SOU 1990:57
Personalutbildning inom totalförsvaret
Till statsrådet och chefen för försvarsdepartementet
Regeringen bemyndigade den 29 juni 1989 chefen för försvars- departementet att dels tillkalla en särskild utredare för att se över uppläggningen och organisationen av personalutbildning inom försvarsdepartementets verksamhetsområde och därvid särskilt utreda de närmare förutsättningarna för att personal inom den civila delen av totalförsvaret får kvalificerad vidareut- bildning, dels besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 17 juli 1989 undertecknad f.d. avdelningschef Britt-Marie Bystedt att vara särskild utredare.
Till sakkunniga förordnades den 4 september 1989 kansliråd Jan Mårtensson och den 14 september 1989 departementssekre- terare Anita Wetterlöf.
Som experter förordnades den 14 september 1989 kommendör- kapten Björn Dunér, byråchef Olle Jonsson, överste Bruno Nils- son, skolchef Mikael Notting, överste 1. Björn Rosén, departe- mentssekreterare Barbro Segerström och organisationsdirektör Ulf Wennerberg, den 6 oktober 1989 byråchef Ann-Marie Furu— mark, generalmajor Roland Grahn, överste 1. Sven Holmén och direktör Lennart Pragsten samt den 31 oktober 1989 kanslichef Alex Rydén.
Till sekreterare förordnades den 15 september 1989 avdel- ningsdirektör Roland Ferngren.
Arbetet har bedrivits under benämningen utredningen om totalförsvarets personalutbildning.
Utredningen får härmed överlämna betänkandet (SOU 1990:57) Personalutbildning inom totalförsvaret.
Utredningsarbetet är härmed avslutat.
Stockholm den 28 juni 1990
Britt-Marie Bystedt / Roland F erngren
Hi.-H;?ujb; ;... .;, .,, ;;,1 " ;;
"| 'I,**.;* ' J|. lyft; '." .- ,, E- ; '. . "i ;
h$;, ;;. ...; ' l"";.."'.' ,...;
ww.
.ul, ,;F,';,;' ..; ;; ; ';|'-.',';' *;*[h ;; ;._;.;;;;;*;; ,;;_;;;
" | ”l,,,|;; .'.';
***;'*.. R* ' ."
* ***** ' ,,||"'r. *,**** é * ** ** ** 1,1 *" ** '
';|* "*"-. .. . . . - ...,, 'WWWW' "” . ä;. ,; .; 1'.'-';'--.;t,;",,';;.;- ; . .; ., ._|, - ; ; . ; ,
';;,*l*. ;;,l,*,*",;;'.';.-.',,|,; ** ;,';.'.';;;;'_;',.' ;;;_
* """;'* 'T*;l;".; ;."' .
H**'******"**'* ;;"'*';;* * . ***E'»; . * . . , ,_ .
*il, %*lf'; ll'..i*'|_:|'.,";,';,' ,,;EF; ||;;;| - '_*'* , . _ ;' _ ; _ ';;Ml? Ma:;- _;rr__1_** ___” __ |__|” ' , . .| -
;.;, ; ,,; .;;,',;.;.; ||.,._,.; "" ..,!!'| I . . ..'; ;; "|: ' . _ , . ' . käka MIAMI '1- "11!
F""'*"'.": *.4 ". ,, . |. ,. . . - . . D.
.|. F***l'lw'." ,;.';.;, .|;;,;;'-', _; ”||-ll . .,,,—.'*;;; __ I; _ . , ,. ; l-IL l.": *',.;'I_|;||1; b.;J' ;.g'; ,;. . ; ,. ' ",., ;, , _ ; . . . 'i l .t'HrT-l '.1'*l:l'"* 'll' 'l'lJ
.;., . .. ;;.;;.' . ,_;,; ;;,” ..
. ;;, _ ,_ .. ,_,, ,.,. . . _
%*TWnN.kt'wu " .' -'*W'M”W*"'
,, ,',',*,'E" ;';;";,,,";,..;.,,._ .;.;le H.,»; ;, ;;,_ ' ' . ,,,.-_5!-|...-.|. ..'-l'- ||| ll.
||| ;;...| ;
;;1' .. -' .."" .-,äf,""",,-;;""""'="'-'.'"""' ._ _. ' * 'i'uJIx-I'HI'ITL |- . u
' ___ä . , _ I' _ - ;3|-.*'.f.|f- |; j;.mj .|; | |;l x * ' "*. * * ** " .- . ;*, |.r,|r'
|-;.,,;
'q",'
..-;"'|.;'. .. . P;.wm.;;_.h,'ä
,,;"r.;;,' ,.', ' "j'.;;|";',-,'.', .'_"-.,,'_;",... .*""*':*ll";.
|,;,;,.
,,. .. ",l;.***. ,, ,, , _ ' .' l,.v ; *';;l*,',,*;.; ,,; ;_;;;;;;l;,.;;,;;;.|;;...;, .'*L'l'lfl ;
IH.
|;;'||';;l'.. |, **;I*',*..*" ||;';|;|,;_,|',_l ,I.';,;;;__, [i,-F,, ;.FJT-Å, "*'* **,I*I *'*' ;,||:£'.|*"||*J - en”-'w" w.l- *H"*mp1JH*—*'Lrll*'|1]**""***"*'3**'
|. .; '.;|"'. _;;;;';.;;.',_;,;:;,-;;,;;;;,,_,;. ;.1|*||:'..'-.;.|'|;;!-'_".|'|lw' .. .;.,I
..l. ** ;;;;;_ ;.;;'.;;..;,. ;;. ;;__;..; _;;____ ,. 'wm;;*w.'w;#F.u gif"? ' *;*"'*', ""**;* *;*;*'*** *'i*"*'*'l' '*';**'*"**|"*l.**l.- " ***.**. ; ; ,.;*r.* __, l; _'..,__; ;,.;;_1[; ||_;; ;; . ., ; . , _. | Il. ållli I 'N;
l';"'.=';.'.* ."_'..;.'|_...' |.*;.'-.l".' . .- . _.;." ' ' Mw;;ku 'r_. .*-* ' . ., . www.w- 'W*Öa”' ' '” " *"— ' .wmun
"! "ut. '..mr'
Wii j' l'_.'.l"..'_ häri—.;*; *,:..;-".| - -..|'||;;umt ** *" ' -=";*'*'_'*l*;'.', **-**'***." -*.*.'* *"*'.'*||'m .'ll*"* * * ' '* * |. ' ' ;';|[I;!'|*|ll-|.;I'l*;*l*'lI-'E|Fn31&*l|' *** ***
"' ' * ' ' ' ' Whlp'mmmlmlu ";.f***"l'.r*'*",,,,'|**;*'* "' **,**'**N***b'* ,,; ;; ut ***. *'*'*'i*_*|*;*'* w_lqh ,,, - "*.';'""*;""' .'**"***:"'*l'* ”WW—lill . ,,; .1.:.'.- .. *P'Hf' ,, ' ... |
_. ; '.'*'***'** ;;. ,; -.,; ; &, '.Muk .. rumsähå . ;,';'_ . .'., ;; ,,,; ; | n ;*_l£ , ,_ * ';;fo 1.'.*""'.'."'.*..;', H;;
;, - *,;,* ' "**le l'|.nmuLw1;T* "'*. ." ;, .'**...'.; ;,.,,-"'" l,."' ".',.* ** *' **** '|';'*f'* ' **"l'l'lu'|*""';..***;***'** * "- .'J'f..'""l*** ”ll';....'.r|'."'**"'**'*****'" *'., : . .- ' ' -'l** L. "E. ' J*;;". ;
5. Analys av det civila försvarets utbildningsbehov
6 Överväganden och förslag ..................... 6.1 Allmänt ................................... 6.1.1 Försvaret och kompetensfrågorna under 90-talet .............................
6.1.2 Samspelet med det allmänna högskole- väsendet ............................ 6.1.3 Principer för styrning av utbildnings- verksamheten .......................
6.2 Det militära försvaret ....................... 6.2.1 Utbildning av den militära personalen . 6.2.2 Utbildning av den civila personalen . . . 6.3 Det civila försvaret ......................... 6.3.1 Krav på utbildningssystemet .......... 6.3.2 Förslag till utbildningssystem — gemen-
sam utbildning ....................... — Utbildning av beredskapspersonal . . .
— Utbildning av krigsplacerad personal — Utbildning av övrig personal ........
6.3.3 Ansvarsfördelning ...................
— Gällande regler .................... — ÖCB:S ansvar ......................
— Civilbefälhavarnas ansvar ..........
— De funktionsansvariga myndigheter-
nas ansvar ........................ 6.3.4 Frågan om en särskild högskola för civilt försvar .......... . ...................
6.3.5 Fortsatt arbete ...................... 6.4 Möjligheter till samordning av militär och civil utbildning ................................. 6.5 Förslagens konsekvenser för vissa skolor ..... 6.5.1 Försvarshögskolan ................... 6.5.2 Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum ...... 6.5.3 Militärhögskolan ..................... 6.5.4 Försvarets förvaltningsskola .......... 6.6 Budgetmässiga konsekvenser ................
70 70 71 72
73
77 77
77
79
80 81 81 82 86 86
88 89 90 90 91 91 92 93
93
93 94
95 96 96 99 100 101 101
Bilagor Bilaga 1 Bilaga 2
Bilaga 3 Bilaga 4
Bilaga 5
Bilaga 6
SOU 1990:57 Utredningens direktiv ...................... 105 Funktionsansvariga myndigheter inom total- försvarets civila del ......................... 109 Totalförsvarets budgetförordning ............. 111
Förord till undersökningsrapport från Demo- skop AB om försvarshögskolans huvudkurs . . . 115 Skrivelse från utredningen till vissa myndig- heter i samband med enkät ................. 117 Föreslagen uppläggning av vissa kurser ...... 121
Sammanfattning
I kapitel 1 tecknas huvudlinjerna i utredningsuppdraget enligt direktiven och anges hur utredningen tolkat detta och vilka avgränsningar som .orts. I korthet redogörs också för utred- ningsarbetets uppläggning.
I kapitel 2 ges en allmän beskrivning av det svenska total- försvaret. De viktigare aktörerna inom dels den civila, dels den militära delen presenteras. Principerna för den övergripande styrningen, bl.a. systemet för planering och budgetering, redovi- sas. I anslutning härtill noteras de skäl resp. de motargument som allmänt sett kan anföras när fråga uppkommer om intäkts- finansiering av en viss verksamhet.
I kapitel 3 ges en översikt över de skolor och andra utbildnings- anordnare vilkas verksamhet har särskild betydelse för total- försvaret. Eftersom utredningen i direktiven ålagts att speciellt uppmärksamma utbildningen vid försvarshögskolan, militär- högskolan, försvarets förvaltningsskola och Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum behandlas verksamheten vid dessa tämligen in- gående. Mer översiktligt berörs den utbildning som äger rum i regi av överstyrelsen för civil beredskap, civilbefälhavarna, läns- styrelserna, statens räddningsverk, statens institut för personal- utveckling (SIPU) m.fl. organ.
Som bakgrund till utredningens överväganden om det allmän- na högskoleväsendets möjligheter att bidra till en förbättrad totalförsvarsutbildning skildras i kapitel 4 det svenska högskole- systemets uppbyggnad. Förutsättningarna för inrättande av all- männa resp. lokala utbildningslinjer samt fristående kurser be- skrivs. Principerna för sådan uppdragsutbildning som bekostas av utomstående beställare redovisas, och exempel ges på redan genomförda eller planerade initiativ inom högskolan med an- knytning till totalförsvarsfrågor. Möjligheterna att i framtiden öka samspelet i utbildningshänseende mellan totalförsvarets myndigheter och den allmänna högskolan kommenteras närma- re i kapitel 6.
Dessförinnan återges i kapitel 5 resultatet av en enkät rörande utbildningsbehovet som på utredningens uppdrag riktats till ett stort antal myndigheter med uppgifter inom den civila delen av totalförsvaret, kommuner m.fl. Enkäten visade att behovet av utökade insatser främst hänför sig till handläggarutbildning för
beredskapspersonal och viss chefsutbildning för såväl denna ka- tegori som krigsplacerad personal. Volymmässigt kan de an- givna bristerna beräknas till omkring 6 000 utbildningsdagar per år. Utredningen bedömer att det konstaterade behovet av ny utbildning i väsentlig mån kan tillgodoses genom ompriorite- ringar och ev. förbättrad samordning.
Utredningens överväganden och förslag presenteras sam— lat i kapitel 6.
Principiella synpunkter
Det konstateras att personalpolitiken och särskilt personalut- vecklingen är ett av de viktigaste instrumenten i arbetet på den offentliga sektorns förnyelse. För totalförsvarets del gäller det bl.a. att skapa jämlikhet mellan den civila och den militära personalen — men inte total likhet. Den civila personalen inom totalförsvaret behöver förstärka sin kompetens i flera avseen- den, om de tidigare ganska fasta normerna för vad som är civila resp. militära befattningar skall kunna ersättas med ett mer flexibelt synsätt.
Utredningen anser att det allmänna högskoleväsendets resur- ser bör kunna utnyttjas för totalförsvarets personalutbildning i betydligt större utsträckning än hittills. Den anknytning till vetenskaplig forskning som man får genom samspel med den allmänna högskolan bör i detta sammanhang tillmätas stor be- tydelse.
En huvudtanke hos utredningen är att personalutbildningen inom totalförsvaret bör bli mer konsekvent efterfrågestyrd än tidigare, dvs. mer direkt inriktad efter de behov av kompetensut- veckling som föreligger vid de enskilda anställningsmyndighe- terna. Ansvaret för personalutbildningen bör sålunda i princip delas upp i en beställar- och en produktionsdel. Med beställaran- svaret bör följa ett budgetansvar, dvs. beställaren och inte pro- ducenten (skolan) bör disponera de medel som skall bekosta utbildningen.
Det militära försvaret
I fråga om yrkesofficerarnas utbildning i rent militära ämnen har utredningen inte haft till uppgift att göra någon närmare analys. Beträffande verksamheten vid militärhögskolan föreslås dock att vissa kurser, som genomförs utöver det obligatoriska utbildningsprogrammet, i fortsättningen skall intäktsfinansie- ras för att beställar— och producentrollerna skall hållas klarare isär. Vidare pekas på möjligheten av att längre fram samordna viss utbildning av högre förbandschefer som bedrivs vid militär-
högskolan med en föreslagen ny chefsutbildning vid försvars- högskolan.
Utredningen föreslår att försvarets förvaltningsskola, som re- dan till viss del tillämpar intäktsfinansiering, övergår till denna finansieringsform i större utsträckning. Vidare förordas att den- na skolas namn ändras till försvarets förvaltningshögskola.
En betydande del av de anställda inom det militära försvaret är civila tjänstemän, och utredningen betonar vikten av att des- sa får en tillräckligt god fortbildning och vidareutbildning. Sär- skilt framhåller man att de breda tjänstemannagrupperna, som ofta har arbetsuppgifter av rutinkaraktär, måste ges tillfälle till en adekvat kompetensutveckling. Varje enskild myndighet har enligt statsmakternas riktlinjer för personalpolitiken ett obe- tingat ansvar för att dess anställda bereds möjlighet till fort- och vidareutbildning. Utredningen förutsätter att även försvarets myndigheter lever upp till detta ansvar genom att regelmässigt planera, budgetera och beställa sådana utvecklingsinsatser i er- forderlig utsträckning och att därvid även de breda gruppernas behov beaktas. Planeringen bör vid behov ske i samråd med andra myndigheter och genomförandet uppdras åt den skola — eller annan kursarrangör — som erbjuder den med hänsyn till innehåll och ekonomi bästa utbildningsprodukten.
Det civila försvaret
De nyss skisserade principerna bör enligt utredningen tillämpas även när det gäller personalutbildningen inom den civila delen av totalförsvaret. Här rör det sig om en mycket heterogen verk- samhet med ett stort antal myndigheter engagerade. Det finns ingen motsvarighet till det trappstegsvis ordnade system som är karaktäristiskt för officersutbildningen. För den civila delen av totalförsvaret bör utbildningssystemet i stället läggas upp enligt en modulprincip, där de olika enheterna i hög grad är fristående i förhållande till varandra.
Utredningen koncentrerar sina förslag i fråga om denna del av totalförsvaret till den generella och funktionsövergripande ut- bildningen, dvs. sådan utbildning som inte främst gäller ett avgränsat fackområde eller en särskild funktion. För bered— skapspersonal skisseras ett program omfattande fyra olika kur- ser, varav den kortaste avses omfatta 5 a 10 dagar och de längsta 20 å 30 dagar. För krigsplacerad personal föreslås tre huvudtyper av utbildning, varav två beräknas kräva en längd av 5 a 10 dagar och en 10 a 15 dagar.
Även om det som nämnts är den enskilda myndighetens an- svar att personalen ges erforderlig utbildning, anser utredningen att inom det civila försvaret ett övergripande systemansvar bör åläggas en myndighet med samordningsfunktion. Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) har redan enligt gällande författning tillagts ett visst sådant ansvar, men utredningen menar att detta kan behöva förtydligas med avseende på utbildningsuppgifterna bl.a. genom kompletteringar av den s.k. ledningsförordningen och ÖCB:s instruktion. Vidare erinras om att civilbefälhavarna har ett särskilt ansvar när det gäller att inom den egna regionen planera och genomföra utbildning främst för krigsplacerad per— sonal, såväl anställda vid statliga myndigheter som kommunala förtroendemän och tjänstemän samt anställda vid enskilda före- tag.
Utredningen har övervägt en tanke som 1988 väcktes av för- svarets personalutvecklingsutredning och som innebar att en särskild högskola för det civila försvaret skulle inrättas. Slutsat— sen är emellertid att det inte finns tillräckliga skäl att tillskapa en sådan ny skola. Dels har behovet av ny utbildning kon- staterats vara tämligen måttligt, dels tillgodoses syftet enligt utredningens mening bättre genom de förslag som nu framläggs, bl.a. genom markeringen av ett övergripande systemansvar, ren- odlingen av beställarfunktionen och den ökade uppdrags- eller intäktsfinansieringen.
Utredningens förslag väntas i någon mån påverka upplägg— ningen och rekryteringen när det gäller de återkommande kur- ser som sedan länge anordnas av försvarshögskolan. Exempel på detta lämnas i betänkandet, där det också föreslås att skolan, som hittills alltid haft en hög militär som chef, vid nästa ut- nämningstillfälle får en civil ämbetsman på denna post.
För Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum, som f.n. dels intäktsfi- nansieras såvitt avser kursgårdsverksamheten, dels bedriver ut- bildning med ett årligt statsbidrag på ca 4 milj. kr., förordar utredningen en successiv övergång till total intäktsflnansiering. Om detta godtas, kommer statsbidraget att kunna trappas av i etapper under en övergångsperiod på några år och därefter upp- höra helt.
Kostnadseffekter
Några kostnadsökningar för staten till följd av förslagen räknar utredningen inte med, eftersom de budgetmässiga konsekven- serna inskränker sig till en viss omfördelning av resurser mellan olika myndigheter och anslag.
1. Utredningsuppdraget
1.1. Direktiven
I direktiven till utredningen tecknas inledningsvis bakgrunden till utredningsuppdraget. Chefen för försvarsdepartementet erinrar om uttalanden han gjort dels i 1988 års budgetproposi- tion rörande fördelningen av utbildningsansvar mellan försvars- maktens gemensamma skolor, dels i prop. 1988/89:52 angående högre utbildning för personal inom den civila delen av total- försvaret.
Det konstateras vidare att den civila delen av totalförsvaret är mycket heterogen. Den utbildning som behövs för att den i verk- samheten engagerade personalen skall kunna fullgöra sin upp- gift med tillräcklig kompetens gäller bl.a. berörda myndigheters och företags roller samt formerna för samverkan på olika nivåer inom totalförsvaret.
Uppdraget avser enligt direktiven en översyn av uppläggning- en och organisationen av personalutbildning inom försvarsde- partementets verksamhetsområde. Särskilt nämns försvars— högskolan, militärhögskolan, försvarets förvaltningsskola och Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum. Mål och uppgifter för dessa utbildningsanordnare skall preciseras. Till uppgiften hör också att pröva om ansvaret för den utbildning som ges vid de nämnda skolorna bör förändras eller samordnas.
Mål skall enligt direktiven formuleras för en utvidgad ut- bildning och utveckling för personal inom den civila delen av totalförsvaret. Elevunderlag och övriga förutsättningar i sam- manhanget skall klarläggas. Förslag skall lämnas beträffande uppläggning och finansiering.
Utbudet av utbildning som berör totalförsvaret hos andra ut- bildningsanordnare än de nämnda skall översiktligt kartläggas. Förutsättningarna att bedriva utbildning i samverkan med be- fintliga civila högskolor skall prövas.
Utredningsdirektiven återges i sin helhet i bilaga 1 .
1.2. Genomförandet
1.2.1. Avgränsningsfrågor
Det kan konstateras att direktiven beskriver utredningsupp— gifterna dels med utgångspunkt i ett institutionellt perspektiv (försvarsdepartementets verksamhetsområde, vissa namngivna skolor), dels enligt ett mer systemorienterat synsätt (totalförsva- ret, den civila delen av totalförsvaret). För utredningen har det gällt att i möjligaste mån tillgodose uppdragsgivarens önskemål enligt båda dessa aspekter. Av både principiella och praktiska skäl har det dock varit nödvändigt att under arbetets gång bestämma sig för vissa begränsningar. Vi skall här kort redogöra för våra överväganden i detta hänseende och de slutsatser som vi dragit därav.
Personalutbildning kan definieras som en av arbetsgivaren helt eller delvis bekostad utbildning av den egna personalen oavsett om utbildningen genomförs internt vid den egna myndig- heten eller av en extern utbildningsanordnare. I medbestäm- mandeavtalet den 2 mars 1978 för det statliga arbetstagarområ— det (MBA-S) anges dessutom att utbildningen skall vara på- kallad av myndighetens verksamhet. Detta medför att längre utbildning av grundläggande karaktär vid t.ex. universitet och högskolor, inom den kommunala vuxenutbildningen etc. inte räknas som personalutbildning.
I totalförsvaret ingår såväl en militär del (försvarsmakten jämte vissa myndigheter) som ett betydande antal civila verk- samheter. Detta innebär att personalutbildningen inom total- försvaret spänner över ett mycket brett område. Hit hör sålunda utbildningen av yrkes- och reservofficerare samt civilanställd personal inom det militära försvaret. Personalutbildningen inom den civila delen av totalförsvaret omfattar bl.a. utbildning av personal som helt eller delvis arbetar med beredskapsförberedel- ser. Den omfattar också utbildning av personal som är krigspla- cerad på olika befattningar inom den civila delen av totalförsva- ret. Hit bör också räknas utbildning för personal som inte tillhör någon av dessa kategorier men som behöver ha kännedom om totalförsvarsfrågor eller har anledning att ta beredskapshänsyn vid utövandet av sin huvudsakliga arbetsuppgift (samhällspla- nerare m.fl.).
Personalutbildningen omfattar både utbildning som har gene- rell och övergripande karaktär (ledarskapsutbildning, samver- kansutbildning m.m.) och mer specialiserad utbildning (funk- tions-, fack- eller befattningsutbildning). Utbildningen är dess- utom ofta nivågrupperad (chefsutbildning, handläggarut-
bildning, assistentutbildning etc.). Resonemanget sammanfattas i figur 1.1.
Figur 1.1 Några olika slag av personalutbildning inom totalförsvaret.
DEN ClVlLA DELEN DEN MlLlTÄRA DELEN
Bered- | Krigs- IÖvriga Yrkes- och 'Civilanstölld
skapsper-l placerad: katego— reservoffice-l personal sonal 'personoll rier rare |
Gemensam funk— tionsövergripande utbildning
Allmän och Miljöutbild- teknisk ning (för- utbildning svarskunskap)
Funktions -, fack - och befattnings— utbildning
Utbildning i Fack— och stabs— och befattnings- förvaltnings- utbildning tjänst m.m.
samhöllsplaneringen
beredskapshänsyn i ( BIS) m.m.
Utbildning avseende
Vi har inte tolkat våra direktiv så, att uppdraget skulle avse en heltäckande behandling av alla förekommande typer av personalutbildning inom totalförsvaret. Arbetet har i stället i första hand inriktats på frågor rörande sådan utbildning som inramats i figuren, dvs. gemensam och funktionsövergripande utbildning för beredskapspersonal och krigsplacerad personal inom den civila delen av totalförsvaret. Funktions-, fack- och befattningsutbildningen inom denna del av totalförsvaret har däremot behandlats mera översiktligt.
Den sistnämnda typen av utbildning bedrivs med mycket va- rierande förutsättningar och med olika hög ambitionsnivå inom det tjugotal samhällsfunktioner som hör till den civila delen av totalförsvaret. Det går därför knappast att finna generella lös- ningar på de utbildningsproblem som kan förekomma inom om- rådet som helhet. Det har inte heller varit möjligt att på den tid som stått till förfogande granska utbildningssystemet separat beträffande var och en av de nämnda funktionerna.
Till personalutbildningen inom totalförsvaret hör strängt ta- get all den yrkesofficersutbildning som förekommer vid skolor och förband runtom i landet. Det nivåmässigt högsta skolsteget inom detta system representeras av militärhögskolan, vilken som sagt är särskilt nämnd i våra direktiv. Det har trots detta inte föresvävat oss att vi skulle söka utvärdera eller föreslå
reformer avseende officersutbildningen i stort. Å andra sidan har vi enligt direktiven haft att beakta vissa delar av den högre yrkesofficersutbildningen med hänsyn bl.a. till att denna är för- lagd till militärhögskolan och försvarets förvaltningsskola.
Den högre militära utbildningen av yrkesofficerare har ny- ligen på överbefälhavarens uppdrag utretts av generalmajor Ro- land Grahn, vars förslag efter remissbehandling f.n. övervägs av ÖB. Vi återkommer längre fram till en redogörelse för de delar av Grahns förslag som särskilt berör militärhögskolan och för- svarets förvaltningsskola.
Utbildningen av civilanställd personal inom försvarsmakten har ingående behandlats av försvarets personalutvecklingsut- redning (FÖPU) i dess betänkanden (SOU 1988:12 och 1989:85) Civil personal i försvaret. Den s.k. CFL-utredningen har i sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret redovisat ett utförligt material och bl.a. lagt fram förslag till en ny lag om civilt försvar.
Förekomsten av de här nämnda utredningarna och annat ma- terial innebär, att det finns tillgång till ett omfattande och värde- fullt sakunderlag när det gäller utbildningsfrågor inom total— försvaret liksom om totalförsvaret allmänt. Särskilt i fråga om utbildningen inom det militära försvaret — av såväl dess militära som dess civila personal — har vi därför i betydande grad kunnat begränsa inhämtandet av underlagsmaterial.
1.2.2. Arbetets uppläggning
Utredningen har som ett led i arbetet haft överläggningar med överbefälhavaren, överstyrelsen för civil beredskap och med ett flertal andra myndigheter, organisationer och skolor såväl på central som regional och lokal nivå. Vi har genomfört mera ingående studiebesök vid försvarshögskolan, militärhögskolan, försvarets förvaltningsskolas enheter i Östersund och Karlstad, Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum och räddningsskolan i Rosers- berg. Erfarenheter från personalutbildning i Norge har inhäm- tats vid ett besök på Sivilforsvarets Sentralskole utanför Oslo.
I enlighet med vad som anges i direktiven har samråd före- kommit med universitets- och högskoleämbetet. Vederbörande centrala arbetstagarorganisationer har hållits informerade och beretts tillfälle att föra fram synpunkter.
Försvarets rationaliseringsinstitut har på utredningens upp- drag genomfört en kartläggning av behovet av utbildning inom den civila delen av totalförsvaret. Utredningsinstitutet Demo- skop AB har för vår räkning utfört en intervjuundersökning
angående effekterna av den utbildning som meddelas vid för- svarshögskolans regelbundet återkommande huvudkurs.
Flera av utredningens sakkunniga och experter har medver- kat i arbetet inte enbart genom aktivt deltagande i samman- träden, studiebesök etc. utan även genom att utarbeta promemo- rior och annat underlagsmaterial. Det hade inte varit möjligt att, som fallet nu är, på kortare tid än ett år avrapportera ett ut- redningsuppdrag av denna omfattning, om inte detta värdefulla bistånd i utredarens och sekretariatets arbete hade lämnats.
|||"||||
. '|||'|||||'i| |.'l'."F' , _. _,m...| |.,.... J,. '-|' '='|||-. |— || '
”',, äkt, |__, f.,, Jill—"' ,,) ,|| .. . på ”P""? EFF EIJ' ) fl HI ,'Ililhl
" I.F'.'."|'|"""""l'|'l' "'.."'"""'"" "NTM—w Iimnflvtliaal'I-iuulli'iwuhm |||..|| |— | | |"'"""'""" lina—walli
l 1 'a', qå'iftt lindar || |||-' & Siw Ewa Ä wwh'mr
damjuh ”fil,”? magnum—. Mm
"
|
"|
.|'.'l. _|'| ">,, . . . |- | || , . -,-|.I.J|.Il:l | _,llsl,,,,, " h ,
"|| 'rh' || " ||'| " ' '|3'|"|"ll.|.'
,, ,, ,, ,, , ,., , . ,,,, ,, _|, ,. , , ,_,..,|,,_|.,E.,| 'I'l""'|';lidg'lll| l,'|'||. i|:'|||f".”, ;—,_. | "_ ,_ ,-| "'|' ”lim ""
|" ' luu|' ,:|" 1I|'F'|_' l mit" "' ' .- _' l '. ' " ' ' ' &" 11:55 ""i-" Malå? '""F' N,.||£P1',,"|||,,I|,',"n'l'l',:_ ,, - : ' . Wa'n'lum_ "få 'å': LI'E |'.l' ”%li-måg,, | | "ll-ll! inv,"? |' . _, __ _|_
|| |t|i'.-.-, rtn' ||' ||,-, ||' ||| am |'| mulm
,, M'l :||'l|
.'T',",',l,,|,t|"|"'||"i'.'||'.| '_|'|"'|'.|| -J||'J - ' -' - .|.||| liurl ..f. —'. | |.,|.||' .|-:"' "|||-|||
'|'. "" 1lla-Ulf ,, _ ,, _,l' " '|',|| -,|||;-i,1",||.|, ',|, , -,|r'| ,,' l . ' | ' , !.l'lHin' "',”, "få; ut..
,.,,"'| |' ||| |H| ll'rln ,, ling ,,,-,
,'., H,II' ,,'wL-l _ - ||||| . JN ' " "'1|*||" lF'"""l-".-"'| Å' ,,UlwI'U' _ , * ' '. '. 1— 'luI'F || - |||,_||,_,|__.||, ,| |||. , . .| , i-||' -
||| ,, n'||", |
' ' .- |l' ||| ' "" ,? .. |... '|"_.,', |.'||","'||". |. '||'.,|',-| |.| ' r'll' M'twr | l |'1' ",|*,|y"|_'=._ . ",|,f".'|l|. ' ' "I'Ih'J' ||-,'||| '!||,|"|'L'1' ||', Ål,-' ,', I&I," | ,. |l'., ». ,l' , ;'|'|"|l'l|_'.lft_|l "'|Ill|_l,,|,"'5_" ,,,”, , ,,, ' ' |, ,, H.M.-, | ||||l "ql . |J --, "l.. .- '||'|-'— . , || ' |' I ||||lln|| .l'VE'r'll"" 1"-"'|"""," ,""|'|||'."_
,, , "' ' "|. *ILl I'm. . .. ." ||' |'.-., |'.-||| ||'-||," i'm . ' - ,, ,__ . |||l|'|".,|'l , . -_ - ,,|,,|.|,"" ,,,," ,||,,,|, » u, . ,|.,W. ||'||', "-'""'ll|| H- , - '|,,, ,'|| "" |_ , ' "hfl"; ',-,||',||||'|'-."l|_ .,',|,"|.,#,"' ”räv ',|.-l|' ' ""idag || | LI . ' | .' | || " l" l| ll 'l.,,,l,|,,,, |. ""l- l" ' ""' " " " ""' ' "." ""W"" " ' " "".P'J'J _,,,'|' l"|1"'-"'""["|'lil'lr"'l'å11l'l" hh badh?” ' - 11 0 'i ' '|"|||'|||"|' |'.' l'|.|'|'l.",,|.,'-=. Efi” " "' .J- ||._.;| mm ," _l| || ',' '(| , ... '|_|,:,',|','|'-."'.'."||- ' ' ,|l""'_| i|| ' .. . . ||"1'| mud ett.
