SOU 1989:42
Det civila försvaret
Till statsrådet och chefen för försvarsdepartementet
Regeringen beslutade den 17 januari 1985 att bemyndiga chefen för försvars- departementet att tillkalla en särskild utredare att göra en författningstek- nisk översyn av civilförsvarslagen (1960:74, omtryckt 1984:1026) och lagen (1964:63, omtryckt 1984:1027) om kommunal beredskap samt de andra för- fattningar som reglerar de frågor som behandlas i dessa lagar (dir. 1985zl).
Till särskild utredare förordnades den 20 februari 1985 hovrättspresiden- ten för hovrätten för Övre Norrland Carl-Ivar Skarstedt. Till experter att biträda utredningsmannen förordnades från samma tidpunkt kanslirådet i försvarsdepartementet Ulf Bjurman, dåvarande kanslichefen i riksnämnden för kommunal beredskap, numera försvarsdirektören vid länsstyrelsen i Kronobergs län Jan Cedmark, språkexperten i statsrådsberedningen Barbro Ehrenberg-Sundin, hovrättsassessorerna Björn Janson, försvarsdeparte- mentet, och Bo Löven, civildepartementet, samt dåvarande avdelningsdi- rektören i civilförsvarsstyrelsen, numera byråchefen i statens räddningsverk Roland Nilsson. Från samma tidpunkt förordnades som biträdande sekrete- rare departementssekreteraren i försvarsdepartementet Thomas Tjäder. Den 8 februari 1988 förordnades Tjäder som sekreterare.
Den 1 april 1985 förordnades dåvarande hovrättsassessorn, numera hov- rättsrådet vid hovrätten för Övre Norrland, Kjell Persson att vara sekrete- rare i utredningen. Persson entledigades som sekreterare den 1 februari 1988 och förordnades som expert från samma tidpunkt.
Avdelningsdirektören vid dåvarande överstyrelsen för ekonomiskt för- svar, numera överstyrelsen för civil beredskap, Hans Wehlin förordnades som expert den 1 oktober 1985.
Till sakkunniga förordnades Evert Zetterberg, Svenska kommunförbun- det, från den 15 november 1985 och från den 1 januari 1986 Eva Sveman, Landstingsförbundet.
Bo Lövén entledigades som expert i utredningen den 11 maj 1986 och hov- rättsassessorn i civildepartementet Ingrid Larén-Marklund förordnades som expert den 12 maj 1986. Larén-Marklund entledigades den 21 november 1986.
Roland Nilsson entledigades från uppdraget den 1 mars 1988 och från samma tidpunkt förordnades som expert verksjuristen i statens räddnings- verk Key Hedström.
Till biträdande sekreterare i utredningen förordnades den 9 januari 1989 departementssekreteraren i försvarsdepartementet Erik Brandel.
Utredningen fick tilläggsdirektiv den 20 augusti 1987 (dir. 198738). Arbetet har bedrivits under namnet CFL-utredningen. Särskilda yttranden har lämnats av de sakkunniga, Evert Zetterberg, Svenska kommunförbundet, och Eva Sveman, Landstingsförbundet.
Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 1989:42) Det ci- vila försvaret.
Utredningens uppdrag är med detta slutfört.
Stockolm i juni 1989
Carl-I var Skarstedt Thomas Tjäder
/ Erik Brandel
InnehåH
Förkortningar ..................................
Sammanfattning ................................
1
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
2.1 2.2 2.3
2.4 2.5
3.1
3.2 3.3
3.4 3.5
Vårt uppdrag ............................... Direktiven .................................
Arbetets bedrivande ........................... Sammanhang med annan utredningsverksamhet ......... Betänkandets uppläggning .......................
Behovet av ny lagstiftning - några utgångspunkter för våra för- slag ..................................... Totalförsvarstanken — dess innebörd och konsekvenser ..... Den nya ledningsstrukturen inom det civila försvaret ...... De terminologiska problemen ..................... 2.3.1 Civilförsvarsbegreppet i nuvarande lag .......... 2.3.2 Det civila försvaret och andra uttryck som används i
lagförslagen ........................... En eller flera lagar ? ........................... Nya förutsättningar för beslut om beredskapshöjningar .....
Ny lag om beredskapshöjningar samt ändringar i 13 kap. 6 & re- geringsformen ............................... Bakgrund till förslagen ......................... 3.1.1 Direktiven och tidigare uttalanden ............. 3.1.2 Uttrycket beredskapstillstånd och gällande rätt ..... Alla behöver kunna höja sin beredskap samtidigt ........ Beredskapshöjande åtgärder måste kunna genomföras under andra förutsättningar och i ett tidigare skede av en kris än i dag Alltför många beredskapsgrader och beredskapsbegrepp . . . . Vårt förslag till ändring i 13 kap. 6 5 regeringsformen ...... 3.5.1 De nuvarande bestämmelsernas utformning ....... 3.5.2 Behovet av ändringar .....................
25 25 26 26 27 28
29 29 30 32 32
33 35 37
388816?
43
45 45 47
3.6 3.7 3.8
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
Vårt förslag till ny lag om beredskapshöjningar .......... Konsekvenser för fullmaktslagstiftningen i övrigt ......... Tillämpningsföreskrifter till lagen ..................
Vårt förslag till en ny lag om civilt försvar ............. Inledande bestämmelser (1 kap.) ................... 4.1.1 Lagen inleds med en innehållsförteckning ........ 4.1.2 För vårt lagförslag väsentliga definitioner ........ 4.1.3 Ansvarsprincipen lagfästs .................. 4.1.4 Bemyndiganden och hänvisning till andra lagar ..... Organisation och ledning m. m. (2 kap.) .............. 4.2.1 Ledningsstrukturen inom det civila försvaret ...... 4.2.2 Krigsorganisationen ...................... 4.2.3 Mobilisering av räddningskåren och hemskyddsorgani- sationen ............................. 4.2.4 Ledningsuppgifter under skärpt och högsta beredskap 4.2.5 Föreskriftsrätt under skärpt och högsta beredskap . . . 4.2.6 Kommunalförbund m. m. .................. Planläggning, utbildning och andra beredskapsförberedelser (3 kap.) ................................... 4.3.1 Syftet med fredstida beredskapsförberedelser ...... 4.3.2 Principer för översyn av planläggningsbestämmelserna 4.3.3 Huvuddragen i förslaget till planläggningsbestämmel-
ser ................................. 4.3.4 Huvuddragen i förslaget till bestämmelser om utbildning och övning ............................
4.3.5 Huvuddragen i förslaget till bestämmelser om övriga åt- gärder .............................. Tjänstepliktens omfattning (4 kap.) ................. 4.4.1 Bakgrund och gällande rätt ................. 4.4.2 Pliktbestämmelser behövs .................. 4.4.3 Nuvarande plikter blir civilplikt .............. 4.4.4 Civilpliktens omfattning ................... 4.4.5 Fler verksamheter att tjänstgöra i ............. 4.4.6 Uttrycket ”laga förfall" ersätts ............... 4.4.7 Utbildningstiden ökar för befäl. ............... 4.4.8 Förmånerna behålls ...................... Hemskydd (5 kap.) ........................... 4.5.1 Hemskyddsorganisationens nuvarande omfattning och
uppbyggnad ........................... 4.5.2 Hemskyddsorganisationens uppgifter i dag ....... 4.5.3 Vårt förslag ........................... Verkskydd (6 kap.) ........................... 4.6.1 Verkskyddens uppgifter ................... 4.6.2 Var verkskydden skall organiseras ............. 4.6.3 Ansvaret skall vila på ägaren av företaget eller anlägg-
48 49 50
53 54 54 55 57 58 59 59 62
63
66 67
69 69 71
73
78
82 86 87 89 90 91 91 92 93 93 93
94 94 94 96 96 97
ningen .............................. 4.6.4 Skyldighet för annan än den som skall organisera ett verkskydd ............................ 4.6.5 Utbildning och övning av verkskyddspersonal ..... 4.7 Skyddsrum och skyddade utrymmen (7 kap.) ........... 4.7.1 Äldre skyddsrumsregler ................... 4.7.2 Nuvarande regler ....................... 4.7.3 Våra överväganden och förslag ............... 4.8 Särskilda skyldigheter för ägare och andra innehavare av egen- dom m.m. (8 kap.) ............................ 4.8.1 Varning, mörkläggning och andra åtgärder ....... 4.8.2 Skyldigheter för nyttjanderättshavare m. fl. ....... 4.8.3 Användningsförbud för vissa lokaler m. m. ....... 4.8.4 Skyldighet att lämna upplysningar m. m. ......... 4.8.5 Bestämmelse som tas bort .................. 4.9 Utrymning samt ut- och inflyttningsförbud (9 kap.) ....... 4.9.1 Ändrade förutsättningar för utrymning .......... 4.9.2 Hur bestämmelserna om utrymning utformas ...... 4.9.3 Om utflyttning och inflyttning ............... 4.10 Skyldigheter för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner i samband med utrymning och flyktingmottagning m. m. (10 kap.) .................................... 4.10.1 Utökad skyldighet att ta hand om utrymmande och flyktingar ............................ 4.10.2 Kommunernas ansvar bör anpassas till vad som gäller enligt socialtjänstlagen .................... 4.10.3 Kommunernas och landstingens skyldighet att hjälpa varandra i samband med utrymning behålls ....... 4.10.4 Hjälpen i samband med krigsskada eller andra mycket allvarliga förhållanden vidgas ................ 4.10.5 Bestämmelser om lokal kristidsförvaltning ........ 4.11 Skyldighet för enskilda att upplåta inkvarteringsbostad (11 kap.) .................................... 4.11.1 Inkvarteringsbostäder behövs fortfarande ........ 4.11.2 Oförändrade förutsättningar för inkvarteringsbeslut och ändringar i det ......................... 4.11.3 Ersättning till inkvarteringsvärden bör betalas av kom- munen .............................. 4.12 Säkerhetsskyddet i kommuner och landsting (12 kap.) ..... 4.12.1 Behovet av säkerhetsskydd ................. 4.12.2 Allmänt krav på säkerhetsskydd .............. 4.12.3 Svenskt medborgarskap för vissa tjänstemän ...... 4.12.4 Personalkontroll även i kommuner och landsting . . . . 4.125 Svenskt medborgarskap för vissa förtroendevalda 4.13 Förfoganderätt och andra särskilda bestämmelser (13 kap.) 4.13.1 Förfoganderätt .........................
97
98 98 99 99 100 102
107
111 112
113
113
115
116
116 116
117 118
118
124 127 129 132 132
4.13.2 Näringsidkares och andras medverkan i totalförsvaret 4.13.3 Varning och mörkläggning .................. 4.13.4 Veterinärverksamheten .................... 4.13.5 Undanförsel och förstöring ................. 4.13.6 Undantag från vår lag ..................... 4.14 Påföljder m. m. (14 kap.) ....................... 4.14.1 Mer lättöverskådliga bestämmelser ............ 4.14.2 Skärpta straff för grova brott ................ 4.14.3 Mildare straff för vissa brott i fredstid .......... 4.14.4 Penningböter kvar ....................... 4.14.5 Vite och förverkande ..................... 4.15 Överklagande av beslut (15 kap.) .................. 4.15.1 Enhetligare och överskådligare bestämmelser ...... 4.15.2 Vissa beslut får överklagas till kammarrätten ...... 4.15.3 Rätten att överklaga ett beslut bör begränsas ...... 4.15.4 Överklagande av beslut om inkvarteringsersättning 4.15.5 Överklagande av beslut under skärpt och högsta bered- skap ................................ 4.15.6 Vissa beslut får inte överklagas ...............
5 Ekonomisk ersättning till kommuner och landsting ........ 5.1 Behovet av nya regler .......................... 5.2 Nuvarande ersättningssystem ..................... 5.2.1 Planläggning, utbildning och övning ............ 5.2.2 Lokala övningar ........................ 5.2.3 Reservanordningar ...................... 5.2.4 Tillhandahållande av lokaler, materiel m. m. ...... 5.3 Olika principer för finansieringen av beredskapsåtgärder . . . . 5.4 Vårt förslag till ersättningsbestämmelser .............. 5.4.1 Fredsnyttan en viktig utgångspunkt för fördelningen 5.4.2 Kan resurser omfördelas ? .................. 5.4.3 Stat och kommun bör dela på kostnaderna i de flesta fall 5.4.4 Åtgärder som inte motiverar en hälftendelning ..... Särskilda yttranden .............................. Bilaga 1 Direktiv ............................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ......................... Bilaga 3 Reserapporter ......................... Bilaga 4 Utvecklingen av civilbefolkningens skydd vid väpnade
angrepp .............................
137 138 138 139 139 140 140 140 141 141 141 141 142 142 143 143
143 144
145 146 147 147 149 149 150 151 152 152 153 154 155
157 161 165 171
Förkortningar
CFL
Dir.
Ds A
Ds Fö
FöU KBK-utredningen
Pro CK
prop. rskr. SFS SOU
ÖCB
Utredningen om översyn av civilförsvarslagstiftningen m. m.
Kommittédirektiv
Arbetsmarknadsdepartementets departementsserie Försvarsdepartementets departementssen'e Försvarsutskottets betänkande
Utredningen om den kommunala beslutsprocessen m. in. under beredskap och krig
Provplanläggningskommittén — Civilförsvaret och kommunerna
Regeringens proposition Riksdagsskrivelse
Svensk författningssamling Statens offentliga utredningar
Överstyrelsen för civil beredskap
Sammanfattning
Vårt uppdrag
Regeringen beslutade den 17 januari 1985 om direktiv till en särskild utre- dare att se över civilförsvarslagstiftningen.
