years. Rather more per cent and after again than half of domestic was exported in 1988. These exports

production

had a value of MSEK 6 150, accounting for about two per cent of total Swedish of In recent decades, this figure has fluctuated exports goods. around one but has increased due to the export of field per cent, howitzers to India. Without these deliveries, which in 1988 accounted Swedish arms exports would have for almost fifty per cent of the total, the same level as in 1979 and 1980, calculated in

been at approximately

fixed Weapons and ammunition, including anti-tank weapons,

prices.

field anti-aircraft missiles, torpedoes, and mines have

artillery, guns,

increased their share of the value of arms exports to rather

gradually

three Since the 1970’s, there has been a reduction in more than quarters.

Summary

the export proportion for another group of products, i.e. air-

military

craft, etc. The major share of Swedish arms exports the 1970-

during period

1988 has been dispatched to Western Europe, but to Asian exports countries have increased substantially in more recent years, i.a. as a consequence of the Indian deal. About 60 countries have taken deliveries from Sweden 1979-1988, the major recipient countries

during this period being India, Norway, Singapore, Malaysia, Yugoslavia,

Finland, the U.S., Great Britain, Italy, and the Federal Republic of

Germany.

The Committee finds in Chapter 2 that it is to make a

impossible

meaningful and correct comparison between the arms export policies of different countries, although most countries and

producing weapons

other military equipment have some form of control of sales to other countries. Even if, formally, the rules are similar, practical application can differ. However, the is that Sweden the

general impression applies

rules more stringently than other countries. With to the interna-

regard

tional situation, it is noted that a previuos rapid increase in world trade in certain types of heavier weapons has been replaced a slower rate

by

of increase in the 1980s. Contributing to this is, i.a., a in demand

growth

for weapons and weapons systems other than the most expensive, the extended life span of many weapons, and an

increasingly developed

defence industry in a number of countries. This results in an increase in manufacture under licence and technology transfer of at the expense pure export deals. It is also a general trend that old and weapons weapons systems are modernised to a greater extent. These circumstances result in an extended time scale in foreign cooperation, e.g. with

regard to industrial cooperation in development and production.

In Chapter 2, as a the Committee the

background, also presents prin-

cipal features of the present export and how have

regulations they

developed. Finally, Chapter 2 contains a section about international law and aspects of trade policy with to arms regard exports. Chapter 3 contains some information about the Swedish defence industry and its situation. After of the de-

a general description major

fence industry companies, attention is directed at interna-

special

tionalisation and foreign

dependence.

The rapid development of modern is characterized

high technology

by high costs and differences between and civilian

diminishing military

technology. Internationally, strategic significance has been in-

creasingly attached to the

high technology competence. Today, only

U.S. appears to be self-sufficient in and hence in de-

high technology,

fence Other nations — —

technology. including Sweden enter into

various forms of The

cooperation to get the required technology.

emphasis on different civilian and military

development programmes,

involving cooperation between various European countries, is an ex-

Summary

of this A for participation in such

pression development. prerequisite

is that each member has the capability of introducing the

cooperation

additional considered to be required for the cooperative competence effort as a whole.

The need to secure the supply of high technology is an important

reason for internationalisation within high technology industry. Other

motives are risk-sharing and a larger production base for complicated

and costly projects.

and other forms of cooperation, and also

Internationally, exports

are linked in differentjoint projects, both in mili-

imports, increasingly

and civilian fields of and as regards products. Conse-

tary technology

the Swedish defence industry’s access to imports of know-

quently, how, components and subsystems are becoming increasingly depen-

dent on in international cooperation. Sweden is a net

participation

in the relevant technical fields.

importer

The defence depends on competent and skilled foreign sub-

industry

contractors to it with various components and subsystems.

provide

However, in total the defence industry is no more dependent on im-

than manufacturing industry in general.

ports The total content in by the Swedish armed forces is

import purchases

about The direct purchases by the armed forces from 30 per cent. account for half of this figure, whereas the other half

foreign suppliers

is the defence from its subcontractors abroad.

purchased by industry

The to the is the U.S. with slightly less than half

largest supplier industry

of the Swedish followed NATO countries. imports, by the European a small of imports originates in the Nordic countries.

Only proportion

The aircraft and electronics fields have high import shares, primarily from the U.S. Imports in the weapons and ammunition fields, however, are largely European. are important for the companies in the areas of weapons,

Exports

ammunition, and electronics. Broadly Speaking, these manufacturers between half and two thirds of their arms production. The exexport share is lower for naval vessels, vehicles, and aircraft.

port considerably

Most are exported to foreign armed forces, but a certain pro-

products portion consists of deliveries to foreign companies.

The this Committee has conducted concerning agree-

investigation

ments on between Swedish and foreign defence contrac-

cooperation

tors shows that their number has increased substantially since the early l980’s. Firms and ammunition account for most of

producing weapons

The are to be found in the agreements. cooperation partners primarily Western but American firms play a major part as well. Europe, The share of the agreements involves joint

absolutely predominant Joint production and marketing are important as well, development.

firms that more than half of the agreements are aimed at in-

claiming

sales. often demand cooperation in ex-

creasing Foreign governments

Summary

change for inviting a Swedish firm to in deliveries. In other

participate

cases, lack of know-how or or for cost reductions

capacity, potential

has been a major reason for cooperation. In some cases, the Swedish authorities have required a foreign to with a

supplier cooperate Swedish producer.

In Chapter 4 the Committee its view of defence

presents industry

foreign cooperation. Although a small nation, Sweden has an advanced arms industry. Interest is focused on its activities at times when resources for military defence and its purchases of equipment are

diminishing.

The national defence industry covers most of the various

equipment

fields. A number of factors, mainly cost increases, technical

develop-

ment, and international specialisation, have the

gradually changed conditions, however. Apparently the defence industry is facing adapta-

tion and structural changes, with the next defence deci-

parliamentary

sion playing a decisive role. The Committee refrains from

anticipating

the work of the 1988 Defence Committee, but holds the view that whatever the range and volume of future Swedish defence

industry

production, the industry will continue to be important in Sweden’s

security policy. The electronics industry, the ammunition industry, and

resources for essential maintenance should be especially mentioned in this context. Furthermore, it is important that the Swedish defence industry can maintain sufficient volume and standards, at least in some fields, to make it an interesting partner in international

cooperation, thus increasing its potential for participation in international exchanges of technology.

The more foreign dependence increases as a result of technical necessity and of concious choice as regards costs, the more important it becomes to keep this under control and to

dependence independently

secure the functioning ofthe equipment in time of war and crisis. In the field of electronics, especially, few countries are

independent.

The Committee finds that totally breaking off the international cooperation by the Swedish defence would not be consistent

industry

with the requirement of viability for the The reasons for

industry.

foreign cooperation are mainly to be found in the domestic need for competence and the capacity to and the

develop produce equipment

demanded by the Swedish defence forces. Furthermore, the competitiveness of the defence industry, as demonstrated in

by exports international competition, is a positive factor when countries

foreign

assess Swedish defence capability.

Basing its statement on two reports

by specially appointed

economics experts, the Committee finds that the economic value to society of arms exports, and the cost of these can

reducing exports

hardly be estimated. However, exports do contribute to the defence industry. For 1987 the value of this ‘contribution effect’ is calculated at

24 SOU l989:l02

Summary

approximately MSEK 2 500. The decisive importance of exports, however, is that they help to fill gaps between orders for development and production from the Swedish defence authorities and thus help to create a steady work-load. In this connection, the Committee also stresses the importance of completing a rewiev of the royalty system. Finding that abstaining from arms exports will result in the closing down of a considerable part of the defence industry, the Committee stresses that the motive for preserving the defence industry is a matter of security policy considerations and not economic deliberations.

It is the view of the Committee, based on reports from Swedish embassies abroad, that the volume, direction, and character of Swedish arms exports do not in themselves damage the credibility of Swedish

policy. The existence of an independent Swedish defence in-

foreign capable of producing complex weapons systems such as fighter dustry,

aircraft and submarines, has reinforced the impression of decisiveness in carrying out a policy of neutrality. Furthermore, the argument that foreign cooperation in the arms field could damage the Swedish foreign policy for international agreements on peace and disarmament is not

confirmed by experience.

The Committee shares the view of the Civil Commission that foreign cooperation by the defence industry cannot be allowed unless it satisfies important defence policy goals and, at the same time, is in accord with the foreign policy goals incorporated in a total view of

Exports, etc. of arms, conditioned by restraint and care

security policy.

for our independence, are viewed with respect and understanding

abroad. Consequently, while emphasizing such foreign policy grounds

that generally favour restraint with regard to arms exports, the Commit-

tee establishes that foreign cooperation, restrictively regarded, is con-

sistent with the foreign policy of Sweden. On the other hand, foreign cooperation must not be justified for reasons of employment or other economic considerations not connected with security policy. The ban in principle on arms exports is in itselfa stand which partly expresses a fundamental view, and which partly allows the possibility of strict control.

Consequently, a regulated and strictly supervised arms trade as car-

ried out by Sweden is not in conflict with the Swedish policy for peace and disarmament, in the view ofthis Committee. The necessary exports and other kinds of foreign cooperation give rise to an apparent contradiction between different components in the security and foreign

of Sweden. This apparent contradiction, which is sometimes

policy

regarded as a moral dilemma, would not be solved, however, should Sweden choose to import its arms instead of producing them nationally as far as possible. According to the view of this Committee, the present rules and regulations on the whole provide a satisfactory balance between various considerations. But this does not exclude further controls

Summary

on international industrial for instance.

cooperation

In order to make it easier for Sweden a restrictive arms to pursue export policy, the arms producing should not be than is

industry larger

called for by security and defence The 1988 Defence Committee

policy.

is to propose the competence and production resources which are to be maintained nationally in the term. However, as far as this Com-

long

mittee is concerned, there is reason to the of

emphasize importance

matching resources for development and production to the needs of the Swedish armed forces. for

Development and production solely foreign

markets should not be pursued and the activities of the defence

industry

should, moreover, promote technical development that can be of use to our defence capability. It follows that orders with the defence

placed

industry by the Swedish armed forces for and

development production

are a regulator with to the extent of the activities. The

regard industry’s

priorities established by the Defence Committee lead to a reducmay tion in present capacity. Concerning the possibilities to limit arms exports,

mainly geo-

graphically — with special mention of the Nordic and neutral countries in Europe — the Committee has found that this idea cannot be realised.

There are two reasons, one being the limited to these countries

imports

from Sweden, except for certain of and the other that

types equipment,

they cannot supply us with all the and we need.

technology knowledge

More extensive further restrictions on the of the

foreign cooperation

defence industry should be considered if the of main-

only requirement

taining a viable national such were to

industry change fundamentally.

With regard to the international scene, it can be noted that the arms trade is a buyer’s market at present. One reason is the reduced scope for military equipment in the budgets of many advanced industrial countries, and the increased propensity of the importing countries to start up production of their own is another. Furthermore, a number of countries have established themselves not of the most advanced as exporters, arms but of products demanded countries. From

by many importing

the Swedish point of view, this can lead to reduced exports of arms, other than the most increased costs

technically sophisticated. Instead,

and the need for lead Sweden towards

foreign technology cooperation

with other prominent industrial nations. These circumstances and an expected change in the structure of the domestic defence

industry will,

taken together, bring about in Swedish arms i.a.

changes exports, by

increased international and the of in

cooperation exchange knowledge

other forms. In Chapter 5, regarding the of the defence indu-

question converting

stry to civilian production, the Committee establishes from its that, point of view, there is no reason to discuss a down of

complete closing

the defence industry, conversion. the i.e. a permanent Furthermore, Committee has found — with reference of the to the special character

26 SOU 1989: 102

Summary

- that reduced as a consequence of variadefence industry production tions in the Swedish defence authorities or diminished

purchases by

can be alternative civilian production to a

exports only replaced by

limited extent. A defence industry company laying off employees as a consequence of reduced orders faces, broadly speaking, the same problems as comin other industries when a similar situation occurs. However, the

panies

Committee wishes to stress that the Government, as the sole domestic

and the issuer of for foreign cooperation, carries aspecial buyer permits

for the of the defence industry, i.a. with

responsibility development

to Therefore, the Government must be prepared to

regard employment.

intervene with sufficiently extensive measures, should employment arise. In the view of this Committee, the measures in question

problems

are those at the Government’s disposal in the fields of

traditionally

labour market, education, and regional policy. Thus, the

industry,

Committee the idea of to bring about a change does not support trying in the defence industry administrative means, such as ‘conversion

by

funds’.

In of the for foreign cooperation is Chapter 6 the system guidelines

discussed. The reader is reminded of the general ban on arms exports, with a Government authority introduced in 1918, and of the

exemption

for arms in outline, since they were made

unchanged principles export,

in the mid l950’s. As a consequence of earlier reviews, Parlia-

public

ment has been involved, first in 1971 by approving the guidelines prothe Government to be used when deciding on export matters,

posed by

in 1982 when the ban was made law and the regulation ex-

secondly

tended to cover i.a. licences, and thirdly in 1988 when a new Exportation of Act was adopted and the control of foreign

Military Equipment cooperation extended.

The both in and as sections and

guidelines, general regards specific

their have been discussed in different contexts. Arms ex-

application,

often raise of and considerations as to

ports problems principle,

whether are often delicate matters. It may be

to grant permission

recalled that the Civil Commission expressed some critical viewpoints and their The factual contents of the

on the guidelines application.

remain unchanged since 1971 — when only

guidelines fundamentally

arms were — with additions in 1982 and 1988.

exports regulated The have not been fully adapted to developments and, guidelines

do not match the current demands. The Committee

consequently, they

with the view of the Civil Commission that the guidelines and concurs have rise to of credibility and infor-

their application given problems

mation. The of the guidelines has not been made suff1- g

significance

i clear in the domestic debate. This has given rise to some confu-

ciently

which in combination with ‘arms scandals’ has cresion and mistrust, ated an where it has become easy to attack arms exports as

atmosphere

Summary

such. Thus, important and defence in-

security policy goals policy

terests, which have general support, have been in the

placed

background in public discussion. In the domestic debate, the contradiction between the ban on arms exports and exports based on security and defence and con-

policy

strained by foreign considerations — also touched the

policy upon by

Civil Commission — has been viewed as characterized double moral

by

standards and hypocrisy. According to the this is

Committee, largely

due to the fact that the ban and the elements of

restraining foreign

policy aspects have been seen in isolation. Since and other exports forms of international cooperation are there

indispensable is every rea-

son to make room in the debate also for the motives for

foreign

cooperation in the arms field based on and defence

security policy

considerations. In its work, the Committee has not found reasons for an

discussing

annulment of the traditional general ban on arms The model exports. used in many other countries and which best satisfies the interests of a controlled arms trade is, as at present, a ban by law, with an

exemption

authority. In accordance with the Constitution, Parliament cannot decide on export matters, which should instead be decided the

by

Government under its constitutional

responsibility.

It is important that the chosen one

regulations satisfy two demands,

being that the responsibility of the Government is made clear, and the other that the motives and preconditions for are

granting exemptions

also made clear as far as These should not

possible. regulations only

serve as guidance for the Government’s decisions but also be addressed to observers inside and outside the country. there must

Consequently,

be criteria for when an exemption may be granted. The Committee has had the task of initially considering whether these criteria should be enacted in legislation or not. According to the Civil Commission there several reasons for em-

are

bodying the guidelines in legislation. One is that otherwise are not

they

legally binding, but only statements contained in a bill, even if approved by Parliament. Furthermore, the Commission stresses that guidelines of this particular kind are often as rules of law.

regarded

Even if what sometimes is called statements of motives

legislation by

can be criticized in other contexts, this Committee feels that here other reasons carry more weight. Primarily, in this case it is evident that the political responsibility of the Government is of more decisive importance than its legal responsibility. As it should be an aim to

mentioned,

make the political of the Government more evident.

responsibility

Furthermore, enacted exceptions would the status of a

acquire legal

norm, which might be regarded as a to in

right purchase weapons,

accordance with the exceptions. It must be added that no country may invoke the guidelines to claim a to from, or otherwise

right import

28 SOU 1989: 102 Summary

with, Sweden in the arms field. cooperate this Committee has found that the present principle

Consequently, an enacted supplemented by guidelines, should containing prohibition

It should be the of the Government to

be maintained. responsibility

make an overall assessment in each specific case, basing this assessment

on two criteria which have precedence, viz. that (1) foreign cooperation to meet the of the Swedish deis considered necessary requirements or that such cooperation is fence forces for equipment or know-how, desirable from the of view of security policy, and that (2) the

point

is not at variance with the and goals of Swedish

cooperation principles

The basis for decisions is broadened through discus-

foreign policy.

sions within the Council on Foreign Affairs (utrikesnämn-

Advisory

consultations with the Committee on Arms

den) and through Advisory

nämnden i In

Export Matters (rådgivande krigsmaterielexportfrågor).

is of that the Government — while

our view, it special importance

that must be sustained — in cases where foreign upholding the secrecy becomes a matter for debate, tries to make the mo-

cooperation public

its decisions In this way, the Government can

tives underlying explicit.

to an arms based on the two main contribute firmness export policy above all within While firmness is important for criteria, the country. the must also be applicable in situa-

the arms export policy, guidelines

tions which cannot be foreseen today. Therefore, the guidelines

fully

cannot be too detailed. The Committee wishes to some of the general precondi-

emphasize

in connection with arms exports. First, the recipient tions to be fulfilled must or someone else approved by be a state, a governmental agency as far as possible it must be ascer-

the importing country. Secondly,

tained that the to be met are those of the recipient country

requirements

a so-called Declaration End User or some other

itself, through by

as well as observance of the rules

means. Thirdly, foreign cooperation in general must be strictly supervised.

also wishes to stress that cooperation should This Committee foreign unless the defence capability of Sweden and not be allowed it promotes our interests. The of departure for the domestic

security policy point

defence must be its to the needs of the Swedish

industry adaptation

defence forces. is committed to observe prohibitions under in- As the Government ternational the Committee that these so-called uncondilaw, suggests tional should remain unchanged — international agree-

prohibitions

decisions the Council of the U.N., and rules of inter-

ments, by Security

national law on exports from a neutral country during a state of war, i.e. of 1907. Also the so-called conditional prohibithe Hague Conventions the connected to human rights violations are to remain, prohibition somewhat amended Since new undertakings can tions with a wording. the Committee stresses especially the create long term commitments,

SOU l989zlO2 29

Summary

importance of caution when the question arises of

starting cooperation

with a new country. The two main criteria, together with the unconditional and conditional prohibitions, the call for restraint with to new

regard recipient

countries, and the expected development the character and

concerning

direction of foreign cooperation, should all a framework for

provide

the consideration by the Government. There is reason to out that

point

the Government is free to apply the guidelines in an even more strict manner. As is the case at present, the guidelines should also contain statements giving guidance in cases related to exports in connection with earlier deliveries, such as spare parts, and the cancelling of export permits. The guidelines should that has also state that a country permitted or failed to bar reexport of Swedish arms, a commitment made

despite

to the Swedish Government, should in cease to be as

principle accepted

a recipient of such equipment from Sweden. The guidelines suggested by the Committee should be not

applicable

only for exports, but also provide guidance for other considerations related to the Exportation of Act. With

Military Equipment special

reference to agreements with a in arms foreign party to cooperate

development or production (cooperation agreements) not exclusively

relating to imports to Sweden, the Committee in 7, the suggests, Chapter enactment by legislation of an information and

permit obligation.

Should such an agreement require exports from with which the country cooperation is taking place, the main shall be that

principle this may

not be contrary to the guidelines. Exception can be made, if

though,

Swedish parts are included only to a small extent in the

foreign product

or are otherwise not liable to influence its character. Another

foreign

exception to the main principle could be if there envisaged is a strong Swedish defence policy interest in the realization of and

cooperation,

provided the foreign party makes an a for its

exception prerequisite

cooperation. In this case, exports to a third country may be approved within the framework for the export rules of the

cooperative country.

Extensive cooperation which is for Sweden should

important be sup-

plemented by an agreement at governmental level between Sweden and the cooperative country. Before such the an agreement is concluded, Advisory Council on Foreign Affairs should be consulted. A complete for is included in 8.*

proposal guidelines Chapter

In Chapter 7 this Committee also raises the of further

question

regulation of various forms of know-how transfer to other countries. Several considerations suggest that there should not be additional

regulation. Supplementary rules would certainly make the legislation

* For a translation of Chapter 8, see Appendix 4, page 283.

Summary

more but the possibilities for circumvention would be rather

complete

Above all, here it is a matter of defining a criminal area. This

large.

cannot be done with sufficient clarity; furthermore, a completely

easily

control system can easily exceed what is normally ac-

comprehensive

in a state law. This Committee has also considered

cepted governed by

certain or persons from selling consultancy ser-

prohibiting producers vices for instance, and a prohibition concerning certain technologies.

The same objections can also be made to such suggestions. The alterna-

tive of all kinds involving high technology with regulating of exports

not defence technology, would mean a

strategic importance, only

that falls outside the tasks assigned to this Committee. The

regulation

Committee refrains from suggesting further regulation ofthe transfer of know-how.

In Chapter 9 four questions are dealt with: the working procedures

ofthe Committee on Arms Export Matters, the principles and

Advisory

forms concerning government agreements, the tasks of the chartered

accountants specified in the Exportation of Military Equipment Act,

and the financing of the Inspectorate General of Military Equipment

(krigsmaterielinspektionen).

The Committee gives an account of the routines and working procedures of the Advisory Committee on Arms Export Matters as recently amended. It finds that the Committee satisfies the interest ofa

Advisory

broad political anchoring ofthe arms export decisions. Its new working have made the Committee more efficient and its

procedures Advisory standpoints have gained in importance. Although arms export deci-

sions are the responsibility of the Government, the Advisory Committee has an important mission regarding consultation and transparency, in the Committee‘s view. Governmental can be a way to contribute firmness to agreements

for instance, far-reaching defence industry

arrangements concerning, etc. as regards a new foreign country as well as

cooperation, exports,

other situations. In matters of importance concerning arms ex-

special

in addition to reasons listed in the Constitution, there are

port policy,

reasons for and consulting the Advisory Council on

special informing

Foreign Affairs. accountants in arms exporting companies were In 1988, chartered the informative duty of drawing the attention of the Government

given

to remarks in auditor’s reports concerning the adherence to the rules in the of Equipment Act. The Committee considers

Exportation Military

that would be even better served if the chartered accounthis purpose tants always inform the Government of their reports, consequently even when there are no remarks of the above-mentioned kind. The Committee therefore proposes such a rule. The work of the Inspectorate General is financed mainly through fees from those permitted to produce arms, whether they export

special

Summary

or not. However, matters most of the resources

export occupy of the Inspectorate. In the view of the it should also be borne in

Committee,

mind that there must be no for

possible grounds suspicion that the

Inspectorate is not impartial. — also the

Consequently considering

importance of the supervisory role stated in the Arms Production Act

(tillverkningslagen) as well as the delicate and from of

many points

view politically sensitive for Government

preparations decisions in export matters, which is the most of the

time—consuming Inspectorate’s

tasks — it is the view of the Committee

that the costs, when not covered

by the very moderate service charges, should in be financed

principle

from the state

budget.

Författningsförslag

1¶Förslag till

om i om förbud mot

Lag ändring lagen (1988:558)

utförsel av krigsmateriel, m.m. föreskrivs i om om förbud mot

Härigenom fråga lagen (1988:558)

utförsel av krigsmateriel, m.m. dels att 1, 6, 11- 12, 14 och 16- 17 §§ skall ha följande lydelse, närmast före ”Marknadsföring av dels att rubriken 8§ skall lyda

krigsmateriel, m.m.”,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 5 a § och 9 a §, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I denna finns föreskrifter om förbud mot

lag 1. utförsel av krigsmateriel,

2. och överlåtelse av rätt att utom riket tillverka krigsmate-

upplåtelse

riel, med utom riket om av krigsmateriel och

3. avtal någon utveckling

metod för framställning av sådan materiel, 4. bedrivande av militärt inrik- 4. avtal med någon utom riket tad inom riket av ut- om att utveckla eller

utbildning gemensamt

ländsk och tillverka krigsmateriel,

medborgare,

5. av 5. bedrivande av militärt inrik-

marknadsföring krigsma-

teriel. tad utbildning inom riket av ut-

ländsk medborgare, och 6. marknadsföring av krigsma-

teriel.

1 om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, lagen (1983:1034)

m.m. finns föreskrifter om kontroll över tillverkning av krigsmateriel

och tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinning avseende krigsma-

teriel och metod för framställning av sådan materiel. meddelar föreskrifter om vad som skall avses med krigs-

Regeringen

materiel enligt denna lag.

FörfattningJörs/ag 33

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5a§

A vtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller till-

verka krigsmateriel får inte utan

tillstånd av regeringen ingås här i riket och inte heller utom riket av svensk myndighet, svenskt

företag

eller den som är bosatt eller

stadig-

varande vistas hår. Detta gäller dock inte sådana avtal som uteslutande avser eller tillverk-

utveckling

ning av krigsmateriel som skall in-

föras till Sverige.

6§

Avtal om tillägg till eller änd- Avtal om till tillägg eller ändring av avtal som innebär av avtal som avses i 4 eller

upplåtel- ring 5

se eller överlåtelse av rätt att utom utan a § får inte ingås tillstånd av riket tillverka krigsmateriel får inte om

regeringen, tillägget eller änd-

ingås utan tillstånd av avser

regeringen, ringen

om eller avser

tillägget ändringen

l. den materiel som får

tillverkas,

2. rätt att vidareupplâta eller vidareöverlåta rätten att tillverka

krigs-

materiel till någon annan, 3. rätt att tillhandahålla till som inte

krigsmateriel mottagare angivits

i det ursprungliga avtalet, 4. förlängning av avtalets eller

giltighetstid,

5. bestämmelser om sekretess.

9a§

Den som har tillstånd 2 el-

enligt ler 3 § lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigs-

materiel, m.m. samt svensk statlig myndighet som bedriver motsvarande verksamhet skall, de

enligt närmare föreskrifter som

regeringen meddelar, lämna redo visning till regeringen om åtgärder som syftar till avtal som är

tillståndspliktigt enligt 5 a §.

3-SOU l989:|02

34 Förfa ttningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l1§

Tillstånd 2, 4, 5, 6 eller 7 § Tillstånd enligt 2, 4, 5, 5 a, 6 el-

enligt

villkor samt med ler 7 § får förenas med villkor får förenas med och samt med kontroll- och ordnings-

kontroll- ordningsbestämmel-

ser. bestämmelser.

l2§

får meddela föreskrifter om att

Regeringen

rörande utl. den som har tillstånd enligt 2 § skall lämna uppgifter

förd krigsmateriel,

har tillstånd ‘2. den som har tillstånd enligt 2. den som enligt om upp- 4 § skall lämna uppgifter om upp- 4 § skall lämna uppgifter överlåten rätt att utom låten eller överlåten rätt att utom låten eller riket tillverka riket tillverka krigsmateriel,

krigsmateriel.

3. den som har tillstånd enligt 5

a § skall lämna uppgifter om den verksamhet som regleras i avtalet.

l4§

Revisor i aktiebolag eller företag

Om en revisor i sin granskningssom av bestämmelserna i verksamhet har framfört någon an- omfattas denna skall till regeringen sänmärkning i en sådan revisionsbe- lag da in en kopia av sådan revisionsrättelse som sägs i 10 kap. 10 § akeller 4 berättelse som sägs i 10 kap. l0§

tiebolagslagen (1975:1385) om aktiebolagslagen (1975 : 1385) eller kap. l0§ lagen (1980:1103)

före- 4 l0§ om

årsredovisning m.m. i vissa kap. lagen (1980:1103)

m.m. i vissa före-

ifråga om företagets efterlev- årsredovisning

tag nad av bestämmelserna i denna tag. Motsvarande skyldighet åligsända in en vid en svensk statlig lag, skall han genast ger en revisor av revisionsberättelsen till re- myndighet.

kopia

Motsvarande skyldighet

geringen.

åligger en revisor vid en svensk

statlig myndighet.

16§

Den som bryter mot 4, 5, 5 a, 6 Den som bryter mot 4, 5, 6 eller förbud som har medde- eller 7 § eller förbud som har med- 7 § eller lats med stöd delats med stöd av 9 § döms, av 9 § döms,

1. om skett till böter eller fängelse i högst två

gärningen uppsåtligen,

år,

Förfa ttningsfärslag 3 5

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2. om gärningen av grov till böter eller i

skett oaktsamhet, fängelse

högst sex månader. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

l7§

Om brott som avses i 16 § första stycket l är att anse som grovt, döms till fängelse lägst sex månader och år.

högst fyra

Vid bedömande om brottet är Vid bedömande om brottet är grovt skall särskilt beaktas, om skall särskilt om grovt beaktas, det avsett av be- det avsett

tillverkningsrätt tillverkningsrätt av be-

tydande värde, utveckling, utbild- tydande värde,

utveckling, ge-

ning eller marknadsföring av be- mensam eller tillverk-

utveckling

tydande omfattning eller varak- ning, eller marknads-

utbildning

tighet eller om gärningen annars av

föring betydande omfattning

varit av särskilt art. eller

allvarlig varaktighet eller om gärning-

en annars varit av särskilt allvarlig art.

Denna lag träder i kraft den

2 till

Förslag

Lag om i om kontroll

ändring lagen (1983:1034) över

tillverkningen av m.m.

krigsmateriel,

Härigenom föreskrivs att l § skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

l §‘

I denna lag finns föreskrifter om kontroll över l. av och

tillverkning krigsmateriel

2. tillhandahållande av krigsmateriel, avseende

uppfinning krigsma-

teriel och metod för av sådan materiel.

framställning

I om förbud I

lagen (1988:558) lagen (1988:558) om förbud

mot utförsel av mot utförsel av

krigsmateriel, krigsmateriel,

m.m. finns föreskrifter om förbud m.m. finns föreskrifter om förbud mot utförsel av mot utförsel av

krigsmateriel, krigsmateriel,

l Senaste lydelse 1989:504.

36 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

av rätt och överlåtelse av rätt

upplåtelse och överlåtelse upplåtelse

riket tillverka att utom riket tillverka krigsmate-

att utom krigsmate-

riket avtal med utom riket riel, avtal med någon utom riel, någon

av om utveckling av krigsmateriel om utveckling krigsmateriel

av så- och metod för framställning av så-

och metod för framställning

av mili- dan materiel, avtal med någon dan materiel, bedrivande inom riket utom riket om att gemensamt uttärt inriktad utbildning av utländsk samt mot veckla eller tillverka krigsmateriel, medborgare bedrivande av militärt inriktad ut-

marknadsföring av krigsmateriel.

inom riket av utländsk

bildning

medborgare samt mot marknads-

föring av krigsmateriel.

inte för sådana som inte är

Denna lag gäller statliga myndigheter

affärsverk. meddelar föreskrifter om vad som skall avses med krigs-

Regeringen

materiel enligt denna lag.

Denna träder i kraft den

lag

arbetets

Utredningsuppdraget,

bedrivande m.m.

1988 års utredning om krigsmaterielexporten har haft tre huvuduppgif-

ter:

Analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export.

Utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet.

Pröva behovet av ändringar i nu gällande för

riktlinjer krigsmateriel-

exporten och i förekommande fall formulera förslag till sådana för-

ändringar.

Utredningsdirektiven har fogats vid betänkandet som 1. bilaga

Utredningen har, utöver utrikesutskottets betänkande 1987/ 88:30 samt i i sär-

krigsmaterielexportfrågans behandling riksdagen övrigt

skilt under den senaste bl.a. beaktat betänkandet För-

tioårsperioden,

svarsindustrins utlandsverksamhet och

(SOU 1987:8) medborgarkom-

missionens rapport om svensk Vidare har vapenexport (SOU 1988:15). utredningen i anslutning till 1987 års försvarsbeslut del av material

tagit

som låg till grund för 1984 års försvarskommittés om

överväganden

försvarsindustrin. _ Bland berörda med vilka sätt direktiven

myndigheter utredningen på

anvisar har haft samråd kan nämnas försvarets ma-

överbefälhavaren,

terielverk och försvarets Dessutom har

forskningsanstalt. synpunkter

och erfarenheter inhämtats från

utrikesdepartementet, försvarsdepar-

tementet och Via har

krigsmaterielinspektionen. utrikesdepartementet

utredningen bl.a. tillförts upplysningar från Sveriges utlandsmyndig-

heter. Genom krigsmaterielinspektionen har, vid sidan av om

uppgifter

aktuella när det inhämtats frågeställningar gäller vapenexport m.m.,

synpunkter från den rådgivande nämnden i

krigsmaterielexportfrågor

på dess arbete och verksamhetsformer. Samråd har också rum med

ägt

den särskilde utredare som har sett över

krigsmaterielbegreppet.

Utredningen har även vid sammanträden tagit del av synpunkter

på

vapenexporten från Svenska freds- och samt

skiljedomsföreningen

från vänsterpartiet kommunisterna och

miljöpartiet de gröna. Vad gäl-

ler försvarsindustrin har såväl Sveriges som

försvarsindustriförening

38 arbetets bedrivande m.m.

Utredningsuppdraget,

flera av de större tillverkarna av redovisat sina stånd-

krigsmateriel

inför medlemsföretag har vidare

punkter utredningen. Föreningens

medverkat att lämna bl.a. i den kartläggning av sam-

genom uppgifter

som för har utförts och samman-

arbetsfrågor utredningens räkning

ställts av Sven Rune Frid. Denne har också svarat för

avdelningschefen en statistisk redovisning av krigsmaterielexporten.

har rest inom landet vid två tillfällen. l november 1988

Utredningen

besöktes AB Bofors i Karlskoga och FFV Ordnance i Karlstad, ijanuari 1989 Saab-Scania Combitech AB med dotterföretag i Jönköping. Dessutom inhämtades information hos Ericsson Radar Electronics AB i Kista och dåvarande Elektronikindustrier AB i Jakobsberg vid

Philips

besök i februari. Gradin till vad som sägs i direktiven om Statsrådet gav, i anslutning ekonomisk för i oktober 1988 en särskild expertgrupp utredningen, och Lennart i uppdrag att

professorerna Peter J ennergren Hjalmarsson var för ekonomiska aspekter på svensk krigsmaterielproduksig belysa

tion. som utförts i förhållande till utredning-

Uppdragen, självständigt

en, redovisades i augusti 1989 i skilda rapporter; Jennergrens gäller effekter av svensk vapenexport och Hjalmarssons

företagsekonomiska

avser samhällsekonomiska synpunkter på denna export. Rapporterna utgör bilaga 2 resp. 3 till betänkandet. Vad betänkandets tecknas i kapitel l-3 en bak-

gäller disposition grund till de närmare övervägandena.

l för av däribland utrikes-

Kapitel redogör några utgångspunkterna,

och samt riksdagsuttalanden om försvarsindustrin.

försvarspolitiken bl.a. en redogörelse för den svenska tillverkningen Kapitel2innehåller

av sedan 1970. Vidare berörs internationella

och exporten krigsmateriel

förhållanden samt tecknas huvuddragen i den rådande regleringen.

Dessutom finns ett avsnitt om de folkrättsliga regler och handelspolitishar av krigsmateriel. I kapitel 3 ka aspekter som betydelse för export

lämnas en om den svenska försvarsindustrin och dess be-

orientering Bl.a beskrivs de större företagen samt internationaliseringen tingelser.

och utlandsberoendet. Vidare redovisas en enkät om försvarsindustrins samarbetsavtal. närmare och förslag finns i kapitel

Utredningens överväganden

4-- 10. I 4 diskuteras behovet av export och övrig utlandssam-

kapitel verkan samt utrikespolitiska aspekter. Kapitel 5 ägnas åt omställning

från militär till civil l de följande kapitlen 6-8 ger utred-

produktion.

de båda nämligen beho-

ningen sin syn bl.a. på övriga huvudfrågorna,

av samarbetsavtal och förändrade riktlinjer. I kapi-

vet av en reglering

den nämndens arbetsfortel 9 tas några andra frågor upp, rådgivande och former för revisorer-

mer, principer regeringsöverenskommelser,

samt fi-

nas uppgifter enligt utförsellagen krigsmaterielinspektionens

I det avslutande specialmotivering till de

nansiering. kapitel 10 ges en som utredningen lägger fram. författningsförslag

Utgångspunkter

1.1 Utrikes- och

försvarspolitiken

Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands oberoende. Viktiga led i denna strävan är att bidra till fortsatt och stabi-

lugn

litet i Norden, minska riskerna för att Sverige dras in i och konflik-

krig

ter samt att främja en internationell I strävandena

fredlig utveckling.

att säkerställa dessa mål utformas

Sveriges säkerhetspolitik väsentligen i ett samspel mellan utrikespolitiken och försvarspolitiken. Huvudlin-

jen i denna är - alliansfrihet i

politik neutralitetspolitiken fred, syftan-

de till neutralitet i

krig.

En fast och konsekvent alliansfri som

utrikespolitik, understryker

vår beslutsamhet att stå obundna, är för den svenska

grundläggande säkerhetspolitiken. Neutralitetspolitiken förutsätter en långsiktig och

fast försvarspolitik, som redan i fred förtroende i omvärlden för

skapar

vår vilja och att försvara oss. Ett starkt och totalför-

förmåga allsidigt svar gör säkerhetspolitiken trovärdig. Till säkerhetspolitiken hör vida-

re en aktiv internationell politik till internationell

syftande avspänning,

nedrustning och fredlig liksom till internationell solidaritet

utveckling

och rättvisa.

Inriktningen av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik samt totalför-

svarets utveckling efter budgetåret 1986/87 behandlades i

ingående

1987 års försvarsbeslut (prop. 1986/ 87:95, FöU ll, rskr.

310) på grund-

val av förslag från 1984 års försvarskommitté. Genom 1987 års försvarsbeslut fastställdes bl.a. en av säkerhets- och för-

långsiktig inriktning svarspolitiken samt planeringsramar för 1987/88-1991/92 perioden

för totalförsvaret och härutöver en ekonomisk för det

planeringsram

militära försvaret för perioden 1992- 1997. Med utgångspunkt i om krisers och

antaganden krigs varaktighet

samt deras karaktär har för totalförsvarets militära del i med

enlighet regeringens förslag lagts fast riktlinjer för den huvudsakliga utveck-

lingen. De innebar såvitt nu är i fråga bl.a. att som till att

åtgärder syftar

modernisera och komplettera befintliga och beslutade skulle system prioriteras. Företräde gavs också åt luftförsvarets och ver- .

utveckling

kansmöjligheter. Vidare skulle tillgången på effektiva för besystem

40 Utgångspunkter

av en förbättras, bl.a. genom ett utökat

kämpning angripares fartyg

antal ubåtar och moderna tunga kustrobotförband. Arméns långsiktiga

förväntades riksdagen ta ställning till under 1989 (FöU

inriktning

1986/87211, s. 2f).

1.2¶Uttalanden om försvarsindustrin

I samband med försvarsbeslutet instämde en enig riksdag i följande uttalande om av en inhemsk försvarsindustri samt om dess

betydelsen

framtida förutsättningar (FöU 1986/87:11, s. l27f, rskr. 310).

Utskottet instämmer i försvarsministerns och försvarskommitténs övergri-

att en inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underpande bedömning hålla försvarsmateriel är en för Sverige betydande säkerhetspolitisk tillgång, som bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri politik och att värna vårt land. En inhemsk försvarsindustri fall en förutsättning för våra möjligheter att

utgör i många under kriser och i krig självständigt kunna vidmakthålla vår försvarsmateriel. Med en egen forskning och försvarsindustri kan vi förse försvarsmakten med materiel som

som är anpassad till de speciella behov och förutsättningar vårt värnpliktssystem, vår försvarsplanering och vår geografi skapar. Däri-

möjligheter att till rimliga kostnader välja en egen genom ges också bättre

som ökar effekten av vårt försvar och minskar verkan mot oss försvarsprofil

som maktblocken utvecklar för användning mot av de vapen och motmedel varandra. Härtill kommer att kraven på sekretess för viss materiel är så höga

i utlandet eller olämplig varvid en svensk att anskaffning är antingen omöjlig

framstår som det enda möjliga alternativet. Dessutveckling och produktion utom ger en inhemsk försvarsindustri möjlighet till krigsproduktion.

Utskottet instämmer också i vad försvarsministern i anslutning till försvarskommitténs förslag anför beträffande betydelsen av svensk försvarsindustri och dess framtida Export av viss omfattning är nöd-

förutsättningar. vändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins

och konkurrensförmåga. Som alternativ till import bikompetens, kapacitet drar samarbete med utländsk industri till att inom landet bevara och befästa

som annars i längden inte skulle kunna upprätthållas. systemkompetenser

och industriell kompetens i den svenska försvarsindustrin är en Hög teknisk

för ett effektivt fredstida samarbete med utländsk industri. förutsättning Samarbetets lämplighet från utrikes- och försvarspolitisk synpunkt prövas av statsmakterna, varvid det är en självklar förutsättning att samarbetsprojektens villkor inte begränsar våra möjligheter att föra vår neutralitetspolitik. Det är angeläget att vårt utlandssamarbete i försvarsmaterielfrågor fördelas

beroendeförhållanden kan undvikas. Utskottet på flera länder så att ensidiga instämmer även i vad som i övrigt anförs om den svenska försvarsindustrins betydelse och förutsättningar.

Utskottet delar försvarsministerns och försvarskommitténs uppfattning att den för ett litet land ovanligt breda industriella förmåga att sammanhålla

och tillverkning av kvalificerad försvarsmateriel som för närvautveckling rande finns i Sverige så långt möjligt bör bevaras. Utskottet noterar att försvarskommittén inte funnit något betydande materielområde där det med

från försvarets långsiktiga behov inom landet finns onödig utgångspunkt industriell kapacitet, men instämmeri likhet med försvarsministern i bedömningen att det däremot finns ett flertal områden där den svenska försvarsin-

SOU l989:l02 41

Utgångspunkter

dustrins kapacitet behöver anpassas till försvarsmaktens behov av materiel och till rimliga exportantaganden. I likhet med försvarsministern anser utskottet att man vid en sådan anpassning även måste ta rimliga regionalpolitiska hänsyn. Med hänsyn till betydelsen av här behandlade övergripande frågor och till det säkerhetspolitiska värdet av politisk enighet kring de redovisade bedömningarna anser utskottet att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna vad som i det föregående uttalats om den svenska försvarsindustrins betydelse och förutsättningar.

Det skall här noteras att uttalandet från försvarets med utgångspunkt långsiktiga behov torde avse att 1984 års försvarskommitté inte funnit något betydande materielområde där det inom landet finns in-

onödig

dustriell kompetens, men att det däremot finns ett flertal områden där kapaciteten behöver anpassas till försvarsmaktens behov av materiel och till rimliga

exportantaganden.

Försvarsutskottet har även tagit upp den svenska försvarsindustrins betydelse m.m. samt inriktningen av i senare be-

försvarsforskningen

tänkanden (FÖU 1987/88:11, FÖU 1988/89:7 och FöU

1988/89:14).

1.3 och

Försvarsplaneringen materielanskaffningen

Dagens system för att ta fram underlag inför beslut om försvarets

lång-

siktiga utveckling infördes i början av 1970-talet. är utformat

Systemet enligt följande.

Mot bakgrund av anvisningar från utarbetat överbefälha-

regeringen

varen (ÖB) ett antal alternativa för försvarsmaktens

planer utveckling

på 10- 15 års sikt. Alternativen baserar sig på som fram

uppgifter tagits av försvarsmyndigheterna samt på och krigsförloppsstudier analyser.

Detta underlag överlämnas till regeringen, som ger direktiv till en parlamentariskt sammansatt försvarskommitté. Med av dess för-

ledning

slag om försvarets och för i första hand de när-

inriktning utveckling

maste fem åren avger en till

regeringen försvarsproposition riksdagen.

Med hänsyn till önskad och stabilitet i

långsiktighet planeringen

skall denna process vart femte år och beslutet omfatta de

genomföras

närmaste fem åren med en för en lika

översiktlig inriktning ytterligare

lång tid. Vidare avlämnar överbefälhavaren år en

varje programplan

för den tid som återstår av det senaste försvarsbeslutet. Planen utgör underlag för den årliga budgetdialogen mellan överbefälhavaren och

regeringen samt för regeringens inbudgetproposition. Programplanen

nehåller även en inriktning på tio års sikt vad försvarets anskaff-

gäller

ning av materiel. Detta system för politisk av försvaret innebär sammanfatt-

styrning

ningsvis att de långsiktiga konsekvenserna av skilda beslut bl.a. i

fråga

om materielanskaffning skall kunna överblickas. Detta är för att

viktigt

även med en begränsad ekonomisk kunna satsning på försvaret genomföra olika materielprojekt. På senare tid har emellertid kritik riktats

SOU 1989: 102

42 Utgångspunkter

mot systemets tillämpning (FöU 1987/88:11, s. 29). I oktober 1988 överlämnade överbefälhavaren till regeringen dels för det militära försvaret (ÖB 89-92), dels första delen

Programplan

- Försvarsmaktsidé 2000. I båda dessa

av en perspektivplanering

skrifter tas försvarsindustrins förhållanden upp. Vidare har överbefälhavaren i den hösten 1989 redovisade andra delen av perspektivplane-

ringen gett sin syn på försvarsindustrifrågor.

Studier, konstruktion, tillverkning, materielförsök och

projektering,

- - leverans av försvarsmateriel kan sträcka över decen-

slutligen sig

nier. Till för anskaffningen ligger försvarsbeslutens inriktning

grund

och överbefälhavarens krav. Mot bakgrund av dessa utfor-

operativa

mar behovsplaner. Dessa omsätts i

försvarsgrenscheferna långsiktiga

vid försvarets materielverk (FMV). För-

detaljerade materielplaner

utarbetar i samarbete med FMV och försvarets

svarsgrenscheferna

mål för den materiel som skall anskaffas. Re-

forskningsanstalt (FOA)

krävs bl.a. om anskaffningen medför vä-

geringens ställningstagande

ekonomiska bindningar samt om den innefattar samarbetspro-

sentliga

eller utomlands. Försvarsmateriel upphandlas sedan av

jekt inköp

FMV de allmänna bestämmelserna för statlig upphandling. De

enligt

är i uppbyggda för anskaffning under konkurrens.

grunden

I 1986/ 87:95 om totalförsvarets fortsatta utveckling (s.

proposition

framhålls vikten av att överbefälhavaren och FMV underlättar

139)

industrins Vidare anförs att en förbättrad planering och

planering.

förutsätter att FMV utvecklas intentionerna i ett

samordning enligt

1982. Framför allt bör verkets ledningsfunktion, inklusi-

riksdagsbeslut

ve det interna styr- och uppföljningssystemet, vidareutvecklas. Medborgarkommissionen berör i sin rapport (SOU 1988:15, s.l78f) FMV:s roll. Där konstateras att det är FMV:s uppgift att vara kostnadseffektivt vid av materiel till det svenska försvaret. Detta

anskaffning

innebär bl.a. att industrin får ta en allt större del av utvecklingskostnaderna när finns samt att företagen får

för nya projekt exportmöjligheter

ta större tekniska och kommersiella risker. Ett visst exportberoende får därför kommissionen anses i den nuvarande mo-

enligt ligga inbyggt

dellen för om och av kontrakt mellan FMV

förhandlingar upprättande

och den svenska försvarsindustrin. Som exempel på en sådan situation anförs att AB Bofors i samband med robot 70-kontraktet åtog sig att bära en stor del av och på ett tidigt stadium

utvecklingskostnaderna

att avtala om fasta Enligt vad utredningen har in-

accepterade priser.

hämtat är emellertid sådana avtal mindre vanliga numera. Det kan - också nämnas att t.ex. fartyg och flygplan

många materielprojekt

måste under förutsättningen att det svenska försvaret står för

planeras

samtliga kostnader. Den svenska försvarsindustrins roll i det svenska försvarets materielbeskrivs schematiskt 1.1. är, i förhållande till

försörjning ifigur Sverige

andra länder, i Cirka 70 procent

jämförbara hög grad självförsörjande.