,'"'""||| ','l-h """"'| "" ' . . ..' E:."r'n' N|., ,_,'|_. |..' 'I'FIJ'HL' || |,,, | , - ||| I"|å.|,,.,,:_,,,| | , '.tutr-I . m ||,,. | .- | " '- ' | ' | " | _ '_ |',' ,|. Bl.-NIF." Nulli]- '|- l'|-.". ||.|:;|,.|'||-_| _|- in......
|||,j'..* |||-||. . . , . - J,,i. W,,» ||'-IHH '.'i'” . __, ., .ll ..'m Hrm—... - "| ' "- ' l'|||""|' |"l' ""
"" r|"|...'|'| "t'.""'—- l'|" "'|?'_"l'| "håll ln," i;, " '.' -. -. . ' Luu'If-v; || vila
, ,|| MWh-|, ' " '," _. ,,||| ||1|r_'|| ||, |||. , H,, _, ., _,m |',,|,|,,|| | _|.|_. "dö"-h, ,___,,_ ",,|,'_,,,,,_,|, m,,i'il ",,,, , |.,,_ ,, , ,., uTl,|1',||,| | in]-||. ' :, ".Ä'I|,"|'|'| '|'. | |I ,'|,'r'|. l'|." ' . .. . ',' "' :I',"' ”'"" | _,'I" #?”"J'Ilf , 'fluf'lF |" _, .- ' "| ', öl;-', . liv.”-(ll TJI - . —..'.-.. .| '| . |||-|| | |"."_'.,' '.'..,.'.', : '. " ' -— ||' |,||"l"| " | . ' , ",..|.,'|'.|1T' " ,,,,,' ';|— ' - .. ',,,||.. "- ',.,||'".' .|I In,;l Lu. |.| .-|'- .'."u'l'l? ' - _.'|"”
._., , . ”'dl'. . ' |||-|| ""- Ah . .- ' "LL—I] ||l'||_|l 't? |,|V .. .— ' ||"*1|.L'_' "|'||'|' |||. ,. . .. . ,, _
. .. .; |=I ||| ||| -_|-|||
,.-., ,.—',..
,,_,||'|'l|.|,|| ". ||,,-',. kl.:
""'"" || ,|.J'1 [| .nu |:
_|l'.I|'" 1163, ||
—."."'||,',|| _ ||| , . |-.| . _ MH ,, |.;,. | ||!" |- ||',,-| , |||-, l.,i'.l|,,| gaar"? , , ,,,, lpi" || _qLHM U 'T I
',,|,. || " |J|'||_i;f_vl ||.:'|,l"r.1'_||_||,',
U ut'. |||." || ,
"|| | l.:n' ' ,'l'-. ,,,|'|"||"'||,, , ||'-
|. ||"| ,I "|:-. '|| . |.||,,|,||_|:, l|'_'_'l|' ,,
2. Det svenska totalförsvaret och dess styrsystem
2.1. Omfattningen i stort
Begreppet totalförsvar definieras i förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del på följan- de sätt:
Med totalförsvar avses alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. I krig omfattar totalförsvaret hela samhällets verksamhet.
Totalförsvarets militära del består av försvarsmakten och ett antal fristående myndigheter. Totalförsvarets civila del är mer olikartad och består av ett stort antal samhällsfunktioner, varav en del tillhör försvarsdepartementets verksamhetsområde me- dan andra ligger utanför detta.
Enligt den s.k. CFL-utredningens nyligen avlämnade betän- kande (SOU 1989:42) Det civila försvaret bör definitionen av begreppet totalförsvar ändras något. Utredningens förslag till begreppsbestämning lyder:
Med totalförsvar avses all den verksamhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela det omställda samhällets verksamhet.
Motiven för den föreslagna utbyggnaden av definitionen åter- finns i utredningens betänkande på s. 33 f.
CFL-utredningen hänvisar vidare till att totalförsvaret om- fattar såväl militära som civila verksamheter och anser att de senare lämpligast sammanfattas med uttrycket civilt försvar el- ler i bestämd form det civila försvaret, vilket har en direkt mot- svarighet i uttrycket militärt försvar resp. det militära försvaret. Utredningen konstaterar dock att man hittills ofta — synonymt med de nyssnämnda beteckningarna — brukat använda uttryck- en totalförsvarets civila del resp. militära del.
2.2. Totalförsvarets civila del
2.2.1. Viktigare aktörer
Under riksdag och regering är följande myndigheter ansvariga ledningsorgan inom den civila delen av totalförsvaret: översty- relsen för civil beredskap (ÖCB), civilbefälhavarna, länsstyrel- serna och kommunstyrelserna. Dessa är även högsta civila total- försvarsmyndigheter, var och en på sin nivå.
På central nivå är ÖCB ansvarig myndighet med uppgift att i enlighet med de riktlinjer som lagts fast av riksdag och regering leda och samordna beredskapsförberedelserna vid de funktions- ansvariga myndigheterna. I sitt arbete samverkar ÖCB med överbefälhavaren. Under regeringen inriktar ÖCB beredskaps- förberedelserna för ledningsorganen på regional och lokal nivå.
Civilbefälhavarna skall verka för att totalförsvaret inom civil- området planläggs så att det i krig och vid krigsfara kan föras med en enhetlig inriktning. Civilbefälhavaren verkar på vad som kallas den högre regionala nivån och samverkar med militärbe- fälhavaren i motsvarande område. En översiktlig redogörelse för civilbefälhavarorganisationen lämnas i ett senare avsnitt (3.6.1).
Länsstyrelserna har i såväl fred som krig en viktig uppgift i att inrikta och samordna verksamheten inom de civila delarna av totalförsvaret. Länsstyrelsen svarar också för samverkan med försvarsområdesbefälhavaren inom länet.
Kommunernas beredskapsförberedelser omfattar främst plan- läggning, utbildning och övningsverksamhet. Beredskapsförbe- redelserna genomförs i samverkan med vederbörande länsstyrel- se. Denna samverkan sker fortlöpande. Kommunstyrelsen är högsta civila totalförsvarsmyndighet på den lokala nivån och svarar för att samverkan kommer till stånd med berörda myn- digheter, organisationer och företag inom kommunen.
Bestämmelser om kommunernas beredskapsförberedelser finns i dag i lagen (1964:63) om kommunal beredskap samt i civilförsvarslagen (1960:74). Enligt CFL-utredningen bör även dessa bestämmelser tas in i den föreslagna nya lagen om civilt försvar. Detsamma gäller i fråga om landstingen. Dessa skall på motsvarande sätt som primärkommunerna genomföra de be- redskapsförberedelser som behövs för att under allvarliga kriser och i krig kunna upprätthålla den civila hälso- och sjukvården och den övriga verksamhet som landstingen skall bedriva enligt annan lagstiftning.
När det gäller den verksamhetsorienterade ledningen hänförs uppgifterna till ett tjugotal olika funktioner. För var och en av
dessa vilar huvudansvaret enligt den tidigare nämnda lednings- förordningen på en särskild funktionsansvarig myndighet. En förteckning över de funktionsansvariga myndigheterna återges i bilaga 2.
De funktionsansvariga myndigheterna — till vilka hör exem- pelvis socialstyrelsen, postverket, skolöverstyrelsen, statens räddningsverk — skall under fredstid utarbeta underlag för stats- makternas beslut om målen för funktionen i krig. De skall vidare samordna beredskapsförberedelser och svara för att personal utbildas och övningar genomförs inom funktionen. Inom flertalet av funktionerna har utöver den funktionsansvariga myndighe- ten även en eller flera andra myndigheter uppgifter att fullgöra.
2.2.2. F inansieringsprinciper
Statsmakternas försvarsbeslut 1987 innebar bl.a. att en femårig planeringsram infördes för den civila delen av totalförsvaret. Planeringsramen omfattar
— alla utgifter för beredskapsinvesteringar som finansieras över statsbudgeten, — utgifter för drift och underhåll av dessa investeringar i den mån de skall finansieras över statsbudgeten, - alla utgifter för administration vid överstyrelsen för civil beredskap, statens räddningsverk, styrelsen för psykolo- giskt försvar och civilbefälhavarna samt — vissa utgifter för administration vid kommunerna.
F.n. tilldelas följande funktioner medel ur den gemensamma ekonomiska planeringsramen, nämligen Civil ledning och sam- ordning, Befolkningsskydd och räddningstjänst, Psykologiskt försvar, Hälso- och sjukvård m.m., Transporter, Skatte— och upp- bördsväsende, Livsmedelsförsörjning m.m., Arbetskraft, Energi- försörjning, Försörjning med industrivaror och Kyrklig bered- skap.
Vissa bestämmelser i totalförsvarets budgetförordning (1989:924), som återges i sin helhet i bilaga 3, gäller myndig- heter med uppdrag inom planeringsramen för totalförsvarets civila del och myndigheter i övrigt med ansvar för en funktion i totalförsvaret eller med uppgifter inom en sådan funktion.
Regeringen beslutar i sina årliga anvisningar om planeringens inriktning. ÖCB lämnar programplan för hela den civila delen av totalförsvaret. Varje funktionsansvarig myndighet har rätt att själv till regeringen lämna in programplaner och göra yrkanden för sin funktion. För funktioner med tunga beredskapsuppgifter är det naturligt att använda sig av denna möjlighet. Dessa pro-
gramplaner lämnas till vederbörande myndigheters fackdeparte- ment.
2.3. Det militära försvaret 2.3.1 Viktigare aktörer
I totalförsvarets militära del ingår som nämnts dels försvarsmak- ten, dels ett antal fristående myndigheter.
Försvarsmaktens fredsorganisation, som huvudsakligen be- handlas här, utgörs av sammanlagt ca 120 centrala regionala och lokala myndigheter, fördelade på fem huvudprogram (jfr efterföljande avsnitt), nämligen Operativ ledning m.m., Armé— förband, Marinförband, Flygvapenförband och Gemensamma myndigheter. Till det sistnämnda huvudprogrammet hör 12 myndigheter, däribland försvarets materielverk, värnpliktsver- ket, militärhögskolan och försvarets förvaltningsskola.
Utanför försvarsmakten men till totalförsvarets militära del hänförs ett mindre antal myndigheter, bl.a. försvarets forsk- ningsanstalt, försvarets rationaliseringsinstitut och försvars- högskolan.
2.3.2. Planerings- och ekonomisystemet
Statsmakterna har genom beslut är 1970 om försvarets plane— rings- och ekonomisystem (prop. 1970197, SU 203, rskr. 420) fastställt att försvarsmakten skall målstyras i krigsförbandster- mer. Detta innebär att riksdag och regering beslutar om målen för verksamheten, medan myndigheterna själva får föreslå meto- derna för att nå målen. Genom de övergripande försvarsbeslu- ten, som i allmänhet omfattar en femårsperiod, fastställer stats- makterna hur försvarsmakten skall utvecklas under den ifråga- varande perioden. Anslagsframställningar och resultatredovis- ningar anpassas därefter med hänsyn till de i försvarsbesluten angivna målen.
Närmare bestämmelser om bl.a. anslagsframställningar och resultatredovisningar finns i den tidigare nämnda budgetför- ordningen för totalförsvaret, vilken återges i bilaga 3.
Planeringen inom det militära försvaret är sålunda främst inriktad på att producera, underhålla och utveckla ett visst antal förband i krigsorganisationen. Vid genomförandet av den plane- rade verksamheten skall enligt uttalanden av statsmakterna eftersträvas att man så långt möjligt decentraliserar och delege- rar beslut till lägre nivåer i organisationen.
I försvarets planerings- och ekonomisystem indelas verksam- heten vid myndigheterna i tre huvudfunktioner, nämligen en operativ funktion, en programfunktion och en produktionsfunk- tion.
Den operativa funktionen svarar för det operativa krigsförbe- redelsearbetet. Funktionen utövas av överbefälhavaren och mili- tärbefälhavarna.
Programfunktionen svarar för att formulera mål för program- men, fördela resurser och kontrollera att målen uppfylls. Under regeringen utövas denna funktion främst av överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna.
Produktionsfunktionen svarar för att de mål som anges av programfunktionen uppfylls i största möjliga utsträckning och på det sätt som är mest rationellt. Produktionsansvariga myn- digheter är huvudsakligen försvarsgrenscheferna när det gäller utbildning, försvarets materielverk i fråga om utveckling och anskaffning av materiel, försvarets forskningsanstalt i fråga om forskning samt fortifikationsförvaltningen i fråga om anskaff- ning och underhåll av mark och anläggningar.
Utöver de nämnda huvudfunktionerna finns specialist- eller fackfunktioner för verksamheter som berör flera program eller produktionsområden och som kräver särskild kompetens. För fackfunktionerna svarar särskilda fackmyndigheter, t.ex. för- svarets sjukvårdsstyrelse.
I planerings- och ekonomisystemet läggs särskild vikt vid krigsförbanden. Dessa förs samman i delprogram. Uppdelning i delprogram tillämpas dock även i fråga om andra verksamheter än de som avser krigsförband.
Verksamheten inom det militära försvaret indelas med hänsyn till sin karaktär i huvudproduktionsområden. Dessa är fyra till antalet, nämligen (1) Ledning och förbandsverksamhet, (2) Ma- terielanskaffning, (3) Anskaffning av anläggningar och (4) Forskning och utveckling.
2.3.3. Primäruppdrag och sekundäruppdrag
Myndigheternas egen planering resulterar i förslag till stats- makterna om utformningen av regeringens uppdrag till myndig- heterna för ett visst verksamhetsår. Uppdragsförslagen grans- kas och bereds av regeringen, som i budgetpropositionen lämnar förslag till riksdagen. Efter riksdagsbehandling beslutar rege- ringen om uppdrag (”primäruppdrag”) till myndigheter som ly- der direkt under regeringen. I dessa uppdrag, som meddelas myndigheterna genom det årliga regleringsbrevet, anges vilka
uppgifter myndigheterna skall lösa, vilka resurser de får dis- ponera för ändamålet och ev. vilka särskilda handlingsregler (restriktioner) som skall gälla.
Inom huvudproduktionsområdet Ledning och förbandsverk- samhet styrs sedan verksamheten ytterligare genom uppdrag (”sekundäruppdrag”).
2.4. Intäktsfinansiering
Inom försvarsdepartementets verksamhetsområde finns myn- digheter som själva — helt eller delvis — finansierar sin verksam- het med intäkter, t.ex. försvarets civilförvaltning, fortifikations- förvaltningen, försvarets datacenter, försvarets mediecenter, för- svarets forskningsanstalt och flygtekniska försöksanstalten. Att så skall ske har beslutats av riksdagen på initiativ från regering- en och oftast efter förslag från vederbörande myndighet. Ett förslag om införande av intäktsfmansiering bör enligt den av försvarsdepartementet år 1990 utgivna budgethandboken inne- hålla bl.a. skälen för denna form av finansiering, de samlade effekterna av en sådan, principer för prissättning och kapitalför- sörjning samt regler för hur inkomster får disponeras. Förslaget till kapitalförsörjning skall enligt handboken gälla såväl investe- ringar som rörelsekapital för driften. Riksrevisionsverket läm- nar myndigheterna råd i sådana frågor.
Myndigheternas redovisningssystem bör i dessa fall enligt budgethandboken anpassas så, att kostnadstäckning, volymut- veckling och produktivitetsutveckling kan följas. Då både an- slags- och intäktsfmansiering förekommer vid en myndighet skall verksamhetsgrenarna hållas klart isär i redovisningen. Intäktsfinansierad verksamhet redovisas mot ett s.k. 1000-kronorsanslag eller mot en 1000-kronorspost under ett an- slag i statsbudgeten.
Som skäl för intäktsfinansiering av offentlig verksamhet kan enligt budgethandboken bl.a. anföras, att den berörda myndig- heten då tvingas arbeta effektivt för att hävda sig på mark- naden. Ett annat skäl kan vara att kunden får möjlighet att pressa sina egna kostnader genom friheten att välja leverantör. Ett tredje skäl kan vara att den ekonomiska redovisningen för- enklas genom att en resursförbrukare kan betala återanskaff- ningen direkt i stället för omvägen via ett anslag.
I försvarsdepartementets budgethandbok framhålls å andra sidan att intäktsfinansiering inte i sig själv ger en mer rationell verksamhet. Det militära försvaret kan enligt samma källa ses
som en i många fall skyddad marknad, där man med en felaktigt utformad intäktsfinansierad verksamhet kan undandra sig kon- troll. Särskild noggrannhet bör enligt handboken därför ägnas utformningen och avgränsningen, så att möjligheterna till en god styrning av verksamheten tillvaratas.
. m;?jallråw'mJ iTl'hj !mn mm .,,1,'..,.'-'I',',I ' ' , _ I'rl' "' in,.'1'"ilbl||'vu hamnat!- ,,,,wal' » ' ' , '. _ .' '. .'" ."- " nämt-lår,. ,, L,.uDH'MH' ”I.
' ' ' " -' "fulfil-ru*! "'.L"llm'i"_h.'mll"n1f'4u .l,ehi.r,,.m.'h'u'r, n'. nn ,1 mailar ['i'
'n lr ,, "|» ,, , .,.l'il .' " 'I'HII ' H" & '— 'lh ..,, m.], , ' ,-, - .'-,t. _": ' " ' , , i'm
'.', ' , 'u' 1, ,l"
'.mfr—n'. v.t.-.. ..-
Rluh ' | ,. ' T ipn-_q.
'." .,,_ |”l'-All,,l . ,, mlnlLF'T
r:. . nu;
'.. " 'tifhu "".'."' ,',",'."7',,- , | _, .u (n .it-L" l' ' .1'. hur
. |-JLliI_|G
' ”"" ' . i, |- rf.-hmm-
,, . . J.|._|. Jug. man' " - ',--"5415LC',' -— ' ,'-i."' . .Li'l"f|"1l'
' ,, ,,,. i,', ,,,lLL ""IL'
' ' ulf-'..n'
' '.' ' -"l'-k..L|J,
" . ..., ' ' ,il'pm'un H,, ' ' . ' - "" ' "' ' ”'|' " , ' "r..-ill. .
,. . ,,', '. 'lL .:, ' " . | 'runtö'r . lg!» J'..' '
'."'|.' .'i " , ,0'4,__ 'n H.!"
,.u., , _|, I,, ['.'-"T' ,, |
3. Utbildningsanordnare
I detta kapitel skall ges en översikt över de skolor och andra utbildningsanordnare vilkas verksamhet berör totalförsvaret. Med hänsyn till att vårt uppdrag enligt direktiven särskilt skall uppmärksamma utbildningen vid försvarshögskolan, militär- högskolan, försvarets förvaltningsskola och Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum behandlas dessa institutioners förhållanden täm- ligen utförligt. Den utbildning som beskrivs i detta kapitel sker i någon utsträckning i samverkan med det civila högskoleväsen- det. Den resurs som den civila högskolan utgör med avseeende på utbildningsbehov inom totalförsvaret behandlas dock mera samlat i kapitel 4.
3.1. Försvarshögskolan
3.1.1. Bakgrund, mål och ledningsprinciper
Försvarshögskolan inrättades år 1952 sedan överbefälhavaren något år tidigare, mot bakgrund av erfarenheter från andra världskriget, hade lagt fram förslag om tillskapandet av en så- dan skola som komplement till de dåvarande, försvarsgrensvis organiserade militära högskolorna. Skolans huvuduppgift är att bedriva utbildning av personal från civila och militära myndig- heter, organisationer och företag för ledande befattningar inom totalförsvaret.
I administrativt hänseende lydde försvarshögskolan från bör- jan direkt under överbefälhavaren. Redan i statsverkspropositio- nen 1966 uttalade emellertid föredraganden att denna ordning kunde ifrågasättas med hänsyn till skolans ställning som total- försvarets högskola. I budgetpropositionen 1987/88 återkom re- geringen till frågan om skolans administrativa ställning och föreslog att den inte längre skulle tillhöra försvarsmakten eller lyda under ÖB. Som motiv anfördes bl.a. att huvuddelen av skolans undervisning avser det civila samhällets förhållanden och att de flesta eleverna kommer från myndigheter och företag utanför försvarsmakten.
Riksdagen beslöt i enlighet med förslaget, och fr.o.m. 1 juli 1989 är försvarshögskolan i administrativt hänseende en fristå- ende myndighet direkt underställd regeringen. Det råd, som tidigare haft till uppgift att delge ÖB synpunkter i frågor om skolans inriktning, ekonomi m.m., ombildades i samband här- med till styrelse. Försvarshögskolan fick också en av regeringen fastställd instruktion (SFS 1988:550).
Regeringsförslaget och riksdagsbeslutet innebar emellertid att skolan tills vidare liksom hittills skulle finansieras inom den militära utgiftsramen. Detta betyder i sin tur att anslagstilldel- ningen till myndigheten bereds i samma ordning som tidigare. Skolan har sålunda genom ett stadgande i regleringsbrevet ålagts fortsatt programansvar för ett till huvudprogrammet Ge- mensamma myndigheter hörande delprogram inom det för för- svarsmakten gällande budgeterings- och styrningssystemet.
Enligt förordningen ( 1983:276 ) om verksamheten inom för- svarsmakten (verksamhetsförordningen) är ÖB inom ramen för detta system högsta programansvariga myndighet med uppgift, bl.a., att yttra sig till regeringen över de övriga programan- svariga myndigheternas förslag i anslagsframställningar m.m. om verksamhetens inriktning. Försvarshögskolan har i konse- kvens härmed i regleringsbrevet ålagts att följa de föreskrifter som ÖB meddelar för att behovet av planering och budgetering skall tillgodoses.
Så länge denna konstruktion vad gäller medelstilldelningen består har ÖB i praktiken, trots den organisatoriska förändring- en 1989, alltjämt ett mycket betydande inflytande över försvars- högskolans verksamhet. Detta markeras ytterligare av att över- befälhavaren personligen bekläder ordförandeposten i skolans styrelse. Till ledamöter i styrelsen har regeringen vidare utsett skolchefen, som f.n. är en yrkesofficer (generalmajor), chefen för överstyrelsen för civil beredskap, tillika vice ordförande, chefen för styrelsen för psykologiskt försvar, en landshövding och civil- befälhavare, en militärbefälhavare samt två tjänstemän i rege- ringskansliet, företrädare för utrikes- respektive försvarsdepar— tementen.
Under den tid fram till 1989 då skolan ingick i försvarsmakten fanns i verksamhetsförordningen en bestämmelse, enligt vilken skolans chef kunde vara militär eller civil tjänsteman. Någon uttrycklig regel med motsvarande innebörd återfinns inte i den nu gällande förordningen (1988:550) med instruktion för för- svarshögskolan, vilket torde sammanhänga med att den ifråga- varande principen kan betraktas som självklar med hänsyn till den formella ställning skolan numera har och arten av de upp-
gifter som den enligt sin instruktion skall svara för.
Om försvarshögskolans administrativa ställning alltså under- gick en viss förändring genom det nyssnämnda riksdagsbeslutet, innebar detta å andra sidan ingen omprövning av riktlinjerna för skolans verksamhet. Inriktningen och omfattningen av den ut- bildning som bedrivs vid skolan har sålunda i stort sett varit oförändrade alltsedan denna inrättades år 1952. Såväl principer- na för verksamheten som den konkreta uppläggningen kommen- terades och bekräftades för övrigt av statsmakterna i anslutning till att skolan 1966 fick sitt tidigare provisoriska reglemente ersatt av nya stadgar (19661262). Organisatoriskt innebar be- slutet 1966 en konsolidering, och motiven härför utvecklades i det årets statsverksproposition, samtidigt som målsättningen för skolan och kursverksamhetens utformning diskuterades utan att någon ändring föreslogs.
I den nu aktuella instruktionen för försvarshögskolan precise- ras skolans uppgifter genom de två inledande paragraferna en- ligt följande.
1 5 F örsvarshögskolan har till uppgift att bedriva utbildning av per- sonal från myndigheter, organisationer och företag för ledande be- fattningar inom totalförsvaret.
2 & Försvarshögskolan skall också i syfte att få underlag för under- visningen studera frågor som rör totalförsvaret.
Regleringsbrevet för budgetåret 1989/90 återger under rubriken Uppgifter innehållet i de båda citerade instruktionsparagraferna med någon förkortning, varefter tilläggs att skolan även skall ”biträda andra myndigheter i frågor som rör utbildning och studier inom totalförsvaret”. Under rubriken Handlingsregler anges vidare i regleringsbrevet att skolans biträde till andra myndigheter får lämnas endast i den omfattning som är förenligt med verksamheten i övrigt.
Försvarshögskolan har i sin verksamhetsplan för perioden 1989/90—1993/94 formulerat sin ”verksamhetsidé” sålunda:
Med säkerhetspolitiken som grund ger försvarshögskolan chefer kva- lificerad totalförsvarsutbildning med tyngdpunkt på samverkan.
3.1.2. Utbildningsverksamheten Programmet i stort
Utbildningsverksamheten vid försvarshögskolan har som redan nämnts i stort sett varit oförändrad till sin inriktning sedan starten, och även omfattningen och fördelningen på olika kursty-
per etc. är i allt väsentligt desamma. Verksamheten omfattar sålunda sedan många år en tioveckors huvudkurs som anordnas två gånger per år och som i efterhand följs upp med en tio dagar lång tillämpningsövning (studieresa delvis utomlands), en sex- dagars chefskurs, som anordas en gång årligen samt en likaledes årligen återkommande orienterande kurs, omfattande tio dagar plus en tre dagar lång tillämpningsövning (studieresa).
Skolan genomför härutöver kortare utbildningsinsatser, i re- gel några dagar varje år, för personal vid regeringskansliet och för riksdagens krigsdelegation. Skolans lärare medverkar i öv- rigt i viss utsträckning vid sådan regional totalförsvarsutbild- ning som bedrivs i civilbefälhavarnas regi samt vid andra korta- re kurser, t.ex. för personal inom försvarets materielverk, och vid konferenser anordnade av Centralförbundet Folk och Försvar.
De tre kurser som utgör stommen i försvarshögskolans ut- bildningsprogram — huvudkursen, chefskursen och den oriente- rande kursen — omfattar budgetåret 1989/90 en period om sam- manlagt 27 a 28 veckor och enligt planen för nästkommande budgetår ytterligare några veckor. Huvuddelen av den övriga årsarbetstiden ägnar skolans ledning och anställda lärare åt arbetsplanering, egen utbildning, vissa externa utbildningsin- satser samt sådana mer långsiktiga studieuppgifter som det en- ligt instruktionens 2 & också ankommer på försvarshögskolan att genomföra. Innevarande budgetår pågår tre sådana studie- projekt. De avser frågor med anknytning till 1) främmande sabo- tageförbands möjligheter till attack mot svenskt totalförsvar, 2) den svenska beredskapslagstiftningens ändamålsenlighet och 3) metodiken för genomförandet av särskilda studieuppgifter vid skolans huvudkurser.
De enskilda kurserna - målgrupper och innehåll
Huvudkursen är avsedd för personer som har eller avses få ledande befattningar i chefs-, stabs-, lärartjänst eller admini- strativ tjänst inom totalförsvaret. Till varje kurs antas högst 40 deltagare, varav en tredjedel yrkesofficerare eller civila tjänste- män från den operativa försvarsledningen och försvarsgrenarna. 'Iyå tredjedelar av antalet platser i varje kurs reserveras för deltagare som är anställda antingen vid statliga myndigheter utanför försvarsmakten, inom kommunal förvaltning eller vid sådana enskilda företag och organisationer som har en viktig funktion i totalförsvaret.
Kursen syftar till att ge deltagarna goda kunskaper i säker- hetspolitik och om totalförsvarets uppgifter, organisation och
verksamhet. Genom denna utbildning avses deltagarna uppnå god duglighet att verka i ledande befattningar inom totalförsva- ret såväl i fred som i krig. Kursprogrammet omfattar föreläs- ningar med åtföljande frågestunder, spel och diskussioner samt studiebesök och studieresor.
Eftersom försvarshögskolans huvudkurs representerar en så- väl kvalitativt som kvantitativt betydelsefull del av den nuva- rande totalförsvarsutbildningen har utredningen särskilt intres- serat sig för denna kurs innehåll och uppläggning och för frågan om vilka effekter denna utbildning avkastar med avseende på kursdeltagarnas kompetens för sina olika uppgifter i totalförsva- ret. Utredningen har i detta sammanhang bl.a. låtit genomföra en intervjuundersökning, vid vilken ett slumpmässigt urval del- tagare i 1988 och 1989 års huvudkurser tillfrågats om sina erfarenheter och synpunkter i fråga om den genomgångna ut- bildningen. Undersökningen genomfördes för utredningens räk- ning av konsultföretaget Demoskop AB, som redovisat resultatet i en rapport daterad 1990-04-04. Undersökningsresultatet sam- manfattas kortfattat i rapportens förord, som återges i bilaga 4 till utredningens betänkande.
Chefskursen är avsedd för riksdagsledamöter, chefer för cen- trala myndigheter, landshövdingar, företagsledare, representan— ter för forskning och högre utbildning, för intresse- och bransch- organisationer och for massmedier. Antalet deltagare i varje kurs är ca 40, varav åtta yrkesofficerare. Kursen, som bedrivs i internatform, syftar till att ge deltagarna ökade kunskaper i säkerhetspolitik och om det svenska totalförsvarets uppgifter, organisation, beredskap och verksamhet. Man lägger stor vikt vid frågor om krisledning och samverkan. Kursen brukar ledas av överbefälhavaren personligen.
Den orienterande kursen är avsedd för sådana tjänstemän in- om totalförsvaret som inte för sin befattning behöver genomgå den betydligt längre huvudkursen eller som har svårigheter att under flera månader vara borta från sin reguljära verksamhet. Kursen omfattar i princip samma ämnesområden som huvud- kursen men ger till följd av sin tidsmässiga begränsning inte möjlighet till samma fördjupning.
Högst 40 deltagare kan beredas plats i varje omgång av denna kurs. Många av deltagarna är tjänstemän inom regeringskansli- et respektive riksdagen, medan däremot andelen yrkesofficerare avsiktligt hålls på en låg nivå. Enligt skolans planer kommer denna kurs att dubbleras budgetåret 1990/91. Skolans avsikt därmed är bl.a. att underlätta för anställda inom näringslivet och regeringskansliet att planera in deltagande i denna kurs.
3.1.3. Personal och ekonomi
Försvarshögskolans personal utgjordes den 1 januari 1990 av sammanlagt 11 heltidsanställda inklusive chefen, som är gene- ralmajor. Vid högskolan tjänstgör i allmänhet dessutom ett mindre antal värnpliktiga. Av den fasta personalen är sex lärare, varav f.n. fyra har officersutbildning. Det är dock endast för tre av lärartjänsterna som officersutbildning utgör kompetenskrav, medan de övriga tre är knutna till undervisningen inom icke- militära kursavsnitt. Som föreläsare och som experter vid spel ingående i utbildningen anlitas i viss utsträckning även personer utanför skolan.
Statsanslaget till försvarshögskolan uppgår innevarande bud- getår till 5,55 milj. kr. Enligt skolans budget skall dessa medel disponeras enligt följande.
Ändamål Budgeterad kostnad, tkr. Huvudkurs, hösten 444 Därav för separat tillämpningsövning (utlandsresa) 200 Huvudkurs, våren 537 Därav för separat tillämpningsövning (utlandsresa) 240 Chefskurs 190 Orienterande kurs 80 Administration 875 Personalutveckling 140 Styrelsearvoden 20 Sjukvård 10 Personal 3 254 Totalt 5 550
Utanför budgeten ligger bl.a. kostnader för de värnpliktiga som regelmässigt tjänstgör vid skolan efter kommendering från I 1/ Fo 44.
Av skolans totala kostnader hänför sig som framgår av bud- geten ca 3,3 milj. kr. eller inemot 60 % till personallöner. Denna post omfattar lönerna till samtliga anställda, dvs. den inkluderar även lönerna till de lärare som är fast knutna till skolan. I fråga om huvudkurserna och den orienterande kursen uppgår kostna- den för externt anlitade lärarkrafter till ungefär en fjärdedel av de belopp som i budgeten redovisas under respektive kurs, me- dan motsvarande andel är betydligt mindre när det gäller chefs- kursen. Den övervägande delen av de medel som budgeterats under kursrubrikerna disponeras för transport- och traktamentskost- nader i samband med de resor som ingår i respektive kurspro-
gram. Dock innefattas i skolans budget inga kostnader för delta- garnas resor till och från hemorten eller uppehållet under kursti- den, eftersom anställningsmyndigheterna (motsvarande) utger full ersättning för dessa kostnader, liksom det förutsätts att de under kurstiden betalar oavkortad lön till deltagarna.
Under avsnittet Administration sammanfattas i budgeten ett antal kostnadsslag — uppgående till 0,9 milj. kr. eller ca 16 % av årsbudgeten — varav de största delposterna avser lokalhyror (drygt hälften av administrationskostnaderna) samt kostnader för inkvartering m.m. i samband med besök vid skolan från utländska studiedelegationer (ca en tiondel).
3.2. Militärhögskolan
3.2.1. Bakgrund. Skolans plats i utbildnings- systemet
Militärhögskolan inrättades den 1 oktober 1961 och fick då upp- giften att svara för den högre utbildningen av yrkesofficerare oavsett försvarsgren och truppslag. Motsvarande utbildning ha- de närmast dessförinnan anordnats separat för armé-, marin- resp. flygofficerare vid tre försvarsgrensanknutna skolor — krigs- högskolan, sjökrigshögskolan och flygkrigshögskolan. Den sist- nämnda tillkom 1939 medan de båda övriga inledde sin verk- samhet under senare delen av 1800-talet, varvid de i sin tur byggde vidare på erfarenheter från ännu äldre militära utbild- ningsinstitutioner. Från slutet av 1800-talet och fram till 1951 var dessutom den högre utbildningen av artilleri- och ingenjörs- officerare förlagd till en särskild skola, vilken ett decennium före militärhögskolans tillkomst uppgick i den dåvarande krigshög- skolan.