Försvarsbeslutet våren 1982 innebar att kommunerna skulle överta led- ningen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig och ha ansvaret för planläggningen i fred. Mot den bakgrunden genomfördes omfattande änd- ringar i civilförsvarslagen (1960:74) och i lagen (1964:63) om kommunal be- redskap i december 1984 (prop. 1984/85:49, FöU 5, rskr. 93). Ipropositionen anfördes bl.a. att det var nödvändigt med en genomgripande översyn av de författningar som berördes av förslagen.
Vi skulle, enligt direktiven, överväga om kommunernas verksamhet i to- talförsvaret skall samlas i en författning eller i flera författningar samt skapa ett regelsystem som bättre än det nuvarande hänger ihop systematiskt och begreppsmässigt.
Enligt direktiven skulle vi också klarlägga frågan om krav på svenskt med- borgarskap för vissa tjänstemän i kommuner och landsting samt sträva efter att förenkla regelsystemen, exempelvis i fråga om kommunernas ersättning av statsmedel för deras medverkan i totalförsvaret.
Mot bakgrund av bl. a. organisationsförändringar på central myndighets- nivå från den 1 juli 1986, tillkomsten av förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del, som trädde i kraft vid samma tidpunkt, och vad som sades om beredskapslagstiftningen i 1987 års försvars- beslut fick vi tilläggsdirektiv den 20 augusti 1987.
Genom tilläggsdirektiven skulle vi överväga en ny terminologi inom vad som i dag benämns civilförsvar, se över lagen (1960:513) om beredskapstill- stånd och de andra författningar som berörs därav samt överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del.
Betänkandets uppläggning
Betänkandet består av två delar. I del I redovisar vi våra överväganden. I del II lämnar vi förslag till författningstext.
Som resultat av vårt arbete föreslår vi flera nya författningar. Motiven i del I behandlar framför allt lagen om beredskapshöjningar, ändringar i 13 kap. regeringsformen och lagen om civilt försvar. Vi lägger också fram för- slag till en förordning om civilt försvar och en förordning om beredskapshöj- ningar, som också behandlas i motiven (avsnitt 3.8). Dessutom föreslår vi följdändringar i vissa centrala lagar såsom kommunallagen och plan- och bygglagen samt följdändringar i vissa beredskapsförfattningar för att åskåd- liggöra hur våra lagförslag får genomslag i sådana författningar.
Totalförsvarstanken - dess innebörd och konsekvenser
Ett krig drabbar hela samhället. Kriget är totalt och civila och militära resur- ser måste därför samverka för att stå emot och lindra krigets verkningar. Härifrån kommer principen om totalförsvaret. Fredssamhället, dvs. det som skall värnas, utgör samtidigt basen för alla försvarsresurser. Vår beredskap grundas med andra ord på samhällets inneboende förmåga att möta kriser och krig.
Vårt totalförsvar skall också värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande, ombesörja vård och trygga en livsnödvändig försörjning. Dessutom skall icke-militära på- frestningar och hot om sådana kunna mötas exempelvis i samband med en ekonomisk och handelspolitisk kris.
De civila beredskapsförberedelserna omfattar alla de åtgärder som är nöd- vändiga för att förbereda landet mot yttre hot och för att klara samhällets omställning till kris- eller krigsförhållanden. Dessa beredskapsförberedelser berör såväl statliga myndigheter som kommuner, landsting och kyrkokom- munala myndigheter. Förberedelserna betyder också mycket för enskilda personer och för sådana företag som behövs för att trygga befolkningens överlevnad, upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och stödja försvarsmak- ten.
Totalförsvarstanken innebär således att beredskapsfrågorna är en angelä- genhet för hela samhället. I vårt förslag till lag om civilt försvar kommer detta till uttryck genom att där sägs att såväl statliga myndigheter, kommu- ner, kyrkliga kommuner och landsting som organisationer, företag och en- skilda skall samverka mot en gemensam hotbild både i fredstid och under krigsförhållanden. Bl. a. lägger vi fast en ledningsstruktur för det civila för- svaret och en skyldighet att genomgå totalförsvarsutbildning och att med- verka i olika slag av övningsverksamhet samt att vidta andra beredskapsför- beredelser som att bygga skyddsrum och att planlägga verksamheten för krigsförhållanden.
Totalförsvarstanken kommer också till uttryck genom vårt förslag till lag om beredskapshöjningar, där regeringen får en möjlighet att, flexibelt och utan att det råder krigsfara i Sverige, höja beredskapen såväl för statliga
myndigheter som för kommuner, landsting och enskilda. Fördelen med detta är att vi får mera tid på oss att genomföra de kompletterande åtgärder som behövs för att ställa om samhället för krigsförhållanden än vad vi har i dag.
Vårt förslag till ny lag om civilt försvar
Den nya lagen om civilt försvar innehåller bestämmelser från civilförsvarsla- gen (1960:74, omtryckt 1984:1026), lagen (1964:63, omtryckt 1984:1027) om kommunal beredskap, lagen (1964:64) om skyldighet att upplåta inkvarte- ringsbostad i krig m. m., lagen (1973:861) om lokal kristidsförvaltning samt lagen (1981:1216) om kyrklig beredskap. Lagen innehåller också helt nya bestämmelser, t. ex. bestämmelserna om ledning av det civila försvaret och om säkerhetsskydd i kommuner och landsting.
Vi har valt att kalla lagen för lag om civilt försvar därför att den har ett vidare innehåll än civilförsvarslagen. Den återspeglar de förändringar som skett under senare år i fråga om ledningsstrukturen för det civila försvaret och kommunernas ökade ansvar. Den återspeglar också den syn som vuxit fram om totalförsvaret som en hela folkets angelägenhet.
Även om vi kallar den nya lagen för lag om civilt försvar, anser vi det inte meningsfullt och inte heller möjligt att integrera olika specialförfattningar som reglerar verksamheter som också ingår i det civila försvaret i vårt lagför— slag. Exempel på sådana författningar är räddningstjänstlagen, socialtjänst- lagen och hälso- och sjukvårdslagen. Detta ingår inte heller i vårt uppdrag. Sådana stora verksamhetsområden som hälso- och sjukvården och social- tjänsten ligger därför utanför vårt förslag till lag om civilt försvar, utom när det gäller frågor om ledning och samordning samt skyldighet att vidta bered- skapsförberedelser. Den nya lagen innehåller i stället den verksamhet som nu regleras i de lagar som vi nämnde inledningsvis men omfattar också så- dant som inte har reglerats tidigare. I stora drag har lagen fått följande inne- håll:
— det civila försvarets ledning och organisation, dvs. de ledningsuppgif- ter som bl. a. överstyrelsen för civil beredskap, civilbefälhavarna, länsstyrelserna och kommunstyrelserna skall ha, — vilka beredskapsförberedelser som kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall vidta, — Civilpliktens omfattning, — åtgärder som skall vidtas inom funktionen befolkningsskydd och räddningstjänst, t. ex. åtgärder som gäller skyddsrum, varning, ut— rymning och verkskydd, — skyldigheten för enskilda att upplåta inkvarteringsbostad, — skyldigheten för kommunerna att svara för den lokala kristidsförvalt- ningen, — bestämmelser om att det skall finnas ett tillfredsställande säkerhets- skydd i kommuner och landsting, — påföljder vid brott mot vissa bestämmelser i lagen, — möjligheten att överklaga beslut.
De viktigaste nyheterna i lagen om civilt försvar
Definitioner m. m. (1 kap.)
I lagens första kapitel har vi placerat den s. k. ansvarsprincipen. Ansvars- principen innebär att den som har ansvar för en viss verksamhet i fred också skall behålla detta ansvar i krig, om verksamheten skall upprätthållas då. Det avgörande är om verksamheten är av betydelse för totalförsvaret, dvs. om den behövs för att säkerställa civilbefolkningens överlevnad, upprätt- hålla viktiga samhällsfunktioner och främja försvarsansträngningarna.
I det första kapitlet definierar vi också några grundläggande begrepp som är viktiga för förståelsen av vårt lagförslag.
Ett sådant begrepp är totalförsvar, som vi definierar som ”all den verksam— het som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar total- försvaret hela det omställda samhällets verksamhet.” Vi har i kapitel 2 ut- vecklat våra motiv för definitionen.
Ett annat begrepp som vi definierar är befolkningsskydd och räddnings- tjänst. Med befolkningsskydd och räddningstjänst avser vi verksamheter som behövs för att under krigsförhållanden skydda och rädda civilbefolkningen samt enskild egendom och civil allmän egendom. Uttrycket är således ämnat att ersätta det nuvarande uttrycket civilförsvarsverksamhet.
Begreppet civilförsvar utmönstras ur lagstiftningen. Därmed försvinner samtidigt benämningar som civilförsvarsorganisation och civilförsvarschef. Eftersom kommunens räddningschef redan i dag i de allra flesta fall också har befattningen som civilförsvarschef, kan det vara en naturlig förändring att tala om räddningschef såväl i fred som i krig, låt vara att räddningschefen i krig leder en större organisation, som också har mer omfattande uppgifter än den fredstida räddningskåren.
Då man inte längre kan tala om en lokal civilförsvarsorganisation, anser vi att det är lämpligt att tala om räddningskåren även under krig. Räddnings- kårens resurser och uppgifter under krig kommer således att motsvara dem som nu gäller för den lokala civilförsvarsorganisationen.
Kommunerna får i fortsättningen ett större ansvar för och inflytande på uppbyggnaden av de resurser som krävs för verksamheten i krig. I de flesta fall bör kommunernas fredstida räddningstjänstorganisation kunna ligga till grund för den organisation som man behöver ha för verksamheten i krig. Räddningskåren måste dock i flertalet kommuner byggas ut personellt och materiellt för att kunna lösa sina krigstida uppgifter. Kommunerna har själva goda förutsättningar för att inom de av staten givna ramarna bygga upp denna organisation.
I fortsättningen bör räddningskårens krigsorganisation därför byggas upp så att staten ställer personal — som tas ut med plikt — och materiel till kom- munernas förfogande som kompletterar och förstärker den fredstida rädd- ningskåren.
När det gäller den personal som är anställd vid kommunernas räddnings-
kårer anser vi således att den skall ingå i kommunernas krigsorganisation i stället för att som i dag skrivas in med civilförsvarsplikt i civilförsvarsorgani- sationen.
Sammanfattningsvis anlägger vi det synsättet att det är den fredstida rädd- ningskåren som i krig skall utökas med sådan personal som tas ut med plikt och med egendom som staten ställer till kommunernas förfogande för att uppgifterna inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten skall kunna lö- sas.
Organisation och ledning m. m. (2 kap.)
I lagens andra kapitel lägger vi fast det ansvar som överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) har i frågor om ledning och samordning av de civila bered- skapsförberedelserna. Dessutom preciserar vi det ansvar som civilbefälhava— ren och länsstyrelsen samt kommunen, landstinget och den kyrkliga kommu- nen har för att nödvändiga beredskapsförberedelser genomförs. För kom- munen blir nu kommunstyrelsens samlade ansvar i dessa frågor författnings- reglerat.
I kapitlet finns också vissa bestämmelser om övergången till krigsorganisa— tion och om ledningen av det civila försvaret då beslut om beredskapshöj- ning har meddelats samt bestämmelser om mobiliseringen av räddningskå— ren och hemskyddsorganisationen.
Slutligen finns i kapitlet vissa bemyndiganden som under skärpt och högsta beredskap ger civilbefälhavaren och länsstyrelsen rätt att meddela de föreskrifter som behövs för ledningen och samordningen av det civila försva- ret.
Planläggning, utbildning och andra beredskapsförberedelser (3 kap.)
I lagens tredje kapitel har vi samlat bestämmelser om skyldigheterna att vidta beredskapsförberedelser. Bestämmelserna innebär i huvudsak att
— civilbefälhavarens och länsstyrelsens planläggningsansvar regleras, — länsstyrelsens organisationsplan för civilförsvarsverksamheten ersätts av att länsstyrelsen fördelar och förtecknar de statliga resurser som ställs till kommunernas förfogande, — kommunerna åläggs att utreda konsekvenser av bedömda hot och ris- ker som underlag för planläggningen, — endast vissa kommunala planer lagregleras, — ansvaret för den mobiliseringsplan som länsstyrelsen för närvarande skall upprätta för varje kommun överförs till kommunen, — utbildnings- och övningsverksamheten lagregleras, — kommunernas skyldighet att hålla med reservanordningar skärps, — skyldigheten att hålla med reservanordningar skall, utöver anord- ningar för elektricitet, gas och vatten, avse även anordningar för värme och avlopp, — kommunernas och landstingens skyldighet att hålla en reparationsbe- redskap skärps,
— skyldigheten att hålla med reservanordningar för landstingens del i första hand skall gälla skyldigheten att trygga försörjningen med elektricitet.
Tjänstepliktens omfattning (4 kap.)
Vi föreslår att civilförsvarsplikten ersätts med en civilplikt. Bestämmelser om civilplikten har vi placerat i lagens fjärde kapitel.
Civilplikten omfattar även utländska medborgare som bor i Sverige. Vi föreslår att den förlängs med fem år till och med det år man fyller sjuttio år, mot tidigare sextiofem år.
Vidare föreslår vi att civilplikten utökas till att också kunna omfatta annan verksamhet än den som i dag är civilförsvarsverksamhet, främst hälso- och sjukvård. Den särskilda tjänsteplikten för hälso- och sjukvårdspersonal kan därmed avskaffas.
Civilförsvarsorganisationen avskaffas som begrepp. Den civilpliktige skall i stället tillhöra den organisation eller verksamhet som han tjänstgör i.