Utgângspunkter

av det svenska försvarets materielbehov täcks inhemsk utveckgenom

ling och tillverkning.

Svensk försvarsindustri Försvarets materielanskaffning

Import Figur 1.1 Försvarsindustrins roll i 1988. Pilarnas

materielanskaffningen bredd illustrerarjlödenas storlek

Försvarsanslagen

Särskilt den del av försvarsanslagen som avser av materiel

anskaffning

påverkar försvarsindustrin genom den inriktning och som för-

volym svarets beställningar har. Utvecklingen av kommen-

försvarsanslagen

teras i det följande i till Den som

anslutning några figurer. tidsperiod

beaktas är 1973- 1988. [figur 1.2 belyses det militära försvarets andel av

bruttonationalpro-

dukten. Det framgår att andelen, efter att ha varit ännu större under 1960-talet, har fallit i stort sett kontinuerligt från Av 3,3 till 2,5 procent. figuren framgår vidare att utgifterna för det militära försvaret under hela femtonårsperioden har legat runt 27 000-28 000 kr. i

milj. prislä-

get i februari 1988.

Figur 1.3 visar materielandelen, inräknat och forskning utveckling,

av de militära Det att andelen i stort sett varit den-

utgifterna. framgår

samma under hela perioden, mellan pendlande 30 och 35 procent. Av figur 1.4 framgår försvarets för

utgifter materielanskaffning, med fördelning på forskning och samt utveckling seriebeställningar,

uttryckta i prisläget i februari 1988. har

Seriebeställningarna volym-

mässigt från en temporärt högre nivå 1980 minskat successivt

omkring

under periodens senare del. och har däremot

Forskning utveckling

ökat, vilket främst beror på J AS-projektet.

Omräkningen till fast pris i figurerna är med gjord nettoprisindex,

som speglar för varor och för konsum-

prisutvecklingen tjänster privat

tion, med justering för bl.a. indirekta skatter och av varor-

förbättringar

nas kvalitet. Detta index har, statsmakternas

enligt bestämmande, gällt

för materieldelen av under huvuddelen av den stude-

försvarsanslagen

Utgângspunkter

- sista året - såväl vid som vid

rade perioden utom det planering

av s.k. Fram till försvarsbeslutet 1982

tilldelning prisregleringsmedel.

dessutom för försvarsanslagen i deras helhet; det-

gällde nettoprisindex

ta år beslöts om ett särskilt För materieldelen av

försvarsprisindex.

från 1986/87 att uppräkning görs med ett sär-

försvarsanslagen gäller

skilt tal som i huvudsak ett prisindex för verkstadsvaror.

bygger på

försvarets ofta specialvaror med ett

Eftersom upphandling gäller

stort teknikinnehåll innebär såväl nettoprisindex som verkstadsprisinav materielsidan för

dex en underskattning kostnadsutvecklingen på

försvaret. innebär utvecklings- och produk-

Materielanskaffningen

från försvarsindustrins sida. av utgifterna för tionsinsatser Ökningen och ett ökat teknikinnehåll i materie-

forskning utveckling återspeglar

att bevara kompetenser. Ett motiv len och en strävan grundläggande är den militärtekniska i omvärlden. Man har

för ökningen utvecklingen

med till av militära resurser i omvärlden

även, hänsyn utvecklingen

under de senaste två decennierna, sökt hålla uppe den del av försvarssom till av materiel, vilket dock inte varit

anslagen går serieanskaffning

möjligt.

och beredskapsverksamheten inom försvaret är perso-

Utbildnings-

förbrukas alltså till stor del som löner.

nalintensiv. Försvarsanslagen

av för personal och materiel

Konsekvenserna kostnadsutvecklingen

har blivit successiva reduceringar av

samt försvarets anslagsutveckling

Procent Milj kr 30 000 5

25 000 Mil utgifter 4

20 000 3

\_—— / _\ BNP-andel

1 5 000 2

0 1? v I | 1 I I W I I 1:0

År 1973/74 1975/76 1980/81 1985/86 1987/88

1.2 det militära uttryckta dels i fast pris

Figur Utgzfterna för försvaret

i 1988) med av nettoprisindex, dels som

(prisläget februari hjälp andel av bruttonationalprødukten (BNP)

Utgângspunkter

antalet anställda, av utbildningsvolymen samt av och

grund- krigsorga-

nisationen. Detta har endast till del kunnat mötas med rationalisering-

ar. Följden har bl.a. blivit att olika förbands och mate-

utbildningsnivå

riella uthållighet har sjunkit. För försvarsindustrins del har bli-

följden

vit kortare serier i leveranserna till det svenska försvaret och

längre

tidsavstånd mellan de enskilda

beställningarna.

Procent

. Summa

X 30 v , o_ _. . _ . i . .o o. .o .. i u I -

0...“. _., . onsernebestallnnngar

o . . 0 o. . . . 0 Oo .l . . . . . .

A FoU

10 V S ’ / F ä i x T j J ’ x ... \ _,

o V I I I T I I I I I År 1973/74 1975/76 1980/81 1985/86 1987/88

Figur 1.3 Materielandelen -i procent av de militära med

utgifterna fördelning pâ forskning och utveckling (F0 U) samt seriebeställningar

Milj kr 12000

10000 Summa

u? \ N%

o... V

‘ o. .I 0o°.°o . .. .

ova...‘ o ..o.. O’.

-...SerIe:estallmngar O

°° °°-- 6000 › . ..

_ FoU ‘K är*

‘V

2000 -— / nun \ f ä_ —-_— —- ‘Z

0 I V I I I I V Vi I I År 1973/74 1975/76 1980/81 1985/86 1987/88

Figur 1.4 Försvarets med

utgifter för materielanskaffning fördelning pâ forskning och utveckling (F0 U) samt utseriebeställningar,

tryckta i fast pris (pris/äger i februari 1988) med av netto-

hjälp prisindex

Utgângspunkter

1.5 1988 års försvarskommitté

Av 1987 års Försvarsbeslut följde, som nämnts, att arméns långsiktiga skall tas upp i under 1989 (jfr. prop. 1989/

inriktning pä nytt riksdagen

90:9). Vidare konstaterades i budgetpropositionen 1987/88:l00, bil. 6, att för att genomföra 1987 års försvarsbeslut på

förutsättningarna

av ekonomiska svårigheter hade förändrats för det militära för-

grund

svaret. Fortsatta redovisningar, bl.a. överbefälhavarens programplan hösten 1988, har föranlett regeringen att tidigarelägga nästa totalförsvarsbeslut till 1991. Därför gav regeringen i december 1988 direktiv 1988:67) till en ny försvarskommitté. Den skall redovisa sitt arbete

(Dir.

i tre steg. 1989 lämnade försvarskommittén betänkandet Arméns utveck-

Ijuni

och försvarets (SOU 1989:46). Den kommer i

ling planeringssystem januari 1990 att redovisa sin syn på grunderna för säkerhetspolitiken

och i stort; i december 1990 skall kom-

försvarspolitikens inriktning

mittén slutligen avge ett samlat förslag till totalförsvarets långsiktiga efter 1990/91. I det sammanhanget skall för-

utveckling budgetåret

svarskommittén också lämna om inriktningen av svensk för-

förslag

svarsforskning och försvarsindustri. Under rubriken och försvarsindustri anförs i för-

försvarsforskning

svarskommitténs direktiv bl.a. följande.

På grund av kostnadsutvecklingen är det ——— — av stor vikt att noggrant prioritera de kompetenser och produktionsresurser som på sikt skall upprätthållas inom landet. Överbefälhavaren har i programplanen redovisat mycket medel för utveckling av ny materiel till försvaret. Detta kan kombegränsade ma att innebära en kraftig minskning av kompetensen och kapaciteten inom industriområden som är viktiga för försvaret. Kommittén bör överväga och lämna förslag beträffande ambitionsniván för framtida till inhemsk kapacitet för forskning, utveckling och tillgång för totalförsvarets räkning. Kommittén bör härvid beakta konseproduktion kvenserna för försvarsindustrin av krigsmaterielexportutredningens förslag.

2 Krigsmaterielexporten

Tillverkning och export

Begreppet krigsmateriel definieras i förordningen om för- (1988:561)

bud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Det omfattari materiel

princip

för militärt bruk som är utrustad eller ändrad konstruerad, på ett sådant sätt att den påtagligt från motsvarande civil materiel.

skiljer sig Krigsmaterielbegreppet, som är snävare än uttrycket har försvarsmateriel,

setts över av en särskild utredare (SOU 1989:66). Som försvarsmateriel räknas utöver krigsmateriel den levererar till mili-

utrustning företagen

tära organ men som även har civil och därför inte faller

användning under reglerna om krigsmaterielexport.

Tillverkning av krigsmateriel omfattas sedan 1930-talet av

statlig

kontroll. Export av sådan materiel är sedan det första

världskriget ge-

nerellt förbjuden. kan emellertid till utförsel i Regeringen ge tillstånd

enlighet med av riksdagen godtagna riktlinjer 1971:146, (prop. UU 21,

rskr. 343 och prop. l98l/82:l96, UU 26, rskr. Bestämmelserna

345).

finns numera i om förbud mot utförsel av

lagen (1988:558) krigsmateri-

el, m.m., u1förse1lagen(prop. 1987/882154, UU 30, rskr. 331). Där finns också regler bl.a. om marknadsföring utomlands av

krigsmateriel, upp-

låtelse eller överlåtelse av och om militärt inrik-

tillverkningsrättigheter

tad utbildning i av utländsk

Sverige medborgare.

Krigsmaterielinspektionen (KMI) är den myndighet som har hand

om tillsynen över de företag som tillverkar

krigsmateriel. Statliga myn-

digheter har inte stått under denna kontroll, men måste ha utförseltillstånd. Efter en lagändring NU

(prop. l988/89:l33, 28, rskr. 305, SFS

1989:504) från den 1 juli 1989 inbegrips även affärsverk i kon-

statliga

trollen av tillverkare. som också en del av utrikes-

Inspektionen, utgör

departementets handelsavdelning, bereder de ärenden i vilka

regering-

en tar ställning till från m.m.

undantag exportförbudet

1 Sverige finns ett 150-ta1 tillverkare som står under KMI:s

tillsyn.

Många av dem är inte aktiva eller är underleverantörer till större tillverkare, några handlar endast med och Det åter-

jakt- sportskyttevapen.

står ett 30-tal exportörer av De senaste åren har cirka 20

krigsmateriel.

företag svarat för, så när som på någon tiondels procent, den export

Krigsmaterielexporten

som har tillåtits. lämnar numera årligen i en skrivelse till

Regeringen

en för den svenska krigsmaterielexporten. Dessa

riksdagen redogörelse

varav den första avser 1984, har efter beredning i utrikesutskrivelser, skottet till 1984/85:223, UU 1985/86:4, rskr.

lagts handlingarna (Skr.

1985/862178, UU 1986/8723, rskr. 23, Skr. 1986/872169, UU 19, Skr. 1987/88:30, rskr. 331, Skr. 1987/882177, UU 1988/89:5, rskr. 20, Skr. 1988/89:147, UU 1989/90:1, rskr. 21).

2.2 Svensk av 1970- 1988

export krigsmateriel

är i huvudsak baserad på de uppgifter som KMI får

Redovisningen

från Siffrorna om exporten avser i de flesta

försvarsindustriföretagen.

fallen som regel faktiska leveranser under re-

fakturerad försäljning, spektive år.

Den FFV-koncernen har tidigare inte varit skyldig att för

statliga

KMI redovisa den av som ägt rum inom FFV

tillverkning krigsmateriel Ordnance och FFV Aerotech. I redovisningen av tillverkningen ingår

för dessa båda verksamheter de uppgifter som har funnits tillgängliga och som avser försvarsmateriel. KMI:s om exporten avser försäljning av krigsmateriel så-

uppgifter

väl från FFV-koncernen som från övriga tillverkare.

Total tillverkning och export

Den svenska tillverkningen av krigsmateriel hade 1988 ett saluvärde på nära ll 900 kr. Den svenska försvarsindustrin levererade dess-

milj. utom en utrustning som inte är krigsmateriel men betydande mängd

som i försvarsmateriel. En mindre del av krigsmateriel-

ingår begreppet

- för år sedan skattad till 5 á 10 procent av den

produktionen några

fakturerade - leveranser mellan de svenska försvarsin-

volymen utgör

dustriföretagen och räknas av det skälet två gånger. för 6 150 kr. eller något mer än hälften av

Krigsmateriel drygt milj.

den svenska exporterades 1988. Denna ex-

krigsmaterieltillverkningen

svarade det året för strax över 2 procent av hela den svenska varuport exporten. Som av 2.1 ökade den svenska tillverkningen och ex-

framgår figur

av räknat i fasta från omkring mitten av

porten krigsmateriel priser

1970-talet och fram till 1980. Exporten steg mer i relativa tal under denna än hela den inhemska och utländska försäljningen. Detta

period

av nedre del, som visar att exportandelen var omkring

framgår figurens

under en av år vid l970-talets mitt men ökade till nära 25 procent följd 40 procent 1980. Den svenska försvarsindustrins tillverkning och export minskade under åren efter 1980. bröts 1984. De tre senaste årens ök-

Nedgången

har fört upp värdet av den tillverkade och exporterade krigsmate-

ning

K rigsmaterielexporten 49

Mil] kr

12 000

Export 3 000 (exkl. försäljning till Indien

l År 1970 1975 1980 1988

Procent 6G 5° Exportens andel av tillverk- ^ ningen 25 ‘I

0 I I I I I I I I I I I I I I År 1970 1975 1980 1985 1988

Figur 2.1 Den svenska och av

tillverkningen exporten krigsmateriel (fak-

turerad försäljning) 1970-1988. Fasta priser (prisläget 1988,

omräkning med hjälp av exportprisindex för verkstadsvaror).

Källa: K MI

rielen till en nivå som även i fasta

priser ligger betydligt över den tidigare redovisade högsta tillverkningen och utlandsförsäljningen.

Figur 2.1 visar att exporten till Indien har haft en

avgörande betydel-

se för totala under de senaste

utlandsförsäljningens utveckling åren.

Utan leveranserna till Indien skulle den svenska av

exporten krigsma-

teriel under dessa år ha samma nivå som 1979 och

legat på ungefär 1980

räknat i fasta priser.

4-SOU 1989:102

SOU 1989 : 102

50 K rigsmaterielexporten

mellan olika slag av krigsmateriel Exportens fördelning

av den svenska 1970-1988 var

Utvecklingen krigsmaterielexporten

alla och militär Figur 2.2 visar att inte lika för slag av vapen utrustning. - och ammunition - ökade sin den största produktgruppen vapen andel av hela från omkring 50 procent under

krigsmaterielexporten

delen av 1970-talet till 75 procent 1980. Efter en minsk-

större ungefär

under år har andelen och ammunition i utlandsför-

ning några vapen

åter 1986-1988. har i båda fallen skett

säljningen stigit Uppgången

när hela ökat Det är alltså fråga om en

under perioder exporten kraftigt.

även i absoluta tal. Till och ammunition hör stor ökning gruppen vapen robotar, torpeder och

bl.a. granatgevär, fältartilleri, luftvärnspjäser,

minor.

Vapen och ammunition Krut och sprängämnen 100 25

10 ‘ 75 0 ‘ _l I I ‘ År 1970 1975 1980 1985 1988

50 _

K rigsfartyg och pansrade fordon 25

10 I O o ...in I F I I I I I P I T I I I i... I lll.. År 1970 1975 1980 1985 1988 År 1970 1975 1980 1985 1988

M//It§f-? flygplan Elektronik, ävningsmaterie/ m.m. 60 so

50‘ so

25 25 -‘:

o -. . . . . . . . 0 I I I I I I l l l I I I I I I I I I I I W T I År 1970 1975 1980 1985 1988 År 1970 1975 1980 1985 1988

2.2¶Den svenska krigsmaterielexportens procentuella fördelning Figur

mellan olika av materiel 1970-1988. Källa: K MI

slag

K

rigsmaterielexporten 51

En kraftig minskning i andelen av hela

krigsmaterielexporten ägde

rum under 1970-talet för och

militära/Iygplan utrustning som hör till

dessa. Som framgår av svarade

figuren flygindustrins utlandsförsälj-

ning under några år i början och vid mitten av 1970-talet för mellan drygt hälften och en fjärdedel av hela exporten. Utförseln under dessa år omfattade framför allt av till Danmark

försäljning Draken-plan och

Finland. Krigsfartygens och de pansrade fordonens andel var störst 1979 med omfattande försäljningar av till flera

patrullfartyg länder.

Försäljningen av krut och sprängämnen under år

utgjorde många

omkring 5 procent av hela den svenska En i det

krigsmaterielexporten.

närmaste fördubbling av andelen krut och sprängämnen 1982 och 1983 har följts av en till endast minskning 2 procent 1988. Gruppen elektronik, övningsmateriel m.m. varierade från 30

omkring

procent av den svenska i mitten av 1970-talet till

krigsmaterielexporten

15 å 20 procent under första hälften av l980-talet. En har

minskning

skett i relativa tal efter 1985. Det skall framhållas att

uppgifterna avser

den utrustning som är klassificerad som Svenska

krigsmateriel. för-

svarsindustriföretag exporterar årligen minst lika mycket elektronisk utrustning, utbildningsmateriel m.m. som har både civil och militär användning och därför inte räknas som

krigsmateriel.

Utredningen vill vidare nämna att elektronisk materiel i stor omfattning ingår i exportvärdet även för andra redovisade

produktgrupper.

Med elektronisk materiel avses i figuren bl.a. insatsvaror som tillverkare och andra användare monterar samman

med egen utrustning.

Exportens fördelning mellan mottagarländer

En stor del av den svenska 1970- 1988 har

krigsmaterielexporten gått

till länder i Som av

Västeuropa. framgår figur 2.3 med uppgifter om

utlandsförsäljningen efter mottagarområden minskade exporten till de västeuropeiska länderna räknat i fasta i av l980-talet.

priser början

Ökningen i exporten som följde 1984, 1986 och 1987 förde emellertid

upp Västeuropa till den högsta nivån under hela nära 2 700

perioden, milj. kr.

Exporten av krigsmateriel har under de senaste åren ökat

kraftigt till

framför allt Asien, vilket är en av den omfattande följd utförseln till Indien. Även exporten till med USA Nordamerika, som det ledande mottagarlandet, och exporten till Sydamerika har Ökat sedan 1985. En minskning har omvänt ägt rum i utförseln av till afrikan-

krigsmateriel

ska länder.

Den svenska exporten av under

krigsmateriel tioårsperioden 1979-

1988 har gått till ett sextiotal länder. Som

sammanlagt framgår av tabell

2.1 - med om i fasta -

uppgift försäljningen priser är Indien, Norge, Singapore, Malaysia och Jugoslavien de fem främsta länderna som

försvarsindustriföretagen har exporterat till. Ledande i

mottagarländer

52 Krigsmaterielexporten

Västeuropa Nordamerika 1 000 3 000

ao. o . . . . . .-_,.~.. ,zman 0 År 1970 1975 1980 1985 1988

Sydamerika 1 000

500 ° l I | År 1970 1975 1980 1985 1988 0 År 1970 1975 1980 1985 1988

o

X4

År 1970 1975 1980 1985 1988

Oceanien

0 ._ l I I År 1970 1975 1980 1985 1988 Ar 1970 1975 1980 1985 1988

Den svenska fördelning mellan motta-

Figur 2.3 krigsmaterielexportens

l 970- 1988 i kr. Fasta priser (prisläget 1988,

garomrâden milj.

med av för verkstadsvaror).

omräkning hjälp exportprisindex

Källa: KM]

SOU 1989: 102 53

Krigsmaterielexporten

Europa 1979- 1988 förutom Norge är Finland, Storbritannien, Italien,

Förbundsrepubliken Tyskland, Österrike, Schweiz och Danmark. De

asiatiska länder efter Indien, Singapore och i

Malaysia som exporten första hand har gått till är Indonesien, Pakistan och Japan. I Afrika är Nigeria och Tunisien de främsta I Nord- och

mottagarländerna. Syd-

amerika har exporten i första hand gått till USA, Brasilien och Canada.

Tabell 2.1 Export av krigsmateriel till de 25

främsta mottagarländerna

1979- I 988. Fasta priser 1988, med

(prisläget omräkning hjälp av exportprisindex för verkstadsvaror). Källa: K MI

Mottagarland Export, miIj.kr.

l. Indien 5428 2. Norge 2999 3. Singapore 2 20l 4. Malaysia 2 l77 5. Jugoslavien l 893

6. Finland l 803 7. USA I 676 8. Storbritannien l 466 9. Italien l 454 l0. Förbundsrepubliken Tyskland l 3l5

lera den internationella vapenhandeln. Generalförsamlingen har antagit ett antal resolutioner, framför allt med av olika studier av

anledning

problem förknippade med den handeln. En FN-studie som

specifikt

rör vapenöverföring pågår för närvarande. Gentemot har

Sydafrika

säkerhetsrådet 1977 fattat ett bindade beslut om förbud

mot all vapenexport.

54 K SOU 1989: 102

rigsmaterielexporten

Det har visat svårt att definiera och vinna för en klar FN-

sig gehör

roll område. Detta hänger delvis samman med

på vapenhandelns

länders, inte minst i den tredje världen, starkt kända beroende många av för sin nationella säkerhet.

vapenimport

Såväl utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet (SOU 1987:8, s. 25ff) som medborgarkommissionen (SOU 1988:15, s. har redovisat Översikter vad gäller regler och riktlinjer

l47ff)

för i olika länder, främst i Europa och Nord-

krigsmaterielexporten

amerika. För dessa stater att tillstånd krävs för export av

samtliga gäller

Det stora flertalet har ungefär samma restriktioner som

krigsmateriel.

i om export. En helt rättvisande jämförelse mellan olika

Sverige fråga

länders är emellertid knappast möjlig. Även om

vapenexportpolitik formellt är likartade kan nämligen den praktiska tillämpningreglerna

en vara olika. har inhämtat kompletterande uppgifter och därvid fun-

Utredningen

nit att de i allt fortfarande gäller. I

angivna redovisningarna väsentligt

av länderna har emellertid reglerna setts över. Här kan nämnas

nägra att 1989 införde riktlinjer enligt vilka exportkontrollen ut- Norge nya

att även viss teknologiöverföring. Vidare infördes en diffe-

vidgas gälla

rentierad av utförselansökningar beroende på materielens

prövning militära betydelse. I Finland har förslag till en ny vapenexportlagstift-

innebär bl.a. kontroll över licens-

ning förelagts riksdagen. Förslaget

samt förenklad handläggning i ärenden av rutinkaraktär. Nya

givning

har införts även i Australien. Kunnande, bl.a. i form av program-

regler

vara, omfattas av de nya reglerna. Liksom i Norge skall utförselansökmed från materielens karaktär. Vidare har

ningar prövas utgångspunkt

i en utredning föreslagit reformer. Bl.a. föror-

Belgien parlamentarisk

das ett större inflytande över enskilda utförselbeslut

parlamentariskt samt högre straffsatser för illegal krigsmaterielexport.

De flesta länder som framställer vapen och annan militär ut-

själva

har således form av kontroll över försäljningen till and-

rustning någon

ra länder. är emellertid att Sverige har en Det sammantagna intrycket mer än andra länder. Bortsett från de största ex-

rigorös tillämpning

är t.ex. i det närmaste ensamt om regler för upplä-

portländerna Sverige

telse eller överlåtelse av (licenser) och mark-

tillverkningsrättigheter nadsföring utomlands.

svarade 1984-1988 för 0,9 procent av världshandeln med

Sverige

varmed förstås bl.a. örlogsfartyg, pansrade fortyngre vapen, flygplan, don, artilleri och missiler. Sovjet och USA, de två största exportörerna, stod tillsammans för två Andra stora exportländer dessa år

tredjedelar.

var Frankrike, Storbritannien, Kina och Förbundsrepubliken Tyskland. om världshandelns presenteras årligen av

Uppgifter utveckling

Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), de nyss nämndai SIPRI Yearbook 1989, World Armaments and Disarmament. en i SIPRI:s årsbok 1985 ökade världshandeln

Enligt redogörelse

SOU 1989 2102- 55

rigsmaterielexporten

med vapen 1973 -1978 främst på grund av konflikterna i Mellanöstern och oljeländernas ökade inkomster. U-länderna kom att svara för en allt större del av vapenköpen. Materielen blev alltmer kom-

samtidigt

plicerad och dyr att framställa, vilket även inverkade värdet

givetvis på

av handeln med vapen. Svårigheter med och andra

betalningsbalansen

ekonomiska problem i av förklarar SIPRI

många köparländerna enligt

en nedåtgående tendens från 1979. Här kan nämnas de

oljeproduceran-

de ländernas inkomster. En annan orsak till en minskad

avtagande världshandel är att många tidigare importländer i ökad utsträckning

strävar efter att själva tillverka vapen. I SIPRIS:s årsbok för 1988 noteras vidare ökningen på den s.k. grå och svarta Det

vapenmarknaden.

konstateras att den naturligt nog har haft samband med mellan

kriget

Irak och Iran samt att ett mycket stort antal länder i dessa

figurerar

sammanhang. Som en följd av detta har fler länder än sedan

någonsin

1930-talet ställt sin vapenexport under debatt. SIPRI redovisar således ett trendbrott under 1980-talet för världens vapenhandel i stort. En tidigare snabb av världshandeln med

ökning

tyngre vapen, särskilt under 1970-talet, har i en mer

övergått långsam

ökningstakt. Mönstret för Sveriges export av denna

kategori av vapen

avviker enligt samma källa. För 1983-1988 redovisas en för

ökning

Sveriges del, från en helt försumbar andel av världshandeln med tyngre vapen 1983 till cirka 1,5 procent 1988 (SIPRI Yearbook 1988, s. 177 och 1989, s. 199). Denna bild stämmer också med officiella stati-

Sveriges

stik, som emellertid omfattar betydligt flera kategorier av

krigsmateriel

(jfr. avsnitt 2.2).

Krigsmaterielexportens andel av Sveriges totala varuexport varierar,

b1.a. beroende på det enskilda affärer får. Från 1975 till 1987

genomslag

ökade krigsmaterielexportens andel av totala från Sveriges export 0,74 procent till 1,57 procent, men var t.ex. Andelen var 1980 1,59 procent. 1988 2,02 procent (Skr. 1984/85:223, 1987/88:177 och 1988/89:147). Beträffande utvecklingen på sikt av med den

vapenhandeln tredje

världen anses i SIPRIS:s årsbok 1988 att under 1980-talet

nedgången

inte längre kan betraktas som Det erinras om att fakto-

tillfällig. många

rer bidrar till denna i handeln Utöver minsnedgång med tyngre vapen.

kade inkomster på grund av sjunkande världsmarknadspriser på olja

nämns skuldkrisen i många länder. Det noteras också en ökad efterfrågan på andra vapen och vapensystem än de mest Vidare får

dyrbara.

olika typer av vapen ökad livslängd samt underhålls bättre av en över tiden utvecklad försvarsindustri i Som en

många köparländer. följd

härav kan förutses en ökad s.k.

efterfrågan på modifieringar, uppdate-

ringar eller uppgraderingar, av vapensystem. Även på denna

punkt

medverkar den omständigheten att försvarsindustrierna också i den tredje världen har tillvunnit sig ett ökat kunnande. av

Förändringar

äldre vapensystem för att öka deras medverkar också till att

livslängd

hålla ner kostnaden för försvarsmaterielen.

SOU 19892102

56 K rigsmaterielexporten

En slutsats är således att mönstren från 1960- och 1970-talen efter och får —— vid

hand förändras. Licenstillverkning teknologiöverföring

av av äldre materiel - ökat Dessa försidan modernisering utrymme. har för såväl importörer som exportörer. För im-

ändringar betydelse

det fler när det gäller att förvärva för-

portörerna erbjuder möjligheter

svarsmateriel. För föranleder förändringarna ett behov exportörerna av att söka efter nya marknader och nya produkter. I detta sammankan också om ökad i engagemangen, t.ex.

hang påminnas långsiktighet

inom ramen för samarbetsavtal. Svenska har under senare är

företag

slutit sådana avtal bl.a. med Indien (fälthaubitsar) och Australien (robotar och ubåtar). I till Kockums Marine AB:s export till Australien av ubå-

anslutning

tar noteras i SIPRI :s årsbok 1988 att det totala värdet inte ger en rättvisande bild av andel i affären. Orsaken är att bara en liten del av

Sveriges

hela kontraktsvärdet svarar mot arbete som utförs i Sverige. Detta belyser en som allmänt har fått ökad betydelse under det

omständighet

senaste årtiondet, samarbete mellan försvarsindustrier i olika

nämligen

länder. Det bedöms att en av kontraktssumman i ubåtsaffären

fjärdedel

tillförs En lika stor del går till leverantörer i USA, under det att

Sverige.

cirka hälften av kontraktssumman stannar i Australien, där försvarsindustrin utvecklas för att svara för slutmontering och efter hand ta över

produktionen.

2.4 i den rådande regleringen Huvuddragen

Från det generella förbudet mot export av krigsmateriel kan regeringen och utförseltillstånd. Avsikten med detta sy-

medge undantag bevilja

stem är nu liksom att kunna utöva kontroll över exporten av

tidigare

sådan materiel. Det ursprungliga systemet (se kungörelsen 1918:411) sedermera till en under Nationernas Förbunds tid 1925

anpassades

konvention om kontroll av den internationella vapenhan-

ingången

deln. Konventionen undertecknades av men trädde aldrig i

Sverige

kraft. I ersattes 1918 års bestämmelser med nya regler under

Sverige

1930- och l940-talen, innehållande väsentligen samma principer som

tidigare.

Den svenska försvarsindustrins möjligheter att utveckla, tillverka

och underhålla har betydelse för säkerhetspolitikens trokrigsmateriel

och försvarsmaktens För att till rimliga kostna-

värdighet utformning.

der vidmakthålla en nivå på kunnande och övriga resurser i för-

hög

svarsindustrin, och därigenom bibehålla en tillfredsställande självförhar därför en viss export av krigsmateriel ansetts nöd-

sörjningsgrad, Denna till grund för de försvarspolitiska övervävändig. syn har legat

gandena sedan lång tid tillbaka (FÖU 1986/87:11, s. 127, jfr. prop. 1987/882154, s. 13).

Dispens från exportförbudet ges numera i enlighet med av riksdagen

Krigsmaterielexporten

godtagna riktlinjer (prop. 1971:146, UU 21, rskr. 343 och prop. 1981/ 821196, UU 26, rskr. innebär - bortsett från s.k.

345). Riktlinjerna

hinder - i korthet ovillkorliga för export att vid export till andra länder än de nordiska staterna eller de neutrala staterna i måste

Europa

från fall till fall bedömas om utförsel bör tillåtas.

Bedömningarna styrs

av den övergripande principen om restriktivitet. Tillstånd bör inte beviljas för export till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, stat som har inre eller stat som

väpnade oroligheter

kan komma att använda materielen för att rät-

undertrycka mänskliga tigheter. De tre ovillkorliga hindren, nämligen i ett interförpliktelser

nationellt avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd samt

folkrättsliga regler

om export från neutral stat under krig, dvs. 1907 års

Haagkonventio-

ner, utesluter alltid tillstånd till export.

Fram växten av

regleringen

Export av krigsmateriel från är således i se-

Sverige princip förbjuden

dan 1918. l samband med konflikten mellan Israel och 1956

Egypten

tog statsministern och utrikesministern i sina utrikespolitiska

redogö-

relser för riksdagen i mars samma år upp exporten av vapen. De redogjorde för de principer som för Sveriges del var - och för i sina

övrigt

huvuddrag alltjämt är - vägledande vid beslut om tillstånd till utförsel

av krigsmateriel, en fråga som tidigare nästan ansetts undantagslöst

förbehållen regeringen. Vid några tillfällen, 1918, 1928 och 1955, hade dock t.ex. konstitutionsutskottet tagit upp ämnet. Anförandena vid 1956 års riksdag (FK 1956 nr 9, s. 20f och AK 1956 nr 9, s. 20) hölls mot bakgrund av uppgifter om att en fabrik i

Egypten,

som tillverkade vapen och ammunition, hade kommit till under svensk medverkan. Statsminister Erlander återkom i en intill vapenexporten terpellationsdebatt i april samma år (FK 1956 nr 15, s. 54 Han kon-

ff).

staterade bl.a. att den svenska ett

krigsmaterieltillverkningen utgjorde

politiskt problem. Industrin var enligt statsministern i vissa sektioner högt utvecklad och en betingelse för dess standard var att en

höga

betydande tillverkning ägde rum för export. Denna export var emellertid förenad med åtskilliga olägenheter av art. Statsministern

politisk

slog också fast att de svenska statsmakterna ditintills inte ansett böra

sig undvika de politiska olägenheterna av att krigsmaterielexport genom

inta den radikala ståndpunkten att borde tillåtas eller att ingen export

tillverkningen borde starkt begränsas. De militära, beredskapsmässiga

skälen för en betydande inhemsk produktion torde statsminis-

enligt

tern härvid ha varit bestämmande i än de ekonomiska och

högre grad handelspolitiska skälen.

Statsministern hade uttalat sig för en utredning av till

möjligheterna

utvidgad kontroll av vapenexporten. 1956 års

krigsmaterielutredning

K

58 rigsmaterielexporten

bl.a. kontroll av försäljning m.m. utomlands av uppfinningar,

föreslog ritningar och annat tekniskt underlag på krigsmaterielbeskrivningar,

området. Förslagen ledde inte till någon lagstiftning. diskuterades i vid flera tillfällen

Krigsmaterielexporten riksdagen

under de åren. Riksdagen begärde sedermera (UU 1969:3,

följande rskr. 225) en förutsättningslös och allsidig parlamentarisk utredning

om för den svenska krigsmaterielexporten. Detta bör även

principerna

ses i av den av utgifterna för försvaret som

belysning uppbromsning

av 1968 års försvarsbeslut. I regeringens direktiv till 1969 års

följde

konstaterades bl.a. att tillkomsten av ett flertal nya stater

utredning

hade lett till svåra i fråga om vapenexporten. Vida-

avvägningsproblem

re konstaterades som utvecklades för den svenska att de vapensystem behov den snabba tekniska utvecklingen blivit

krigsmaktens genom

alltmer invecklade och kostsamma samt att det ökade beroendet av utrikeshandeln även den inhemska En

gällde krigsmaterielindustrin.

hård av svensk befarades kunna verka

strypning krigsmaterielexport

att möta Dessutom fram-

ogynnsamt på möjligheterna importbehovet.

hölls vikten av en tillfredsställande beredskap för att trygga en rimlig i ett leveranser från in-

materielförsörjning avspärrningsläge genom

hemsk industri. Det kunde därför finnas behov av att en viss överkapacitet vissa områden inom den svenska krigsmaterielin-

upprätthölls på

dustrin. I den mån det svenska försvaret i fredstid inte kunde garantera hela av dessa blev enligt direktiven export av

avsättningen produkter

kvantiteter ett alternativ. Det erinrades dock om

marginella naturligt

att den restriktivitet som följde av de 1956 deklarerade principerna hade skärpts under åren. sitt betänkande i oktober

Krigsmaterielexportutredningen avgav

Svensk Det låg till grund för

1970 (SOU 1970:63, krigsmaterielexport).

1971 :146 varigenom riksda-

proposition angående krigsmaterielexport,

- för första - bereddes tillfälle att yttra över riktlinjer-

gen gången sig

na. behandlades av riksdagen hösten 1971 (UU

Regeringsförslaget

rskr. Därvid de i propositionen förordade 1971:21, 343). godkändes

riktlinjerna.

och behovet av en ny översyn kom att diskuteras bl.a.

Riktlinjerna

mot av i slutet av 1970-talet om att svenska vapen

bakgrund uppgifter

fanns i länder till vilka utförseltillstånd inte hade lämnats. I ett av riksbetänkande 1978/ 79:25, rskr. 226) begärde utri-

dagen godtaget (UU

kesutskottet en ny utredning. En uppgift var att pröva om licenstillverkutomlands av svensk materiel skulle omfattas av kontroll. Samma

ning

synpunkter kom till uttryck i direktiven, som även tog upp bl.a. gränsmellan civil och militär materiel. Det konstaterades också

dragningen

att de då aktuella för det svenska försvaret hade

anskaffningsplanerna

medfört och skulle komma att medföra en minskad beställningsvolym till försvarsindustrin. Vid sidan av strävanden att efter hand lägga om till civil kunde enligt direktiven exporten

tillverkningen produktion

Krigsmaterielexporten

bidra till att hos de berörda företagen bibehålla

sysselsättningen.

Den 1979 tillsatta krigsmaterielexportkommittén sitt betänavgav kande i juni 1981 (SOU 1981 :39, Svensk Det för-

krigsmaterielexport).

anledde proposition l981/82:l96 med till om förbud mot

förslag lag

utförsel av krigsmateriel, m.m. rskr. Riksdagen (UU 1981/82:26, 345)

antog förslaget. Därigenom reglerades för första gången export av krigsmateriel i en lag. Samtidigt att - förutom utvidgades regleringen

av - omfatta export krigsmateriel upplåtelse eller Överlåtelse av rätt att utomlands tillverka krigsmateriel (licenser) samt militärt inriktad utbildning i Sverige av utländsk Vidare kraven

medborgare. skärptes på s.k. slutanvändarintyg.

Såväl under den tid som översynen av l97l års som

riktlinjer pågick

efter det att riksdagen våren 1982 hade en i ämnet

antagit lag har vapen-

exporten föranlett debatt. Utöver kritik mot av riktlin-

tillämpningen

jerna har rests krav på en Vidare har bl.a. begränsning av exporten.

vidareexport från mottagarländer, och militärutbildkontrollfrågor

ning i Sverige diskuterats. Våren misstankar om 1984 polisanmäldes smuggling av robot 70 till länder vid Persiska viken.

Förundersökning-

en tillfördes nytt material ett år senare viss utförsel av och har, liksom krut och sprängämnen, lett till åtal som hösten 1989 inte

slutligt prövats

vid domstol. Mot bakgrund av ett ökat internationellt samarbete och svenska försvarsindustriföretags inriktning pä utländska marknader fick 1985 en utredare i uppdrag att kartlägga industrins utlandsverksamhet. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt samhällets

möjligheter att styra utvecklingen enligt de av riksdagen fastlagda riktlinjerna. Genomgång-

en skulle också ge en bild av vilka som skulle kunna

åtgärder komplet-

tera gällande regler. l betänkandet Försvarsindustrins utlandsverksamhet (SOU 1987:8) förordades våren 1987 bl.a. en utvidgad och

reglering

kontroll. Vid samma tidpunkt och sedan kommit i

oegentligheter dagen

tillkallades en medborgarkommission med att klarhet

uppgift skapa

kring de händelser som sedan 1970 hade gett till om

upphov uppgifter olaglig svensk vapenexport. Medborgarkommissionens

rapport (SOU 1988:15) redovisades i maj 1988, vid vilken även

tidpunkt riksdagens konstitutionsutskott i sitt granskningsbetänkande, såsom föregående år, behandlade krigsmaterielexporten.

l proposition 1987/88:l54 om förbud mot utförsel

föreslogs en ny lag

av krigsmateriel, m.m. av våren

Lagen antogs riksdagen 1988 (UU

1987/88:30, rskr. 331) och gäller från den l 1988. Bestämmelserna

juli

innebär att kontrollen över an-

exporten skärptes genom regelmässig vändning av slutanvändarintyg och en striktare syn på vidareförsälj-

ning. Regler har också införts om av

marknadsföring krigsmateriel

samt om rätten att avtal med utom riket om av

ingå någon utveckling krigsmateriel och ändringar av tidigare licensavtal. Vidare ingångna

har kontrollen av försäljnings- och

förmedlingsverksamhet utvidgats.

60 K SOU I989: 102

rigsmaterielexporten

att lämna om ägande i utländska krigsmaterielföre- Skyldighet uppgift

om utförd materiel och beviljade licenser har tag samt att lämna uppgift tillkommit. Dessutom har återkallelse av utförseltillstånd och reviso-

rernas roll i kontrollarbetet reglerats. ligger tills vidare fast (prop. l987/88:l54, s. 24, UU

Riktlinjerna

1987/88:30, s. 16 och s. 23f) men omfattas av utredningens uppdrag.

till grund för att medge vapenexport

Övervägandena

I s. 15f, redovisas allmänna överväganden om

proposition 1971:146,

av från Det sägs bl.a. att sådan export

export krigsmateriel Sverige.

inte är önskvärd från utrikespolitisk synpunkt, men att de

principiellt

allmänna skälen mot export gör sig gällande med olika

utrikespolitiska

i skilda fall beroende förhållandena i mottagarlandet m.m.

styrka på

Även till neutralitet talar i viss utsträckning mot

hänsynen Sveriges

av Det konstateras emellertid att neutralitetspoli-

export krigsmateriel.

kan anföras till stöd för sådan export i den mån den tiska skäl också bidrar till att vidmakthålla försvarsberedskapen. I propositionen slås fast att utgör ett vägande skäl

sammanfattningsvis beredskapshänsyn

för att tillåta en viss export av krigsmateriel. Det konstateras i samma att ekonomiska och arbets-

proposition

stärker argumenten för en viss ex-

marknadspolitiska överväganden

men att de inte bör anses i sig avgörande. Under utskottsbehandport, 1971:21, s. förklarades, med anledning av ett motionsyr-

lingen (UU 91)

att det förhållandet att svensk vapenexport i vissa fall skulle kande, kunna bidra till att stärka små länders oberoende och självständighet stormakterna inte stred mot. tankegångarna i propositionen. gentemot Vid slutet av 1950-talet användes ungefär hälften av försvarsanslaget materiel. Denna andel minskade till slutet av 1970-talet till för att skaffa tillsammans med öka.t på grund av

en tredjedel. Detta, importbehov

växande utrikeshandel och större arbetsfördelning på det industriella

området, medförde svårigheter att behålla försvarsindustrins kapacitet. Vidare framhölls i 1981/82 års kostnaderna för forskning,

proposition

och av krigsmateriel. Eftersom den kostnads-

utveckling tillverkning

som kunde ske genom serier begränsades av såväl för-

täckning långa

svarets ekonomi som dess behov fanns flera skäl för viss export. I 1981/822196, s. 6, betonades vikten av en hög bered-

proposition

inom försvarsindustrin; den var ett avgörande skäl för att

skapsnivå

tillåta en Industrin och dess kapacitet borde i huvud-

begränsad export.

sak vara till den svenska försvarsmaktens behov, men även en

anpassad

anpassad industri gav utrymme för viss export. Därigenom uppnåddes serier och Det framhölls emellertid att till-

längre kostnadssänkningar.

av i enbart för den utländska markna-

verkning krigsmateriel Sverige

den inte var med vare vår utrikes- och neutralitetspolitik

förenlig sig eller vår försvarspolitik.

Krigsmaterielexporten

Skälen för en viss export av krigsmateriel har även dryftats senare och utan samband med reglerna och riktlinjerna för denna export. I anslutning till 1987 års försvarsbeslut framhölls t.ex., som tidigare nämnts, nödvändigheten av en viss export för att bevara väsentliga delar av försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensför-

måga.

2.5¶Försvarsindustriellutlandssamverkan

Försvarsindustrins internationella verksamhet - för vilken

utredning-

en använder den samlade utlandssamverkan - har

beteckningen

många olika former. Export är en form av utlandssamverkan,

Iicensgiv-

ning en annan. I det senare fallet delar industrin med av sitt kunnan-

sig

de. För att tillförsäkra industrin och försvaret information om teknikutveckling och teknologi som annars inte skulle vara inom

tillgänglig landet importeras komponenter, delsystem och komplett utrustning.

Vidare samarbetar svensk industri med industrier och i

myndigheter

utlandet. Det kan gälla t.ex. gemensam och av

utveckling produktion

materiel eller utbyte av teknik och teknologi. De kostnaderna

stigande

för utveckling och produktion har medverkat till ett ökat samarbete med andra länder, genom längre serier minskas särskilt

styckkostnaden för utveckling.

I prop. 1986/87:95 (s. 133) om totalförsvarets fortsatta

utveckling

uttalades bl.a. följande:

Industrin har under lång tid kunnat utveckla och tillverka en övervägande del av den försvarsmateriel vi behövt. Försvarsindustrin har dock liksom övrig industri allt starkare behov av ett samarbete med utländsk industri. Inköp utifrån av tekniskt kunnande, komponenter och delsystem väntas i framtiden öka i omfattning. Detsamma gäller, samuti viss utsträckning, veckling mellan svensk och utländsk industri. Som alternativ till import bidrar samarbete med utländsk industri till att inom landet bevara och befästa systemkompetenser som annars i längden inte skulle kunna upprätthållas.

Det konstateras vidare i propositionen att och

utveckling tillverkning

av försvarsmateriel, oavsett om det sker inom landet eller i samverkan med andra länder, tillför Sverige ett brett tekniskt att för-

kunnande,

svarsindustrin därmed bidrar inom områden -- inte minst

viktiga på

- till det svenska

högteknologiområdet näringslivets utveckling samt

att en inhemsk försvarsindustriell verksamhet även i övrigt ger landet samhällsekonomiska fördelar. I anslutning till dessa synpunkter framhöll även försvarsutskottet i sitt av riksdagen godtagna betänkande (FöU 1986/87:11, s. 127, rskr. 310) att samarbete med utländsk industri är ett alternativ till import. Hög teknisk och industriell kompetens är en för effektivt

förutsättning

samarbete. Vidare behandlades dels av att villkoren för

betydelsen

Krigsmaterielexporten

samarbete inte begränsade möjligheterna att fullfölja vår neutralitetsdels det angelägna i att utlandssamarbetet fördelas på flera

politik,

länder. Vid samverkan i om försvarsteknik och försvarsmateriel med-

fråga verkar myndigheter och företag. Samarbetet på företagsniregeringar,

vån kartlades ingående i betänkandet Försvarsindustrins utlandsverksamhet 1987:8). Den svenska försvarsindustrin hade i början av (SOU - ventures - 1986 ingått 59 överenskommelser om samarbete s.k.joint med tillverkare i utlandet. Denna form av samverkan ökade mycket starkt 1984- 1986, då träffades drygt 70 procent av överenskommelserna. hade stor betydelse för denna utveckling. Samarbetet

JAS-projektet

var i koncentrerat till företag i Västeuropa och Nordamerika.

hög grad

USA var det ledande landet, men den svenska försvarsindustrin träffade nästan företag i Storbritannien och Förbundslika många avtal med

republiken Tyskland.