Sammanförandet år 1961 av all högre officersutbildning till en gemensam högskola kan ses som en viktig länk i det arbete för omdaning och modernisering av försvarets hela struktur som inleddes vid denna tid. Militärhögskolans tillkomst var sålunda en förutsättning för den nya integrerade ledningsorganisation för försvarsmakten som beslutades något senare under 1960- talet. Strukturförändringen när det gäller det militära skolsyste- met omfattade för övrigt inte endast den högre utbildningsnivån utan även övriga nivåer; dock behölls här av naturliga skäl den differentiering efter försvarsgrenar som tidigare tillämpades ge- nerellt.
I förordningen (FFS 1980:29) om utbildning till och av yrkes-
officerare, m.m. återfinns numera de grundläggande bestämmel- serna rörande kompetenskraven för eleverna och studiegången inom hela det nyssnämnda utbildningssystemet. Militärhögsko- lan representerar som framgått den högsta nivån inom ramen för detta system. Efter tillkomsten av försvarets förvaltnings- skola 1977 är dock den högre intendentutbildningen numera förlagd dit (jfr avsnitt 3.3).
Beträffande övriga stadier inom yrkesofficersutbildningen kan i detta sammanhang nämnas, att det bland försvarsmaktens i dag ca 50 olika skolenheter ingår 17 st. som enligt sin benäm- ning utgör högskolor. Sedan denna beteckning inom det militära skolsystemet fram till införandet av en ny befälsordning 1978 varit förbehållen den högsta utbildningsnivån, anpassades ter- minologin nämnda år till den som tidigare införts i fråga om postgymnasial utbildning på den civila sidan. Tio av de nyss- nämnda militära skolorna är officershögskolor, vilket innebär att de svarar för den grundläggande tvååriga utbildningen av officersaspiranter. På nivån därovanför genomförs vidareutbild- ning vid bl.a. tre försvarsgrensanknutna krigshögskolor. En sammanlagt tvåårig utbildning vid någon av dessa utgör för flertalet officerare det teoretiska kompetenskravet för att senare kunna antagas vid militärhögskolan.
Figur 3.1 Schematisk bild av utbildningsgången för en yrkesofficer
Värnpliklsulbildning
+
Förberedande Ollicerskurs Officershögskola _ , eller Skolmasmg mina! 15 mån |:) Sim,, '? ”'å'” :>"'"" PRAKTISK TJÄNSTGÖRING l|ansl 10 män 2å' " Fänrik' KfiQShÖgskola Krigshögskola Militärhögskola
' Högre grad erhålles som regel eller varje skolsteg, sami lullgjord godkänd praktisk tjänstgöring.
Specialisl- Högre
Allmän k r U 5 eller kurs kurs Allmän och
'10 mån 6 mån 8 i,? mån hogre kurs
-—>
Lojlnanl' Kapten" Mujnr/Örlogskziplcn'
' ' Man ljänslgör som utbildare inom plulon varierande anlal år innan man genomgår onllngen Krigshögsko- lans allmänna kurs eller specialislkurs. dock minst 2 år.
3.2.2. Den övergripande styrningen
Militärhögskolan utgör i administrativt hänseende en till för- svarsmakten hörande fristående myndighet, vars uppgifter och ansvarsområde ytterst regleras genom verksamhetsförordning- en (1983z276). Skolan har enligt denna förordning ålagts pro- gramansvar för ett delprogram (delprogrammet Militärhögsko- lan) inom huvudprogrammet Gemensamma myndigheter. Verk- samheten (produktionen) hänförs enligt samma förordning till två olika huvudproduktionsområden, dels Ledning och förbands- verksamhet, dels Forskning och utveckling. Inom det förstnämnda området skall militärhögskolan enligt verksamhetsförordningen bedriva (1) utbildning av yrkes-, reserv- och värnpliktiga officerare ur försvarsmakten som helhet för kvalificerade befattningar i krig och fred samt (2) metodikstudier inom högskolans utbildningsområde.
Beträffande området Forskning och utveckling preciseras sko- lans uppgift i förordningen till att gälla militärhistorisk forsk- ning.
Produktionen vid försvarsmaktens myndigheter styrs i övrigt genom uppdrag, som innefattar en precisering av uppgifterna samt föreskrifter om vilka resurser som får disponeras för re- spektive ändamål. Beträffande militärhögskolan och övriga cen- trala myndigheter inom försvarsmakten beslutas dessa uppdrag av regeringen och tillställs myndigheterna i det årliga regle- ringsbrevet. För innevarande budgetår (1989/90) anges militär- högskolans uppgifter i regleringsbrevet på följande sätt.
Militärhögskolan skall bedriva utbildning och metodikstudier inom det verksamhetsfält som anges i förordningen ( 1983:276 ) om verk- samheten inom försvarsmakten samt bedriva militärhistorisk forsk- ning.
Militärhögskolan skall genomföra utbildning av officerare vid all- männa och högre kurser samt vid reservofficerskurser. Militärhög- skolan får vidare genomföra viss utbildning av tillträdande eller tillträdda myndighetschefer och chefer för högre krigsförband samt övrig utbildning som faller inom ramen för uppgiften i verksamhets- förordningen i mån av behov och tillgång på resurser. Militärhög- skolan skall därvid prioritera de obligatoriska kurserna inom ramen för utbildning till och av yrkesofficerare.
Militärhögskolan skall även bedriva militärhistorisk forskning samt biträda delegationen för militärhistorisk forskning i admini- strativt hänseende m.m.
Överbefälhavaren är tillförsäkrad inflytande över verksamheten vid bl.a. militärhögskolan genom olika stadganden i verksam-
hetsförordningen, som innebär att ÖB får meddela skolan före- skrifter för att uppställda mål för produktionen skall nås med ett rationellt utnyttjande av resurserna och för att tillgodose be- hovet av planering och budgetering. ÖB har också att som högs- ta programansvariga myndighet yttra sig till regeringen om militärhögskolans förslag i anslagsframställningar m.m. om in- riktningen av produktionen och att vid behov vidta åtgärder för att ändra denna inriktning.
3.2.3. Organisation och ekonomi
Militärhögskolans organisation har i stora drag varit oförändrad sedan skolans tillkomst men dock i fråga om linjeenheternas antal och arbetsfördelningen mellan dessa undergått en succes- siv anpassning med hänsyn till vunna erfarenheter. Den nu gällande organisationen fastställdes av regeringen i oktober 1988. Under chefen, som f.n. är generalmajor, är skolan organi- serad på en stabsenhet och fem linjeavdelningar för utbildnings- verksamheten samt en militärhistorisk avdelning. Antalet an- ställda omräknat till personår uppgår innevarande budgetår en- ligt redovisning i den senaste anslagsframställningen till 130, varav 95 yrkesofficerare. Två nya tjänster tillkommer fr.o.m. budgetåret 1990/91 enligt riksdagsbeslut och efter förslag i årets budgetproposition.
Lärarbesättningen har enligt skolans bedömning under sena— re år i kvantitativt hänseende inte legat i nivå med det behov som motiveras av elevantalet. Vakanser förekommer vid samt- liga utbildningslinjer. Fem lärartjänster var sålunda obesatta vid mitten av budgetåret 1989/90.
Detta har .ort det nödvändigt att i ökande utsträckning an- lita deltidstjänstgörande lärare och föreläsare. Innevarande bud- getår köper skolan tjänster av detta slag i en utsträckning som motsvarar två personår till en kostnad av ca 0,5 milj. kr.
Verksamheten finansieras till helt övervägande del från an— slaget F 11 i försvarsdepartementets huvudtitel. Detta anslag uppgår för budgetåret 1989/90 till 54,9 milj. kr., varav 2,4 milj. kr. är avsedda för forskning och utveckling. För budgetåret 1990/ 91 kommer anslaget (med den ändrade benämningen F 9) att öka till 62,1 milj. kr.
Av innevarande års anslag åtgår större delen, 33,5 milj. kr. eller 61 %, till personalkostnader, medan den näst största posten, 7,5 milj. kr. eller 14 %, disponeras för rese- och traktaments- kostnader och återstoden hänför sig till kostnader för fastig- hetsförvaltning, lokalvård och olika andra kostnader för admini- stration och drift.
3.2.4. Utbildningsverksamheten Nuvarande omfattning
Militärhögskolans utbildningsplan för innevarande budgetår omfattar sammanlagt 29 kurser av varierande längd och in- riktning. I detta antal inkluderas samtliga kurser som till någon del pågår under budgetåret, dvs. sådana längre kurser som på- börjats tidigare och/eller avslutas senare har medräknats var för sig. Å andra sidan har ett flertal kortare kurser i ADB redovisats under gemensam rubrik på utbildningsplanen och i denna sam- manräkning noterats som en enda.
Tre av de på utbildningsplanen upptagna 29 kurserna är s.k. allmänna kurser, som har en längd av sex är åtta månader och ger deltagarna kompetens för tjänstgöring på främst bataljons- chefsnivå och motsvarande (tjänstegraden major resp. örlogs- kapten). 14 kurser är tvååriga och betecknas högre kurser, vilket markerar att de avses leda fram till kvalificerade befattningar vid staber, förvaltningar och skolor eller som chefer för högre förband (tjänstegraderna överstelöjtnant resp. kommendörkap- ten och högre). Skolan har i sin senaste anslagsframställning angett att de nu nämnda kurserna är de viktigaste och de som prioriteras högst. En av dessa kurser, särskilt inriktad på till- lämpning av ADB inom lednings- och informationssystem, anordnas emellertid endast på försök enligt särskilt beslut av ÖB.
Närmast i prioritetsordning står enligt anslagsframställning- en en högre operativ chefskurs, som omfattar tre veckor, en högre fredschefskurs om fyra veckor samt tre högre ettåriga stabskur- ser. Övriga kurser på programmet har enligt anslagsframställ- ningen lägre prioritet. Hit hör en ettårig övergångsutbildning för personal inom arméns tekniska kår, kortare kurser för reservof- ficerare, medicinalpersonal resp. rådgivare i folkrätt samt den linjeövergripande korta ADB-utbildningen.
Om de korta ADB-kurserna frånräknas, kommer enligt pla- nen sammanlagt 684 kursdeltagare att utbildas vid militärhög- skolan budgetåret 1989/90. ADB-utbildningen beräknas omfatta totalt ca 300 deltagare.
För att ange utbildningsverksamhetens kvantitativa omfatt- ning kan i övrigt ett flertal olika mått användas. Av störst intresse i detta sammanhang torde vara att redovisa produktio- nen uttryckt i antal elevdagar. Detta beräknas innevarande bud- getår uppgå till ca 80 000.
I begränsad utsträckning deltar även civila tjänstemän i ut- bildning vid militärhögskolan. Sålunda utnyttjar bl.a. försvarets
forskningsanstalt och försvarets materielverk relativt ofta möj- ligheten att låta civila tjänstemän följa undervisningen i något speciellt ämne — t.ex. robotlära — inom ramen för en pågående längre kurs. Vidare svarar skolan regelbundet för undervisning- en i militära ämnen för nyanställd personal vid bl.a. de nyss- nämnda myndigheterna.
Beträffande det stora flertalet av militärhögskolans kurser gäller, att var och en är avsedd för deltagare endast från en av försvarsgrenarna. Av de längre kurserna är det sålunda bara fyra som vänder sig till deltagare från samtliga försvarsgrenar. Kursutbudets differentiering efter försvarsgren korresponderar i stora drag med den uppdelning i ett antal utbildningslinjer, vil- ken som nämnts utgör grundmönstret i skolans organisatoriska uppbyggnad. Kurserna för arméofficerare är dock fördelade på två enheter i linjeorganisationen, en för de allmänna och en för de högre kurserna. Den utbildning som har en mer generell inriktning, t.ex. den högre operativa chefskursen, den högre fredschefskursen och ADB-utbildningen, administreras i sin tur inom ramen för en relativt nyinrättad operativ linje i skolans organisation.
Iden senaste anslagsframställningen redovisade skolan också, att den sedan ett par år tillbaka har avdelat en lärare att vara chef för en på skolans eget initiativ inrättad ”studie- och ut- vecklingsavdelning”. Denna avdelning har enligt skolan verkat för effektivisering av utbildningsverksamheten genom utökad samordning samt varit allmänt pådrivande i utvecklingsarbetet. Avdelningen utgör t.v. inte en enhet i linjeorganisationen utan lyder under stabschefen.
Förslag till modifierad utbildningsstruktur
Överbefälhavaren tog i juni 1989 initiativ till en översyn av den högre chefsutbildningen vid militärhögskolan och försvarets för- valtningsskola. Det uppdrogs åt generalmajor Roland Grahn att genomföra översynen och lämna förslag till förändringar i syfte att anpassa den ifrågavarande utbildningen till de principer för befälsförsörjningen som överbefälhavaren lagt fast i anslutning till den av honom genomförda försvarsmaktsutredningen 1988 (FU 88). Översynen och förslagen skulle enligt uppdraget avse den del av den högre officersutbildningen som nivåmässigt ligger ovanför militärhögskolans allmänna kurs. Till grund för utreda- rens arbete skulle ligga en av militärhögskolan genomförd för- studie.
Utredaren har redovisat sitt uppdrag i två omgångar, dels i en preliminär rapport i slutet av 1989, dels efter ett remissför—
farande mera slutgiltigt i mars 1990. Avsikten är att ÖB senare under året skall ta ställning till hur den framtida högre officers- utbildningen enligt hans mening bör vara strukturerad.
Om utredarens förslag genomförs sker bl.a. följande föränd- ringar i förhållande till nuläget. Den nuvarande ettåriga stabs- kursen — på nivån närmast ovanför den allmänna kursen — uppgår enligt förslaget i en likaså ettårig högre stabskurs, vilken också avses utgöra första hälften av den nyorienterade utbild- ning som skall motsvara de nuvarande tvååriga högre kurserna. Andra hälften av denna utbildning föreslås bli differentierad efter åtta olika specialiteter, och av dessa högre kurser föreslås fem förlagda till militärhögskolan och tre till försvarets förvalt— ningsskola. Utredaren förordar också att ÖB inför ett system med högskolepoäng enligt de normer som tillämpas vid civil postgymnasial utbildning, när det gäller såväl de nyssnämnda kurserna som den längre utbildningen vid officers- och krigs- högskolorna.
3.2.5. Forskningsverksamheten
Enligt årets budgetproposition avser den verksamhet inom hu- vudproduktionsområdet Forskning och utveckling, som det ålig- ger militärhögskolan att bedriva, delproduktionsområdet grund- forskning. Militärhögskolan har själv formulerat målet för den- na forskning så, att den främst skall avse förhållanden som påverkat utformningen av det svenska försvaret. Inom ramen för denna inriktning skall — enligt en formulering i skolans senaste anslagsframställning — ”huvuddragen av det svenska militära försvarets personella, materiella, organisatoriska, tak- tiska och operativa utveckling samt försvarets säkerhetspolitis- ka roll sammanfattas i en lärobok avsedd för militärhögskolan och andra akademiska institutioner”. ”Denna avses fortlöpande överses och grundforskning med detta syfte skall genomföras bl.a. avseende tiden efter 1945 samt om sammanhanget mellan försvaret och den allmänna samhällsutvecklingen.”
Forskning skall enligt programuttalandet i anslagsframställ- ningen härutöver bedrivas för att i ett vidare perspektiv, geo- grafiskt och tidsmässigt, undersöka förhållanden som påverkat det svenska försvaret. Detta innebär forskning avseende ut- ländsk krigshistoria samt äldre och nyare svensk historia. Den- na forskning skall enligt uttalandet också kunna tillgodose ett ökat behov av att historiskt belysa säkerhetspolitiska, strategis- ka, operativa och taktiska teorier i undervisningen vid militär- högskolan.
Forskningsarbetet vid militärhögskolan utförs helt inom den militärhistoriska avdelningen, till vilken sex tjänstemän är knutna, varav tre yrkesofficerare och tre civila. Chefstjänsten vid avdelningen, som enligt verksamhetsförordningen kan be- sättas med antingen en militär eller en civil tjänsteman, innehas f.n. av en överste. Enligt förordningen ( 1988:548 ) om handlägg- ning av ärenden, tjänstetillsättning m.m. inom försvarsmakten (30 &) gäller för denna tjänst numera ett behörighetskrav, som bl.a. innebär att vederbörande skall ha styrkt vetenskaplig skicklighet genom att ha bedrivit egen forskning samt planerat och lett andras forskning.
Enligt skolans senaste anslagsframställning pågår f.n. sex större projekt avseende det svenska militära försvarets utveck- ling under 1900-talet och samspelet mellan försvaret och sam- hällsutvecklingen. Ett av projekten bedrivs i samarbete med utländska institutioner. Ett större projekt, som gällde de strate- giska doktrinernas historia, har avslutats. En redogörelse för detta har publicerats i skriften Europas krig, författad av Alf W. Johansson (Stockholm 1988).
Den militärhistoriska avdelningen har fortlöpande samarbete med den forskning och undervisning i ämnet historia som be- drivs vid Stockholms universitet.
3.3. Försvarets förvaltningsskola
3.3.1. Skolans tillkomst och administration
Försvarets förvaltningsskola inrättades år 1977 efter förslag i prop. 1975/76:190. Skolans tillkomst hade föregåtts av ett om- fattande utredningsarbete, först av överbefälhavaren 1967 — 1969 och därefter av krigsmaktens förvaltningsutbildningsutredning 1971— 1976. Den sistnämnda utredningens förslag när det gäller skolans organisation och verksamhetens uppläggning följdes i allt väsentligt av statsmakterna. Utredningen hade dock förordat att skolans benämning skulle vara försvarets förvaltningshög- skola, vilket alltså frångicks vid regeringens och riksdagens pröv- ning. I fråga om kursprogrammets omfattning innebar stats- makternas beslut också en viss begränsning i förhållande till utredningsförslaget.
Tidigare hade förvaltningsutbildning av militär personal be- drivits främst vid intendenturförvaltningsskolan och tygförvalt- ningsskolan. Huvuddelen av verksamheten vid dessa skolor överfördes vid förvaltningsskolans inrättande till denna. Den
nya skolan övertog till en början också lokaler från den tidigare verksamheten, som var förlagd till Stockholm, men omlokalise- rades senare enligt riksdagens beslut till Östersund (huvud- delen, år 1984) respektive Karlstad (1981). Vissa administrativa funktioner samordnades 1984 med motsvarande funktioner vid arméns tekniska skola, som ungefär samtidigt flyttades från Stockholm till Östersund.
Förvaltningsskolan utgör i administrativt hänseende en i för- svarsmakten ingående myndighet, direkt underställd regering- en. Vid remissbehandlingen inför skolans inrättande argumen- terade överbefälhavaren liksom övriga militära myndigheter för att skolan antingen skulle ställas direkt under ÖB eller inordnas i militärhögskolan som en avdelning i Östersund, men stats- makterna följde alltså i stället utredningsförslaget och lät skolan bli en fristående myndighet. I dess styrelse om sammanlagt elva ledamöter ingår f.n. som ordförande en generalmajor och förut- varande militärområdesbefälhavare, skolchefen som också är yr- kesofficer, tjänstemän vid försvarsstaben och vissa civila myn- digheter samt företrädare för det regionala näringslivet och per- sonalorganisationer.
Enligt förordningen ( 1983:276 ) om verksamheten inom för- svarsmakten (verksamhetsförordningen) har förvaltningsskolan programansvar för ett till huvudprogrammet Gemensamma myndigheter hörande delprogram inom det för hela försvars- makten gemensamma planerings- och budgeteringssystemet. Överbefälhavaren är högsta programansvariga myndighet inom detta system och får enligt verksamhetsförordningen meddela övriga myndigheter inom försvarsmakten föreskrifter för att uppställda mål för produktionen skall näs och behovet av plane- ring och budgetering tillgodoses.
Om förvaltningsskolans organisation stadgas i verksamhets- förordningen att skolans chef kan vara militär eller civil tjänste- man och att det utöver stabsenhet, planeringsenhet och utveck- lingsenhet skall finnas fem utbildningsenheter.
3.3.2. Verksamheten
Utbildningens inriktning och finansiering
Beträffande produktionen (verksamheten) vid förvaltningssko- lan stadgas i den nämnda förordningen att den är hänförlig till huvudproduktionsområdet Ledning och förbandsverksamhet och skall omfatta följande:
1) Utbildning av civila och militära chefer samt annan personal vid myndigheter inom försvarsdepartementets verksamhetsområde inom allmän administration, personal—, ekonomi-, materiel-, fort- ifikations-, fältarbets- och underhållsområdet. 2) Forskning, metodikstudier och utveckling inom skolans utbild- ningsområde.
I regleringsbrevet för innevarande budgetår anges under rubri- ken Uppgifter i stort sett samma verksamhetsområde för för- valtningsskolan som i verksamhetsförordningen. Dock nämns i regleringsbrevets uppdragsformulering ingenting om att skolan skall bedriva forskning, och att utbildningen även skall omfatta fältarbetsområdet anges inte heller. Å andra sidan görs i regle- ringsbrevet under rubriken Handlingsregler ett visst tillägg till stadgandet i förordningen, då det nämligen sägs att skolan i mån av behov och tillgång på resurser även får genomföra utbildning för övriga delar av statsförvaltningen (dvs. utanför försvars- departementets verksamhetsområde) samt för landstingen och kommunerna men att sådan utbildning skall intäktsfinansieras med full kostnadstäckning.
Förvaltningsskolans styrelse har fattat beslut om en ”verk- samhetsidé”, varav framgår att försvarsmakten är den klart dominerande kunden när det gäller skolans utbildning men ock- så att ansträngningar skall göras för att öka utbudet av ut- bildning gentemot framför allt de civila myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Skolans kompe- tensområde skall enligt styrelsen därvid vara materiel-, perso- nal-, ekonomi- samt fortifikations- och fastighetsadministration. Styrelsen uttalar sig samtidigt för att skolan, i mån av resurser och mot kostnadstäckning, skall erbjuda utbildning till kunder även utanför den offentliga sektorn, i första hand inom Öster— sundsregionen.
Utbildningen vid förvaltningsskolan sker vid såväl långa som korta kurser. De långa kurserna vänder sig huvudsakligen till chefer på olika nivåer. Skolans verksamhet finansieras till helt övervägande del genom anslag men i någon utsträckning även genom intäkter. Den del av verksamheten som inte är riktad mot försvarsdepartementets område avses vara helt intäktsfinans- ierad.
Förvaltningsskolans fasta kostnader finansieras så gott som helt över anslaget F 12 i försvarsdepartementets huvudtitel, ett anslag som disponeras av skolan och är avsett att motsvara dess s.k. primäruppdrag. Anslaget uppgår budgetåret 1989/90 till 15,27 milj. kr. och kommer att öka till 17,42 milj. kr. budgetåret 1990/91 (med den ändrade anslagsbeteckningen F 10). De kost—
nader som omfattas av primäruppdraget och skall täckas via detta anslag är i princip följande:
Cl lönekostnader för fast anställd personal, 3 lokalhyror och service, 3 anskaffningskostnader, Cl kostnader för Specialkurser och kurspaket (regionalt genom- förd utbildning varvid skolan svarar för utbildningsplaner och underlag).
Dessutom har under senare tid även rese- och traktaments- kostnaderna för en till Karlstad förlagd längre kurs för personal- chefer täckts från anslaget F 12 i syfte att under en introduk- tionsperiod garantera denna kurs tillräcklig anslutning. Inne- varande budgetår disponeras ca 2,5 milj. kr. eller 16 % av anslaget för detta ändamål.
De rörliga kostnaderna, dvs. främst kostnader för kursdelta- garnas resor och uppehälle, studiematerial och aktiviteter som ingår i utbildningen samt externt anlitade lärarkrafter, uppgår sammanlagt till betydligt högre belopp än de fasta kostnaderna. Till övervägande del budgeteras och finansieras dessa kostnader inte inom ramen för skolans eget anslag, utan de täcks genom medelsöverföring från de myndigheter för vilkas räkning kurs- verksamheten bedrivs. Eftersom större delen av utbildningen genomförs enligt s.k. sekundäruppdrag från överbefälhavaren, chefen för armén och chefen för marinen samt efter motsvarande beställningar från chefen för flygvapnet, finansieras merparten av de rörliga kostnaderna från anslag som disponeras av de nämnda myndigheterna (anslagen E 1, B 1, C 1 resp. D 1 i försvarshuvudtiteln), allt i den utsträckning som motsvarar re- spektive myndighets utnyttjande av skolans utbildningskapaci- tet.
Under budgetåret 1989/90 beräknas denna medelsöverföring uppgå till sammanlagt 25,12 milj. kr., varav huvuddelen eller 17,5 milj. kr. hänför sig till sekundäruppdrag från ÖB och den näst största posten, 6,2 milj. kr., till uppdrag från arméchefen.
En mindre men växande andel av utbildningen vid förvalt- ningsskolan genomförs efter överenskommelse med andra myn- digheter än de nyssnämnda samt med enskilda företag och orga- nisationer. Denna del av verksamheten finansieras genom in- täkter, varvid prissättningen för skolans tjänster sker enligt endera av två principer. Såvitt gäller utbildningsinsatser för myndigheter inom försvarsdepartementets verksamhetsområde kalkyleras ersättningen så, att alla kostnader utom kapitalkost- nader skall täckas, medan priset för övriga myndigheter, en-
skilda företag och organisationer inkluderar täckning för samt- liga kostnader. Sålunda bidrar numera intäkterna från denna del av verksamheten även till finansieringen av en del kostnader för skolans fast anställda personal, närmare bestämt i en ut- sträckning som innevarande budgetår motsvarar ungefär två heltidsanställda.
Intäktsfinansieringen uppgick budgetåret 1987/88 till enbart ca 0,2 milj. kr. men har därefter ökat kraftigt och beräknas innevarande budgetår bli ca 1,5 milj. kr. och under de närmaste åren nå en nivå omkring 2 milj. kr. Till denna utveckling har bl.a. bidragit att skolan under senare tid i viss utsträckning börjat tillämpa intäktsfinansiering även i fråga om utbildning för anställda inom försvarsmakten.
Förvaltningsskolan anmälde i en skrivelse till regeringen i maj 1987 att den på sikt vill gå över till intäktsfinansiering av hela verksamheten. Statsmakternas beslut innebar dock, att man inte var beredd att ta ställning till en helt intäktsfinansierad verksamhet för utbildning av personal hos statliga myndigheter ( prop. 1987/88:100 bil.6 s.47). Utredningen återkommer till frå- gan om intäktsfinansiering i kapitel 6.
Kurser, ämnesområden och målgrupper
Utbildningen vid förvaltningsskolan genomförs som nämnts dels genom längre kurser, som kan jämställas med högskoleutbild- ning och har en omfattning från tre månader upp till två år, dels genom kortare kurser som år nivå- eller ämnesmässigt mer be- gränsade och som varierar i längd från ett fåtal dagar upp till ett par månader. Under budgetåret 1989/90 uppgår det sammanlag- da antalet kurser till inemot 170, varav 118 är uppdragsbaserade och finansieras via anslag, medan ett 50-tal är intäktsfinans- ierade, huvudsakligen korta kurser. Längre kurser, dvs. sådana med en omfattning överstigande tre månader, genomförs under budgetåret till ett antal av nio.
Vid den här redovisade summeringen av antalet kurser har varje särskilt kurstillfälle räknats för sig, och hänsyn har sålun- da inte tagits till att i vissa fall två eller flera kurser under budgetåret har samma rubricering och innehåll.
Omräknat med hänsyn till de olika kursernas varierande del- tagarantal kan utbildningsverksamhetens totala omfattning budgetåret 1989/90 anges till ca 52 000 elevdagar.
Skolan formulerar i sin senaste anslagsframställning målet för de längre kurserna så, att dessa skall ge en allsidig generalistisk utbildning inom områdena
- materieladministration/materielstyrning, — ekonomiadministration,
— operativ och taktisk underhållsledning, — kameral verksamhet, — fortifikations- och fastighetsadministration, — personaladministration.
Vid de kortare kurserna utbildas enligt samma redogörelse spe- cialister inom många verksamhetsområden, såsom
— planering och ekonomi, — ekonomisk redovisning,
— förrådsverksamhet, — fortifikations- och fastighetsadministration,
— personaltjänst, — expeditionstjänst, — ADB-baserade system, — rationaliseringsverksamhet m.m.
Utbildningen vid skolan avser verksamhet i krig, beredskap, kris och fred. Av skolans redogörelse framgår också att den bedömer en väsentlig del av verksamheten vara forskning, stu- dier och utredningar inom skolans kompetensnivå. Särskilt be- tonas vidare att utbildningen i allt större utsträckning oriente— rats mot användande av ADB-stöd vid lösandet av olika upp- gifter. Utvecklingen inom ADB-området med avseende på fredsadministrativa uppgifter bör, enligt skolans redogörelse, in- om aktuella kompetensområden kraftsamlas mot förvaltnings- skolan. Skolan har i detta syfte bl.a. föreslagit överbefälhavaren att en särskild träningsanläggning för ett antal betydelsefulla tillämpningar inom ADB-området förläggs till Östersund.
De längre kurserna kan med en annan term karaktäriseras som befattningsutbildning, dvs. avsikten är att en deltagare ef- ter avslutad kurs skall erhålla en annan typ av tjänst. Det ligger i sakens natur att kursdeltagarna i detta fall huvudsakligen utgörs av officerare för vilka utbildningen vid skolan utgör en väsentlig etapp i den planerade yrkeskarriären. Hit hör bl.a. den tvååriga högre intendentkurs, som representerar ett nivåhöjan- de skolsteg inom yrkesofficersutbildningen motsvarande de hög- re kurserna vid militärhögskolan. Beträffande några av utbild- ningslinjerna har under senare tid en mindre andel av deltagar- na även i de längre kurserna utgorts av civila tjänstemän, anställda vid militära myndigheter.
När det gäller de kortare, ämnesinriktade kurserna är för- delningen mellan militära och civila tjänstemän bland deltagar- na totalt sett tämligen jämn. Även i detta fall rekryteras dock
den helt övervägande delen från myndigheter inom försvars- makten. Utbildning av tjänstemän vid andra totalförsvarsmyn- digheter än sådana som hör till försvarsmakten har för övrigt förekommit endast fr.o.m. budgetåret 1987/88. Skolan har emel- lertid på senare tid förmärkt ett ökande intresse från flera civila myndigheter, bl.a. länsstyrelserna, att utnyttja skolans kompe- tens för utbildning inom främst de personal— och ekonomiadmini- strativa områdena.
3.3.3. Personalresurser
Den fasta personalstyrkan vid förvaltningsskolan uppgår inne- varande budgetår till inemot 50 hel- eller deltidsanställda, och den sammanlagda arbetsinsatsen från dessa beräknas motsvara 40,5 personår. Yrkesofficerare i olika chefs- och lärarbefattning- ar svarar därav för 22 personår, medan den civila personalens andel av den totala arbetsinsatsen motsvarar 18,5 personår.
Skolchefen är f.n. yrkesofficer. Som tidigare nämnts kan den- na tjänst enligt verksamhetsförordningen besättas med anting- en en militär eller en civil tjänsteman.
Lärartjänsterna är såvitt gäller verksamheten i Östersund till helt övervägande del besatta med militär personal. Vid avdel- ningen i Karlstad, där ett drygt tiotal av skolans anställda är stationerade, är däremot huvuddelen av personalstyrkan civila tjänstemän, och även inom gruppen fast anställda lärare är yrkesofficerarna där i minoritet.
Förvaltningsskolan utnyttjar i stor omfattning externa lärar- krafter för att tillräckligt väl kunna tillgodose kravet på kompe- tens inom en rad skiftande specialområden. Antalet personer utanför skolan som innevarande budgetår engageras för mer eller mindre omfattande insatser av detta slag uppgår till om- kring 650. Flertalet av dessa är officerare med placering vid förband och staber eller andra myndigheter inom försvarsmak- ten, men i ökande utsträckning anlitas även lärarkrafter från de regionala högskolorna i Östersund, Karlstad och Örebro och från det allmänna skolväsendet på respektive orter.
3.3.4. Förslag till ny högre utbildning
Som nämnts i avsnittet om militärhögskolan har nyligen på överbefälhavarens uppdrag genomförts en utredning om den högre militära utbildningen. Utredningsmannen generalmajor Roland Grahn lägger där fram förslag till en delvis ny struktur för denna utbildning, som om den fastställs kommer att ställa
ökade krav på resurser och kompetens hos förvaltningsskolan. Förslaget innebär nämligen bl.a. att skolan skall få ansvaret för tre nytillkommande kurser, vardera av ungefär ett års längd och avsedda för officerare som i krigsorganisationen skall vara che- fer på nivån närmast över bataljonschef/fartygschef/stf. flygdivi- sonschef (nivå 3). Å andra sidan torde några av kurserna på det nuvarande programmet, bl.a. den tvååriga högre intendentkur- sen, komma att utgå om förslaget genomförs.