Vi föreslår också att uttrycket ”inskrivning" ersätts med ”uttagning”. Ut- tagning av personal till skilda uppgifter genomförs på samma sätt som tidi- gare. Bestämmelserna om tjänstgöringstider, förmåner och uppgiftsskyldig- het m. ni. har förts över från nuvarande civilförsvarslagstiftning. Bestäm- melserna i denna del är oförändrade i sak. Uttrycket ”laga förfall” används inte utan ersätts med omskrivningar som ”av giltigt skäl är förhindrad”. Vilka skäl som är giltiga anges också i avsnittet.
Hemskydd (5 kap.)
I lagens femte kapitel för vi in nya bestämmelser om hemskydd. De nya bestämmelserna innebär att hittills tillämpade grunder för hem— skyddet blir lagreglerade.
Verkskydd (6 kap.)
Till lagens sjätte kapitel för vi efter en språklig och författningsteknisk över- syn över civilförsvarslagens regler om verkskydd.
I några sakfrågor gör vi följande preciseringar och anpassningar till rådande förhållanden.
— Verkskydd skall organiseras vid företag och anläggningar som har stor betydelse för totalförsvaret, om företagen eller anläggningarna med hänsyn till sin belägenhet eller verksamhetens art kan antas bli särskilt utsatta vid stridshandlingar. — I normalfallet är det den som bedriver en viss verksamhet som skall organisera ett verkskydd, inte som i dag ägaren av en viss byggnad eller anläggning. — Resurser för räddningsinsatser finns i fred vid många företag. Dessa resurser skall som regel också ingå i verkskydden.
Dessutom föreslår vi att utbildning och övning av verkskyddspersonalen för- utom av statlig myndighet också skall kunna genomföras av kommunen eller av den som skall organisera verkskyddet.
Skyddsrum och skyddade utrymmen (7 kap.)
Vi föreslår att alla bestämmelser om skyddsrum och skyddade utrymmen samlas i det sjunde kapitlet. I stort motsvarar bestämmelserna dem som gäl- ler i dag. Förslaget innehåller dock en del nyheter.
Vi föreslår att benämningen skyddsrumsorter tas bort. I stället skall skyddsrum och skyddade utrymmen byggas i områden som i krig kan antas bli särskilt utsatta av verkningarna av stridsmedel.
Kommunen skall bestämma dessa områden i samråd med länsstyrelsen. Kommunen skall alltjämt bygga skydd i befintliga anläggningar m. m. En nyhet som vi föreslår här är att länsstyrelsen, om det finns särskilda skäl, får ålägga ägaren av anläggningen att i stället för kommunen vidta nödvändiga åtgärder.
Bland övriga nyheter kan nämnas att det alltid skall föreligga skyldighet att vårda och underhålla skyddsrum, även om det i området där skyddsrum- met finns inte längre skall byggas skyddsrum. Länsstyrelsen får dock en möj- lighet att besluta om att en sådan skyldighet inte längre skall gälla. Detta får avse också skyddsrum som finns i områden där det skall byggas skyddsrum.
I lagen läggs också fast en skyldighet för fastighetsägaren att genom skylt- ning ge anvisning om var skyddsrum finns.
Särskilda skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom m. m. (8 kap.)
I lagens åttonde kapitel samlas vissa bestämmelser om skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom, utöver vad som följer av bestämmelserna om verkskydd, skyddsrum och skyddade utrymmen.
De nu gällande bestämmelserna om dessa skyldigheter har förts över från civilförsvarslagen, efter en översyn från författningstekniska och språkliga utgångspunkter.
Nuvarande bestämmelser om möjlighet att låta ägare eller nyttjare av en byggnad eller annan anläggning anordna ledningscentral eller annan skyd— dad uppehållsplats för civilförsvarsorganisationen bortfaller.
Utrymning samt ut- och inflyttningsförbud (9 kap.)
I lagens nionde kapitel har vi placerat vissa bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att under skärpt och högsta beredskap besluta — om utrymning och uppehållsplats för dem som omfattas av utrym- ningen, — om utflyttnings- och inflyttningsförbud.
Vidare föreslås att kommunerna får rätt att i samråd med länsstyrelsen be-
sluta om utrymning inom den egna kommunen och att i det sammanhanget meddela bestämmelser för vistelsen på uppehållsplatsen.
Vi föreslår också att termen omflyttning inte längre används och att ter- men bortflyttningsförbud ersätts av utflyttningsförbud. Dessutom kvarstår bestämmelserna om förbud mot inflyttning till ett område under vissa förhål- landen.
Skyldigheter för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner i samband med utrymning och flyktingmottagning m. m. (10 kap.)
I lagens tionde kapitel behandlas kommunernas, landstingens och de kyrk- liga kommunernas skyldighet att under skärpt och högsta beredskap ta hand om utrymmande och flyktingar liksom också skyldigheter för kommunerna och landstingen att hjälpa varandra.
Kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall vara skyl- diga att ta hand om dem som kommer till kommunen på grund av beslut om utrymning eller till följd av andra mycket allvarliga förhållanden. Förslaget har anpassats till bestämmelserna i socialtjänstlagen (1980:620). Detta inne- bär bl. a att kommunernas och landstingens ansvar för den befolkning som kommer till respektive kommun vidgas i förhållande till vad som nu gäller och att det inte längre finns behov av de bestämmelser om särskilt bistånd som nu finns i 2 & lagen om kommunal beredskap.
Bestämmelserna i lagen om kommunal beredskap reglerar inte kommu- nernas skyldighet i fråga om flyktingar som kommer till kommunen. Vi före- slår att nya bestämmelser införs om kommunernas ansvar för ankommande flyktingar. Detta gäller också landstingen och de kyrkliga kommunerna.
De nuvarande bestämmelserna i lagen om kommunal beredskap om möj- lighet för en kommun eller ett landsting att få hjälp av andra kommuner eller landsting vid större flyktingströmmar och andra exceptionella förhållanden bör i sak finnas kvar. Vi föreslår dock att biståndsskyldigheten vidgas något.
Vi föreslår vidare att de bestämmelser om skyldighet för en kommun att fullgöra uppgifter för folkförsörjningen i bl. a. krig och krigsfara som nu finns i lagen om lokal kristidsförvaltning förs samman med bestämmelserna för kommunens medverkan i totalförsvaret i övrigt.
Skyldighet för enskilda att upplåta inkvarteringsbostad (11 kap.)
I det elfte kapitlet regleras skyldigheten för ägare eller innehavare av en byggnad eller bostadslägenhet att upplåta bostad och nödvändig utrustning för den som på grund av utrymning, krigsskada eller annan därmed jämförlig händelse behöver en bostad (inkvarteringsbostad).
Det är kommunen som anvisar inkvarteringsbostad och inkvarteringsvär- den har rätt till skälig ersättning för upplåtelsen. Om bostaden eller dess ut- rustning skadas i samband med inkvarteringen, betalar kommunen skälig er- sättning.
I kapitlet finns också bestämmelser om vägran att upplåta inkvarterings- bostad och upphävande av beslut.
Säkerhetsskyddet i kommuner och landsting (12 kap.)
I lagens tolfte kapitel finns helt nya bestämmelser om säkerhetsskydd i kom- muner och landsting. Bestämmelserna har i stort följande innehåll.
— I kommuner och landsting skall det finnas ett tillfredsställande säker- hetsskydd i frågor av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säker- het i övrigt. — Tjänstemän och uppdragstagare i kommuner och landsting som i inte ringa omfattning får de] av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i övrigt skall vara svenska medborgare. — Personalkontroll bör få företas i fråga om vissa befattningshavare i kommuner och landsting på samma sätt som gäller för statliga myn- digheter. — Förtroendevalda i kommuner och landsting som deltar i handlägg- ningen av ärenden, som i inte ringa omfattning innehåller sekretess- belagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säker- het i övrigt, skall vara svenska medborgare.
Förfoganderätt och andra särskilda bestämmelser (13 kap.)
Vi föreslår att de förfogandebestämmelser som nu finns i civilförsvarslagen tas bort.
I stället bör bestämmelserna i förfogandelagen (1978z262) kunna tillämpas på kommunerna och landstingen genom en ändring i förfogandelagen som ger regeringen möjlighet att bemyndiga kommuner och landsting att besluta om förfogande.
För den förfoganderätt som kan behövas under fredstid föreslår vi att ex- propriationslagens nuvarande bestämmelser tillämpas.
I 13 kap. tar vi därför in en hänvisning till förfogandelagen och expropria- tionslagen.
I kapitlet har vi också samlat vissa andra särskilda bestämmelser. Bl. a. görs vissa hänvisningar till andra lagar som har betydelse för totalförsvaret, såsom lagen om undanförsel och förstöring samt näringsidkares och andras medverkan i totalförsvaret.
Vi föreslår också att bestämmelserna om veterinärverksamheten som nu finns i lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. förs över till detta kapitel.
Regeringens bemyndigande att utfärda föreskrifter om varning och mörk- läggning som nu finns i civilförsvarslagen har också förts hit, liksom vissa undantagsföreskrifter.
Påföljder m.m. (14 kap.)
I lagens fjortonde kapitel har vi samlat bestämmelser om påföljder, vite, för- verkande och hämtning. Nyheterna är att — lagens straffbestämmelser blir mera lättöverskådliga än de nuvarande ansvarsbestämmelserna i civilförsvarslagen,
— straffskalan för grova brott enligt denna lag anpassas närmare till de bestämmelser som gäller för grova brott som begås av krigsmän, — påföljderna för vissa brott som begås mot denna lag i fredstid mildras, — högsta beloppet för penningböter höjs till ettusen kronor.
Överklagande av beslut (15 kap.)
I lagens femtonde kapitel finns bestämmelser om hur beslut får överklagas. Vårt förslag innebär att
— överklagandebestämmelserna blir mer enhetliga än de nuvarande be- stämmelserna i civilförsvarslagen, — möjligheten att kunna överklaga begränsas i förhållande till vad som för närvarande är fallet, — huvudregeln är att ett kommunalt beslut skall kunna överklagas till länsstyrelsen och att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till den centrala myndighet som regeringen bestämmer, — beslut av en kommun eller en länsstyrelse som rör frågor om skydds- rum och förelägganden av vite skall kunna överklagas till kammarrät- ten, — regeringen inte längre skall pröva överklaganden av beslut utom i vissa undantagsfall, där regeringens prövning kan sägas vara av sär- skild vikt eller där ett politiskt ställningstagande från regeringen fram- står som nödvändigt.
Ekonomisk ersättning till kommuner och landsting
I förslaget till lag om civilt försvar har vi placerat ersättningsbestämmelserna ide kapitel där sakfrågan behandlas. Istället för att kommentera principerna för ersättningen i motiven till vart och ett av dessa kapitel har vi valt att i betänkandets femte kapitel ge en samlad bild av bakgrunden och skälen till våra ställningstaganden.
Vi föreslår att staten och kommunerna respektive landstingen delar på kostnaderna för kommunernas respektive landstingens medverkan i total- försvaret. Kommunerna och landstingen får således en ersättning med hälf- ten av sina kostnader för sin medverkan i totalförsvaret enligt beslut av stat- lig myndighet. Detta skall gälla såväl planläggningen som utbildnings- och övningsverksamheten, bl. a. de lokala övningarna av räddningskåren i kom- munerna. Denna ersättningsprincip skall också tillämpas på investeringar för reservanordningar och ledningsplatser. En förutsättning är dock att den aktuella kommunen gjort en riskanalys och att reservanordningen behövs.
De åtgärder som kommunerna och landstingen vidtar har i regel betydelse både för verksamheten i fred och för verksamheten i kris och krig. I de fall då kostnaden för en beredskapsinvestering till största delen avser antingen fredstida störningar eller kriser och krig utgår ersättning enligt andra grun- der.
Utgångspunkten för vårt förslag är att åstadkomma en förenkling av det ersättningssystem som för närvarande tillämpas. Fördelningen av kostnader
mellan staten samt landstingen och kommunerna bör få en långsiktig och varaktig lösning.
Vårt förslag kan inte ses som en slutgiltig lösning av de problem som finns inom detta område. Det gäller t. ex. frågan om hur man på bästa och enk- laste sätt begränsar och beräknar de kostnader som sedan skall fördelas. Vi anser att denna fråga närmare bör övervägas i ett annat sammanhang.
Vårt förslag till ny lag om beredskapshöjningar samt ändringar i 13 kap. 6 & regeringsformen
Eftersom totalförsvaret i krig omfattar hela det omställda samhället, grundas beredskapen inom totalförsvarets civila del på samhällets inneboende för- måga att möta kriser och krig. Samhällsutvecklingen har lett till långtgående rationaliseringar och effektiviseringar, vilket också medfört en ökad sårbar- het.
Den militärtekniska utvecklingen har inneburit att begränsade insatser kan åstadkomma stora skador. Förvarningstiderna har härigenom också kommit att reduceras.
Detta innebär att försvarsmaktens behov av stöd från de civila samhälls— sektorerna, i synnerhet vid ett mobiliseringsskede, har ökat påtagligt under det senaste årtiondet.
För att våra förslag till nya bestämmelser om ledningen av verksamheten under vad vi vill kalla skärpt och högsta beredskap skall kunna få full effekt anser vi att regeringen måste få möjligheter att låta genomföra beredskaps- höjande åtgärder i ett tidigt skede av en kris.