I avsnitt 3.4 beskrivs utlandssamarbete, dess innehåll och

företagens

under de senaste åren. Uppgifterna ger vid handen att

utvecklingen

samarbetet har ökat även 1986- 1989. för export av krigsmateriel är främst avsedda att vägle-

Riktlinjerna

da vid en från fall till fall. Utlandssamverkan har

tillståndsprövning

emellertid med tiden allt mindre haft karaktären av rena exportaffärer. av åtaganden har ökat. Det förekommer såväl upplå-

Inslaget fleråriga

- för vilka

telser och överlåtelser av tillverkningsrättigheter (licenser)

tillstånd krävs sedan 1983 - som andra former av utlandssamverkan. Det är i som kräver att en export förenas med licens-

regel köparlandet tillverkning i någon utsträckning. Vidare förekommer kompensations-

- även av annat än - i ökad om-

affärer (s.k. motköp) krigsmateriel vid Utvecklingen mot utvidgat samarbete med

fattning vapenexport. utländska kommer uppenbart också att fortsätta. Detta skapar

företag

och till samarbetsländerna samt en långsiktighet i

bindningar hänsyn

dessa som med de nuvarande riktlinjerna har medfört olika

bindningar

En av dem är export till tredje land av en i samarbete

svårigheter. framtagen vara.

1988:15, s. 255) pekade på behovet

Medborgarkommissionen (SOU

av en av samarbete med från det svenska för-

reglering utgångspunkt

svarets behov och en Vidare framhölls att

utrikespolitisk bedömning.

måste lösas med beaktande av alla inblan-

vidareexportfrågor rimligen

dade nationella lagstiftning beträffande export av krigsmateriparters el, att ett hävdande av svensk lagstiftning torde göra samarbete

ensidigt

i det närmaste samt att Sverige aldrig skulle kunna acceptera

omöjligt

att en stat som vi krigsmateriel från eller samutvecklar krigs-

importerar

materiel tillsammans med ställer sådana krav att vårt utnyttjande av materielen, i fred som krig, äventyras.

sou 1939;1o2 K rigsmaterielexporten 63

Närmare om begrepp m.m.

Uttrycken samarbete och samarbetsavtal används ibland även för sä-

kerhetsskyddsöverenskommelser och s.k. paraplyavtal samt om den

verksamhet som bedrivs i vissa kommissioner. I dessa fall är

samtliga

det fråga om överenskommelser mellan och

regeringar myndigheter

som faller utanför utredningens

uppdrag. Säkerhetsskyddsöverenskommelser är en reglering till skydd för ett

eller flera länders försvarshemligheter. har slutit sådana avtal

Sverige

med ett femtontal länder. I finns ett huvudavtal

regel på regeringsnivå samt avtal med tillämpningsbestämmelser Därutpå myndighetsnivå.

över prövas i det särskilda fallet vilken information som kan lämnas ut av ett företag eller en

myndighet. Överenskommelser mellan regeringar eller om myndigheter utbyte

av militärteknisk information m.m. är

(paraplyavtal) sekretessbelagda.

De ger en allmän möjlighet att utröna behovet av och

förutsättningarna

för mer kontinuerligt utbyte av information om

forskning, utveckling

och produktion inom olika teknikområden. Finns det intresse för närmare samverkan på ett område sluts s.k. I för-

avgränsat projektavtal.

längningen av sådana avtal kan komma att medverka.

industriföretag

Sverige har på regerings- eller träffat särskilda över-

myndighetsnivå

enskommelser med bl.a. Österrike, Schweiz, USA och Australi-

Norge,

en om utbyte av information, strävan efter ut-

gemensam forskning,

veckling och anskaffning m.m., varvid även kan

handelsfrågor ingå,

samt bildat bilaterala kommissioner som initierar t.ex.

projektavtal.

Svenska kan inleda samarbete - med utländskt

industriföretag före-

tag, utländsk eller annat land - om

myndighet utveckling, tillverkning

och marknadsföring m.m. av samt avtala om och

krigsmateriel inköp

leveranser i utlandet. I några fall har sådana som inne-

samarbetsavtal,

fattat betydande av Denna export, godkänts regeringen. typ av samarbete omfattas av I till sådana avtal

utredningens uppdrag. anslutning

har i några fall ländernas en över-

regeringar ingått mellanstatlig

enskommelse till stöd för samarbete. Där kan avhandlas t.ex. förutsättningarna för utförsel inom ramen för avtal och rätt

företagets köparens

att förfoga över materielen. Planer på samverkan mellan svensk försvarsindustri och en utländsk part förutsätter i regel förr eller senare att svensk medver-

myndighet

kar. I ett inledande skede är företaget ofta beroende av ett

medgivande

att dela med sig av uppgifter som är med till

sekretesskyddade hänsyn

det svenska försvaret. Ett samarbetsavtal innefattar oftast tillstånds-

pliktig verksamhet såsom utvecklingsuppdrag, eller licensupplåtelse

export av varor. Det är därför en naturlig tanke att sådana samarbetsavtal skall prövas. vad som kontaktar också

Enligt upplysts företagen

KMI för underhandsbesked innan samarbetsavtal Vid sidan av

ingås.

detta finns ett oreglerat område där överförs. Det kan t.ex.

kunskap

64 K SOU 1989: 102

rigsmaterielexporten

konsultverksamhet samt av systemlösningar. Sådan

gälla försäljning kunskapsöverfäring är en särskild del av utredningens uppdrag och be-

handlas närmare i ett senare sammanhang (avsnitt 7.2). Detsamma gäller direktiven principerna och formerna för

uppdraget enligt att belysa regeringsöverenskommelser till stöd för försvarsindustriellt samarbete

(avsnitt 9.2).

Industriell samverkan i samband med upphandling har blivit allt vani takt med att köpare av krigsmateriel ställer krav på kompensa-

ligare

tionsaffärer. har genom ett beslut den 22 september 1983

Regeringen

materielverk en samordnande uppgift i dessa sammangett försvarets vid svenska Det bör anmärkas att kompensationsaffärer i

hang inköp.

kan till export eller import som annars inte skulle ha

sig ge upphov

kommit till stånd.

Samarbete - nuvarande m.m.

reglering

Redan i 1971 års (prop. 1971:146, s. 20) noterades att samarbe-

riktlinjer

te med företag i andra länder skulle kunna bli nödvändigt. Departementschefen anförde:

I ett sådant samarbete måste samarbetspartnern komma med på ett mycket tidigt stadium. Vid samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör sådan utförsel till det andra landet som föranleds av avtalet medges oavsett förhållanden som tidigare angivits som hinder för krigsmaterielexport. Dock gäller även i detta fall de tidigare angivna ovillkorliga exporthindren. Avtal av detta slag förutsätter en mycket restriktiv prövning vid val av utländsk samarbetspartner. Jag förutsätter att avtalen alltid skall underställas Kungl. Maj:t och att skall ha full insyn i den svenska samarbetspartnerns verk-

myndigheterna

samhet.

Vid förklarade sig utrikesutskottet utgå från att

riksdagsbehandlingen

vederbörande kommer att begagna sina möjligheter att

myndigheter förhindra att avtal om produktionssamarbete eller licensupplåtelser

för att Vid 1981/82 års översyn av

utnyttjades kringgå exportförbudet.

tillkom att bör inhämta utrikesnämndens råd i

riktlinjerna regeringen

fråga om samarbetsavtal. kan beskrivas på följande sätt. Det krävs i dag formellt

Rättsläget

inte för samarbetsavtal med mindre samarbe-

något regeringstillstånd tet omfattar utvecklingsuppdrag, licensupplåtelse eller utförsel av

emellertid, som nämnts, oftast

krigsmateriel. Industriföretagen begär

besked om KMI:s inställning till ett planerat samarbetsavtal. Såväl 1984 års försvarskommitté (SOU 1987:9, s. 108f) som utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet (SOU att skall pröva samarbetsavtal. Pröv-

1987:8, s. 97ff) föreslog regeringen

skulle bl.a. med svensk utrikes- och

ningen gälla projektets förenlighet

- dvs. det andra landet som

försvarspolitik samt säkerhetsskyddet

—- och villkoren för export. I prop. 1987/88:l54 (s.

samarbetspartner

SOU l989: 102 K

rigsmaterielexporten 65

43f) föreslogs emellertid inte någon reglering av försvarsindustriellt samarbete. För närvarande gäller, ett uttalande i

enligt propositionen,

att - i avvaktan -

på en ny reglering vid regeringens av prövning

samarbetsavtal särskild uppmärksamhet skall eventuell vidareägnas export av svensk materiel eller materiel som har satts samman eller tillverkats på grundval av svenska licenser. Sådan skall

vidareexport

endast få förekomma till länder som i kraven för

övrigt uppfyller krigsmaterielexport från Sverige. Undantag från denna kan endast

regel komma i fråga i fall då samarbetet är av

utomordentlig säkerhetspoli-

tisk vikt för Sverige. Utrikesnämnden bör alltid höras i sådana ärenden.

Utrikesutskottet (UU 1987/88:30, med av s. 22) framhöll anledning motionsyrkanden bl.a. att syftet med samarbetsavtal inte får

självfallet

vara att kringgå intentionerna i

Sveriges politik på krigsmaterielområ-

det. Dessutom angavs en för

utgångspunkt regeringens godkännande

av samarbetsavtal i avvaktan på nya riktlinjer. utveck- En gemensam ling eller tillverkning av en ny eller delvis skall ny produkt ske på ett område som är av för vårt land.

säkerhetspolitisk betydelse Samtidigt

uttalades att det behövs klarare och mer än dem som

entydiga regler

finnsi 1971 års

riktlinjer.

Frågeställningar kring samarbetsavtal

Det finns i princip sätt att skaffa försvarsmateriel. Det är inhemsk

fyra utveckling och tillverkning, och tillverklicenstillverkning, utveckling

ning tillsammans med utländsk l

part samt direktimport. JAS-projektet

finns framträdande samarbete mellan svensk exempel på industri och flera utländska radar

företag (motor, vingar, m.m.). samarbetsprojekt

av påtagligt intresse för det svenska försvaret har vidare förekommit på robotområdet. Risken för svenskt utlandsberoende som ett av har angetts problemen i samband med internationellt samarbete. Till skillnad från direktim-

port ger emellertid samutveckling utrymme för att svensk industri tillgodogör sig kunskaper för att vidareutveckla och underhålla materielen. På så sätt anses intresset av en så bevarad

långt möjligt självständig-

het tillgodoses bättre samarbete än vid genom direktimport. Licenstillverkning ger inte heller samma utrymme som

samutvecklingsprojekt

för ökat kunnande. Den innefattar dessutom ofta inte de allra senaste tekniska rönen och anses vara en förhållandevis dyr förvärvsform. Vid samarbete länder emellan finns vidare att vart och ett av

möjligheten

länderna förser t.ex. en gemensamt robot framtagen med egna enheter för skydd mot störning etc. Den från

avgörande omständigheten bero-

endesynpunkt vid utlandssamarbete är för av Sveriges del, vid sidan ensidiga bindningar, kontinuerlig tillförsel av den materiel som partnern tillhandahåller. Så långt om den svenska sidan Den av problemet. motsvarande frå-

5-SOU 1989:102

SOU 1989: 102

66 K rigsmaterielexporten

också av den med vilken samarbetet sker. Även

gan ställs naturligtvis

och dess industri är beroende av en garanterad tillförsel av det landet det som är del i samarbetet. Därför uppkommer den situation

Sveriges

fram till en omfattande debatt i samband med AB Bofors som ledde Indienorder. vilka garantier som från den svenska rege-

Fråga uppkom

kunde ställas för tillstånd till utförsel inte bara vid ett enstaka

ringen

utan även För att bl.a. detta ingick länderna, i

tillfälle, framgent. reglera

till och samarbetsavtal med den in-

anslutning företagets försäljnings-

diska en överenskommelse (Memorandum of Un-

staten, mellanstatlig

Den del av överenskommelsen som innefattar de

derstanding, MoU).

s.k. har kommenterats av såväl medborgarkom-

leveransgarantierna

missionen s. som konstitutionsutskottet (KU 1987/ (SOU 1988:15, l92f)

88:40, s. 29ff och s. 38ff). Den som kanske är den som hittills har orsakat de

tredje punkten,

största har också med våra exportregler att göra. Hos

svårigheterna,

KMI väcks allt oftare: Under vilka förutsättningar kan

följande fråga

med sin restriktiva urvalet av de länder som kan komma

Sverige, syn på

i av svensk medge utförsel av kom-

fråga som mottagare krigsmateriel,

eller till samarbetslandet? Även i detta fall förutsät-

ponenter delsystem

en och förutsebarhet i den svenska

ter mottagarlandet långsiktighet

att samarbete inte inleds med länder som inte synen. Det säger sig självt komma i som av svenska Förhållandena i

kan fråga köpare vapen.

kan emellertid ändra Den situationen framstår

mottagarlandet sig.

ändå som och har förutsätts i riktlinjerna. Två av huvudprin-

hanterlig

för svensk är att endast stater eller av en stat godciperna vapenexport känd kan vara samt att skall finnas för att det

importör köpare garantier kommer till användning i mottagarlandet. För

som exporteras slutlig

att detta avkrävs s.k. slutanvändarintyg. I propositillgodose köparen

tion 1987/882154 -- bruket av sådana intyg byggdes ut -

varigenom

av svenska endast skall ske till länder anges (s. 24ff) att export vapen

vars har att se till att vapnen inte exporteras vidare.

regeringar åtagit sig

Det har noterats att även om länder har ungefär samma re-

många

striktioner som för så kan tillämpningen vara Sverige vapenexport,

olika. Om har från sina utgångspunkter befogade Samarbetspartnern

- få att - inom ramen för de där rådande exportreglerna

anspråk på

till treaje land måste tas i beaktande möjlighe-

exportera slutprodukten

lands förhållanden är sådana att utförsel direkt ten av att detta tredje

dit från Sverige inte skulle medges.

I en sådan situation kan huvudprinciperna för de nyss redovisade

svensk inte Det bör i detta sammanhang erinras om vapenexport följas. i att en liknande situation vid export av krut och sprängäm-

föreligger

De är insatsvaror vid av ammunition m.m., och har

nen. tillverkning

ett särskilt förfarande. får att varan skall anföranlett Köparen intyga vändas i och inte exporteras vidare

i egen produktion mottagarlandet

utan först efter eller montering etc.

separat, bearbetning

SOU 1989: 102 K

rigsmaterielexporten 67

Under senare år har, som redan nämnts, hävdats en strängare syn än tidigare när det gäller samarbete. En utgångspunkt är att det skall föreligga ett uttalat svenskt intresse för samarbetet. Om-

säkerhetspolitiskt

ständigheter som beaktas vid den svenska är hur stor

bedömningen

betydelse den inhemska medverkan har för Den kan i

slutprodukten.

tillverkningsfallen skifta, från en enstaka komponent, via till

delsystem

stora system med en svensk identitet. avgjord Importalternativ och kostnadsaspekter behöver också vägas in vid en sådan

prövning.

Leveransgarantier för krigsmaterielexport

I 1971 års riktlinjer 1971:146, s. konstateras (prop. 19f) att det, för att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka på exportmarknaden inom i övrigt angivna ramar, är att har

angeläget köparna goda garanti-

er för att de får reservdelar till materiel. Därför skall sådana

inköpt

reservdelar få exporteras oavsett de förhållanden

som utgör villkorliga

hinder för export. I det diskuterades också förutsätt-

sammanhanget

ningarna för att avbryta eller kontrakterade leveranser.

påbörjade Ett

utfärdat exporttillstånd vid hinder bör dras in, förutom ovillkorliga för export, endast om mottagarstaten kommer konflikt med ani väpnad nan stat eller får inre väpnade oroligheter. konflikt - I fall av väpnad dvs. krig gavs dock utrymme för att inte dra in tillståndet om det är

förenligt med de neutralitetsrättsliga del-

reglerna och mottagarstaten tar i konflikten endast behov av så

symboliskt. Mottagarlandets långt

möjligt tryggade leveranser har, som framgått också föranlett

tidigare,

särskilda uttalanden i för leveranser inom ramen för sam-

riktlinjerna

arbetsavtal. I detta bör också erinras om att i vid

sammanhang praxis

tillståndsgivning ammunition har behandlats samma sätt som re-

på

servdelar. Redan något år efter det att 1971 års fast

riktlinjer lagts uppkom en

livlig debatt om villkoren för svenskt i den s.k.

deltagande Eurofighter-

affären. Den innefattade på samarbete mellan svenska försvars-

planer

industriföretag och företag i Danmark, Nederländerna och Bel-

Norge,

gien vid tillverkning av en av Efter över-

jaktversion Viggen. ingående

väganden bl.a. om vad neutralitetsrätten förklarade den svenske

bjöd

försvarsministern i december 1974 i brev till sina i de andra

kolleger

länderna att det enda hinder som skulle kunna var

ovillkorliga uppstå

ett beslut i FNzs ett fall som bedömdes säkerhetsråd, som osannolikt. Vidare utfästes exporttillstånd från samt garanterades den svenska regeringens sida att de svenska företagen skulle sina

uppfylla åtaganden.

Dessutom gavs vissa som skulle tillverkas

prisgarantier på de delar i

Sverige. Något samarbete med de fyra NATO-länderna kom emellertid inte till stånd. Vid slutet av 1970-talet och 1980 diskuterades åter samarbetsavtal i samband med stora En

några tillämnade, exportaffärer. gällde ubåtar

68 Krigsmaterielexporten

till Indien. Inte heller den blev det fanns ett utkast till Överav, men enskommelse mellan I detta hänvisades till de ovillkorli-

regeringarna.

ga hindren. har slutit tre mellanstatliga överenskommelser i anslut-

Regeringen

till samarbetsavtal. Två av dem ingicks 1985 med Australien (robo-

ning

det 1986 med Indien (fälthaubitsar). Till grund tar resp. ubåtar), tredje för de förra överenskommelserna ligger samarbetsavtal om utveckling, och vilka har av regeringen, mellan

anskaffning produktion, godkänts

AB Bofors Kockums AB och Australien. resp. dåvarande AB Bofors slöt i konkurrens med utländska företag ett kontrakt med

det indiska försvarsministeriet om leverans av cirka 400 pjäser (haubits fordon, ammunition och annan materiel. Det FH 77 B) med tillhörande avtalades också om för av ett stort antal

licensoptioner tillverkning

haubitsar. Vidare bl.a. ett samarbetsavtal mellan AB Bofors och

ingicks Indiens president.

Samarbetsavtalet avser leveranser, överföring av kunskap och produktion samt av information och erfarenheter på en rad områ-

utbyte

den. Det bl.a. fortsatt och förbättring av haubitssyste-

gäller utveckling

met samt erfarenheter beträffande såväl användning, underhåll och som och AB Bofors

tillförlitlighet produktion produktionsmetoder.

skall rapportera till KMI om samarbetet.

årligen

har samarbetsavtalet. I den mellanstatliga över-

Regeringen godkänt

enskommelsen bekräftas att de hindren för export av krigs-

villkorliga

materiel och av som anges i propositionerna 1971

överföring teknologi

och 1981/82 inte är samarbetsavtal. Vidare tillämpliga på ett sådant hindren -

försäkras att, enligt propositionerna, endast de ovillkorliga

i ett internationellt avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd samt

förpliktelser

internationell såsom den definieras i Haagkonventionerna, dvs.

lag

stat under -

folkrättsliga regler om export från en neutral krig gäller

för ett samarbetsavtal. bekräftas att varken något

godkänt Samtidigt

internationellt avtal eller internationell rätt medför, eller kommer att

medföra, restriktioner för Sverige som är av betydelse för samarbetsavtalet. Om emellertid ett beslut av FN :s säkerhetsråd som är tillämpligt i skulle fattas, kommer att vara bundet av

fråga om programmet Sverige

det. Vidare olika slags utfästelser. Den svens-

gör de båda regeringarna

ka har vissa för att säkra leveranserna. Sve-

regeringen gjort åtaganden har utfäst att ge erforderliga exporttillstånd under förutsättning rige sig

inte Indien har i

att det återstående ovillkorliga exporthindret föreligger.

försäkrat att från AB Bofors förvärvad materiel inte skall föras vidare

till tredje land utan den svenska regeringens godkännande.

kan det alltså konstateras att svenska regeringar

Sammanfattningsvis ‘V

i samband med stora leveranser m.m. vid ett flertal tillfällen har lämnat eller varit beredda att lämna för att, med vissa undantag,

garantier

utförseltillstånd tillfälle har regeringen i anslutning skall ges. Vid något med en annan 3 till förhandlingar om en samarbetsöverenskommelse

SOU 1989: 102 K 69

rigsmaterielexporten

stat varit beredd att ge vissa försäkringar till stöd för de svenska bola-

gens leveransåtaganden.

Det har gjorts gällande att den bilaterala överenskommelsen med Indien inte står i överensstämmelse med riktlinjerna för svensk vapenexport och att samarbetsavtalets innehåll inte motsvarar beskrivningen i 1971 års riktlinjer. Överenskommelsen skulle främst ha tillkommit i syfte att trygga leverans av materielen i fråga. Konstitutionsutskottet (KU 1987/88:40, s. 38f) anförde:

en förskjutning i synen på samarbetsavtal i samband med stora exportaffärer har ägt rum under årens lopp. Det har sålunda i förhållande till l97l års riktlinjer lagts mindre vikt vid kravet på tekniskt produktionssamarbete mellan företag i Sverige och i andra länder, medan en större vikt har lagts vid önskemålet om säkra leveranser av krigsmateriel även om berört land skulle komma i en konfliktsituation. De överväganden som olika regeringar har j gjort alltsedan början av l970-talet har präglats av att stor hänsyn från svensk i sida måste tas till ett köparlands önskemål om säkra leveranser. i

Statsministern har vid utfrâgningen inför utskottet uttalat att om man inte från svensk sida är beredd att så långt möjligt tillmötesgå sådana önskemål har man mot bakgrund av den internationella konkurrensen på vapenexportområdet ingen möjlighet att få till stånd en exportaffär av den storleksordning det nu är fråga om.

Den med Indien ingångna bilaterala överenskommelsen innebär som tidigare nämnts att endast ett av de s.k. ovillkorliga hindren som uppställts i riktlinjerna för svensk vapenexport, nämligen ett beslut av FN:s säkerhetsråd, skulle förhindra affärens fullföljande. Enligt konstitutionsutskottets bedömning skulle det ha varit av värde om behovet av den typ av avtal det nu är

- dvs. leveranssäkerhetsavtal - stadium hade blivit fråga om på ett tidigare föremål för en mer inträngande prövning av regering och riksdag.

En annan fråga som gäller godkännandet av samarbetsavtalet och överenskommelsen med Indien är huruvida det krav som uppställts i riktlinjerna för svensk vapenexport i fråga om insyn m.m. från svensk sida i samarbetspartnerns verksamhet är uppfyllt. Utskottet finner att så är fallet genom att Indien har försäkrat att krigsmaterielen i fråga inte skall föras vidare till tredje land utan den svenska regeringens medgivande.

Utskottets granskning har visat att det föreligger ett starkt behov av en ingående översyn av de svenska vapenexportreglerna bl.a. när det gäller samarbetsavtal i samband med omfattande exportaffärer. Enligt utskottet bör förutsättningarna i framtiden för att över huvud taget få sluta sådana samarbetsavtal och frågan om leveransgarantier ses över.

2.6 m.m.

Neutralitetsrättsliga regler

Folkrättsliga restriktioner för export av krigsmateriel

Neutralitet är ett begrepp som för sin formella tillämpning förutsätter

Den svenska - som vi utfor-

krigstillstånd. neutralitetspolitiken själva

l l i

mar - till att i fredstid så som

syftar skapa goda förutsättningar möjligt

för att Sverige skall kunna upprätthålla neutralitet vid krig i vår del av världen. Genom alliansfrihet i fred görs vår strävan att vara neutrala i

krig trovärdig. Betänkandet avgivet av 1979 års krigsmaterielexportkommitté inne-

håller ett avsnitt om de folkrättsliga regler som ålägger neutrala stater restriktioner för deras export av krigsmateriel (SOU 1981:39, s. 43ff). Som där sägs följer av 1907 års Haagkonventioner vissa neutralitetsrättsliga restriktioner. De innebär att neutral stat inte får överlåta krigsmateriel till krigförande. Däremot behöver den neutrala staten inte

vare sig förbjuda sina medborgare eller företag att exportera krigsmate-

riel till krigförande eller kontrollera handel eller export av sådan materiel.

Skyldigheten att iaktta konventionernas förbud inträder först vid

krigsutbrott och måste tillämpas likformigt mot alla krigförande. I

princip förutsätter den att staten i fråga har avgett neutralitetsförklaring. Sådan förklaring torde numera dock knappast utgöra ett formkrav. En officiell underrättelse om att staten i fråga avser vara neutral

torde vara tillfyllest. Av neutralitetsreglerna följer att Sverige i fredstid

inte kan göra utfästelser gentemot annan stat om deras infriande skulle innebära brott mot reglerna.

Gränsdragningen i Haagkonventionerna mellan statlig och enskild

exportör syns förvisso egendomlig i våra dagar. Det kan med skäl anses tvivelaktigt om vid ett krig mellan exempelvis stormaktsblocken export av AB Bofors till det ena blocket måste accepteras av det andra medan det däremot skulle kunna göras gällande att export från en industri, som är helägd eller styrd av svenska staten såsom FFV, skulle innebära neutralitetsbrott av Sverige. Hur krigförande stormakt kan se på neutralitet och neutralitetsregler i praktiken visade sig under det senaste

världskriget. Professor Wilhelm Carlgren, som på regeringens uppdrag utarbetat en historisk undersökning om Sveriges utrikespolitik under

andra världskriget, ger i sin bok Svensk utrikespolitik 1939- 1945 föl-

jande sammanfattning under avsnittet Neutralitet och praktisk politik:

Som synes hade stormakternas politik gentemot Sverige under krigsåren vitt

skilda utgångspunkter. Ändå kan en påtagligt likartad prägel noteras. För

dem alla hade Sverige endast sekundärt strategiskt intresse; ingen ansåg Sve-

riges besättande eller krigsdeltagande på den egna sidan som oundgängligt

för segern. De nöjde sig alla, låt vara mer eller mindre klandrande, med

Sveriges föresats att inte bli indraget i kriget och icke överväga anslutning till

Vad de främst alla bevakade - fastän från helt motsatta någon motpart. linjer -— var Sveriges handel med och andra tillmötesgåenden gentemot

Tyskland. Och i denna bevakning handlade de efter samma mönster. De

krävde att Sverige respekterade inte så mycket neutralitetsregler som maktpositioner. Var de i krigslyckans skugga krävde de respekt för neutralitetsför-

pliktelser, var de i segerläge krävde de respekt för sin maktställning, men alla

erkände de facto - de kunde - att

självfallet inte göra det uttryckligen

SOU 1989: 102 K rigsmaterielexporten 71

Sverige i val mellan hänsyn till den ena eller den andra måste väja undan för

den för ögonblicket starkare. Neutralitetsreglerna bedömde och behandlade

de efter konjunkturpolitisk måttstock. Svenska avsteg från reglerna mättes

efter den nytta eller den olägenhet, som dessa avsteg innebar för vederböran-

de stormakts egna intressen. Svenska föreställningar rörande deras egna neu-

tralitetskränkningar gentemot Sverige besvarade de med förnekanden eller

tillbakavisanden, erkännanden eller beklaganden, allt efter vad som passade

in i deras aktuella politik.

l stormakternas -

handlingsmönster vägde alltså det förtjänar att ånyo

- för aktuell maktbalans och aktuella maktintressen

understrykas respekt

vida över respekt för neutralitet och neutralitetsregler. Ett litet land, som ville

med bevarad frihet och självständighet överleva ett världskrig, måste i före-

kommande fall tillämpa motsvarande värderingar.

Utöver vad som följer av Haagkonventionernas neutralitetsregler finns vissa andra folkrättsliga restriktioner för krigsmaterielexport. I princip

står det varje stat fritt att tillåta eller själv genomföra sådan export. På ett speciellt område, beträffande kärnvapen, föreligger en internationell överenskommelse till vilken Sverige har anslutit sig, nämligen 1968

års icke-spridningsavtal. Dess huvudsyfte är att förebygga av spridning

kärnvapen och att främja internationellt samarbete för kärnenergins

fredliga utnyttjande.

Det har förekommit att FN:s generalförsamling och säkerhetsråd uppmanat medlemsstaterna att avstå från eller hindra vapenexport.

Enligt organisationens stadga är medlemsstaterna skyldiga att efter-

komma beslut av säkerhetsrådet. Det enda beslut av säkerhetsrådet som gäller i dag avser, som tidigare nämnts, förbud att exportera vapen till

Sydafrika. De ovillkorliga hinder som ställs upp i gällande riktlinjer för krigs-

materielexport går utöver vad som åligger en neutral stat enligt neutralitetsreglerna. Regeringen följer ett beslut av FN:s säkerhetsråd om exportförbud eller andra restriktioner liksom åtaganden av denna natur i internationella överenskommelser till vilka har anslutit

Sverige sig

även om åtagandet inte har transformerats till svensk rätt.

Krigsmateriel och

handelspolitik

Sveriges handelspolitiska åtaganden är i första hand gjorda i GATT-

överenskommelsen, i frihandelsavtalet med EG och i EFTA-konventionen.

I GATT-överenskommelsen, vars är avskaffande av

huvudprinciper import- och exportrestriktioner, mest gynnad nationsbehandling och

icke-diskriminering, medges i artikel XXI undantag från gjorda åtaganden om dessa sker i säkerhetssyfte. I artikeln sägs:

Ingen bestämmelse i detta avtal skall tolkas såsom innebärande hinder för avtalsslutande part att vidtaga åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen där sådana åtgärder avser handel

72 Krigsmaterielexporten SOU 1989: 102

med vapen, ammunition eller krigsmateriel samt sådan handel med andra

varor som direkt eller indirekt äger rum i syfte att tillgodose militära behov.

Också i Sveriges frihandelsavtal med EG görs undantag för krigsmateriel. I artikel 21, som är något annorlunda utformad än motsvarande artikel i GATT, sägs:

Ingen bestämmelse i detta avtal skall hindra en avtalsslutande part att vidta-

ga åtgärder a) som parten anser nödvändiga för att förhindra yppande av

upplysningar i strid med sina väsentliga säkerhetsintressen, b) som hänför sig

till handel med vapen, ammunition eller krigsmateriel eller till sådan forsk-

ning, utveckling eller produktion som är oundgänglig för försvarsändamål,

under förutsättning att dessa åtgärder icke ändrar konkurrensvillkoren för

varor som icke är avsedda för specifikt militära ändamål samt c) som parten

anser väsentliga för sin säkerhet i krigstid eller vid allvarlig internationell spänning.

I Romfördraget, som reglerar förhållandena mellan EG:s medlemsländer, görs också undantag från principen om fri varucirkulation för

krigsmateriel. Artikel 223 i fördraget har samma formuleringar som

återfinns i frihandelsavtalets artikel 21, styckena a och b. EG:s ministerråd har i en särskild, hemlig lista angett de produkter som omfattas

av undantagsbestämmelserna.

I EFTA-konventionens artikel 18 behandlas de undantag i säkerhetssyfte som får göras EFTA-länderna emellan. Artikeln påminner starkt om formuleringarna i frihandelsavtalet.

Ingen bestämmelse i denna konvention skall hindra en medlemsstat att vid-

taga åtgärder, vilka den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga

säkerhetsintressen, där sådana åtgärder a) vidtagas för att förhindra yppan-

det av upplysningar, b) avse handel med vapen, ammunition eller krigsmate-

riel eller avse sådan forskning, utveckling eller tillverkning som är oundgäng-

lig för försvarsändamål, under förutsättning att åtgärderna icke inbegripa

tillämpning av importtullar eller kvantitativ begränsning av importen, utom

då sådan begränsning är tillåten enligt artikel 12 eller medgives genom beslut

av Rådet, c) - —— -— , d) vidtagas i krigstid eller vid andra kritiska lägen i de

internationella förbindelserna. Som framgår av de redovisade avtalen på det handelspolitiska området

undantas handeln med krigsmateriel från de generella förpliktelserna.

3¶Försvarsindustrin

3.1¶Den svenska försvarsindustrin

Med försvarsindustri kan i vid bemärkelse sådan industri som

åsyftas

tillgodoser totalförsvarets behov. Normalt avses dock den industri som för försvarsmaktens räkning utvecklar, och vidmakthåller

producerar

försvarsmateriel. Försvarsindustrin omfattar med denna

avgränsning

företag med verksamhet inom

produktområden som vapen och ammunition, system för spaning, målinmätning och ledning samt militära flygplan, fartyg och fordon. I försvarsmateriel innefattas, som nämnts i avsnitt 2.1, dels krigsmateriel, med enbart militär dels

användning, övrig försvarsmateriel, som också har civil användning.

Sverige har en för landets storlek förhållandevis väl utvecklad försvarsindustri. Den ingår också i vår industriella tradition, en del av FFV-koncernen har t.ex. anor från l500-talet. i

Vapenproduktionen

Bofors inleddes i slutet av 1800-talet, ubåtar började konstrueras vid Kockums varv i Malmö redan på 1910-talet och en svensk militär

flyg-

industri skapades i Linköping och Trollhättan på l930-talet.

Vid början av 1930-talet var Sveriges andel av världshandeln med vapen och ammunition över 10 procent. I huvudsak svarade det största privata företaget, AB Bofors, för exporten. Från

försvarspolitisk syn-

punkt sågs tillverkningen av militär materiel inom landet som en stor tillgång. Industrin kunde leverera modern materiel och en

utgjorde betydande resurs vid mobilisering. Det tyska ägarinflytandet i AB Bo-

fors och i några mindre företag dock vara ett och det

ansågs problem

avvecklades genom olika åtgärder från mitten av l930-talet.

svårigheterna att importera försvarsmateriel inför och under det andra världskriget ledde till en av försvarsindu-

kraftig uppbyggnad

strin. Under efterkrigstiden har den situationen i Euro-

militärpolitiska

pa motiverat ett fortsatt starkt svenskt försvar, vars

materielförsörjning

baseras på en kvalificerad inhemsk försvarsindustri.

Den svenska försvarsindustrin har i att ta fram stora och

dag förmåga

komplexa system för det svenska försvaret. Inom landet finns kompetens att utveckla och producera bl.a.

stridsflygplan, ubåtar, artilleri,

stridsfordon och olika typer av robotar samt att underhålla och succesi l l sivt modernisera försvarets materiel. kan levereras från oli-

Delsystem

74 Försvarsindustrin SOU l989: 102

ka svenska eller importeras, varvid det systemansvariga företa-

företag samordningen. Denna s.k. systemsammanhål-

get står för den tekniska lande är relativt unik för ett land av Sveriges storlek. Ett annat

förmåga

kännetecken för försvarsindustrin är den stora andelen utvecklingsarbete. Denna är med få undantag betydligt större inom försvarsindustrin än inom andra industrisektorer. av försvarsmateriel hade enligt uppgifter från de stör-

Tillverkningen

re försvarsindustriföretagen i landet (se tabell 3.1) 1988 ett fakturerat värde av cirka 16 400 kr. Drygt hälften av försvarsmaterielen ex-

milj.

resten av försvarsmakten. Krigsmateriel ut-

porterades, upphandlades gjorde tre fjärdedelar av såväl tillverkningen som exporten. Exporten

varierar dock mellan olika produktområden. Vapen-, fordons- och

elektronikindustrin är mer exportberoende än flyg- och fartygsindu-

strin. De senares har dessutom uppvisat stor variation över tiexport den. Leveranser till det svenska försvaret och olika exportmarknader ska- 1988 en direkt med försvarsmateriel inom industrin

pade sysselsättning om cirka 26 000 personår, i allt väsentligt inom de företag som framgår

av tabell 3.1. Genom underleverantörssamband kom härtill en indirekt i olika branscher, uppskattningsvis något mer än 10 000

sysselsättning

varav huvuddelen i verkstadsindustrin. Av de 26 000 person-

personår,

åren inemot 7 000 forskning och utveckling (FoU), cirka 15 000

avsåg

direkt samt återstoden administration, försäljning etc.

produktion

Den sammanlagda sysselsättningen med försvarsmateriel var grovt sett densamma 1977 och 1988, men under de mellanliggande åren.

lägre

Under hade sålunda företagen inom området vapen och

tioårsperioden

ammunition en successiv och därefter en relativt snabb åter-

nedgång sammanhängande med en exportökning. Inom elektronikomtagning,

rådet ökade successivt. Inom flygindustrin ägde där-

personalstyrkan

emot en minskning rum under perioden. I fråga om bandfor-

påtaglig

don och ubåtar bibehölls sysselsättningen medan den i fråga om ytfar-

tyg minskade något.

Också personalsammansättningen har förändrats över en längre med en av FoU-personalen, medan produktionspertidsperiod ökning

sonalen totalt sett minskat. Dessutom har andelen produktionspersonal som arbetar med svenska beställningar minskat, medan den andel som arbetar med exportbeställningar ökat. med försvarsmateriel kan jämföras med antalet hel-

sysselsättningen

årsanställda 1986 inom verkstadsindustrin, cirka 375 000, och tillverktotalt, cirka 765 000. Inom såväl verkstadsindustrin som

ningsindustrin

har minskat över en längre tids-

tillverkningsindustrin sysselsättningen

De högteknologiska grenarna har dock förmått hävda sin sys-

period.

Inom den civila högteknologiska industrin har den sålunda

selsättning.

ökat Flera av försvarsindustrins företag minskar för närvarande antalet

SOU 1989: I02 Férsvarsindustrin 75

anställda i syfte att anpassa verksamheten till förväntade i

förändringar

bl.a. den svenska upphandlingen. är över landet,

Företagen spridda

men med koncentration till Mellansverige. De finns

i några fall i syssel-

sättningssvaga regioner och dominerar där näringslivet på orten.

Företagen och deras produkter

De större svenska och deras

försvarsindustriföretagen huvudsakliga

produkter inom försvarsmaterielområdet av tabell 3.1. Dessa

framgår

företag svarar för praktiskt taget allt det och

forsknings- utvecklingsar-

bete och den helt övervägande delen av den produktion som försvarsmakten beställer hos svensk industri.

Samtliga nämnda företag ingår i större koncerner. Till Nobel-koncernen hör sålunda AB Bofors med Industri

dotterbolagen Lindesbergs

AB, Bofors Aerotronics AB och SATech Electronics AB d. SATT

(f.

Communications AB). Till koncernen hör också Bofors

systerbolag

Nobel Kemi AB. Bofors har 1989 förvärvat Elektronikindustri-

Philips

er AB (numera Bofors Electronics FFV-koncernen består av af-

AB). färsverket FFV och FFV AB. Det förra driver sin verksamhet inom olika områden, varav de två största är FFV Ordnance och FFV Aerotech. I FFV AB finns olika dotterbolag.

I Saab-Scania-gruppen återfinns, vid sidan om den i

moderbolaget

ingående flygdivisionen, Saab-Scania Combitech AB med bl.a. dotterbolagen Saab Instruments AB, Saab Missiles AB och Saab

Training Systems AB.

Inom Ericsson-koncernen har verksamheten med försvarsmateriel nyligen delats upp mellan Ericsson Radar Electronics AB, som har hand om huvuddelen, och Ericsson Radio AB. Inom AB

Systems

Hägglund & Söner, som är ett dotterbolag till ASEA AB, har försvarsmaterielverksamheten förts till det bildade Vehicle

nyligen Hägglunds

AB. Volvo Flygmotor AB är ett till AB Volvo. De båda

dotterbolag

varven, slutligen, ägs av det statliga företaget Celsius Industrier AB. Beslut har nyligen fattats om att föra samman deras verksamhet.

I sammanhanget kan även nämnas att försvarets materielverk

(FMV) har haft en formell roll i samband av Det

med viss export krigsmateriel. har bl.a. varit fallet vid av

försäljning Draken-plan.

Koncernerna har en betydande, med

något undantag övervägande,

civil produktion. Den försvarsindustriella verksamheten har i ökande grad förts till särskilda dotterbolag och divisioner. Skälen

synes ha varit interna lednings- och men också ett behov

redovisningsförhållanden,

av ökad specialisering som följd av och interna-

marknadsanpassning

tionell konkurrens. För det enskilda eller divisionen har

dotterbolaget

därigenom beroendet av försvarsmaterielen formellt ökat. Sambanden ; inom koncernen i fråga och teknisk är dock i

om personal kompetens många fall oförändrade.

76 Försvarsindustrin SOU l939:l02

Tabell 3.1 Företag och produkter

TiIIh()rande A SEA A B:

Vehicle AB Bandvagnar och stridsfordon Hägglunds (Ornsköldsvik) Til/hörande Celsius Industrier AB: Karlskronavarvet AB Ytattackfartyg, minjaktfartyg och sektio- (Karlskrona) ner till ubåtar Kockums Marine AB Ubåtar (Malmö) Til/hörande Telefonaktiebolaget L M Ericsson: Ericsson Radar Electronics AB Radarsystem samt strids- och eldlednings- (Mölndal) system Ericsson Radio Systems AB Radio- och telesystem (Kista) Til/hörande affärsverket FFV: FFV Aerotech Flygplansunderhåll och flygelektronik (Arboga) FFV Ordnance Finkaliber- och pansarvärnsvapen, am- (Eskilstuna) munition, minor samt torpeder

?il/hörande Nobel Industrier Sverige A B: AB Bofors Artilleripjäser, stridsfordon, luftvärns- (Karlskoga) och pansarvärnsrobotar samt ammunition Bofors Aerotronics AB Sikten, elektronik och flygradioutrustning (Lidingö) Bofors Electronics AB Strids- och eldledningssystem samt annan (Järfälla) elektronik Lindesbergs Industri AB Ammunition (Lindesberg) Nobel Kemi AB Krut och sprängämnen (Karlskoga) SATech Electronics AB Motmedelsutrustning och annan elek- (Stockholm) tronik Tillhörande Saab-Scania AB: Saab Instruments AB Helikoptersikten, ubåtsstyrsystem och an- (Jönköping) nan elektronik Saab Missiles AB Sjömáls-, attack- och jaktrobotar (Linköping) Saab Training Systems AB Simulatorer och annan övningsutrustning (Jönköping) Saab-ScaniaAB, Saab Flygdivisionen Stridsflygplan (Linköping) Tillhörande AB Volvo: Volvo Flygmotor AB Militära flygplansmotorer (Trollhättan)

Försvarsindustrin 77

Inom de flesta militära produktområden finns det numera endast en tillverkare i landet. Några företag arbetar dock inom samma eller närliggande tekniska områden och har därmed till del överlappande kompetens och produktionskapacitet. Ett sådant område är vapen och ammunition (Bofors och FFV Ordnance), ett annat robotar (Saab Missiles och Bofors). På fartygsområdet samarbetar Kockums Marine och

Karlskronavarvet, båda har produktionsresurser inom ubåtsområdet.

Volvo Flygmotor och FFV Aerotech har kompetens för underhåll av flygmotorer. Vidare tillverkas militärt krut inom såväl Nobel Kemi som FFV-koncernen. Inom elektronikområdet är dubbleringen mest ut-

präglad, men en specialisering har inletts. Elektronikföretagen har

dock hittills samarbetat på ett begränsat antal områden.

K onkurrensfaktorer

Möjligheterna att konkurrera på den internationella marknaden begränsas, vid sidan av exportregleringen, ofta av särskilda villkor som köparländer kan ställa och statligt stöd som konkurrerande utländsk försvarsindustri kan åtnjuta. Sådana omständigheter kan i många fall vara mer avgörande än konventionella konkurrensmedel som pris och

produktprestanda. Faktorer som leveranskapacitet, leveranstider och

leveranssäkerhet, liksom service och utbildning, har fått ökad betydelse.

Försvarsindustriföretagens investeringar i ny teknik är avgörande

för konkurrensförmågan. Inom flertalet teknikområden investeras i kunnande. Inslaget av elektronik ökar i produkterna, vilket innebär att

företagen bygger upp kompetens inom detta område. Utvecklingen

mot allt högre produktprestanda medför också att man måste

utnyttja

mer krävande material och arbeta med snävare toleranser. Produktionsprocessen blir alltmer automatiserad och flexibel. Datorstödet ökar och därmed möjligheterna att med ekonomi i va-

god producera

rierande seriestorlekar samt med anpassning efter olika kunders önskemål.

Tillgången på riskkapital är betydelsefull, eftersom försvarsindustrin har höga investeringar främst i kunskap och produktionsutrust-

ning. FoU-verksamheten, särskilt inom vapen-, ammunitions- och

elektronikområdena, egenfmansieras i relativt stor utsträckning. Dessa

industrins egna insatser är en följd av begränsningar i det svenska försvarets satsningar och förväntningar framtida lön-

på produktionens

samhet. Det av FMV genom uppdrag finansierade FoU-arbetet är dock dominerande, sammantaget för försvarsindustrin, och avgörande för

kompetensen och konkurrensförmågan på sikt. Också möjligheterna att möta motköpskrav samt att erbjuda export-

krediter är i dag viktiga konkurrensfaktorer. På den internationella l l ställer allt fler krav som kommarknaden köparländer på arrangemang l

78 Försvarsindustrin SOU 1989: 102

penserar dem för hela eller en del av kostnaden för en affär. Krav eller erbjudanden som motsvarar eller överstiger affärens värde, ofta innefattande tekniköverföring, förekommer allmänt.

Vanligtvis erbjuder svenska leverantörer en blandning av s.k. direkt

och indirekt kompensation. Köparlandet får då delta i tillverkningen av det upphandlade materielsystemet samtidigt som leverantören åtar

sig att utveckla de civila affärsförbindelserna mellan företag i de båda länderna. I flera fall har svensk försvarsindustri engagerat utländska underleverantörer för att kunna tillmötesgå kompensationskrav.

Den principiella svenska inställningen är att kompensationsaffärer

bör motverkas inom ramen för det internationella handelssamarbetet. Från svensk sida måste man dock anpassa sig till förekomsten av sådana affärer. I samband med upphandling utomlands av större materiel-

system kan landet genom kompensationsaffärer få nya avsättningsmöj-

och i vissa sammanhang tillföras kunskap. För dessa affärer

ligheter

kommer såväl försvarsindustrin som övrig industri i fråga.

3.2¶Teknisk utveckling och internationalisering

Den snabba utvecklingen av modern högteknologi kännetecknas av höga kostnader och minskande skillnader mellan civil och militär tek-

nologi. Detta gäller såväl för grundläggande teknologiutveckling som för olika tillämpningar.

Exempelvis det materialtekniska området utvecklas likartat för civila och militära tillämpningar. På motsvarande sätt är informationstek-

nologin grund för övervaknings- och ledningssystem inom såväl luft-

försvar som civil luftfart och civila rymdprojekt. Ytterligare ett exem-

pel är flygteknologins betydelse för både stridsflygplan och civila rymdfarkoster. Modern högteknologisk kompetens har mot denna

bakgrund alltmer kommit att betraktas som strategisk och tillmätas

säkerhetspolitisk betydelse. Idag torde endast USA vara självförsörjande vad gäller högteknolo-

och därmed också nationer - även Sveri-

gi försvarsteknologi. Övriga

- är för sin hänvisade till olika former av

ge teknologiförsörjning

internationellt samarbete. Satsningen på forskningsprogram inom EG är ett uttryck för denna utveckling, liksom de gemensamma utvecklingsprogrammen mellan olika europeiska länder inom viktiga militära materielområden.

En förutsättning för teknologisamarbete är att varje part tillför kom-

petens som bedöms viktig för samarbetet som helhet. Den nu pågående utvecklingen leder till att mindre nationer som Sverige koncentrerar sina insatser till utvalda områden där man har förutsättningar att bygga upp en kompetens. Därigenom kan man få möjlighet att delta i samar-

betsprojekt som också ger tillgång till annan viktig av bety-

teknologi

Försvarsindustrin 79

delse för såväl den egna industrin i allmänhet som för försvarsindustrin. Detta är särskilt uttalat för elektronik- och samt till

flygindustrin

stor del också för vapen-, fordons- och

fartygsindustrin.