De tre nya kurserna vid förvaltningsskolan skall enligt för- slaget benämnas högre operativ underhållstjänstkurs, högre personaltjänstkurs respektive högre produktionsledningskurs.
Utredaren föreslår vidare att ÖB låter införa högskolepoäng inom försvarsmaktens utbildningssystem. Om detta genomförs och beräkningsgrunderna blir desamma som vid det civila hög- skoleväsendet skulle var och en av de nyssnämnda kurserna vid förvaltningsskolan motsvara omkring 40 högskolepoäng.
Enligt utredaren blir det vid ett genomförande av förslaget nödvändigt att bredda lärarkompetensen vid förvaltningsskolan inom allmänmilitära ämnen överhuvudtaget och särskilt i fråga om operativ verksamhet.
ÖB väntas senare under 1990 ta ställning till utredningsför- slaget och redovisa, hur den högre militära utbildningen i fram- tiden enligt hans uppfattning skall vara upplagd.
3.4. Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum 3.4.1 Stiftelsens tillkomst och ändamål
Beslut av riksdag och regering
Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum bildades år 1970 i anslutning till ett beslut av statsmakterna som innebar att Gällöfsta gård i Upplands-Bro kommun under vissa förutsättningar (bl.a. till- komsten av en stiftelse) skulle överlåtas av staten utan ersätt- ning. Syftet var att stiftelsen skulle bedriva kurs- och konferens- verksamhet i första hand för personal inom försvaret. Gällöfsta hade då under några år stått till försvarets förfogande som kurs- gård efter att under en tioårsperiod dessförinnan ha disponerats för motsvarande ändamål av TCO, som under större delen av denna tid även ägde gården innan den köptes av staten. Riksdagens beslut om överlåtelse av Gällöfsta fattades enligt förslag i prop. 1970:56 (SU 109, rskr. 275), vari åberopades att det inom försvarets personalvård förelåg ”behov av lokaler för
att skapa ett särskilt centrum för samarbetsfrågor inom för- svaret”. Motivet för överlåtelsen och syftet med bildandet av en stiftelse utvecklades vidare med följande resonemang:
Detta behov är föranlett av det alltmer ökade intresset för försvars- frågor och den livliga diskussionen om medinflytande och medbe- stämmanderätt som i dag pågår. Önskemålet är att skapa bättre möjligheter till utbildning av försvarets personal på dessa områden och vidga förutsättningarna för kontakter och diskussioner mellan försvarets personal och företrädare för andra samhällsområden. Den planerade utbildningsverksamheten avses omfatta personalvård, samhällskunskap, försvarsupplysning, ledarskap m.fl. ämnen. Ut- bildning av de värnpliktiga i förbandsnämnderna och ledamöter i företagsnämnder avses också äga rum. Stor vikt fästs vid kontakt- verksamhet mellan olika grupper av försvarets personal liksom mel- lan dem och företrädare för andra samhällsområden. Kurser och konferenser i frågor som rör miljön på arbetsplatsen med företrädare för alla personalkategorier inom försvaret avses bedrivas liksom ut- bildning av värnpliktiga i personalvårdstjänst m.m. Utrymme anses också böra finnas för utbildningsverksamhet i särskilda ämnen som bibliotekstjänst, arbetarskydd och arbetsmarknadsfrågor för försva- rets olika personalkategorier. I viss utsträckning beräknas vidare ett sådant kurscentrum kunna upplåtas för kurs- och konferensverk- samhet inom fackliga organisationer, frivilliga försvarsorganisatio- ner samt statliga verksamhetsområden över huvud taget.
Beträffande den tilltänkta stiftelsen angavs i propositionen, att den borde stå under tillsyn av Kungl. Maj:t. Det skulle ankomma på Kungl. Maj:t att meddela generella anvisningar för verksam- heten och att utse ledamöter i stiftelsens styrelse. Chefen för försvarsstabens personalvårdsbyrå borde vara självskriven leda— mot av styrelsen.
Den skisserade verksamheten vid Gällöfsta förutsatte enligt propositionen, att ett årligt anslag från staten skulle beviljas stiftelsen. Detta skulle vara avsett att täcka kostnaderna för administration och för stiftelsens egen konferens- och kursverk- samhet. Däremot borde driften av anläggningen — underhåll, mathållning, städning m.m. — fullt ut bekostas av inkomster från verksamheten.
Sedan den avsedda stiftelsen bildats och Kungl. Maj:t fastställt dess stadgar, beviljade riksdagen det första driftsbidraget jämte ett engångsbelopp för vissa nyanskaffningar enligt förslag i prop. 19701165. Verksamheten inleddes i begränsad omfattning den 1 januari 1971 och i full utsträckning den 1 juli samma år.
I stadgarna angavs bl.a. (3 5) att stiftelsens verksamhet skulle stå under tillsyn av chefen för försvarsdepartementet. Syftet preciserades enligt följande (2 å):
Stiftelsen har till ändamål att i enlighet med riksdagens beslut med anledning av proposition 1970:56 bedriva kurs-, konferens- och kon- taktverksamhet företrädesvis inom försvarets personalvård och för därmed sammanhängande ändamål.
För verksamheten vid Gällöfsta meddelade Kungl. Maj:t sam- tidigt allmänna anvisningar, som beskrev målsättningen och exemplifierade arbetsinriktningen med i stort sett samma for- muleringar som hade förekommit i det nyss citerade avsnittet ur prop. 1970:56 .
Under de närmare 20 år som gått sedan Gällöfsta Kurscent- rum startades har stiftelsens stadgar vid några tillfällen ändrats genom beslut av regeringen. Det har därvid huvudsakligen rört sig om en formell anpassning med hänsyn till nyare admini- strativ praxis m.m., och ändringarna har endast i ett fall avsett verksamhetens inriktning. I den tidigare återgivna paragrafen om ändamålet med kurs- och konferensverksamheten ströks så- lunda 1983 hänvisningen till 1970 års proposition, medan specifi- ceringen ”företrädesvis inom försvarets personalvård och för där— med sammanhängande verksamhet” ersattes med uttrycket ”fö- reträdesvis inom totalförsvaret”. Det kan emellertid noteras, att de ursprungliga, av Kungl. Maj:t meddelade anvisningarna för kursgårdens verksamhet inte till någon del ändrats eller åter- kallats.
Preciseringar av styrelsen Stiftelsens styrelse utformade 1984, med utgångspunkt i stad- garna och de allmänna anvisningarna, riktlinjer för Gällöfstas verksamhet. Dessa riktlinjer har därefter inte ändrats, men sty- relsen har i olika omgångar som komplement till riktlinjerna presenterat särskilda idédokument, genom vilka man med hän- syn till vunna erfarenheter sökt ytterligare precisera mål och arbetsinriktning. Riktlinjerna och det våren 1990 aktuella idédo- kumentet, rubricerat ”Gällöfsta som idé”, återges i sin helhet i bilagor till stiftelsens senaste anslagsframställning.
Som övergripande mål för stiftelsen anger styrelsen i dessa riktlinjer, att den ”skall i samarbete med myndigheter och orga- nisationer genomföra kurser, konferenser och myndighetsan- passade aktiviteter i syfte att öka totalförsvarets effektivitet och personalens arbetstillfredsställelse”. Av dokumentet framgår också att stiftelsens egen utbildningsverksamhet skall koncen- treras till två huvudområden, för vilka syftet skall vara respekti- ve (1) att ge ökad förståelse hos individen för egna och andras
värderingar och problem samt ökad förmåga till förändring-
ar och utveckling hos individer, grupper och organisationer, och
(2) att ge kunskap om och förståelse för svensk och internatio- nell säkerhetspolitik, totalförsvarets delar, deras funktioner och samordning samt humanitär rätt och mänskliga rättig— heter.
3.4.2. Den nuvarande verksamheten De egna kurserna
Inom det förstnämnda området, som i Gällöfstas fortsatta plane- ring och marknadsföring sammanfattande betecknas Ledning — Samarbete — Förändring (LSF), anordnas budgetåret 1989/90 egna kurser, konferenser och seminarier under åtta olika ämnes- rubriker. Flertalet av dessa arrangemang upprepas en eller flera gånger under året. Längden varierar för vart och ett mellan några dagar och upp till två veckor. Inom samma huvudområde genomförs dessutom en särskild handledarutbildning på beställ- ning och bekostnad av chefen för armén.
Det andra huvudområdet, betecknat Säkerhetspolitik - Total- försvar — Folkrätt (ST), representeras på arbetsplanen för 1989/ 90 av fem olika kursrubriker. Även i fråga om dessa gäller att samma kurs eller seminarium i allmänhet anordnas flera gånger under året. Varje kurs har en längd mellan tre och fem dagar.
Stiftelsens egna kurser vänder sig till såväl civila som militära tjänstemän inom totalförsvaret. Kurserna är nivåmässigt så dif- ferentierade inbördes att de tillsammans skall täcka föreliggan- de utbildningsbehov inom resp. område för både chefer, arbets- ledare, handläggare och assistenter.
Övrig verksamhet
Utöver den egna kursverksamheten svarar stiftelsen också i viss utsträckning för planering och genomförande av utbildningsin- satser på beställning av institutioner utanför försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde. Det kan gälla personalutbildning för anställda inom såväl den offentliga som den enskilda sektorn. I Vissa fall innefattar stiftelsens åtagande hela ansvaret för ett till Gällöfsta förlagt arrangemang, och i andra fall rör det sig om en mer begränsad medverkan vid en kurs eller konferens anord- nad på annat håll. Stiftelsen har på senare tid även börjat åta sig mer renodlade konsultuppgifter inom områden som organisa- tionsutveckling, målanalysarbete m.m. på beställning av såväl myndigheter som enskilda företag.
På stiftelsen Gällöfstas samlade arbetsprogram utgör, vid si- dan av utbildningsaktiviteterna, driften och underhållet av kurs- gården den dominerande verksamhetsgrenen. Denna funktion, som i det följande benämns kursgårdsverksamheten, utgör en särskild resultatenhet i stiftelsens ekonomiska redovisning.
På vilket sätt de olika verksamhetsgrenarna påverkar stiftel- sens totala ekonomi beskrivs i följande avsnitt.
Ekonomi
Principen för finansisering av Gällöfsta Kurscentrum är som nämnts att ett årligt bidrag från staten skall utgå för att täcka kostnaderna för administration och stiftelsens egen utbildnings- verksamhet, medan däremot den fysiska anläggningens drift och underhåll helt skall bekostas genom avgifter. Detta innebär att man inom stiftelsen vid all planering, budgetering och bokföring så långt möjligt måste hålla isär de båda huvudfunktionerna utbildning resp. kursgårdsverksamhet. Såvitt gäller utbildnings— funktionen måste vidare den ”egna” verksamheten budgetmäs- sigt behandlas separat från de övriga aktiviteterna, som finans- ieras på annat sätt.
Uppläggningen kräver i princip en systematisk interndebite- ring från kursgårdsfunktionens sida, eftersom denna när det gäller stiftelsens egna kurser har utbildningsenheten som be- ställare och kund.
Den sistnämnda enheten tar i sin tur ut kostnadstäckning för kursdeltagarnas inkvartering etc. genom avgifter, medan där- emot statsbidraget utnyttjas för att täcka huvuddelen av löne- kostnaderna för den personal som är anställd för utbildnings- verksamheten. För kurs- och konferensdeltagare som kommer från myndigheter utanför försvarsdepartementets verksamhets- område eller från enskilda företag och organisationer beräknas dock avgifterna i flertalet fall så, att även ett bidrag till de ifrågavarande personalkostnaderna skall erhållas.
Vilken omfattning stiftelsens egen kursverksamhet skall ha, blir med den beskrivna uppläggningen i princip beroende av hur stort belopp staten för ett visst år beviljar i bidrag, medan inget motsvarande samband föreligger när det gäller kursgårdsfunk- tionen. För dennas expansion ligger dock givetvis en praktisk begränsning däri att anläggningarnas maximala kapacitet inte kan överskridas.
Denna kapacitet kan enligt stiftelsens beräkning anges till ca 2300 deltagarveckor per år. Innevarande budgetår (1989/90) väntas den faktiska beläggningen komma att uppgå till ca 1900
deltagarveckor eller 84 % av den totala kapaciteten, vilket enligt stiftelsens bedömning är högt i jämförelse med andra anlägg- ningar av liknande slag.
Statens bidrag till Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum uppgår för budgetåret 1989/90 till 3,96 milj. kr. Intäkter för sådana utbildnings- och konsultinsatser som genomförs på beställning och ligger utanför det ”egna” kursprogrammet har av stiftelsen budgeterats till 1,32 milj. kr. Statens bidrag ökar enligt riksdags- beslut till 4,12 milj. kr. för budgetåret 1990/91.
Sett över hela den period under vilken stiftelsen varit i verk- samhet har statens bidrag ökat markant inte bara nominellt utan även realt. Under det första hela verksamhetsåret 1971/7 2 uppgick bidraget till 0,53 milj. kr., vilket omräknat till penning- värdet vid det senaste årsskiftet skulle motsvara ett belopp av 2,24 milj. kr. Det för innevarande budgetår beviljade beloppet är som nämnts 3,96 milj. kr., vilket innebär att resurstillskottet från staten nu är ca 77 % större realt sett än det som lämnades under det första verksamhetsåret.
Ökningen av statens bidrag motsvaras av en betydande volym— ökning av Gällöfstas egen kursverksamhet om man jämför bör- jan och slutet av perioden. Enligt stiftelsens egna beräkningar är denna volymökning, mätt i antal kursdagar, t.o.m. större än den reala ökningen av statsbidraget.
Intäkter och kostnader för kursgårdsfunktionen kommer en- ligt budgeten att för budgetåret 1989/90 belöpa sig till 10,38 milj. kr. Därav hänför sig ungefär hälften till Gällöfstas egna kurser (inräknat den särskilda handledarutbildningen beställd av che- fen för armén) och två tiondelar till utbildning och konferenser för totalförsvarsmyndigheter i övrigt, medan tre tiondelar avser utnyttjande av anläggningen för aktiviteter anordnade av kun- der utanför totalförsvaret.
I fråga om de egna kurserna hör i stora drag två tredjedelar av beläggningstiden till huvudområdet Ledning — Samarbete — För- ändring och en tredjedel till området Säkerhetspolitik — Total- försvar — Folkrätt. Kapacitetsutnyttjandet totalt har under se- nare år hållit sig tämligen konstant på hög nivå. De egna kurser- nas andel av totalbeläggningen har dock under de senaste åren successivt ökat.
Stiftelsen har på utredningens begäran gjort en uppskattning av hur stor andel av statsbidraget som under senare år dis- ponerats för utbildning åt det militära försvaret — antingen dess militära eller civila personal — resp. åt den civila delen av total- försvaret. Som ungefärliga mått på dessa proportioner har stif- telsen därvid angett 75 a 80 % (militärt) resp. 20 a 25 % (civilt).
Personalresurser
Stiftelsen hade vid början av budgetåret 1989/90 enligt anslags- framställningen sammanlagt 33 anställda på hel- eller deltid. Personalstyrkan motsvarar en insats av 29,5 personår, varav 11,5 personår (hänförliga till utbildningsfunktionen) finansieras av statsbidraget och 18 personår (avseende dels hela kursgårds- funktionen, dels en mindre del av utbildningsfunktionen) finans- ieras genom intäkter.
Organisationen, som nyligen fått en delvis ny struktur, fram- går av figur 3.1. Den nya organisationen innebär bl.a. en konsoli- dering av ledningsfunktionerna och en viss förstärkning i övrigt.
Figur 32 Gällöfstas organisation
KANSLI
Ekonomi l Administration ]
KURSGÅRD Chef
UTBILDNING Chef
Ulbildningsinlendenteré(7) Reception 3 Kurssekreterore 2 Kök é Lokalvård 6 Vaktmästeri 2
3.5. Utbildning som initierats av ÖCB
3.5.1. Ansvarsfördelningen
Förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom total- försvarets civila del (ledningsförordningen) ålägger varje funk- tionsansvarig myndighet ansvaret för att den berörda persona- len utbildas (9 Q 5). Beträffande utbildning och övning rörande sådana totalförsvarsuppgifter som åvilar förtroendevalda och an- ställda i kommuner och landsting fungerar sedan några år ett system inom Vilket — utöver vederbörande kommunala myndig- heter — civilbefälhavarna och länsstyrelserna spelar en viktig roll. Om kommunernas och landstingens uppgifter och skyldig-
heter inom totalförsvaret finns bestämmelser dels i lagen ( 1964:63 ) om kommunal beredskap, dels i civilförsvarslagen (1960:74) .
Eftersom överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) enligt den nyssnämnda förordningen (5 5) är ansvarig för den övergripande funktionen Civil ledning och samordning har samtidigt ÖCB på central nivå ett totalansvar inför statsmakterna vad gäller ut- bildningsåtgärder inom den civila delen av totalförsvaret. I prin- cip avser detta ansvar inte enbart den centrala nivån utan även sådana insatser som behöver genomföras regionalt och lokalt. Denna ansvarsfördelning markeras bl.a. därigenom att även de regionala myndigheternas verksamhet enligt funktionsindel- ningen hänförts till den nyssnämnda övergripande funktionen.
Förväntningarna på ÖCB när det gäller utbildningsverksam- heten konkretiseras i första hand genom ledningsförordningens 11 ä 4, enligt vilken det ankommer på överstyrelsen att sam- ordna utbildning i frågor som är gemensamma för totalförsva- rets civila del.
En viss ytterligare precisering ges genom de årliga reglerings- breven, där myndigheternas uppdrag översiktligt beskrivs och föreskrifter lämnas om medelstilldelningen. Verksamheten inom funktionen Civil ledning och samordning finansieras f.n. genom anslag under littera G i försvarsdepartementets huvudtitel (fr.o.m. 1990/91 littera H). Enligt det senaste regleringsbrevets uppgifter om ansvarsfördelningen inom denna funktion ankom- mer det på ÖCB att samordna verksamheten inom funktionen, och det anges särskilt att civilbefälhavarna och länsstyrelserna ingår i denna.
Beträffande anslaget G 2, som disponeras av ÖCB, anges vida- re under rubriken Uppgifter att utbildning och övning av för- troendevalda och tjänstemän i kommuner och landstingskom- muner skall genomföras. En anslagspost om 6,2 milj. kr. finns upptagen för utbildning och övningsverksamhet på lokal nivå, och medel från en annan anslagspost — på 11,7 milj. kr. — skall enligt regleringsbrevet användas för ”studier och utredningar om ledningsnivåer samt utbildning och övriga beredskapsåtgär— der”. Fördelningen på anslagsposter och beskrivningen av de olika ändamålen är för övrigt i allt väsentligt oförändrade i det senaste årets regleringsbrev jämfört med de närmast föregående.
Av förordningen ( 1988:1122 ) med instruktion för ÖCB fram- går (16 å), att till myndigheten skall vara knutna fem råd om vardera 16 ledamöter med uppgift att bistå överstyrelsen med upplysningar och synpunkter som kan vara av betydelse för planering och beredning av ärenden inom olika sakområden. Ett
av dessa rådgivande organ skall enligt instruktionen vara ett utbildningsråd.
Gällande förordningar ger utöver det nämnda ingen anvisning om i vilken omfattning eller på vilket sätt ÖCB skall engagera sig i fråga om utbildningsverksamhet. Det föreligger sålunda enligt förordningarna inget åliggande för överstyrelsen att den i egen regi skall anordna utbildning. Detta innebär att ÖCB f.n. har stor frihet att inom ramen för sitt övergripande funktionsan- svar och i mån av tillgång på medel ta de initiativ när det gäller planering och genomförande av utbildningsinsatser som över- styrelsen finner motiverade.
3.5.2. Två försöksprojekt
Med hänsyn till att ÖCB varit i verksamhet endast sedan 1986 och att utbildningsfrågorna de senaste åren varit föremål för översyn är det naturligt, att myndigheten hittills bara i relativt liten utsträckning engagerat sig för mer omfattande utbildnings- insatser. Utöver kurser för den egna personalen samt konferen- ser och seminarier för utbildningsansvariga m.fl. har överstyrel- sen emellertid i två omgångar tagit initiativ till och delvis även i egen regi genomfört mer långsiktigt inriktade utbildningspro- jekt. Det gäller i det ena fallet en kurs för beredskapshand- läggare och i det andra fallet en utbildning på universitetsnivå, inriktad på frågor rörande beredskapshänsyn i samhällsplane— ringen. Båda projekten har varit av försökskaraktär och an- knyter delvis till förslag som 1988 lades fram av försvarets perso- nalutvecklingsutredning (FÖPU).
ÖCB beslöt sålunda 1987 att försöksvis planlägga och genom- föra en fem veckors studiekurs för tjänstemän som handlägger beredskapsfrågor vid civila myndigheter. Kursen genomfördes i två skeden under våren 1989 och var förlagd till militärhög- skolans lokaler. Den omfattade föreläsningar om säkerhets- och försvarspolitikens grunder, beredskapsförberedelser i fred, ett antal samhällsfunktioner, utbildningsmetodik och presenta- tionsteknik samt grupparbeten och övningar, där deltagarna aktivt engagerades för lösandet av tänkta uppgifter i en kris- eller krigssituation.
Erfarenheterna av försökskursen har utvärderats genom en undersökning som på ÖCB:s uppdrag genomförts av försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) och publicerats i en rapport från FRI daterad 1989—06—19.
En motsvarande kurs, där erfarenheterna från den nyssnämn- da utvärderingen tagits tillvara, genomfördes av ÖCB våren
1990. Överstyrelsen planerar dock inte att under budgetåret 1990/91 anordna någon ytterligare kurs av detta slag. Den har för utredningen förklarat att man vill låta anstå med ytterligare initiativ när det gäller denna typ av utbildning i avvaktan på de beslut som utredningens kommande förslag kan leda fram till. Det andra större utbildningsprojekt som ÖCB initierat gäller som nämnts universitetsstudier i ämnen med anknytning till beredskapshänsyn i samhällsplaneringen. Överstyrelsen beslöt 1987 att i samarbete med kulturgeografiska institutionen vid Göteborgs universitet planera och bekosta en försöksvis anord— nad uppdragsutbildning inom detta ämnesområde, vilken första gången genomfördes vid universitetet höstterminen 1988. En motsvarande utbildning anordnades vårterminen 1990 vid Umeå universitet, och ytterligare kurser är planerade till höst— terminen 1990 (i Göteborg) och vårterminen 1991 (i Umeå). Dessa universitetskurser syftar till att ge kunskap om be- tydelsen av att i den fredstida samhällsplaneringen systematiskt integrera hänsyn till sådana funktioner som är av betydelse för totalförsvarets effektivitet. Syftet återspeglas i kursens sam- manfattande benämning som är ”Beredskapshänsyn i samhälls- planeringen” (förkortat BIS).
Kursinnehållet är upplagt så att det särskilt skall vara av intresse för två kategorier av tjänstemän, nämligen anställda med uppgifter inom totalförsvaret eller inom den fredstida sam- hällsplaneringen. Omfånget är sådant att utbildningen kvanti- tativt motsvarar halvtidsstudier på högskolenivå under en ter- min, dvs. vad som normalt resulterar i 10 högskolepoäng.
Kursen administreras vid Göteborgs universitet av den kultur- geografiska institutionen och i Umeå av den geografiska in- stitutionen. Fr.o.m. den andra försökskursen — våren 1990 — tilldelas de som med godkänt resultat genomgått utbildningen även formellt 10 högskolepoäng.
En utvärdering av den till Göteborg förlagda första kursen i denna försöksserie genomfördes i efterhand på ÖCB:s uppdrag av försvarets rationaliseringsinstitut (FRI). Resultatet publicera- des i en FRI-rapport daterad 1989—02—20. Med hänsyn till de synpunkter som redovisades i denna utvärdering modifierades i viss mån uppläggningen av den efterföljande kursen i Umeå.
3.5.3. Finansieringsfrågor
De kurser som ÖCB enligt föregående avsnitt anordnat på försök 1988, 1989 och våren 1990 har totalfinansierats från det tidigare nämnda anslag (G 2) som disponeras av överstyrelsen. De olika
kursanordnarna har således fått samtliga kostnader ersatta av ÖCB, och myndigheten har också när det gäller kursdeltagarna täckt deras till utbildningen hänförliga kostnader inklusive resor och uppehälle. Beträffande sättet för finansiering av fortsatt försöksverksamhet pågår överväganden inom ÖCB.
3.6. Regionalt anordnad utbildning 3.6.1 Civilbefälhavarna
Allmänt om organisationen
För verksamheten inom den civila delen av totalförsvaret är Sverige indelat i sex civilområden. Vart och ett sammanfaller geografiskt med ett av de militärområden som landet är indelat i när det gäller det militära försvaret. Genom sammanslagning kommer antalet områden att minska till fem den 1 juli 1991.
En av landshövdingarna i varje civilområde är av regeringen utsedd till civilbefälhavare. Funktionen som civilbefälhavare är emellertid inte permanent knuten till ett visst län inom resp. område utan kan vid skifte på en berörd länschefspost överföras till landshövdingen i något annat av länen i civilområdet. Resi- densorter för civilbefälhavarna är våren 1990 Kalmar, Väners- borg, Nyköping, Karlstad, Gävle och Luleå.
Enligt 4 5 förordningen (1988:1121) med instruktion för civil- befälhavarna skall det hos varje civilbefälhavare finnas ett kans- li. Dessa kanslier är till skillnad från civilbefälhavarfunktioner- na geografiskt stationära. De är med nuvarande organisation förlagda till Malmö, Göteborg, Stockholm, Falun, Östersund och Luleå. I samband med den ändrade områdesindelningen 1991 kommer Stockholm och Falun att upphöra som kansliorter och ersättas av Örebro.
Det är sålunda f.n. bara i ett av de sex civilområdena som civilbefälhavarens kansli är beläget i samma län som det där civilbefälhavaren själv är stationerad. Detta skulle möjligen kunna betraktas som en svaghet i systemet men synes i prakti- ken knappast ha medfört påtagliga nackdelar. Det är dock up- penbart att det geografiska avståndet mellan flertalet civilbefäl- havare och deras respektive kanslier ställer betydande krav på kompetensen hos de chefer som närmast under vederbörande civilbefälhavare leder verksamheten vid de berörda kanslierna.
Av 13 & civilbefälhavarinstruktionen framgår att civilbefäl- havarnas kanslier under krig skall vara organiserade enligt en särskild krigsorganisationsplan.
Mål för utbildningsverksamheten
I förordningen ( 1986:294 ) om ledning och samordning inom total- försvarets civila del stadgas, att civilbefälhavarna och länsstyrel- serna inom sina respektive områden bl.a. skall samordna ut- bildning i frågor som är gemensamma för totalförsvarets civila del samt planeringen, inriktningen och uppföljningen av led- ningsövningar inom denna del av totalförsvaret. Närmare be- stämmelser om civilbefälhavarnas uppgifter i detta avseende finns i den tidigare nämnda instruktionen. Enligt denna skall civilbefälhavaren inom sitt område under fredstid bl.a. leda led- ningsövningar och verka för att personal hos de civila myndig- heterna utbildas för sin verksamhet i krig samt själv anordna sådan utbildning.
År 1982 antog dåvarande sex civilbefälhavare gemensamma riktlinjer för utbildningsverksamheten. Dessa tillämpas i stora drag alltjämt, men en ny reviderad utgåva håller f.n. på att utarbetas.
Utbildningsaktiviteterna vänder sig främst till krigsplacerad personal vid civila totalförsvarsmyndigheter inom det egna civil- området. Även anställda vid centrala myndigheter, kommunala förvaltningar samt enskilda organisationer och företag deltar regelbundet i utbildningen liksom militär personal från regiona- la staber etc. Såväl assistent- som handläggarpersonal omfattas av den kursmässiga utbildningen, medan tjänstemän i chefs- ställning framför allt engageras i ledningsövningarna. De senare planeras och genomförs efter särskilda beslut av regeringen och anordnas gemensamt av vederbörande civil- och militärbefäl- havare.
De olika kurstyperna
Civilbefälhavarnas utbildningsverksamhet sker till övervägande del i form av tre- eller fyradagarskurser. Sammanlagt omfattas årligen ett par tusen deltagare av kurser eller övningar i civilbe- fälhavarnas regi. Utbildningen är i betydande grad regionalt anpassad genom att den i möjligaste mån anknyter till de regio— nala planer som gäller för berörda totalförsvarsfunktioner.
Innehållsmässigt fördelar sig den kursvis bedrivna verksam— heten på två huvudtyper, grundläggande utbildning resp. vidare- utbildning.
Den grundläggande utbildningen bör enligt riktlinjerna ges i anslutning till den enskilde deltagarens krigsplacering. För fler- talet avser denna utbildning allmän totalförsvarskunskap, men i viss utsträckning rör det sig om specialutbildning.
Vidareutbildningen är för flertalet deltagare inriktad på att ge breddade och fördjupade kunskaper avseende den särskilda funktion där vederbörande har sin krigsplacering (t.ex. hälso- och sjukvård, ordning och säkerhet, försörjning) men gäller för vissa grupper i stället uppgiften ledning och samordning. Vidare- utbildningen omfattar i regel tre dagar, under vilka huvuddelen av tiden ägnas åt spel, grupparbeten och diskussioner.
Som kursledare och lärare vid både den grundläggande ut- bildningen och vidareutbildningen fungerar i stor utsträckning cheferna för civilbefälhavarnas kanslier och deras medarbetare, men till viss del anlitas som föreläsare även sakkunniga från den regionala civila förvaltningen i övrigt och från militära myndig- heter. F.n har flertalet av cheferna för civilbefälhavarnas kansli- er yrkesofficersutbildning.
Vid de regelbundet återkommande regionala ledningsövning- arna engageras i övningsledningen i stor utsträckning sakkun— niga med krigsplacering i det kansli som skall träda i funktion enligt den tidigare nämnda krigsorganisationsplanen. Utan den- na medverkan torde civilbefälhavarna inte kunna genomföra dessa övningar. Däremot genomförs landstingskommunala led- ningsövningar med endast begränsad medverkan från personal ur krigskansliet.
Ekonomi
Civilbefälhavarna och deras kansliers verksamhet finansiseras från anslaget G 3 i försvarsdepartementets huvudtitel. Detta anslag uppgår för budgetåret 1989/90 till 26 milj. kr., varav huvuddelen eller ca 16 milj. kr. avser förvaltningskostnader, medan posten för utbildnings- och övningsverksamhet uppgår till 7,56 milj. kr. De enskilda civilområdenas andelar av det sistnämnda beloppet varierar i storlek mellan 0,8 och 2,1 milj. kr.
För budgetåret 1990/91 uppgår totalanslaget (med den nya beteckningen H 3) till 28 milj. kr., varav 7,52 milj. kr. avses för utbildnings- och övningsverksamhet.
Som framgått av avsnitt 3.5.1 utnyttjas vidare medel från anslaget G 2, som disponeras av ÖCB, för utbildning av personal i kommuner och landsting. (Motsvarande anslag betecknas H 2 fr.o.m. 1990/91.) Vissa kurser i hälso- och sjukvård bekostas härutöver av medel som ställs till förfogande av socialstyrelsen.
Kursdeltagarnas kostnader för resor, uppehälle etc. betalas av den myndighet där vederbörande är krigsplacerad, medan kost- naderna för själva utbildningen täcks från det anslag som står till den kursanordnande myndighetens förfogande.
3.6.2 Länsstyrelserna
Riktlinjer
Även länsstyrelserna fullgör som tidigare nämnts uppgifter inom totalförsvaret, vilka enligt förordningen ( 1986:294 ) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del ingår i funktionen Civil ledning och samordning. En hänvisning härtill görs i 12 5 förordningen ( 1988:971 ) med länsstyrelseinstruktion som dock i övrigt inte ger närmare föreskrifter om länsstyrelsernas upp- gifter på detta område. Av instruktionen framgår emellertid (17 , 18 och 19 åå), att samtliga länsstyrelser i sin organisation skall ha en försvarsenhet.
I sammanhanget bör också nämnas att förordningen ( 1988:1121 ) med instruktion för civilbefälhavarna (8 å) ger dessa rätt att meddela länsstyrelserna inom civilområdet föreskrifter för verksamheten.
Utbildningsinsatser
Enligt den praxis som utbildats svarar länsstyrelserna dels för utbildning som rör civil beredskap och räddningstjänst, dels (utom i Stockholms län) för samordning av regional, statlig per- sonalutbildning. Utöver kurser för personal i den egna krigsor- ganisationen genomför länsstyrelserna grundutbildning och öv- ning av hemskyddsgruppchefer och deras ställföreträdare samt utbildning och övning av förtroendevalda och tjänstemän i kom- munernas krigsorganisation. För kommunernas personal om- fattar verksamheten grundutbildning av nytillkommen perso- nal, ledningsövningar vart fjärde år och en årlig beredskapsdag, dock inte det år då ledningsövning genomförs.