Vi föreslår därför att lagen (1960:513) om beredskapstillstånd ersätts av en ny lag som vi kallar lagen om beredskapshöjningar. I lagen får regeringen bemyndigande att besluta om beredskapshöjning i form av skärpt beredskap när det råder mycket allvarliga förhållanden på grund av att det är krig eller krigsfara utomlands eller av att Sverige har befunnit sig i krig eller krigsfara och i form av högsta beredskap när Sverige är i krigsfara. Är Sverige i krig gäller högsta beredskap. Uttrycken skärpt beredskap och högsta beredskap ersätter alla de olika beredskapstermer som finns i lagstiftningen i dag.
För att lagen skall kunna antas krävs en grundlagsändring. Vi föreslår att bemyndigandet i 13 kap. 6 & regeringsformen vidgas så att regeringen genom lagen om beredskapshöjningar får möjlighet att höja beredskapen även vid sådana mycket allvarliga förhållanden som är orsakade av krigsfara utanför Sveriges gränser. I den nuvarande lagen om beredskapstillstånd är bemyndi- gandet så formulerat att det gäller först när Sverige är i krigsfara.
Beslut om beredskapshöjning kan genom vårt förslag avse en viss verk- samhet eller en viss del av landet och kan riktas såväl mot statliga myndighe- ter som mot kommuner, landsting, enskilda organisationer och företag. Ge- nom vårt förslag kan regeringen genomföra beredskapshöjningen inom alla samhällssektorer samtidigt, om den så vill.
Uttrycket ”utomordentliga förhållanden” i regeringsformen ersätts i vårt förslag med ”mycket allvarliga förhållanden”, vilket inte innebär någon änd— ring i sak.
Konsekvenser för fullmaktslagstiftningen i övrigt
Vårt förslag till ny lag om beredskapshöjningar får också stor betydelse för fullmaktslagstiftningen.
Fullmaktslagarna har normalt konstruerats så att de träder i tillämpning i krig. Det fordras således inte något särskilt regeringsbeslut. Myndigheter el- ler andra som skall tillämpa en fullmaktslag kommer dock antagligen inte att själva besluta om en sådan tillämpning om inte regeringen på ett eller annat sätt har kungjort att Sverige befinner sig i krig.
Fullmaktslagarna kan också sättas i tillämpning av regeringen om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i.
En sådan föreskrift av regeringen måste enligt de flesta fullmaktslagarna inom en månad underställas riksdagen. Föreskriften upphör att gälla om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.
Enligt vårt förslag till lag om beredskapshöjningar föreskrivs att om Sve— rige är i krig gäller högsta beredskap. I ett sådant läge sätts alla fullmaktsla- gar automatiskt i tillämpning. Men vi anser också att, om regeringen beslutar om högsta beredskap, skall fullmaktslagarna börja tillämpas. Någon under- ställning hos riksdagen anser vi inte vara nödvändig i sådana fall.
Vid beslut om skärpt beredskap anser vi däremot inte att fullmaktslagarna skall börja tillämpas automatiskt. I stället bör det i fullmaktslagarna tas in en bestämmelse att om förutsättningarna för beslut om skärpt beredskap fö- religger, får regeringen föreskriva att dessa skall börja tillämpas. En sådan föreskrift bör underställas riksdagen på sedvanligt sätt. Några exempel på fullmaktslagar med förändringar i nämnda hänseende har vi fogat till övriga författningsförslag. Idel II, bilaga 1 till betänkandet har vi angett ytterligare ett sjuttiotal författningar som bör ändras på samma sätt.
Tillämpningsföreskrifter till lagen
I förordningen om beredskapshöjningar bör enligt vår mening i huvudsak följande regleras.
Inledningsvis bör anges hur beslut om beredskapshöjningar skall tillkän- nages. Enligt vår mening skall skärpt och högsta beredskap tillkännages ge- nom förordning som kungörs på sedvanligt sätt i Svensk författningssamling. Men även ljudradio och television skall användas för kungörande. Bered- skaplarm bör inte användas, främst av hänsyn till den panik hos civilbefolk- ningen ett sådant larm kan skapa. Beredskapslarm skall däremot användas för att tillkännage att Sverige är i krig. Om civilbefälhavaren eller länsstyrel- sen beslutar om beredskapshöjning, skall samråd ske med militärbefälhava- ren respektive försvarsområdesbefälhavaren.
I förordningen bör anges vad myndigheterna skall iaktta vid skärpt bered- skap. Vi hänvisar här till de åtta punkter i 7 5 som tas upp i vårt förordnings- förslag. Det är i stort sett detsamma som i dag gäller för beredskapsgraderna III och 11. Detta skall också gälla för enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annat sätt är skyldiga att fortsätta sin verk- samhet i krig.
För försvarsmakten gäller därutöver vad regeringen föreskriver i särskild ordning. För befolkningsskyddet och räddningstjänsten, hemskyddet, hälso- och sjukvården samt veterinärverksamheten skall enligt vårt förslag gälla vad som i dag gäller för beredskapsgraderna III och II utom i ett avseende. Det gäller utskrivning av patienter. Enligt 11 & kommunala beredskapskun- görelsen gäller vid beredskapsgrad II att patienter skall skrivas ut i största möjliga utsträckning. För att belastningen på kommunernas primärvård inte skall bli alltför stor, vilket blir fallet vid för stora utskrivningar, har vi i försla- get i stället sagt att utskrivning av patienter skall ske i den utsträckning som det är möjligt.
Vid högsta beredskap skall krigsorganisationen intas. Det förutsätter att regeringen i särskild ordning beslutar vissa undantag för försvarsmakten. Vi- dare beslutar regeringen i särskild ordning om flyttning till särskild uppe- hållsplats för vissa centrala myndigheter. Till skillnad från bestämmelserna i förordningen om statliga myndigheters beredskap m. m. föreslår vi att det inte tas in någon bestämmelse om att övriga myndigheter skall flytta till sär- skild uppehållsplats vid högsta beredskap. Detta får ske efter särskilda be- slut av regeringen eller efter regeringens bemyndigande av civilbefälhavaren eller länsstyrelsen.
1. Vårt uppdrag
1.1. Direktiven
Regeringen beslutade den 17 januari 1985 om direktiv till en särskild utre- dare att se över civilförsvarslagstiftningen. Direktiven återges i bilaga I .
De grundläggande bestämmelserna om civilförsvaret finns i civilför- svarslagen (1960:74, omtryckt 1984:1026) och civilförsvarskungörelsen (1960z377, ändrad senast 1986:1046). Kommunens medverkan i totalförsva- ret i de delar som inte hör till civilförsvaret regleras i lagen (1964:63, om- tryckt 1984:1027) om kommunal beredskap och i den kommunala bered- skapskungörelsen (1964z722, ändrad senast 1986:1053).
Mot bakgrund av försvarsbeslutet våren 1982, som innebar att kommu- nerna skulle överta ledningen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig och ha ansvaret för planläggningen i fred, genomfördes omfattande änd- ringar i de nämnda lagarna i december 1984 (prop. 1984/85:49, FöU 5, rskr. 93). I propositionen (5.36) framfördes bl.a. att det var nödvändigt med en genomgripande översyn av de författningar som berördes av förslagen.
I direktiven angavs att vi skulle överväga om kommunernas verksamhet i totalförsvaret skall samlas i en författning eller i flera författningar samt att vi skulle skapa ett regelsystem som bättre än det nuvarande hänger ihop sys- tematiskt och begreppsmässigt.
Vi skulle vidare, mot bakgrund av kommunernas utökade ansvar, över- väga behovet av lagen (1964:64, ändrad senast 1978:267) om skyldighet att upplåta inkvarteringsbostad i krig m. m. I den mån bestämmelserna behövs, skulle vi pröva om de kan inordnas i ett samlat lagverk.
En annan uppgift har varit att undersöka om behovet av förfoganderätts- bestämmelser skall tillgodoses genom vårt författningsarbete eller om be- stämmelserna bör samlas i förfogandelagen (1978:262, ändrad senast 19811838).
I direktiven sägs det vidare att besvärsreglerna i nuvarande lagstiftning är svåröverskådliga och att besvärsrätten sannolikt kan begränsas. I vart fall bör en mera enhetlig besvärsordning kunna utformas. Vi har sökt att när- mare klarlägga detta.
Vi har även, mot bakgrund av vad som anfördes i betänkandet (Ds Fö 1984z3) Kommunal beslutsordning under beredskap och krig, velat klarlägga frågan om krav på svenskt medborgarskap för vissa tjänstemän i kommuner
och landsting. I denna del har vi också beaktat det arbete som bedrivits inom arbetsmarknadsdepartementet med anledning av diskrimineringsutredning- ens betänkande (Ds A 1984:6) Om utlänningars rättsliga ställning.
Enligt direktiven har vi också haft att sträva efter förenklingar i regelsyste- men, exempelvis i fråga om kommunernas ersättning av statsmedel för deras medverkan i totalförsvaret, samt att undvika detaljregleringar. Vår uppgift har varit att utforma förslagen så att dessa går att förena med de mål som demokratiberedningens (C 1983:03) och stat — kommunberedningens (C 1983:02) arbete har inriktats på.
Mot bakgrund av bl. a. organisationsförändringar på central myndighets- nivå från den 1 juli 1986, tillkomsten av förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del, som trädde i kraft vid samma tidpunkt, och 1987 års försvarsbeslut i avseende på beredskapslagstiftningen fick vi tilläggsdirektiv den 20 augusti 1987. Dessa återges i bilaga 2.
Genom tilläggsdirektiven fick vi i uppdrag att överväga och lämna förslag till en ny terminologi inom vad som i dag benämns civilförsvar samt lämna förslag till ändrad terminologi också i övrigt inom området. Våra slutsatser skall därvid redovisas i det regelsystem som vi skall föreslå enligt de ur- sprungliga direktiven.
Vidare fick vi i uppdrag att se över lagen (1960:513) om beredskapstill- stånd och de andra författningar som berörs av den, så att beslut om bered- skapshöjande åtgärder före ett krigsfaretillstånd som riktas mot statliga myndigheter också får genomslag i kommuner och landsting. Dessutom skulle vi försöka åstadkomma en mer enhetlig begreppsbildning.
Slutligen skulle vi enligt tilläggsdirektiven överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del.
1 .2 Särskild skrivelse
Försvarets civilförvaltning har i skrivelse till regeringen den 21 februari 1985 hemställt om ändringar i beredskapskungörelsen (1960:515) m. m. Rege- ringen beslutade den 11 februari 1988 att överlämna framställningen till CFL-utredningen att beaktas i dess arbete.
1.3. Arbetets bedrivande
För att få fördjupad kunskap om problem, behov och faktiska förhållanden har vi haft överläggningar med företrädare för dels centrala myndigheter så- som överbefälhavaren (försvarsstaben), överstyrelsen för civil beredskap och statens räddningsverk, dels regionala myndigheter såsom civilbefälha- vare, länsstyrelser och försvarsområdesbefälhavare, ofta i samband med stu- diebesök. Vi har också haft överläggningar med kommuner och landsting. Studiebesök har gjorts vid civilbefälhavarkansliernai Malmö och Luleå, hos länsstyrelserna i Malmöhus, Kronobergs och Värmlands län samt hos lands- tingen i Skaraborgs och Östergötlands län. Dessutom har vi gjort studiebe-
sök hos försvarsområdesbefälhavaren vid Kronobergs regemente I 11/ Fo 16/18 och domkapitlet i Växjö stift.
Vid överläggningarna har även samtal förts med militärbefälhavaren i Övre Norrlands militärområde, civilbefälhavaren i Västra civilområdet samt landstingen i Norrbottens och Malmöhus län. Samtal har också förts med företrädare för Malmö, Helsingborgs, Växjö, Luleå och Haparanda kom- muner.
I vårt arbete med att lämna förslag till en ny lag om beredskapshöjningar som ersätter 1960 års lag om beredskapstillstånd samt våra förslag till änd- ringar i 13 kap. regeringsformen har en kontinuerlig dialog förts med över- befälhavaren. Våra förslag i denna del redovisas i kapitel 3.
För att studera verkskydden och kopplingen mellan räddningstjänst enligt räddningstjänstlagen (1986: 1102) och civilförsvarsverksamhet enligt civilför- svarslagen har studiebesök gjorts vid Supra AB i Landskrona och Fläkt AB i Växjö.
För att studera hur det civila försvaret är organiserat på lokal nivå i andra länder har vi företagit två utlandsresor, en till Schweiz samt en till Österrike och Jugoslavien. Reserapporterna återfinns i bilaga 3. Utredningsmannen, sekreteraren och en expert har vidare företagit en arbetsresa till Norge för överläggningar med Direktoratet for Sivilt Beredskap.
1.4. Sammanhang med annan utredningsverksamhet
I våra direktiv angavs att det brast i harmoniseringen mellan föreskrifterna i 1974 års brandlag och civilförsvarslagen. I samband med arbetet på att ta fram den nya räddningstjänstlagen bereddes vi tillfälle att lämna synpunkter.
I fråga om kompetens- och ansvarsfördelningen på den lokala nivån har vi beaktat de överväganden som redovisades i betänkandet (Ds Fö 1984z3) Kommunal beslutsordning under beredskap och krig. Betänkandet har även utgjort underlag för våra överväganden om Säkerhetsskyddet i kommuner och landsting. Dessa överväganden behandlar vi närmare i kapitel 12. I detta sammanhang har även diskrimineringsutredningens arbete och regeringens proposition (1985/8627) om utlänningars rättsliga ställning beaktats.
När det gäller kommunernas roll i samband med flyktingomhänderta— gande och vårt författningsarbete i denna del har vi samrått med statens in- vandrarverk.