Tillgång till grundteknologier räcker emellertid inte för att utveckla och tillverka kvalificerad försvarsmateriel inom landet. Förmågan att leda stora och - den

komplicerade projekt systemsammanhållande

- om samt

kompetensen bygger på kunskap grundteknologierna på

erfarenhet av sådana projekt, militära eller civila. Lika viktig är kompetensen att driva en kvalificerad produktion med hög precision. Dessa

kompetenser måste för att kunna förnyas fortlöpande nyttiggöras ge-

nom nya projekt. Saknas sådana för det svenska

periodvis uppdrag

försvaret måste de ersättas med andra militära eller civila projekt.

Främst av kostnadsskäl kan delsystem köpas utomlands. För att kunna upprätthålla såväl den sammanhållande systemkompetensen som industrins tekniska kompetens måste dock, utöver grundkonceptet, några viktiga delsystem vara svenska. På motsvarande sätt kan utländska vapensystem innehålla delsystem från svenska leverantörer. För svensk försvarsindustri blir det därigenom möjligt att nå större

volymer inom valda produktområden och samtidigt upprätthålla bred

system-

Ofta ställer - sätt som

kompetens. köparnationen på samma Sverige

- krav försvarsindustriellt samarbete. nationer ser detta

på Många

som ett sätt att höja den teknologiska nivån inom landet.

Den tekniska utvecklingen och fortsatta internationaliseringen inom

försvarsmaterielområdet har medfört att kunskapsöverföringen mellan länder kommit att öka och till del ersätta försäljningen av materiel. Den mest omfattande kunskapsöverföringen torde ske i samband med för-

säljning, licenstillverkning eller samutveckling av vapen och vapensy-

stem.

En annan form av kunskapsöverföring innebär utbyte av teknologisk kompetens inom ramen för vetenskaplig verksamhet. Detta är ett

viktigt sätt att tillgodose svenskt teknologibehov. Denna form, som inte

innehåller något moment av försäljning eller köp, kännetecknas av att gränsen mellan allmän teknologi och militär teknologi är oklar. Den

tredje viktiga formen av kunskapsöverföring innebär försäljning av konsulttjänster från företag och enskilda.

Behovet av teknologiförsörjning är således en viktig orsak till internationaliseringen inom den högteknologiska industrin. Andra motiv är

delad risktagning och ökad produktionsbas för komplicerade och kost-

nadskrävande projekt.

Högteknologisk verksamhet bedrivs ofta under speciella villkor genom att det krävs stort risktagande och lång tid innan lönsamhet nås. I de flesta länder stödjer staten sådan verksamhet, inte minst inom försvarsmaterielområdet. I flera OECD-stater utgör också försvars-FoU en stor andel av den offentligt finansierade FoU-verksamheten. Som motiv för offentliga insatser bl.a. i form av civil och militär s.k. teknik-

80 Försvarsindustrin

upphandling brukar anföras den förstärkning av teknikintensiv produktion som nås.

Strukturomvandlingen inom svensk industri har inneburit en successiv specialisering till olika delbranscher inom verkstadsindustrin och den kemiska industrin. Tyngdpunkten i industristrukturen har förskjutits mot FoU-intensiva branscher. Det svenska försvarets upphandling av tekniskt kvalificerad materiel har styrt försvarsindustrin mot kun-

skapsintensiv verksamhet, vilket också bidragit till omvandlingen av

den svenska industrin i dess helhet.

Svensk industri anses allmänt sett ha förutsättningar att utveckla sin

inom kvalificerade produktområden. Det teknologiska inkompetens

nehållet i svensk export har också ökat efter hand. De senaste åren har dock inte kunnat hålla jämna steg med tillväxten av världs-

exporten marknaden för tekniskt kvalificerade produkter. Att skillnaderna mellan och övrig kvalificerad teknologi minskar kan

försvarsteknologi

vara en faktor av viss betydelse för fortsatta svenska satsningar inom de

kvalificerade produktområdena.

Kontrollen av teknologiöverföring

USA bildade tillsammans med sina allierade 1949 ett informellt samarbetsorgan för kontroll av den teknologiöverföring som sker genom handeln med strategiska varor m.m., Coordinating Committee for Multilateral Export Controls (COCOM). Samarbetet omfattar i dag sjutton länder, NATO-länderna (exkl. Island) samt Japan och Australien. Inom COCOM finns en omfattande lista över nukleära, militära och civila (s.k. dual use) produkter och teknikområden som anses strategiska genom att de är eller kan vara av betydelse för ett lands militära förmåga. Denna lista revideras efter hand med hänsyn till den tekniska

utvecklingen.

Syftet med kontrollen är att förhindra teknikspridning, direkt eller via tredje land, till länder som med sin politik motverkar medlemsstaternas intressen. Företag i länder utanför organisationen som får del av strategisk teknik kan ställas inför krav på kontroll av att otillåten vidareexport inte sker. På svensk sida infördes 1986 en särskild exportkontroll (förordningen 1986:89 om förbud mot viss utförsel), som syftar till att förhindra att Sverige blir genomgångsland för handel i strid mot

andra länders exportkontroll.

USA är den utan jämförelse största exportören av teknologi. Exportpolitiken har dock under vissa perioder stramats åt. Restriktiviteten har främst elektronik- och materialteknikområdena. För införsel till i

gällt

Sverige från USA måste tillstånd inhämtas från vederbörliga amerikanska myndigheter. Dessa frågor handläggs i USA främst inom han-

dels- och försvarsdepartementen.

Under de senare åren har en debatt förts mellan USA och övriga

SOU 1989: 102 Färsvarsindustrin 81

COCOM-stater, vilka önskat en mindre restriktiv

tillämpning av reg-

lerna. Man har också hävdat att och

handelspolitiska säkerhetspolitis-

ka motiv vävts samman så att amerikanska som

företag gynnats, något

har förnekats från amerikansk sida. Också inom USA har en debatt förts om tekniköverföringsreglerna. De amerikanska har ofta

företagen

förespråkat en friare tillämpning. Under 1989 har vissa

liberaliseringar

på exportkontrollområdet skett i USA och inom COCOM.

Internationaliseringens former

Internationaliseringen har bl.a. tagit sig uttryck i olika former av sam-

verkan mellan företag och länder. Denna har såväl

gällt gemensamma

forskningssatsningar som samutveckling och samproduktion av mate-

riel.

Inom NATO har länge förts en diskussion om

Standardisering på

materielsidan. Anskaffning och underhåll för de enskilda medlemsländerna skulle som följd därav bli billigare. Dessutom skulle man få en högre samverkansförmåga mellan olika förband. Parallellt har också förts en diskussion om obalansen i handeln med försvarsmateriel mellan USA och de europeiska NATO-staterna. De senare har krävt att USA skall öka sina köp i Europa. Under de senaste åren har också den amerikanska upphandlingen i Europa ökat men obalansen är

något,

långt ifrån hävd.

Inom eller i anslutning till NATO finns för

några organ samordning

inom försvarsmaterielområdet. Nämnas kan CNAD of

(Conference

National Armament Directors) och IEPG

(Independent European

Programme Group). En viss samordning och integration har kommit till stånd. Exempel på gemensamma finns inom flera områden.

projekt

För de större flernationella projekten de

skapar vanligtvis deltagan-

de ländernas materielmyndigheter ett gemensamt På

ledningsorgan.

p industrisidan sker normalt en samordning t.ex. genom ett eller flera _ bolag för teknisk och ekonomisk Som

projektadministration. regel

_ delas utveckling och produktion mellan länderna i relation till det antal enheter varje land avser att anskaffa, med till industri-

givetvis hänsyn

ell förmåga. Erfarenheten visar att det ofta krävs ett för-

långvarigt

handlingsarbete för att komma överens om krav på

produkten, upp-

läggning av produktionen, tider och finansiering m.m.

I flera fall har internationell samverkan inom industrikonsortier bestått även sedan det Därmed har

ursprungliga projektet genomförts.

inom vissa områden industrins stärkts när det initiativ

ställning gäller

i till utveckling. Den politiska kontrollen har dock bibehållits över stora

i och dyrbara projekt som på fiygplansområdet.

Samverkan har som nämnts främst kommit till stånd inom

Europa.

Exemplen på samverkan mellan USA och Europa är färre. USA har i haft inriktningen att inta en över hela bredden av teknikom-

tätposition

6-SOU l989:lO2

82 Färsvarsindustrin SOU l989zl02

råden, medan man för europeisk del snarast velat bygga upp och kon-

solidera en högre grad av teknisk självständighet. Europeiska företag,

däribland svenska, har funnit att för att genomföra en försäljning till den amerikanska staten måste de nästan genomgående skaffa en ameri-

kansk som kan delta i vidareutveckling eller licenstillverkning.

partner Det finns där samordning inom Europa prövats och misslyck-

exempel

ats. att enas har ibland kunnat återföras på nationella

Svårigheterna

skäl, såsom omsorg om egen industri.

Under intryck av bl.a. den industriella och ekonomiska integrationen har inom IEPG tagits fram förslag som syftar till att

i Europa

den försvarsindustriella konkurrensen och att öka samarbetet i

skärpa

om forskning och teknologi. Medlemsländernas försvarsminis-

fråga

trar har gemensamt att skall vidtas före utgången av

angivit åtgärder

1989 som stimulerar konkurrensen över gränserna när det gäller upphandling av materiel och underhållstjänster. Detta skall bl.a. ske genom att nationella upphandlingsrutiner samordnas. Man har också hösten 1989 beslutat om ett gemensamt europeiskt forsknings- och teknologi-

program.

Också företagen formerar sig inför den kommande utvecklingen genom att allianser eller vidta andra strukturåtgärder. Särskilt

skapa

inom den elektronikindustrin är sådana förändringar under

europeiska genomförande. EG har i Romtraktaten inte tillagts kompetens i säkerhetspolitiska

och militära Bl.a. som en följd härav har West European Union

frågor.

(WEU) senare år kommit att tillmätas ökad vikt som ett säkerhetspo-

på

litiskt forum. Icke desto mindre har man inom EG:s olika organ noterat att samarbetet inom industri- och forskningsprogrammen också kan ha militär betydelse. Detta har bl.a. diskuterats i Europaparlamentet. Några studier har som sammanhanget mellan EG:s

genomförts belyser

och industripolitik samt försvarsindustrin i medlemslän-

forsknings-

derna.

de nämnda som delvis finansieras av

Satsningarna på programmen,

EG, delvis av medverkande företag m.fl., har som ett uttalat syfte att

upprätthålla eller öka graden av europeisk självständighet gentemot

USA och inom kvalificerade teknik- och produktområden. Flera

Japan

av de stora som medverkar i dessa program har såväl civil som

företag

militär verksamhet. I anses det angeläget att svenska företag

Sverige

och institutioner även fortsättningsvis kan medverka i europeiska eller internationella av civil karaktär. Från svensk synpunkt är

program

inom högteknologisektorerna i skilda länsatsningarna på kompetens

der På sikt en större valfrihet vid

viktiga. längre möjliggörs därigenom

såväl civil som militär teknologiimport.

SOU 1989 : 102 Färsvarsindustrin 83

3.3 och

Företagens import- exportandelar

Försvarsindustrins import och export samt försvarsmaktens direktimport speglar en sammanvägning av olika däribland oberoende,

hänsyn,

tillgång till teknologi och ekonomisk effektivitet.

Utredningen har ge-

nom en enkät till försvarsindustrins samlat in om bl.a.

företag uppgifter import- och exportförhållanden samt därutöver del av tagit underlag

från 1984 års försvarskommitté och från försvarets forsk-

rapporter

ningsanstalt som belyser dessa frågor. Uppgifter om försvarsmaktens

direktimport har erhållits från försvarets materielverk.

Den internationella handeln med och varor med stort tek-

kunskap

nologiskt innehåll, innefattande också handel som har direkt eller indirekt militär betydelse, har ökat genom åren. Till har

ökningen bidragit

att industriella resurser från flera länder allt oftare kommit att sammanföras i olika Det är också ett internationellt

försvarsmaterielprojekt.

mönster att export och övrig samverkan samt i växande

import grad

knyts samman i affärsöverenskommelser där de olika leden förutsätter varandra. Den svenska försvarsindustrins av

import kunskap, kompo-

nenter och delsystem blir därmed i ökande beroende av dess ut-

grad

landssamverkan. Försvaret och försvarsindustrin behöver och

kunskap

insatsvaror från utländska leverantörer. är inom

Sverige nettoimportör

aktuella tekniska områden.

Företagens importandelar

Tillverkningen av försvarsmateriel kan i huvudsak hänföras till verkstadsindustrin, i begränsad mån också till den kemiska industrin. Försvarsindustrin har kostnader för inköp av importerade och inhemska

insatsvaror, inräknat halvfabrikat, komponenter m.m. samt i kunskap

form av licenser m.m.

FoU-uppdrag,

Över en längre tidsperiod har andelen insatsvaror ökat inom såväl försvarsindustrin som verkstadsindustrin sker

generellt. Förändringen

långsamt, men trenden väntas bestå. Den innebär att svenska och särskilt utländska underleverantörer i växande Bak-

utnyttjas omfattning.

om denna utveckling ligger inte endast den ökande internationella

specialiseringen. Även högre krav prestanda har lett till

på för nya system att utvecklingskostnaderna både i och utomlands. De

stigit Sverige

samlade utvecklings- och har resulterat i kor-

produktionskostnaderna

tare serier. Till detta har för svensk del också att materielansla-

bidragit

get i f örsvarsbudgeten de senaste 15 - 20 åren utvecklats påtagligt långsammare än i omvärlden. Ökad upphandling av och le-

komponenter

goarbeten etc. från specialiserade underleverantörer har därmed blivit produktionsekonomiskt gynnsam. Det allt större inslaget av elektronik i försvarsmaterielen har också verkat i riktning mot en ökad andel insatsvaror. En förskjutning i fråga om har skett från

inköpen kompo-

nenter och ämnen till delsystem.

84 Färsvarsindustrin

har dock några drastiska förändringar av insatsvaru-

Sammantaget

eller inte skett under senare år. Försvarsindustrin har ett

importandelar

stabilt underleverantörsnät. Det stora av teknikintensiva varor

inslaget

förutsätter relationer mellan system- och underleverantö-

långsiktiga

rer. Mer äger främst rum när nya generationer

påtagliga förändringar

av tas fram. Det kan också förekomma att försvaret

materielsystem

anvisar underleverantörer för att kostnaderna, på grund av

nedbringa

sekretesshänsyn eller av tekniska skäl. - dvs. satt i relation

Försvarsindustrins importberoende importen

till saluvärdet - är detsamma som verkstadsindustrins, drygt

ungefär

Den andel av insatsvarorna som importeras är visserligen 20 procent. för försvarsindustrin. Försvarsindustrins import innehåller dess-

högre

utom mer av varor än dess inköp inom landet. Insatsvaror-

tekniktunga

nas andel av saluvärdet är emellertid för försvarsindustrin. Efter-

låg

som försvarsindustrin är och arbetskraftsintensiv svarar lö-

kunskaps-

ner för en stor del av dess kostnader. USA är särskilt inom robot- och elektronikområdena en

rymd-, flyg-,

leverantör till praktiskt taget alla västeuropeiska staters

betydelsefull

försvarsindustrier. Under 1970-talet och fram till mitten av 1980-talet har den svenska från USA av insatsvaror på försvarsmateriel-

importen

området ökat. Detta är en av tekniska och ekonomiska krav som vi

följd

har ställt. I flera fall har för endast amerikanska leverantö-

själva övrigt

rer funnits att av denna har dock bromsats upp

tillgå. Ökningen import

som en av den i avsnitt 3.2 berörda utvecklingen i Europa samt

följd

den svenska försvarsindustrins strävan att sprida inköpen och att efter hand öka dem i Europa. Det totala i det svenska försvarets upphandling av

importinnehållet

försvarsmateriel till cirka 30 procent, lika fördelat mellan för-

uppgår

svarsmaktens direkt hos utländska leverantörer och för-

upphandling

svarsindustrins från utländska underleverantörer. Av försvars-

import

industrins totala görs hälften utomlands. Största underle-

inköp drygt

verantörsland är USA med hälften av följt av de

knappt importen,

NATO-länderna. Från de nordiska länderna kommer en-

europeiska

dast en mindre del. Det bör här att av importerade och inom landet upphandla-

inskjutas

de insatsvaror i försvarsindustrins utgörs den största grup-

produktion smide, legotillverkade detaljer och mekaniska kompopen av gjutgods,

nenter. Därefter i elektroniska komponenter och

följer storleksordning

samt råvaror. Inköp av kunskap i form av FoU-uppdrag, ;

delsystem

licenser del. patent, etc. utgör en mindre Utlandsberoendet varierar mellan olika områden och är störst för 5 elektroniska och USA är tillsammans med de

komponenter delsystem.

NATO-länderna dominerande leverantör. Vad gäller inkö- 1

europeiska

› insatsvaror görs mellan en tredjedel och

pen av övriga (utom kunskap)

hälften hos olika utländska underleverantörer. Om man ser till inköp

SOU 1989: 102 Färsvarsindustrin 85

av kunskap framgår att hälften anskaffas från USA, medan resten i stort sett upphandlas inom landet.

Importen inom olika materielområden har olika geografisk tyngdpunkt. Sålunda har importen inom området vapen och ammunition en klart europeisk prägel med en relativt liten USA-andel. Flygplansområdet är starkt USA-beroende och har en relativt hög andel även från de europeiska NATO-länderna. Även för försvarselektronikområdet gäller höga importandelar från USA men också från de europeiska NATO-länderna. För fartygsområdet kommer en stor del av importen från Norden.

Vad slutligen gäller inköpen från svenska underleverantörer, som utgör knappt hälften av försvarsindustrins totala inköp, återfinns den största andelen inom fartygsområdet. Även för vapen och ammunition är andelen inköp i Sverige relativt hög. För försvarselektronik- och

flygplansområdena gäller markant lägre andelar inköp inom Sverige, lägst är de för flygplansområdet.

Det kan nämnas att företagen inom försvarsindustrin (enligt tabell 3.1) också utgör underleverantörer till varandra. Leveranserna mellan dem uppgick 1987 till 7 procent av den av företagen redovisade totala faktureringen av försvarsmateriel.

Som tidigare nämnts uppgår direktimportandelen av försvarsmak-

tens anskaffning av försvarsmateriel till cirka 15 procent. Den dominerande delen härav utgörs av krigsmateriel. Försvarsmaktens direktimport omfattar dels materiel som inte tillverkas i Sverige, t.ex. helikoptrar, dels materiel där det av ekonomiska eller tekniska skäl är förmånligt att upphandla utomlands. En del av direktimporten utgörs av delsystem som tillhandahålls svenska företag för att inmonteras i produkter som dessa levererar till försvarsmakten.

1988 uppgick försvarsmaktens direktimport av krigsmateriel till

l 130 milj. kr. Största leverantörsland var USA, följt av Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland och Storbritannien. Tillsammans svarade dessa länder för knappt 85 procent av direktimporten från de totalt 18

leverantörsländerna. Såväl importens omfattning som fördelningen på

länder har de senaste åren varit relativt stabil. Från 1985 till 1986 ökade importen något, i huvudsak från de nämnda europeiska länderna.

Företagens exportandelar

Som framgår av avsnitt 2.2 exporterades 1988 cirka hälften av i Sverige tillverkad krigsmateriel. Från 1970 har en långsam ökning ägt rum upp till denna nivå. Ökningen de senaste tre åren har dock varit relativt snabb, främst beroende på haubitsordern med Indien.

Utredningen har erhållit underlag från försvarsindustrin som saml manställts i tabellerna 3.2 och 3.3. Dessa kompletterar den bild som ‘ getts i avsnitt 2.2. Av tabellerna framgår försvarsindustrins export som

86 Försvarsindustrin

andel av den fakturerade försäljningen av försvarsmateriel, dels sammantaget, dels för materielområdena vapen och ammunition, försvarselektronik samt flygplan, fartyg och fordon, dvs. vapenbärare och sådana transportmedel som utgör övrig försvarsmateriel.

Av tabell 3.2 framgår att krigsmaterielexportens andel har ökat successivt, från 25 till cirka 40 procent av den sammantagna faktureringen av försvarsmateriel. Exporten av övrig försvarsmateriel, angiven på samma sätt, har legat på knappt 15 procent. De nordiska staterna samt Schweiz, Österrike, Irland och Jugoslavien har tagit i stort sett oförändrade andelar. Försvarsmaktens minskande andelar av faktureringen

framgår också. 1988 var exportkundernas andelar av faktureringen

större än försvarsmaktens för såväl krigsmateriel som övrig försvarsmateriel.

Tabell 3.2 Procentuell fördelning på avnämare och materielkategørier av

försvarsindustrins sammanlagda fakturering av försvarsma-

teriel 1986- 1988. Uppgifterna omfattar företag enligt tabell

Försvars- Därav

materiel __

Krigsmateriel Ovr. försvars-

materiel

* Den andel av faktureringen som avser export till Norden samt till Schweiz, Osterrike, Irland och Jugoslavien.

Uppdelningen på materielområden i tabell 3.3 visar för 1988 att för vapen och ammunition utgjorde exporten av krigsmateriel i förhållande till faktureringen av försvarsmateriel inom detta område cirka tre

fjärdedelar, något mer för det största företaget AB Bofors. Exporten av

övrig försvarsmateriel var inom detta område försumbar.

Inom försvarselektronikområdet var exportandelen för krigsmateri-

Förs varsindustrin 87

el drygt en femtedel och för övrig försvarsmateriel knappt hälften, sammantaget en exportandel om två tredjedelar. För enskilda företag avvek dock talen väsentligt från dessa genomsnittsvärden, i något fall var

exportandelen tre fjärdedelar. För Vapenbärare m.m. gäller sammantaget väsentligt lägre exportan-

delar. De var 1988 cirka 15 procent för krigsmateriel och hälften därav för övrig försvarsmateriel.

Tabell 3.3 Export avseende olika materielomrâden och materielkategori-

er som procentandel av faktureringen av férsvarsmateriel

inom resp. materielomrâde 1986-1988. Uppgifterna omfat-

tar företag enligt tabell 3.1

Försvars- Därav

materiel

Krigsmateriel Övr.försvars-

materiel

exportandelen

liga materielområden, liksom den påtagliga skillnaden mellan dels vapen och ammunition samt försvarselektronik, dels Vapenbärare m.m. Särskilt i fråga om vapenbärare m.m. har exporten sett över en längre period varierat. Periodvis har t.ex. utförsel av flygplan förekommit i

större omfattning. Den uppgång av exportandelar som uppmätts inom

områdena vapen och ammunition samt försvarselektronik under de senaste åren har inneburit att man inom dessa områden i dag har exportandelar av samma storleksordning som generellt förekommer inom verkstadsindustrins större företag. Till stor del kan uppgången antas höra samman med dämpningen i det svenska försvarets upphandling.

En allmän bild av - Indienor-

försvarsmaterielexporten undantaget

dern - fördelad visar att underleveranser till ut-

pä kundkategorier

88 Försvarsindustrin SOU l989:l02

ländska tillverkare utgör en tredjedel, medan resterande tvâ tredjedelar är direkt export till försvarsmyndigheter. Underleveranserna är koncentrerade till försvarselektronikområdet. Genom den industriella specialiseringen och den ökade samverkan tenderar underleveranserna att öka.

3.4¶Företagsenkät om samarbetsavtal

Begreppet samarbete i kartläggningen

Samarbete och samarbetsavtal kan, som utredningen har framhållit i avsnitt 2.5, avse olika former av internationell samverkan. Enligt de gällande riktlinjerna är samarbetsavtal överenskommelser mellan före-

tag om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel. Svenska

försvarsindustriföretag har i några fall slutit samarbetsavtal med annan stat.

Utredningen har genomfört samma slag av kartläggning av samarbe-

tet mellan svenska och utländska försvarsindustriföretag som utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet redovisade i sitt betänkande (SOU 1987:8) Försvarsindustrins utlandsverksamhet.

Med samarbete menade den tidigare utredningen att två eller flera företag ställer resurser till förfogande för att tillsammans utveckla eller tillverka en ny eller delvis ny produkt som är krigsmateriel. Detta innebär att var och en av parterna bidrar med det kunnande som den andre inte själv helt förfogar över. Båda företagen har nytta av produkten och båda får också del av resultaten av utvecklingsarbetet. Utvecklingen av

— en - kan i den nya materielen delprodukt eller ett helt vapensystem en senare fas leda till gemensam tillverkning och ibland till gemensam

marknadsföring, som också kan ingå i samarbetet. Det långtgående

samarbete som det ofta är fråga om innebär som regel ett risktagande, vilket framgår av den även i svenskt språkbruk använda engelska termen för denna - venture.

typ av samarbete joint

Om samarbetet är förenat med licensupplåtelse eller export av komponenter från Sverige faller samarbetet under utförsellagen. Enligt de bestämmelser som gäller sedan den l juli 1988 fordras tillstånd även för vissa avtal om utveckling av krigsmateriel eller av metod för framställning av krigsmateriel åt någon i utlandet. De överenskommelser som svenska försvarsindustriföretag ingår med utländska tillverkare prövas

vidare från säkerhetsskyddssynpunkt av den svenska regeringen. Redovisningen av resultaten från den kartläggning som utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet genomförde

utgick från antalet samarbetsavtal som företagen hade ingått eller planerade. Varje avtal oavsett storlek vägde lika tungt i redovisningen. De

Försvarsindustrin 89

företag som hade lämnat uppgifter till utredningen gjorde emellertid

den allmänna bedömningen att samarbetets volym hade ökat ungefär lika mycket relativt sett som antalet avtal.

En redogörelse för kartläggningen av samarbetet för tiden fram till 1986 finns i betänkandet Försvarsindustrins utlandsverksamhet. Utredningen jämför i det följande endast i några fall med i den

uppgifterna

redogörelsen. Jämförelsen avser framför allt samarbetets totala omfattning och inte dess inriktning. Ett skäl till denna är att

begränsning

strukturen i samarbetet inte har förändrats i någon större efter den

grad tidigare undersökningsperioden.

Utredningen har i de tabeller som innehåller uppgifter för båda undersökningsperioderna reducerat antalet samarbetsavtal i den

tidigare redogörelsen med uppgifterna för 1986. Den förra kartläggningen

genomfördes våren 1986 och avsåg för detta år i huvudsak

preliminära

uppgifter. Av de då redovisade 59 avtalen återstår efter minskning med de under 1986 preliminärt redovisade 17 överenskommelserna 42 avtal för åren t.o.m. 1985. Antalet samarbetsavtal under 1986 i stället i

ingår

redovisningen av överenskommelserna som tillkom 1986-1989. Undersökningen för dessa år genomfördes våren 1989 och avser för detta

år till en del preliminära uppgifter.

Utredningen vill understryka att kartläggningen omfattar både sam-

arbete som har reglerats i avtal och samarbete som tills vidare

är grundat på t.ex. en avsiktsförklaring, ett s.k. Letter of Intent. För enkelhetens skull används emellertid samarbetsavtal alla de

benämningen på

former av överenskommelser som förekommer mellan

företagen.

Antalet samarbetsavtal

Den tidigare utredningens kartläggning visade att den svenska för-

svarsindustrin 1950- 1985 hade träffat 42 avtal om samarbete med utländska tillverkare av krigsmateriel. Avtalen avsåg samarbete som företagen fortfarande bedrev våren 1986. Som av följande sam-

framgår

manställning har 56 samarbetsavtal tillkommit 1986- 1989. Företagen som tillverkar vapen och ammunition svarar under båda för

perioderna

de allra flesta nya avtalen.

90 Försvarsindustrin SOU 1989: 102

Samarbetsavtalens länderfördelning

Samarbetet mellan svenska och utländska försvarsindustriföretag har sedan av 1980-talet ökat mycket starkt. Detta framgår av figur

början

3.1, som innehåller årsvisa uppgifter om antalet nya samarbetsavtal. Liksom bedömer företagen att ökningen av antalet samarbets-

tidigare

avtal har medfört en av motsvarande storlek i samarbetets

uppgång volym räknat i projektkostnader eller omsättning.

De flesta utländska företag som de svenska försvarsindustriföreta-

med finns i Västeuropa. Som framgår av figur 3.2 spelar gen samarbetar emellertid också amerikanska en stor roll i samarbetet. I både

företag

Västeuropa och Nordamerika finns ett stort antal försvarsindustriföre-

produktion som den svenska försvarsindustrin tag med en kvalificerad har stor nytta av att samarbeta med.

Tabell 3.4 innehåller uppgifter om antalet samarbetsavtal fördelade mellan olika länder. Tabellen visar för perioden 1950-1985 att de fles-

Tabell 3.4 De samarbetande utländska företagens nationalitet 1950-

1985 och 1986-1989

Förbundsrepubliken

Schweiz Canada l 3 4 Singapore l 2 3

Danmark l l 2 Finland l 3 4 Australien l 5 6

- l l Spanien 1

- l l Belgien Österrike - 3 3 5

Summa 44 65 109

Anm. Några av samarbetsavtalen omfattar samarbete mellan företag i tre eller flera länder och summan är för båda undersökningsperioderna större än de tidigare redovisade antalen, 42 resp. 56.

l

Färsvarsindustrin 91

Anta! samarbetsavtal

OJ

År 1979 1980 1981 & 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 Figur 3.1 Utvecklingen av antalet avtal om samarbete mellan svens-

nya

ka och utländska 1979-1989

fcirsvarsindustrif¢)'retag

Figur 3.2 Samarbetsavtalens fördelning mellan olika delar av världen

1986- 1989

92 Försvarsindustrin

ta samarbetande företagen fanns i USA, Storbritannien och Förbunds-

Länder som för 1986- 1989 har ryckt fram i redo-

republiken Tyskland. visningen är framför allt Förbundsrepubliken Tyskland, Australien,

Frankrike och Österrike.

Samarbetets syfte och bakgrund

De flesta samarbetsavtalen till form av gemensam utveck-

syftar någon

av den eller de som samarbetet avser. Tabell 3.5

ling produkt produkter

visar 1986- 1989 gäller gemensam utveck-

att 51 av de 56 nya avtalen

Även tillverkning ingår i många fall i samarbetet. För den redovi-

ling.

sade har samarbetet emellertid i allmänhet ännu inte kommit

perioden

så former förekommer eller är

långt. Marknadsföring i gemensamma

mindre än hälften av antalet samarbetsavtal.

planerad enligt något

Tabell 3.5 av de svenska företagens samarbete med ut-

Inriktningen

ländska försvarsindustriföretag för avtal tillkomna 1986 -

Antal samarbetsavtal som gäller Samtliga

samarbetsgrupp

Ut- Mark- Till- Ut- Annat avtal

veck- nads- verk- bild-

ling föring ning ning

19 24 -— 2 38 Vapen och 34 ammunition

3 7 - 2 9 Vapen- 8 bärare

9 5 9 - - 9 Försvarselektronik

27 40 - 4 56 Summa 51

Orsakerna till det Ökade samarbetet är flera. Som utredningen om svensk utlandsverksamhet krigsmaterielområdet framhöll i sitt be-

på

tänkande har samarbete blivit alltmer nödvändigt. Det beror b1.a. på de snabbt tekniska kraven som för med stora investeringar i §

stigande sig

Delade kostnader innebär för flera av företagen att

utvecklingsarbete.

de kan finansiera som annars i många fall inte hade

projektverksamhet kunnat genomföras.

En annan till det ökade samarbetet är att FMV under

förklaring

senare år har ändrat för inköpsarbetet. Tidigare hade FMV

principerna

vid även av många delsystem. Materiesystemansvaret anskaffningen

Försvarsindustrin 93

len utvecklades dess - i en del fall hos utländska industrier

på uppdrag

- och för med svenska delar hos svens-

importerades sammansättning

ka tillverkare. FMV lägger numera en betydligt större del av systemansvaret på de svenska företagen.

Syftet med de nya formerna för upphandlingen är att i ökad grad använda den inköpskompetens som finns inom försvarsindustrin och att därmed göra den totala anskaffningsprocessen mer rationell. FMV har inriktat sin verksamhet på bl.a. systemledning, projektledning och

kravformulering och har därigenom kunnat reducera sin egen organi-

sation. Industrins del i det risktagande som projekten innebär ökar därmed. Avsikten är att en minskad detaljstyrning från materielverkets

sida skall göra produktionen mer effektiv och produkterna billigare. Som framgår av tabell 3.6 med uppgifter från kartläggningen för

1986- 1989 uppger företagen att syftet för drygt hälften av samarbetsavtalen är att öka försäljningen till ett annat land eller andra länder.

Tabell 3.6 Samarbetets bakgrund för avtal tillkomna 1986 -1989

Bakgrund Antal samarbetsavtal som gäller Summa

Vapen och Vapen- Försvars-

ammunition bärare elektronik

l. Ökade möjlig- 22 2 5 29

heter tillför-

säljningi annat

land eller andra

länder 2. Krav på samar- 12 3 7 22

bete från köpar-

landet 3. Brist på kun- 19 l 2 22

nande eller

kapacitet hos

det egna före-

taget 4. K ostnadsförde- 12 4 2 18

Iar 5. Utländska leve- 5 2 2 9

ranser till det

svenska försva-

ret Samtliga 38 9 9 56 samarbetsavtal

94 Försvarsindustrin

Något mer än 20 av de 56 avtalen syftar till att det krav

tillgodose på

samarbete med ett företag i ett annat land som det landets eller

regering

försvarsmyndigheter ställer för att det svenska företaget skall få vara med och leverera materielen. Detta krav är särskilt uttalat inom

gruppen försvarselektronik.

Bakgrunden till samarbetet är också i drygt 20 av 56 fall bristen pâ kunnande eller kapacitet hos det svenska företaget. Det är framför allt företagen inom gruppen vapen och ammunition som lämnar detta svar. Företagen betonar att bedömningen i dessa fall är av ekonomisk karaktär. Det går alltid att bygga upp det kunnande och den kapacitet som fordras, men kostnaderna kan i många fall bli mycket stora. Kostnadsfördelar är som framhållits ett grundläggande syfte med allt samarbete. När företagen enligt tabellen i 18 fall särskilt har uppgett det som bakgrund är det framför allt fråga om konkreta möjligheter till serietillverkning som gör att produkten kan framställas i större skala och därmed till lägre styckkostnader än som annars hade varit När

möjligt.

företagen i nio fall vidare uppger att bakgrunden är utländska leveranser till det svenska försvaret har svenska myndigheter ställt kravet på en utländsk leverantör att denne skall samarbeta med en svensk tillverkare.

De svenska försvarsindustriföretagen har i hälften av fallen själva tagit initiativ till det samarbete som har startat 1986- 1989. Andelen är störst inom gruppen vapenbärare. Drygt en tredjedel av samarbetsavtalen är resultatet av det andra företagets åtgärder. I åtta fall har båda företagen tagit initiativet. Det har skett inom ramen för ett gemensamt studiearbete, t.ex. när en arbetsgrupp med företrädare för de båda företagen har gått igenom deras verksamheter och sökt efter möjligheter till samarbete.

Tabell 3.7 Företagens bedömning av möjligheterna att genomföra pro-

jektet utan samarbete för avtal tillkomna 1986- 1989

Bedömning Antal samarbetsavtal Summa

Vapen och Vapen- Försvars-

ammunition bärare

elektronik

Egna företaget hade 27 8 8 43 inte kunnat genomföra projektet utan samarbete Andra företaget hade 29 4 9 42 inte kunnat genomföra projektet utan samarbete Samtliga avtal

SOU 1989: 102 Försvarsindustrin 95

De svenska försvarsindustriföretagen uppger, som framgår av tabell 3.7, att det egna företaget för 43 av de 56 samarbetsavtalen inte utan samarbete hade kunnat genomföra projektet med den planerade produkten.

De svenska företagen bedömer att ungefär lika många bland de samarbetande utländska företagen inte heller hade kunnat genomföra projektet på egen hand. Andelen företag som inte själva hade klarat av projekten är särskilt stor inom gruppen försvarselektronik. Hindren kan vara av många olika slag. De kan vara av ekonomisk eller teknisk natur. De kan också ha med t.ex. marknadsföringen att göra eller bero

på mottagarlandets inställning till leveranser från utländska företag.

Tabell 3.8 Planerad försäljning av produkter som samarbetet avser med

fördelning på länder för avtal tillkomna 1986 - 1989

Norge Danmark Nederländerna Österrike Storbritannien

«kc-.1:-U-c~

Finland Italien Nya Zeeland Spanien Schweiz

l\)k\)!aJb-)LaJ

Indien Pakistan Belgien Frankrike Portugal _..._.._._.._.

Grekland Indonesien Malaysia Singapore

Samtliga aval

96 Försvarsindustrin SOU 1989: I02

Planerade mottagarländer för produkterna

De samarbetande företagen har när de planerar ett gemensamt utvecklingsarbete och någon form av samordnad tillverkning i allmänhet en

uppfattning om vilka mottagarländerna är. Materielen är för något

mindre än hälften av de 56 samarbetsavtalen avsedd för det svenska försvarets behov. Detta framgår av tabell 3.8, som också visar att USA,

Förbundsrepubliken Tyskland, Canada, Australien, Norge och Dan-

mark är viktiga mottagarländer.

Tabell 3.9 är ett annat sätt att redovisa inriktningen av försäljningen

- två

länder. Samarbetsavtalen ovanför den streckade linjen drygt

på

av hela antalet - avser att ett behov av

tredjedelar tillgodose specifikt

ett system eller en enbart i Sverige, i det andra landet eller i

produkt

båda länderna. Ett annat slag av summering visar att 27 samarbetsprojekt kommer att resultera i försäljning till Sverige, medan 46 avtal är avsedda för system eller produkter som det andra landet eller andra

länder efterfrågar. vill understryka att redogörelsen är baserad på ovägda Utredningen

siffror om samarbetets inriktning och storlek. En redovisning efter pro-

Tabell 3.9 Planerad inriktning av försäljningen som samarbetet syftar till

för avtal tillkomna 1986 -— 1989

Försäljning Antal samarbetsavtal Totalt till

Vapen och Vapen- Försvars-

ammunition bärare elektronik

Sverige och flera andra länder 5. Andra landet 5 - 3 8 och flera andra länder 6. Båda länderna 2 - - 2 och flera andra länder 7. Annat land l - - l

Summa 38 9 9 56

Försvarsindustrin 97

jektkostnader eller omsättning skulle kunna ge en annan

fördelning

mellan system och produkter avsedda för och avtal avsedda för

Sverige

andra länder. Utredningen vill vidare framhålla att om

uppgifterna försäljningen avser den inriktning på mottagarländer som de samarbe-

tande företagen hittills har diskuterat. som de

Det är i några fall länder g svenska företagen för närvarande inte får tillstånd att exportera krigsmateriel till.

3.5¶Försvarsmaktens syn

I den till regeringen i 1989

september avgivna perspektivplanen del 2,

Försvarsmakt 90, ägnar överbefälhavaren ett åt försvarsindu-

kapitel

strifrågor. Överbefälhavarens syn på den svenska försvarsindustrins betydelse för försvarsmaktens materiella kvalitet och tas

beredskap

upp, liksom konsekvenserna för försvarsindustrin av olika alternativ för försvarsmaktens under de lO- 15 åren efter försvarsbe-

utveckling

slutet l99l. Utvecklingsvägarna är hänförbara till tre olika ekonomiska nivåer. På den högsta nivån, har

som utgör Överbefälhavarens förslag, en utvecklingsväg utformats, på den mellersta två och den

på lägsta,

som svarar mot dagens ekonomiska nivå, tre På

utvecklingsvägar.

grund av de ökande kostnader överbefälhavaren räknar med har ut-

vecklingsvägarna på de lägre nivåerna utformats för mer begränsade

uppgifter än de som försvarsmakten har i dag.

Utvecklingsvägarna har inriktats med hänsyn till de framtida kostnaderna för anskaffning och vidmakthållande av materiel, förbandsut-

bildning, ledning, beredskap etc. I bedömningarna av dessa har reserv-

er för kostnadsökningar innefattats. Kostnaderna för materielen i utvecklingsvägarna är beroende av teknisk kvalitet och volymer. En viss import har förutsatts och är för vissa system, såsom det

stridsvagnar,

förmodat billigare alternativet. I fall annan

några föreligger ingen möjlighet än import.

I utvecklingsvägarna särskilt den ekonomiska nivån blir

på lägsta

försvaret i ökande grad hänvisat till import som enda alternativ. Den

begränsade materielanskaffningen leder enligt Överbefälhavarens be-

dömning till att försvarsindustrins och redan ti-

kompetens kapacitet

digt går ned inom ett antal områden. Med oförändrad kan

anslagsnivå

mycket få nya projekt startas under l990-talet. Överbefälhavaren uttrycker därför stark oro för den svenska försvarsindustrins framtida

utveckling.

Försvarsindustrin måste strukturrationaliseras så att den anpassas till möjligheterna att avdela medel. Detta även vid en

gäller inriktning

enligt Överbefälhavarens förslag. På lägre ekonomiska nivåer måste sådana prioriteringar göras att den kvarvarande industrin får

långsikti-

ga möjligheter att verka. De prioriteringsgrunder som Överbefälhavaren för fram är för det första att försvarsmaktens skall kunna

system

7-SOU 1989:102

98 Försvarsindustrin

och vidmakthållas vid kris och att landets försörjning i

utnyttjas krig,

sådana skall säkras samt att inhemsk inom områden som

lägen förmåga

andra länder omger med särskild sekretess skall upprätthållas. För det andra skall överbefälhavarens mening sådan kompe-

enligt

tens vidmakthållas inom valda områden som gör Sverige till en intres-

Därmed får vi tillgång till teknologi

sant part i internationella projekt. som inte kan utvecklas inom landet. Vidare skall systemkompetens så att vi kan styra utvecklingen av kompletta sy-

upprätthållas själva

med till svenska behov. För det slutligen, skall vi stem hänsyn tredje,

upprätthålla övrig försvarsindustrikompetens.

Med i dessa är enligt överbefäl-

utgångspunkt prioriteringsgrunder

havarens tillräckliga underhällsresurser, en livskraftig, uppfattning

ammunitionsindustri med kapacitet för krigsproduktion

producerande

samt vissa delar av elektronikindustrin nödvändiga komponenter i alla framtida industristrukturer. Därutöver är industrier med kapacitet till överbefälhavaren bör därför

systemsammanhållning viktiga. Enligt

flygindustrin prioriteras.

Överbefälhavaren konstaterar dock att svensk försvarsindustri även inom andra områden torde kunna behålla sin nuvarande

långsiktigt konkurrensförmåga, under förutsättning att den ges möjlighet att upp-

rätthålla en och samarbeta med utländsk industri. Enligt

rimlig export

överbefälhavarens skall basen för den svenska försvarsin-

uppfattning

dustrins utgöras av det svenska försvarets beställningar.

beläggning

Som till detta måste dock export förutsättas.

komplement

I överbefälhavarens till av försvarsmakten kan en

förslag utveckling

tillfredsställande svensk långsiktigt inom de flesta

beläggning skapas

industriområden. Det behövs ändå vissa strukturrationalisenngar. Vidare förutsätts en export av ungefär dagens omfattning samt industriellt samarbete inom och utom landet. I utvecklingsvägarna på de två ekonomiska nivåerna kommer genomgripande strukturrationali-

lägre

och att behöva vilka medför att j

seringar nedläggningar genomföras,

förloras. blir därmed beroende av andra län-

viktig kompetens Sverige

ders för kvalificerade vapen, framhåller y

vilja att ge exporttillstånd

överbefälhavaren.

Överbefälhavaren att anskaffning av utländska systern som påpekar

svarar mot försvarsmaktens och operativa behov ofta är

tidsmässiga

l

än svenska. direktköp utomlands av systexr som pro- i

dyrare Accepteras

duceras i stor med i förhållande till svenska behov ofta annor- i

mängd,

lunda kan ske till likvärdigt eller lägre pris. s

prestanda, anskaffning

Trots detta kan den totala livstidskostnaden bli högre genom ökade I, kostnader för bl.a. underhåll och modifiering.

4¶Utredningens syn på

försvarsindustrins

utlandssamverkan

Inledning

I det inledande kapitlet har några allmänna

utgångspunkter beskrivits,

bl.a. den rådande synen på utrikes- och Den senare

försvarspolitiken.

ses för närvarande över av 1988 års försvarskommitté.

Utredningen

återkommer till betydelsen av det. De har

föregående kapitlen tagit upp

huvuddragen i den svenska regleringen, internationella förhållanden samt den svenska försvarsindustrins däribland

betingelser, dess export och import.

Utredningen har velat ge en allmän bild av förutsättningarna för den av olika restriktioner kringgärdade försvarsindustrin. Dess verksamhet kännetecknas av att den svenska staten bestämmer över

avsättningen

inom landet och att försäljning m.m. utomlands av förut-

krigsmateriel

sätter tillstånd av

regeringen.

Vår huvuduppgift är att studera för att bibehålla

exportens betydelse

en fortsatt livskraftig inhemsk försvarsindustri till stöd för vår säkerhetspolitik. Därvid skall tekniska, ekonomiska och

allmänpolitiska

hänsyn vägas samman. Bland de frågor som skall besvaras är om det är

möjligt att ytterligare begränsa eller helt avbryta denna utlandssamver-

kan. Det råder en bred politisk enighet om och finns en

betydande folklig

förankring för att Sverige skall ha ett militärt försvar till värn för sitt oberoende. Två centrala element i det militära försvarets

uppbyggnad

är den allmänna värnplikten och en inhemsk försvarsindustri. Erfarenheterna i samband med det andra år eller en

världskriget är, femtio

generation senare, den historiska förklaringen till den stora

betydelse

som denna industri har kommit att tillmätas. Den svenska försvarsindustrin omfattar flertalet materielområden. Olika främst tekfaktorer, nisk utveckling och samt den av detta och ändrade

kostnadsökningar,

internationella förhållanden mellan länder

betingade specialiseringen

har emellertid successivt lett till ändrade villkor. Vad först gäller den tekniska finns det

utvecklingen många exempel

på att Sverige har en särskilt för en liten nation avancerad

krigsmateriel-

industri. Här kan JAS-projektet, där av landets försvarsindustrier

fyra

100 utlandssam verkan

Utredningens syn pâ färsvarsindustrins

nämnas särskilt. En av flera tänkbara bilder av utvecklingsamverkar, en kan också hämtas från det området. Teknikutvecklingen allmänt,

av bl.a. lngenjörsvetenskapsakademien och Krigsve-

som har belysts spänner över många fält såsom material, elek-

tenskapsakademien,

m.m. Sett över en tjugofemårsperiod, från Draken via Viggen tronik, till JAS har i ett flygplan ökat nästan tio

Gripen, datorkapaciteten och stridsförmågan är naturligtvis också gånger; flygegenskaperna

annorlunda. Utvecklingen är likartad på andra materielområ-

mycket

den.