Länsstyrelserna har även ansvar för genomförande av enhets- övningar för personal i ledningscentraler, särskilda övningar för befäl, verkskyddsövningar samt mobiliseringsövningar för sär— skilt uttagen personal inom civilförsvaret.
En del av den utbildning som äger rum i länsstyrelsernas regi avser som nämnts samhällets räddningstjänst. Detta är en verk- samhet som behöver förekomma redan under fred, och utbild- ningen tar därför primärt sikte på insatser vid allvarliga händel- ser under fredstida förhållanden. Utbildningen och övningarna för fredsorganisationen är emellertid också en god grund för den träning som berörd personal behöver för sina uppgifter i krigsor- ganisationen.
För den övergripande planeringen av befolkningsskyddet och räddningstjänsten, inklusive utbildnings- och övningsåtgärder,
svarar enligt riksdagens beslut ( prop. 1984/85:161 , FÖU 12, rskr. 189) statens räddningsverk. I utbildningen engageras personal från länsstyrelserna, kommunernas räddningskårer, statliga räddningsorgan som polisen, sjöfartsverket och kustbevakning- en, vissa samverkande myndigheter och andra organ.
Utredningen om kärnkraftsberedskapen har nyligen i betän— kandet ( SOU 1989:86 ) Samhällets åtgärder mot allvarliga olyck- or lagt fram förslag till en förstärkning och förbättrad sam- ordning av denna verksamhet. Även ökade utbildningsinsatser ingår bland utredningens förslag. Utbildnings- och övningspro- grammet beräknas omfatta i runt tal 10000 personer i hela landet. Årskostnaden för utbildningen och övningarna anges till i genomsnitt 6,325 milj. kr. per år. Statens räddningsverk före- slås få budgetansvar för verksamheten och behålla det över- gripande planeringsansvaret på central nivå.
Det nyssnämnda utredningsbetänkandet har remissbehand- lats, och förslagen bereds f.n. vidare inom regeringskansliet.
3.7 Övrig utbildning
3.7 .1 Statens institut för personalutveckling (SIPU)
Bakgrund och verksamhet
SIPU bildades 1979 genom en sammanslagning mellan statens personalutbildningsnämnd ( PUN ) och vissa delar av statens per— sonalnämnd (SPN). Av dessa organisationer var PUN äldst. PUN:s uppgift var att anordna centrala kurser och stödja inom- verksutbildning. PUN var anslagsfinansierad fram till sitt sista verksamhetsår då viss avgiftsfinansiering infördes. Dessförin- nan hade anställningsmyndigheten enbart betalat resa och lön, medan PUN helt stod för kurs- och internatkostnader. SPN var central myndighet för personaladministrativa frågor i vid me- ning. SPN var anslagsfinansierad. Myndigheten hade dels cen- tral verksamhet i Stockholm, dels sju regionala kontor.
SIPU är enligt instruktionen central servicemyndighet för främst personalutveckling inom staten. SIPU:s verksamhetsidé är att via utbildning och konsultationsverksamhet stödja och utveckla såväl organisationer som personer. Huvuddelen av SIPU:s uppdrag baseras på efterfrågan och uppdragen betalas av beställaren. Det innebär att SIPU har full kostnadstäckning för verksamheten som ekonomiskt mål. De första fem åren gick verksamheten med underskott men fr.o.m. det sjätte året har
man nått kostnadstäckning. Personalen minskade de första åren, men ökade igen fr.o.m. 1985/86.
SIPU har emellertid också vissa uppdrag från regeringen och verksamheten betalas då via anslag.
Tyngdpunkten i SIPU:s verksamhet under 1989/90 ligger in- om följande huvudområden: chefsutveckling/ledningsutveckling verksamhetsidé, målstyrning kvalitetsutveckling och kvalitetsstyrning förvaltningskunskap och förvaltningsutveckling projektledning och projektarbete ADB-utveckling och tillämpning av ADB i förvaltningen arbetsmiljö
DDDDDDEI
Några utvecklingslinjer
I SIPU:s nuvarande verksamhet är de expansiva delarna konsultuppdrag, tjänsteexport och regeringsuppdrag. Konsult- verksamheten består till stor del i att delta i andra myndigheters interna utbildning. Tjänsteexporten är (liksom chefsutbildnings- programmet, jfr nedan) en tämligen ny satsning. Sannolikt har avgiftsfinansieringen bidragit till denna inriktning av verksam- heten.
I ESO-rapporten (Ds Fi 1987z2) Att leva på avgifter konstate- ras: ”Ur statsmaktsperspektiv kan man också säga, att SIPU haft en bra utveckling; produktiviteten inom SIPU har stigit markant, kostnaderna för den offentliga sektorn är sannolikt lägre och produktutbudet mer kundanpassat än vad fallet skulle varit vid fortsatt anslagsfinansiering.”
3.7.2 Statens institut för ledarskap (STIL)
STIL är en särskild verksamhetsgren inom SIPU med inriktning på chefsförsörjning och ledningsutveckling för de högsta chefer- na inom statsförvaltningen. För utveckling och inriktning av verksamheten finns ett särskilt programråd. Tyngdpunkten i STIL:s verksamhet utgörs av Statens managementprogram, SMP, som är ett utvecklingsprogram för högre chefer inom stats- förvaltningen. Detta pågår under ett år med seminarier varan- nan månad på tre dagar vardera. Mellan seminarierna gör delta- garna vissa projektarbeten samt läser in litteratur. Kursen av- slutas med en arbetsresa på en vecka utomlands.
Hittills har två SMP-kurser avslutats. En tredje pågår under 1990. På samtliga kurser har totalförsvaret varit representerat med 1—4 deltagare. STILzs verksamhet liksom SIPU:s finans-
ieras genom intäkter. Utveckling av nya produkter och tjänster har finansierats via utvecklingsuppdrag från regeringen eller från myndigheter.
3.7.3 Utbildningsprogram i krishantering
Enligt direktiven skall utredningen även uppmärksamma sådan utbildning av intresse för totalförsvaret som bedrivs vid institu- tioner utanför statsförvaltningen. Det har inte varit möjligt att i detta hänseende genomföra någon heltäckande kartläggning. Uppgiften att träna ledningspersonal i hantering av oförutsedda krissituationer representerar emellertid ett viktigt utbildnings- behov, som det enligt utredningens uppfattning kan vara skäl att i framtiden ägna ökad uppmärksamhet.
En omfattande utbildningsverksamhet inom detta område be- drivs sedan några år vid ett på dessa frågor specialinriktat kon- sultföretag, Nordiska Beredskapsakademin AB, som ingår i Svenska ManagementGruppen AB. Även den till bankväsendet hörande BeredskapsCentralen och vissa landsting genomför ut- bildningsprogram i hantering av krissituationer. Planer på en längre utbildning avseende kris- och katastrofadministration har preliminärt diskuterats vid högskolan i Örebro. Närmare därom i avsnitt 4.5.1.
Statens räddningsverks övergripande ansvar när det gäller åtgärder mot allvarliga olyckor samt länsstyrelsernas utbild- nings- och övningsverksamhet i detta sammanhang har kom- menterats i avsnitt 3.6.2.
4. Utbildning i den civila högskolan
4.1. Det svenska högskolesystemets uppbyggnad
I Sverige är praktiskt taget all eftergymnasial utbildning samlad inom ett enhetligt och sammanhängande system, med den kol- lektiva benämningen högskolan. Högskolan omfattar alltså inte bara traditionella akademiska studier utan också yrkesutbild- ningar av olika slag vilka tidigare — före 197 7 års högskolereform — inte räknades som universitetsutbildning utan bedrevs inom det gymnasiala skolsystemet eller vid särskilda fackhögskolor.
Den största delen av högskolan står under statligt huvud- mannaskap. Landstingen är huvudmän för den kommunala hög- skoleutbildningen, som huvudsakligen avser kort och medellång vårdutbildning. Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) är central förvaltningsmyndighet för högskolan inom utbildnings- departementets område. Direkt under jordbruksdepartementet ligger jord- och skogsbrukets utbildning och forskning, som har sin organisatoriska hemvist i Sveriges lantbruksuniversitet.
Regering och riksdag har uttalat sig för att ytterligare hög- skoleenheter inte skall tillkomma efter 1 juli 1992. Vid den tidpunkten kommer det att finnas 36 statliga högskoleenheter varav elva med permanenta resurser även för forskning och forskarutbildning. I Stockholm ligger då 13 enheter (varav åtta för konstnärlig utbildning), och sex av de övriga högskolorna har dubbelnamn (exempel: högskolan i Falun/Borlänge) och är loka- liserade till två orter. Detta innebär att statlig högskoleutbild- ning är permanent lokaliserad till inte mindre än 29 orter, från Luleå i norr till Lund/Malmö i söder.
Härutöver finns vårdhögskolor för kommunal högskoleutbild- ning på ett trettiotal orter.
Ett enda län, Gotlands, saknar egen högskoleenhet. Där finns i stället inom länsstyrelsen en särskild kommitté som admini- strerar de statliga anslagen för högskoleutbildning på Gotland. Utbildningen köps från andra högskoleenheter, huvudsakligen i Stockholm.
Härtill kommer att en högskola kan välja att mer eller mindre tillfälligt utlokalisera utbildning till andra orter inom sitt natur- liga geografiska område (ofta men inte nödvändigtvis ett län) och/eller bedriva distansutbildning, där deltagarna studerar på hemorten med obligatoriska undervisningsperioder på kursorten (högskoleorten eller annorstädes). Inom högskolan ges ett myck- et stort antal distanskurser av olika slag.
Man kan sålunda konstatera att högskolekartan numera upp- visar ett tätt nätverk och att något slag av högskoleutbildning finns tillgänglig på rimligt avstånd praktiskt taget överallt i landet. Givetvis kan varje högskoleenhet inte tillhandahålla ett fullständigt utbud av utbildning. Många av de mindre högskolor- na, ibland kallade regionala, har uppstått ur seminarier för lä- rarutbildning och har fortfarande en dominerande kärna av så- dan utbildning. Under senare år har emellertid högskoleutbild- ningens betydelse för den regionala utvecklingen alltmer kommit i förgrunden, vilket har medfört att dessa ”nya” hög- skolor har utökat sitt utbud inom andra sektorer, framför allt teknik och ekonomi.
Det bör också framhållas att en högskoleenhet i vissa fall kan fungera som förmedlare och administrativ relästation för ut- bildningsinsatser för vilka den inte själv har erforderlig fast kompetens.
4.2. Grundläggande högskoleutbildning
Inom högskolan anordnas ett drygt hundratal s.k. allmänna utbildningslinjer (inkl. påbyggnadslinjer). Dessa linjer är av- sedda för sådana utbildningsbehov som är av mer bestående och allmän karaktär. Allmänna linjer varierar i längd mellan 40 och 220 poäng (en poäng motsvarar en veckas heltidsstudier). Flerta- let linjer omfattar 120—160 poäng, dvs. tre till fyra års studier.
Riksdagen beslutar om inrättande av allmänna utbildnings- linjer, om deras mål och inriktning, lokalisering och dimensione- ring. UHÄ beslutar om behörighetskrav, betyg och examensbe- nämningar. Centrala utbildningsplaner, fastställda av UHÄ, finns numera endast för linjer som leder till legitimationsyrken eller yrken med av samhället fastställda behörighetskrav, i hu— vudsak vård- och lärarutbildningslinjer. För övriga linjer be- stäms innehåll och uppläggning helt av de lokala linjenämnder- na.
Antagningen till allmänna utbildningslinjer sker med några undantag centralt vid UHÄ. (Till vårdutbildning i kommunal
högskola sker antagningen vid landstingsförbundets antag- ningsnämnd i Jönköping.)
Universitet och högskolor kan själva besluta om att inrätta lokala utbildningslinjer. Sådana linjer, ofta 40—80 poäng i om- fattning, tillkommer i regel för att fylla särskilda lokala eller regionala behov eller för att ta till vara unik lokal kompetens på något område. De får inte inrättas för behov som tillgodoses av allmänna utbildningslinjer. Vid de mindre och medelstora hög- skolorna är lokala linjer särskilt vanliga. Åtskilliga sådana linjer har senare övergått till att bli allmänna utbildningslinjer.
Mer än en fjärdedel av årsstudieplatserna i grundutbildningen finns på fristående kurser. Dessa syftar framför allt till att till- godose fortbildnings— och vidareutbildningsbehov men också andra behov som inte motsvaras av linjer. En kurs som ingår i en linje kan även erbjudas som fristående kurs. Det är högskolesty- relsen som beslutar om att anordna fristående kurser, och an- tagningen sker lokalt.
De statliga anslagen till allmänna utbildningslinjer anvisas direkt till högskoleenhetema sektorvis och åtföljs sålunda av bindande bestämmelser om var linjerna skall och får inrättas och hur många studerande som bör antas till en linje eller grupp av linjer. Utbudet av allmänna linjer representerar den fasta kär- nan i högskoleutbildningen, planerat på riksnivå med hänsyn till indixidernas, samhällets och arbetsmarknadens behov i landets olika delar.
För lokala linjer och fristående kurser anvisas medel på ett enda anslag till varje högskoleenhet. Friheten är stor att inom givna ramar anordna utbildning efter lokala bedömningar. Lo- kala linjer och framför allt fristående kurser utgör högskolans ”rörliga” del, där möjligheterna är stora att förnya och anpassa verksamheten efter förändringar i omvärlden.
Det tar tid att få till stånd en ny allmän utbildningslinje. Besluten måste passera hela cykeln i den statliga planerings- och budgetprocessen. Övergången till treåriga budgetperioder kan möjligen komma att ytterligare förlänga den tid som åtgår för att genom en allmän linje tillgodose ett samhällsbehov av riksin- tresse. Den numera starkt decentraliserade planeringen vad gäl- ler linjernas innehåll och uppläggning innebär å andra sidan att högskolorna lokalt har möjlighet att möta uppkommande behov på ett snabbare och mer flexibelt sätt, t.ex. genom att skapa nya alternativa kurser inom linjens ram.
Det bör vidare understrykas att statsmakterna med åren har blivit alltmer obenägna att inrätta specialiserade nya allmänna utbildningslinjer, inriktade mot snäva yrkesfunktioner. Utveck-
lingen går i stället mot att grundutbildningen bör vara bred och generell och ge en gedigen bas av ämneskunskaper för den fram- tida yrkesutövningen. På arbetsgivaren ligger sedan ansvaret att genom inskolning och vidareutveckling av de anställda åstad- komma den specialiserade arbetsplatsanpassningen. Vid behov kan individen, på eget eller arbetsgivarens initiativ, återgå till högskolan för att bygga på eller komplettera sin utbildning. (En motsvarande utveckling pågår för övrigt i fråga om gymnasie- skolans utformning.)
Fristående kurser medför, som ovan berörts, helt andra lokala möjligheter att med relativt kort varsel tillgodose både tillfälliga och mer varaktiga behov av och önskemål om utbildning. Ett problem för en intressent, t.ex. totalförsvaret, som vill få kurser till stånd, är självfallet just den lokala beslutsrätten. ”Påtryck- ningar” måste rikta sig till en enskild högskolestyrelse ( där ma- joriteten består av företrädare för allmänintressen) och kan inte så lätt kanaliseras på centrala vägar, t.ex. via UHÄ. En central myndighet inom totalförsvaret, t.ex. ÖCB, måste därför arbeta direkt med utbildningsmyndigheter på lokal nivå, vilket kräver väl upparbetade vägar för samverkan.
4.3. Uppdragsutbildning
Inom högskolan är en inte obetydlig del av verksamheten finans- ierad av externa medel, i regel från sektorsmyndigheter men också från kommuner, landsting, företag m.fl. I genomsnitt sva- rar externfinansieringen för nära en tredjedel av de förbrukade medlen. Till alldeles övervägande del gäller det uppdragsforsk- ning, men uppdragsutbildningen, som ännu har en ganska blyg- sam omfattning, växer stadigt.
I propositionen ( 1985:195 ) om uppdragsutbildning heter det bl.a. att det är ”en fördel om den särskilda kompetens som högskolan besitter utnyttjas på uppdragsbasis och då för sådan personalutbildning som ligger på högskolenivå”, vidare att det är ”naturligt att utvecklingen går i den riktningen att högskolan avlastas kostnaderna för sådan utbildning som har karaktär av personalutbildning”.
På senare tid har dock statsmakterna uttryckt viss oro för den stora andelen externfinansierad verksamhet. Den får inte ha en sådan omfattning att den inkräktar på möjligheterna att fullgö— ra högskolans centrala uppgifter inom grundläggande utbild— ning, forskarutbildning och forskning på eget programansvar. En högskolestyrelse bör därför säga nej till externt finansierade
uppdrag som inte är förenliga med högskolans grundläggande uppgifter. En oeftergivlig princip är vidare att full kostnadser- sättning skall tas ut för verksamhet inom högskolan som be- kostas av externa medel.
Det är i dag än mer angeläget än när den ovan nämnda propositionen skrevs att de offentliga resurserna utnyttjas så effektivt som möjligt och att högskolans organisation och kompe- tens kan användas även för personalutbildning. Såvitt gäller uppdragsutbildning tolkar vi statsmakternas ställningstagan- den så, att en försiktig ökning inte står i strid med intentionerna men att uppdragen på ett naturligt sätt skall anknyta till hög- skoleenhetens egen profil och kompetens och bidra till att ut- veckla den reguljära verksamheten.
Uppdragsutbildning regleras i en särskild förordning (SFS 1985:1037 ). Av denna framgår bl.a. att den som deltar i upp- dragsutbildning får ges betyg och utbildningsbevis enligt be- stämmelserna för högskoleutbildning, under förutsättning att uppdragsutbildningen följer en kursplan som har fastställts en- ligt bestämmelserna för högskoleutbildning, att lärarna har en kompetens som motsvarar vad som gäller för lärare inom jämför- bar högskoleutbildning och att deltagarna uppfyller de behörig- hetsvillkor som gäller för antagning till motsvarande reguljära utbildning.
Utmärkande för uppdragsutbildning är att beställaren betalar kostnaderna och utser deltagarna. Uppdragsutbildningen va- rierar mycket i fråga om såväl innehåll som omfattning. Den kan gälla både kurser som ingår i högskolans reguljära utbud och sådana kurser som är specialkonstruerade för uppdragsgivaren. Vid många högskolor finns särskilda kurssekretariat eller lik- nande som utvecklar, marknadsför och administrerar verksam- heten. I andra fall sköts uppdragen helt vid institutionerna.
4.4. Forskning och forskningsanknytning
Utbildningen inom högskolan skall bygga på vetenskaplig grund. Så står det i högskolelagens (1977:218) andra paragraf. Det förutsätter inte bara att forskning och långsiktig kunskaps- utveckling bedrivs i högskolan på alla de områden som har relevans för grundutbildningen utan också att all utbildning i högskolan, oavsett var den äger rum, på ett eller annat sätt har anknytning till forskningen.
Det är i själva verket kontakten med forskningen som ger högskolans utbildning dess kvalitet och särprägel. Huvudan-
svaret för att utbildningen verkligen vilar på vetenskaplig grund ligger entydigt på den enskilda högskolan och dess styrelse. Vid universitet och högskolor med fasta resurser för forskning och forskarutbildning kan forskningsanknytningen ske på ett enkelt och naturligt sätt. Vid dessa enheter är andelen forskarutbildade lärare också stor.
Vid de mindre och medelstora högskolorna, där många lärare saknar den i princip föreskrivna forskarutbildningen, måste den vetenskapliga kontakten åstadkommas genom särskilda åtgär- der och på delvis andra vägar. I den senaste forskningspolitiska propositionen (1989/90:90) föreslås bl.a. betydande resurser för att lärare vid sådana högskolor skall kunna fullfölja en forskar- utbildning. Vidare förutsätts en intensifierad forskningssamver- kan mellan enheter med fakultetsorganisation och de mindre och medelstora högskolorna.
4.5. Högskolorna och totalförsvars- utbildningen
4.5.1. Exempel på engagemang hittills
Vi har i avsnitt 3.5.2 redo-ort för en uppdragsutbildning i ämnet ”Beredskapshänsyn i samhällsplaneringen” (BIS) som genom- förts på försök vid Göteborgs universitet höstterminen 1988 och vid Umeå universitet vårterminen 1990 med överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) som initiativtagare. Efter utvärdering av erfarenheterna från försöken kommer motsvarande kurser, som ger 10 högskolepoäng, att anordnas vid de nämnda universiteten även höstterminen 1990 (i Göteborg) och vårterminen 1991 (i Umeå). Vid båda universiteten har man också inlett forsknings- projekt med inriktning på BIS-frågor.
I avsnittet om försvarets förvaltningsskola (3.3) har vidare nämnts att denna skola kontinuerligt samarbetar i fråga om viss återkommande utbildning med högskolorna i Östersund och Karlstad. Här kan tilläggas att förvaltningsskolan sedan någon tid även har ett organiserat utbyte med den pedagogiska in- stitutionen vid Umeå universitet i syfte att utveckla former för ökad forskningsansknytning inom förvaltningsskolan.
Under utredningsarbetet har vi även uppmärksammat olika initiativ på andra håll i landet vilka syftar till att engagera lärare och forskare vid civila högskolor för projekt med anknyt- ning till ämnen av intresse för totalförsvaret.
Inom institutionen för politik med förvaltning vid högskolan i
Örebro har sålunda 1987— 88 på uppdrag av länsstyrelsens för- svarsenhet och i samråd med ÖCB genomförts ett projekt, be- nämnt ”Beredskapshänsyn 1 samhällsutvecklingen 1 Örebro län”. En grupp bestående av en forskare och två studerande var knut- na till projektet, som utmynnade i olika konkreta förslag bl a. avseende ett mer systematiskt FoU- arbete mom BIS- området 1 fortsatt samverkan mellan högskolan och länsstyrelsen 1 Örebro.
Vid samma högskola har man under de senaste åren vidare genomfört ett antal studier på uppdrag av styrelsen för psykolo- giskt försvar i anslutning till några plötsligt inträffade händelser av katastrofkaraktär eller med effekter som i ett krisläge skulle kunna medföra avsevärd skada för befolkningen. I anslutning härtill har utarbetats en skiss till en 40-poängs högskoleutbild- ning i kris- och katastrofadministration vid högskolan. Huruvida en sådan utbildningslinje verkligen kommer till stånd blir dock till stor del beroende av möjligheterna att med bidrag från stat- ligt eller annat hålla lösa finansieringsfrågan.
Inom den samhällsvetenskapliga institutionen vid högskolan i Växjö pågår sedan någon tid olika projekt inom ämnesområdet icke-militärt motstånd. Studenter på samhällsvetarlinjen har exempelvis deltagit i kurser i ämnet i USA och förbereder nu uppsatser vid högskolan. Deras handledare håller kontakt med den internationella forskningen på området, och ett lektorat i statsvetenskap med inriktning mot internationell politik har utannonserats i syfte att möjliggöra fortsatta insatser vid hög- skolan avseende ämnet civilmotstånd. Planer finns på att införa ett system som innebär att de studerande i statskunskap kan välja mellan ett antal fempoängskurser med anknytning till totalförsvarsfrågor. Följande sex ämnen omfattas av denna plan: säkerhetsteori, säkerhetspolitik, icke-militärt försvar, psykolo- giskt försvar, beredskapsplanering samt flyktingrnottagning.
4.5.2. Förslag till s.k. masterutbildning
En arbetsgrupp inom civildepartementet lade i februari 1990 fram ett utredningsförslag angående längre kvalificerade ut- bildningar för statligt anställda. Förslaget är publicerat av de- partementet i skriften Masterutbildningar för statstjänstemän (Stockholm 1990).
Målen för arbetet har främst varit att skapa möjligheter för de statliga arbetsgivarna att rekrytera, vidareutveckla och behålla personal i nyckelställning. Utbildningen är också en viktig förut- sättning i förnyelsearbetet i förvaltningen.
I rapporten föreslås att utbildning igångsättes inom fyra om- råden, nämligen
— förvaltningsekonomi
— personalförsörjning och kompetensutveckling — förvaltningspolitik och förnyelsearbete — internationellt förvaltningssamarbete och förhandling.
Utbildningen beräknas starta tidigast våren 1991. Nivån är tänkt att ligga över akademisk grundutbildning och motsvara 40 högskolepoäng samt leda till en masterexamen (Master of Public Administration). Utbildningen kommer enligt förslaget att organiseras via ett upphandlingsförfarande där samtliga universitet samt högsko- lan i Karlstad inbjuds att delta. En intresseförfrågan har riktats till de nu nämnda och samtliga har visat stort intresse för att medverka vid utvecklingen av de aktuella utbildningarna.
Civildepartementets utredning har betonat att det är viktigt med en stark beställarfunktion. Utbildningarna bör vara efter- frågestyrda för att kunna anpassas efter statsförvaltningens sär- skilda förhållanden och till den målgrupp utbildningen gäller.
Arbetsgruppen bedömer att utbildningarna under de första två försöksåren bör finansieras från centralt tillgängliga medel (ett utvecklingsanslag inom trettonde huvudtiteln). Efter ett par år bör finansieringsfrågan omprövas. Vidare föreslås att man redan nu överväger om anställningsmyndigheterna bör betala resor, övernattningar och litteraturkostnader.
4.5.3. Avslutande kommentar
Som framgått av det föregående äger redan nu på flera håll ett samspel rum mellan intressenter inom totalförsvaret och det civila högskoleväsendet. Vår uppfattning är att högskolans re- surser i framtiden bör kunna utnyttjas för totalförsvarets perso- nalutbildning i större utsträckning än hittills. Vi skall utveckla detta närmare i kapitel 6.
5 Analys av det civila försvarets utbildningsbehov
Behovet av utbildning inom försvarsmakten belyses kontinuer- ligt av ÖB, försvarsgrenscheferna, fackmyndigheterna och öv- riga organ. Vad särskilt gäller utbildning av den civila persona- len inom det militära försvaret har dessutom en redogörelse nyligen lämnats av försvarets personalutvecklingsutredning (FÖPU) i dess tidigare åberopade betänkande. Vi har därför inte ansett det nödvändigt att genomföra en särskild studie av ut- bildningsbehoven inom det militära försvaret. Däremot är under- laget mer bristfälligt vad gäller utbildningsbehoven inom den civila delen av totalförsvaret. Systematiska och heltäckande kartläggningar av dessa behov saknas.
Mot denna bakgrund uppdrog utredningen i inledningen av sitt arbete åt försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) att genom- föra en analys av utbildningsbehov inom den civila delen av totalförsvaret. FRI genomförde denna analys under hösten 1989. De behovsbedömningar som redovisas i det följande grundas på FRI:s arbete.
FRI:s analys bygger på en enkät som sändes ut till samtliga funktionsansvariga myndigheter, samtliga civilbefälhavare, samtliga länsstyrelser, samtliga landsting/sjukvårdshuvudmän samt ett urval av kommuner. Urvalet av kommuner gjordes i samråd med Svenska kommunförbundet och är ej helt represen- tativt. Kartläggningen är således en totalundersökning om man bortser från den kommunala sektorn. I särskild ordning inhäm- tades dessutom ett underlag från vissa sektorer inom närings- livet.
Urvalsprinciperna medför att alla väsentliga delsektorer inom den civila delen av totalförsvaret har täckts in av undersök— ningen. Svarsfrekvensen bland de statliga myndigheter som till- ställdes enkäten var genomgående mycket hög. Svarsfrekvensen bland deltagande landsting och kommuner var god eller accepta- bel. Beträffande kommunerna var dock urvalet litet och — som nämnts — inte helt representativt.
Totalt omfattade enkäten mer än etthundra organ — myndig- heter, kommuner, organisationer och företag — med uppgifter
inom totalförsvaret. I vissa fall varierade behovsbedömningarna starkt mellan olika respondenter. Extremvärden som bedömts vara otillförlitliga har vid bearbetningen uteslutits eller justerats i samråd med uppgiftslämnaren. Undersökningens uppläggning mera i detalj framgår av bilaga 5.
Enkäten avsåg utbildningsbehoven för dels befattningshavare som helt eller delvis arbetar med beredskapsförberedelser ( be- redskapspersonal), dels personer som är krigsplacerade inom den civila delen av totalförsvaret (krigsplacerad personal). För be- redskapspersonal belystes behovet av grundläggande totalför- svarsutbildning, handläggarutbildning samt chefsutbildning för kris- och krigsmiljö. För krigsplacerad personal efterfrågades behovet av grundläggande totalförsvarsutbildning, funktionsut- bildning, samverkansutbildning samt chefsutbildning för kris- och krigsmiljö.
Enkäten klargör primärt det totala behovet av utbildning för olika kategorier inom den civila delen av totalförsvaret. Det är dock lätt att ställa det redovisade bruttobehovet mot tillgången på utbildning av ett visst slag. Man får då ett mått på vilka ytterligare insatser som behövs i fråga om en viss utbildning (bristen på utbildning). Använd på detta sätt ger enkäten en uppfattning om var i utbildningssystemet som bristerna finns och hur stora de är. En sådan analys ger följande resultat.
För beredskapspersonalen gäller att behovet av grundläggan- de totalförsvarsutbildning i huvudsak är tillgodosett men att utbudet är något splittrat och kan behöva standardiseras. Vad gäller handläggarutbildningen finns stora otillfredsställda be- hov. Också i detta fall gäller att det befintliga utbudet inte i alla avseenden har funnit sin slutliga form (nya kurser kan erford- ras). Vidare finns det ett otillfredsställt behov av utbildning för chefer inom beredskapsverksamheten. En sådan utbildning bör innehålla både inslag som tar upp fredschefsrollen och inslag som avser förutsättningarna för ledarskap under kriser och i krig. Vad gäller handläggarutbildningen kan bristen uppskattas till 2 000—3 000 utbildningsdagar/år. Bristen på chefsutbildning kan uppskattas till ca 1 500 utbildningsdagar/år.
För den krigsplacerade personalen gäller att behovet av grund- läggande totalförsvarsutbildning i huvudsak är tillgodosett. Det- samma gäller behovet av kortare samverkansutbildning. Vad gäller chefsutbildningen finns en brist som kan uppskattas till ca 1 500 utbildningsdagar/år. Dessutom kan nya kurser erfordras. Det är svårt att bedöma om behovet av fack- och befattningsut- bildning (funktionsutbildning) är tillgodosett. Allmänna erfaren- heter antyder att förhållandena varierar starkt från funktion till
funktion. Möjligen kan man också hävda att behoven på regional nivå är bättre tillgodosedda än motsvarande behov på central nivå.
Sammanfattningsvis hänför sig bristerna i utbildningsutbudet för personal inom den civila delen av totalförsvaret till hand— läggarutbildningen för beredskapspersonal och till viss chefsut- bildning för såväl beredskapspersonal som krigsplacerad perso- nal. De volymmässiga bristerna kan uppskattas till totalt 6 000 utbildningsdagar/år. Denna brist måste betraktas som tämligen liten. Som jämförelse kan nämnas att försvarshögskolans all- männa kurs motsvarar ett utbildningsutbud om 4 000 utbild— ningsdagar/år (exklusive tillämpningsövningar) och att utbudet vid Gällöfsta Kurscentrum av egenproducerad utbildning i run- da tal uppgår till 6 000 utbildningsdagar/år.
Det konstaterade behovet av ny utbildning bör enligt vår be- dömning i väsentlig mån kunna tillgodoses genom ompriorite- ringar och ev. även genom förbättrad samordning. Vi skall i följande kapitel närmare redovisa våra slutsatser i detta av- seende och då även kommentera det av FÖPU framlagda för- slaget att en särskild högskola för det civila försvaret borde inrättas.
.iu 1.1..Jl'” "JJ-|'."! "il. ..w-l
'! '|' _Ir
»» ' . :.." .:l'l'lLl'Håqi-u'g'. ul."u..-|'r' .. .- -. . -. "_ .. .'|”” .”| ll. ut"” lta-U'- 119” _|" ..'-..,.” '_'Ij-RI-Tul' |. "I-"**. _; ._ " ' . '.. -H_l1' "ll "L"|"l|.|'bl|J""l,_lq__1'
...- .l' ' ', i l'|-J.:FIJJI ._..,1|..Jl.. ..lLJ
. J. ,vi-il . ulf-ullnl'lw 1| 'l'll |_ . .
': "1'i1 ut..., :. Itdl —r...__ ., -?Lä',|.L..'1l ._1: _||'_1..' . .
'r' 1.1-||' WH". .|1.J ”rl-"tm
. . _ , 'M'ijvw .r1'._,..1._ 1-|_jf_'t', _|? "- ' ' 1" kr!!!-! .lmlfnmpyl -" Jil-H i "":: lir-|"
.. -.-.1]""'""" ""1""':'-- W,, 5.qu .IH ' i" i ,- _” _ . r__.. 5] | "'m"äl'1hh" -'..1 km” _.I .31 ""':L'I'l': t " ' ' :IIJ';'Å1'- ' H I....." sl...u'f.'-" Flik:-HFI ” J |. _.|"; TFP-J (533,15: 'å': ,, " r'Jri'.1"-,".-1t'--.tl ,!' [i _.. .. _ ||. M F .”