Vi har också som remissorgan anmodats att yttra oss över invandrarver- kets förslag om utformningen av beredskapen för mottagande och omhän- dertagande av flyktingar under kriser och i krig (arbetsmarknadsdeparte- mentet 1987-07-02, dnr I P 2801/87).
Dessutom har vi, med anledning av våra tilläggsdirektiv, haft till uppgift att överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del. Vi har i denna del samrått med överstyrelsen för civil beredskap, som av regeringen fått i uppdrag att i samarbete med överbefälhavaren se över totalförsvarets ledningssystem.
1.5. Betänkandets uppläggning
Betänkandet består av två delar. I del I redovisar vi våra överväganden. I del II lämnar vi förslag till författningstext.
Som resultat av vårt arbete föreslår vi flera nya författningar. Motiven i del I behandlar framför allt lagen om beredskapshöjningar, ändringarna i 13 kap. regeringsformen och lagen om civilt försvar. Därutöver lägger vi fram förslag till en förordning om civilt försvar och en förordning om beredskaps- höjningar som också behandlas i motiven (avsnitt 3.8), samt följdändringar i vissa beredskapsförfattningar för att åskådliggöra hur våra lagförslag får genomslag i sådana författningar. Dessa beredskapsförfattningar har vi tagit in i del II.
Förutom de författningar där vi har tagit in följdändringar finns det en rad beredskapsförfattningar som ger regeringen bemyndigande att under vissa angivna förutsättningar meddela avvikelser från gällande lagstiftning i hän- delse av krigsfara och krig. Vilka dessa författningar är framgår av bilaga I i del II.
Del I av betänkandet är i stort upplagt på följande sätt. I kapitel 2 ger vi de viktigaste utgångspunkterna för lagförslagen. Därefter behandlar vi varje lagförslag för sig; den nya lagen om beredskapshöjningar och nödvändiga grundlagsändringar i kapitel 3 och den nya lagen om civilt försvar i kapitel 4.
Kapitel 4 är indelat i 15 avsnitt, som vart och ett motsvarar kapitlen i lag- förslaget. Vi inleder varje avsnitt med en sammanfattning av det viktigaste innehållet i kapitlet. Därefter ger vi bakgrunden och motiven till de olika förslag som kapitlet omfattar. Vi har försökt att med hjälp av rubriker och sammanfattande inledningar skapa överblick över innehållet i texten och därmed underlätta läsningen.
Bestämmelserna i lagen om civilt försvar finns i dag i en rad olika författ- ningar. I första hand finns de i civilförsvarslagen, lagen om kommunal bered- skap och lagen om kyrklig beredskap. Till lagen om civilt försvar har vi också fört över bestämmelser från lagen om skyldighet att upplåta inkvarteringsbo- stad i krig och lagen om lokal kristidsförvaltning. Någon specialmotivering som anger de enskilda paragrafernas motsvarighet till nuvarande bestäm- melser finns inte med i betänkandet. Vi har i stället valt att något utförligare redovisa våra överväganden i de olika avsnitten i kapitel 4.
I kapitel 5 redovisar vi vårt förslag till principer för hur kostnaderna för vissa åtgärder inom det civila försvaret bör fördelas och beräknas. Ersätt- ningsbestämmelserna är i lagen placerade i de kapitel som behandlar åtgär- derna i fråga men motiven för dem redovisar vi i detta kapitel.
För dem som vill få en sammanfattning av utvecklingen av civilförsvaret i Sverige har vi ställt samman en kort historik i bilaga 4. Den anger när viktiga utredningar inom området har tillsatts och vad deras förslag har betytt för utvecklingen av civilbefolkningens skydd vid väpnade angrepp.
2. Behovet av ny lagstiftning — några utgångspunkter för våra förslag
2.1. Totalförsvarstanken — dess innebörd och konsekvenser
Ett krig drabbar hela samhället. Kriget är totalt och civila och militära resur- ser måste därför samverka för att stå emot och lindra krigets verkningar. Härifrån kommer principen om totalförsvaret. Fredssamhället, dvs. det som skall värnas, utgör samtidigt basen för alla försvarsresurser. Vår beredskap grundas med andra ord på samhällets inneboende förmåga att möta kriser och krig.
Totalförsvaret skall i första hand vara fredsbevarande genom att ha en så- dan styrka, sammansättning och beredskap att en angripares förluster och andra uppoffringar i samband med försök att utnyttja vårt land inte ter sig rimliga i förhållande till fördelarna.
Vårt totalförsvar skall också värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande, ombesörja vård och trygga en livsnödvändig försörjning. Dessutom skall icke-militära på- frestningar och hot om sådana kunna mötas exempelvis i samband med en ekonomisk och handelspolitisk kris.
I krig omfattar totalförsvaret alltså vårt samhälles totala ansträngningar. Det svenska totalförsvaret har tidigare beskrivits som ett maskineri med olika kugghjul, där kugghjulen har symboliserat det militära försvaret, civil- försvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret och övrigt totalförsvar, där bl. a. post-, tele— och polisväsendet har ingått. Denna defi- nition har i allt väsentligt knutit an till ett organisationstänkande.
Sedan slutet av 1970-talet har emellertid detta organisationstänkande kommit att omvärderas. Man talar nu i stället om att vårt totalförsvar omfat- tar militära och civila verksamheter som måste upprätthållas för samhällets överlevnad. Detta innebär att en mängd verksamheter måste kunna fungera såväl under kriser som i krig. För att beredskapen att möta hot av skilda slag skall vara god krävs olika typer av förberedelser såväl på civil som på militär sida.
De civila beredskapsförberedelserna omfattar alla de åtgärder som är nöd- vändiga för att förbereda landet mot yttre hot och för att klara samhällets
omställning till kris- eller krigsförhållanden. Dessa beredskapsförberedelser berör såväl statliga myndigheter som kommuner, landsting och kyrkokom- munala myndigheter. Förberedelserna betyder också mycket för enskilda personer och för sådana företag som behövs för att trygga befolkningens överlevnad, upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och stödja försvarsmak- ten.
Totalförsvarstanken innebär således att beredskapsfrågorna är en angelä- genhet för hela samhället. I vårt förslag till lag om civilt försvar kommer detta till uttryck genom att där sägs att såväl statliga myndigheter, kommu- ner, kyrkliga kommuner och landsting som organisationer, företag och en- skilda skall samverka mot en gemensam hotbild både i fredstid och under krigsförhållanden. Bl. a. lägger vi fast en ledningsstruktur för det civila för- svaret och en skyldighet att genomgå totalförsvarsutbildning och att med- verka i olika slag av övningsverksamhet samt att vidta andra beredskapsför- beredelser som att bygga skyddsrum och att planlägga verksamheten för krigsförhållanden.
Totalförsvarstanken kommer också till uttryck genom vårt förslag till lag om beredskapshöjningar, där regeringen får en möjlighet att, flexibelt och utan att det råder krigsfara i Sverige, höja beredskapen såväl för statliga myndigheter som för kommuner, landsting och enskilda. Fördelen med detta är att de som är engagerade i totalförsvaret får mera tid på sig att genomföra de kompletterande åtgärder som behövs för att ställa om samhället för krigs- förhållanden än vad de har i dag.
2.2. Den nya ledningsstrukturen inom det civila försvaret
En viktig utgångspunkt för vårt förslag är den ändrade ansvarsfördelning för det civila försvaret som har genomförts under senare är, bl. a. det större an- svar som kommunerna har fått. Vi vill därför kort redogöra för de föränd- ringar som skett när det gäller ledningen av de civila delarna av totalförsvaret och ansvaret för beredskapsförberedelserna, inte minst kommunernas nya roll.
Som vi tidigare har sagt drabbar ett krig hela samhället. Civila och militära resurser måste samverka för att stå emot och lindra krigets verkningar. Fredssamhället utgör grunden för alla försvarsansträngningar.
Vi har också konstaterat att de civila beredskapsförberedelserna omfattar alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbereda oss mot yttre hot och för att klara samhällets omställning till kris- eller krigsförhållanden. Dessa beredskapsförberedelser berör såväl statliga myndigheter som kommuner, landsting och kyrkliga kommuner. Förberedelserna har dessutom stor bety- delse för enskilda personer och för sådana företag som behövs för att trygga befolkningens överlevnad, upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och stödja försvarsmakten.
För att förbättra samordningen av beredskapsförberedelserna inom total- försvarets civila del beslutade riksdagen i juni 1985 (prop. 1984/852160, FöU
11, rskr. 388) om ledningen av de civila delarna av totalförsvaret. Totalför- svarets civila del indelas från den 1 juli 1986 i olika verksamhetsområden (funktioner). Exempel på sådana verksamhetsområden eller funktioner är civil ledning och samordning, befolkningsskydd och räddningstjänst, hälso- och sjukvård, transporter, skolväsende och flyktingverksamhet.
Vid samma tidpunkt genomfördes en rad organisatoriska förändringar på central nivå. Överstyrelsen för ekonomiskt försvar ombildades till översty- relsen för civil beredskap (ÖCB), som fick vidgade uppgifter. Riksnämnden för kommunal beredskap ombildades till ett råd för kommunal beredskap som knöts till ÖCB. Civilförsvarsstyrelsen och statens brandnämnd upp- hörde som självständiga myndigheter och i stället inrättades statens rädd- ningsverk.
Ledningsstrukturen för den civila delen av totalförsvaret bygger som nämnts på en indelning i verksamhetsområden (funktioner) med funktions- ansvariga myndigheter och i geografiska ansvarsområden med områdesan- svariga myndigheter, som också har en samordnande och inriktande roll. Vi återkommer i avsnitt 4.2 till en närmare beskrivning av ledningsorganen och ledningsuppgiftema.
Som vi redan framhållit har 1982 och 1987 års försvarsbeslut lett till en genomgripande utveckling och förändring av kommunernas engagemang i totalförsvaret. En mycket viktig faktor i detta sammanhang är civilförsvars- verksamhetens nya lokala anknytning samt tillskapandet av en hemskydds- organisation. I det senaste försvarsbeslutet betonas dessutom att ansvars- principen är av grundläggande betydelse inom det civila försvaret. Denna princip innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred också har ansvaret för verksamheten i krig, om den skall bedrivas då. Med ett sådant ansvar följer att man i fredstid måste planera för hur verksamheten skall kunna bedrivas i krig och att man måste vidta vissa andra beredskapsförbere- delser, exempelvis utbildning och övning.
Riksdagsbeslutet våren 1985 om ledningen av de civila delarna av totalför- svaret innebar också att kommunstyrelsen från den 1 juli 1986 blev högsta civila totalförsvarsmyndighet på lokal nivå med uppgift att se till att en sam- verkan kommer till stånd med övriga totalförsvarsmyndigheter inom kom- munens område. Denna uppgift innebär dock inte någon rätt för kommun- styrelsen att exempelvis meddela direktiv till statliga myndigheter inom kommunen.
Under de senaste åren har en omfattande beredskapsplanläggning genom- förts i kommunerna. Dessutom bedrivs en omfattande utbildnings- och öv- ningsverksamhet. Vissa frågor, såsom materielhanteringen och övning av bl. a. undsättningsenhetema, finns kvar att lösa innan kommunernas enga- gemang i totalförsvaret har genomförts fullt ut. I fråga om materielhante- ringen pågår en försöksverksamhet som kan leda till ändrade ansvarsförhål- landen i framtiden. Den under slutet av år 1988 tillsatta försvarskommittén har fått i uppdrag att lämna förslag i dessa frågor.
Kommunernas viktiga roll i totalförsvaret har således kraftigt befästs och fördjupats genom de senaste årens reformarbete. Vi anser att detta måste komma till uttryck i den nya lagen om civilt försvar.
2.3. De terminologiska problemen
2.3.1. Civilförsvarsbegreppet i nuvarande lag
I förarbetena till den nuvarande civilförsvarslagen uttalades att civilförsvaret skulle utöva sådan verksamhet för rikets försvar som inte åvilade försvars- makten och som avsåg att skydda och rädda liv och egendom vid anfall mot riket samt annan likartad verksamhet. Av denna beskrivning framgick till en början civilförsvarets karaktär av civil försvarsorganisation.
Civilförsvarsorganisationens uppgifter delades upp i verksamhet av vä- sentligen förebyggande och skadeavhjälpande karaktär, verksamhet som inte direkt avsåg landets försvar samt vissa stöduppgifter i totalförsvaret. För att genomföra olika slag av civilförsvarsverksamhet fanns särskilda tjänste- grenar.
Som exempel på verksamhet som inte direkt avsåg landets försvar kan nämnas att civilförsvarsorganisationen kunde ingripa mot annan brand eller skada än sådan som förorsakats av fientlig verksamhet. I fråga om civilför- svarets stöduppgifter i totalförsvaret lämnades ingen precisering vare sig i författningarna eller i förarbetena. På grund av sin fasta ledningsorganisa- tion och uppbyggnaden i övrigt ansågs emellertid civilförsvaret kunna vara ett effektivt stödorgan i olika sammanhang när de ordinarie samhällsorganen inte förmådde att med egna krafter lösa sina uppgifter. Som tjänstegrenar kan nämnas ledningstjänst, räddningstjänst, brandtjänst, sjukvårdstjänst och skyddstjänst.
Civilförsvarslagen byggde således på tanken att civilförsvaret utgjorde en särskild organisation som administrerades av den tidigare Civilförsvarsstyrel- sen. Det var länsstyrelserna som svarade för planläggningen och som, liksom fortfarande är fallet, rekryterade personal i olika befattningar med stöd av civilförsvarsplikten. På lokal nivå leddes civilförsvarsverksamheten av en ci- vilförsvarschef.