Det är inte någon tillfällighet att företagens exportansträngningar

har kommit i blickpunkten i tider av minskade resurser för det militära försvaret och dess Utveckling och tillverkning av

materielanskaffning.

de alltmer avancerade ofta sammansatta till systern, har för vapnen, blivit avsevärt Som exempel kan nämnas att

varje generation dyrare.

med 70 även kan användas i

robotsystem 90, som jämfört robotsystem

mörker, över de senaste tio åren i fast penningvärde har blivit fyra än sin När det gäller fartygsburna elek-

gånger dyrare föregångare.

för och eldledning är förhållandet liknande; med

troniksystem spaning

en mer utvecklad teknik har kostnaden, beräknad på samma sätt och för samma tid, mer än fördubblats. Ökade materielkostnader har varit en stark drivfjäder bakom strävandena att samverka länder emellan för att ta fram och tillverka krigsmateriel. Detta inte bara det fåtal länder, till vilka Sverige hör,

gäller

som har en bred att förse sitt försvar med i det egna landet

förmåga

tillverkade Även länder vill sig den tekniska

vapen. övriga tillgodogöra

för att öka sitt oberoende men

utvecklingen på krigsmaterielområdet

också för att allmänt höja sin tekniknivå. Internationellt sett är det att och utveckling i försvarsindu-

påtagligt satsningarna på forskning

strin ofta också kommer den civila industrin till del. är beroende av såväl civil som militär teknologi från andra

Sverige

länder. Den allt och specialise-

längre gående internationaliseringen

har område inte bara en teknisk dimension.

ringen på krigsmaterielens

Den drar även ramar inom vilka vi har att bestämma det slag av upp försvar vi kan ha med bevarat oberoende av omvärlden i kris- och I det bör päminnas om att vi traditio-

krigssituationer. sammanhanget

nellt har ett betydande utbyte främst med USA och västeuropeiska vars försvarsindustrier i en del fall står inför en situation som länder, liknar den i när det Det är emellertid för

Sverige gäller avsättningen.

att närmare bedömning av vad strävandena i Europa

tidigt göra någon

efter ekonomisk samverkan, även innefattande utveckling och

vidgad

av kan komma att betyda för vårt land.

tillverkning krigsmateriel,

I försvarsbesluten har vid upprepade tillfällen betonats betydelsen till stöd för vår säkerhetspolitik. Därvid har av en egen försvarsindustri också redovisats skäl för exportbehovet. I det senaste försvarsbeslutet FÖU rskr. 310) uttalade en enig riksdag om (prop. 1986/87:95, ll, sig

utlandssamverkan 101

Utredningens syn pâförsvarsindusrtrins

värdet av en inhemsk industri. Därvid noterades bl.a. att det med ut-

gångspunkt från försvarets långsiktiga behov inte fanns något betydan-

de materielområde med onödig industriell kompetens, imen att det fanns områden där kapaciteten behöver anpassas. Det är således inte givet att Sverige kan hålla den tidigare försvarsindustriella lbredden och

volymen; prioriteringar måste till.

Det är allmänt känt att det inom försvarsindustrin sker* överväganden om anpassning och strukturförändringar. Resultatet av denna ut-

redning och utredningen om ett ändrat krigsmaterielbegrrepp kan få

betydelse för de flesta företag i branschen. Efter det att vi fick vårt uppdrag har dessutom 1988 års försvarskommitté börjat arbeta (Dir. 1988:67). På grund av ekonomiska svårigheter för det militära försvaret har försvarskommittén tillsatts ett år tidigare än väntat. Av särskild

betydelse är enligt vår mening att en av dess uppgifter, vid sidan av

sedvanliga säkerhetspolitiska bedömningar m.m., är att ge förslag om

ambitionsnivån för den industri som gör krigsmateriel. Dessa senare överväganden kommer emellertid att redovisas först i december 1990.

Utredningen har inte sett som sin uppgift att granska de säkerhetspolitiska bedömningar som låg till grund för 1987 års försvarsbeslut eller

att i övrigt föregripa den sittande försvarsutredningen. Det tidigare

närmare redovisade riksdagsuttalandet om värdet av en inhemsk försvarsindustri (avsnitt 1.2) är därför en av utgångspunkterna för arbetet.

De nyss nämnda tre samtidiga utredningarna kan, var för sig eller tillsammans, sålunda ge anledning till beslut som för med sig förändringar i försvarsindustrins struktur. Utredningen vill för sin del åter stryka under att vi har haft till uppgift att skärskåda denna industris export och utlandsberoende från säkerhetspolitisk utgångspunkt. Mot den skall - under beaktande av de utrikes-

bakgrunden utredningen

och neutralitetspolitiska överväganden som talar för en fortsatt restriktiv - diskutera utlandssamverkan samt

syn krigsmaterielindustrins därmed sammanhängande frågor.

4.2 En blick framåt

Sverige har jämfört med många andra stater en betydande självförsörj-

ningsgrad vad gäller krigsmateriel. Det har setts som ett stöd för neutralitetspolitiken att vara så oberoende som möjligt av andra. Några av de traditionella skälen för vapenexport har varit beredskap för kriser och krig samt förmåga att av egen kraft i tillräcklig mängd tillverka de vapen och den ammunition vi behöver.

De tidigare redovisningarna handen att Sverige, när det gäller

gervid

militär teknologi precis som på den civila sidan, behöver komplettera med högteknologi som tas fram i andra länder och att teknologiutbytet ökar. Detta är ett naturligt inslag i utrikeshandeln för ett land vilket i

likhet med Sverige fäster stor vikt vid frihandel. För vapen och andra s.k. strategiska varor gör sig emellertid också andra hänsyn gällande.

Utredningen skall i det följande närmare diskutera bl.a. säkerhetspoli-

tiska aspekter på export och annan utlandssamverkan. Det är emellertid angeläget att först vidarebefordra några övergripande slutsatser av

vårt utredningsarbete.

I fråga om krigsmateriel är tendensen internationellt en hårdnande konkurrens på grund av minskad efterfrågan och ökat uttud. Vidare torde det svenska försvarets beställningar från försvarsindustrin komma att minska i volym. Sverige kan därför få svårt att behålla hela bredden i det försvarsindustriella kunnande som finns i dag. Till detta kommer att vid utlandssamverkan mottagarlandet i allt högre grad genom licenser eller på annat sätt vill få rätt att tillverka svensk materiel och tillgodogöra sig svenskt kunnande. Utvecklingen med alltfler samarbetsavtal är ett uttryck för detta. Det finns därför anledning anta att försvarsindustrins utlandssamverkan med tiden kommer att få en annan karaktär.

Försvarsindustrin kan också tänkas komma att få en något annan roll för vårt eget försvar. Detta beror dock i allt väsentligt av de överväganden som förestår i samband med nästa försvarsbeslut. Om det breda inhemska s.k. systemkunnandet inte kommer att kunna bevaras blir en

prioritering nödvändig. Det gäller val på flera nivåer. Den ena gäller

den typ av försvar Sverige vill ha. Inget motsäger att det även framöver blir ett försvar med tekniskt avancerad materiel. Det är då fråga dels om vilka färdigheter som skall bevaras i försvarsindustrin, dels hur omfattande de skall vara. Detta har betydelse för såväl utlandsberoende som utlandssamverkan.

Vad först gäller de industrigrenar och det kunnande som är högst

delar överbefälhavarens att -

prioriterade utredningen bedömning

alla - ammunitionsinduunder omständigheter elektronikindustrin,

strin och tillräckliga underhållsresurser är utomordentligt väsentliga.

Elektronik finns i de flesta vapentyper och har betydelse för materielområden som alla länder omger med särskild sekretess, t.ex. utrustning för spaning, kommunikation och störskydd samt motmedel. Ammunitionsindustrin samt tillverkningen av krut och sprängämnen har betydelse av beredskapsskäl. Utan eget underhåll, slutligen, kan man inte självständigt hälla materielen i stånd och utnyttja den underkriser eller

i krig.

Sverige har ett betydande intresse av att trots de begränsningar som råder kunna delta i teknikutbytet länder emellan. Utvecklingen mot olika samarbetsformer gör det svårt att delta om man inte har något väsentligt att bidra med. Det är också angeläget att den svenska

därför

försvarsindustrin åtminstone på några områden kan hålla en så hög nivå att den är intressant som samarbetspartner internationellt.

Dessa slutsatser gäller enligt utredningens mening oavsettvilken am-

bitionsnivå som väljs för den framtida försvarsindustrin. Det finns dock anledning att något uppehålla sig vid olika ambitionsnivåer och vad de innebär.

Om man inte klarar att inom landet självständigt underhålla sin materiel kan besvärande beroenden av utlandet uppkomma. Nästa steg innebär förmåga att även anpassa materiel, dvs. fortlöpande och på relativt kort tid kunna förändra den med hänsyn till nya krav. Ytterligare en grad av oberoende vinns om man också kan vidareutveckla sin materiel. För närvarande har Sverige, som nämnts, även möjlighet att på de flesta områden utveckla ny materiel.

Det är inte utredningens sak att göra dessa avvägningar. Det finns emellertid anledning att återge vår uppfattning om för- och nackdelar med att i större utsträckning än för närvarande importera eller licenstillverka krigsmateriel. Fördelar står framför allt att vinna när det gäller vapen med ett stort utbud. Finns flera färdiga importalternativ kan anskaffningen ske relativt snabbt och utan att beroendeförhållanden uppstår. De tekniska och ekonomiska riskerna blir vidare mindre och inköpspriset sannolikt lägre. Utan en egen industri som utvecklar materiel - tillverkar - minskar emellertid

möjligen på licens förutsättning-

arna att förbättra den. Det har inte varit möjligt att göra några närmare beräkningar, men erfarenheten visar att kostnaderna inte minst för un-

derhåll ofta blir högre, särskilt om uppköpen blir splittrade. Prisjämfö-

relser försvåras dessutom bl.a. av eventuella motköpstransaktioner, vil-

ka i sig kan skapa bindningar. För materiel åter med få importalternativ

blir, i synnerhet om den skall användas länge, bundenheten betydande.

Flygplan och artillerisystem är exempel på vapensystem som med suc-

cessiva förbättringar gör tjänst i flera decennier. Andra nackdelar med import av hela vapensystem är minskade möjligheter att anpassa dem

- - samt att för de egna förutsättningarna att ge dem s.k. svensk profil tillgodose av försvarssekretess betingade krav.

Det att hitta den riktiga balansen mellan kraven på materiel,

gäller

kostnaderna för den och oberoendet. Motsvarande resonemang som för hela vapensystem kan föras om deras delar. Det finns dock en avgörande skillnad mellan det beroende som är en teknisk nödvändighet och fall där man - som det i en försvarsekonomi finns

ansträngd

t.ex. i - medvetet låter kostnadsas-

många exempel på JAS-projektet pekten avgöra till förmån för att köpa komponenter eller delsystem

utomlands, även om de skulle kunna tillverkas inom landet. Det avgörande är att hålla beroendet under kontroll och att ha erforderlig beredskap. Med dessa kriterier för tillgänglighet är de nyss redovisade prioriteringarna vad som oundgängligen krävs av vår försvarsindustri; det blir i framtiden alltmer en fråga om grad av beroende.

Vår slutsats blir därför att även om ökad samverkan mellan försvarsindustrin i olika länder är ofrånkomlig, en inhemsk försvarsindustri bibehåller en viktig säkerhetspolitisk roll för Sverige samt att den, inte

104 Utredningens syn páförsvarsindustrins utlandssamverkan SOU I989: I02

heller med en annan art och omfattning, kan isoleras från omvärlden. -Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins utlandssamverkan går således inte att förena med kravet på en livskraftig sådan industri.

4.3¶Utlandsberoendet

I det senaste försvarsbeslutet diskuterades sambandet mellan svensk säkerhets- och försvarspolitik samt en inhemsk försvarsindustri särskilt. Det främsta säkerhetspolitiska argumentet för en egen försvarsindustri är att den bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri politik. Tidigare försvarsbeslut har grundats på liknande bedömningar.

Mot detta har invänts att importmöjligheterna, den moderna högteknologins internationalisering och det ökade samarbetet mellan industrier i skilda länder minskar eller upphäver det säkerhetspolitiska värdet av en inhemsk försvarsindustriell förmåga; beroendeförhållandena

ökar, dels i forsknings- och utvecklingsledet, dels genom ökad import i

produktionsledet.

I ett tidigare avsnitt (3.3) har importberoendet belysts närmare. Vida-

re har internationaliseringen, särskilt inom högteknologin, samt det

alltmer utbredda samarbetet mellan industrier i skilda länder tagits upp (avsnitt 3.2 resp. 3.4). Dessa förhållanden är viktiga inslag i försvarsindustrins villkor, precis som för annan utvecklad industri. Varken tekniskt eller ekonomiskt är det således möjligt för svensk försvarsindustri att inom landet utveckla och tillverka alla delar av de vapensystem som det svenska försvaret behöver. Det måste emellertid, helt i linje med grunderna för säkerhets- och försvarspolitiken, vara en strävan att denna industri, framgent likaväl som nu, med så få undantag som möjligt i varje tänkbart säkerhetspolitiskt läge skall kunna vidmakthålla vår försvarsmateriel. Därmed förstås att den i vart fall skall kunna underhållas och repareras, i bästa fall även utvecklas och anpassas till nya behov.

Försvarsmateriel som inte utvecklas och tillverkas helt inom landet kan importeras, licenstillverkas eller tas fram i samarbete med annat land. Alternativet till internationellt samarbete är i regel import. Ge-

mensam utveckling och produktion ger fördelen av förtrogenhet med

materielen genom att den till del tagits fram inom landet eller här anpassats efter våra krav. Ett försvarspolitiskt beroende av utlandet uppkommer om vi inte har tryggad tillgång till materiel. Olika samarbetsformer ger, särskilt om två eller flera länder deltar på lika villkor, bättre

förutsättningar för säker tillgång än direktimport. Det är dock angelä-

get att fördela såväl import som samarbete på många länder för att

undvika ensidiga utrikespolitiska bindningar.

Den totala importen av materiel till det svenska försvaret utgör för närvarande cirka 30 procent av upphandlingen, jämnt uppdelad mel-

Utredningens utlandssamverkan

syn på försvarsindustrins

lan industriföretagen och FMV. Om motsvarande i samband

uppgift

med 1987 års försvarsbeslut (SOU 1987:9, s. 109 och prop. 1986/87:95, s. 138) uttalades att andelen var rimlig samt att importen fördelades på ett betydande antal länder. Utredningen finner inte

anledning att göra

någon annan bedömning. Försörjningen med insatsvaror och annan

importerad materiel är i betydande mån en kostnadsfråga. Från bered-

skapssynpunkt löses den genom att i tid skaffa komponenter, reservdelar osv. samt lagra dem. Kan de inte måste ske snabbt

lagras uppköp

inför ett skymningsläge. Vidare kan en utvecklad industri i många fall framställa substitut. I vissa fall har möjlighet till detta skapats genom att förvärva licenser. Det avgörande från beroendesynpunkt är som förut berörts att självständigt kunna säkerställa att materielen fungerar

i krig och krislägen.

Utredningen vill således framhålla att utvecklingen mot ökad inter-

nationalisering och specialisering har medfört ändrade förutsättningar för den säkerhetspolitiska bedömningen vad vår gäller självförsörj-

ningsgrad. För såväl civila som militära teknologier —- vilka knutits allt närmare varandra - måste det finnas en

helhetssyn; det kommer att handla om grader av beroende och att undvika beroenden.

ensidiga

Utvecklingen går också mot alltmer sammansatta överenskommelser

där företag, myndigheter och regeringar deltar. Ofta och

ingår export import samt samarbete om utveckling m.m. utan att de olika delarna kan särskiljas. Även internationellt innebär detta en i syn-

förskjutning en på säkerhetspolitiskt betydelsefulla beroendeförhållanden. Särskilt

tydligt är detta på elektronikens område där få länder är oberoende av omvärlden.

4.4¶Motiven för utlandssamverkan

Huvudskälen för att sådana de redovisats i

medge krigsmaterielexport,

samband med 1971 års och senare av

riksdagsbehandling riktlinjerna,

är främst att den ger hög beredskap, bevarad och sänkta kost-

kapacitet

nader. Redan det förhållandet att vissa av uttalandena är snart 20 år gamla gör det angeläget att diskutera dem på nytt. Utöver säkerhetspolitiska argument för en inhemsk försvarsindustri har att den

åberopats

tillför landet ett brett tekniskt kunnande och bidrar till det

därigenom

svenska näringslivets inte minst inom samt

utveckling, högteknologin,

att verksamheten även ger landet andra samhällsekonomiska fördelar. Utredningen återkommer till detta.

Med minskade volymer i försvarets beställningar

har ett ökat exportbehov periodvis förelegat i en över tiden i allt till sin storlek

väsentligt

och struktur oförändrad försvarsindustri. Den har fått ökade

svårighe-

ter att kontinuerligt ge sina och arbete

utvecklings- produktionsenheter

med materiel för det svenska försvaret; intervallen mellan

uppköpen

har blivit allt och materielen allt dyrare. Utrustning modernise-

längre

ras ofta i stället för att ny materiel eller nya system tas fram, livslängden ökar således.

De tre begreppen kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga (jfr.

avsnitt 1.2) skall uppmärksamhet. Med kompetens för-

ägnas särskild

stås skicklighet i olika led av forskning, utveckling och produktion samt med kapacitet möjligheterna att ta fram tillräckliga mängder.

Konkurrensförmâga åter är summan av de nämnda samt andra färdigheter och fördelar, däribland rimliga kostnader.

Uttrycket systemkompetens kan beskrivas med en ubåt som exempel.

Den skall förses med beväpning som skall passas in i fartyget. För sitt

och för att kunna använda sin beväpning effektivt förses fartyget

skydd

med olika elektroniska Ett komplett vapensystem kan bestå av

system. delar från industrier i olika länder. Sveriges strävan är att bevara för-

att inte bara klara olika delar utan också helheten, att hålla

mågan

samman För närvarande finns det nödvändiga kunnandet för

systemet. de flesta undantagen är bl.a. helikoptrar och vissa robo-

materielslag,

tar.

att - oavsett om materielen helt eller endast delvis har

Förmågan

svenskt - och vidmakthålla försvarsmateriel förut-

ursprung utnyttja

sätter olika av En högre nivå, systemkompetens, inne-

typer färdighet.

bär bl.a. att ett i försvarsindustrin, ofta tillsammans med andra

företag

kan kombinera olika av kunnande vid utveckling och

företag, typer

så att det svenska försvarets krav på materielen tillgodoses.

tillverkning

För detta behövs en kunskap inom vitt skilda delar av

djupgående och tillverkning. Några av de särdrag forskning, utveckling, provning

som kan utmärka försvarsindustrin belyses i bilaga 2.

Det är numera sällsynt att någon enskild industri, försvarsindustri eller annan, har all den kompetens som fordras för att ta fram en kvalificerad Det också bli ovanligt att kompetens på alla

produkt. börjar

delområden finns inom landet. För att förbli systemsammanhållande krävs dock att den svenska industrin har hög kompetens inom ett urval tekniska områden.

Den snabba utvecklingen på områden som elektronik, informations-

och bioteknologi liksom på materialsidan gör det omöjligt

teknologi

även för ett industriellt välutvecklat land som Sverige att utan ett alltmer vidgat utlandssamarbete behålla industriell kompetens på hög nivå. Även försvarsindustrin är beroende av omvärlden.

Den svenska försvarsindustrin står inför problem att bevara sin sy-

och de delkompetenserna inom olika tek-

stemkompetens nödvändiga

niska områden. Detta beror bl.a. på att antalet svenska försvarsprojekt , har blivit färre i takt med minskade beställningsvolymer och ökad livs-

i

för materielen. Vissa industrier har ökat samarbetet inom landet.

längd

När detta inte räckt har även samarbete med utländsk industri inletts. I:

‘ Detta export, om än i olika grad för olika grenar av industrin.

genererar

Närmare om kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga

Ett led i det gällande försvarsbeslutet är att egen och försvars-

forskning

industri ger förmåga att välja en egen försvarsprofil som ökar effekten av vårt försvar samt minskar verkan mot oss av de vapen och motmedel som maktblocken utvecklar. Vidare kan sekretesshänsyn motivera en

inhemsk tillverkning.

För att möta kraven på s.k. svensk profil måste försvarsindustrin kunna ta fram tekniskt avancerad materiel som är för ett

anpassad på

värnplikt byggt försvar och till våra geografiska förhållanden m.m. Särskilt för kvalificerad och högteknologisk materiel

främjas kompe-

tensen —- i såväl enskildheter som för hela - att forska

system om, utveckla och producera krigsmateriel samarbete med en

genom jämbördig utländsk part. Kretsen av länder som är beredda och har förutsättningar att medverka till att stärka vårt kunnande är

begränsad.

Främst kommer USA, Storbritannien, Förbundsrepubliken

Tyskland,

Frankrike och på sikt eventuellt Japan i åtanke. De nordiska

övriga

länderna och de neutrala staterna i Europa torde endast

undantagsvis

ingå i denna krets, men och dessa nationer har under senare år i

Sverige

ökad grad sökt ta till vara gemensamma intressen.

En särställning har de fall där en oundgänglig vara eller

kunskap

bara finns i ett land eller enstaka länder. Också här finns säkerhets- och

försvarspolitiska motiv för samverkan, den höjer kompetensen och

stärker försvarsförmågan. I sådana fall kan en

nödvändig förutsättning

vara att Sverige kan bidra med egen kompetens.

Även om utlandssamverkan i vissa fall inte tillför kan

ny kunskap

den medverka till att bibehålla inhemsk

kompetens. Exporteras vapen

eller vapensystem fordrar nämligen köparen ofta av mate-

anpassning

rielen, vilket ger utvecklingsarbete. Oavsett om exportordern so-

gäller

fistikerad materiel eller ej ger den beläggning i produktionsledet. Utvecklande och tillverkande företag kan inte behålla kvalificerad

personal utan en verksamhet. Genom bevaras -

löpande god beläggning

förutom —— vilket kommer till

kapacitet kompetens, Sverige godo om

dessa färdigheter gäller områden där inhemska kan åter-

beställningar

komma; den är vidare av värde i internationella krissituationer.

Beredskapsskäl har alltid åberopats för export. Att bevara försvarsindustrins kapacitet att tillverka i en har med

avspärrningssituation

tiden fått mindre vikt utom för ammunition samt för krut och

sprängämnen. På dessa områden krävs drift där svack-

antingen kontinuerlig

or i det svenska försvarets beställningar överbryggas eller att det finns

en produktionsapparat som, när det säkerhetspolitiska så kräver, läget

snabbt kan tas i anspråk i full skala. På motsvarande sätt förutsätter en önskvärd storlek hos resurserna på andra områden, av

beredskapsskäl

eller annat, att volymen utnyttjas. Här kan att och

kapacitet anpassa

utveckla krigsmateriel nämnas särskilt.

108 syn pâförsvarsindustrins utlandssam verkan

Utredningens

För att bibehålla och utveckla industrins konkurrensförmåga torde det från industrins vara viktigt att exportmöjligheter finns.

synpunkt

För försvarsmaktens del att upphandlingen av försvarsmateriel i

gäller

så stor som skall ske under konkurrens, oftast

utsträckning möjligt

mellan en svensk och flera utländska leverantörer. Beträffande den stora andel materiel som därvid upphandlas i Sverige är det av värde att fortlöpande få belagt dels att den svenska industrin är kostnadseffektiv i med utländsk industri, dels att svensk materiel även av

jämförelse

utländska försvarsmakter bedöms som konkurrenskraftig. Därtill kommer att den svenska försvarsindustrins konkurrensförmåga, vilken bl.a. kommer till uttryck i viss export i internationell konkurrens, är en positiv faktor vid bedömningen utomlands av den svenska försvarsförmå-

gan.

Försvarskostnader m.m.

Det görs ofta att exporten minskar kostnaderna för försvaret.

gällande

Mot bakgrund av ekonomernas rapporter, bilaga 2 och 3, vill utred-

instämma i bedömning att man

ningen medborgarkommissionens

kan beräkna det samhällsekonomiska värdet av krigsmate-

svårligen

eller av kostnaderna för att begränsa denna export (SOU

rielexport

1988:15, s. l80). Det är dock möjligt att beräkna det s.k. täckningsbidrag som av krigsmateriel ger för att upprätthålla försvarsindu-

exporten

strin. Som framgår av bilaga 2 var detta bidrag 1987 i storleksordningen

2 500 milj. kr., dvs. cirka en tiondel av det militära försvarets budget. Detta kan emellertid inte betalas i utbyte mot exporten eftersom

belopp

det mer handlar om att ge kontinuerlig beläggning av motsvarande

att göra det genom att utveckla och tillverka

omfattning. svårigheterna

annat än krigsmateriel, s.k. alternativ produktion, tas upp i nästa kapitel. Det avgörande är således att, på sätt ekonomrapporten ger vid handen, ut svackorna mellan det svenska försvarets uppdrag, så-

fylla

väl i som i I detta sammanhang bör också erin-

utveckling produktion.

ras om att den svenska försvarsindustrin på FMV:s uppdrag utför den

delen av forsknings- och utvecklingsarbetet för försvaret. avgörande

En starkt krympt industri skulle därför förutsätta antingen att utveck-

i ökad eller att främst FOA

lingsuppdrag utsträckning gavs till utlandet

och FMV byggdes ut.

I den allmänna debatten har cirkulerat en uppgift av innebörd att kostnaderna för att avstå från vapenexporten vid 1980-talets mitt var 300 milj. kr. för ett år. I bilaga 2 konstateras att en sådan bedömning inte låter göra; om exporten inte kan ersättas med civil produktion

sig

är på de i rapporten anförda skälen konsekvensen av att helt avstå från

att delar av krigsmaterielindustrin läggs ned.

vapenexporten betydande

som vill ta upp ytterligare en aspekt på frågan om Utredningen,

exporten minskar kostnaderna för försvaret, har inhämtat uppgifter

från FMV om tillämpningen av systemet med s.k. royalty. Det innebär att verket i samband med uppdrag till industrin kan förhandla fram att viss del av utvecklingskostnaden skall betalas tillbaka till FMV vid eventuella framtida exportintäkter. Verkets inhemska upphandling måste emellertid i många fall, t.ex. vad avser fartyg och flygplan, planeras under förutsättningen att det svenska försvaret står för samtliga kostnader. I vore det att - om det - från

övrigt principiellt riktiga gick

början bestämma ett styckpris, inräknat förväntad export. En ordning med royalty har emellertid åtskilliga fördelar, bl.a. eftersom exportmöjligheten inte kan överblickas i början av ett utvecklings- eller till-

verkningsuppdrag.

Utredningen har konstaterat att under senare år anmärkningsvärt små belopp har redovisats som intäkter av royalty, för 1988 t.ex. 5 milj. kr. av en inhemsk upphandling på cirka 7 000 milj. kr. Under 1980-talet

har royaltybeloppen årligen i genomsnitt varit cirka ll milj. kr., vilket

också kan jämföras med värdet av exporten. Inom FMV pågår en översyn av rutinerna vid upphandling där royalty är aktuell. Det är enligt utredningens åsikt angeläget att denna översyn fullföljs och resulterar i

ändamålsenliga royaltyklausuler samt ett effektivt uppföljningssystem.

Det är också utredningens mening att det bör övervägas hur inbetalda royalties skall komma försvaret till godo.

Efter vad utredningen har kunnat finna är det från kostnadssyn-

punkt betydelsefullt vid FMV:s förhandlingar med och upphandling

hos svensk försvarsindustri vilken beläggning företaget har. Dess ex-

- eller annan materiel - vilket

portorder på aktuell ger beläggning,

utöver den tidigare berörda kompetensbevarande effekten ger utsikter till ett annat, lägre pris. Omvänt får försvaret vid lägre eller ingen exportbeläggning betala mer för sin materiel. Exportens betydelse från ekonomisk synpunkt i denna del kan inte anges tydligare än på detta vis. Därutöver kan som exempel nämnas att AB Bofors” Indienorder inte sänkte priset för de haubitsar Sverige tidigare köpt eftersom tiden för royalty hade gått ut. Däremot hade vid tidpunkten för de

företaget

svenska beställningarna en gynnsam orderstock och en

god belägg-

ning, vilket i sin tur beaktades vid Indienorderns

upphandlingen. bety-

delse är således närmast att den bevarar och när

kompetens kapacitet

det gäller pjäser och ammunition. Ett annat från samma före-

exempel

tag är att det svenska försvaret till del bekostade utvecklingen av robot 701968-1975 och av robot 56 från 1979. De fyra åren däremellan täckte AB Bofors bl.a. med anpassning för export av robot 70. På mot-

svarande sätt fyllde exportleveranserna av robot 70 ett femårigt gap i produktionen av missiler. Därigenom uppnåddes kontinuerlig beläggning och bevarad kompetens i utveckling och produktion, vilket kan

komma det svenska försvaret till godo vid framtida behov av materiel inom det aktuella området.

4.5¶Utrikespolitiska aspekter m.m.

De senaste årens vapenaffärer har riktat intresset mot svensk krigs-

materielexport. Medborgarkommissionen (SOU 1988:15, s. l6lff) har

speglat bilden i internationell press m.m. på den punkten. För utredningens del har det varit relevant att ställa frågan vilka reaktionerna är på den svenska vapenexport som följer reglerna.

I debatten har på sina håll gjorts gällande att exporten av krigsmate-

riel minskar trovärdigheten i Sveriges neutralitetspolitik. Den sägs ock-

så kunna skada Sveriges möjligheter att på det internationella planet verka aktivt för fredlig lösning av internationella konflikter samt mot-

verka svenska strävanden på nedrustningsområdet. Medborgarkom-

missionen kom i sitt betänkande (SOU 1988:15, s. 237f) fram till att några sådana följder inte hade kunnat iakttas.

Eftersom påståendet om vapenexportens negativa effekter på Sveriges utrikespolitik utgör en allvarlig erinran mot sådan export har utredningen ansett det angeläget att få frågan belyst. Med stöd av rapportering från de svenska utlandsmyndigheterna har kunnat konstateras föl-

jande. De svenska reglerna och riktlinjerna för export av krigsmateriel samt

deras tillämpning får vid en internationell jämförelse betecknas som restriktiva. Innehållet är känt och tycks på de flesta håll utomlands inte uppfattas ha sådana oklarheter som skapar problem. I utlandet anses

Sverige dessutom på speciella områden som t.ex. kärnvapenrelaterad

teknik och kemvapensubstanser ha en konsekvent hållning. Debatten

om regelsystemet som helhet, inklusive riktlinjerna och deras tillämp-

ning, har emellertid stundom skapat en viss oklarhet. Den har förstärkts av ”vapenaffärerna”, det är dessa som har väckt internationell

uppmärksamhet.

I utländsk press finns exempel på artiklar där, som följd av ”vapenaffärerna”, Sverige anklagas för dubbelmoral och hyckleri. Om sålun-

da påstådda brott mot de svenska reglerna för krigsmaterielexport har

kommit att uppmärksammas, är emellertid de svenska erfarenheterna långt ifrån unika. Även andra länder har sina ”vapenaffärer”. De debatter som uppstår tenderar dock att bli nationella, varje land ägnar mest uppmärksamhet åt sina egna s.k. affärer. Den svenska utrikespolitikens allmänna trovärdighet bedöms genomgående inte ha lidit någon bestående skada genom den uppmärksamhet som har förekommit.

Generellt gäller alltså att den allmänna trovärdigheten i svensk utri-

kespolitik inte synes ha påverkats negativt av krigsmaterielexporten.

Tvärtom har en stor utländsk förståelse kunnat konstateras för såväl Sveriges behov av att vidmakthålla en självständig försvarsindustri som att denna måste exportera för att kunna överleva. Att Sverige måste upprätthålla ett starkt försvar för att kunna värna neutraliteten i krig och att detta kräver en egen försvarsindustri är bedömningar som åter-

kommer i rapporter från våra utlandsmyndigheter.

Av betydelse för en bedömning av Sveriges neutralitetslinje är givet-

vis också vilken inriktning utlandssamverkan har och om den gör att landet knyts alltför nära något av stormaktsblocken. Den planerade

Viggen-försäljningen på 1970-talet har belyst denna svårighet.

En annan fråga är om krigsmaterielexporten har inverkat på våra möjligheter att verka för en fredlig lösning av internationella konflik-

ter. Någon effekt på den punkten synes inte föreligga. Sveriges syn på

vapenexport har aldrig försvårat för landet att finna partners i nedrustningsfrågor eller diskvalificerat från deltagande med FN-observatörer i internationella krisområden. Om man däremot ser på Sveriges roll i

den internationella opinionsbildningen har nog ”vapenaff.’irerna” varit

negativa. Betydelsen av detta skall emellertid inte överdrivas och torde i varje fall inte bli bestående; vad gäller utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som sådan framträder inte denna negativa effekt.

Volymen, inriktningen och arten hos den svenska krigsmaterielexporten är enligt utredningens mening inte i sig sådan att trovärdigheten

i den svenska utrikespolitiken sätts i fråga på grund av denna export. Förekomsten av en självständig svensk försvarsindustri med förmåga att ta fram komplicerade vapensystem som stridsflygplan och ubåtar har snarare förstärkt intrycket av beslutsamhet att fullfölja neutralitetspolitiken. Tanken att utlandssamverkan när det gäller krigsmateriel skulle skada den svenska utrikespolitikens strävan att aktivt verka för internationella överenskommelser om nedrustning bekräftas inte heller av erfarenheterna.

Utredningen ansluter sig till den av bl.a. medborgarkommissionen

framförda uppfattningen att försvarsindustriell utlandssamverkan inte

kan tillåtas med mindre den tillgodoser väsentliga försvarspolitiska mål och samtidigt står i samklang med de utrikespolitiska mål som

innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn. En av restriktivitet och omsorg om det egna oberoendet betingad export m.m. av krigsmateriel omfattas av omvärldens respekt och förståelse. Under betoning av de utrikespolitiska skäl som allmänt sett talar för restriktivitet vid vapenexport vill utredningen därför slå fast att med en återhållsam syn på sådan utlandssamverkan denna står i överensstämmelse med Sveriges

utrikespolitik. Däremot får den inte motiveras med sysselsättningsskäl

eller andra ekonomiska skäl utan säkerhetspolitisk grund. Det principiella förbudet mot export av krigsmateriel är i sig ett ställningstagande som dels ger uttryck åt en grundsyn, dels ger möjlighet att utöva en ingående kontroll.

I anslutning härtill bör nämnas att det för länder, som vill stå fria

från politiska blockbildningar, kan vara en fördel att importera från

eller samverka med Sverige. Traditionellt har dessutom utrikes- och

neutralitetspolitiska skäl inte ansetts tala emot krigsmaterielexport till

de nordiska länderna och till de neutrala staterna i Europa.

112 utlandssamverkan

Utredningens syn på försvarsindustrins

I det internationella umgänget kan det vara svårt att generellt hävda att man för egen del avstår från export m.m. men gärna vill importera för försvaret viktig materiel. Mer sällan hörs t.ex. något fördömande av länder som medverkar till att Sverige utrustar sitt försvar. Det måste också vara varje annan suverän stats sak att träffa sitt val om import av vapen till värn för sitt oberoende. Här kan erinras om artikel 51 i FNstadgan där varje medlem i händelse av ett väpnat angrepp mot landet ges rätt till självförsvar. En reglerad och noga övervakad handel med vapen av Sveriges modell står därför inte i strid med våra strävanden efter fred och nedrustning.

4.6¶Utredningens samlade bedömning

En viktig del i den svenska säkerhetspolitiken är ett totalförsvar som visar viljan och förmågan att hävda och skydda Sveriges oberoende och integritet. En livskraftig försvarsindustri har av riksdagen bedömts

nödvändig för att fullfölja den svenska säkerhets- och försvarspoliti-

ken. Det råder bred politisk enighet om en fast och konsekvent neutralitetspolitik stödd av ett starkt totalförsvar.

En aktiv och alliansfri utrikespolitik syftar till att främja en fredlig

utveckling i vår omvärld, att förhindra konflikter, att undanröja konfliktorsaker samt att även i övrigt främja och tillvarata Sveriges säker-

hetsintressen. Sverige verkar i utrikespolitiken för uppslutning kring

FN-stadgan, respekt för internationell rätt, fredlig lösning av konflikter, internationell avspänning och nedrustning samt för frihet från förtryck och orättvisor. Mot den bakgrunden strävar Sverige efter en re-

striktiv vapenexportpolitik.

För att bibehålla sin livskraft måste försvarsindustrin besitta god

kompetens, tillräcklig kapacitet och förmåga att konkurrera med utländska tillverkare av krigsmateriel. Dessa krav kan inte uppfyllas utan

samverkan med utländska tillverkare och mottagare av sådan materiel. Den export och det samarbete m.m. som detta förutsätter ger upphov till en skenbar motsägelse mellan olika inslag i Sveriges säkerhets- och utrikespolitik. Detta, som ibland uppfattas som ett moraliskt dilemma, löses emellertid inte om Sverige skulle gå över till import i stället för att så långt som möjligt inom landet tillverka sin krigsmateriel.

Det kan tilläggas att de flesta länder som har en egen försvarsindustri befinner sig i samma situation, även om det uppmärksammas med varierande styrka i den interna politiska debatten. Den reglering Sverige har ger en i huvudsak tillfredsställande balans mellan olika hänsyn. Detta utesluter inte att ytterligare kontroll och restriktioner nu bör övervägas, t.ex. för samarbete. Utredningen återkommer till detta.

För att underlätta för Sverige att föra en restriktiv exportpolitik bör den krigsmaterieltillverkande industrin inte vara större än vad som är

Utredningens utlandssamverkan 113

syn pâförsvarsindustrins

säkerhets- och försvarspolitiskt motiverat. Det inte i

ingår utredningens uppdrag att ange de kompetenser och produktionsresurser som på sikt

bör finnas inom landet. Detta är en av försvarskommitténs

uppgifter.

För vår del finns det dock skäl stryka under vikten av att resurserna för utveckling och tillverkning anpassas till försvarsmaktens behov. Någon utveckling och tillverkning enbart inriktad på utländska markna- 5 der bör sålunda inte förekomma och verksamheten skall i

övrigt främja

den tekniska utveckling som kan för vår

nyttiggöras försvarsförmåga.

Av detta följer att försvarets och

utvecklingsuppdrag seriebeställningar

hos försvarsindustrin är en regulator för verksamhetens storlek. De prioriteringar som görs av den sittande försvarskommittén kan komma att leda till en minskning av den nuvarande

kapaciteten.

Det kan i detta sammanhang tilläggas att inte håller med

Sverige sig

en egen försvarsindustri av ekonomiska skäl. Det är inte uteslutet att kostnaderna för försvarets inköp av skulle kunna bli

krigsmateriel lägre

om materielen till en större del än för närvarande

importerades, möjli-

gen till priset av sämre till det svenska försvarets behov.

anpassning

Skälet till att Sverige har en försvarsindustri är inte

säkerhetspolitiskt,

ekonomiskt. Vad angår möjligheterna att främst

geografiskt begränsa vapenex-

- varvid Norden och neutrala porten stater i Europa nämnts särskilt - har utredningen tagit del av uppgifter från KMI om de större utförseltillstånden 1979- 1988, närmare bestämt dem till ett värde över 500 000 kr. Denna ett export har gått till drygt fyrtiotal länder. Räknat efter värdet har något mer än hälften avsett och

Europa ungefär en

tredjedel Asien. Nordamerika, Latinamerika, Afrika och Oceanien har, i nu nämnd ordning, tagit emot återstoden. Av särskilt intresse är att Danmark, Finland och stod för 20 samt

Norge ungefär procent

Schweiz och Österrike för cirka åtta av värdet procent enligt dessa utförseltillstånd. Sett efter de materielslag, fördelat nio som utförseltill-

på kategorier,

stånden avsett har ammunition till samt mi-

eldrörsvapen pansarskott,

nor och torpeder varit helt därefter med

avgörande, följer eldrörsvapen

sikten. De svarade tillsammans för nära två av värdet i lö-

tredjedelar

pande priser enligt utförseltillstånden över 500 000 kr. 1979- 1988. Elektronisk materiel m.m. och

(radar, eldledningssystem simulatorer)

samt robotar och flygplan m.m. kommer därefter vardera med i storlek,

omkring tio procent. De övriga kategorierna är krut och sprängämnen,

fordon, fartyg och ubåtar m.m. samt ammunition. Beträf-

finkalibrig

fande krut och sprängämnen samt ammunition kan anmär-

fmkalibrig

kas att det ej sällan levereras i med ett värde av 500 000

volymer högst

kr. Närmare uppgifter om och för olika materi-

länderfördelning belopp

elslag är känsliga från Vad sekretessynpunkt. gäller Danmark, Finland,

Norge, Schweiz och Österrike kan dock sägas att de tillsammans svara-

f 8-SOU1989:102

utlandssamverkan

114 Utredningens syn pâförsvarsindustrins

de för av värdet i löpande priser

följande ungefärliga procentandelar

av de undersökta utförseltillstånden:

Ammunition till eldrörsvapen, minor och 15-20

pansarskott, torpeder

10- 15 Eldrörsvapen Elektronisk materiel 30-35 Robotar 50 m.m. 90

Flygplan

Krut 25 - 30 och sprängämnen Fordon 25 - 30 och ubåtar m.m. 10 Fartyg ammunition 50

Finkalibrig

Med beaktande bl.a. av vad som kommit fram i 2 är följden av att

bilaga

helt avstå från utlandssamverkan att Sverige på betydande områden inte kommer att ha Tanken på att

längre någon krigsmaterielindustri.

utlandssamverkan t.ex. till de nordiska länderna och de neu-

begränsa

trala staterna är inte heller realiserbar. Det finns två skäl för i Europa detta. Det ena år dessa länders utom för vissa materielslag begränsade från det andra att de inte kan tillföra oss all den teknik

import Sverige,

och det kunnande som vi behöver. Det kan särskilt påpekas att den enda av där dessa länder dominerar och nästan

kategori krigsmateriel

m.m. — modifiensamma tog emot exporten är flygplan huvudsakligen erade och reservdelar till Danmark, Finland och Österri-

Draken-plan

ke - ett som inte heller när det har

materielslag gäller nyproduktion

hört till de Vid dessa förhållanden återstår

utpräglat exportberoende.

inte annan form för en begränsning av

enligt utredningens mening

och utlandssamverkan än som kan inrymmas i lämpligt export övrig utformade restriktioner. Detta kommmer att tas upp i senare

generella

kapitel. föreslår således inte några andra begränsningar. Vägle- Utredningen

dande i detta ställningstagande har varit att, så länge den traditionella av försvars- och utrikespolitiken består, den nuvarande

inriktningen

mellan skälen för och emot vapenexport är rimlig och

avvägningen

Den bör därför inte rubbas i avseende.

ändamålsenlig. något väsentligt

Mer omfattande restriktioner för försvarsindustrins ut-

ytterligare

landssamverkan bör övervägas endast om kravet på upprätthållandet av en inhemsk sådan industri ändras i grunden.

livskraftig

vill beröra den internationella bilden. Föränd-

Utredningen slutligen

i handeln beror även annat än ökad avspänning i

ringar med vapen på

världen. Det anses att för närvarande är köparens mark-

vapenhandeln

nad. Det minskade utrymmet för militär materiel i många avancerade

industriländers är en orsak, importländernas Ökade benägen-

budgetar

het att få till stånd en annan. Vidare har ett flertal

egen produktion

SOU 1989: 102 utlandssamverkan 115

Utredningens syn pâ försvarsindustrins

länder etablerat

sig som exportörer av den inte mest kvalificerade men

samtidigt av många importländer För efterfrågade krigsmaterielen.

Sveriges del kan detta leda till minskad av annat än tekniskt

export avancerad krigsmateriel. Där kostnader och behov

styr i sin tur ökade av utländsk teknik mot samarbete med andra

utvecklingen framståen-

de industrinationer. Dessa och en därav förändrad

omständigheter

struktur på den inhemska försvarsindustrin kommer

enligt utredning-

ens åsikt sammantaget att föra med av

sig förändringar Sveriges vapen-

export, bl.a. genom att den får ett ökat inslag av internationellt samar-

bete och annat kunskapsutbyte.

5 till civil

Omställning produktion

Det råder en bred kring uppfattningen att Sverige

politisk uppslutning

skall över en livskraftig försvarsindustri. Dess produktion går

förfoga

till försvarsmakten eller exporteras. Staten bestämmer inte bara storleken av försvarets materielinköp, den bestämmer också över exporten av tillståndsgivningen. Bl.a. utrikes- och neutrali-

krigsmateriel genom inskränker de möjligheter företagen annars tetspolitiska överväganden

skulle ha att avsätta denna utomlands. Till skillnad från

produktion

andra möter försvarsindustrin därför svårigheter att

exportföretag

reducerade svenska med export, detta särskilt om

kompensera inköp

staten skulle visa större restriktivitet med exporttillstånden. I en sådan situation torde som f inte ha annat val än

regel örsvarsindustriföretagen

att minska eller ner sin av krigsmateriel. Utan erfor-

lägga tillverkning skulle detta skapa problem på orter där företagen derliga motåtgärder

utgör den dominerande arbetsgivaren. Iden debatten framförs ibland krav på att svensk försvars-

offentliga

industri bör ställas om till civil produktion. Därmed kan man avse två saker. Det mer önskemålet syftar till att efter hand lägga

långtgående

ner hela försvarsindustrin. För att minska de samhällsekonomiska konsekvenserna av detta bör dock anläggningar och arbetskraft i största bibehållas och utnyttjas för tillverkning av civila

möjliga utsträckning omställning skulle bli ett naturligt resul-

produkter. En sådan permanent tat av en allmän i världen, ett mål som dock kan ligga långt

nedrustning

fram i tiden. Genom att redan nu en omställning av försvarsin-

påbörja

dustrin skulle driva och sålunda föregå med

Sverige på nedrustningen

De som företräder denna linje delar alltså inte uppfatt-

gott exempel.

att skall ha en livskraftig inhemsk försvarsindustri.

ningen Sverige

till civil kan emellertid också innebära att

Omställningen produktion

försvarsindustrin skall ha en alternativ produktion att ta upp när försvarsmaktens inte räcker för att ta i anspråk försvarsin-

beställningar

dustrins dvs. en alternativ metod att utnyttja ka-

produktionsapparat,

Om industrin kunde civil produktion skulle den inte

paciteten. tillgripa

behöva för att ut svackorna i försvarets beställningar. exportera jämna Alternerande civil och militär produktion skulle slå undan ett av argu-

menten kapacitetsutnyttjandet, menar man.

för vapenexporten,

till civil produktion 117

Omställning

Möjligheterna till omställning från militär till civil verksamhet har behandlats i tidigare utredningar (Civil produktion i försvarsindustrin, Ds I 1982:1 samt Civil produktion i försvarsindustrin genom teknik-

upphandling, Ds I 1983:1). Vad beträffar de allmänna förutsättningar-

na för att en försvarsindustri skall kunna gå över till civil produktion pekas i betänkandet Med sikte på nedrustning (SOU 1984:62 och SOU T 1985:43) på flera faktorer. Omställningen främjas sålunda av en hög-

teknologisk produktion, nära kopplingar till civila produkter och teknikområden, låg specialiseringsgrad vad gäller personal och utrustning, civilt inriktad marknadsorganisation, låg exportandel samt ringa

beroende inom koncernen av försvarsmateriel. I betänkandet tillämpas också kriterierna på några av de större försvarsindustrierna.

Medan den nämnda utredningen hade som förutsättning en framtida

internationell nedrustningssituation anlägger en interdepartemental

arbetsgrupp i rapporten En politik för nedrustning och utveckling (Ds 1988:19) också ett mer kortsiktigt perspektiv. Som grund härför anges bl.a. möjligheten av att villkoren för krigsmaterielexport skärps samt

nedrustningspolitiska skäl. I rapporten anges att delade meningar har rått inom arbetsgruppen. Dess förslag har tre huvudavsnitt:

Förberedelser för omställning från militär till civil produktion. Förberedelser för resursöverföring till u-länderna.