..' _.;.ff 11*,Hl.'l.,','—.r'-j,6 ,' _ . Ef”; WMI. .,” i..lplugullufi
»l' "wi' r. r ... 7,14”?ng i: ""'""'I'T."»jil;'l""'”'l.".l'.'l'i'" . * . näve. rella? NP:-m -' " :, . - , . »11 [panini #5!!th - - .. '” . ' '-.. | 1.1-' . nu. |. it]. Elly-.! Jul.-:E! ITQ—' Jm 11?ng 413431... 111114! |
. _ -""L"|-|" . _ '-'"-""""":'-"-" * MT)" " "hutl' "i'll?- J
ll qlifli'
6. Överväganden och förslag
6.1. Allmänt 6.1.1 Försvaret och kompetensfrågorna under 90- talet
Ledningsformerna i den offentliga förvaltningen förändras f.n. i riktning mot decentralisering, delegering och målstyrning. Den- na utveckling är ett led i arbetet på den offentliga sektorns förnyelse. Myndigheterna får större möjlighet att själva hantera sina resurser inom ramen för treårsbudgeteringen, medan man på central nivå kan ägna sina insatser åt mera strategiska frå- gor, omprioritering och strukturomvandling. I detta arbete är personalpolitiken och enkannerligen personalutvecklingen ett av de viktigaste instrumenten. Detta har konstaterats bl.a. i regeringens proposition 1984/85:219 om den statliga personalpo- litiken, där det framhålls att förnyelsen och utvecklingen av den offentliga sektorn kräver ändrad kompetens och ett annat yrkes- kunnande. Det förutskickas också att många anställda i fram- tiden behöver tillföras nytt yrkeskunnande flera gånger under sitt yrkesliv.
Utbildningen blir därmed en av de viktigaste möjligheterna att förmedla nya verksamhetsidéer, ny arbetsorganisation och nya idéer i allmänhet. I en decentraliserad arbetsorganisation blir utbildningen dessutom ett sätt — och kanske det viktigaste — att hålla ihop gemenskapen — samtidigt som den skapar en identitet.
Begreppet kompetensutveckling innehåller dock mera än bara utbildning. Kompetensutveckling har, som det framhålls i en rapport angående SIPU inför 90-ta1et', inslag av både in— och avlärning. Det handlar bl.a. om att åstadkomma de rätta be- tingelserna för dessa processer. Till de viktigaste förutsättning- arna för en god kompetensförsörjning hör bl.a. vad som brukar kallas ”den lärande organisationen”, dvs. en organisation som tar lärdom av egna misstag och som anpassar sig efter för-
' Rapporten ”För många äro kallade”, utarbetad av Arbetstagarkonsult AB, Stockholm 1989.
ändrade yttre och inre betingelser. Arbetet bör vara så utformat att det möjliggör ett kontinuerligt lärande — en ständig kompe- tensutveckling. Lika viktigt är att de enskilda kompetenserna fungerar inbördes kompletterande och förstärkande. En grupp är inte kompetent förrän varje gruppmedlem fått sin för arbets- uppgiften adekvata utbildning och man övat tillsammans.
Alla förändringar kräver långa introduktionsperioder innan kompetensen finns hos alla och man fungerar tillsammans. Mycket arbete i förvaltningen och mycket tänkande har ägnats åt hur man skall stärka profil och ge identitet åt dem som arbetar i den offentliga sektorn. Många grupper har sina egna professionella identiteter, t.ex. jurister, läkare och officerare. Många av dessa yrkesutövare är dessutom mycket rörliga, inte utanför sin profession men mellan olika typer av arbetsplatser. Det ingår rent av i karriärmönstret att vara rörlig.
För andra grupper återigen som t.ex. handläggare på olika nivåer, arbetsförmedlare, poliser och tulltjänsteman är rörlig- heten i allmänhet mindre. De är oftast sina resp. myndigheter mera trogna.
Bägge dessa arbetsmönster återfinns inom försvarssektorn. Man har också .ort försök att för den civila delen av de an- ställda kopiera det mycket genomarbetade utbildningssystemet för officerare. Det i bestämda utbildnings- och karriärsteg upp- byggda systemet för yrkesofficerare låter sig dock inte utan vidare översättas. Den civila personalen inom totalförsvaret upp- visar en mycket större variation vad gäller arbetsuppgifter och arbetsnivåer, från assistenter till generaldirektörer och företags- ledare.
Det gäller att skapa jämlikhet mellan den civila och militära personalen — men inte total likhet. Den civila personalen inom totalförsvaret behöver förstärka sin kompetens på flera områden om de tidigare ganska fasta normerna för vad som är militära resp. civila befattningar skall kunna ersättas med flexiblare syn- sätt.
Viktigt är att totalförsvarets egna skolor liksom hittills får tillfälle att bedriva egen utvecklingsverksamhet, så att de kan svara mot både gamla och nya utbildningsbehov. Viktigt är vida- re att myndigheternas efterfrågan får tillfälle att påverka in- riktningen av utbildningen. En utbildning som styrs enbart av utbildningsproducenterna tenderar att bli självgenererande ochi sämsta fall obsolet. En ny roll för universitet och högskolor som ett led i kompetensutvecklingen kan också skönjas inom stats- förvaltningen som helhet.
I en tid karaktäriserad av stor rörlighet i arbetsorganisation
och arbetssätt måste utbildningen och utbildningsorganisatio- nen vara flexibel och anpassningsbar. Om den därtill skall vara i reell mening kompetenshöjande kan den till uppläggning och innehåll inte vara ytlig och kortvarig. Inte minst därför kommer inslagen av högskoleutbildning att bli intressanta. Högskolevä- sendets möjligheter att bidra till kompetensutvecklingen inom totalförsvaret skall närmare kommenteras i följande avsnitt.
6.1.2. Samspelet med det allmänna högskoleväsendet
Högskolan utgör en väl utbyggd och tillgänglig resurs för sam- hällets behov av mer kvalificerad utbildning inom de flesta sek- torer. En lång rad av högskolans utbildningslinjer utgör själv- klart en god grund för arbete på olika befattningar inom total- försvaret. Av särskilt intresse för utbildningen av den civila personalen är de ekonomiska, administrativa och sociala ut- bildningarna, främst ADB-, ekonom-, förvaltnings-, jurist- och psykologlinjerna, linjen för personal- och arbetslivsfrågor och systemvetenskapliga linjen.
Det nu sagda avser sådan utbildning som den enskilde skaffar sig på eget initiativ och innan vederbörande tillträder sin an- ställning. Högskolans resurser kan emellertid också utnyttjas för sådan fort- och vidareutbildning som för många tjänstemän blir aktuell inom ramen för anställningen. Bl.a. bör erinras om att en högskola, i anslutning till de flesta linjer, efter lokala beslut kan anordna alternativa kurser med inriktning mot sär— skilda funktioner.
Fristående kurser — som även kan utgöra delar i allmänna linjer — är den del av högskolans anslagsfinansierade utbud som bäst och smidigast kan anpassas till och utnyttjas för personalut- bildningsbehov inom olika samhällssektorer.
Som framgått av det föregående förekommer redan nu köp från högskolan av hela eller delar av utbildning för totalförsva- rets räkning. Det är vår uppfattning att högskolesystemets re- surser bör kunna utnyttjas för totalförsvarets personalutbild- ning i betydligt större utsträckning än nu, av såväl resurs- som kvalitetsskäl. Uppdragsutbildning är en naturlig och väl eta- blerad form för sådan samverkan.
Vi har i avsnitt 4.4 uppehållit oss vid frågan om forskningsan- knytningens principiella innebörd. Inte minst med avseende på de för totalförsvaret aktuella utbildningsbehoven tillmäter vi denna anknytning stor betydelse. Utöver de statliga forsknings— stödjande åtgärderna till berörda högskolor kan såväl uppdrags-
utbildning som externa medel för sektoriellt motiverad FoU- verksamhet bidra till att utveckla de mindre högskolornas kom- petens att äta sig t.ex. personalutbildningsuppdrag för total- försvarets räkning.
Stora delar av den utbildning som kan vara aktuell för total- försvarets personalutvecklande verksamhet torde inte skilja sig på något avgörande sätt från utbildning inom andra samhälls- sektorer. Här finns inom högskolan väl etablerad forskning som kan garantera en hög kvalitet i utbildningen.
De anställda inom totalförsvaret har samma rätt som personal inom andra samhällssektorer till fortbildning och vidareutveck- ling av hög kvalitet. Därför bör högskolans resurser utnyttjas även för olika slag av samverkansprojekt inom totalförsvarets personalutbildning. I avsnitt 6.3.2 antyder vi genom konkreta exempel några områden där en sådan samverkan borde kunna utvecklas.
6.1.3. Principer för styrning av utbildningsverksamheten
Vi har i kapitel 1 definierat personalutbildning som en utbild- ning som är motiverad med hänsyn till myndighetens verksam- het och som helt eller delvis bekostas av arbetsgivaren. Med denna utgångspunkt är det naturligt att personalutbildningen efterfrågestyrs och inriktas med hänsyn till de behov som de anställande myndigheterna uttrycker. Vi vill därför föreslå att personalutbildningen inom totalförsvaret så långt som möjligt styrs genom uppdrag. Uppdragsstyrning tillämpas redan i vä- sentlig grad inom det militära försvaret. Däremot har uppdrags- styrningsprincipen inte kommit att användas i samma omfatt- ning inom den civila delen av totalförsvaret.
En konsekvens av denna uppläggning blir att ansvaret för utbildningsverksamheten delas upp i en beställar- och en pro- duktionsdel. I beställaransvaret bör ingå att ange vilken ut- bildning som skall finnas, fastställa utbildningsmål och godkän- na kursplaner, utvärdera genomförd utbildning samt fastställa regler för uttagning av elever till berörda kurser. Med beställar- ansvaret bör följa ett budgetansvar för den aktuella utbildning— en. Detta innebär att beställaren — inte producenten — tilldelas de anslag som behövs för att genomföra utbildningen.
Beställaren kommer sålunda enligt detta system att styra den aktuella utbildningen genom att begära in offerter, utvärdera dessa och lägga ut produktionsuppdrag på en eller flera pro- ducenter (skolor). Med ett produktionsuppdrag bör följa medel
för att genomföra den utbildning som uppdraget avser.
För den institution som anförtrotts produktionsansvaret inne- bär systemet att verksamheten i denna del intäktsfinansieras. I kapitel 2 har vi redo—ort för vilka skäl som principiellt sett talar för att en viss verksamhet finansieras genom intäkter. Som framgått anser vi att sådana skäl föreligger i fråga om en större del av personalutbildningen inom totalförsvaret än som hittills finansierats på detta sätt. Vi återkommer i det följande till mer preciserade förslag rörande detta.
6.2. Det militära försvaret
Inom den militära delen av totalförsvaret finns dels militär per- sonal, dels civil personal. Även om kraven när det gäller vissa grundläggande kunskaper är gemensamma för båda personal- kategorierna, föreligger väsentliga olikheter i fråga om utbild- ningsbehovet i övrigt för de båda grupperna liksom beträffande de utbildningssystem som bäst kan möta de skiftande kraven.
6.2.1. Utbildning av den militära personalen
För den militära personalen, främst yrkesofficerarna, är utbild- ningen en integrerad del av karriären. Antagning och befordran förutsätter att vissa kurser genomgås med godkänt resultat vid angivna etapper under denna yrkeskarriär. Det är i princip uteslutet med direktrekrytering till högre befattningar. Det mili- tära utbildningssystemet kan sålunda sägas vara uppbyggt en- ligt en trappstegsprincip. Officers-högskolorna svarar inom ra- men för detta system för den grundläggande utbildningen, och ovanför denna följer tre nivåhöjande skolsteg, representerade av krigshögskolor, militärhögskolans allmänna kurs respektive högre kurs vid militärhögskolan eller försvarets förvaltnings- skola. Vid de sistnämnda skolorna, liksom vid ett antal andra utbildningsenheter inom försvarsmakten, bedrivs dessutom kur- ser för militär personal inom särskilda fackområden, varigenom tillgången på olika slags specialkompetens av betydelse för den militära verksamheten kan tillgodoses.
I avsnitten om militärhögskolan och försvarets förvaltnings- skola (3.2 resp. 3.3) har närmare beskrivits hur utbildningen vid dessa båda skolor är upplagd. Där har också redo-orts för ett förslag till delvis ändrad utbildningsstruktur när det gäller den högre militära utbildningen som på överbefälhavarens uppdrag nyligen utarbetats under ledning av generalmajor Roland Grahn och som f.n. övervägs av ÖB.
Vår utredning har inte anledning att gå närmare in på in- riktningen eller uppläggningen av den rent militära yrkesut- bildningen. Beträffande försvarets förvaltningsskola finns dock skäl att i detta sammanhang redovisa en synpunkt i en form— fråga, som har visst samband med utbildningens innehåll.
Som vi nämnde i avsnittet om förvaltningsskolan (3.3) ifråga- sattes redan vid skolans tillkomst om dess benämning inte rätte— ligen borde vara försvarets förvaltningshögskola. Beslutet gick dock i detta avseende i annan riktning. Skolans ledning har härefter vid olika tillfällen återkommit till namnfrågan och se- nast i en skrivelse till försvarsdepartementet i februari 1988 hemställt att benämningen måtte ändras på angivet sätt.
Med tanke på att beteckningen högskola numera inom det civila utbildningsväsendet används för all systematisk postgym- nasial utbildning förefaller det oss redan i dagsläget naturligt att beträffande försvarets förvaltningsskola genomföra den här dis- kuterade namnändringen. Detta synes bli än mer motiverat om de tidigare nämnda förslagen till ny struktur för den högre militära utbildningen genomförs. Förvaltningsskolan får i så fall ett ökat ansvar för väsentliga delar av denna utbildning genom kurser som nivåmässigt skall vara likvärdiga med motsvarande vid militärhögskolan. Förslagen föutsätter också att skolan ökar sin egen kompetens.
Vi förordar alltså att förvaltningsskolans namn ändras till försvarets förvaltningshögskola.
6.2.2. Utbildning av den civila personalen
Den civila personalen inom det militära försvaret anställs efter avslutad civil skolgång och ges i samband med anställningen utbildning för att lära känna miljön och de specifika arbetsupp- gifter som åvilar respektive arbetstagare. Den civila tjänsteman- nen måste emellertid också fort- och vidareutbildas. Detta krävs både för att organisationen skall tillföras nödvändigt kompetens- tillskott och verksamheten successivt förbättras, för att möjlig- heterna för en flexibel personalanvändning skall öka och, inte minst, för att den enskilda tjänstemannens berättigade krav på en personlig utveckling skall tillgodoses. För de civila tjänstemän som är eller avses bli krigsplacerade krävs härutöver särskild fackutbildning, anpassad efter krigsorganisationens behov. Försvarets personalutvecklingsutredning ( FÖPU) har i två be- tänkanden, (SOU 1988:12) Civil personal i försvaret och (SOU 1989:85) Civil personal i försvaret — uppgifter och kompetens i
freds- och krigsorganisationen analyserat utbildningssituatio- nen för den civila personalen inom försvarsmakten och försvars- departementets verksamhetsområde i övrigt samt redovisat för- slag till hur utvecklingsmöjligheterna m.m. för denna personal kan förbättras. Sedan betänkandena remissbehandlats bereds dessa förslag f.n. inom försvarsdepartementet. Flera av utred- ningens synpunkter och önskemål är emellertid av den arten att de för att beaktas inte kräver ställningstagande av regeringen. Vi har också med tillfredsställelse noterat att många av FÖPU:s uppslag till förbättrade och ökade utbildningsmöjligheter för den ifrågavarande personalen redan tagits till vara, bl.a. genom ett antal nyinrättade kurser vid försvarets förvaltningsskola.
Av särskilt intresse i detta sammanhang är den kompetensut- veckling som tar sikte på de breda grupper av civila tjänstemän vilka i sina fredstida funktioner svarar för uppgifter med åter- kommande inslag av rutinkaraktär. Det är väl känt att en stor del av dessa tjänstemän är kvinnor. FÖPU har med rätta under- strukit betydelsen av att tjänstemän tillhörande de breda grup- perna bereds tillfälle till Vidareutveckling i samma utsträckning som övriga personalkategorier.
Av FÖPU:s senare betänkande framgår exempelvis, att det inom försvarets krigsorganisation f.n. finns ca 17 000 civila tjänstemän, varav drygt hälften har befälsbefattningar. Av de krigsplacerade civila tjänstemännen är en fjärdedel kvinnor. FÖPU har mot denna bakgrund skisserat ett ambitiöst utbild- ningsprogram för den här avsedda personalen, innefattande så- väl en minimiutbildning i befälsföring som mer avancerade kurs- moment.
Även vår utredning har övervägt frågan om i vad mån någon centralt organiserad utbildning — utöver den som kan bli införd i anslutning till FÖPU:s nyssnämnda förslag — behöver tillkom- ma, för att de här avsedda breda gruppernas välgrundade krav på ökade utvecklingsmöjligheter skall tillgodoses. En utgångs- punkt vid våra överväganden har därvid varit det principiella synsätt i fråga om ansvar m.m. för personalutvecklingen, som ligger till grund för statsmakternas beslut om den statliga perso- nalpolitiken (prop. 1984/85:219, AU 1985/8616, rskr. 48).
I denna proposition konstateras å ena sidan, att det är särskilt viktigt med personalutvecklingsinsatser för anställda vilkas ar- betsinnehåll förändras i samband med utveckling av verksam- het, organisation eller teknik. Särskild hänsyn kan enligt pro- positionen behöva tas till grupper med bristande utbildningsbak- grund. Vidare stryker man under att personalutbildning vid sidan av arbetsrotation, arbetsutvidgning och delegering är en
av de viktigaste åtgärderna för att åstadkomma en tillfredsstäl- lande personalutveckling.
Eftersom män generellt sett får mer utbildning i arbetet än kvinnor är det enligt propositionen ett rättvisekrav att kvinnor- na i större utsträckning än hittills får del av den vidareutbild- ning som bedrivs inom statsförvaltningen. Som exempel på vä- sentliga områden där ytterligare insatser i detta sammanhang måste göras nämns i propositionen bl.a. ADB-området, och det förutskickas att regeringen skall ge statens institut för personal- utveckling (SIPU) i uppdrag att tillsammans med bl.a. stats- kontoret och Statskonsult AB göra upp ett program för kompe- tenshöjande åtgärder inom detta område.
I den personalpolitiska propositionen framhävs å andra sidan med stor tydlighet, att ansvaret för personalpolitiken, och där- ibland personalutvecklingen, i allt mer ökad grad bör decentrali- seras till de enskilda myndigheterna. Därigenom skapas enligt propositionen (s. 45) ökade möjligheter till anpassning och ut- veckling av en aktiv personalpolitik som ansluter till förutsätt- ningarna inom olika verksamheter. Nackdelarna med en långt driven centralreglering har enligt propositionen efter hand ökat genom att den statliga verksamheten blivit mer omfattande och komplex. De generella reglerna har antingen blivit för dåligt anpassade till de förhållanden som olika delar av statsförvalt- ningen arbetar under eller för detaljerade i de fall de utformats för att beakta alla de speciella förhållanden under vilka de kan komma att tillämpas.
Intentionerna i den här citerade propositionen har redan i flera avseenden lett till konkreta åtgärder. Resurstillskott har sålun- da i olika omgångar beviljats för initiativ som syftat till att på det lokala planet förbättra utbildningsmöjligheterna eller möjlighe- terna till annan personalutveckling. I detta sammanhang bör också nämnas en överenskommelse som nyligen träffats mellan statens arbetsgivarverk och statstjänstemännens huvudorgani- sationer, ingående i ramavtalet om löner för 1989—90. Enligt en punkt i detta avtal skall nämligen 300 milj. kr. avsättas för kompetensutvecklingsåtgärder vid myndigheter inom sektorer- na civil statsförvaltning och försvar. Av beloppet reserveras 50 milj. kr. för små myndigheter och för metodutveckling, medan 250 milj. kr. fördelas som engångsbelopp enligt en schablon- metod. Det förutsätts i avtalet att såväl planering som konkreta utvecklingsinsatser genomförs i samförstånd mellan de enskilda myndigheterna och vederbörande lokala arbetstagarorganisatio- ner.
Vi har här relativt utförligt velat redovisa de av statsmakterna
fastlagda riktlinjerna för personalpolitiken vid de statliga myn- digheterna, innefattande bl.a. en stark betoning av de lokala arbetsgivarnas ansvar för personalutvecklingen. Anledningen är att ett fullföljande av dessa principer rimligen bör innebära att — bland andra grupper — även den civila personalen inom det militära försvaret får sina utbildningsbehov tillgodosedda, och detta på ett sätt som är bättre anpassat till förhållandena vid den egna myndigheten än om ett mer vidlyftigt, centralt organiserat utbildningssystem skulle inrättas. Det intresse för att genom konkreta åtgärder leva upp till målsättningen, vilket återspeglas i de centrala avtalsparternas nämnda överenskommelse, ger en- ligt vår mening välgrundad anledning att hysa tillförsikt i detta avseende. Inte minst torde detta komma att gynna de breda arbetstagargrupper, ofta i avsaknad av en mer omfattande grundutbildning, vilkas krav på såväl fackutbildning som fort- och vidareutbildning tidigare i alltför hög grad fått lägre priori- tet.
Vår slutsats är sålunda att resurser för riksomfattande kurser eller annan utbildning när det gäller den här diskuterade perso- nalkategorin inte bör destineras av statsmakterna till centrala utbildningsinstitutioner. Vi förutsätter som självklart att nume- ra varje myndighet regelmässigt tar med kostnader för personal- utvecklingsåtgärder inklusive utbildning i sin planering och bud- getering och därvid bl.a. beaktar de uttalanden om behovet hos Vissa personalgrupper som .orts av statsmakterna och som återgetts i det föregående.
Betoningen av det lokala arbetsgivaransvaret och det lokala initiativet hindrar givetvis inte att enskilda myndigheter kan finna det ändamålsenligt att för genomförandet av en viss ut- bildningsinsats anlita en utomstående professionell kursarrang- ör, som även kan vara en i annan region lokaliserad skola. Detta kan sannolikt i många fall vara fördelaktigt både med hänsyn till det pedagogiska utbytet och från strikt ekonomisk synpunkt. Vid en sådan uppläggning renodlas anställningsmyndighetens roll till att avse beställarfunktionen, medan utbildningsanordna- ren — i princip efter ett upphandlingsförfarande —- levererar sina utbildningstjänster mot avtalad ersättning.
Det är vidare helt klart att en enskild militär myndighet — likaväl som en civil sådan — vid sin planering av utbildningsin— satser bör kunna påräkna fackmässig rådgivning och, vid ge- nomförandet, även medverkan från centrala myndigheter med särskild kompetens. Sådant stöd bör vid behov kunna lämnas — förutom av SIPU och övriga nämnda stabsorgan —- av exempelvis statens räddningsverk, försvarets materielverk, fortifikations-
förvaltningen, försvarets civilförvaltning och försvarets sjuk- vårdsstyrelse.
När det gäller de lokala myndigheternas möjligheter att få stöd för egna utbildningsåtgärder bör också observeras de ut- talanden som .orts av statsmakterna, bl.a. i anslutning till budgetpropositionen år 1984 (prop. 1983/84:100 bil. 15 s. 136), om samordning av utbildning mellan myndigheter på samma ort eller inom samma region. Där framhölls bl.a. att länsstyrelserna har en viktig uppgift i att samordna utbildningsbehoven hos regionala och lokala statliga organ. Genom att flera myndigheter samverkar i sin utbildningsplanering ökar enligt propositionen möjligheterna att förlägga personalutbildningen nära verksam- hetsorten.
Ett särskilt uppdrag gavs i anslutning till dessa principutta— landen åt ett par länsstyrelser att genomföra en försöksverksam- het. Senare har ett mer organiserat samarbete på utbildnings- området utvecklats i flera län inom ramen för ett projekt be- nämnt SAMPU (samordnad statlig personalutbildning). Även där så inte skett torde lokala myndigheter kunna vända sig till vederbörande länsstyrelse när fråga uppkommer om möjligheten att regionalt samordna utbildningsåtgärder, och då inte minst sådana som är avsedda för administrativ personal eller breda tjänstemannagrupper i övrigt.
6.3. Det civila försvaret 6.3.1 Krav på utbildningssystemet
Utbildningssystemet inom den civila delen av totalförsvaret bör ses som ett för denna sektor särskilt anpassat komplement till samhällets allmänna utbud av utbildning. Det är med hjälp av det sistnämnda som den enskilde förvärvar sin grundläggande kompetens före anställningen. Såväl beredskapspersonal (freds- handläggare) som krigsplacerad personal behöver emellertid en viss tilläggsutbildning för att kunna utföra ålagda arbetsupp- gifter på ett bra sätt.
Som redan berörts är det civila försvaret en mycket heterogen verksamhet inom vilken ett stort antal myndigheter och andra organ är engagerade. Det är därför väsentligt att utbildningssy- stemet är flexibelt och lätt att anpassa till de varierande behov som finns. Samtidigt bör man notera att det finns vissa behov som är gemensamma för stora personalgrupper inom den civila delen av totalförsvaret. Det rör sig om såväl grundläggande som
mer avancerad utbildning. Därför blir det nödvändigt att an- lägga ett helhetsperspektiv på utbildningsverksamheten och sör- ja för att den gemensamma utbildningen ges en enhetlig in- riktning.
Det utbildningssystem som är avsett för den civila delen av totalförsvaret måste byggas upp utifrån andra principer än de som tillämpas inom det militära försvaret. För yrkesofficerarna är som beskrivits i avsnitt 6.2 utbildningen en integrerad del av karriären och systemet uppbyggt enligt trappstegsprincipen. In- om det civila försvaret är det däremot inte ovanligt att personer som inte tidigare har arbetat med civila försvarsfrågor direkt- rekryteras också till höga befattningar. Dessa personer måste då kunna ges en utbildning som är anpassad dels till de krav som uppgiften ställer, dels till den mycket varierande erfarenhets- bakgrund som dessa personer har. Detta talar för att utbild- ningssystemet byggs upp enligt en modulprincip, dvs. så långt möjligt består av fristående block som kan genomgås utan om- fattande allmänna förkunskaper om totalförsvaret.
Mot detta kan invändas att det finns stora personalgrupper inom den civila delen av totalförsvaret som ser beredskapsupp— gifterna som en karriärväg. På utbildningssystemet måste man därför också ställa kravet att det på ett effektivt sätt under- stödjer dessa personers yrkesmässiga utveckling. Detta förut- sätter att utbildningsutbudet nivådifferentieras. Kravet på nivå- differentiering får dock inte drivas så långt att det förhindrar ett i huvudsak fritt val mellan olika utbildningsalternativ.
Ytterligare ett krav på utbildningssystemet är att det bidrar till att skapa professionell identitet hos den personal som arbetar med beredskapsfrågor. I detta avseende kan utbildningssyste- met ses som ett medel för vederbörande befattningshavare att skaffa sig formella meriter. Denna aspekt är viktig i beredskaps- personalens umgänge med militära kollegor och inte minst då det gäller att allmänt höja yrkets status.
Samtidigt bör betonas att utbildningen inte får medverka till att skapa en kår av civila beredskapshandläggare. Det finns en betydande risk för att en sådan utveckling skulle avskärma beredskapsfrågorna från den ordinarie fredsverksamheten. Det- ta skulle i sin tur minska förståelsen för beredskapsfrågorna bland den personal som inte direkt arbetar med sådana frågor men som kan ha viktiga uppgifter inom krigsorganisationen. Dessutom kan intresset allmänt minska för att ta beredskaps- hänsyn i fredsverksamheten. En rad skäl talar i själva verket för att utbildningen bör motverka snarare än uppmuntra kårtän- kande bland beredskapspersonalen inom den civila delen av to- talförsvaret.
Samhällets krigsorganisering innebär en långtgående omställ- ning inom flertalet samhällssektorer. Myndigheter, organisatio- ner och företag får i väsentlig grad andra arbetsuppgifter än i fred. Nya ledningsorgan tillskapas, samtidigt som i fred befint— liga ledningsorgan får nya roller. Utbildningens viktigaste mål måste därför vara att hos berörd personal skapa kännedom om roller, samordningsbehov och sammanhang mellan olika verk- samheter inom totalförsvaret. Utan sådan kunskap är det omöj- ligt att fungera effektivt i flertalet ledande och handläggande befattningar. Särskilt höga krav måste sålunda ställas på den totalförsvarsutbildning som syftar till att förmedla kunskap om dessa förhållanden.
6.3.2. Förslag till utbildningssystem — gemensam utbildning
I det följande behandlas den generella och funktionsövergripan- de (gemensamma) utbildning som bör finnas inom den civila delen av totalförsvaret. Det rör sig om utbildning som riktar sig till breda grupper av beredskapspersonal och krigsplacerad per- sonal och som därför kan behöva ges ett standardiserat innehåll. Hit hör också den särskilda utbildning som bör erbjudas personal som har behov av beredskapsutbildning i sitt ordinarie freds- arbete utan att vara vare sig beredskapshandläggare eller krigs- placerad vid myndigheten.
Däremot ägnas här inte någon ingående uppmärksamhet åt funktionsutbildningen. Som framgick av kapitel 1 är förutsätt- ningarna för denna utbildning alltför varierande för att den skall kunna behandlas översiktligt i ett sammanhang. Inte heller be- handlas gemensam utbildning av teknisk-administrativ karak- tär (stabstjänstutbildning, kryptoutbildning etc.).
Det förslag till utbildningssystem som redovisas i det följande grundar sig inte enbart på de resultat som har framkommit genom FRI:s i kapitel 5 redovisade behovsanalys. Beredskaps- personalens utbildningsbehov har även behandlats av försvarets personalutvecklingsutredning i betänkandena (SOU 1988:12 och 1989:55) Civil personal i försvaret. Dessutom har ÖCB under de senaste åren genomfört flera försökskurser med inriktning på olika personalkategorier inom den civila delen av totalförsvaret. Dessa kurser har som framgått i avsnitt 3.5 utvärderats grund- ligt med stöd av FRI. Sammantaget medför detta att man har ett omfattande erfarenhetsmaterial att utgå från vid överväganden om utbildningssystemets utformning.
Utbildning av beredskapspersonal
En bedömning av det nyssnämnda underlaget visar att utbild- ningen av beredskapspersonal bör struktureras på det sätt som framgår av tabell 6.1. Utbildningen har där nivågrupperats. Den utbildning som föreslås på respektive nivå bör ses som ett fristå- ende utbildningspaket. Avsikten är således att man skall kunna gå in på valfri nivå i systemet. Däremot bör det finnas en kopp— ling mellan de båda handläggarkurserna. Handläggarkurs II bör alltså betraktas som en fortsättning på handläggarkurs I.
De uppgifter om kursernas längd som anges i tabellen är tentativa och närmast avsedda att ge en ungefärlig bild av om- fattningen av den föreslagna utbildningen. Förslaget skall inte tolkas som om hela den föreslagna utbildningen nödvändigtvis behöver bedrivas i internatform. Kursernas syfte, innehåll och målgrupper preciseras i bilaga 6. Också detta material får be- traktas som tentativt i den meningen att ett fortsatt arbete med dessa frågor krävs innan ett från alla synpunkter godtagbart, konkret program kan läggas fast.
Tabell 6.1 Utbildning av beredskapspersonal inom den civila delen av total- försvaret
Nivå Kurs Längd
I Bl: Grundläggande totalförsvarskurs 5—10 dgr II B2: Handläggarkurs I 20—30 dgr B3: Handläggarkurs II 20—30 dgr III B4: Chefskurs 15—20 dgr
Beträffande möjligheten att förlägga en del av den här aktuella utbildningen till den allmänna högskolan kan följande anföras.
Vi har i avsnitt 6.1.2 framhållit att det allmänna högskolevä- sendets resurser bör kunna utnyttjas för personalutbildning in- om totalförsvaret i betydligt större utsträckning än hittills. Såväl fristående kurser, finansierade från högskolornas egna anslag, som uppdragsutbildning, bekostad av respektive beställare, sy- nes härvid kunna komma i fråga. När det gäller utbildning av beredskapspersonal torde exempelvis en högskoleutbildning med inriktning mot civil beredskap i ett något bredare perspektiv kun- na övervägas. En sådan utbildning bör i princip ses som en del av det föreslagna utbildningssystemet, även om den inte till sitt innehåll direkt sammanfaller med någon av de kurser som för- tecknats i tabell 6.1.
Fördelen med att på detta sätt utnyttja högskoleväsendet skulle vara att utbildningen kan breddas innehållsmässigt jäm-
fört med den utbildning som föreslås i tabell 6.1. På sikt bör en högskoleanknytning av utbildningen också kunna medföra att en forskningsverksamhet byggs upp inom området civil bered- skap (jfr vad som nedan anförs beträffande den s.k. BIS-ut- bildningen).