En av grundtankarna i 1982 års försvarsbeslut var att ansvaret för led- ningen av civilförsvarsverksamheten under civilförsvarsberedskap skulle läggas på kommunerna.
I försvarsbeslutet angavs bl. a. att begreppet civilförsvar bör beteckna en verksamhet och inte en organisation. Till följd av beslutet genomfördes vissa ändringar i civilförsvarslagen från den 1 januari 1985 (prop. 1984/85:49, FöU 5, rskr. 93). Genom ändringarna fick begreppet civilförsvar en definition som närmare knöt an till definitionerna i tilläggsprotokoll I den 10 juni 1977 till Genevekonventionerna den 10 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter. Från samma tidpunkt avskaffades civil- försvarets särskilda tjänstegrenar och skillnaderna mellan regionalt och lo- kalt civilförsvar.
Civilförsvarsverksamheten omfattar nu 1. alarmering och andra åtgärder för varning, 2. utrymning, omflyttning och inkvartering, 3. anordnande av skyddsrum och andra skydd,
. mörkläggning, räddning av liv och egendom, inbegripet första hjälp åt skadade, brandsläckning, . upptäckande och utmärkande av farliga områden, . sanering och liknande skyddsåtgärder, . förläggning och utspisning av nödställda, 10. kompletterande åtgärder som är nödvändiga för att uppgifterna 1-9 skall kunna fullgöras, 11. planläggning och andra för verksamheten behövliga förberedelser.
Civilförsvarsverksamheten omfattar också bistånd åt andra samhällsorgan i fråga om
1. hälso- och sjukvård samt omhändertagande av flyktingar,
2. brådskande åtgärder för att ordningen i olycksdrabbade områden skall kunna återställas och upprätthållas,
3. brådskande återställande i funktionsdugligt skick av oumbärliga all- männa anläggningar,
4. brådskande begravningar,
5. bevarande av egendom av väsentlig betydelse för befolkningens över- levnad.
Ipropositionen 1984/85:49 om ändring i civilförsvarslagen (1960:74), m. m., sade departementschefen att den civilförsvarsplanläggning som kommunen åläggs att utföra i största möjliga utsträckning skall samordnas med den kommunala beredskapsplanläggningen.
2.3.2. Det civila försvaret och andra uttryck som används i lagförslagen
Som våra tilläggsdirektiv säger finns det vissa oklarheter och missuppfatt- ningar när det gäller begreppen civilförsvar, civilt försvar, den civila delen av totalförsvaret och civil beredskap. Vi har därför fått i uppdrag att överväga den fortsatta användningen av begreppet civilförsvar och eventuellt också lämna förslag till ändrad terminologi i övrigt inom området.
För att skapa terminologisk klarhet anser vi att man bör göra översynen med utgångspunkt i det väl inarbetade och övergripande begreppet totalför- svar. Totalförsvaret finns i dag definierat i förordningen (1986:294) om led- ning och samordning inom totalförsvarets civila del som ”alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. I krig omfattar totalförsvaret hela sam- hällets verksamhet.”
Vi anser att den definitionen bör ändras något. Totalförsvaret omfattar nämligen inte bara själva åtgärderna utan också de människor, organisatio- ner etc. som skall vidta dem och den materiel, egendom etc. som används i verksamheten. Om man i stället talar om totalförsvar som en verksamhet, får man en bättre överensstämmelse med den faktiska användningen av ut— trycket. Ordet verksamhet används också i definitionens andra mening.
Dessutom vill vi i definitionen förtydliga uttrycket ”hela samhällets verk-
samhet” till ”hela det omställda samhällets verksamhet”, eftersom det är den verksamheten som man i fredstid planerar för och förbereder. Med det me- nar vi den verksamhet som prioriteras och som måste fungera för att vi skall kunna stå emot säkerhetspolitiska hot och kunna bemästra de påfrestningar som dessa kan medföra för landet.
Vårt förslag till definition av totalförsvar lyder sålunda: ”Med totalförsvar avses all den verksamhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigs- förhållanden omfattar totalförsvaret hela det omställda samhällets verksam- het.”
Totalförsvaret omfattar således såväl militära som civila verksamheter. De senare bör enligt vår mening sammanfattas med uttrycket civilt försvar eller i bestämd form, det civila försvaret. Det har då sin motsvarighet i uttrycket militärt försvar på den militära sidan.
Synonymt med civilt och militärt försvar förekommer ofta uttrycket total- försvarets civila och militära del. Vi har valt att i lagförslagen endast använda uttrycket civilt försvar i dess olika böjningsformer för att inte skapa oklarhet.
Som framgår av vår redogörelse för civilförsvarsbegreppet omfattar civil- försvaret endast de verksamheter som anges i nuvarande civilförsvarslag. Det civila försvaret däremot omfattar all den civila verksamhet som ingår i totalförsvaret, dvs. alla de beredskapsförberedelser som statliga civila myn- digheter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt enskilda och företag vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att bl. a. skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner.
Begreppet civilt försvar är alltså mer omfattande än begreppet civilför- svar. Att använda två så likalydande uttryck med olika innebörd torde emel- lertid vara ägnat att leda till oklarheter och missförstånd. Språkligt sett kan civilt försvar och civilförsvar ses som varianter av ett och samma uttryck. Det ena är ett adjektiv och ett substantiv som står var för sig, det andra är en sammansättning av samma adjektiv och substantiv. Sammansättningen låter sig normalt lösas upp i adjektivet och substantivet utan att det blir någon betydelseskillnad: ”småbarn” är detsamma som ”små barn”, ”rödvin” det- samma som ”rött vin”.
Under utredningens gång har vi diskuterat möjligheten att utvidga civil- försvarsbegreppet till att omfatta alla icke-militära verksamheter inom total- försvaret, dvs. att låta begreppet civilförsvar ersätta begreppet civilt försvar. Detta är emellertid inte någon bra lösning, eftersom ett på det sättet utvidgat begrepp med säkerhet skulle leda till sammanblandningar med det som i 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Genevekonventioner betecknas som ”civil defence” och som till svenska översatts med ”civilförsvar”. Sådana sammanblandningar skulle leda till missuppfattningar i fråga om omfatt- ningen av det folkrättsliga skydd som ges i art. 62 i tilläggsprotokollet.
En annan lösning som vi har diskuterat är att hitta ett helt nytt uttryck som kan ersätta uttrycket civilförsvar. Ett alternativ som framförts är ordet civilskydd, alltså en översättning av det i tyskspråkiga länder använda ut-
trycket Zivilschutz. Vi har emellertid valt att inte lansera en sådan ny benäm- ning.
Enligt vår mening bör begreppet civilförsvar inte längre användas i lag- stiftningen. I stället anser vi att man bör använda det redan etablerade ut- trycket befolkningsskydd och räddningstjänst som ersättning för uttrycket ci- vilförsvar. Förutom att befolkningsskydd och räddningstjänst redan i dag an- vänds för att beteckna en funktion inom det civila försvaret, markerar det också sammanhanget med den fredstida räddningstjänsten. Det folkrättsliga skydd som avses i artikel 62 i tilläggsprotokoll I anser vi fortfarande kan gälla för denna verksamhet.
Vi återkommer i avsnitt 4.1 med en närmare redovisning av våra övervä— ganden om begreppet befolkningsskydd och räddningstjänst samt om be- nämningarna civilförsvarschef och civilförsvarsorganisation.
De ytterligare terminologiska frågor som vi behandlat i utredningen har vi valt att redovisa i motivtexten till det lagförslag eller kapitel i lagen där ter- merna finns. Det gäller bl. a. termerna
— skärpt beredskap och högsta beredskap i stället för beredskapstillstånd
och olika beredskapsgrader (avsnitt 3.5),
— civilplikt i stället för civilförsvarsplikt och hälso- och sjukvårdsplikt, — uttagning i stället för inskrivning (avsnitt 4.4), — skyddsrumsort (avsnitt 4.7),
— utrymning,
— utflyttning i stället för bortflyttning (avsnitt 4.9), — landsting i stället för landstingskommun, — landstingsfullmäktige i stället för landsting och — landstingsstyrelse i stället för förvaltningsutskott (avsnitt 4.1).
2.4. En eller flera lagar ?
Vi har enligt våra direktiv haft att överväga om lagarna inom det aktuella området skall samlas i en enda lag eller delas upp på flera lagar som i dag. Dessa lagar är numera delvis föråldrade och bygger i vissa delar på förhållan— den och en samhällsstruktur som fanns på 1950- och 60-talen. Exempel på sådana lagar är civilförsvarslagen (1960:74, omtryckt 1984:1026), lagen (1964:63, omtryckt 1984:1027) om kommunal beredskap, lagen (1964:64) om skyldighet att upplåta inkvarteringsbostad i krig m. m., lagen (1973:861) om lokal kristidsförvaltning samt lagen (1981: 1216) om kyrklig beredskap. I dessa lagar har dessutom under årens lopp många enskilda paragrafer tagits bort och åtskilliga bestämmelser ändrats. Detta har medfört att författnings- komplexet är splittrat och präglat av olika faser i samhällsutvecklingen. Ge- nom att bestämmelserna har varit placerade i flera lagar har de myndigheter som skall tillämpa den samlade lagstiftningen haft svårt att överblicka helhe- ten.
Om man behåller ett system med flera författningar som reglerar dessa verksamheter, tror vi dessutom att detta i hög grad försvårar en rationell hantering av beredskapsförberedelserna i kommuner och landsting.
Vi har därför funnit att det är till stor fördel för beredskapsförberedel- serna om flertalet bestämmelser samlas i en ny lag. På så sätt får man ett samlat grepp om alla beredskapsförberedelser för den verksamhet som måste bedrivas för att samhället skall kunna fungera under kriser och i krig. Det gäller de beredskapsförberedelser som statliga civila myndigheter, kom- muner, landsting, kyrkliga kommuner, näringslivet och enskilda måste enga- gera sig i under fredstid. Det gäller också de speciella åtgärder som måste vidtas under kriser och i krig för framför allt civilbefolkningens skydd och överlevnad, för att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och för att stödja försvarsmakten.
Som framgår av det resonemang som vi förde i föregående avsnitt om be- greppen civilt försvar och civilförsvar är civilt försvar det vidare begreppet. Det omfattar alla civila verksamheter inom totalförsvaret. En stor del av dessa verksamheter finns redan reglerade i specialförfattningar. Det gäller t. ex. hälso- och sjukvården, räddningstjänsten och socialtjänsten som regle- rasi hälso- och sjukvårdslagen (1982z763), räddningstjänstlagen (1986:1102) och socialtjänstlagen (1980:620).
Även om vi kallar den nya lagen för lag om civilt försvar, anser vi det inte meningsfullt och inte heller möjligt att integrera sådana specialförfattningar i lagen. Detta ingår inte heller i vårt uppdrag. Sådana stora verksamhetsom— råden som hälso- och sjukvården och socialtjänsten ligger därför utanför vårt förslag till lag om civilt försvar, utom när det gäller frågor om ledning och samordning samt skyldighet att vidta beredskapsförberedelser. Den nya la- gen innehåller i stället den verksamhet som nu regleras i de lagar som vi nämnde inledningsvis men omfattar också sådant som inte har reglerats tidi- gare. I stora drag har lagen fått följande innehåll:
— det civila försvarets ledning och organisation, dvs. de ledningsuppgif- ter som bl. a. överstyrelsen för civil beredskap, civilbefälhavarna, länsstyrelserna och kommunstyrelserna skall ha, — vilka beredskapsförberedelser som kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall vidta, — civilpliktens omfattning, — åtgärder som skall vidtas inom funktionen befolkningsskydd och räddningstjänst, t. ex. åtgärder som gäller skyddsrum, varning, ut- rymning och verkskydd, — skyldigheten för enskilda att upplåta inkvarteringsbostad, — skyldigheten för kommunerna att svara för den lokala kristidsförvalt- ningen, —- bestämmelser om att det skall finnas ett tillfredsställande säkerhets- skydd i kommuner och landsting, — påföljder vid brott mot vissa bestämmelser i lagen, - möjligheten att överklaga beslut.
I kapitel 4 återkommer vi i detalj till vilket innehåll som vi anser att den nya lagen om civilt försvar skall ha.
2.5. Nya förutsättningar för beslut om beredskapshöjningar
Eftersom totalförsvaret i krig omfattar hela det omställda samhället, grundas beredskapen inom det civila försvaret på samhällets inneboende förmåga att möta kriser och krig. Samhällsutvecklingen har lett till långtgående rationali- seringar och effektiviseringar, vilket medfört en ökad sårbarhet.
Den militärtekniska utvecklingen har inneburit att begränsade insatser kan åstadkomma stora skador. Förvarningstiderna har härigenom också kommit att bli kortare.
Detta innebär att försvarsmaktens behov av stöd från de civila samhälls- sektorerna, i synnerhet vid ett mobiliseringsskede, har ökat påtagligt under det senaste årtiondet.
För att våra förslag till nya bestämmelser om ledningen av verksamheten under vad vi vill kalla skärpt och högsta beredskap skall kunna få full effekt anser vi att regeringen måste få möjlighet att låta genomföra beredskapshö- jande åtgärder i ett tidigt skede av en kris. Detta kräver i sin tur vissa änd- ringar i regeringsformen. Överväganden om detta och förslag till ändringar i 13 kap. 6 & regeringsformen och till en ny lag om beredskapshöjningar re- dovisar vi i kapitel 3.