Forskning, studier och information.

I det följande behandlas det första avsnittet närmare. Enligt rapporten bör staten skapa incitament för försvarsindustriföretagen att satsa på

civil produktion, särskilt vid arbetsplatser där exporten av krigsmateri-

el har stor betydelse. Större sådana företag föreslås årligen avsätta två procent av värdet av sin krigsmaterielexport till en förnyelsefond. Fondens medel skall användas till forskning, utveckling och utbildning i

syfte att på sikt öka företagets civila produktion. I statsbudgeten skall

50 milj. kr. anslås för att förebygga problem på orter som är beroende av försvarsindustrin och vilka förlorar sysselsättning vid minskade försvarsbeställningar eller som följd av skärpta villkor för vapenexporten. Enligt rapporten är vidare försvarsindustrins åtgärder för att öka den civila produktionen otillräckliga. bör därför initiera över-

Regeringen läggningar med företagen för att uppnå en sådan ökning på orter där

företagen huvudsakligen har militärt inriktad verksamhet.

Mot bakgrund av de bedömningar vi gjort i kapitel 4 finns inte anled-

ning att närmare diskutera konsekvenserna av en fullständig nedläggning av försvarsindustrin. I det följande skall därför främst tas upp

möjligheterna till alternativ produktion samt den interdepartementala

arbetsgruppens förslag för att minska vissa orters beroende av sin försvarsindustri.

118 Omställning till civil produktion SOU l989:l02

Företagen har intagit en avvisande inställning till de framförda propåerna. De har hänvisat till olika skillnader mellan militär och civil produktion samt, som närmare redovisas i bilaga 2, till försök som misslyckats. De fall där civil produktion kombinerats med den militära har kännetecknats antingen av att verksamheterna varit likartade eller att omständigheterna varit särpräglade. Framför allt har emellertid kunnat noteras att de framgångsrika försöken som regel har resulterat i att den nya verksamheten har skilts av och i fortsättningen kommit att drivas i fristående enheter eller företag. I sammanhanget kan erinras om att företagen inom försvarsindustrin i regel utgör en del av en koncern som även har omfattande civil verksamhet (jfr. avsnitt 3.1).

I bilaga 2 redovisas utförligt de särdrag som skiljer militär produk-

tion från civil i fråga om produkterna och kunderna. Som framgår av

bilagan är krigsmaterielen ofta högteknologisk och uppfyller speciella

funktions- och prestandakrav, något som kräver ingående kvalitetskontroller samt speciell yrkesskicklighet hos de anställda. Försvarsin-

dustrin har vidare ofta speciell produktionsutrustning. Den säljer till ett

begränsat antal kunder, i Sverige väsentligen bara till FMV, som tilläm-

par ett upphandlingsförfarande varigenom bl.a. företagens utveckling

av ny materiel finansieras i stor utsträckning. Som följd härav minskar försvarsindustrins risktagande. I bilagan betonas vidare de grundläg-

gande skillnaderna i marknadsföring och företagskultur mellan för-

svarsindustri och annan industri.

Utredningen, som med ledning av vad som framkommit även i övrigt vill stryka under dessa särdrag, har stor förståelse för tanken på att ge incitament till strävanden att bredda näringslivet i de orter som domineras av försvarsindustrier. Inriktningen av produktionen är emellertid

en fråga för berörda företag.

Ett företag i försvarsindustrin som till följd av minskade beställningar måste säga upp anställda möter i stort samma problem som företag i andra branscher när motsvarande situation inträffar. Under de båda senaste decennierna har man i Sverige fått en betydande erfarenhet av

hur strukturomvandlingar inom näringslivet skall genomföras. De stat-

liga insatserna vid industriavvecklingar är i första hand arbetsmark-

nads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiska åtgärder. Dessa underlättas om företagen själva i god tid planerar för förändringarna.

Företagen bär således här ett ansvar.

Man kan vidare anta att en sådan situation inte skulle komma helt oväntat. En nedskärning av utgifterna för det svenska försvarets materielanskaffning skulle framgå av de femåriga försvarsbesluten. En så-

dan minskning av materielanskaffningen skulle kunna följa på interna-

tionella förändringar, avseende såväl nedskärning av konventionella truppstyrkor i eller avsedda för det europeiska området som en bestå-

ende minskning av produktionen av krigsmateriel i berörda stater inom

de båda försvarsallianserna. Även om förändringar i det internationel-

1a politiska klimatet genom förtroendeskapande åtgärder kan ske inom

få år, torde nedskärning av truppstyrkor och krigsmaterielproduktion

ske långsammare. Detta utesluter inte att konsekvenserna för enskilda företag i enskilda länder inom allianserna kan inträda snabbt, som

följd av att anskaffningsprogram utgår.

För svenskt vidkommande gäller därför att både statsmakterna och 7 de företag som påverkas kan förmodas få god tid på sig för att medver-

ka vid en strukturomvandling. Att tvinga företag inom försvarsindu-

strin att sätta av medel till en fond —— den

enligt interdepartementala arbetsgruppens förslag skall detta ske även om företaget går med för-

lust - är ett till stöd för en framtida verksamhet om vars

ingripande inriktning och betingelser föga är känt. Förutsättningarna för att kunna

permanent ersätta vapenproduktion med civil produktion varierar högst avsevärt beroende på vilket företag som berörs. Erfarenheterna

visar att en sådan omställning kan genomföras huvudsakligen inom företag med bred produktionsbas, där den civila produktionen kan

göras fristående.

Vad angår tanken på statliga anslag eller andra initiativ för att stödja alternerande militär och civil produktion vill utredningen betona följande. Kvalificerad industriell verksamhet måste bedrivas kontinuerligt. Att vandra mellan militära och civila marknader är därför bara i undantagsfall möjligt. Det tar tid att etablera sig på en marknad; förut-

sättningarna för att vara kvar är kontinuerlig produktutveckling, marknadsbearbetning och produktion. Kunskap måste byggas upp och un-

derhållas. Den civila produktionen kan därför normalt inte ens planen-

ligt Överges för att tillverka krigsmateriel och sedan återupptas. Vi vill

dessutom erinra om försvarsindustrins beroende av internationellt utbyte av bl.a. teknik.

Det finns få exempel där ett företag i försvarsindustrin kombinerat sin verksamhet med renodlat civila områden. Här bortses då från delar av elektronikindustrin där viss utbytbarhet finns. Den civila verksamheten i övrigt är mycket liten med delar av flygområdet som undantaget. Försöken att satsa på civil produktion jämsides med den militära

visar enligt utredningens mening att det är förenat med stora svårighe-

ter att kombinera de två produktionsområdena.

Utredningen delar därför slutsatserna i ekonomrapporten att alternativ civil produktion inte utgör en realistisk metod för att brygga över svackor i de militära beställningarna hos försvarsindustrin. Har ett företag lyckats få i gång en jämfört med krigsmateriel lönsam civil pro-

duktion saknas skäl från företagsekonomiska utgångspunkter att dra ner den produktionen när de militära beställningarna åter skjuter fart.

Slutsatsen blir att i försvarsindustrin - vare de

anpassningar sig

beror på teknisk utveckling eller förändringar vad gäller svensk upphandling, internationella marknads- och konkurrensförhållanden eller svensk - inte kan betraktas annorlunda än motsvaran-

exportreglering

de situation i andra branscher. Såväl när det

gäller kortsiktiga sväng-

ningar som mer bestående förändringar i är

efterfrågan anpassningsát-

gärder i första hand en fråga för de enskilda

företagen.

Utredningen vill dock understryka att staten, som ende inhemske

köpare och som tillståndsgivare när det

gäller viss utlandssamverkan, har ett särskilt ansvar för inom bl.a.

utvecklingen försvarsindustrin,

vad gäller sysselsättningen. Staten måste därför ha god beredskap att

gå

in med tillräckligt omfattande om

åtgärder sysselsättningsproblem

skulle uppstå. De medel som kommer i fråga är

enligt utredningens

mening de som man traditionellt förfogar över arbetsmark-

genom nads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiken. Erfarenheten visar att dessa medel med framgång har kunnat i samband med

utnyttjas

större strukturförändringar inom industrin. För de orter och regioner som berörts av förändringarna inom t.ex. varvs- och stålindustrin har sålunda särskilda åtgärder satts in. Ytterligare ett exempel

på tillgängliga medel är det ñnansieringsstöd som flygindustrin fått för satsningen på trañkflygplan. Utredningen anser att sådana olika medel är tillfyl-

lest också vid de strukturförändringar som kan bli aktuella inom försvarsindustrin. Utredningen ställer sig således inte bakom tanken på att söka få till stånd en omställning av försvarsindustrin på administrativ

väg genom t.ex. omställningsfonder.

6 av utlandssamverkan

Regleringen

I ett tidigare avsnitt (2.4) har framväxten och innebörden av den

gällan-

de regleringen beskrivits. I ett anförande i 1956 nr

riksdagen 1956 (FK

9, s. 20f) lämnade statsminister Erlander en för de dåvaran-

redogörelse

de riktlinjerna för export av

krigsmateriel. Principerna för att ge till-

stånd, som då kallades licenser, gäller i sina huvuddrag

alltjämt.

Den svenska exporten av dylik materiel Ett allmänt exär strängt reglerad. portförbud gäller och licenser för export beviljas av Kungl. Maj:t. Såsom allmänna riktlinjer för licensgivningen har sedan länge iakttagits, att licens icke beviljas till länder som befinner sig i krig, vare sig internationellt eller inre krig. Icke heller beviljas utförseltillstånd, ifall läget förefaller oroande eller kritiskt, även om krigstillstånd ej föreligger. Dessutom vägras ofta licenser till länder, till vilka vi inte traditionellt haft krigsmaterielexport och om vilkas interna och yttre förhållanden vi har svårt att bilda oss en säker uppfattning. Härutöver kan särskilda skäl tänkas, som utesluter utförsel av krigsmateriel, t.ex. en rekommendation av Förenta Nationerna av sådant innehåll. Vid tillämpning av dessa allmänna regler förekommer givetvis ofta gränsfall eller övergångssvårigheter. Om det finns skäl att stoppa utförseln till ett visst land, är svenska regeringen ej förhindrad att låta förbudet träda i kraft även med avseende å partier som redan kontraherats och måhända helt eller delvis betalts. Å andra sidan kan det vålla betydande olägenheter både för köparelandet och för den svenske exportören, om förbudet träderi kraft utan varje övergångstid eller utan hänsyn till att en leverans just skulle äga rum. Dylika speciella förhållanden kan alltså föranleda jämkningar i förbudet i form av licens för något begränsat parti såsom ett övergángsmedgivande, dock endast om ej de allmänna skälen för ett omedelbart stoppande av exporten anses överväga hänsynen till det enskilda fallet.

I detta kapitel skall i den rådande

utredningen ta upp huvuddragen

regleringen samt redovisa sina om för utför-

överväganden principerna sellagens reglering av utlandssamverkan. I det följande kapitlet disku-

teras närmare om reglerna bör att även samarbetsavtal

utvidgas gälla

och kunskapsöverföring.

6.1¶Gällande och

regler riktlinjer

Dispens från exportförbudet beslutas således av numera i

regeringen,

i

enlighet med riktlinjer som har UU riksdagen godtagit (prop. 1971:146,

122 av utlandssamverkan

Regleringen

21, rskr. 343 och prop. 1981/822196, UU 26, rskr. 345). Det principiella förbudet och dispensbefogenhet återfinns i 2 § utförsella-

regeringens

1987/882154, UU 30, rskr. 331). Härtill kommer regler i samgen (prop. ma om bl.a. licenser, utvecklingsuppdrag, utbildning och mark-

lag

av ärendena sker inom krigsmaterielinspek-

nadsföring. Beredningen

tionen (KMI).

Även av krigsmateriel kräver regeringens tillstånd. Den-

tillverkning

na ordning tillkom 1935, då också KMI inrättades. Den utgör en del av

handelsavdelning. Chef för inspektionen är utrikesdepartementets KMI är även kontrollmyndighet i fråga om krigsmaterielinspektören.

m.m. inom riket av krigsmateriel (lagen 1983:1034 om kon-

tillverkning troll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m., tillverkningslagen).

Statliga myndigheter står inte under denna KMI:s kontroll, som dock från den l juli 1989 har utvidgats att även omfatta affärsdrivande verk, dvs. FFV.

för innebär - bortsett från

Gällande riktlinjer krigsmaterielexport

hinder - i korthet till andra s.k. ovillkorliga för export att vid export länder än de nordiska staterna eller de neutrala staterna i Europa måste från fall till fall bedömas om utförsel bör tillåtas. Bedömningarna styrs av den övergripande principen om restriktivitet. Tillstånd bör inte be-

för export till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan

viljas

stat, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till konflikt, stat som har inre väpnade oroligheter eller stat som

väpnad

kan komma att använda materielen för att undertrycka mänskliga rät-

tigheter.

Regeringens handläggning

Antalet utförselärenden har under senare tid årligen varit omkring 2 000. Den delen enstaka vapen eller annan krigs-

övervägande gäller

materiel i mindre omfattning. I sådana fall samt då dispensfrågan på annat sätt inte är av större vikt kan beslutet fattas av det ansvariga statsrådet. De senaste fem åren har antalet regeringsbeslut varit som

182 och som 380. Dessa beslut omfattade 96-99 procent av

lägst högst

värdet av 1988/89:147, s. 6).

medgiven export (Skr.

Ärenden om utförsel bereds regelmässigt gemensamt med utrikesde-

och i vissa fall med andra departe-

partementets politiska avdelning

ment såsom försvars- och industridepartementen. Som ett samrådsforum för utöver utrikesnämnden, inrättades 1985 en rådgi-

regeringen,

vande nämnd i Nämndens uppgift är att

krigsmaterielexportfrågor.

lämna råd i enskilda ärenden. kan synpunkter tillföras den

Härigenom

ordinarie och underlaget inför regeringens beslut

beredningsprocessen

breddas. är inte bunden av nämndens mening. Genom

Regeringen samrådet får nämnden fortlöpande insyn i regeringens handläggning

av ärenden om Nämnden har sex ledamöter, till-

krigsmaterielexport.

SOU l989:l02 Regleringen av utlandssamverkan 123

satta på parlamentarisk grund. Den sammanträder på kallelse av

krigs-

materielinspektören, som också leder sammanträdena. Det ankommer på inspektören att föredra ärenden och lämna information i nämnden samt att redovisa samrådet för det statsrådet. Nämndens

föredragande

verksamhet diskuteras närmare i avsnitt 9.1.

Innan ett företag inleder diskussioner om m.m. kontaktas

V försäljning

i allmänhet KMI för upplysningar om utsikterna att erhålla tillstånd i

enligt utförsellagen. Inspektionen, som har återkommande genom-

gångar med företagen, får också underrättelser om aktuella beställningar och leveranser. Även vid en underhandsförfrågan inhämtas re-

gelmässigt yttrande från bl.a. utrikesdepartementets politiska avdel-

ning. Ärendet föredras därefter för utrikeshandelsministern som själv fattar beslut om ärendet inte är av större vikt, annars beslutar

regeringen. Svar på förfrågan lämnas av krigsmaterielinspektören. I de fall ett

företag erhåller besked om att några hinder för engagemang för närvarande inte föreligger, är regelmässigt den reservationen att ett

tillfogad

slutligt ställningstagande kan ske först efter en formell ansökan. Tidsin-

tervallen mellan en första underhandsförfrågan, marknadsföring, kon-

traktsskrivande, ansökan, tillstånd och utförsel kan ibland vara flera är.

Om regeringen bifaller en ansökan utfärdas ett tillstånd som undertecknas av utrikeshandelsministern och kontrasigneras av

föredraganden, oftast krigsmaterielinspektören. Ett exporttillstånd skall företes i

original för tullmyndigheten vid utförseln. Om utrikeshandelsministern har fattat beslutet utfärdas utförselbeviset av

krigsmaterielinspek-

tören.

Utförsel av krigsmateriel utan tillstånd beivras

enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Utförsellagen innehåller också

straffbestämmelser. Kontrollen av att exportörer av krigsmateriel har l tillstånd till utförsel utövas av tullverket.

Riktlinjernas huvudsakliga innebörd

I proposition 1971:146 redovisas allmänna av

överväganden om export

krigsmateriel från Sverige. Det sägs bl.a. att sådan export

principiellt

inte är önskvärd från utrikespolitisk synpunkt, men att de allmänna utrikespolitiska skälen mot export gör sig gällande med olika i

styrka

skilda fall beroende på förhållandena i mottagarlandet m.m. Även hänsynen till Sveriges neutralitet talar i viss mot av

utsträckning export krigsmateriel. Det konstateras emellertid att neutralitetspolitiska skäl

också kan anföras till stöd för sådan I slås vidare

export. propositionen

fast att beredskapsskäl utgör ett skäl för att tillåta en viss ex-

vägande port av krigsmateriel.

l97l års riktlinjer innebär bl.a. följande (prop. 1971:146, s. 18ff). Som köpare godtas endast statlig myndighet eller av staten i auktorise-

j fråga

124 av utlandssamverkan

Regleringen

rad importör av vapen. Ovillkorligt hinder mot export föreligger på

grund av internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller folk-

om från neutral stat under krig. Utrikes- och

rättsliga regler export skäl saknar enligt propositionen betydelse i fråga neutralitetspolitiska

om krigsmaterielexport till de nordiska staterna och till de neutrala staterna i Europa. Därför bör i fredstid tillstånd beviljas för export till dessa stater. I fråga om andra stater måste från fall till fall bedömas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen har så ringa vikt att export bör tillåtas. Tillstånd bör inte lämnas för export till t.ex. stat i väpnad konflikt eller med inre väpnade oroligheter. Det framhålls också att skälen mot export inte har samma tyngd i fråga om defensiva vapen, t.ex. kustartilleri- och luftvärnsmateriel. Visserligen bör inte ens defensiv materiel kunna till stat som befinner sig i väpnad kon-

exporteras flikt med annan stat, men i de övriga fall som här avses bör export av sådan materiel, som inte kan utnyttjas för att påverka den föreliggande krissituationen, kunna tillåtas. Det konstateras vidare att starka utrikespolitiska skäl talar mot export av materiel som kan bli utnyttjad för

att undertrycka mänskliga rättigheter.

Vad angår reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel föreligger särskilda förhållanden. Med hänsyn bl.a. till de krav köparna kan ha bör enligt riktlinjerna reservdelar få exporteras utom när ett ovillkorligt

föreligger. I den praxis som har utbildats gäller detsamma

exporthinder

för ammunition. Vidare uttalas i riktlinjerna att ett utfärdat exporttillstånd bör dras in, förutom vid ovillkorliga exporthinder, endast om den

staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får

mottagande

inre Även i fall av väpnad konflikt bör indragning

väpnade oroligheter.

av tillståndet kunna underlåtas om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt. I samband med lagregleringen 1988 av återkallelse av utförseltillstånd har framhållits att det dessutom i fall av t.ex. felaktiga eller vilseledande uppgifter i en ansökan kan vara skäl att dra in ett tillstånd (prop. 1987/882154, s. 48f).

Genom det nyss nämnda regeringsförslaget (s. 24ff) byggdes bruket

av slutanvändarintyg ut. Vidare framhölls att ett land vars regering har tillåtit eller underlåtit att förhindra otillåten vidareexport av svensk

i princip inte längre skall få komma i fråga för export av

krigsmateriel

sådan materiel från Sverige.

I 1971 års riktlinjer berörs också avtal om samarbete mellan svenska och utländska om utveckling och produktion av

företag gemensam krigsmateriel. Utförsel som föranleds av ett samarbetsavtal bör medges till det andra landet utom när något av de ovillkorliga exporthindren

Det förutsätts att sådana avtal underställs regeringen. Vid

föreligger.

riksdagsbehandlingen förklarade sig utrikesutskottet utgå från att vederbörande myndigheter kommer att begagna sina möjligheter att för-

- eller -

hindra att avtal om produktionssamarbete licensupplåtelser

Regleringen av utlandssamverkan

utnyttjas för att kringgå exportförbudet. Vid 1981/82 års översyn av riktlinjerna tillkom att regeringen bör inhämta utrikesnämndens råd i fråga om samarbetsavtal.

Det kan också erinras om vad utrikesutskottet anförde med anled-

ning av ett motionsyrkande vid behandlingen av 1971 års proposition.

Motionärens åsikt att svensk vapenexport i vissa fall kan bidra till att i stärka små länders oberoende och självständighet gentemot stormakterna stred enligt utskottet inte mot tankegångarna i propositionen (UU 1971:21, s. 91).

I proposition l98l/82:l96 återges uttalanden till ledning för till-

ståndsprövningen ur 1971 års proposition. Vidare konstateras att krigsmaterielexportkommittén, som sett över riktlinjerna, ansett att de på

det hela taget fyllt sin funktion väl. De borde emellertid, liksom tidigare, tillämpas på ett restriktivt sätt. Kommittén manade till särskild försiktighet när det föreligger anledning befara att ett tilltänkt mottagarlands yttre eller inre stabilitet är i fara eller informationsunderlaget om

landet är bristfälligt eller motsägelsefullt. Det föredragande statsrådet

fann kommitténs bedömning väl motiverad och ansåg att riktlinjerna

borde ligga till grund för tillståndsprövningen även i fortsättningen.

1981/82 års proposition tog även upp avgränsningen mellan materiel av offensiv och defensiv karaktär. Det konstaterades att denna till stor

del hade komplicerats av den vapentekniska utvecklingen och av de

förändrade strategier som denna nödvändiggjort. Detta hade i sin tur lett till att ökad vikt kommit att tillmätas totalbedömningen vid ställ-

ningstaganden i krigsmaterielexportärenden. Flera faktorer måste

vägas in, bl.a. köparlandets inrikespolitiska förhållanden och utrikespolitiska situation samt det sätt på vilket materielen kan väntas bli använd. Mot bakgrund av den totalbedömning som görs i varje ärende

och som styrs av riktlinjernas övergripande princip om restriktivitet

ansåg det föredragande statsrådet att de rådande riktlinjerna också på

denna punkt kunde ligga till grund för den fortsatta tillståndsprövning-

en. Utrikesutskottet uttalade att även vid prövningen av utförseltillstånd för defensiv materiel bör en totalbedömning göras i den restriktiva anda som gäller i övrigt och hänvisade, i likhet med det

föredragan-

de statsrådet, till en bedömning av köparlandets förhållanden samt materielens art och förväntade användning (UU 1981/82:26, s. 10).

6.2¶Debatt, kritik och kontroll

Med utredningens uppfattning att utlandssamverkan behövs för att bevara en livskraftig försvarsindustri har det funnits

anledning att nog-

grant värdera de invändningar som rests mot rådande regler och rikt-

linjer. I likhet med krigsmaterielexportkommittén kan vi konstatera att

såväl själva riktlinjerna och enskildheter däri som tillämpningen av

126 Regleringen av utlandssamverkan

riktlinjerna har debatterats i olika sammanhang. Diskussionen har främst gällt export till enskilda länder, som av kritiker inte ansetts lämpliga som mottagare av svensk krigsmateriel, men även allmänna

principer. Inställningen till vapenexportpolitiken är ofta, men inte alltid, en följd av synen på försvarspolitiken. Styrelsen för psykologiskt försvar

(SPF) mäter sedan början av 1950-talet årligen attityden till bl.a. försvar

och försvarsförmågan. I Opinion 88 - en mätning som avspeglar för-

hållandena hösten 1988 - konstateras att över anser att

90 procent Sverige bör ha ett militärt försvar, att, jämfört med föregående år, en ökande andel (44 procent) bedömer det militära försvarets styrka som för liten samt att fler än året före (41 procent) anser att statens utgifter för det militära försvaret bör ökas. I en liknande undersökning av SPF våren 1989 var andelen som ansåg att utgifterna för det militära försvaret bör ökas lägre. Försvarsviljan beskrivs i Opinion 88 som stabilt hög.

Vad gäller inställningen till vapenexport finns betydande skillnader mellan kvinnor och män, kvinnor är mer kritiska. Erfarenhetsmässigt

är också, som opinionerna inom de politiska ungdomsförbunden ger

vid handen, inställningen hos de yngre mer kritisk. På samma sätt intar kvinnoförbunden, liksom vissa organiserade grupper med kristen grundsyn eller engagemang för den tredje världen, i regel en kritisk hållning till vapenexporten. Därmed kan också konstateras att olika åsikteri varierande grad finns företrädda i de fyra största riksdagsparti-

erna. De två övriga partierna i riksdagen, vänsterpartiet kommunister-

na och miljöpartiet de gröna, är motståndare till vapenexport. En faktor som har bidragit till att denna export ställts under debatt är det engagemang som företrädare för fredsrörelsen har visat. Här bör Svenska freds- och skiljedomsföreningen nämnas särskilt.

Det är även enligt utredningens mening värdefullt att de avarter i en i övrigt befogad vapenexport som, mycket tack vare en kritisk granskning, har kommit i dagen också har ställt reglerna och riktlinjerna för sådan export i deras helhet under debatt. Export av krigsmateriel aktu-

aliserar ofta principiella problem och tillståndsprövningen är därför en

grannlaga uppgift. Riktlinjerna och deras tillämpning har varit ämnet i

många sammanhang, såväl i den allmänna debatten som i riksdagen i motioner, enkla frågor och interpellationer samt i samband med kon-

stitutionsutskottets granskningsarbete. Vidare har medborgarkommis-

sionen i sin rapport (SOU 1988:15) haft kritiska synpunkter på riktlinjerna och deras tillämpning. Kritiken har, förutom riktlinjernas utformning och tillämpning, gällt kontrollen av exporten. Den senare

frågan är dock inte omedelbart utredningens uppgift. När det gäller utformningen av riktlinjerna är det yrkanden, bl.a. i

om en - t.ex. till Norden

riksdagsmotioner, begränsning av exporten

och till de neutrala staterna i - helt

möjligen Europa eller att exporten avbryts som träder i förgrunden. En annan fråga, som har väckts i

Regleringen av utlandssamverkan 127

motioner och sedan förts fram mer preciserat av medborgarkommissio-

nen, är om riktlinjerna skall lagfästas.

Kritiken mot tillämpningen av riktlinjerna kan sammanfattas i några

punkter:

Utöver ländervalet avser kritiken bl.a. kontrollen och bedömningen

av förhållandena i mottagarlandet, bindningen till tidigare motta-

garländer, hänsyn till den militära balansen i en region, beroendet av

fortsatt export till länder från vilka Sverige importerar krigsmateriel och andra varor eller i övrigt samarbetar med, generella bedömning-

ar för hela regioner, frågan om export kan motiveras av att den utgör

ett värde för små, neutrala länder etc. Urholkad restriktivitet på grund av oklara motiv för att medge export samt avsteg från riktlinjerna genom samarbetsavtal och s.k. leverans-

garantier m.m. i mellanstatliga överenskommelser.

Gränsdragningen mellan defensiv och annan krigsmateriel.

Reservdels- och ammunitionsleveranser samt annan export som an-

setts ha samband med tidigare utförsel.

Krav på information och insyn ställt mot sekretesshänsyn.

M edborgarkommissionens och synpunkter förslag

Kommissionen ägnar ett särskilt kapitel (s. l83ff) åt vapenexportpolitiken och dess tillämpning. Den tar upp exempel på vapenexportärenden

eller företeelser i vapenexportpolitikens tillämpning där överensstämmelsen med riktlinjerna enligt kommissionens mening med fog kan sättas i fråga. Regeringarna har haft svårighet att leva upp till de förväntningar om en ökad restriktivitet som 1971 års riktlinjer skapade. Det handlar enligt medborgarkommissionen om att komma till rätta med det grundläggande dilemmat som består i att förena det principiella förbudet mot krigsmaterielexport med en bibehållen möjlighet till export.

Den mest uppenbara svårigheten när det gäller att tillämpa riktlinjer-

na på ett konsekvent sätt i Sveri-

ligger enligt medborgarkommissionen

ges beroende av utbyte med vissa länder. Här nämns USA och Storbri-

tannien. Sverige kan enligt medborgarkommissionen knappast vägra

att exportera krigsmateriel till sådana samarbetsländer utan att riskera allvarliga följder för det egna försvarets försörjning. Det torde då, en-

ligt kommissionen, ligga närmare till hands att tänja på riktlinjerna.

Medborgarkommissionen berör beredningsförfarandet i tillstånds-

ärenden m.m. och sammanfattar sin bedömning av motiven bakom de s.k. vapenaffärerna. I ett särskilt avsnitt lämnar kommissionen syn-

punkter och förslag (s. 237ff).

128 Regleringen av utlandssamverkan SOU l989:l02

Vid sidan av affärerna har enligt kommissionen även regeringarnas

ett i

tillämpning av gällande riktlinjer genom åren skapat trovärdighetsproblem inom landet. Riktlinjerna är inte tillräckligt anpassade till

verkligheten. Till en del synes trovärdighetsproblemet emellertid också

bero på felaktiga föreställningar hos allmänheten, massmedia och

politiker om vad riktlinjerna innebär. Sålunda tycks man ofta

många

uppfatta dem som en lagtext, vilket de inte är, och även bortse från att de uppställda hindren för vapenexport inte är kategoriskt fastlagda i

alla sammanhang utan förenade med möjligheter till undantag. Här

i

föreligger enligt kommissionen ett informationsproblem som regering-

arna inte har löst.

Debatten kring vapenexporten har enligt kommissionen i alla år haft starkt moraliska och idealistiska inslag där krav framförts som inte har kunnat förenas med det säkerhetspolitiska intresset av en vapenexport. Svenska regeringar har uppträtt som om denna motsättning inte har

funnits. De riktlinjer som infördes 1971 presenterades som grundvalen

för en ökad restriktivitet i tillståndsprövningen, men innehöll inte desto

mindre uppmjukningar. Regeringar har hävdat att riktlinjerna re-

spekterats även i fall där detta har kunnat ifrågasättas. Detta försök att förena ideal med verklighet har i längden inte kunnat vidmakthållas

utan återkommande beskyllningar mot regeringarna för hyckleri och

dubbelmoral. Den misstro som dessa förhållanden har alstrat kring vapenexportpolitiken har enligt kommissionen tillsammans med de s.k. vapenaffärerna medverkat till att skapa en debattatmosfär, i vilken starka intressegrupper angriper vapenexporten som sådan och kräver

långtgående begränsningar eller ett fullständigt stopp. Utvecklingen

har på dessa vägar lett därhän att ett legitimt säkerhetspolitiskt intresse har kunnat ifrågasättas och till och med äventyras.

Kommissionen anser att de politiskt ansvariga under årens lopp inte med tillräcklig kraft och öppenhet har upplyst den svenska allmänhe-

ten om säkerhetspolitikens villkor och om de överväganden som ligger

till grund för och nödvändiggör en svensk vapenexport. Kommissionen är för sin del övertygad om att en större öppenhet härvidlag skulle motsvara allmänhetens önskemål och öka förtroendet för de politiskt ansvariga. Kommissionen anser vidare att de nuvarande riktlinjerna på ett olyckligt sätt motverkar en sådan politik samtidigt som de inte har haft den restriktiva effekt som en gång förutskickades.

Medborgarkommissionen erinrar om att 1971 års regler och riktlinjer

syftade till större restriktivitet samt till att underlätta för de krigsmateri-

elexporterande företagen att planera sin verksamhet. Enligt kommissionens uppfattning har ingetdera syftet tillgodosetts på ett tillfredsstäl-

lande sätt.

Kommissionen föreslår att det principiella förbudet mot krigsmaterielexport bibehålls och att de nuvarande riktlinjerna ersätts med två allmänna kriterier, vilka båda skall vara uppfyllda för att medge un-

av utlandssamverkan 129

Regleringen

dantag från exportförbudet (s. Vidare bör, till skillnad från rikt-

243f).

linjerna, dessa kriterier tas in i en lag. Kommissionen anser att export av krigsmateriel bör kunna tillåtas förutsatt att

den bedöms nödvändig för att trygga en med

erforderlig försörjning

materiel till det svenska samt att

försvaret,

den är förenlig med och målen för svensk

principerna utrikespolitik.

Vad slutligen angår försvarsindustriellt anför

samarbete, medborgar-

kommissionen bl.a. följande (s. En av det i framtiden

254f). lagreglering

sannolikt allt vanligare samarbetet med utlandet

teknologiska är ange-

lägen. Beslut om gemensam av försvarsmautveckling och produktion teriel med utlandet är kommissionen i första hand en

enligt fråga på regerings- och myndighetsnivå. är därvid det svenska Utgångspunkten

försvarets behov, men den är också av

utrikespolitiska bedömningen betydelse. De tidigare föreslagna kriterierna av för export krigsmateriel

bör därför kunna utgöra grunden för en även i detta hänse-

lagreglering

ende. Vidareexportfrågor mäste kommissionen lösas

enligt rimligen

med beaktande av alla inblandade parters nationella be-

lagstiftning

träffande export av krigsmateriel. Ett hävdande av svensk

ensidigt lag-

stiftning torde göra samarbete i det närmaste

omöjligt.

Insyn och kontroll

Olika regeringar har avstått från att uttala om

regelmässigt sig möjlig-

heterna till vapenexport till enskilda länder, de nordiska

undantaget

länderna och de neutrala staterna i samt om enskilda till-

Europa,

ståndsärenden. Under senare år har emellertid till av om

följd uppgifter

oegentligheter m.m. ett allt starkare informationsbehov

gjort sig gällan-

de. Intresset av en större har till viss del

öppenhet tillgodosetts. Sverige

synes vid en jämförelse med andra länder i och vid sidan av

Europa

USA gå långt när det att redovisa statistik m.m. Andra länders

gäller

utrikes- och försvarspolitiska intressen medför dock att en alltför

långt

gående öppenhet i sig kan vara ägnad att utesluta som leveran-

Sverige

tör eller

samarbetspartner.

Vid sidan av utrikesnämnden den är, som redan nämnts, rådgivande nämnden i ett samrådsforum i utförselären-

krigsmaterielexportfrågor

den. Den ger ledamöterna till i

möjlighet löpande insyn regeringens

handläggning av vapenexportärenden. Den konstitutionella kontrollen av av

regeringens handläggning

ärenden om utövas av dess

krigsmaterielexport riksdagen genom

konstitutionsutskott. Utskottets kontroll kan avse såväl enskilda ärenden som en allmän av I den mån

genomgång krigsmaterielexporten.

utskottet på grundval av sin uttalande ankommer

granskning gör något

i det därefter på riksdagen att ta till detta.

ställning

i

9-sou 1989:102

2 .

l

av utlandssamverkan

130 Regleringen

Konstitutionsutskottet åt exporten av krigs-

ägnade uppmärksamhet

materiel redan under mellankrigstiden. Där- 1918 och vid något tillfälle efter har 1955, 1961-1965 och 1969, några

granskningsmemorialen

1970-talet samt under 1980-talet om-

betänkanden på varje granskning

fattat vapenexport och därmed sammanhängande frågor. Även utrikesutskottet, till vars sakområde lagstiftningen hör, har in-

och deras Utskottet behandlar t.ex.

syn i dessa frågor handläggning.

den skrivelse som numera förelägger riksdagen med

regeringen årligen

en för den svenska Dessa skrivel-

redogörelse krigsmaterielexporten.

den första avser 1984, har efter beredning i utrikesutskottet ser, varav till I ställs också många frågor och inter-

lagts handlingarna. riksdagen pellationer i ämnet.

Vad särskilt och sekretess, uttalade konstitutionsutskot-

angår insyn anledning att anmärka på

tet (KU 1986/87:33, s. 48) att det inte fanns motiven men att de borde ha redoviför att ge ett visst utförseltillstånd, än som varit fallet. Därvid noterades också att sats med större tydlighet det -- med tanke landets att, inom ramen för de restrik-

på möjligheter

tiva som gäller, kunna verka på exportmarknaden — är av upp-

regler

enbar vikt att endast under omständigheter göra av-

mycket speciella

den sekretess som råder i sådana sammanhang. Avvägningen steg från mellan och strävan efter öppenhet medför emellertid,

sekretesshänsyn

vad utskottet konstaterade, en beaktansvärd risk för att debatten

enligt i enskilda exportärenden inte blir tillräckligt klarläggande.

delar utrikesutskottets uppfattning (UU 1989/90: l , s. 4)

Utredningen

att den av vapenexporten bör vara så öppen

offentliga redovisningen

som Det bör vara regeringens strävan att i framtida redogörel-

möjligt.

ser ta med alla som det inte finns särskilda skäl att hemlighål-

uppgifter

bör även samarbetsavtal. En sätts emellertid bl.a.

la. Detta gälla gräns

av till krav sekretess som motparten i ett av-

hänsynen berättigade på

talsförhållande kan ha.

6.3¶Behövs nya och riktlinjer? regler

som traditionellt ligger bakom det

De delar av Sveriges utrikespolitik

mot en önskan att stå

principiella förbudet vapenexport, nämligen

andra länders konflikter samt arbetet för nedrustning, äger utanför står emellertid och alltjämt full giltighet. Häremot de egna säkerhetssätt som slutit sig till i

försvarspolitiska hänsyn som, på utredningen

Mot denna bakgrund skall

kapitel 4, gör utlandssamverkan nödvändig.

sedan . först redovisa allmänna överväganden, sin syn på

utredningen

behovet av ändrade och riktlinjer samt hur de i så fall bör utfor-

regler

mas. l ett förbud, förenat med en dispens-

För närvarande gäller generellt

för Därtill finns de av riksdagen 1971 ursprung- i

befogenhet regeringen.

av utlandssamverkan

Regleringen 131

ligen godkända, av regeringen förordade 1982 riktlinjerna. lagfästes

förbudet och dispensbefogenheten. skrevs vid en

Riktlinjerna tidpunkt

då endast export av krigsmaterielvaror 1982 tillkom vida-

var reglerad. re förbud mot licensgivning och viss militär trädde

utbildning, reglerna

i kraft året därpå. 1988 utvidgades att omfatta bl.a.

lagen tillståndsplikt

för vissa avtal om samt och

utveckling redovisnings- underrättelseskyl-

dighet beträffande marknadsföring, anbud, avtal om m.m.

försäljning

- med

åtföljande möjlighet för regeringen att i vissa fall förbjuda verk-

samheten. Riktlinjernas sakliga innehåll är ändå i sina det-

grunddrag

samma som 1971 med påbyggnader 1982 och 1988. Det är redan därför naturligt att det föreligger behov av att se över

riktlinjerna. Utredningen delar uppfattningen att riktlinjerna inte helt anpassats

till utvecklingen och därför inte motsvarar krav. Det vis-

dagens ligger

serligen i sakens natur att av enskilda till

prövningen fall kan ge upphov

svårigheter som inte kan förutses och täckas in i riktlinjer. Utredningen instämmer emellertid i åsikt att

medborgarkommissionens riktlinjerna

och deras tillämpning har fört med och informations-

sig trovärdighets-

problem. Innebörden av riktlinjerna har i den inhemska debatten inte

klargjorts med erforderlig tydlighet. Detta har gett till oklarheupphov

ter och misstro, vilket tillsammans med s.k. vapenaffärer har en

skapat

atmosfär där det blivit lätt att som sådan. I

angripa vapenexporten debatten har därvid väsentliga mål och den likaledes

säkerhetspolitiska

allmänt omfattade försvarspolitikens intressen kommit i

bakgrunden.

Regleringens syften och form

De nuvarande ett mandat att med av de

reglerna ger regeringen ledning riktlinjer riksdagen har godkänt ge dispens från det generella förbudet.

Riktlinjerna är ett till regeringen riktat ”bör”. I 1971 års

proposition

sägs att riktlinjerna ”avser att ge närmare ledning för

tillståndspröv-

ningen”. Export och annan utlandssamverkan kan, i trots

av det generella förbudet, tillåtas förutsatt att närmare skäl inte talar emot

angivna

= det. Det glöms lätt att ändå även om

regeringen kan säga nej riktlinjer-

na synes ge utrymme för ettja; omvänt följer av den valda konstruktionen också att regeringen ——bortsett från de bindande s.k.

folkrättsligt

hindren - kan även när det kan hävdas

ovillkorliga sägaja att riktlinjerna tyder på ett nej. Inget land kan således åberopa riktlinjerna för att

kräva rätt att importera från eller att i samverka med

övrigt Sverige.

Detta avgör suveränt, om än med en

regeringen granskningsmöjligheti

efterhand för riksdagen.

Riktlinjerna hade enligt 1971 års särskilt värde för ex-

proposition

portföretagens planering. Denna aspekt torde med åren ha minskat i betydelse i takt med att allt större delar av utlandssamverkan

företagens

har kommit att bli beroende av eller

regeringsgodkännande att rege-

; ringen underrättas även om verksamhet som inte kräver tillstånd. Den

132 av utlandssam verkan

Regleringen

kontrollen och samt ändrade rutiner för bl.a. samråd

utvidgade insynen

har fått till följd att företagen regelbundet har kontakt med KMI, något som underlättar deras planering. Riktlinjernas värde för fö-

självfallet

skall därför inte övervärderas. De har emellertid kommit att få retagen stor vikt för allmänhetens syn på vapenexportpolitiken. Det har också att i vår omvärld uppfattas som en signal om

gjorts gällande riktlinjerna

landets utrikes- och syn. Riktlinjernas betydelse inom

försvarspolitiska

och utom landet har under alla omständigheter kommit i fokus under senare tid. I den inhemska debatten har - som medborgarkommissionen varit inne - motsatsförhållandet mellan förbudet mot vapenexport samt på en av säkerhets- och försvarspolitiska skäl betingad export, återhållen av som präglat av dubbelmoral och

utrikespolitiska hänsyn, uppfattats

Det beror åsikt till stor del på att förbudet

hyckleri. enligt utredningens

och de återhållande delarna av de utrikespolitiska aspekterna har setts isolerat. Eftersom och samverkan inte kan undvaras finns export övrig för att i debatten också ge plats för

enligt utredningens mening fog

motiven för en säkerhets- och försvarspolitiskt betingad utlandssam-

verkan på krigsmaterielområdet.

Det har i arbete inte funnits skäl att närmare diskutera

utredningens

om det finns att det hävdvunna generella förbudet

anledning upphäva

mot vapenexport. Den modell som är gängse i många andra länder och som bäst tillgodoser intresset av en kontrollerad vapenhandel är, som förbud med en dispensbefogenhet. För detta talar dess-

nu, ett lagfäst

utom att intet land äger rätt att förvärva svenska vapen. Det bör slås fast att det av stadgandet i ll kap.

uttryckligen på grund

8 § (RF) inte är förenligt med vår grundlag att riksda-

regeringsformen

den som det innebär att besluta om

gen fullgör förvaltningsuppgift

utförseltillstånd. Med till att avgörandena berör utrikes- och

hänsyn

försvarspolitiska frågor kan inte heller annan ordning än för närvarande komma i fråga, dvs. regeringen skall fatta besluten. Det bör i detta också erinras bl.a. om föreskriften i regeringsformen att

sammanhang

i utrikesärenden av större vikt före avgörandet skall över-

regeringen

lägga med utrikesnämnden, om det kan ske (10 kap. 6 § RF) samt om

den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor.

l med vad utredningen nyss sagt är det angeläget att den valda

linje regleringen tillgodoser två viktiga anspråk. Det ena är att regeringens

ansvar har övervägt men förkastat tanken på

görs tydligt. Utredningen

att helt avstå från eller vägledning för regeringens dispenser ef-

regler

tersom detta skulle leda till att som 1956, på annat sätt får

regeringen,

redovisa sin syn. Det är dessutom en styrka såväl inrikes- som utrikesom de allmänna, övervägandena har bredast

politiskt grundläggande möjliga parlamentariska förankring.

5 Det andra är därför att motiven och förut-

anspråket på regleringen för är klarlagda så långt det går. Detta sättningarna att ge dispenser

av utlandssamverkan 133

Regleringen

skall inte bara tjäna som ledning för regeringens beslut utan även rikta sig till bedömare inom och utom landet. Det måste därför finnas kriterier för när dispens kan meddelas. Utredningen har till en början haft att

om dessa kriterier - vare de eller

överväga sig uttrycks positivt negativt

- skall eller inte.

lagfästas j För lagfästa kriterier talar enligt medborgarkommissionen att de an-

g nars inte är rättsligt sett bindande, utan endast uttalanden i en proposition, om än godtagna av riksdagen. Vidare framhålls särskilt att sådana

riktlinjer ofta uppfattas som lagregler.

Även om s.k. lagstiftning genom motivuttalanden kan kritiseras i

andra sammanhang, gör sig enligt utredningens mening här andra skäl

gällande med större styrka. För det första är i detta fall uppenbart

regeringens politiska ansvar av mer avgörande betydelse än det juridis-

ka ansvaret. En strävan bör, som också medborgarkommissionen framhöll, vara att göra regeringens politiska ansvar tydligare. Vidare skulle i

författning reglerade undantag bli upphöjda till norm, vilket åter kan uppfattas som en rätt att få köpa vapen enligt undantaget. Formuleringen i en lagtext blir dessutom komprimerad och övergripande. Den

torde också, läst bredvid förbudet, framstå som en motsägelse. Förutsättningarna för undantag från förbudet bör därför inte lagfästas.

På grund av det anförda har utredningen stannat för att den nuvaran-

de principen med ett lagfäst förbud, kompletterat med riktlinjer, bör

bestå. De i sina beståndsdelar - räknat från statsminis-

grundläggande

ter Erlanders anförande 1956 - nu drygt trettio år gamla riktlinjerna bör emellertid ses över.

6.4¶Utformningen av nya riktlinjer m.m.

Övergripande principer

Som utredningen tidigare funnit, tillgodoser den inhemska försvarsin-

dustrins utlandssamverkan ett svenskt säkerhets- och

försvarspolitiskt

intresse. Den ena övergripande när det att inom ramen

principen gäller för regeringens dispensbefogenhet ta ställning till om sådan verksam-

het kan medges bör därför vara att den kan anses nödvändig för att trygga det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande. En förutsättning är alltså att utlandssamverkan krävs för att en livskraftig inhemsk försvarsindustri skall kunna bevaras och utvecklas. Särskilt industrins kompetens och kapacitet är, såsom närmare utvecklats i kapitel 4, beroende av att export, samarbete och annan utlandssamverkan kan komma till stånd. Vidare är det en ekonomisk för

förutsättning

delar av den industri som nu finns - likaväl som för den

betydande

industri som kan antas komma att finnas — att den genom

framgent utlandssamverkan får bl.a. kontinuerlig beläggning. Beredskapsmoti-

vet bedöms däremot i den nuvarande försvarsplaneringen ha mindre 3

134 Regleringen av utlandssamverkan SOU l989:102

vikt. Det har avgörande betydelse främst för kapaciteten när det gäller

vissa materielslag, t.ex. ammunition. Export och annan samverkan måste också kunna medges om den fordras för att trygga import av materiel eller kunnande som försvarsmakten behöver.

Om således regeringen för att bevara en livskraftig inhemsk försvarsindustri eller för att trygga försvarets försörjning med materiel eller

kunnande bedömer det nödvändigt att medge undantag från det princi-

piella förbudet måste detta vägas mot ett andra, till sitt syfte återhållande villkor. Den andra förutsättningen bör därför, med hänsyn till Sveriges utrikes- och neutralitetspolitiska syn, vara att tillståndet inte står i strid med principerna och målen för denna politik. Främst gäller att utlandssamverkan inte får äventyra att Sverige hålls utanför andra länders konflikter. Som utredningen framhållit i kapitel 4 kan inte vapenexport i sig anses ägnad att minska förtroendet för den alliansfria poli-

tiken. Vid den sammanvägning av försvarspolitiska och utrikespolitis-

ka hänsyn som måste ske inom ramen för en säkerhetspolitisk helhets-

syn får också beaktas att skadliga bindningar inte uppkommer.