Utbildning av krigsplacerad personal
Även utbildningen av krigsplacerad personal bör innehålla vissa generella och funktionsövergripande (gemensamma) inslag. Det rör sig om ämnen som måste tas upp med stora grupper av krigsplacerad personal och som är grundläggande för denna per- sonals förmåga att fungera effektivt i olika totalförsvarsbefatt- ningar. Denna utbildning kan antingen bedrivas i form av fristå- ende kurser eller ingå som block i annan utbildning, t.ex. funk- tionsutbildning. Ibland kan det också vara lämpligt att koppla sådan utbildning till olika typer av övningar, t.ex. som ett förbe- redande moment. Den yttre formen för utbildningen kan således variera. Däremot kan det finnas anledning att standardisera innehåll och uppläggning av de utbildningsblock som bör ingå i den gemensamma utbildningen.
I tabell 6.2 lämnas ett förslag till sådana utbildningsblock. Härvid bör noteras att utbildningsblock Kl till stor del kan ha samma innehåll som beredskapspersonalens B1-kurs. En lik- nande överensstämmelse finns mellan utbildningsblock K3 och beredskapspersonalens B4-kurs. Också i detta fall gäller att upp- gifterna om kurslängd m.m. är tentativa. Kursernas syfte, inne- håll och målgrupper preciseras i bilaga 6.
Tabell 6.2 Utbildning av krigsplacerad personal inom den civila delen av total- försvaret
Utbildningsblock Längd
Kl: Grundläggande totalförsvarskunskap 5— 10 dgr K2: Samverkan inom totalförsvaret 5- 10 dgr K3: Ledarskap i kris- och krigsmiljö 10— 15 dgr
Utbildning av övrig personal
Utöver den ovan nämnda utbildningen av beredskapspersonal och krigsplacerad personal bör även finnas viss beredskapsut- bildning för befattningshavare som inte kan inordnas i någon av dessa kategorier. Det rör sig om personer som behöver ha kun- skap om beredskapsfrågor i sitt ordinarie fredsarbete. Det främs- ta exemplet hittills på sådan utbildning är den uppdragsutbild-
ning rörande beredskapshänsyn i samhällsplaneringen (BIS) som ÖCB f.n. bedriver vid universiteten i Göteborg och Umeå. Dessa kurser har närmare beskrivits i avsnitt 3.5. Vidare har i kapitel 4 berörts ett projekt gällande BIS-frågor som genomförts i samarbete mellan länsstyrelsen i Örebro län och högskolan i Örebro.
Denna typ av utbildning har som mål att skapa förutsätt- ningar för en mera beredskapsinriktad samhällsutveckling. Kursdeltagarna är delvis personer som i fred inte arbetar med beredskapsfrågor utan med samhällsplanering. Vid kurserna deltar emellertid också beredskapspersonal. Enligt utredningens uppfattning bör det även fortsättningsvis finnas möjlighet att utbilda sig i BIS-frågor. Det är också önskvärt att BIS-moment på sikt förs in i den ordinarie samhällsplanerarutbildningen, t.ex. vid de tekniska högskolorna.
6.3.3. Ansvarsfördelning
Gällande regler
Allmänt gäller att varje myndighet skall se till att personalen ges den utbildning som erfordras för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Detta framgår bl. a. av verksförord- ningen (198711100), där det för övrigt (9 &) anges som en särskild uppgift för myndighetschefen att ta till vara och utveckla de anställdas kunskaper, färdigheter och erfarenheter. För myndig- heter som har krigsuppgifter får detta utbildningsansvar även anses omfatta icke anställd krigsplacerad personal i vad avser krigsuppgiften.
Förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del reglerar härutöver översiktligt ÖCB:s, civilbefälhavarnas, länsstyrelsernas och de funktionsansvariga myndigheternas utbildningsansvar. Beträffande ÖCB:s, civilbe- fälhavarnas och länsstyrelsernas utbildningsansvar anges i för- ordningen att dessa myndigheter — på respektive nivå — skall samordna utbildning som är gemensam för totalförsvarets civila del (11 5 4 resp. 15 å).
Noteras bör också att civilbefälhavarna — med några inskränk- ningar — får meddela andra statliga myndigheter föreskrifter om inriktningen av de beredskapsförberedelser som berör civilområ- det (16 5). Denna föreskriftsrätt omfattar även utbildningsverk- samhet. De funktionsansvariga myndigheterna skall enligt led- ningsförordningen svara för att personal inom funktionen ut- bildas (9 5 5).
ÖCB:s ansvar
Av den i kapitel 5 redovisade kartläggningen av utbildningsbe- hoven inom den civila delen av totalförsvaret framgick att mer än 50 myndigheter anordnar någon form av utbildning som vänder sig till denna del av totalförsvaret. Däremot har ingen myndighet uttryckligen ålagts ett övergripande och samman- hållande ansvar för denna utbildning. Inom det militära för- svaret har överbefälhavaren under regeringen ett högsta ansvar för att det militära utbildningssystemet har en lämplig utform- ning. Det ansvar som ÖCB tilldelas i ledningsförordningen vad gäller utbildningen av civil personal är — som framgick ovan — mer begränsat.
Enligt vår uppfattning medför mångfalden av utbildningspro- ducenter inom den civila delen av totalförsvaret i kombination med avsaknaden av en instans som kan ta ett övergripande ansvar för utbildningen att det finns risk för dubbelarbete och en bristande behovsanpassning av densamma. Denna risk bör i väsentlig mån kunna undanröjas genom en precisering av an- svarsfördelningen enligt det mönster som skisseras i det följande.
ÖCB har som nämnts enligt ledningsförordningen ett funk- tionsövergripande samordningsansvar för personalutbildningen inom den civila delen av totalförsvaret. Detta bör enligt vår mening tolkas så, att ÖCB har ett systemansvar för utbildningen inom detta område. I detta ansvar bör inrymmas en skyldighet att tillse att utbildningssystemet som helhet har en lämplig utformning, att olika utbildningsproducenter samordnar sin verksamhet och att tillgängliga utbildningsresurser används ef- fektivt, dvs. att utbildningen anpassas efter det verkliga be- hovet. Vidare bör ingå en skyldighet att följa förändringar i utbildningsbehovet och att föreslå lämpliga åtgärder.
Betydelsen av det funktionsövergripande samordningsansva- ret accentueras sålunda i vårt förslag, men detta förutsätter samtidigt att ÖCB avdelar såväl ekonomiska som personella resurser för att kunna fullfölja denna uppgift.
ÖCB bör — utöver systemansvaret — ha ansvar för att viss utbildning kommer till stånd. Denna uppgift kan beskrivas som en form av beställaransvar (jfr avsnitt 6.1.2). Beställaransvaret bör omfatta den generella och funktionsövergripande utbildning som riktar sig till stora grupper av beredskapspersonal och krigsplacerad personal inom den civila delen av totalförsvaret. Mer precist uttryckt anser vi att ÖCB bör ha beställaransvar för den utbildning som specificeras i tabellerna 6.1 och 6.2.
Beträffande utbildning som anordnas för vissa kategorier vid
universitet och högskolor synes ÖCB liksom hittills kunna ha ett beställaransvar i vissa fall, nämligen om utbildningen läggs upp som en av ÖCB bekostad uppdragsutbildning. Om utbildningen däremot integreras i det ordinarie linjesystemet och finansieras över högskoleanslag blir ÖCB:s roll av naturliga skäl mer be- gränsad. Det blir då framför allt fråga om att stödja utbildnings- anordnaren med sakkunskap, utbildningsmaterial m.m.
Civilbefälhavarnas ansvar
Som nämnts har civilbefälhavarna föreskriftsrätt gentemot fler- talet statliga myndigheter vad gäller beredskapsförberedelser- nas inriktning på regional nivå. Civilbefälhavarna skall också samordna utbildningen på högre regional nivå. Civilbefälhavar- nas utbildning riktar sig framför allt till krigsplacerad personal på regional nivå. Många kurser har också anpassats till de speci- ella förhållanden som gäller inom respektive civilområde. Såvitt vi kan finna är detta en lämplig inriktning för civilbefälhavarnas utbildningsverksamhet.
De funktionsansvariga myndigheternas ansvar
I ledningsförordningen ges de funktionsansvariga myndigheter- na ansvar för att personalen inom funktionen utbildas. Vi anser att de funktionsansvariga myndigheterna bör svara för att ett lämpligt utformat utbud av funktionsutbildning finns tillgäng- ligt. De bör också effektivt sprida information om detta utbud och allmänt verka för att personal på olika nivåer inom funktio- nen får följa denna utbildning. Däremot är det anställnings- myndigheternas ansvar att se till att deras i totalförsvarsupp- gifter engagerade tjänstemän verkligen ges möjlighet att delta i utbildningen. Som tidigare nämnts innefattar denna uppgift även ansvar för att den vid varje myndighet krigsplacerade per- sonalen får erforderlig utbildning.
6.3.4. Frågan om en särskild högskola för civilt försvar
Försvarets personalutvecklingsutredning (FÖPU) föreslog i be- tänkandet (SOU 1988:12) Civil personal i försvaret att en hög- skola för civilt försvar bör inrättas. Denna högskola skulle i huvudsak inrikta sig på den typ av utbildning som vi har berört i avsnitt 6.3.2, dvs. generell och funktionsövergripande utbild- ning. FÖPU:s motivering för att inrätta en sådan högskola var att den föreslagna utbildningsverksamheten skulle bli av en
sådan omfattning att en permanent utbildningsorganisation måste tillskapas.
Som framgår av kapitel 5 visar den behovsanalys som FRI har genomfört för vår räkning att de där redovisade utbildningsbe- hoven är alltför små för att kunna utgöra underlag för en ny högskola. Även i övrigt saknas enligt vår mening tillräckliga skäl att inrätta en sådan. Enligt vår uppfattning bör sålunda en sådan högskola inte komma till stånd. Den samordning av ut- bildningen som erfordras uppnås i vårt förslag genom det pro- gramansvar som läggs på ÖCB avseende viss utbildning.
Vi har således valt att åstadkomma enhetlighet i utbildningen genom att stärka beställarfunktionen och genom en ökad upp- drags- eller intäktsfinansiering av viss utbildning. Däremot har vi inte sett någon anledning att skapa en ny myndighet eller att genomföra långtgående organisationsförändringar vid de skolor inom totalförsvaret som medverkar vid genomförandet av den aktuella utbildningen. Detta hindrar inte att våra förslag får en rad konsekvenser för vissa av dessa skolor. Dessa konsekvenser behandlas i avsnitt 6.5.
6.3.5. Fortsatt arbete
Det förslag till utbildningssystem som redovisats i det föregåen- de är relativt översiktligt beskrivet. Fortsatt arbete krävs i syfte att precisera mål, innehåll och uppläggning för de kurser som måste anordnas. Det är också nödvändigt att klara ut vilka utbildningsanordnare som skall genomföra de olika kurserna. Med den ansvarsfördelning som har föreslagits ankommer det på ÖCB att närmare överväga denna och återstående frågor vad gäller utbildningssystemet. Vi föreslår därför att regeringen uppdrar åt ÖCB att göra detta.
Av skäl som tidigare berörts har vi inte framlagt några förslag beträffande funktionsutbildningen inom den civila delen av to- talförsvaret. Visst arbete av generell art kan dock behöva ge- nomföras också inom detta område. Bl.a. bör det utarbetas ge- mensamma riktlinjer för denna utbildning. Samordningen mel- lan funktionsutbildningen och den funktionsövergripande utbildningen kan också behöva belysas närmare. Med den an- svarsfördelning som föreslagits ovan ankommer det på ÖCB att genomföra detta arbete. Regeringen bör därför uppdra åt ÖCB att göra även detta.
De förslag som vi har redovisat beträffande ansvarsfördel- ningen vid utbildning av personal inom den civila delen av total- försvaret innebär att förordningen om ledning och samordning
inom totalförsvarets civila del (19861294) i vissa hänseenden kan behöva förtydligas. Den precisering av ansvaret för viss utbild- ning som vi föreslagit i avsnitten 6.1.2 och 6.3.3 torde sålunda böra komma till uttryck genom tillägg i 9, 11 och 15 55. På motsvarande sätt synes förordningen (1988:1122) med instruk- tion för överstyrelsen för civil beredskap böra kompletteras med en ny paragraf, varigenom myndighetens uppgifter på utbild- ningsområdet uttryckligen framgår.
6.4. Möjligheter till samordning av civil och militär utbildning
Personalutbildningen inom det militära försvaret riktar sig som tidigare framhållits till såväl militära som civila kursdeltagare. Utbildningen inom den civila delen av totalförsvaret avser ge- nomgående befattningshavare med uppgifter av icke-militär na- tur. Det här angivna förhållandet hindrar emellertid inte att utbildningen inom det militära och det civila försvaret kan sam- ordnas på flera sätt. En möjlighet är att ha gemensam utbildning för civila och militära elever (hela kurser eller vissa moment i dessa). En annan möjlighet är att samutnyttja lärare och andra resurser.
Det kan finnas olika skäl att samordna civil och militär ut- bildning. Förutom effektivitetsskäl kan det ha ett värde att blan- da civila och militära elever på samma kurs. Detta gäller inte minst om det är fråga om tjänstemän som har att samverka med varandra i freds- och krigsbefattningar.
Det finns många exempel inom totalförsvaret på utbildnings- samordning av det slag som antytts ovan. 'Iypiska sådana ex- empel är givetvis försvarshögskolan (FHS) och Gällöfsta, där samordningen är ett led i strävandena att främja samverkan mellan olika delar av totalförsvaret. Även många av kurserna vid försvarets förvaltningsskola är öppna för både civila och militära elever.
Vi har inte haft möjlighet att göra en totalinventering av förutsättningarna för samordning mellan olika utbildningar in- om totalförsvaret. Vi har dock diskuterat tanken på en ökad samverkan vid genomförandet av den högsta chefsutbildningen på civil och militär sida. Det rör sig om den föreslagna chefsut- bildningen för personal inom den civila delen av totalförsvaret och den särskilda högre chefsutbildning som militärhögskolan (MHS) anordnar för militära chefer. Enligt vår uppfattning vore det bra om man kunde finna vägar att samordna vissa utbild-
ningsmoment i dessa kurser. Detta skulle enligt vår mening ge deltagarna ökad förståelse för verksamheten inom andra delar av totalförsvaret. Dessutom skapas personkontakter på högsta chefsnivå, något som har ett värde i sig.
Som framgår av avsnitt 6.5.1 har diskussioner förts med FHS om att denna skola skall ta på sig den föreslagna chefsutbild- ningen för personal inom den civila delen av totalförsvaret. Ut- redningen har härutöver diskuterat ett alternativ som innebär att även den särskilda högre chefsutbildning som nu anordnas av MHS förläggs till FHS. Detta alternativ skulle enligt vår mening ha fördelar från samverkanssynpunkt. Däremot måste vi kon- statera att FHS utan en väsentlig resursökning inte kan ta på sig även denna utbildning. Vi har därför valt att inte föreslå att den högsta militära chefsutbildningen flyttas från MHS till FHS. Vi vill dock inte utesluta att det kan vara lämpligt att vidta en sådan åtgärd längre fram.
6.5. Förslagens konsekvenser för Vissa skolor
6.5.1. Försvarshögskolan
En redogörelse för den nuvarande verksamheten vid försvars- högskolan har lämnats i kapitel 3. Där åberopas även en inter— vjuundersökning som Demoskop AB på utredningens uppdrag har genomfört med deltagare i FHS huvudkurs. I det följande behandlas de konsekvenser som utredningens överväganden och förslag i avsnitten 6.1—4 får för FHS. Dessutom behandlas vissa andra frågor som gäller utbildningen vid FHS.
FHS huvuduppgift är att ge chefer på högsta nivå och nivåer- na därintill kvalificerad totalförsvarsutbildning med tyngdpunkt på samverkan. Vi finner ingen anledning att föreslå några för- ändringar i denna huvudinriktning. Däremot anser vi att det vore lämpligt om den av oss föreslagna nya chefsutbildningen för chefer inom den civila delen av totalförsvaret kunde genomföras vid FHS. Denna utbildning inryms i det beställaransvar som vi har föreslagit att ÖCB skall tilldelas avseende viss utbildning inom den civila delen av totalförsvaret. Om denna chefsutbild- ning genomförs vid FHS skulle skolans verksamhet således kun- na breddas med viss uppdragsutbildning.
Det föreslagna utbildningssystemet, som bl.a. innebär att den ovannämnda chefsutbildningen förläggs till FHS, kommer givet- vis att påverka utnyttjandet av skolans nuvarande resurser. Om det inte går att omprioritera de befintliga resurserna, skulle det
med hänsyn till de nytillkommande uppgifterna i princip bli nödvändigt att styra över vissa ytterligare resurser till FHS (personal, lokaler, driftsanslag).
Det föreslagna utbildningssystemet torde indirekt medföra en viss påverkan på uppläggningen och rekryteringen i fråga om de kurser som nu tillhandahålls av FHS. Framför allt gäller detta huvudkursen, men man kan inte utesluta att även den oriente- rande kursen i Viss mån påverkas. Det går inte att mera i detalj ange omfattningen av denna påverkan förrän det nya systemet börjat tillämpas praktiskt. Så mycket kan dock sägas som att tillkomsten av chefsutbildning och kvalificerad handläggarut- bildning medför att vissa civila tjänstemän, som f.n. utgör pre- sumtiva deltagare i huvudkursen, får tillgång till andra alterna- tiv. Det kan härigenom bli möjligt att efter hand minska antalet deltagare i huvudkurserna, samtidigt som urvalet av sådana deltagare torde bli något mera enhetligt än tidigare vad gäller utbildnings- och befattningsnivån.
Vidare innebär förekomsten av en kvalificerad handläggarut- bildning att de civila deltagarna i huvudkursen kan väntas vara bättre förberedda för denna kurs än de är f.n. Inslaget av fakta- meddelande synes därför kunna minskas i FHS huvudkurs till förmån för ett ökat inslag av spel, övningar och tillämpningsex- empel. Det är för övrigt inte osannolikt att våra andra förslag gör det möjligt att något avkorta huvudkursen.
Försvarshögskolans roll inom ramen för det av oss föreslagna utbildningssystemet för personal inom det civila försvaret fram- går av figur 6.1. Den militära chefsutbildning som markeras i figuren avser den särskilda högre chefsutbildning som anordnas av militärhögskolan. Som framgått av avsnitt 6.4 ser vi möjlig- heter till viss samordning mellan den högsta militära respektive civila chefsutbildningen.
Försvarshögskolan har hittills alltid haft en militär chef. Ingen formell föreskrift hindrar dock att regeringen vid uppkommande vakans utser en civil chef. För att klarare markera skolans ställning som en för totalförsvaret gemensam institution skulle det enligt vår mening vara motiverat att regeringen vid näst— kommande utnämningstillfälle överväger att utse en civil chef. Vi anser det vidare önskvärt att skolan med hänsyn till den föreslagna ökningen av antalet kurser i sin ledning har en ställ- företrädande chef på hög nivå. Detta gäller vare sig skolchefen är militär eller civil.
Av värde vore vidare om man vid skolan kunde införa ett system som innebar att lärarna i civila ämnen avlöstes av nya krafter efter ett visst antal år. De civila lärarna vid FHS har f.n.
Figur 6.1 Försvarshögskolans roll inom ett utbyggt system för personal- utbildning
FHS
Chefskurs ( Sol backa)
Militär utbildning
Allmän kurs
Officershögskolor. krigs- högskolor m.m.
Orienteran-
Funktions- utbildning
Handläggar- kurs Il
MHS
Samverkans- utbildning
Handläggar- kurs I
Grundlögg- ande total- försvars- utbildning
Grundlägg- onde total- försvars- utbildning
en anställningsform som försvårar sådan växling. Enligt vår mening kunde det vara värt att pröva ett utbytessystem enligt vilket de civila lärarna lånas ut från utrikes- och/eller försvars- departementen samt vissa civila totalförsvarsmyndigheter för en bestämd tidsperiod. Detta system skulle likna det som tillämpas för de militära lärarna.
Vi har haft överläggningar med FHS om konsekvenserna av att förlägga den av oss föreslagna chefsutbildningen för den civila delen av totalförsvaret till FHS. Enligt FHS finns det möjlighet att utöka det nuvarande kursutbudet med någon eller några 3-veckorskurser under förutsättning att FHS administra- tion förstärks. En förstärkning av administrationen medför att lärarresurser kan frigöras för pedagogiska uppgifter. FHS gör bedömningen att administrationen måste förstärkas med en kvalificerad administratör (administrativ chef) för att en ut- ökning av kursutbudet av här diskuterad omfattning skall bli möjlig.
Utredningen har här berört vissa av de organisatoriska och andra förändringar som kan komma att krävas om FHS upp— gifter ändras eller ökas. Det torde ankomma på skolans ledning att utarbeta närmare förslag till sådana organisatoriska och andra förändringar som kan bli nödvändiga.
6.5.2. Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum
En redogörelse för Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrums verksam- het har lämnats i kapitel 3. Därav framgick att Gällöfsta be- driver dels egen utbildnings- och konsultverksamhet inom två programområden, dels kursgårdsverksamhet. Den senare verk- samheten är helt intäktsfinansierad, medan utbildnings- och konsultverksamheten huvudsakligen finansieras med statsbi- drag. Detta bidrag uppgår budgetåret 1990/91 till 4,12 milj. kr.
Gällöfstas egen utbildning avser bl.a. ämnesområdet säker- hetspolitik och totalförsvar. Inom detta område genomför Gällöf- sta en grundläggande utbildning som har mycket gemensamt med den utbildning i grundläggande totalförsvarskunskap som vi beskrivit i avsnitt 6.3.2.
Enligt vår mening bör verksamheten vid Gällöfsta intäktsfi- nansieras i sin helhet. Detta följer av vårt grundläggande syn- sätt som innebär att program- och produktionsansvaret för ut- bildning så långt möjligt bör hållas isär och styrningen för- stärkas genom användning av uppdrags- eller intäktsfinansie- ring. Det synes inte finnas skäl att i fråga om Gällöfsta göra undantag från denna princip.
Att de nuvarande kurserna vid Gällöfsta delvis tillgodoser utbildningsbehovet för sådana breda personalgrupper för vilka personalutvecklingen inte alltid prioriteras tillräckligt högt, är enligt vår mening inte ett skäl att specialdestinera ett statsbi- drag just till denna kursgård. Intäktsfinansiering innebär ju att anslagsmedel för utbildning fördelas på de enskilda anställnings- myndigheterna. Som vi utförligt utvecklat i avsnitt 6.2.2 ingår det i det lokala arbetsgivaransvaret att se till att all personal ges erforderlig utbildning, dvs. de breda personalgruppema i lika hög grad som övriga. Några budgetmässiga åtgärder avseende särskilda utbildningsanordnare skall därutöver i princip inte behövas.
En annan sak är att finansieringsmönstret för Gällöfstas del inte synes böra förändras omedelbart och i ett sammanhang. Det är rimligt att verksamheten successivt får anpassas till den nya finansieringsformen. Vi vill därför föreslå att det här diskutera-
de statsbidraget avvecklas stegvis under en treårig, ev. något längre övergångsperiod.
6.5.3. Militärhögskolan
Eftersom verksamheten vid militärhögskolan till övervägande del utgör en integrerad del av den bundna utbildningsgången för yrkesofficerare och då det inte ligger inom vårt uppdrag att utvärdera eller föreslå förändringar av denna, blir konsekven- serna av våra förslag begränsade för MHS del såvitt gäller ut- bildningens innehåll och organisation.
Vi har visserligen antytt möjligheten av att man framdeles skulle kunna samordna delar av den särskilda högre chefsut- bildningen vid MHS med den av oss föreslagna utbildningen vid försvarshögskolan för högre chefer inom det civila försvaret. Beträffande denna fråga har vi dock inte ansett det möjligt att redan nu framlägga ett konkret förslag, då vi menar att den sistnämnda utbildningen kan behöva utformas mer slutgiltigt och praktiskt prövas, innan underlag finns för en säker be- dömning av om en samordning med den ifrågavarande MHS- utbildningen kan realiseras.
I fråga om finansieringen av verksamheten vid militärhög- skolan torde våra överväganden böra leda till vissa marginella förändringar. Vårt synsätt är härvid följande.
Enligt den av regeringen beslutade precisering av skolans uppgifter, som meddelats i regleringsbrevet och som återgetts i avsnitt 3.2.2, skall MHS prioritera de obligatoriska kurserna inom ramen för utbildning till och av yrkesofficerare. Det är naturligt att verksamheten i denna del även i fortsättningen finansieras genom ett anslag som disponeras av skolan. Den övriga utbildning som bedrivs vid skolan — bl.a. två högre chefs- kurser och ett antal kortare kurser i ADB-tillämpning m.fl. ämnen — har däremot i viss mån en annan karaktär. Den torde tillhöra den typ av utbildning som enligt regleringsbrevet får genomföras ”i mån av behov och tillgång på resurser”. Med den principiella inställning vi tidigare redovisat när det gäller önsk- värdheten av att renodla beställar— resp. produktionsansvar och den därmed sammanhängande frågan om finansieringsform fin- ner vi det lämpligt, att man för denna del av verksamheten övergår från anslags- till intäktsfinansiering. En sådan över- gång innebär bl.a. att beställar- och producentrollerna klarare hålls isär, att det verkliga behovet av varje särskild utbildning säkrare kan mätas och att resursallokeringen totalt sett blir mera ändamålsenlig.
6.5.4. Försvarets förvaltningsskola
Även beträffande försvarets förvaltningsskola gäller, att en be- tydande del av verksamheten ingår som ett led i den militära utbildningen av yrkesofficerare. Av samma skäl som när det gäller MHS leder våra förslag därför i nuläget endast till be- gränsade konsekvenser för förvaltningsskolans del.
Vi har emellertid i avsnitt 6.2.1 påvisat lämpligheten av att skolans benämning ändras till försvarets förvaltningshögskola. Vidare är vårt nyss åberopade synsätt när det gäller renodling av beställar- och produktionsansvar samt finansieringsprinciper tillämpligt även i fråga om denna skola.
Vår slutsats är sålunda att man även för förvaltningsskolans del bör övergå till intäktsfinansiering beträffande all sådan verk- samhet som inte utgör en integrerad del av den författnings- reglerade utbildningen till och av yrkesofficerare. Skolan har för övrigt själv, som framgått av avsnitt 3.3, hos regeringen .ort framställning om att hela dess verksamhet skulle intäktsfinans- ieras. Emellertid bör man enligt vår mening även i fortsätt- ningen utnyttja anslagsfinansiering i fråga om sådana kurser som principiellt sett är jämställda med huvuddelen av den ut- bildning militärhögskolan bedriver.
Med hänsyn till att överbefälhavaren som nämnts f.n. över- väger ett förslag om att förvaltningsskolan skall få ökade och mer kvalificerade uppgifter inom den högre militära yrkesut- bildningen finner vi det inte meningsfullt att nu söka i detalj precisera i vilken utsträckning det ena eller andra finansierings- sättet framdeles bör tillämpas vid skolan. Vi förutsätter att frå- gan bearbetas ytterligare i samband med regeringens ställnings- tagande till utformningen av den högre militära utbildningen och inom ramen för budgetprocessen.
6.6. Budgetmässiga konsekvenser
De förslag som vi redovisat innebär huvudsakligen att ansvars- fördelningen gällande personalutbildningen renodlas. Detta medför att de budgetmässiga konsekvenserna, med ett undan- tag, inte kan kvantifieras förrän berörda myndigheter kommit överens om var de olika utbildningarna skall förläggas och det klarlagts vilka resurser som erfordras för att administrera be- ställning och genomförande av utbildningen.
Enligt generella direktiv till de statliga kommittéerna (Dir. 198415) skall utredningsförslag kunna genomföras med oföränd- rade eller minskade resurser. Enligt vår mening bör den för-
bättrade utbildningen av personal inom den civila delen av total- försvaret kunna bekostas genom omfördelningar inom och i vissa fall mellan berörda myndigheter. Inledningsvis kan det dock när det gäller försvarshögskolan bli nödvändigt att dit styra över vissa resurser.
Vi har tidigare angett att ÖCB enligt ledningsförordningen har ett funktionsövergripande samordningsansvar för personal- utbildningen inom den civila delen av totalförsvaret. Vi har ock- så angett att vårt förslag, som accentuerar detta, förutsätter att ÖCB avdelar såväl ekonomiska som personella resurser för att fullfölja uppgiften. Vi anser att dessa resurser kan skapas genom omfördelningar inom ÖCB.
Den effektivitetshöjning som rimligtvis uppnås genom en bätt- re och mera medveten styrning av personalutbildningen bör re- sultera i besparingar som kan utnyttjas för den ambitionshöj- ning som vårt förslag innebär.
Den utökning som föreslås för FHS bör i första hand finans- ieras genom uppdrag från ÖCB. Vi har vidare pekat på smärre möjligheter till omfördelning av skolans resurser. Som nämnts i det föregående kan det dock inledningsvis erfordras att vissa resurser styrs över till försvarshögskolan.
Det bidrag som för närvarande utgår till Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum (4,12 milj.kr.) föreslås upphöra efter en stegvis neddragning över tre år. Eftersom detta bidrag finansierat viss utbildning av personal från myndigheter inom försvarsdeparte- mentets område bör de frigjorda resurserna i princip fördelas på dessa myndigheter och där då utnyttjas för att bekosta utbild— ning. Av praktiska skäl bör medlen tillföras den militära utgifts- ramen resp. den civila ekonomiska ramen och fördelas på en- skilda myndigheter i budgetprocessen. Av den aktuella persona- len kommer ca tre fjärdedelar från det militära försvaret och resten från de civila myndigheterna.
För militärhögskolans del innebär vårt förslag om övergång till intäktsfinansiering av vissa kurser, att en motsvarande andel av skolans myndighetsanslag (tidigare F 11, numera F 9) bör dras in och, efter bedömning från fall till fall, antingen överföras till berörda beställarmyndigheter eller fördelas på andra priori- terade ändamål inom den militära utgiftsramen. Utredningen har inte underlag för att beräkna storleken av denna medels- överföring utan förutsätter att — om principen godtas — en preci- sering sker inom ramen för budgetprocessen.
Även beträffande förvaltningsskolan leder vårt förslag till att en viss del av myndighetsanslaget (tidigare F 12, numera F 10) bör dras in och överföras till andra anslag efter samma grunder
som beskrevs nyss. Beloppets storlek torde, i likhet med vad som föreslagits beträffande militärhögskolan, böra övervägas närma- re under budgetprocessen.
Bilaga 1
Utredningens direktiv
Översyn av behov och organisation av personalutbildning inom totalförsvaret
Dir 1989z40 Beslut vid regeringssammanträde 1989—06—29.
Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet R. Carlsson, anför.
Förslag
En särskild utredare skall tillkallas för att se över uppläggningen och organisationen av personalutbildning inom försvarsdepartementets verksamhetsområde och därvid precisera mål och uppgifter för berörda utbildningsanordnare. Vidare skall de närmare förutsättningarna för att personal inom den civila delen av totalförsvaret skall få kvalificerad vidareutbildning utredas.
Bakgrund
I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 6) anförde jag i samband med att jag behandlade försvarsmaktens gemensamma skolor att det också kunde finnas anledning att i annat sammanhang ta upp vissa frågor om fördelning av utbildningsansvar mellan de olika skolor- na.
I en proposition om vissa personalfrågor inom försvaret rn. rn. (prop. 1988/89:52) anförde jag, utgående från förslag i försvarets personalut- vecklingsutrednings betänkande (SOU 1988:12) Civil personal i för- svaret, bl. a. att statsmakterna enligt min mening borde ta ansvaret för att en relevant utbildning för personal inom den civila delen av total- försvaret kom till stånd. De närmare förutsättningarna för en högre utbildning för denna personal liksom en sådan utbildnings organisation och inriktning borde dock utredas ytterligare. Härvid borde möjlig- heterna till samordning av och med befintliga utbildningsanordnare och deras kursutbud undersökas.
Nuvarande ordning
Utbildning
Den militära personalens utbildning regleras i förordningen (FFS 1980z29, omtryckt FFS 1988:13) om utbildning till och av yrkesofficera- re m.m. Utbildningen sker vid skolor inom försvarsmakten. Utbild-
106
ningen är t.o.m. militärhögskolans allmänna kurs i huvudsak en grund- läggande yrkesutbildning. Därefter får utbildningen en vidare inrikt- ning.
Militärhögskolans högre kurs liksom också högre utbildning vid för- svarets förvaltningsskola syftar till att ge kompetens för ledande be- fattningar i försvarsmaktens krigs- och fredsorganisation, vilka kräver inte bara rent militära kunskaper utan också kunskaper av mer gene- rell karaktär bl. a. kunskap om och förmåga att samverka med total- försvaret i övrigt.
Förutom yrkesutbildning av bl. a. personal för räddningskårer och i civilförsvaret vid räddningsverkets skolor ges den civila personalen in- gen motsvarande systematisk yrkesutbildning genom myndigheternas försorg.