3. Ny lag om beredskapshöjningar samt åndringari 13 kap. 6 å regeringsformen
Vårt förslag i sammanfattning
Vi föreslår att lagen (1960:513) om beredskapstillstånd ersätts av en ny lag som vi kallar lagen om beredskapshöjningar. I lagen får rege- ringen bemyndigande att besluta om beredskapshöjning i form av skärpt beredskap när det råder mycket allvarliga förhållanden på grund av att det är krig eller krigsfara utomlands eller av att Sverige har befunnit sig i krig eller krigsfara och i form av högsta beredskap när Sverige är i krigsfara. Är Sverige i krig gäller högsta beredskap. Uttrycken skärpt beredskap och högsta beredskap ersätter alla de olika beredskapstermer som finns i lagstiftningen i dag.
För att lagen skall kunna antas krävs en grundlagsändring. Vi före- slår att bemyndigandet i 13 kap. 6 & regeringsformen vidgas så att re- geringen genom lagen om beredskapshöjningar får möjlighet att höja beredskapen även vid sådana mycket allvarliga förhållanden som är orsakade av krigsfara utanför Sveriges gränser. Det finns nämligen be- hov av att kunna höja beredskapen tidigare eller under andra förut- sättningar än vad som är möjligt i dag. Iden nuvarande lagen om be- redskapstillstånd är bemyndigandet så formulerat att det gäller först när Sverige är i krigsfara.
Beslut om beredskapshöjning kan genom vårt förslag avse en viss verksamhet eller en viss del av landet och kan riktas såväl mot statliga myndigheter som mot kommuner, landsting, enskilda organisationer och företag. Genom vårt förslag kan regeringen genomföra bered— skapshöjningen inom alla samhällssektorer samtidigt, om den så vill.
Uttrycket ”utomordentliga förhållanden” i regeringsformen ersätts i vårt förslag med ”mycket allvarliga förhållanden”, vilket inte inne- bär någon ändring i sak.
3.1. Bakgrund till förslagen
3.1.1. Direktiven och tidigare uttalanden
I våra tilläggsdirektiv påpekades att det i propositionen (1986/87:95, bil.1) om totalförsvarets fortsatta utveckling bl. a. anfördes att den administrativa beredskapen uppvisar vissa brister och att beredskapsförfattningarna delvis är ålderdomliga till form och innehåll. De är dessutom i stor utsträckning skrivna mot andra hotbilder än de nuvarande. Enligt departementschefen var det nödvändigt att ensa och anpassa dessa författningar till dagens behov. Vi fick därför i uppdrag att se över lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och övriga författningsar som berörs av den.
Det var 1984 års försvarskommitté som först behandlade denna fråga. Kommittén anförde i sitt slutbetänkande (SOU 19879) Det svenska totalför- svaret inför 90-talet bl. a. att det är väsentligt att olika beredskapshöjande åtgärder kan beslutas i rätt tid och genomföras smidigt. Det är likaså angelä- get att kommuner och landsting på motsvarande sätt som gäller för statliga myndigheter redan i fred vidtar sådana åtgärder som är nödvändiga för att kunna höja den egna beredskapen innan det råder krigsfara. Kommittén föreslog därför att lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och tillhörande beredskapskungörelse (1960:515) skulle ses över.
Regeringen anslöt sig alltså till denna uppfattning. I propositionen sades det vidare att det är nödvändigt att beslut som riktas mot statliga myndighe- ter om beredskapshöjande åtgärder före ett beredskapstillstånd också får ge- nomslagi kommuner och landsting. Även riksdagen anslöt sig till denna upp- fattning i försvarsbeslutet våren 1987 (FöU 1986/87:11, rskr. 310).
Av uttalandena framgår det sålunda att det i dag finns vissa brister i den nuvarande lagstiftningen. Det behövs främst administrativa möjligheter att på ett samordnat sätt genomföra beredskapshöjningar och att kunna genom- föra dem på mera allmänna indikationer och i ett tidigare skede än i dag. Det behövs dessutom enhetliga beredskapsbegrepp i de olika beredskapsförfatt- ningarna och en mer enhetlig begreppsbildning i fråga om olika nivåer för beredskapen.
Innan vi går närmare in på de behov som motiverar vårt förslag till ny lag om beredskapshöjningar och ändringar i 13 kap. regeringsformen ger vi en kort beskrivning av gällande rätt och användningen av uttrycket beredskaps- tillstånd.
3.1.2. Uttrycket beredskapstillstånd och gällande rätt
Uttrycket beredskapstillstånd infördes i lagstiftningen år 1948 i samband med att större delen av den militära strafflagstiftningen slogs samman med den allmänna strafflagen. Beredskapstillstånd användes då för att beteckna ett visst tillstånd i samhället som medförde att vissa bestämmelser i straffla- gen skulle tillämpas vid bl. a. straffmätningen. I 27 kap. 16 % första stycket strafflagen föreskrevs att ”beredskapstillstånd föreligger sedan Konungen meddelat förordnande om värnpliktigas inkallande till tjänstgöring för rikets
försvar eller säkerhet och varar intill dess enligt Konungens förordnande så— dana inkallelser icke vidare skola äga rum”. Enligt definitionen innefattade begreppet beredskapstillstånd också den tid då det råder krigstillstånd. För tydlighetens skull angavs det dock särskilt i författningarna om en bestäm- melse skulle gälla även i krigstid, även om detta inte var nödvändigt.
Uttrycket beredskapstillstånd infördes efter hand i flera författningar. Kungörelsen (1950:404) om vad som skall iakttagas vid beredskapstillstånd m. m. (beredskapskungörelsen) ersatte de militära och civila beredskapscir- kulären från år 1939. I kungörelsen anknötsi 1 5 första stycket till den defini- tion som fanns i strafflagen. I lagen (1952:269) om skyldighet för civilför- svarspliktig att tjänstgöra vid krigsmakten angavs i 2 5 att Kungl. Maj:t kunde besluta om en sådan skyldighet under beredskapstillstånd.
I början av 1950-talet genomfördes vidare vissa ändringar i bl. a. 27 och 28 åå värnpliktslagen (1941:967, omtryckt 1969:378). Ändringarna med- förde att det nu gavs bättre möjligheter än tidigare att öka den militära be- redskapen utan att inkalla värnpliktiga med stöd av 28 & värnpliktslagen, ef- tersom inkallelser enligt den paragrafen förutsatte att rikets försvar eller dess säkerhet krävde det. Ändringarna i värnpliktslagen medförde också att inkallelse enligt 28 & värnpliktslagen i fortsättningen kunde komma att ske först i ett mycket allvarligare läge än vad som var avsett tidigare. Detta fick i sin tur till följd att beredskapstillstånd kunde komma att inträda alltför sent. Tidpunkten för inträdet av beredskapstillstånd påverkade, förutom bestäm- melserna i strafflagen, också de andra områden av samhällslivet som på nå- got sätt var knutna till inträde av beredskapstillstånd. En ändrad definition av begreppet beredskapstillstånd framstod mot denna bakgrund som allt mer nödvändig.
I samband med frågan om en ny definition diskuterade man också om be- greppet beredskapstillstånd skulle vara knutet till strafflagen. Även om inne— börden av uttrycket beredskapstillstånd var av avgörande betydelse för till- lämpningen av vissa bestämmelser i strafflagen var det väsentligen andra faktorer i samhället som var avgörande för om beredskapstillstånd skulle in- träda eller ej. Det fanns därför starka skäl för att de grundläggande bestäm- melserna om beredskapstillstånd skulle samlas i en särskild lag i stället för i strafflagen.
Lagen (1960:513) om beredskapstillstånd är mycket kortfattad och inne- håller endast fyra paragrafer. Av 1 & framgår att regeringen får besluta om beredskapstillstånd för att stärka landets försvarsberedskap om landet befin- ner sig i krigsfara. Av andra stycket i samma paragraf framgår att bered- skapstillståndet upphör då regeringen beslutar om detta.
Av motiven till lagen framgår att man ville att det av lagtexten klart skulle framgå när beredskapstillstånd inträder eller upphör. Genom den valda lös- ningen att låta inträde eller upphörande av beredskapstillstånd vara bero- ende av regeringens beslut fick man en klart konstaterbar tidpunkt för detta. Om landet är i omedelbar krigsfara får regeringen enligt 2 & besluta om be- redskapstillstånd eller om skärpning av ett redan bestående beredskapstill— stånd genom att meddela beredskapslarm. Meddelas inte beredskapslarm,
bestämmer regeringen själv hur beslutet om beredskapstillstånd skall till- kännages. Enligt 3 & får civilbefälhavaren eller länsstyrelsen, om stridshand- lingar inleds mot svenskt territorium och förbindelserna med regeringen inte kan upprätthållas, besluta om beredskapstillstånd eller om skärpning av ett redan bestående beredskapstillstånd. Beslut av civilbefälhavaren eller läns- styrelsen skall meddelas i form av beredskapslarm. Av 4 5 lagen framgår att regeringen fått bemyndigande att utfärda de tillämpningsföreskrifter som krävs för tillämpningen av lagen.
Det är bl. a. i lagen om beredskapstillstånd som det finns ett sådant be- myndigande som riksdagen enligt 13 kap. 6 & regeringsformen kan ge rege- ringen. I 6 5 står det nämligen att regeringen, efter bemyndigande i lag, får i förordning meddela föreskrifter ”i sådana ämnen som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag”. Detta får ske om riket är i krig eller i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i.
3.2. Alla behöver kunna höja sin beredskap samtidigt
Enligt den nuvarande lagen (1960:513) om beredskapstillstånd får rege- ringen sålunda besluta om beredskapstillstånd för att stärka landets försvars- beredskap först när Sverige befinner sig i krigsfara. När beslutet om bered- skapstillstånd har fattats utlöser detta en rad åtgärder som måste vidtas på grund av att Sverige befinner sig i krigsfara.
Det är emellertid inte alls säkert att beredskapstillstånd anbefalls i ett ti- digt skede av ett allvarligt krisförlopp. Eftersom beslutet om beredskapstill- stånd förutsätter krigsfara och ett öppet tillkännagivande av att situationen bedöms så, vill man kanske dröja med ett sådant beslut av t. ex. utrikes- och säkerhetspolitiska skäl. Regeringen kan i stället besluta om generella eller punktvisa beredskapshöjningar, antingen utan bindning till en viss bered- skapsgrad eller, allt efter behov inom ett eller flera verksamhetsområden, med besked om att en viss beredskapsgrad skall intas. Detta gäller emellertid endast myndigheter under regeringen Och avser främst en höjning av bered- skapen på myndigheternas ledningsnivå.
När det gäller kommunernas och landstingens roll i totalförsvaret finns de- ras medverkan reglerad bl. a. i civilförsvarslagen (1960:74), lagen (1964:63) om kommunal beredskap, lagen (1964:64) om skyldighet att upplåta inkvar- teringsbostad i krig m. rn. och lagen (1973:861) om lokal kristidsförvaltning.
Enligt 11 5 lagen om kommunal beredskap får en kommun eller lands- tingskommun övergå till krigsorganisation under beredskapstillstånd, dvs. först när det råder krigsfara för Sveriges del.
Enligt 12 & civilförsvarslagen kan emellertid regeringen, om det är nöd- vändigt med hänsyn till försvarsberedskapen, besluta om civilförsvarsbered- skap utan att det råder krigsfara för Sveriges del, dvs. när det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig var som helst i värl- den.
Denna skillnad i tid och förutsättningar kan för kommunernas del leda till att vissa delar av verksamheten, t. ex. inom räddningstjänsten och hem- skyddsorganisationen, är krigsorganiserade medan kommunens ledningsor- ganisation och skilda förvaltningar knappast alls har höjt sin beredskap.
Eftersom kommunerna från den 1 januari 1987 har övertagit ledningen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig är detta förhållande inte ac- ceptabelt. Enligt riksdagens uttalande skall kommunstyrelsen vidare vara högsta civila totalförsvarsmyndighet på lokal nivå. Tidpunkten för kommu- nens övergång till krigsorganisation, såsom den anges i lagen om kommunal beredskap, behöver således ändras och i vart fall anpassas till den tidpunkt som anges i civilförsvarslagen.
För att samordnade beredskapshöjningar skall kunna ske för kommuner, landsting och statliga myndigheter utan att det råder krigsfara är det nödvän- digt att anpassa de nuvarande bestämmelserna till varandra och till förutsätt- ningarna i 13 kap. 6 & regeringsformen. Vi återkommer till vårt förslag i denna del i avsnitt 3.5.
3.3. Beredskapshöjande åtgärder måste kunna genomföras under andra förutsättningar och i ett tidigare skede av en kris än i dag
Som vi tidigare har sagt grundas beredskapen inom totalförsvarets civila del på samhällets inneboende förmåga att möta kriser och krig. Beredskapen att snabbt komma till verkan är hög redan i fredstida verksamhet inom många samhällsfunktioner, t. ex. inom sjukvården, inom transportsektorn, på ener- giförsörjningsområdet och i näringslivet. Inom bl. a. dessa verksamhetsom- råden kan emellertid beredskapshöjande åtgärder för att stärka samhället mot yttre hot innebära en utökning av verksamheten eller en ändrad inrikt- ning av den eller att verksamheten måste genomföras under andra förhållan- den och med en annan personaltillgång än under normal fredstid. Vissa åt- gärder kan också behöva vidtas på ett tidigt stadium av ett krisförlopp för att möjliggöra en omedelbar verksamhet senare, t. ex. att ställa i ordning ett annexsjukhus.