Det bör vara regeringens ansvar att med dessa två kriterier som

grund,

dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säker-

hetspolitiskt önskvärd,

dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för

Sveriges utrikespolitik,

göra en totalbedömning i enskilda ärenden. Genom överläggningar

med utrikesnämnden och samråd med den rådgivande nämnden i

krigsmaterielexportfrågor kan underlaget för att ta ställning breddas.

Utredningen kommer i det följande att ge förslag om de närmare överväganden som bör ske i enskilda ärenden. Det är enligt vår mening av särskild vikt att - dock under beaktande av den sekretess

regeringen

som måste - i de fall då utlandssamverkan kommer till

gälla upp

allmän debatt söker göra klart de motiv som finns bakom dess ställ-

ningstaganden. Som tidigare berörts kan regeringen därigenom inte

minst inom landet skänka stadga åt en på de nämnda två huvudkriteri-

erna grundad vapenexportpolitik.

Den försvarskommitté som tillsattes 1988 skall överväga bl.a. för- V svarsindustrins inriktning och ambitionsnivå. Sådana prövningar har även skett i försvarsbeslut, och utvecklingen torde göra det V

tidigare

ofrånkomligt att också i framtida försvarsbeslut ge dessa frågor bety- i dande utrymme. Försvarsbesluten bör således innehålla klara prioriteringar vad gäller behov av materiel och kunnande. Härigenom sker

kontinuerligt en parlamentarisk omprövning av försvarsindustrins för-

utsättningar. Det är med ledning av detta som regeringen har att göra

Regleringen av utlandssamverkan 135

sina bedömningar enligt det första kriteriet. Export och övrig utlands-

samverkan blir därmed ”behovsprövad”. När det gäller försvarspoliti-

ken har det sedan länge rått en bred politisk samstämmighet. Detta

i än högre grad för det andra kriteriet. Härigenom finns det enligt

gäller utredningens mening goda förutsättningar att, tillsammans med över-

, läggningar i utrikesnämnden och samrådet i den rådgivande nämnden, i vinna en värdefull grund för de ofta grannlaga överväganden som erfordras när det gäller utlandssamverkan på krigsmaterielområdet.

som det är av vikt med stadga i vapenexportpolitiken skall

Samtidigt

kunna i situationer som inte kan förutses fullt uti

riktlinjerna tillämpas

Det måste därför överlämnas till regeringen att med ledning av

dag.

inte alltför detaljerade riktlinjer ta ansvaret för att utforma denna politik under sedvanligt konstitutionellt ansvar.

Utredningen vill också stryka under några av de generella förutsätt-

som bör gälla för utförsel av krigsmateriel. För det första skall

ningar den avse en stat, statlig myndighet eller av mottagarlandet godtagen

mottagare. För det andra skall så långt det är möjligt, genom s.k. slutanvändarintyg eller på annat sätt, skapas visshet om att det är mottagarlandets behov som skall tillgodoses. För det tredje skall utlands-

egna samverkan och efterlevnaden av bestämmelserna även i övrigt vara

kontrollerad, som dock i huvudsak faller utanför dennoggrant frågor

na utrednings uppdrag.

vill också erinra om att det vid 1981/82 års översyn av

Utredningen riktlinjerna framhölls att tillverkning av krigsmateriel i Sverige enbart

för den utländska marknaden inte skulle vara förenlig med vare sig vår

utrikes- och eller vårförsvarspolitik (prop. 1981/ neutralitetspolitik

82:l96, s. 6, jfr. även prop. 1987/882154, s. 38). Utredningen vill stryka under detta, vilket kommer till tydligt uttryck i det första huvudkriteriet. Utlandssamverkan bör således inte få äga rum med mindre den

främjar försvarsförmåga och våra säkerhetspolitiska intres- Sveriges

sen. Utgångspunkten för den inhemska krigsmaterielindustrin måste vara att den är efter det svenska försvarets behov (jfr. avsnitt

anpassad 4.6).

K rigsmaterielbegreppet

l utförsellagen hänvisas vad gäller begreppet krigsmateriel till av rege-

ringen meddelade föreskrifter. I en bilaga till förordningen (1988:561)

om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. förtecknas denna materiel under 16 punkter.

I betänkandet Begreppet krigsmateriel (SOU 1989:66) föreslås att

utförsellagen byggs ut med en översiktlig beskrivning av vad som om-

fattas av regelsystemet. Syftet är bl.a. att riksdagen skall ta en mer ingå-

ende befattning än tidigare med avgränsningen av lagens tillämpnings-

område. Avsikten är dock liksom för närvarande att regeringen skall

136 Regleringen av utlandssamverkan

fastställa en mer detaljerad förteckning än de tio huvudkategorier av

materiel som enligt utredaren bör omfattas av och nämnas i utförsellagen. För fem av dessa kategorier anser den särskilde utredaren att beteckningen krigsmateriel är tekniskt och språkligt adekvat, medan de övri-

ga fem avser produkter som i utförsellagens mening skall anses jämställda med krigsmateriel. Följande materielslag hänförs till begreppet krigsmateriel:

Militära vapen och vapensystem.

Ammunition och stridsdelar till sådana vapen och vapensystem. Fordon och farkoster, utformade för strid.

Utrustning för inriktning och styrning av militära vapen.

Krut och sprängämnen med som är karaktäristiska för

egenskaper användning i strid.

Som produkter jämställda med krigsmateriel bör enligt förslaget räk-

nas: Sådan materiel för störning eller röjning, vars funktion

regelmässigt

har direkt samband med en militär

vapeninsats.

Sådana fortiñkatoriska anläggningar som primärt är konstruerade för vapeninsats eller direkt av sådan insats.

ledning

Anläggningar, maskiner och annan utrustning för tillverkning eller kontroll av krigsmateriel.

Delsystem, komponenter, reservdelar och insatsvaror, som har vital betydelse för funktionen hos ett militärt stridsmedel och som inte är tillgängliga på den civila marknaden. Sådan tekniskt kvalificerad övningsmateriel, som utformats för ett visst vapensystem och vars funktionella samband med den förstörel-

sebringande effekten hos detta är påtagligt.

Utredningsförslaget innebär att vissa materielslag, som inte tidigare

omfattats av utförsellagen eller beträffande vilka varierande tolkningar har förekommit, förs in under regleringen, medan man i stället undantar vissa andra produktgrupper som för närvarande berörs av densamma. Den föreslagna klassificeringen anges uteslutande avse rent materiella företeelser. Utredaren har olika möjligheter att

övervägt begrepps-

mässigt inkludera även strategiskt och militärt viktig ”immateriell materiel”, exempelvis programvara till datorer och metodkunskap, men funnit detta både ologiskt och orealistiskt. Utredaren har således kommit fram till att programvara till datorer i allmänhet inte kan betraktas

av utlandssamverkan 137

Regleringen

vare sig som krigsmateriel eller som materiel i övrigt vilken från export-

regleringssynpunkt bör vara jämställd med krigsmateriel. Skälen bak-

om detta ställningstagande är att programvara dels inte är materiel och därmed inte är möjlig att få och behålla säker kontroll över, dels inte i sig har någon destruktiv vapenverkan ; det är en strävan i förslaget att koppla krigsmaterielbegreppet starkare till sådan verkan hos materielen.

När utredningen i det följande diskuterar riktlinjer för enskilda fall, har vi utgått från det gällande krigsmaterielbegreppet. Vi får emellertid också framhålla att de föreslagna ändringarna av detta begrepp är av den art att de av oss förordade principerna väl kan tillämpas också om nya klassificeringsregler införs. Det skall dock noteras, att även om

kategorierna krigsmateriel och produkter jämställda med krigsmateriel

angetts genomgående gälla materiel, den senare även avses kunna innefatta visst produktionsunderlag samt vissa fortifikatoriska anläggningar (SOU 1989:66, s. 42 resp. s. 44).

Vi delar den särskilde utredarens mening att hans förslag till avgränsningar kan användas inte endast i fråga om utförselförbudet, utan även för övrig reglering av utlandssamverkan.

En annan fråga är lämpligheten av att i utförsellagen ta in dessa tio

kategorier. Det är i sig en översiktlig beskrivning som skall komplette-

ras genom en särskild, av regeringen utfärdad produktförteckning. Praktiska skäl eller rimlighetsbedömningar kan föranleda att produkter, vilka sakligt sett faller under huvudkategorierna, undantas i för-

teckningen. Utredarens förslag till ny l b § sista stycket utförsellagen

ger utrymme för detta. Huvudkategorierna förlorar därmed i entydighet.

Utredaren anser, som nämnts, att riksdagen bör ta en mer ingående

befattning med begreppsfrâgorna. Härigenom förväntas tyngden i det samlade regelverket öka. Utredningen respekterar detta motiv, men vill

för egen del sätta i fråga om förslaget att ta in de tio kategorierna i utförsellagen är en lämplig metod. Det för med att riksdagen måste

sig

ta ställning i detaljerade, ofta tekniska frågor. Vidare leder den valda lagtekniska konstruktionen till en omfattande och tyngande

utbyggnad av författningen.

Riktlinjer för enskilda fall

De tre ovillkorliga hindren —— internationella beslut av FN:s

avtal, säkerhetsråd och folkrättsliga från neutral stat under

regler om export krig, dvs. Haagkonventionerna från 1907 - är bindande för

regering-

en. Det kunde att dem, men har stannat

övervägas lagfästa utredningen för motsatt ståndpunkt.

Genom att ansluta Sverige till en internationell överenskommelse

förpliktar sig regeringen att fullgöra de skyldigheter som av överföljer

138 av utlandssamverkan

Regleringen

enskommelsen. De begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som kan följa av en överenskommelse som Sverige har biträtt eller av folkrättsliga regler iakttas i praktiken genom att

regeringen inte medger undantag från utförsellagens förbud i berörda

delar. De ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgör en erinran om att

regeringen alltid måste fullgöra sina folkrättsliga förpliktelser. Att för-

vandla de ovillkorliga hindren till lagregler skulle därför inte tjäna

något praktiskt syfte. Den avgörande frågan vid ett dispensbeslut är valet av mottagarland.

Utlandssamverkan har med tiden kommit att få allt större långsiktighet. Det låter sig visserligen säga att vapenexporten sett över en längre

i stor omfattning har till en relativt stabil krets av länder.

period gått

Det år samtidigt så att det i många fall är export till nya länder som har

lett till meningsmotsättningar.

skapar bindningar för avsevärd tid framöver. Det är

Nya åtaganden

därför angeläget att utlandssamverkan på krigsmaterielens område

förtroende mellan Sveriges och det andra landets regering,

bygger på

som det kan ta tid att uppnå. Dessutom har det ett värde i sig att

något

hålla till etablerade mönster i denna verksamhet eftersom det är till

sig gagn för neutralitetspolitiken om Sveriges ställningstaganden är konse-

kventa och förutsägbara. Snabba kast kan leda till oönskade spekula-

tioner; överkänslighet för tillfälliga opinioner eller kortsiktiga hänsyn

bör således inte tillåtas leda till en ryckig tillståndspolitik.

Vid tillgodoser enligt utredningens mening de s.k. landbedömningen

villkorliga hindren med i huvudsak nuvarande utformning ett viktigt

syfte, nämligen att Sverige hålls utanför andra länders stridigheter. För

närvarande gäller att tillstånd inte bör beviljas för export till:

Stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om

krigsförklaring har avgetts eller ej.

Stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda

till väpnad konflikt.

Stat som har inre väpnade oroligheter.

Stat som, på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska

förhållanden, kan antas använda materielen för att undertrycka de

mänskliga rättigheter som anges i FN-stadgan.

Den senare punkten bör formuleras om. Som riktlinjen nu lyder bör tillstånd till krigsmaterielexport vägras bara om den materiel det gäller kan antas komma till för att i

användning undertrycka mänskliga rättig-

heter. Utredningen förslår att hindret skärps. Utlandssamverkan bör 5 över huvud taget inte förekomma med stat, i vilken omfattande och

grova kränkningar av mänskliga rättigheter äger rum. Aven om den

från Sverige exporterade materielen inte kan antas komma till använd-

SOU l989:l02 Regleringen av utlandssamverkan 139

ning i detta syfte bör Sverige avhålla från samverkan på krigsmateri-

sig elområdet med landet i fråga. Främjande av respekten för mänskliga

rättigheter är inte bara humanitärt betingat, det har också säkerhetspo-

litiska bevekelsegrunder. I anslutning till detta vill utredningen också

- som ett led i den - särskilt

ytterligare grannlaga landbedömningen

betona vikten av det tredje villkorliga hindret, att inte ge tillstånd till i samverkan med en stat som har inre väpnade oroligheter.

Inom utredningen har fråga väckts om inte bland riktlinjerna också borde finnas ett särskilt hinder mot utlandssamverkan med land till

vilket Sverige ger utvecklingsbistånd. Utredningen har därvid konsta-

terat att svenskt utvecklingsbistånd aldrig omfattat leveranser av krigsmateriel, även om biståndet bl.a. syftar till att stärka mottagarländernas

självständighet. Ett särskilt hinder för biståndsmottagande land, som uppfyller de krav som i övrigt ställs i riktlinjerna, att från Sverige köpa

den krigsmateriel det anser sig behöva, skulle kunna tolkas som en

diskriminering, detta särskilt om landet i fråga av säkerhetspolitiska

skäl föredrar att samverka med ett alliansfritt land som Sverige. Inget land kan kräva samverkan med Sverige. Inget land bör heller uteslutas från detta bara därför att det tar emot svenskt utvecklingsbistånd. På grund av det anförda finns inte anledning att ha en riktlinje särskilt för biståndsländer.

Utredningen har tidigare framhållit att flera skäl talar för att svensk utlandssamverkan på krigsmaterielens område på sikt kommer att ändra karaktär. En sannolik utveckling är att merparten av utlandssamverkan kommer att koncentreras till högt industrialiserade länder samt att den efter hand kan komma att kännetecknas av minskad export och mer inriktas på olika samarbetsformer. Det är ändå av särskild vikt att

kraftigt betona betydelsen av försiktighet när fråga uppkommer om att

inleda samverkan med ett nytt land. Extra vikt bör då fästas vid den utrikespolitiska bedömningen, det andra allmänna kriteriet. Förhållandena i ett land med vilket samverkan inte rum tidigare bör därför

ägt

värderas speciellt ingående. Det kan ofta finnas skäl att ta upp ett sådant ärende i utrikesnämnden. Det bör också kunna komma i fråga att, till klargörande av olika förutsättningar, ställa som ett svenskt villkor att en mellanstatlig överenskommelse träffas mellan länderna.

Det finns i detta sammanhang framhålla att inte ens

anledning lång-

variga relationer med ett importland bör anses medföra

regelmässigt

att det första kriteriet är uppfyllt. Det förhållandet att svenska försvarsoch säkerhetspolitiska motiv är ett av huvudkriterierna kan

nämligen

leda till att ett givet land får importera ett materiel från

slags Sverige

men inte annan utrustning m.m. samt att att ett

förutsättningarna köpa

och samma vapen kan ändras över tiden.

Utredningen vill avslutningsvis, när det gäller prövningen av motta-

garländer, redovisa att vi har övervägt om det finns anledning att upprätta en särskild lista över de länder som kan komma i fråga för mark-

140 Regleringen av utlandssamverkan

nadsföring, export och annan utlandssamverkan. Mot en sådan lista, som bara beaktar ett av huvudkriterierna, talar emellertid flera omstän-

Offentliga uppgifter visar att av världens alla stater har sedan

digheter.

1979 ungefär en tredjedel tagit emot export från Sverige. Arbetet med att klassificera alla de övriga hundratalet staterna skulle inte ha någon

Eftersom internationella förhållanden snabbt kan

praktisk betydelse.

ändras, skulle vidare listan fortlöpande behöva ses över och revideras. Dessutom måste en landbedömning ändå göras när ett tillståndsärende aktualiseras, något som skulle förringa listans värde. Det anförda gäller vare sig listan är offentlig eller inte. Mot en offentlig lista talar dessutom att den kan leda till utrikespolitiskt besvärliga situationer.

vill också framhålla att tillverkare av krigsmateriel m.fl.

Utredningen

sedan 1988 är skyldiga att för regeringen redovisa i vilka länder krigsmateriel marknadsförs samt att regeringen kan förbjuda vissa sådana

Det är mening betydelsefullt att på detta åtgärder. enligt utredningens

sätt det redan i tidiga skeden kan ges riktiga signaler från regeringens sida. Även om varje export skall prövas vid utförseltillfället, och således en marknadsföring som inte förbjuds inte i sig innebär något ställningstagande till en framtida utförselansökan, är det viktigt att inte, som tidigare kunde vara fallet, ett exportföretag vidtar omfattande förberedelser och kanske ingår kontrakt varigenom en situation kan uppstå som är till men för Sveriges utrikespolitiska intressen. Detta visar

ytterligare på betydelsen av tillräckligt rådrum för en inträngande be-

dömning inför det att marknadsföring och annan utlandssamverkan

påbörjas i ett nytt mottagarland.

De två huvudkriterierna - dvs. dels ett försvars- eller

säkerhetspoli-

tiskt dels en — med

behov, utrikespolitisk bedömning ger, tillsammans de ovillkorliga och villkorliga hindren, den restriktiva prövningen av

samt den förväntade utvecklingen när det gäller

nya mottagarländer

utlandssamverkans art och inriktning, en ram för regeringens pröv-

Det finns erinra om att något hinder inte möter för

ning. anledning

att riktlinjerna på ett än mer restriktivt sätt. Att

regeringen tillämpa föreslå andra begränsningar skulle därför enligt utredningens mening

inte ha vid sidan av det generella förbudet. I

någon saklig betydelse kapitel 4 har utredningen särskilt tagit upp möjligheterna att inskränka

utlandssamverkan till vissa regioner eller vissa materielslag, men på anförda skäl funnit sig inte kunna förorda detta. Det kan i detta sam-

också påminnas om den begränsning i exportmöjligheterna manhang

som föreligger med hänsyn till Sveriges egen försvarssekretess.

härefter över till att diskutera betydelsen av vilket

Utredningen går

materiel som en tänkt export etc. skulle avse. l de rådande riktlin-

slags

har t.ex., även om skillnaden under senare år inte haft någon

jerna betydelse i regeringens praxis, gjorts skillnad på offensiv avgörande

och defensiv materiel. Utredningen föreslår, i anslutning till vad som kom till vid 1981/82 års översyn av riktlinjerna, att denna dis-

uttryck

av utlandssamverkan 141

Regleringen

tinktion endast utgör ett moment i helhetsbedömningen. svårigheterna

att i enskilda fall tillämpa den har visat sig betydande; militärt sett torde de flesta vapensystem för övrigt kunna användas i såväl offensiva som defensiva syften. Det saknas däremot inte fog att, som ett av flera led i bedömningen av ett enskilt land, väga in materielens art och vilken j betydelse den skulle ha på landets s.k. militära potential, dvs. dess rust-

ningsnivå och sammansättning av krigsmateriel. Denna aspekt kan enligt utredningens mening även ha betydelse som ett komplement till

slutanvändarintyg eller motsvarande när det gäller att förvissa sig om att materiel avses för mottagarlandets egna behov. Det kan tilläggas att

vid bedömningen av vissa länder också rustningsnivån i regionen bör

vägas in.

Vi har tidigare strukit under betydelsen av att utlandssamverkan inte kommer i konflikt med Sveriges strävanden att stå utanför andra länders inre och yttre konflikter. Det finns i anslutning till detta skäl att framhålla att viss, som krigsmateriel ansedd utrustning, t.ex. övnings-

materiel, skyddsutrustning och annan materiel utan förstörelsebring-

ande egenskaper, är av sådan beskaffenhet att det svårligen skulle kunna anses vara en utrikespolitisk belastning att exportera materielen i fråga. Utredningen vill som sin mening ge till känna att det andra huvudkriteriet, den utrikespolitiska bedömningen, i dessa och motsvarande fall torde ha mindre tyngd än annars. För militärt inriktad utbild-

ning gäller omvänt ——eftersom tillståndsplikten avser utbildning utan

samband med bl.a. - att får ske det

försäljning prövningen enligt just

andra huvudkriteriet.

Utredningen vill också ge sin syn på den del av de rådande riktlinjerna som gäller de nordiska länderna och de neutrala staterna i Europa. Till dem bör enligt riktlinjerna i fredstid medges export, under det att i fråga om andra stater det från fall till fall måste bedömas om de utrikesoch neutralitetspolitiska skälen mot export har så ringa vikt att export bör tillåtas.

Till att börja med kan upprepas att utredningen vill göra tydligt det motiv som finns för utlandssamverkan, nämligen det försvars- och säkerhetspolitiskt grundade första huvudkriteriet. Detta skall således tilllämpas även i förhållande till dessa länder. Sveriges historiskt betingade nära och långvariga relationer till länderna i Norden samt till de neutrala länderna i - Schweiz och Irland - har

Europa Österrike,

emellertid främst utrikespolitisk bakgrund. Det finns därför enligt utredningens åsikt även i dessa fall anledning att ge de återhållande momenten i det andra huvudkriteriet en väsentligt mindre vikt än annars. Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet med dessa länder får där-

för regelmässigt anses stå i samklang med Sveriges utrikespolitiska principer och mål. Vi har i kapitel 4 framhållit betydelsen av att upprätthålla erforderlig

i grad av oberoende. Det är inte bara fråga om att undgå bindningar, det

142 Regleringen av utlandssamverkan

kan också förekomma situationer där begränsningar av utlandssamverkan avsevärt skulle försvåra möjligheterna att upprätthålla för Sve-

riges försvarspolitik erforderlig tillverkning i den egna krigsmaterielin-

dustrin. Till detta kommer säkerhetspolitiska överväganden om vad det skulle innebära om export eller annan utlandssamverkan förbjöds när

det gäller länder som Sverige är i behov av att importera krigsmateriel

från. En isolering i detta avseende skulle motverka strävandena efter oberoende. Till följd härav kan det tänkas situationer där, som ett led i försörjningen av det svenska försvaret, särskild tyngdpunkt ligger på det första huvudkriteriet. Därvid kan behöva beaktas hur en viss utlandssamverkan påverkar möjligheterna att göra utländsk kvalificerad försvarsteknologi tillgänglig för det svenska försvaret. Under erinran om att allmänna riktlinjer inte är lämpade för att i detalj reglera exempelvis sådana situationer vill utredningen därför åter framhålla att re-

geringen, under beaktande av den utrikespolitiken och försvarspoliti-

ken överordnade säkerhetspolitikens alla aspekter, har att göra en sam-

manhållen helhetsbedömning.

Varje utförselärende skall prövas för sig av regeringen med ledning främst av de två huvudkriterier som utredningen föreslår. Någon allmän skyldighet att ge tillstånd till nya leveranser till ett land finns givetvis inte. Även med en sorgfällig prövning av försvarets behov och mottagarlandets lämplighet kan ändrade förhållanden inträda. Undantagsvis kan en situation uppstå där det, som en följd av tidigare leveranser eller av andra skäl, vore obilligt att inte medge begränsade engagemang även om helt nya åtaganden inte kan komma i fråga. Utredningen ställer sig därför bakom vad som sägs i de om

gällande riktlinjerna

leverans av reservdelar och vill därutöver särskilt nämna ammunition. Detsamma gäller i många fall beträffande dels s.k. följdleveranser, dels utrustning för att modernisera och förbättra äldre materiel som tidigare har exporterats från Sverige. I samtliga fall måste här som annars de ovillkorliga exporthindren hävdas. När det i särskilda fall finns starka

skäl för leveransgarantier på längre sikt bör de regelmässigt tas upp i

utrikesnämnden och de båda regeringarna emellan i en särskild över-

A enskommelse.

Utredningen vill även redovisa sina överväganden när det gäller

möjligheterna att återkalla givna tillstånd. På den senare punkten finns

det lagstiftning sedan föregående år (13 § utförsellagen). Utredningen

ansluter sig till bedömningen (jfr. prop. 1987/882154, s. 48) att givna utförseltillstånd såvitt nu är i fråga bör dras in, förutom vid de ovillkorliga hindren, endast om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av tillståndet kunna underlåtas om det

är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten

deltar i konflikten endast symboliskt.

Ett samlat förslag till riktlinjer lämnas i kapitel 8.

7 av samarbetsavtal och

Reglering kunskapsöverföring

Utförsellagens principiella förbud mot krigsmaterielexport är i sig ett ställningstagande som gör det möjligt att vid valet av mottagarländer

iaktta sådan återhållsamhet att Sveriges alliansfria utrikespolitik inte äventyras att vi dras in i andra länders militära konflikter. En

genom

kontroll underlättas av förbudet. Mot bakgrund av de all-

ingående männa övervägandena i kapitel 4 om nödvändigheten av en främst på

Sveriges säkerhets- och försvarspolitiska motiv grundad, av vår utrikes-

politiska grundsyn begränsad möjlighet att kunna ge tillstånd till för-

svarsindustriell utlandssamverkan, bör därför också övervägas en reglering av det alltmer omfattande internationella samarbetet och av kunskapsutbytet över gränserna.

7.1¶Samarbetsavtal

Utredningen har i avsnitten 2.5 och 3.4 beskrivit försvarsindustriellt

utvecklings- och produktionssamarbete, nâgra av dess villkor och pro-

blem samt dess art och omfattning. Samarbetet är en form av försvarsindustrins utlandssamverkan. I kapitel 4 har utredningen redovisat sin syn på samarbetets betydelse och på samverkan över gränserna från

säkerhetspolitisk utgångspunkt.

Som resultat av en medveten politik har antalet samarbetsavtal ökat kraftigt det senaste decenniet. JAS-beslutet (prop. 1979/80:1l7, FöU 13 och 19, rskr. 316 och 326; prop. 1981/822102, FöU 18, rskr. 374 samt prop. 1982/832119, FöU 9, rskr. 271) återspeglar en avvägning mellan det säkerhetspolitiskt önskvärda samt det tekniskt och inte minst eko-

nomiskt nödvändiga. Den för projektet bildade svenska industrigrup-

—— - att aktivt söka leveran-

pen systemsammanhållaren uppmanades

törer av komponenter och delsystem utomlands.

Vid utredningens kartläggning, som omfattat de största försvarsindustriföretagen, har konstaterats att det finns olika former och arter av samarbete och samarbetsavtal; begreppet är på intet sätt entydigt.

Krigsmaterieltillverkare har löpande kontakter med utländska företag i

sin bransch kring allmänna teknologifrågor vilket kan övergå i sonde-

ringar om samarbetsmöjligheter. I ett följande avsnitt kommer ytterli-

144 Reglering av samarbetsavtal och

kunskapsöverföring

gare synpunkter att lämnas på andra former av kunskapsutbyte. Den första fas då det blir nödvändigt med något slags tillstånd är om uppgifter som omfattas av försvarssekretess skall utväxlas. De samarbetsformer som beaktats i vår enkät har nått ännu något Parterna sluter

längre.

då oftast överenskommelser, inledningsvis kanske endast som en avsiktsförklaring, vilken inriktas på ett teknikområde eller viss materiel. De kan t.ex. syfta till att åstadkomma en ny systemlösning eller tekniktillämpning. Ändå är det ovisst om och när samarbetet leder fram till en produkt som skall tillverkas. Det kan i dessa fall vara svårt att bedöma till vilket land eller vilka länder försäljning kan komma att ske. Andra avtal åter sluts för att tillgodose ett aktuellt behov av underleveranser eller för att anpassa eller vidareutveckla krigsmateriel som redan finns.

Det skall erinras om att samarbete som svenska deltar i en-

företag

dast undantagsvis gäller ett komplett vapensystem. Det är oftast

fråga om komponenter eller delsystem. Från kontrollsynpunkt råder vidare

betydande skillnader om en utländsk part är underleverantör eller ut-

vecklar något för en svensk slutprodukt, t.ex. en flygplansvinge, jim-

fört såväl med att det svenska företaget vidareutvecklar en produkt med svensk identitet vilken genom tidigare leveranser eller licensupplåtelse finns utomlands som att företaget är underleverantör. De förra fallen syftar till import under det att de senare i regel redan omfattas av bestämmelser i utförsellagen. Vissa moment av vad som innefattas i samarbetsavtal är således reglerade i dag; det gäller inte bara export av varor, utan även licensupplåtelser och vissa och

utvecklingsuppdrag (2

4-6 §§ utförsellagen). Samarbetsavtalen kan som nämnts också, särskilt i ett tidigt skede, vara sådana att konsekvenserna vad

gäller export

av materiel m.m. svårligen kan överblickas.

Motiven för samarbete är bl.a. att minska kostnaderna och att få

tillgång till nödvändig teknik. Detta bekräftas av enkätredovisningen i

avsnitt 3.4. Ett annat motiv kan vara önskemål f rån det andra landet att, i likhet med Sverige, söka motverka utlandsberoendets nackdelar

ge-

nom att hellre samarbeta än direktimportera. Teknikspridningen har

här också betydelse. I enkätsvaren nämns vidare ökade försäljningsmöjligheter. Ytterligare ett motiv, som i likhet med de två förstnämnda mer omedelbart speglar ett svenskt intresse, är behov av att anpassa eller vidareutveckla utländsk utrustning enligt specifika krav, att ge den s.k. svensk profil. Bakom detta ligger vanligen att FMV har rest krav på sådant samarbete i samband med anskaffning utomlands för det svenska försvaret.

I fråga om motiv för samarbete kan också erinras om

regeringens

beslut den 16 mars 1989 med anvisningar för överbefälhavarens fortsatta arbete med underlag för försvarsbeslutet

199 1. Där sägs att samarbete också kan bestå i att Sverige svarar för de gemensamma behoven avseende vissa materielslag, medan vi i stället annan materiel från det

köper

andra landet. Överbefälhavaren synes i sin hösten 1989 avgivna per-

SOU 1989: 102 Reglering av samarbetsavtal och 145

kunskapsöverfäring

spektivplan (jfr. avsnitt 3.5) inte närmare ha studerat sådan, i mind-

dag

re vanlig, mellan länder uppdelad produktion av hela vapensystem.

De samarbetsavtal som enligt utredningens enkät har under

ingåtts senare tid avser i stor omfattning utveckling av krigsmateriel 3.5 (tabell

i avsnitt 3.4). Detta är en form av försvarsindustriell verksamhet som

, först 1988 har reglerats till del (5 §utförsellagen). Enligt vad utredning-

en inhämtat har endast något enstaka tillstånd meddelats den nya

enligt

bestämmelsen.

När utlandsberoendet diskuterades i 4 noterades att strävan

kapitel

efter samarbete mellan europeiska länder har blivit allt En-

vanligare.

kätsvaren från de svenska företagen ger vid handen att, vid sidan av USA, det är samarbete med västeuropeiska länder, främst Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland, som har varit aktuellt. Under de senaste åren har också flera avtal ingåtts mellan svenska och

företag

partners i Frankrike och Australien. Även med länder i Norden och med Schweiz finns nu som tidigare samarbete, vidare har sådan samverkan inletts med industrier i Österrike.

De flesta länder har behov av att rationalisera sin försvarsindustri och att söka gemensamma lösningar. En vidgad samverkan mellan Västeuropas länder ställer Sverige inför såväl svårigheter som möjligheter. En fördel med en alltmer självständig försvarsindustri kan

europeisk vara ökade möjligheter att finna samarbetspartners för I komponenter.

avsnitt 3.2 har en redogörelse lämnats för det samarbete

som äger rum på det internationella planet. Även om en viss samordning och integration har genomförts i kan man inte iaktta

Västeuropa, någon enhetlig

syn hos dessa länder på villkoren för samarbete. I den mån ett samarbete föranleder länder emellan

någon reglering synes det ske i ett mellanstatligt avtal. Det är framför allt vidareexport som Olika

regleras. möjligheter yppas här, med de två ytterligheterna utförsel enligt reglerna i

det land som svarar för eller vetorätt

sluttillverkningen för en partner.

Konsultationer länderna emellan eller en över

förteckning godtagbara

mottagarländer är andra lösningar. I bilden kan ingå att en

exporterad

komponent, som infogats i ett system, inte anses

påverka systemets nationella identitet.

Redan 1971 förutsågs samarbete med utländska försvarsindustrier i riktlinjerna. De utformades så att en utländsk partner skall kunna känna tillförsikt vid samarbete med svensk försvarsindustri. Endast ett fåtal samarbetsavtal har emellertid prövats av i fall i

regeringen, några förening med regeringsöverenskommelser som lagt fast vad som skall

gälla för att samarbetet med åtföljande leveranser av materiel m.m. skall kunna fullföljas. Vidare framgår av avsnitt 2.5 att olika omstän-

- däribland strävan att i samarbete

digheter Sveriges med annat land

utveckla och tillverka en - har lett till att om

radarjaktrobot frågan

villkoren för sådant samarbete tagits

upp av 1984 års försvarskommitté, utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet

IO-SOU 1989:102

146 av samarbetsavtal och kunskapsc)verf0'ring SOU l989:l02

Reglering

och medborgarkommissionen samt i samband med 1987 års försvarsbe- Den nämnda föreslog att samarbetsavtal med ut-

slut. utredningen ländsk utveckling eller tillverkning av krigsmateriel

part om gemensam

reglerades i utförsellagen.

menade att m.m. borde klarläggas i sam-

Utredningen exportfrågor

band med att regeringen prövar om ett samarbetsavtal kan godkännas. I skulle en bedömning av exportreglerna i samarbets-

prövningen ingå

landet. Om dessa inte är markant annorlunda än de svenska skulle från det samarbetande företaget av gemensamt utvecklade eller export tillverkade i fall kunna ske det andra landets

produkter många enligt

I fall borde en överenskommelse träf-

regler. övriga enligt utredningen

fas mellan och samarbetslandets regering om förutsättningar-

Sveriges na för tredjelandsexport. Vid allmänt utredningens förslag att remissbehandlingen godtogs

samarbetsavtal skall underställas regeringen. Den huvudsakliga kritiken kretsade Flera remissinstanser ansåg det nöd-

kring exportfrågan.

att låta resp. samarbetslands bestämmelser avgöra om vidare-

vändigt

skulle få förekomma. Utan en sådan reglering fruktade man att export allvarliga konsekvenser kunde uppstå för vår försvarsindustris möjligheter att etablera utlandssamarbete. Några remissorgan motsatte sig

emellertid utredningens förslag i denna del. Det sågs som en möjlighet

att kringgå vår vapenexportlagstiftning.

Mot av den förväntade utvecklingen av försvarsindustrins

bakgrund

utlandssamverkan delar uppfattningen att tiden nu är mo-

utredningen

främst försvarsindustrins avtal med utländsk part gen att också reglera utveckla eller tillverka krigsmateriel. Enligt utredom att gemensamt måste få att styra samarbete med

ningens mening regeringen möjlighet

utlandet till sådana som har eller kan få betydelse för vår

produktslag Vidare ofta upphov till långvari-

egen försvarsmakt. ger samarbetsavtal med utländsk samarbetspartner. Ländervalet får häriga förbindelser särskild vikt, och bör av detta skäl ha möjlighet att

genom regeringen

förhindra samarbete. Den faktorn av betydelse vid en reglering

tredje

av samarbetsavtalen - vid sidan av de som redan finns om

regler

utförsel och licenser —— om från samarbets-

utgör frågan vidareexport

i landet av svensk materiel eller export därifrån av materiel som tillverkats av svensk licens. Regeringen måste kunna utöva infly-

på grundval

tande över till vilka länder sådan och vidareexport får ske. export anser att regleringen lämpligen utformas på så sätt att

Utredningen

avtal med utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka

någon

inte får utan tillstånd av regeringen. Prövningen bör

krigsmateriel ingås

särskilt avse och samarbetsland, produktslag och

samarbetspartner

eventuell från samarbetslandet. Till denna bestämmelse bör 2 export en för den som planerar att ingå samarbetsavtal

kopplas skyldighet

med utländsk att redovisa detta för regeringen. Härigenom fåri part inte bara en bild av den pågående utvecklingen på samar- ll

regeringen in...

515. .

SOU 1989: 102 Reglering av samarbetsavtal och 147

kunskaps()verf6ring

betsområdet. Det ger också KMI tillfälle att i förekommande fall föra fram synpunkter det tänkta samarbetet.

på

Vad regleringen syftar till är sålunda att öppna

möjlighet för rege-

ringen att förhindra gemensam utveckling eller produktion av

krigsma-

teriel utan intresse för den svenska försvarsmakten liksom samarbete i, med företag, myndighet eller annan i land som av olika skäl bedöms i

olämpligt för samverkan på krigsmaterielområdet. Regeringen bör vi-

dare kunna vägra tillstånd om samarbetet leder till vidareexport eller export till ett från Sveriges synpunkt inte godtagbart land av svensk materiel eller materiel som har tillverkats på grundval av svensk licens.

De avtal om gemensam utveckling eller tillverkning som

utredningen

anser skall träffas av regleringen är inte bara sådana avtal som avser en ny produkt vilken i Sverige klassificeras som krigsmateriel. Också avtal

som gäller modifiering eller vidareutveckling av svensk eller utländsk

sådan produkt bör omfattas av bestämmelsen.

Samarbetsavtal kan innehålla bestämmelser även om annat än samarbetspartner, samarbetsland och produktslag samt eventuell export från det andra landet. Till den del bestämmelserna avser från

åtgärder

den svenska avtalspartnerns sida, vilka enligt utförsellagen inte får vid-

tas utan regeringens tillstånd, kan regeringen i samband med prövning-

en av samarbetsavtalet också ta ställning till frågor om utförsel och licens som föranleds av avtalet. I motsatt fall bör föreskri-

uttryckligen

vas att sådant tillstånd skall sökas i vanlig ordning. Sökanden bör när

avtalsförslaget underställs regeringen ange om han vill att erforderliga

andra tillstånd lämnas i samband med av avtalet eller om

prövningen

han senare kommer att söka dessa. vill i detta samman-

Utredningen

hang framhålla att vi, till skillnad från vad nu gäller, inte föreslår någon

särskild undantagsriktlinje i fråga om utförsel från Sverige i anslutning

till samarbetsavtal. Utförseln är således att bedöma de i

enligt föregående kapitel föreslagna riktlinjerna. Därav följer att inom raregeringen

men för sin totalbedömning även i kan ta till en

fortsättningen hänsyn

samarbetspartners behov av tryggade leveranser.

Som tidigare framhållits kan det finnas fall då det vid av

prövningen

samarbetsavtalet inte går att förutse konsekvenserna när det gäller export från det andra landet. Dessa får då tas upp vid ett senare tillfälle, vilket också bör framgå av beslutet. Det vidare i sakens natur att

ligger ändringar och tillägg till ett godkänt avtal skall underställas regeringen. Det ligger nära till hands att göra undantag från tillståndsplikten för

avtal enligt vilka det svenska bidraget till den samproducerade materielen är av underordnad betydelse. Svårigheter möter emellertid att på ett otvetydigt sätt avgränsa denna typ av avtal. Gränsen skulle kunna dras efter det svenska bidragets värde i förhållande till slutproduktens. Utredningen ställer sig dock tveksam till att t.ex. genom en generell procentsiffra urskilja vilka avtal som inte behöver Inte bara vär-

regleras. det på bidragsandelen spelar roll utan också vad slags krigsmateriel det

148 av samarbetsavtal och kunskapsöverföring

Reglering

är om liksom hur avgörande det svenska bidraget är för slutpro-

fråga

duktens effektivitet. Trots ett ringa svenskt bidrag till samarbetsprojektet kan valet och samarbetsland ha politisk betydelse. Också av partner dessa avtal bör därför omfattas av regleringen.

svenska krigsmaterieltillverkare kan upp- Systemsammanhållande

dra åt utländska att ta fram komponenter eller delsystem som

företag

skall i en svensk Den samverkan det är fråga om i

ingå slutprodukt.

dessa fall till i utlandet av krigsmateriel och kan ses

syftar produktion

som en förutsättning för att önskvärd införsel till Sverige

nödvändig

skall komma till stånd, ett sätt att komponenter och delsy-

skräddarsy

stem för den svenska försvarsindustrin. Syftet är uteslutande att få imutformad sätt den svenska beställaren önskar. För det fall portvaran på materielen uteslutande är avsedd för den svenska försvarsmakten eller för att som med vederbörligt tillstånd kan komma att ingå i system från rör det sig inte om det slags samarbete som exporteras Sverige föreslår utan om inköp i utlandet av specialbe-

utredningen reglerat,

ställd Det bör därför falla utanför den föreslagna reg-

krigsmateriel.

leringen.

Vid prövning av samarbetsavtal bör en helhetsbedöm-

regeringens

med i riktlinjerna. Om avtalet avser mera

ning göras utgångspunkt

omfattande samarbete sikt bör valet av samarbetspartner och

på längre

därmed samarbetsland prövas grundligt, i synnerhet om det rör ett land med vilket har ingen eller bara ringa samverkan på krigsmateri-

Sverige

elområdet. vill framhålla att de länder som enligt planer-

Utredningen

na i de under senare år samarbetsavtalen är aktuella för för-

ingångna

3.8 i avsnitt 3.4) i allt väsentligt är länder som sedan

säljning (tabell

har emot från Kretsen av länder som kan

länge tagit vapen Sverige.

antas komma i för det mest angelägna samarbetet är än mer be-

fråga

Det finns erfarenhet av sådant utbyte, vidare har sekre-

gränsad. lång tess- och regelmässigt diskuterats i myndighetssäkerhetsskyddsfrågor

kontakter och i flera fall i särskilda överenskommelser. Detta

reglerats

medför förståelse för det andra landets syn, stadga i

ömsesidigt vidgad

relationerna vid bedömningen av exportfrågor så att

och gott underlag

en praxis kan etableras. Tillstånd för svensk vapenexport förutsätter i princip att exporterade = m.m. stannar i Om den principen hävdades fullt

vapen mottagarlandet.

ut skulle emellertid samarbete om tillverkning i många fall bli omöjligt; det skulle inte alltid att Sverige bestämmer över den utländska

godtas

samarbetande Mot bakgrund av Sveriges restriktiopartnerns export. kan inte heller förorda att samarbetsner för vapenexport utredningen landet får fritt över materiel som har svenskt ur-

generellt förfoga

Detta synsätt kan emellertid inte utsträckas till utvecklingsarsprung. bete och annat som inte materialiserats. Här får man nöja sig med en kontroll över vilken och vilket land samarbetet avser samt den partner F materiel det omfattar. 9

Villkoren för export från samarbetslandet av samproducerad krigsmateriel bör om möjligt i samarbetsavtalet och därigenom un-

regleras derställas regeringens prövning. Huvudprincipen bör vara att sådan

export inte får ske i strid med riktlinjerna. Om emellertid den svenska materiel - eller licenstillverkad - är eller

som ingår exporterad ringa

:; om den inte är särpräglad eller efter internationella förhållanden unik, i kan det svenska bidraget inte anses inverka på slutproduktens egenskap av utländsk. Den bör under sådana omständigheter kunna få disponeras fritt av samarbetspartnern. Ett andra undantag från huvudprincipen bör kunna göras för det fall att regeringen vid sin totalbedömning kommer till slutsatsen att det är ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse att samarbete kommer till stånd. Är det då en förutsättning från sida att viss export därifrån tillåts, kan i det enskilda

motpartens fallet till land medges av regeringen inom ramen för sam-

export tredje

arbetslandets I sådana fall bör i regel en särskild över-

exportregler.

enskommelse ingås mellan svenska och utländska myndigheter, vilken resulterar i en förteckning över slutmottagare eller krav på ett svenskt medgivande i varje särskilt fall. De mer omfattande och viktigare samarbetsavtalen bör förankras genom en regeringsöverenskommelse mellan och samarbetslandet. Innan överenskommelsen ingås bör

Sverige

utrikesnämnden höras. I sådana regeringsöverenskommelser tas sär-

skild ställning till export- och vidareexportfrågorna.

Ett tillstånd bör kunna innehålla villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser, t.ex. speciella rapporteringsrutiner så att verksamheten kan följas. Det bör också åligga den som har fått tillstånd att i övrigt

lämna redogörelser för utvecklingen av samarbetet. Utredningen vill anmärka att en reglering av gemensam utveckling eller tillverkning skulle kunna ha sin plats i tillverkningslagen. Inom

ramen för en parlamentariskt sammansatt kommitté med våra huvuduppgifter har det emellertid inte funnits skäl att överväga innehållet i

den lagen. Även om nu ändringar föreslås i utförsellagen jämte en följdändring i tillverkningslagen —- med närmare motiveringar i kapitel 10

- vill i likhet med uttala

utredningen, medborgarkommissionen, sig

för att det i ett lämpligt sammanhang övervâgs att samordna tillverkningslagens och utförsellagens bestämmelser. Vid en allmän översyn av

tillverkningslagen och utförsellagen bör också, med beaktande av

krigsmaterielbegreppsutredningens förslag, övervägas om 5 § utförsel-

lagen kan samordnas med den nu föreslagna regleringen. Det borde t.ex. kunna prövas att i ett sammanhang reglera utveckling, vare sig det sker gemensamt mellan parterna eller på någons uppdrag.

Kunskapsöverföring

Ett led i internationaliseringen är, som beskrivits i kapitel 3, att utbytet

länder emellan av teknologiskt kunnande har ökat. Skilda nationers strävan att utveckla sin egen industri gör också att behovet av teknologiförsörjning ökar. Detta kan ske genom och ut-

vetenskapligt utbyte

bildning eller inköp av teknologin från ett land eller en industri som

besitter kompetensen. Utvecklingen är för all generell högteknologisk

industriverksamhet och gäller även överföringen till och från vårt land

av försvarsteknologi. Sverige har behov av vad teknologisk kunskap gäller såväl kompetens i allmänhet som försvarsteknologikompetens.

Ett exempel är den svenska upphandlingen av militära flygmotorer, ett annat, där Sverige är exportör, är Australiens ubåtsorder. Från det civila området kan nämnas Ericssons försäljning av stora telekommu-

nikationssystem utomlands.

Handel över gränserna med teknik och tekniskt kunnande

har âgnats allt större uppmärksamhet under senare år. strävan att

Sveriges främja utvecklingen därvidlag ligger i linje med vår internationella politik.

Den gagnar också ett litet lands som Sverige forskning och tillverkning; tillgång till avancerad högteknologi utifrån utgör en viktig del av vår

industripolitik.

Av betydelse i detta är den som avance-

sammanhang exportkontroll

rade industrinationer har. En känd begränsning av kunskapsöverfö-

ring är COCOM-reglerna mot spridning av strategisk kompetens, vari

försvarsmaterielteknologi ingår som en del (jfr. avsnitt 3.2).

Sverige har lagstiftning med restriktioner i fråga om handel med krigsmateriel och kärnteknik. För varor som inte omfattas av denna eller annan utförselreglering finns vidare bestämmelser i syfte att und-

gå att Sverige utnyttjas som genomgångsland för handel i strid mot andra länders exportkontroll, förordningen om förbud mot (1986:89)

viss utförsel.

Reglerna om export av krigsmateriel gällde länge endast varor. Be-

stämmelserna om licenser och viss militärt inriktad utbildning trädde i

kraft 1983. Sedermera kompletterades regleringen 1988 på några punk-

ter, bl.a. med en utvidgad tillståndsprövning av licenser, 6 § utförsellagen. Vidare blev vissa avtal om utveckling av krigsmateriel eller metod

i för att framställa sådan materiel tillståndspliktiga, 5 § samma lag. Det bör också beaktas att viktiga delar av kunskapen rörande svensk för-

svarsmateriel och försvarsteknologi är sekretessbelagd. Utnyttjandet är såtillvida reglerat och otillbörlig användning av sådan kunskap kan

således beivras.

Utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet .

tog upp teknisk rådgivning och annat konsultarbete (SOU 1987:8, s. 60

och s. lO0f). Den fann, främst på grund av avgränsningssvårigheterna, att praktiska skäl talade mot en utvidgning av utförsellagens att regler

SOU 1989: 102 av samarbetsavtal och kunskapsöverföring 151

Reglering

även omfatta sådan, bl.a. grundad verksamhet. Vi

på systemkunnande

ansluter oss i allt väsentligt till detta. Vad gäller frågan om att ytterliga-

re kunskapsöverföring förtjänar också följande att framhållas. reglera

verkar allmänt för att internationellt utbyte av kun-

Sverige främja

nande och teknik samt att så långt som möjligt avskaffa restriktioner

och hinder för detta. En utvidgad reglering av överföring av kunskap

går i motsatt Det kan till en början erinras om att reglerna om

riktning.

utförsel av m.m. omfattar flera former av vad som i vid

krigsmateriel mening kan kallas kunskapsöverföring, t.ex. licenser, utvecklingsupp-

och Utredningen har föreslagit att även samarbetsav-

drag utbildning.

tal Vidare har som nämnts (avsnitt 6.4) den särskilde utredaren

regleras. av krigsmaterielbegreppet övervägt om kunskapsöverföring närliggan-

de förhållanden, som t.ex. datorprogram, skall ingå i detta begrepp men förkastat denna tanke. Ett sådant utvidgat krigsmaterielbegrepp skulle också kunna få betydelse bl.a. för KMI :s kontroll över tillverkarna. Licenser kan avse såväl rättigheter på det industriella rättsskyddets område som know-how och annat sådant underlag som utgör en förutför att starta en egen tillverkning (prop. 1981/ sättning mottagaren 82:l96, s. 25 och prop. 1987/882154, s. 36).

Handel med tjänster kan omfatta t.ex. projektering, utredning, konstruktion, provning, utbildning, igångsättning, underhåll beräkning,

och drift. Vidare kan personal anställas, hyras eller lånas. Dessutom kan det förekomma överföring av teknik inom en koncern. Dessa visar att -- som faller sig naturligt i de flesta civila

exempel

- formerna för kan vara fria och

sammanhang kunskapsöverföring

Det mest framträdande fallet från de grundläggande fri-

oreglerade.

och är vetenskapligt utbyte och andra kontak-

rättigheternas synpunkt

ter mellan människor, t.ex. internationella konferenser och semina-

på

rier. Det samarbete som till att allmänt tillgodose Sveriges eller

syftar

ett annat lands behov av finns det inte anledning att begrän-

teknologi

sa. Vad det här är kunskapsöverföring till annat land genom

gäller

av och i andra liknande former, vilket i frå-

försäljning konsulttjänster

i allmänhet torde ha stor omfattning. ga om svensk kompetens Som redovisats i ett avsnitt är i många fall här aktuell

tidigare (3.2)

användbar för såväl militära som civila tillämpningar. Svå-

teknologi

att fastställa vilken kunskap som skulle kunna jämställas

righeterna med krigsmateriel är uppenbara. Här kan åter erinras om krigsmateri-

slutsatser. Inom ramen för teknisk rådgivning

elbegreppsutredningens

och annan konsultverksamhet kan särskilt nämnas bistånd för att skaffa eller sköta underhåll samt utbild-

utrustning, uppföra anläggningar Utrustning för t.ex. luftövervakning, flygledning och kommunining.

kationer har såväl militär som civil användning. Anläggningar för är i identiska med dem som

sprängämnestillverkning långa stycken

förekommer inom kemisk industri. Vad gäller utbildning och

generellt

152 Reglering av samarbetsavtal och kunskapséverféring SOU 19892102

underhåll slutligen kan som på att ut den

exempel svårigheterna skilja

utomlands bedrivna verksamhet som kontrollen skall träffa nämnas likheterna mellan militärt och civilt flygmotorunderhåll. De nyss berörda svårigheterna har också kommit till uttryck när regler för tekniköverföring till Sydafrika och på kärnteknikområdet har övervägts. I förordningen (1977 :l 127) om vissa sanktioner mot

Sydafri-

ka föreskrivs förbud mot utförsel av krigsmateriel och liknande materiel, varmed bl.a. avses vissa datorer och programvara. Dessutom förbjuds åtgärder för att främja sådan utförsel, t.ex. överlåtelse av uppfinning av krigsmateriel eller liknande materiel eller upplåtelse av särskild rätt därtill. Vidare krävs enligt lagen och förordningen (l984:3 resp. 1984: 14) om kärnteknisk verksamhet regeringens tillstånd för upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättighet avseende sådan

utrustning

eller sådan materiel som särskilt konstruerats eller för

iordningsställts

bearbetning m.m. av kärnämnen eller som annars är av väsentlig betydelse för framställning av I det senare fallet samt be-

kärnladdningar. träffande frågan om en utvidgning av handels- och investeringsförbu-

det i förhållande till Sydafrika att, utöver patent och licenser, även

gälla

annan tekniköverföring pågår för närvarande översyner (Dir. 1989:10

resp. 1987:10).

Utredningen är väl medveten om att en av

komplettering reglerna skulle göra lagstiftningen mer heltäckande, även om att möjligheterna

kringgå dem vore betydande. Det gäller emellertid framför allt att avgränsa ett straffbart område. Detta låter sig inte göra med

erforderlig

klarhet, vartill kommer att ett fullständigt kontrollsystem lätt kan överskrida vad som normalt kan accepteras i en rättsstat. har

Utredningen

också övervägt dels ett förbud för vissa tillverkare eller att personer t.ex. sälja konsulttjänster, dels ett förbud som viss teknik. Även

gäller

mot sådana förslag kan resas enahanda Alternativet att

invändningar. reglera all export av högteknologi som har strategisk betydelse, således

inte bara försvarsteknologi, skulle i sin tur innebära en en-

utbyggnad ligt principerna för COCOM-reglerna. En reglering av den arten faller utanför utredningens ram.

På grund av det anförda avstår från att föreslå att kun-

utredningen skapsöverföring underkastas ytterligare reglering i annan mån än som

kan bli följden av en utvidgning av i detta avse-

krigsmaterielbegreppet

ende. Vi finner dock angeläget att främst KMI

uppmärksamt följer utvecklingen. Enligt vad som upplysts rådgör ofta företagen med inspektionen även i frågor som ligger utanför det reglerade området.

vill betona det önskvärda A

Utredningen i att så sker även fortsättnings-

VlS.

8¶Samlat till

förslag riktlinjer

Undantag från det generella exportförbudet och andra förbud i utför-

sellagen kan medges av regeringen med ledning av som har riktlinjer godtagits av riksdagen. Medborgarkommissionen att riktlinföreslog

jerna skulle ersättas av två lagfästa kriterier. Utredningen delar dock,

som framgår av kapitel 6, inte medborgarkommissionens uppfattning

att dessa kriterier, även om de återger två element som bör vara

grund-

läggande i den svenska vapenexportpolitiken, kan ersätta de nuvaran-

de riktlinjerna.

Även om utredningen således anser med bör

att systemet riktlinjer bibehållas, framstår vissa formella ändringar som påkallade. Riktlinjerna återfinns för närvarande i uttalanden i olika propositioner. Av praktiska skäl bör de återges samlat. I samband med denna

omredigering föreslår utredningen, mot bakgrund av i 6 övervägandena kapitel och 7, att riktlinjerna utformas som framgår av det följande.

Förslag till riktlinjer

Riktlinjer till ledning vid prövning av frågor om tillstånd m.m. enligt lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.

Tillstånd förutsätter att den utlandssamverkan det gäller

l. bedöms nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov

av materiel eller kunnande eller i är önsk-

övrigt säkerhetspolitiskt

värd;

2. inte står i strid med principerna och målen för

Sveriges utrikespo-

litik.

Vid prövningen av ett tillståndsärende skall en

totalbedömning göras av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter.

Tillstånd får inte beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under

krig (ovillkorliga hinder).

l54 Samlat till

förslag riktlinjer

Tillstånd bör inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter.

Tillstånd bör inte heller lämnas om det avser stat där omfattande och

grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer.

Utlandssamverkan förutsätter ett förtroendefullt förhållande till det andra landet. bör därför vara särskilt ingående innan

Övervägandena

samverkan inleds med ett nytt land. Utförsel bör, om annat inte avtalats, endast till ett land vars regering har åtagit sig att se till att

medges materielen inte vidareexporteras och avse en stat, statlig myndighet

eller av landet godtagen mottagare; vidare bör vid utförsel av materiel

ett slutanvändarintyg eller ett intyg om egen tillverkning (bearbetnings-

intyg) föreligga.

Reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad materiel, bör kunna få exporteras om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband

gälla

med utförsel eller där det annars vore obilligt att inte ge till-

tidigare

stånd.

Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas om ovillkorligt hinder inträder samt om mottagarlandet kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör av tillståndet kunna underlåtas om det är för-

indragning

med de reglerna och mottagarstaten deltar i

enligt neutralitetsrättsliga

konflikten endast symboliskt.

Stat som trots åtagande gentemot den svenska regeringen har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel skall i inte vidare komma i frågaisom mottagare av sådan materiel

princip från Sverige.

De förutom för tillstånd till utförsel, i

angivna riktlinjerna gäller, delar andra överväganden enligt utförsellagen. Vad särskilt tillämpliga avtal om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel angår (samarbetsavtal) gäller följande.

Förutsåtter ett samarbetsavtal export från samarbetslandet skall huvudprincipen vara att det inte får ske i strid med riktlinjerna. Undantag kan dock i den mån svensk materiel endast ingår i ringa omfatt-

göras eller i inte är att slutproduktens egenskap av ning övrigt ägnad påverka

utländsk. ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att

Föreligger

samarbetet kommer till stånd och är det en förutsättning från motpartens sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omstän- i

till tredje land även i övrigt medges inom ramen för

digheterna export

samarbetslandets exportregler.

När det mer omfattande och för samarbete i

gäller Sverige viktigare

bör en träffas mellan Sverige och samar-

regeringsöverenskommelse

betslandet. Innan överenskommelsen bör utrikesnämnden höras.

ingås

9¶Övriga frågor

9.1¶Den rådgivande nämndens arbetsformer

Ärenden om export av krigsmateriel innehåller ofta och be-

uppgifter

slutsgrunder som inte kan vara offentliga i alla delar. För att få till stånd en fortlöpande kontroll av och insyn i beslut i ärenden om

krigsmateri-

elexport föreslog 1969 års krigsmaterielexportutredning (SOU l970:63,

s. 48f) att en rådgivande nämnd, sammansatt av förtro-

medborgerliga

endemän, skulle tillsättas för att på ett tidigt stadium ärendenas

följa

handläggning och ge uttryck för sin uppfattning innan beslut fattas. Nämnden borde ha parlamentarisk karaktär och ledamöter utses av

sju

regeringen bland för uppdraget särskilt skickade ledamöter av riksdagen. Regeringen fann emellertid att konstitutionella skäl talade mot att inrätta en rådgivande nämnd och hänvisade till utrikesnämnden som ett forum för samråd med företrädare för riksdagen 1971:146, s.

(prop.

21).

Vid 1981/82 års riksdagsbehandling av regler och riktlinjer för vapen-

exporten uttalades att regeringen borde ges

möjlighet att på ett mer regelbundet sätt än tidigare inhämta utrikesnämndens i ären-

mening

den om export av krigsmateriel av större vikt och att en av

utvärdering

erfarenheterna därefter borde ske (UU 1981/82:26, s.

12). Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen (RF) skall regeringen i alla utri-

kesärenden av större vikt överlägga med utrikesnämnden

före avgörandet, om det kan ske. Det kan i sammanhanget också erinras om att ll

kap. 8 § RF förbjuder att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter full-

görs av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller

riksdags-

ordningen. Pâ grund härav råder ett principiellt hinder mot att riksda-

gen bemyndigar sig själv att ha hand om en förvaltningsuppgift,t.ex. att

besluta om tillstånd i enskilda ärenden.

För att avlasta utrikesnämnden och bredda samrådet 1984

föreslogs

- mot av en PM

bakgrund angående parlamentarisk insyn och samråd

m.m. i frågor som rör utarbetad av en särskild

krigsmaterielexport,

inom - ett sär-

arbetsgrupp utrikesdepartementets handelsavdelning

skilt samrådsforum för enskilda en nämnd

exportärenden, rådgivande

i Sedan hade

krigsmaterielexportfrågor. riksdagen godtagit förslaget

156 Övriga frågor sou 1989:102

(prop. 1984/85 :82, UU 5, rskr. 61) inrättades nämnden genom ett beslut av regeringen den 7 februari 1985.

Den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor är samman-

satt på parlamentarisk grund. Enligt nämndens instruktion skall den lämna råd i enskilda krigsmaterielexportfrågor. Den sammanträder på kallelse av krigsmaterielinspektören, som också leder sammanträdena. Nämnden har sex ledamöter, utsedda av regeringen efter förslag från de partier som är företrädda i utrikesnämnden, för närvarande tre för socialdemokraterna samt en företrädare för vart och ett av moderata

samlingspartiet, folkpartiet och centerpartiet. En ledamot kan ta upp

ärenden för samråd samt föreslå åtgärder. Det ankommer på krigsmaterielinspektören att föredra ärenden och lämna information i nämnden samt att redovisa samrådet för det föredragande statsrådet. Regeringen är inte bunden av nämndens mening.

Nämnden hade det första året åtta sammanträden, 1986 nio sammanträden, 1987 tio sammanträden och 1988 elva sammanträden. De

numera, krigsmaterielinspektionen (KMI) svarar för sek-

protokollförs

retariatsfunktionen. En representant för utrikesdepartementets politiska avdelning deltar regelmässigt vid nämndens möten.

Nämnden skall vara ett organ för information och samråd i krigsmaterielfrågor, särskilt vad gäller viktigare utförselärenden och landbedömningar. Den normala gången är att nämndens synpunkter inhämtas dvs. före slutlig föredragning för utrikeshan-

på beredningsstadiet,

delsministern eller regeringen.

Sedan hösten 1987 tillämpas följande rutiner i samband med nämndens sammanträden:

En sänds ut till ledamöterna minst en vecka före

skriftlig dagordning

sammanträdet. Om ett ärende avser utförsel till ett nytt land eller ett

land där förhållandena avsevärt har förändrats, sänds ofta ut en

inom utrikesdepartementet upprättad landpromemoria.

Efter varje möte upprättas ett protokoll. Av detta framgår nämndens ställningstagande i de olika ärendena. Vid nästa möte företes protokollet från föregående sammanträde och kommenteras i förekommande fall.

Ett annat stående inslag vid sammanträdena är att KMI visar och

kommenterar månadssammanställningar över regeringens och utri-

keshandelsministerns beslut i utförselärenden. Ledamöterna får

härigenom insyn i samtliga utförselärenden.

Dagordningen omfattar i övrigt samrådsärenden och informationsärenden.

I samrådsärendena föreligger som regel en konkret utförselansökan eller en förfrågan från ett företag om export av materiel till ett visst

sou 1989: 102 frågor 157

Övriga

land. I dessa ärenden inhämtas ett ställningstagande från nämndens sida, vilket anmäls för utrikeshandelsministern eller regeringen.

I informationsärendena lämnar KMI upplysningar om avgöranden i

ärenden eller tidigare diskuterade ärenden.

viktigare kompletterar

Nämndens ledamöter har tystnadsplikt. Från KMI:s sida eftersträvas

I öppenhet vid redovisningarna i nämnden. fullständig

Beträffande samrådsärendena tillämpas för närvarande följande prax1s:

Enhällighet eftersträvas vid bedömning av utförselärenden. Råder skilda bordläggs som regel ärendet till nästa sammanträde.

meningar Förblir meningarna skiljaktiga innebär det att nämnden avstyrker

tillstånd i det enskilda fallet.

Har nämnden en utförselansökan eller annan förfrågan blir

avstyrkt

detta som regel också regeringens beslut. Har nämnden tillstyrkt vägs

detta in vid den fortsatta beredningen. Om ett ärende är av den vikt att regeringen anser att utrikesnämnden

skall höras, anmäls det i den rådgivande nämnden. Nämnden kan

även själv föreslå att ett ärende tas upp i utrikesnämnden.

Vid några tillfällen har mer omfattande diskussioner ägt rum för att belysa om krigsmaterielexport bör förekomma till ett visst land eller inte. Dessa diskussioner har givit vägledning för regeringens fortsatta

ställningstagande. Nämnden får även löpande information om lagstift-

ningsarbete, utredningar och verksamheten inom KMI samt om olika ärenden och förhållanden som har uppmärksammats i pressen m.m.

Utredningen har inhämtat synpunkter från nämnden på dess arbete. Den betecknar erfarenheterna som goda.

Ledamöterna i nämnden har säkerhetspolitisk insikt genom erfarenhet som statsråd eller som ledamot i de riksdagsutskott vilka har hand om utrikes- och försvarsfrågor. De har därmed kunnat tillföra bered-

ningsarbetet värdefulla synpunkter som regeringen har funnit anledning att beakta. Härigenom har möjligheterna att uppnå partipolitiskt

samförstånd i viktigare utförselärenden ökat. Detta är enligt utredning-

ens mening väsentligt eftersom vapenexportpolitiken ingår som en vik-

tig del i Sveriges säkerhets- och försvarspolitik.

De konstitutionella gränserna har förblivit klara. Det är regeringen som har ansvaret för besluten i utförselärenden; nämnden är ett rådgi-

vande organ på beredningsstadiet, således före regeringens ställnings-

tagande. Den har avlastat utrikesnämnden, som dock hörs i vissa ärenden, t.ex. i fråga om länderval, samarbetsavtal med andra länder om

utveckling eller tillverkning av krigsmateriel samt även i

gemensam

övrigt i ärenden av principiell innebörd, inbegripet frågor som rör ex-

port av större omfattning.

Den rådgivande nämndens ofta återkommande sammanträden och

153 Övriga sou 1989:102

jâgor

den tid som kan sättas av för diskussion av varje ärende ger KMI tillfälle att lämna fyllig och förtrolig information till ledamöterna. Härigenom tillgodoses intresset av en bred politisk förankring av besluten om vapenexport. Dessutom främjas insynen, vilket utredningen också anser vara värdefullt. Genom reformer hösten 1987 av arbetsformerna -

utskick i förväg av dagordningen, protokoll, redovisning av alla utför-

selärenden samt en klarare skiljelinje mellan samråds- och informationsärenden - har nämnden kunnat effektivare och dess

fungera ställningstaganden har fått ökad tyngd.

Mot bakgrund av det anförda konstaterar utredningen, under erinran om att regeringen har ansvaret för besluten, att den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor nu har- funnit arbetsformer där

den genom sina ledamöter och sammansättning på parlamentarisk grund fyller betydelsefulla uppgifter när det gäller samråd och för att

främja insyn.

9.2¶Principer och former för

regeringsöverenskommelser

Mellanfolkliga överenskommelser kan ingås i många olika former och

under olika beteckningar. Vanliga namn på skriftliga överenskommel-

ser är traktater, konventioner och deklarationer. Det finns också exem-

pel på beteckningar som stadgor, akter, pakter, statuter, protokoll, de-

klarationer, notväxlingar, agreed minutes, memoranda of understanding m.m. Även muntliga överenskommelser är folkrättsligt bindande om de träffas av behöriga företrädare för staterna.

Folkrättens regler om internationella överenskommelser har kodifierats. Wienkonventionen av 1969, som trädde i kraft 1980 och till vilken Sverige har anslutit sig, avser överenskommelser mellan stater. Enligt konventionen förstås med traktat en internationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig form och underkastad internationell rätt, oavsett dess särskilda beteckning.

En internationell överenskommelse föregås som regel av förhandlingar. Den ingås eller tillträds i allmänhet genom undertecknande, följt av ratifikation (godtagande, godkännande). I vissa fall krävs dock ;

” inte ratiñkation. I andra fall sker tillträde utan föregående ratiñkation genom anslutning till överenskommelsen. Så sker t.ex. när en fastslagen tid för att ratificera har löpt ut för de stater som undertecknat. Över-

enskommelser kan också ingås genom skriftväxling (exchange of notes) j

eller i andra förenklade former.

Regeringsformens bestämmelser

I 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) stadgas att överenskommelse med

annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Riks-

sou 1989:102 159

Övrigafrågor

dagens medgivande krävs enligt 10 kap. 2 § RF om överenskommelsen fordrar eller i rör ett ämne i vilket riksdagen bestäm-

lagstiftning övrigt

mer. Vidare skall riksdagen godkänna för riket bindande överenskommelser som är av större vikt. Regeringen kan i det senare fallet underlåta att inhämta om rikets intresse kräver det.

riksdagens godkännande

r skall då i stället med utrikesnämnden innan

Regeringen överlägga

överenskommelsen ingås.

I 10 kap. 3 § RF sägs att regeringen får uppdra åt förvaltningsmyn-

att ingå internationell överenskommelse i fråga där över-

dighet

enskommelsen inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.

Regeringsöverenskommelser om vapenexport m.m.

Under senare år har krav på avtal staterna emellan kommit att riktas till den svenska i om samarbete - ofta i samband med

regeringen fråga

inledande leveranser från - mellan svensk försvarsindustri

Sverige

och utländska materielverk, andra uppköpande statliga myndigheter eller Av de förhandlingar som förts med andra länder har

regeringar.

tre samarbetsavtal av detta slag lett fram till regeringsöverenskommelser. med dessa överenskommelser, som ingåtts i form av Memo-

Syftet randum of understanding (MoU), är bl.a. att regeringarna inom ramen

för sina egna bestämmelser på krigsmaterielområdet och landets konstitutionella regler lägger fast vad som gäller på det nationella planet för att samarbetet med åtföljande leveranser av materiel m.m. skall kunna fortgå ostört.

Eftersom denna typ av överenskommelser är aktuella i anslutning till de största eller på annat sätt viktigaste samarbetsavtalen innehåller de

åtaganden från regeringarnas sida om att underlätta och understödja

samarbetet. Det kan för Sveriges del gälla t.ex. förutsättningarna för framtida leveranser inom ramen för ett samarbetsavtal. I den 1986 mellan de svenska och indiska regeringarna ingågna MoU:n med anledning av AB Bofors samarbetsavtal med Indien om leveranser m.m. av fälthaubitsar bekräftas bl.a. att de villkorliga hindren för export av

inte är tillämpliga på ett sådant samarbetsavtal. Det

krigsmateriel

konstateras också att av de ovillkorliga hindren endast ett beslut av FN:s säkerhetsråd kan medföra restriktioner i utförseln. Vidare gör de båda olika utfästelser. Den svenska regeringen har

regeringarna slags

gjort vissa åtaganden för att säkra leveranserna. Sverige har bl.a. utfäst

under förutsättning att det ovill-

sig att ge erforderliga exporttillstånd

korliga exporthindret inte föreligger. Indien har försäkrat att den förvärvade materielen inte skall föras vidare till tredje land utan den

svenska regeringens godkännande. Sådana regeringsöverenskommelser som nyss berörts upphäver inte

skyldigheten att söka tillstånd enligt utförsellagen.

160 Övriga frågor sou 1989:102

Som nämnts ger 10 kap. 2 § RF vid handen att regeringen, med hän-

intresse kräver - t.ex. —— i vissa fall syn till vad rikets sekretesshänsyn kan överlägga med utrikesnämnden innan en överenskommelse ingås i stället för att inhämta riksdagens godkännande av en internationell överenskommelse.

Därutöver följer av 10 kap. 6 § RF att regeringen skall hålla utrikesnämnden underrättad om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för Sverige och, i alla utrikesärenden av större vikt, före avgörandet överlägga med nämnden om det kan ske. Utrikesnämnden sammanträder på kallelse av regeringen med statschefen som ordförande. I

nämnden ingår talmannen och nio andra riksdagsledamöter (lO kap.

7 § RF).

Konstitutionsutskottet har, mot bakgrund av en motsvarande äldre regel, uttalat (KU 1976/77 :44, s. 39) att vissa utfästelser av regeringen i samband med av - av

planer på export Viggen-flygplanet på grund

âtagandenas omfattning och konsekvenser —— skulle ha krävt riksdagens medverkan. MoU:n med Indien och utrikesnämndens medverkan berörs i granskningsbetänkandet KU 1987/88:40, s. 39. Dessutom har utskottet 1988/89 tagit upp regeringens rätt allmänt att ingå överenskommelser med annan stat (KU 1988/89:30, s. l9ff).

I detta sammanhang kan erinras om att det vid 1981/82 års översyn

av riktlinjerna för krigsmaterielexport uttalades att regeringen bör in-

hämta utrikesnämndens råd i frågor om länderval och samarbetsavtal samt även i övrigt i ärenden av principiell innebörd, t.ex. export i större

omfattning (prop. 1981/822196, s. lO).

Utredningens bedömning

Vi har i föregående kapitel uttalat oss till förmån för att mellanstatliga överenskommelser används såväl i samband med vissa samarbetsavtal som när det i andra fall finns särskilda skäl att reglera förhållandet

mellan Sverige och ett annat land på krigsmaterielexportområdet.

Bland det som i svenskt intresse kan avhandlas är sådana villkor för , vilkas uppfyllande den andra statens medverkan krävs, t.ex. villkor för

vidareexport, utfärdande av slutanvändarintyg m.m. I den mån långsiktiga bindningar eller andra principiella frågor regleras i en rege-

kan detta medföra att medverkan I

ringsöverenskommelse riksdagens

krävs för att den skall få ingås (10 kap. 2 § sista stycket RF). 4

i

Sveriges import av krigsmateriel torde vara sekretessbelagd med

hänsyn till våra försvarsintressen (2 kap. 2§ sekretesslagen). Länder med vilka vi samverkar ser regelmässigt saken på motsvarande sätt.

g; Följaktligen finns starka skäl för den i sådana sammanhang ofta hävdade utrikessekretessen (samma lag 2 kap. l §). Det är därför naturligt att,

§4

med stöd av det nyss angivna grundlagsstadgandet, i stället för att in-

hämta riksdagens godkännande överlägga med utrikesnämnden.

sou 1989: 102 161

Övriga frdgor

Utredningen får framhålla att en överenskommelse med annan stat kan vara ett sätt att skänka stadga och klarhet åt mellanhavanden i samband med t.ex. långtgående försvarsindustriellt samarbete, export m.m. för första gången till ett land och i andra mer situatio-

särpräglade

Det är regeringens sak att bedöma om en överenskommelse är av I ner. i den art som sägs i 10 kap. 2 § RF. l anslutning till tidigare uttalanden

och praxis vill utredningen emellertid betona att, utöver vad som följer av regeringsformen, det finns särskilda skäl att när det

gäller för vapenexportpolitiken viktiga frågor hålla utrikesnämnden underrättad och

överlägga med den (jfr. 10 kap. 6 § RF).

9.3¶Revisorskontrollen

Genom de s.k. vapenaffärerna har kontrollen

av dem som exporterar

krigsmateriel kommit i blickpunkten. I utförsellagen infördes flera be-

stämmelser i syfte att skärpa kontrollen. Enligt dess 14 § skall en revisor som har framfört anmärkning i revisionsberättelsen i om de

fråga krigs-

materielexporterande företagens efterlevnad av bestämmelserna i ut-

försellagen sända en kopia av berättelsen till regeringen. Vid riksdagsbehandlingen av regeringens lagförslag i denna del förordade utrikes-

utskottet att utredningen skulle en vidare av revisorer-

göra bedömning

nas roll i kontrollarbetet.

Inte minst mot bakgrund av den allmänt restriktiva

syn som känne-

tecknar inställningen till krigsmaterielindustrins utlandssamverkan

måste kontrollen vara effektiv. Enligt god revisionssed det revi-

åligger sorer, som i sin granskningsverksamhet uppmärksammat uppenbara

överträdelser, att informera företagsledningen om detta samt att, om skada uppkommit, göra anmärkning i revisionsberättelsen. Genom 1988 års lagstiftning har alltså företagsrevisorerna också att fästa

ålagts regeringens uppmärksamhet på misstänkta överträdelser.

Bakom denna lagstadgade särskilda för revisorer

informationsplikt

ligger en önskan att deras nämnda åliggande skall bli mer

uppmärk-

sammat än som tidigare varit fallet. anser att önskemålet i

Utredningen

än högre grad skulle tillgodoses om revisorerna alltid

delger regeringen

sina revisionsberättelser, sålunda även när de inte innehåller anmärk-

ningar av angivet slag. Utredningen föreslår därför att stadgandet i 14 § utförsellagen vidgas att avse en skyldighet för de där angivna revisorer-

na att alltid sända in en av berättelsen till

kopia regeringen.

Den som har fått regeringens tillstånd att tillverka eller

sälja krigsma-

teriel står under kontroll av KMI som motsvarande

myndighet. Någon

funktion för KMI finns inte enligt utförsellagen. Vid

handläggningen

av ärenden enligt den lagen är KMI ett åt

beredningsorgan regeringen.

Även om kontrollen av att efterlevs vilar åkla-

utförsellagen på polis-,

gar- och tullmyndigheterna bör det, som sägs i prop. 1987/ 88:l54, s. 28

ll-SOU 1989:102

162 frågor sou 1989:102

Övriga

och s. 47, vara en följd av tillståndsgivningen att regeringen kan få

om att tillstånd följs upp på det sätt som varit förutsatt

uppgifter givna

när tillståndet lämnades. Utredningen utgår från att detta förhållande och KMI:s kontrollfunktion som myndighet sammantagna ger inspektionen befogenhet att företa den granskning KMI kan finna påkallad, varvid i förekommande fall också revisor kan anlitas.

9.4¶Finansieringen av KMI:s

verksamhet

Sedan KMI:s tillkomst 1935 - ursprungligen endast med uppgift att utöva över —— har dess verksamhet finansierats av

tillsyn tillverkningen

industrin. Bestämmelsen finns nu i 8 §tillverkningslagen. Den som har tillstånd att tillverka krigsmateriel skall betala en avgift som regeringen bestämmer. Avgiften skall täcka kostnaderna för KMI:s organisation och verksamhet. Den påförs tillverkarna i förhållande till det fakturerade värdet av såld krigsmateriel, oavsett om den har sålts inom eller utom landet.

I budgeten anslås l 000 kr. för KMl:s verksamhet. Dess kostnader är för närvarande cirka 3,5 milj. kr. per år. Avgifter på 50-500 kr. utgår för utförseltillstând och andra tillstånd enligt utförsellagen (19 och 20 §§ utförselförordningen). Dessa avgifter, cirka 600 000 kr. om året, dras från de sammanlagda kostnaderna. Återstoden fördelas proportionellt mellan tillverkarna på sätt som nyss beskrivits. AB Bofors har t.ex. under senare år stått för ungefär hälften av de utdebiterade beloppen. I sammanhanget kan nämnas att FFV, som tidigare inte omfattats

av tillverkningslagen, inte har betalat någon avgift.

Vid en översyn våren 1987 av KMI:s verksamhet och organisation

föreslog utredaren (KMI-utredningen) att expeditionsavgifterna skulle

bevaras, men att inspektionen i övrigt finansieras över statsbudgeten. Det framhölls att utvecklingen har förändrat arbetet inom KMI. Tillverkningskontrollen är inte längre den dominerande verksamheten, beredningen av ärenden enligt utförsellagen svarade våren 1987 för omkring tre fjärdedelar av arbetet. Det pekades också på att tillverkare som inte exporterar samt flera stora tillverkare med liten export bidrar till att täcka kostnaderna även för beredningen av utförselärenden.

I prop. 1987/ 88:154 anfördes att den nuvarande ordningen borde bestå (s. 63). Utrikesutskottet, vars betänkande i denna del godtogs av

riksdagen, fann inte anledning att föreslå någon ändring av finansie-

ringsordningen. Utskottet ansåg likväl att regeringen borde överväga om det nuvarande uppbördssystemet är det mest ändamålsenliga (UU 1987/88:30, rskr. 331).

Det i vem som skall betala KMl:s verksamhet är

avgörande frågan i;

enligt utredningens mening att det inte får finnas utrymme för misstankar om att inspektionen inte är oväldig. Utredningen vill framhålla att

Övriga frågor

inspektionen har utomordentligt viktiga och med tiden utvidgade upp-

gifter enligt utförsellagen. För närvarande kan endast cirka tio procent av arbetet hänföras till tillverkningslagen. KMI har fått förstärkta resurser, ny organisation, nya rutiner och ökad stadga. Här kan nämnas den tidigare berörda nya ordningen vid samrådet med den rådgivande nämnden. Vidare har inspektionen utåtriktad verksamhet, bl.a. infor- : mation till dem som är anställda i försvarsindustrin.

Även om inspektionens allt mer utvidgade uppgifter kan motivera

ytterligare ökade anslag (jfr. KU 1987/ 88:40, s. 42f) är kostnaderna

blygsamma. Med hänsyn till vikten av såväl tillsynen som inspek-

tionens mest omfattande uppgift, den grannlaga och från många syn-

punkter politiskt känsliga beredningen av regeringens avgöranden i

utförselärenden, anser utredningen att kostnaderna, till den del de

måttliga expeditionsavgifterna inte förslår, i princip borde finansieras över budgeten.

10¶Specialmotivering

10.1 till om i utförsellagen

Förslaget lag ändring

1 §

Första stycket, som anger lagens tillämpningsområde, kompletteras

med en till bestämmelsen som gäller avtal med någon utom

hänvisning

riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel.

5a§

Genom bestämmelsen införs en skyldighet för envar med anknytning till att tillstånd innan ett avtal ingås med någon utom

Sverige begära

riket utveckla eller tillverka krigsmateriel. Tillstånd

om att gemensamt meddelas av regeringen. Motivet för denna regel och de överväganden som bör till vid har behandlats i avsnitt 7.1.

ligga grund prövningen

Bestämmelsen har avfattats i anslutning till 4 och 5 §§. Med någon utom riket förstås även här fysisk person med hemvist utom riket, juri-

som är bildad enligt lagen i en främmande stat samt främdisk person mande stat och myndighet i sådan stat.

Med förstås verksamhet för att t.ex. med hjälp av en

utveckling utforma tekniskt underlag för produktion av krigskravspecifikation

materiel. Det kan såväl helt ny materiel som förbättring eller vida-

gälla

av smärre modifieringar som inte kan be-

reutveckling krigsmateriel;

traktas som omfattas däremot inte av bestämmelsen. Den

utveckling

inte heller för allmänt inom ett teknikområde utan

gäller utveckling som innefattas i krigsmaterielbegreppet. inriktning på något

I att två eller flera parter ställer resurser

samarbetsbegreppet ligger

till för att tillsammans utveckla eller tillverka en ny eller

förfogande

i

delvis delsystem eller annat) vilken är krigsny produkt (komponent,

materiel. Som ett led i sådan samverkan kan ingå bl.a. licensupplåtel-

om uppdelad produktion eller underleveranser, överenskommelser

Bestämmelserna i utförsellagen avser inte import till Sverige

törskap.

av Om ett samarbetsavtal ingås för att utomlands utveck-

krigsmateriel.

la eller tillverka uteslutande för det svenska försvarets

krigsmateriel

behov eller för att i ett vapen eller vapensystem som tillverkas här i

ingå

SOU 1989: 102 Specialmotivering

landet krävs inte något tillstånd, detta framgår av paragrafens andra

mening.

På sätt som närmare berörts i avsnitt 7.1 kan samarbetsöverenskommelser även innehålla avtalsbestämmelser om annan verksamhet som

i utförsellagen; ett tillstånd enligt denna paragraf ersätter inte

regleras

l annat tillstånd som kan erfordras, t.ex. för licensupplåtelse, kan

men

kombineras med ett sådant tillstånd.

6 § Avtal om gemensam utveckling eller tillverkning kan innefatta bestämmelser av olika karaktär och skiftande varaktighet. Några av de vid

avgörande momenten är den materiel det gäller

tillståndsprövningen och vidareexportfrågor. På grund härav kan en regel om att ändringar

eller tillägg till ett godkänt avtal på bl.a. dessa punkter förutsätter ett nytt tillstånd inte undvaras. En sådan bestämmelse har inarbetats i 6 §.

9a§

8§ innehåller föreskrifter om olika slags underrättelse- och redovisningsskyldighet, i huvudsak för dem som omfattas av kontrollen enligt

I anslutning därtill finns möjligheter för regeringen tillverkningslagen.

att med stöd av 9 § i vissa fall förbjuda olika åtgärder.

Som framgår av avsnitt 7.1 föreslår utredningen en redovisningsskyl-

i om avsikt att avtal med någon utom riket om gemen-

dighet fråga ingå sam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel. Denna bestämmelse

tas in i en ny paragraf, 9 a §, och bör föranleda en jämkning av rubriken före 8 §.

Av ändringen följer att i den ordning som regeringen föreskriver

åtgärder som syftar till ett avtal om gemensam utveckling eller tillverk-

ning som är tillståndspliktigt enligt 5 a § skall redovisas till regeringen.

Detta innebär en formalisering av det nuvarande informella samråd som regelmässigt sker med KMI. De uppgifter som skall lämnas är, förutom tilltänkt samarbetspart och samarbetsland, inriktningen av samverkan vad avser materielslag och eventuell export till tredje land.

Regeln har utformats i anslutning till 8 § första stycket l p. På grund av -

tillståndsplikten enligt 5 a § bör den enligt utredningens mening

till skillnad från vad som gäller uppgifter om marknadsföring ——inte förenas med sanktion eller förbudsmöjlighet. Uppgifterna, som i

någon

sekretesshänseende inte skiljer sig från andra uppgifter som lämnas enligt utförsellagen, ger emellertid en bild av utlandssamverkan samt kan ge KMI tillfälle att föra fram synpunkter t.ex. på om ett visst land kan godtas för utlandssamverkan eller inte.

Skyldigheten att redovisa enligt paragrafen gäller även om det har

uppdragits åt någon annan att vidta åtgärder som syftar till ett till-

ståndspliktigt avtal.

11§

I anslutning till ett tillståndsbeslut rörande avtal utveck-

om gemensam ling eller tillverkning kan anges förutsättningar för export från samarbetslandet. Det kan t.ex. gälla mottagarländer, tidsramar och kvantiteter samt rapportering om export till tredje land. Ett tillståndsbeslut bör också kunna förenas med villkor samt med kontroll- och

ordningsbe-

stämmelser riktade till den som är tillståndspliktig.

Denna paragraf, som redan ger att förena andra tillstånd

möjlighet enligt utförsellagen med villkor m.m., kompletteras på grund av det

anförda med en hänvisning till 5 a §.

12§

Bestämmelserna i denna paragraf ger regeringen möjlighet att föreskriva viss uppgiftsskyldighet för den som har tillstånd 2 eller 4 §. Det

enligt är angeläget att regeringen fortlöpande också kan få om hur uppgifter

den verksamhet som omfattas av ett tillstånd 5 a § fortskrider. En

enligt

regel om detta tas in sist i paragrafen.

14§

Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 9.3.

Revisorernas åliggande enligt 14 § är för närvarande inte straffsanktionerat. Utredningen föreslår inte någon ändring på denna

punkt.

16-18 §§ För den som bryter mot annan sanktionerad i

regel utförsellagen än 2 §

finns ansvarsbestämmelser i 16- 19 §§.

Brott mot förbudet enligt 5 a § är att jämställa med underlåtenhet att iaktta t.ex. tillståndsplikten för vissa licensavtal

i 4 §, l6§ och 17 §, vilken senare innehåller en särskild straffskala bör där-

för grova brott, för omfatta även överträdelse av 5 a §. Genom ansvars-

de nyss nämnda bestämmelserna sanktioneras också överträdelse av 6 §. Flertalet av dei 17 § andra stycket angivna omständigheter som särskilt skall tas i beaktande vid av om ett brott - verk-

bedömningen är att anse som grovt samhetens omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt art - har även vid överträdelse

allvarlig giltighet av 5 a §

eller 6 §.

Den som bryter mot föreskrifter, villkor, kontroll- eller ordningsbe-

stämmelser som har meddelats med stöd av 11 eller 12 § eller därvid lämnar oriktig uppgift kan dömas enligt 18 §. Som tidigare nämnts är redovisningsskyldigheten i 9 a § inte sanktionerad.

SOU 1989: 102 Specialmotivering

10.2 till om i tillverkningslagen Förslaget lag ändring

l § andra stycket innehåller en hänvisning till utförsellagens reglering.

Den kompletteras beträffande avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel.

Reservation

Av Gunnel

Jonäng

1. Om till civil

fonder för omställning produktion

Även om den internationella vapenhandeln nu är över-

nedåtgående

skrider nivån betydligt vad som kan anses behövas för länders legitima självförsvar och säkerhetsintressen. Detta tillsammans med vetskapen om att vapenköp sker på bekostnad av den ekonomiska och sociala utvecklingen i u-länderna bör mana varje land som exporterar vapen till en minskning av den totala vapennivån i världen. Detta är också en av de bärande tankarna i Sveriges internationella politik, sådan den framförts i FN, vid nedrustningskonferensen i Geneve och i liknande

sammanhang.

I Europarådet ställde sig i september 1989 flertalet av de svenska partierna bakom långtgående krav på att medlemsstaterna bl.a. arbetar för minskad, bättre kontrollerad vapenexport till u-länderna. Ställ-

ningstagandet i Europarådet måste omsättas i politisk handling på

hemmaplan.

Enligt SIPRI skedde en snabb ökning av världshandeln med tyngre vapen särskilt under l970-talet. Beträffande utvecklingen på sikt av vapenhandeln med tredje världen anses i SIPRI:s årsbok 1988 att nedgången under 1980-talet inte längre kan betraktas som tillfällig.

Jag

delar utredningens uppfattning om de olika orsakerna till detta. Min

syn på nedrustningssituationen i Europa och den allmänna utveckling-

en av vapenhandeln leder emellertid mig till ett annat ställningstagande

än utredningens när det gäller omställning till civil produktion.

Förutsättningarna för nedrustning har förändrats och förbättrats be-

Vi har fått det första - INF-avtalet. Det finns

tydligt. kärnvapenavtalet vidare anledning hysa stora förhoppningar om nedskärbetydande

ningar även av de strategiska kärnvapnen och de konventionella styrkorna i Europa. En konvention beträffande kemiska kan också

vapen

snart bli en möjlighet. Utvecklingen i Sovjetunionen pekar hän mot ett nytt förhållande

mellan USA och Sovjetunionen som kan innebära nya möjligheter till fred, avspänning och stabilitet i världen.

Detta gör det troligt att 1990-talet kommer att innebära militär ned-

170 Reservation SOU 1989: 102

rustning. Stormakterna behöver minska sina militära utgifter även av ekonomiska skäl. Enligt amerikanska analyser har Sovjetunionen re-

dan påbörjat en nedrustning. I USA diskuteras också nedskärningar av försvarsutgifterna. Därmed blir militärindustriell omställning en viktig

fråga för båda stormakterna. Detta sammantaget med det svenska försvarets begränsade ekonomiska resurser och därmed svårigheter att starta nya utvecklingsprojekt inom försvarsindustrin innebär förändrade förhållanden för industrin. Strukturrationaliseringar genom sammanslagningar och nedläggningar kommer att ske, varsel har redan

lagts.

Jag anser att staten har ett särskilt ansvar för de anställda inom försvarsindustrin. Det räcker då inte att hänvisa till traditionella medel via arbetsmarknads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiken. De anställda skall inte behöva vara beroende av olika regeringars välvilja. De skall vara garanterade fortsatt arbete.

Detta bör ske med gemensamt ansvar från statens och berörda företags sida. l betänkandet Med sikte på nedrustning (SOU 1984:62) för utredaren Inga Thorsson fram olika förslag för att skapa ökad civil

sysselsättning. Regeringen har dock icke vidtagit några åtgärder med anledning av de framförda förslagen, vilket är anmärkningsvärt.

Samhället bör - som utredaren föreslår - tillsammans med berörda företag utarbeta konkreta handlingsalternativ och skapa instrument för en stegvis genomförd omställning. Denna samverkan bör intensifieras.

En intensivare satsning bör ske på offentlig civil teknikupphandling.

Jag föreslår även att omställningsfonder inrättas som stöd för de företag och orter där exporten har stor betydelse. Viss procent på värdet av företagets krigsmaterielexport avsätts till fonderna. Statens ansvar manifesteras genom ett kraftigt budgetanslag till desamma. På så sätt underlättas en positiv utveckling i de orter som är beroende av försvarsin-

dustrin och där strukturrationaliseringar krävs.

2. Lagfästa kriterier för dispens från export/förbudet

I likhet med utredningsmajoriteten anser jag att ett lagfäst generellt förbud mot krigsmaterielexport samt en dispensbefogenhet för rege-

ringen bäst tillgodoser intresset av en kontrollerad vapenhandel. Jag står också bakom utredningens bedömning att regleringen bör tillgodo-

se två syften, dels att göra regeringens ansvar tydligt, dels att så långt

möjligt klarlägga förutsättningarna för att ge dispens. Det är därför

i

nödvändigt med riktlinjer till ledning för regeringens avgöranden i ut-

förselärenden.

Enligt min mening skulle emellertid syftet med regleringen i än högre grad tillgodoses om lagtexten utöver det generella förbudet också innehåller de två övergripande kriterier utredningen har föreslagit. Häri-

genom får dessa kriterier en ökad tyngd. De skulle vidare på ett annat

Reservation 171

sätt än som del av riktlinjerna vinna i den allmänna debatten

burspråk

och därigenom bidra till att hos bedömare inom och utom landet öka

stadgan och trovärdigheten i den förda vapenexportpolitiken. Detta

skulle också väl svara mot vad Europarádets parlamentariska församling uttalade i september 1989. I resolution 928 framhålls sålunda att medlemsstaterna bör införliva allmänna kriterier för vapenexport i sin

lagstiftning.

På grund av det anförda anser jag att de två övergripande kriterierna —— dels att utlandssamverkan bedöms för att

nödvändig tillgodose det

svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med

och målen för - bör tas in i utför-

principerna Sveriges utrikespolitik sellagen. Detta kan, som medborgarkommissionen har föreslagit, ske

genom en ny bestämmelse som skall tillämpas inte endast i ärenden om tillstånd till utförsel utan även vid andra avgöranden enligt utförsellagen. Förslaget medför att ett betydligt större ansvar än hittills läggs på regeringarna att behovspröva och kunna motivera den export som be-

viljas.

3. Om en icke offentlig lista över samverkansländer

möjliga

Ett led i den genom 1988 års lagstiftning utbyggda regleringen och

kontrollen av export och annan utlandssamverkan på krigsmaterielområdet är att till undvikande av situationer som ger upphov till ifrågasatta avsteg från vapenexportpolitiken ge försvarsindustrins företag så klara regler som möjligt. Genom denna strävan, som fullföljs genom utredningens förslag att också reglera internationella samarbetsavtal, undviks inte minst debatter och påståenden som kan skada bilden av Sverige utomlands. Som ytterligare ett led i detta skulle det enligt min mening vara av värde med en icke offentlig lista över de länder med vilka sådan samverkan är möjlig. Den skulle, vid sidan av reglerna i 8 och 9 §§ utförsellagen, främst tjäna till ledning när det gäller försvarsin-

dustriföretagens marknadsföringsåtgärder utomlands.

En sådan lista skulle inte bara tjäna till för