Det bör i detta sammanhang dock framhållas att den civila persona- len till skillnad från den militära inte är bunden av eller anställs för en viss befordringsgång. Utgångspunkten vid nyanställning på en civil tjänst är att den anställde genom det allmänna utbildningsväsendet, sina eventuella tidigare anställningar eller på annat sätt har skaffat sig en för sin anställning relevant utbildning och erfarenhet.
Skolor
Inom försvarsdepartementets område finns det för närvarande tre sko- lor som utbildar personal för ledande befattningar inom totalförsvaret. Det är försvarshögskolan, militärhögskolan och försvarets förvaltnings- skola.
Försvarshögskolans uppgift är att bedriva utbildning av personal från civila och militära myndigheter, organisationer och företag för ledande befattningar inom totalförsvaret. De flesta eleverna kommer från myn- digheter och företag utanför försvarsmakten.
Militärhögskolan har till uppgift att utbilda yrkesofficerare och reservofficerare inom försvarsmakten.
Försvarets förvaltningsskola har till uppgift att utbilda främst civila och militära chefer samt annan personal vid myndigheter inom för- svarsdepartementets verksamhetsområde inom allmän administration, personal-, ekonomi-, materiel-, fortifikations-, fältarbets- och under- hållsområdet. Huvuddelen av eleverna på framför allt de högre kurser- na är yrkesofficerare.
Förutom dessa tre skolor skall i detta sammanhang Stiftelsen Gällöf- sta Kurscentrum behandlas. Stiftelsen bildades ursprungligen för att bedriva kurs-, konferens- och kontaktverksamhet företrädesvis inom försvarets personalvård och för därmed sammanhängande ändamål. Syftet har sedermera utvidgats till kurs-, konferens- och kontaktverk- samhet företrädesvis inom totalförsvaret. Stiftelsen får statsbidrag på knappt 4 milj. kr. om året. Utbildningen vid Gällöfsta omfattar bl. a. kurser i säkerhetspolitik och totalförsvar.
Översynsbehov
Den civila delen av totalförsvaret är mycket heterogen. Här ingår inte bara myndigheter som måste kunna verka under krig utan också lands- ting, kommuner och företag som har viktiga uppgifter inom försörj- ningsberedskapen.
För att den civila delen av totalförsvaret skall kunna fullgöra sin uppgift är det av stor vikt att både den personal som i fred skall planlägga eller på annat sätt kan påverka verksamheten och den perso- nal som i kris och krig skall genomföra den har tillräcklig kompetens. Detta kräver utbildning bl. a. om myndigheternas och företagens roller och om formerna för samverkan på olika nivåer inom totalförsvaret.
Regering och riksdag bör ta ansvaret för att en sådan utbildning kan erbjudas dem som har behov av den och genomföras på ett rationellt sätt.
Det är lämpligt att i detta sammanhang pröva rationaliteten i den personalutbildning som nu bedrivs inom försvarsdepartementets om- råde och då också pröva möjligheterna till samordning mellan denna och en utvidgad utbildning för civil personal.
Uppdrag
Utredaren skall se över uppläggning och organisation av personalut- bildningen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde samt pre- cisera mål och uppgifter för de tidigare nämnda utbildningsanordnarna så att en rationell och effektiv utbildning och utveckling för personal inom totalförsvaret kan uppnås.
Utredaren skall utifrån den bedömning som .ordes i propositionen om vissa personalfrågor inom försvaret (prop. 1988/89:52) liksom skälen för denna bedömning formulera mål för samt klarlägga elevunderlag och övriga förutsättningar för en utvidgad utbildning och utveckling för personal inom den civila delen av totalförsvaret. Utredaren skall vidare lämna förslag till hur en sådan utbildning kan organiseras, lokaliseras och finansieras. Erfarenheterna av genomförda kurser inom området bör beaktas.
Utredaren skall vidare pröva om ansvaret för den utbildning som nu ges vid försvarshögskolan, militärhögskolan, försvarets förvaltnings- skola och Stiftelsen Gällöfsta Kurscentrum bör förändras och eventuellt samordnas med hänsyn till resursförbrukning, pedagogiska krav och elevernas förväntade uppgifter i fred och krig. Vad gäller samordnings- möjligheterna skall utredaren också beakta sina överväganden och för- slag om totalförsvarsutbildningen enligt föregående stycke.
Utredaren bör också översiktligt kartlägga utbudet av utbildning som behandlar totalförsvaret hos andra utbildningsanordnare såväl inom som utom statsförvaltningen samt söka ta reda på i hur stor utsträck- ning detta utbud nyttjas av myndigheter inom totalförsvaret.
Utredaren skall också pröva förutsättningarna för att ovan behand- lade utbildningar ges vid eller i samverkan med någon eller några befintliga civila högskolor. Utredaren bör därvid samråda med universi- tets- och högskoleämbetet.
Av utredarens förslag skall framgå hur berörda myndigheters m.fl. inflytande på utbildningen skall säkerställas.
Utredaren skall beakta vad som har anförts i direktiven (dir. 19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utrednings- förslagens inriktning.
Vidare skall utredaren både vid arbetets början och under dess gång informera berörda huvudorganisationer — och i förekommande fall and- ra centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar
ha avtal om löner och andra anställningsvillkor —- och bereda dem tillfälle att föra fram synpunkter såvitt avser förhållandet mellan staten
och dess arbetstagare. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av april 1990.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för försvarsdepartementet
— att tillkalla en särskild utredare — som skall omfattas av kommitté- förordningen (1976:119) — med uppdrag att se över uppläggningen och organisationen av personalutbildning inom försvarsdepartementets verksamhetsområde och därvid särskilt utreda de närmare förutsätt- ningarna för att personal inom den civila delen av totalförsvaret får kvalificerad vidareutbildning,
— att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar — att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag A 2. Ut- redningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Försvarsdepartementet)
Bilaga 2
Funktionsansvariga myndigheter inom totalförsvarets civila del
Enlig förordningen (1986:294) om ledning och samordning inorn totalförsvarets civila del hänförs de statliga myndigheternas verksamhet i totalförsvaret till ett antal olika funktioner. Av förordningen framgår också vilken myndighet som skall ansvara för varje funktion samt vilka övriga myndigheter som har upp- gifter inom respektive funktion. Funktionsansvariga myndig- heter är följande:
Överstyrelsen för civil beredskap
Arbetsmarknadsstyrelsen Domstolsverket Rikspolisstyrelsen Kriminalvårdsstyrelsen Kommerskollegium Statens räddningsverk
Styrelsen för psykologiskt försvar
Riksförsäkringsverket Socialstyrelsen
Postverket
Televerket Transportrådet Försäkringsinspektionen Riksskatteverket
Statens pris- och kon- kurrensverk
Skolöverstyrelsen
Statens jordbruksnämnd Arbetsmarknadsstyrelsen Statens invandrarverk Lantmäteriverket
Statens energiverk
Bilaga 3
Totalförsvarets budgetförordning (SFS
1989:924)
Förordningens tillimpningsområde m.m.
1 5 l denna förordning finns föreskrifter om vilket underlag som skall lämnas till regeringen för styrningen och uppföljningen av totalfömvaret.
Föreskrifterna gäller för de myndigheter under regeringen som hör till försvarsdepartementet samt för affärsverken, till den del som verksamhe- ten omfattar uppgifter för totalförsvaret. Myndigheter under regeringen som skall tillämpa budgetförordningen (19891400) skall. till den del som verksamheten omfattar uppgifter för totalförsvaret, följa också föreskrif- tema i denna förordning.
2 5 Till de! militära jörsvarel hänförs i denna förordning myndigheter vars verksamhet enligt regleringsbrev finansieras inom ett försvarsbesluts militära u(giftsram.
Den civila delen av lota/försvaret omfattar myndigheter till den del verksamheten finansieras inom ett försvarsbeslurs civila ekonomiska pla- neringsram eller i övrigt hänförs till någon funktion enligt förordningen (1986: 294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del.
Med övrig verksamhet avses verksamhet som inte kan hänföras till det militära försvaret eller den civila delen av totalförsvaret men som redovi- sas mot anslaget över fjärde huvudtiteln i statsbudgeten. .
Med försvarsbeslut avses i denna förordning riksdagens beslut om inrikt- ningen av totalförsvaret för en bestämd tidsperiod som är längre än ett budgetår.
Begreppen uppdrag, programansvar, programplan, program, produk- tion och produktionsomrade har i denna förordning motsvarande inne- börd sorr ? förordningen (1983: 276) om verksamheten inom försvarsmak- ten.
Det militära försvaret
Programplan
3 5 Överbefälhavaren skall varje är senast den 15 september till regering- en lämna en programplan för det militära försvaret.
4 5 Som underlag för programplanen skall de programansvariga myndig- heterna till överbefälhavaren lämna programutvecklingsplaner som inne- håller uppgifter om tillståndet i krigs- och grundorganisationema.
5 5 Programplanen skall innehålla — resultatredovisning,
— överväganden och — verksamhetsförslag.
112
6 5 Resultatredovisningen skall kortfattat och koncentrerat ge — en redovisning av tillståndet inom krigsorganisationens viktigaste delar och viktiga funktioner samt en bedömning av följderna av detta för det militära försvarets krigsduglighet, beredskap och uthållighet samt — information om tillståndet i det militära försvarets övriga organisation.
7 & Verksamhetsförslaget skall innehålla — förslag till hur krigs- och grundorganisationerna skall utvecklas och — uppgift om de beräknade utgifterna för verksamheten under pågående och nästföljande försvarsbeslutsperiod.
! förslaget skall redovisas hur behoven har avvägts mot tillgängliga resurser samt vilken inriktning som förordas för krigs- och grundorganisa- tionemas utveckling
Inför ett försvarsbeslut skall även anges väsentliga förändringar i förhål- lande till det närmast föregående försvarsbeslutet.
Amlagsji'amställning
8 & Myndigheter som far uppdrag av regeringen skall varje är senast den 15 september till regeringen lämna en anslagsframställning.
9 & Anslagsframställningen, som skall ansluta till programplanen och i tillämpliga delar till myndighetens programutvecklingsplan, skall innehål- la
- resultatredovisning och — uppdragsförslag.
10 5 Programmyndighetema för huvudprogrammen Arméförband, Ma- rinförband, Flygvapenförband och Operativ ledning m.m. skall lämna sina förslag till uppdrag samlat för respektive huvudprogram.
11 & Överbefälhavaren skall senast den 1 oktober yttra sig till regeringen över anslagsframställningama.
12 5 Resultatredovisningen skall kortfattat och koncentrerat ge — en redovisning av tillståndet i krigs» och gundorganisationema, — en översiktlig produktionsredovisning och
— en ekonomisk redovisning.
135 Tillståndet i krigsorganisationen skall för de i 105 nämnda huvudprogrammen redovisa krigsduglighet, beredskap och uthållighet per den 30 juni det aktuella året.
14 5 Produktionsredovisningen skall avse närmast föregående budgetår och resultaten jämföras med regleringsbrevets uppdrag. Avvikelser skall kommenteras. Avsteg från handlingsregler, som getts i regleringsbrevet eller i särskilda beslut, skall motiveras.
15 5 Den ekonomiska redovisningen för det närmast föregående budget- året skall, för de olika produktionsområdena, visa utgiftemas fördelning på delprogram samt innehålla en sammanställning av förbrukade medel. Redovisningen skall grundas på det preliminära bokslutet.
16 & Uppdragsförslaget skall innehålla förslag samt motivering till — mål och inriktning för delprogrammen, - uppdrag med specificering för delprogrammen och — finansiering av uppdragen.
Om ett förslag förutsätter ändringar av lagar eller förordningar som styr verksamheten, skall myndigheten lämna ett författningsförslag utformat enligt principerna för författningsskiivning.
Analys av planeringsförutsättningarna 17 & Överbefälhavaren skall varje år senast den 1 februari till regeringen lämna en analys av planeringsförutsättningama. Analysen skall utgå från myndigheternas resultatredovisningar och analyser av produktionsutveck- lingen.
Den civila delen av totalförsvaret
Program plan 18 & Överstyrelsen för civil beredskap skall senast den 15 september varje år till regeringen lämna en programplan för den civila delen av totalförsvaret. Programplanen skall utarbetas i samråd med de myndighe- ter som har funktionsansvar enligt förordningen (1986: 294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del.
19 & Programplanen skall innehålla
— resultatredovisning,
— överväganden om verksamhetens inriktning och prioritering och — förslag till beredskapsåtgärder och deras finansiering. Resultatredovisningen skall utöver de gällande målen redogöra för i vilken grad målen uppfyllts inom funktionerna och viktiga delfunktioner samt hur detta påverkat beredskapen.
20 & Överväganden om verksamhetens inriktning och prioritering skall redogöra för hur behoven har avvägts mot tillgängliga resurser. Redogörel- sen skall utgå från redovisningen av beredskapsläget. Överstyrelsen för civil beredskap skall också redovisa vilken inriktning den förordar för beredskapen. Härvid skall anges väsentliga förändringar i förhållande till närmast föregående programplan samt tidpunkter för viktigare beslut.
21 5 I avsnittet förslag till beredskapsåtgärder och deras finansiering skall överstyrelsen för civil beredskap utifrån den föreslagna verksamheten föreslå hur planeringsramens medel och övriga medel för beredskapsända— mål bör fördelas på anslag och funktioner.
Anslagsframlällning
22 & Myndigheter som får uppdrag av regeringen skall varje år senast den 15 september till regeringen lämna en anslagsframställning.
23 & Anslagsframställningen, som skall ansluta till programplanen, skall innehålla
— resultatredovisning och — uppdragsförslag.
24 & Överstyrelsen för civil beredskap skall senast den I oktober yttra sig till regeringen över anslagsframställningama.
25 5 Resultatredovisningen skall kortfattat och koncentrerat ge — en redovisning av beredskapsläget, -— en översiktlig verksamhetsredovisning och
- en ekonomisk redovisning.
26 & Redovisningen av beredskapsläget skall översiktligt beskriva vad som har uppnåtts närmast föregående budgetår jämfört med de i regle- ringsbrevet uppsatta målen.
27 & Verksamhetsredovisningen skall avse närmast föregående budgetår och utgå från regleringsbrevets uppdrag. Avvikelser skall förklaras. Avsteg från handlingsregler i regleringsbrevet eller särskilda beslut skall motive—
TBS.
28 5 Den ekonomiska redovisningen för det närmast föregående budget- året skall omfatta utgiftemas fördelning på anslag samt en sammanställ- ning av förbrukade medel. Redovisningen skall baseras på det preliminära bokslutet.
29 5 Uppdragsförslaget skall innehålla förslag samt motivering till — mål och inriktning för funktionerna, - specificerade uppdrag inom funktionerna och — finansiering av uppdragen.
Om ett förslag förutsätter ändringar av lagar eller förordningar som styr verksamheten, skall myndigheten lämna ett författningsförslag utformat enligt principerna för författningsskrivning.
Analys av planerings/ömtsättningama 30 & Överstyrelsen för civil beredskap skall varje år senast den 1 februari till regeringen lämna en analys av planeringsförutsättningarna. Analysen skall utgå från myndigheternas resultatredovisningar och analyser av verk- samhetens utveckling
Övrig verksamhet
31 & Myndigheter med ansvar för verksamhet som enligt 2 & hänförs till övrig verksamhet skall årligen senast den l$ september till regeringen lämna en anslagsframställning med resultatredovisning och förslag till uppdrag från regeringen.
Regeringen beslutar särskilt om prövningen av dessa verksamheters inriktning på längre sikt.
32 & Myndigheter som avses i 31 5 skall lämna en fördjupad anslags- framställning för en tidsperiod som regeringen bestämmer. En sådan an- slagsframställning skall innehålla förslag till inriktning, mål och ekonomis- ka resurser för den tidsperiod som anges i regeringens beslut samt en fördjupad analys, utvärdering och prövning av hela den aktuella verksam- heten. Den skall också innehålla förslag till uppdrag för det första året i denna period.
För övriga år under perioden lämnas förslag till uppdrag i förenklad form inom ramen för riksdagens och regeringens ställningstaganden till myndigheternas fördjupade anslagsframställninw för verksamheten un- der den aktuella perioden.
Bilaga 4
Förord till undersökningsrapport från Demoskop AB om försvarshögskolans huvudkurs
På uppdrag av utredningen om totalförsvarets personalutbild- ning har Demoskop genomfört en intervjuundersökning bland deltagare i försvarshögskolans tioveckors huvudkurs. FHS upp- gift är att bedriva utbildning av personal från civila och militära myndigheter, organisationer och företag för ledande befattning- ar inom totalförsvaret.
Demoskops uppdrag omfattar två delar: D telefonintervjuer med 31 kursdeltagare, och E! kvalitativa djupintervjuer med nio kursdeltagare.
Urvalen drogs ur deltagarförteckningar för höstkursen 1988 och vårkursen 1989.
Försvarshögskolans huvudkurs har prestige och en unik funk- tion i den samordning som är totalförsvarets kärna. Kursen var för de flesta en positiv erfarenhet. Man har ökat sina kunskaper och fått lära känna kolleger inom andra delar av försvaret, vilket befordrar samspelet mellan totalförsvarets olika grenar.
Viss kritik gäller åtgärdbara frågor som uppläggning och in— nehåll. En del kursdeltagare anser sig inte ha tillräcklig bak- grund för kursen och många påtalar bristande förkunskaper hos andra deltagare. Fler deltagare från det privata näringslivet efterlyses. Många önskar förändringar när det gäller spel och föreläsningar. Totalförsvarets civila delar bör betonas mer och de militära mindre. Mer beslutsträning efterlyses. Kursmaterial och lärare får inte toppbetyg. Några i djupintervjuerna menar att universitet, högskola och managementutbildning bör vara förebilder för huvudkursens utformning, krav på lärare osv. Ti- den på kursen utnyttjades väl men var tredje anser kursen vara för lång.
I den första delen av rapporten finns en beskrivning av resul- tatet från telefonintervjuerna. Därefter följer en redogörelse för djupintervjuerna. Sist i rapporten bilägges frågeformuläret med det fullständiga resultatet av telefonintervjuerna.
116
Kontaktpersoner från utredningen var Britt-Marie Bystedt och Roland Ferngren. På Demoskop ansvarade fältchef Eva Hall- gren för telefonintervjuarbetet. Undersökningsledare för tele- fonintervjuerna var Karin Busch och Charlotte Jeppsson. Leg. psykolog Seta Ahacic-Stålberg genomförde djupintervjuerna och skrev avsnittet ”Försvarshögskolans huvudkurs — djupinter- Vjuer”.
Bilaga 5
Skrivelse från utredningen till Vissa myndigheter i samband med enkät
Som redovisas i kapitel 5 har försvarets rationaliseringsinstitut för utredningens räkning genomfört en enkät rörande utbild- ningsbehov m.m. för personal inom den civila delen av total- försvaret. Enkäten riktades till samtliga funktionsansvariga myndigheter, civilbefälhavare, länsstyrelser och landsting samt ett urval primärkommuner. Var och en av adressaterna till— ställdes i samband med undersökningen en skrivelse från ut- redningen där information gavs om undersökningens bakgrund och närmare uppläggning. Denna skrivelse återges här nedan.
Utredningen om totalförsvarets personalutbildning 1989-10-24
(Sändlista)
Förfrågan om utbildningsbehov m.m. för personal inom den civila delen av totalförsvaret
Regeringen beslöt den 29 juli 1989 om direktiv för en särskild utredare med uppgift att se över uppläggning och organisation av personalut- bildningen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde (direktiv 1989z40). Beträffande den civila delen av totalförsvaret skall utredaren bl.a. formulera mål för samt kartlägga elevunderlag och övriga förut- sättningar för en utvidgad utbildning och utveckling för personal inom denna del av totalförsvaret. Härvid avses både personal som i fred arbetar med beredskapsförberedelser och personal som skall genomföra den aktuella verksamheten under kriser och i krig. Utredaren skall också lämna förslag till hur en utbildning för personal inom den civila delen av totalförsvaret skall organiseras, lokaliseras och finansieras. Erfarenheter av genomförda kurser inom området bör beaktas.
För att få fram det underlag som erfordras för utredningens be- dömningar har utredningen beslutat att gå ut med en förfrågan om utbildningsbehov m.m. till myndigheter och andra organ inom den civila delen av totalförsvaret. Ett frågeformulär bifogas. Utredningen sam-
118
arbetar med försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) vid genomförandet av enkäten.
Med den civila delen av totalförsvaret avses all samhällsverksamhet som skall hållas i gång under kriser och i krig. Enkäten syftar till att ta fram underlag för bedömning av utbildningsbehoven för två kategorier av tjänstemän: personal som i fred har beredskapsförberedelser som enda uppgift eller deluppgift (beredskapstjänstemän/beredskapsperso- nal) och personal som har uppgifter inom myndighetens krigsorganisa- tion (krigsplacerad personal).
I de fall personal kan anses tillhöra båda kategorierna bör bedöm- ningen av utbildningsbehoven avse den aktuella personalens behov i egenskap av beredskapspersonal.
Utredningen har givetvis ännu inte tagit ställning till uppläggningen av aktuell utbildning. För att strukturera enkäten och därmed också underlätta för myndigheterna att besvara denna har utbildningsbe— hoven här specificerats i ett antal nivåer för respektive personalkatego- ri. De myndigheter som vill använda en annorlunda nivågruppering får göra detta. En beskrivning av den använda grupperingen bör då bi- fogas.
För beredskapstjänstemän/beredskapspersonal har nedanstående ut- bildningsnivåer använts:
Bl: Utbildning igrundläggande totalförsvarskunskap: Grundläggan— de utbildning i säkerhetspolitik, totalförsvarets organisation och upp- gifter, totalförsvarets roll i samhället, den egna myndighetens plats i systemet, folkrätt m.m. (Kurstid ca 1 vecka.)
B2: Handläggarutbildning för beredskapspersonal: Utbildning i ar- betsmetodik för fredshandläggaruppgifterna. Fördjupade miljö- och to- talförsvarskunskaper m.m. (Kurstid ca 4 veckor.)
B3: Chefsutbildning: Chefs- och ledarskapsutbildning för kris- och krigsmiljö. (Varierande kurstid.)
För den krigsplacerade personalen har nedanstående utbildnings- nivåer använts i enkäten:
Kl: Utbildning i grundläggande totalförsvarskunskap: Grundläggan- de utbildning i säkerhetspolitik, totalförsvarets organisation och upp- gifter, totalförsvarets roll i samhället, den egna myndighetens plats i systemet, folkrätt m.m. (Kurstid ca 1 vecka.)
K2: Fack- och befattningsutbildning för krigsplacerad personal: Ut- bildning som direkt knyter an till den aktuella krigsbefattningen eller de särskilda arbetsmetoder som kan behöva användas under kriser och i krig. (Varierande kurstid.)
K3: Samverkansutbildning för krigsplacerad personal: Fördjupad ut- bildning i ledningssystemets uppbyggnad, träning i att hantera priorite- ringssituationer m.m. (Kurstid ca 3 dagar.)
K4: Chefsutbildning: Chefs— och ledarskapsutbildning för kris— och krigsmiljö. (Varierande kurstid.)
Nya utbildningsmöjligheter medför att man under de första åren efter ett genomförande står inför ett uppdämt behov av utbildning. Vissa frågor i enkäten har därför utformats så, att svaren skall avse dels en övergångsperiod på några år, dels ett stabiliserat normalläge som in- träder efter viss tid och då efterfrågan i princip svarar mot personalom- sättningen inom den aktuella personalkategorin.
Vid besvarandet av enkäten bör de funktionsansvariga myndigheter-
na uppskatta de utbildningsbehov som finns inom funktionen i dess helhet. Undantag bör dock göras för de utbildningsbehov som finns vid civilbefälhavarna och länsstyrelserna som myndigheter samt vid kom- muner och landsting. Av detta följer att civilbefälhavarna och länssty— relserna endast bör bedöma de utbildningsbehov som finns vid den egna myndigheten i fred och krig — inte de totala utbildningsbehoven på respektive nivå. De utbildningsbehov som finns vid kommuner och landsting kommer att kartläggas i särskild ordning och skall därför inte tas med i berörd funktionsansvarig myndighets bedömning. Även de s.k. K-företagens utbildningsbehov kommer att undersökas i särskild ordning.
Upplysningar med anledning av denna enkät lämnas av Johan As- sarsson, tel 08/788 97 03 och Cecilia von Sydow, tel 08/788 94 87. Enkätsvaren bör vara utredningen tillhanda senast 1989—1 1 —24. Sva- ren bör sändas till FRI under nedanstående adress: — —- —
Britt-Marie Bystedt Särskild utredare
. ' . . .. '.. '. .' .'."C " ' "L. ' Lh '. ... . . , -,_,, .l.".. . '.... .. '..n. . ,. . .,.
å. . ' ." '.. ."'-'"'E"""""' ,, ','—||' .;.. ,'._','.t||_':-.- ' "?"!" E:"
." "' a'. " '.'-| .'I "" ' '... .'.',"- t' ,|....' . QH,
' , ",,,5 . -.'.'-| '. 1l'; - " ""
.:..."'.,,-', .- ."'.'.."' . .. nr.-up"”... '|' .
—,..' .- , : ,, _ ..., .- ..,. .." "' "' . _|'|—. |'_.|"-,|.-|:||| :,:,rl _:_”'|.| ' ::|_'—'JAI' . . _,|.| | . - . .i'h ,: .— #51»..— .;.". ,,..J .. .. "'i'.-.:". när...-"'- '. "»..- - .| ." - '. . 'i" :::-""":- - - - ,. .: '.:famrqmnmigimuhml
lv'.."'.-.—'=- ' " '— * intim Ihåg-stl .. unga... .i' '.'å"..""f':'= _' " ' . '=' |,: lI'IlI-l||lk'|b m.m,l-apw i
"' . . | HMI-.. l_l,,l1l |"AI ! . | , ,, , ,a -. ,, .... .. ..5'. ,',:,,,.. . _ ,, .H. ','—::..:: ', "' ,',:.- '.:f'l'w'äg _..j," "' J:;- , ,:'f,,,|,, ,.'-.-.|l"|:,'|'. .. .- | ., "Nfl'l'u" 'ua.'.l'|ii"' I'H'
.::...m. """"'""" """”
' .. _, ,, , |
||' ,'l'"| '.."|.'_ _:|.._|| ||'|,| ,,'?" :H_ f:.ll' '.
|,||: .., ::'| ..""J' .-H:|, "..'. .|, ., , - ' .
:::. .:.I ., ..,,
': _... "Lä—|E": |:|||:||m.|||:|||å::l#:,,|||u|f||| .'r'l|,-|.||m.x'|'__'|1.u'_"l |. ,,"_ " .' ".
' . '.. "_..-, '.||". .' .','..,, "" .. .. .- .-... :. ."" ' .'l' .. '...' __. |.|,|._ Ah,-' | -., | :, -,_.|1|':,:|_, , ,:...-"
_ ... '.' .". ,:, ",, ."',, ' ._.,, . , ..., ""-" . _ |::|I _':fl' |_||:,| ||': ["|'-' .' ||..:, , |'.-'- ..... nu..", 'r_.,' 7' -|.. " " i:...”
. '.'.,.|.""-.__', ' ". ,:'".||| ""
. |.....,|.|..:|. :_—'.'......,.' ..
. : ' ' ' ' .. ' _' ,',."l' FI.-I .. ..'I-lq - ._:-'. .'.,..i'a' "".. - "". a.,-...,"..,|,:"1; | ...'.:',., ' '- " ,. |. . |- . . ._ .:::fl'i." .,, |,|,,| ' , .- ..:' "'.-"# ,l' 'F'.',..—.' '|'..".-" . ”'Full-lin!” HF."; _ _ ' ' .', ','J'l' |._| . ' 1 ,. . . . ' .. ". ' - *" '.. " ' ':.. -',:,'=|l|'|'.':' |,||:i|..| _: ...' ||:, :,1.||. .. 'in'-'i .., _ ”'|'-L""n || ||..,,,, , ,,,_ .. ..: H'I:""' ,'45..'| |-. ». ..,' ' . ".||', 3: " .|"'.'."". _: .,',.,. |__, ,.J""', Nghi-'. '- " ." .' .rl' ,",'."."" . |'.'.. " '. ”.'.,:.'|1-,.!._!-.'."_.. H . """: " ..... "" ' ,.|.. |_, '. ..- '.-- -- . . . '..- '.'-' - ,|.,| |'|.-.l|l'h.:|.. _,fltr.1.|||,||,-|':|,| 'R'—R. ||, _|. ,| ||_|- , _ '_uuuiu . |E," |||? . | || |_|||,,|-|, - |||-., :|" _, '.' 'l.' ' ._' . . '.|'|.'.|Ju ':' " "U- Eiijl . 'I l "' - . .' .'*] ..”. "' w"
. - . _ || .. ,. || |.. |.|,_ ,, :||.|.| ||||_.| ' |'-f,' |.|.|.|.|'u,. .,|.,. ". ' .. . : ....- . . |. .. . " .l. . '. .,. , . ., _ -. . ,. _. .- __ . -..', . .. " ,|. . '.. , ', .'..,."'.
Bilaga 6
Föreslagen uppläggning av Vissa kurser
I kapitel 6 (avsnitt 6.3.2) föreslås ett system för utbyggd personalutbildning inom den civila delen av totalförsvaret. När- mare uppgifter om kursernas avsedda målgrupper, uppläggning m.m. återfinns i det följande.
Utbildning för beredskapspersonal (B)
Bl Grundläggande totalförsvarskurs Syfte
Kursdeltagarna skall ges en övergripande orientering om Sveri- ges säkerhetspolitik, totalförsvarets ledning, organisation och verksamhetsområden, beredskapssystemets arbetsformer samt folkrättslig status för olika kategorier enligt folkrättsförordning- en.
Målgrupp
Nyanställd beredskapspersonal eller beredskapspersonal som behöver ges motsvarande kunskaper.
B2 Handläggarkurs I Syfte
Kursdeltagarna skall ges kunskaper så att de får ökade förut- sättningar att utföra ålagda arbetsuppgifter som handläggare inom det civila försvaret.
122
Det militära försvarets organisation och uppgifter.
Beredskapssystemet.
Det civila försvarets regelverk. Utbildnings- och övningsmetodik inom det civila försvaret. Handläggningsrutiner inom det civila försvaret.
Målgrupp
Beredskapspersonal som varit verksam som handläggare inom civilt försvar 2—3 år och som har grundläggande totalförsvars- kunskap eller som av andra skäl behöver genomgå utbildningen.
B3 Handläggarkurs II Syfte
Kursdeltagarna skall ges en helhetssyn på totalförsvaret. De skall få en ökad kompetens att granska, utveckla och analysera olika problemområden samt konsekvenskedjor.
J ustitiedepartementet
Meddelanäu. [12] Översyn av sjölagen 2. [13] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. [30]
Utrikesdepartementet
Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbiständ. [17]
Försvarsdepartementet
Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5] Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Fönnänssystemet för värnpliktiga m. fl. [26] Personalutbildning inom totalförsvaret. [57]
Socialdepartementet
Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2]
Samhällsstöd till underhällsbidragsberättigade bam. ldéskisser och bakgrundsmaterial. [8] Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. [19] Tobakslag. [29] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn, del III. [48]
Kommunikationsdepartementet
Transporträdet [4]
Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16] Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. [27] Utbyte av utländska körkort. [52] Flygplats 2000 - De svenska flygplatserna i framtiden. [55]
Finansdepartementet
Längtidsutminingen 1990. [14] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18] Författningsreglering av nya importrutiner m.m. [37] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. [45] Särskild skatt i den finansiella sektorn. [46] Beskattning av stipendier. [47] Ny folkbokföringslag. [50] Skatt pä lotterier och spel. [56]
Utbildningsdepartementet
En idrottshögskola i Stockholm - struktur. organisation och resurser för en självständig högskola pä idrottens område. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7]
Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda [11] Konstnärens villkor. [39]
Arbetsmarknadsdepartementet
Perspektiv pä arbetsfönnedlingen. [31] Arbete och hälsa.[49]
Arbetslivsforslcning - Inriktning. organisation, finansiering. [54]
Bostadsdepartementet
Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Tomträttsavgäld. [23]
Industridepartementet Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [l]
Civildepartementet
Ny kommunallag. [24] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25]
Att följa upp kommunal verlsamhet - En internationell utblick. [28] Tio år med jämställdhetslagen - utvärdering och förslag. [41]
Internationellt ungdomsutbyte. [42]
Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikfrarnställningen. [43]
SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder. personalkon— troll och meddelarfrihet. [51]
I skuggan av de stora — De mindre partiemas villkor i kommunalpolitiken. [53]
Statens offentliga utredningar 1990
Systematisk förteckning
Miljö- och en ergidepartementet
Den elintensiva industrin under kärnln-ft: avveckling- en.[21] Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveckling- en. Bilagedel. [22] Översyn av naturvårdslagen m.m. [38] Kämkraftsavveckling - kompetens och sysselsättning. [401