För vissa typer av beredskap är det i första hand tidsfaktorn som är avgö- rande för om beredskapen är god eller dålig. Om det tar en timme för flyg- vapnets rotar att komma upp i luften i samband med gränskränkningar, måste incidentberedskapen anses vara dålig. Om motsvarande åtgärd där- emot endast tar några minuter, så kan denna del av beredskapen anses vara god. Detsamma gäller för räddningskåren och sjukvården. Deras jourbered- skap kan jämställas med försvarsmaktens incidentberedskap. De måste snabbt påbörja sin uppgift om det inträffar en allvarlig händelse.
För de flesta militära och civila verksamheter gäller att teknikberoendet har ökat, vilket också påverkar beredskapen. Det svenska samhället har un- der de senaste årtiondena utvecklats till ett högteknologiskt och utlandsbe- roende postindustriellt samhälle. Vår industri är beroende av elektronik-
komponenter och insatsvaror från utlandet. De offentliga organen är i sin verksamhet beroende av datorstöd. Dessutom har de olika samhällssekto- rernas inbördes beroende avsevärt ökat. Såväl effektiviteten som sårbarhe- ten i samhället har på så sätt påtagligt ökat. Utländska och inhemska stör- ningar kan snabbt uppstå, med de vittgående konsekvenser som detta kan medföra.
Rörligheten på arbetsmarknaden har i många avseenden ökat effektivite- ten men också inneburit svårigheter att ersätta kvalificerad arbetskraft, vil- ket blir särskilt betydelsefullt i ett mobiliseringsskede. Vidare har den mili- tärtekniska utvecklingen lett till att förvarningstiden har minskat och att be- gränsade insatser kan åstadkomma stora skador på det svenska samhället. Försvarsmaktens behov av stöd från de civila samhällssektorerna, i synner- het vid ett mobiliseringsskede, har under det senaste årtiondet ökat påtag— ligt.
Också från försvarsmaktens sida har det påtalats behov av att i ett inle- dande skede av en krisutveckling kunna vidta vissa förberedande åtgärder som inte är möjliga med nuvarande bestämmelser. Det kan gälla att skapa legala förutsättningar för att anpassa produktionen i näringslivet till en krigs- behovsproduktion samt att kunna disponera personella och materiella resur- ser för byggnads- och reparationsverksamhet. Behovet av att tidigt kunna tillgodogöra sig erforderlig mark för att påbörja fältarbeten kan vara väsent- ligt med hänsyn till den tid som det tar att genomföra dessa arbeten.
Det finns således många anledningar till att ändra de bestämmelser som anger förutsättningarna för när beredskapshö j ningar får ske. Vi anser att be- redskapshöjningar är särskilt betydelsefulla i ett inledningsskede av en så- kerhetspolitisk kris, innan man vet om krisen kommer att förvärras till krigs- handlingar eller avta genom de diplomatiska förhandlingar som kan pågå pa- rallellt med militärpolitiska styrkedemonstrationer.
För att möjliggöra att beredskapsåtgärder skall kunna vidtas under sådana förhållanden krävs ändringar i regeringsformen. Den bestämmelse som är aktuell är 13 kap. 6 & genom vilken regeringen kan bemyndigas att meddela vissa föreskrifter om Sverige är ”i krig eller krigsfara” eller om det ”råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigs- fara vari riket har befunnit sig”. Vi återkommer i avsnitt 3.5 till vårt förslag till en ändring som gör det möjligt för regeringen att kunna besluta om be- redskapshöjning även i andra situationer än när det råder krigsfara för Sveri- ges del.
3.4. Alltför många beredskapsgrader och beredskapsbegrepp
Till lagen om beredskapstillstånd finns en kungörelse (1960:515) om vad som skall iakttas vid beredskapstillstånd m. m. (beredskapskungörelsen). Till la- gen om kommunal beredskap finns en kommunal beredskapskungörelse (1964z722). I dessa kungörelser finns bestämmelser om olika beredskapsgra-
der och vad dessa innebär inom skilda civila samhällssektorer. Bestämmelser om beredskapsgrader finns dessutom i den till civilförsvarslagen knutna ci— vilförsvarskungörelsen (1960:377) samt i krigsveterinärförordningen (19811648).
För närvarande finns det tre stycken beredskapsgrader (beredskapsgra- derna I, II och III), där beredskapsgrad III är den lägsta, II är den mellersta och I är den högsta beredskapsgraden. För varje beredskapsgrad anges i för— ordningarna att vissa åtgärder skall vidtas. Beredskapsgrad I innebär därvid att fullständig krigsorganisering skall ske.
Dessutom finns det i förordningen (1977:55) om vissa statliga myndighe- ters beredskap m. m. redovisade ett antal åtgärder som skall vidtas före ett beredskapstillstånd och vid de skilda beredskapsgraderna. Härutöver vidtas i skilda sammanhang olika beredskapshöjande åtgärder i samhället som inte behöver vara kopplade till dessa begrepp. På försörjningsområdet gäller detta t. ex. lageruppbyggnaden inom näringslivet.
Dessa bestämmelser bildar ett svåröverskådligt regelsystem. Dessutom har det visat sig att det kan vara svårt att avgöra vilken beredskapsgrad som är högst respektive lägst utan att studera författningarna. I ett akut läge är det nödvändigt att inte bara myndigheterna utan också allmänheten känner till vad det betyder att vissa beredskapshöjningar har vidtagits.
Också när det gäller själva beredskapsbegreppet används många skilda ut- tryck. Exempel på sådana är hemvärnsberedskap för hemvärnet, civilför- svarsberedskap för civilförsvaret samt hälso- och sjukvårdsberedskap för den civila hälso- och sjukvården. Detta är uttryck som måhända kan använ- das i dagligt tal men när de sedan kopplas till skilda beredskapsgrader upp- står stora svårigheter för allmänheten att förstå vad den vidtagna bered- skapshöjningen betyder.
Vi föreslår därför att beredskapsgraderna och de skilda beredskapster- merna i beredskapsförfattningarna tas bort och att det i stället införs endast två nivåer av beredskapshöjningar, nämligen skärpt och högsta beredskap. Beredskapstermerna blir därmed mer enhetliga. Vad de båda nivåerna inne- bär återkommer vi till i avsnitt 3.6 och 3.7.
3.5. Vårt förslag till ändring i 13 kap. 6 & regeringsformen
3.5.1. De nuvarande bestämmelsernas utformning
Bestämmelserna i 13 kap. 6 & regeringsformen innebär som vi tidigare har nämnt att riksdagen genom bestämmelser i lag kan bemyndiga regeringen att i en förordning meddela sådana föreskrifter som normalt kräver lagform. Detta kan ske om Sverige är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig (var som helst i värl— den) eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i. I en lag med ett sådant bemyndigande skall det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigan- det får utnyttjas.
Den svenska fullmaktslagstiftningen har byggts upp efter denna modell. Fullmaktslagarna sätts automatiskt i tillämpning om Sverige kommer i krig. I fullmaktslagarna finns det sedan angivet under vilka andra förutsättningar som regeringen kan sätta dessa lagar i tillämpning. Det brukar vara alla de förhållanden som anges i 13 kap. 6 &.
Inför tillkomsten av 1974 års regeringsform hade partiella författningsre- former genomförts under 1960-talet på grundval av författningsutredningens förslag i betänkandena (SOU 1963:16 — 18) Sveriges statsskick. Grundlags- ändringarna avsåg bl. a. inrättandet av en krigsdelegation, som i krigstid skulle kunna träda i riksdagens ställe. Parallellt med remissbehandlingen av författningsutredningens förslag pågick överläggningar i författningsfrågan mellan företrädare för de fyra stora partierna. Partierna enades härvid om att en total författningsreform borde ske. En ny kommitté, grundlagbered- ningen, tillkallades för detta arbete den 1 april 1966.
Ifråga om den konstitutionella beredskapen byggde grundlagberedningen vidare på det regelsystem för krig och andra utomordentliga förhållanden som beslutades på 60-talet.
Författningsutredningen hade i sitt förslag räknat med ett visst bemyndi- gande för regeringen med tanke på fall då Sverige är i krig eller krigsfara eller då andra utomordentliga förhållanden råder. Författningsutredningens förslag täckte sannolikt även sådana fall som omfattade epidemier, naturka- tastrofer, allmänna ekonomiska kriser och avbrott i väsentlig varutillförsel som plötsligt inträffar på annan grund än krig eller krigsfara, exempelvis i en blockadsituation. Förslaget innebar troligen att bestämmelsen skulle om- fatta även fredstida kriser som var av stor omfattning eller kunde medföra betydande ingrepp i det svenska samhället (SOU 1963:17, s. 334 foch s. 475 f).
I grundlagberedningens förslag gjordes tillämpningsområdet för bemyndi- gandelagstiftningen snävare genom att det — utöver krig och krigsfara — en- dast avsåg sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda ”antingen av krig — varmed åsyftas även krig vari Sverige inte har deltagit — eller av krigsfara vari Sverige har befunnit sig” (prop. 1973:90, s. 455). Härigenom drogs en gräns mellan bestämmelser avsedda för kriser som hängde samman med krig eller krigsfara och bestämmelser avsedda för kriser i fredstid.
Grundlagberedningen ansåg vidare att det behov av snabbhet i beslutspro- cessen som kan föreligga under andra utomordentliga förhållanden borde kunna tillgodoses inom ramen för den vanliga kompetensregleringen.
Det kan nämnas att den då pågående rekvisitions- och förfogandeutred- ningen i det sammanhanget ansåg att det ur allmänna synpunkter var angelä- get att ramen för den blivande bemyndigandelagstiftningen inte gjordes vi- dare än omständigheterna kunde kräva. Utredningen ansåg att det ur total- försvarssynpunkt knappast fanns något behov av en fullmaktslag för kriser under fred. Det ansågs inte vara totalförsvarets uppgift att ombesörja freds— samhällets katastrofberedskap. Försvarets beredskap borde endast ha en så— kerhetspolitisk bakgrund.
3.5.2. Behovet av ändringar
Vi kan ansluta oss till synsättet att fullmaktslagstiftning inte bör användas för fredskriser. Vi konstaterar att regeringen på bl. a. försörjningsområdet har den lagenliga möjligheten som behövs för s. k. försörjningskriser genom bestämmelserna i bl. a. ransoneringslagen (1978:268) och lagen (1984:1049) om beredskapslagn'ng av olja och kol.
I dag saknar regeringen emellertid möjlighet att vidta beredskapshöjande åtgärder när det behövs t. ex. på grund av en utrikespolitisk kris mellan två stater eller mellan stormakterna. Även kriser som inte utvecklats till krig kan få säkerhetspolitiska konsekvenser för Sverige och i sådana lägen borde det finnas en möjlighet för regeringen att höja beredskapen. En konsekvens kan t. ex. vara att onormalt stora skaror av flyktingar kommer till Sverige på grund av krigsfara utomlands.
Som framgår av våra resonemang i tidigare avsnitt har behovet av tidiga beredskapshöjningar ökat under senare år. Bestämmelsen i 13 kap. 6 & rege- ringsformen hindrar emellertid riksdagen att i lag ge regeringen bemyndi- gande att t.ex. höja beredskapen under andra förutsättningar än som anges där.
Med stöd av nuvarande 6 & vore det visserligen möjligt att låta regeringen höja beredskapen inte bara vid krigsfara för Sveriges del utan även vid så- dana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig utomlands utan att Sverige deltagit i det. En sådan vidgning är emellertid inte tillräcklig en- ligt vår uppfattning. Beredskapshöjningar bör också kunna vidtas i ett kris- läge när det inte råder krig utomlands.
Vi föreslår därför att 6 & ändras så att riksdagen kan bemyndiga rege- ringen att höja beredskapen även när det råder krigsfara utomlands. Detta ger den öppning som behövs. I nästa avsnitt, som behandlar vårt förslag till ny lag om beredskapshöjningar, beskriver vi vad grundlagsändringen inne- bär för den lagen och hur man bör tolka formuleringen ”krigsfara utanför rikets gränser”.
Förslaget till grundlagsändring innebär vidare att övrig fullmaktslagstift- ning behöver ses över och anpassas till de nya bestämmelserna. Det bör emellertid påpekas att förslaget materiellt sett inte innebär några ytterligare ingrepp gentemot enskilda i förhållande till dagens fullmaktslagstiftning. Däremot skapas möjlighet för regeringen att sätta denna lagstiftning i till- lämpning något tidigare och under andra förutsättningar än i dag.
I samband med den sakliga ändringen av bestämmelsen har vi också passat på att göra några språkliga ändringar. Den viktigaste är att uttrycket utomor- dentliga förhållanden bytts ut mot ”mycket allvarliga förhållanden”. Ordet ”utomordentlig” har numera nästan enbart en positiv innebörd. De vanli- gaste synonymerna är ”alldeles förträfflig” och ”utmärkt”. Ordet används också som förstärkningsord i uttryck som ”utomordentligt viktig” i betydel- sen ”oerhört”, ”ytterst”. Den betydelse ordet hari regeringsformen, nämli- gen ”extraordinär”, är numera ovanlig. I valet mellan olika ersättningsord har vi stannat vid ”mycket allvarliga”, som vi tror leder tankarna rätt. Någon ändring i sak i denna del avser vi alltså inte med utbytet.
3.6. Vårt förslag till ny lag om beredskapshöjningar
Vi har tidigare i detta kapitel redovisat våra överväganden i fråga om beho- vet att såväl i ett inledande skede av en säkerhetspolitisk kris som samordnat inom alla samhällssektorer kunna höja vår beredskap utan att Sverige befin- ner sig i krigsfara. Som framgår av lagen om beredskapstillstånd får rege- ringen besluta om beredskapstillstånd för att stärka landets försvarsbered- skap först när landet befinner sig i krigsfara.
Vi föreslår att lagen om beredskapstillstånd ersätts av en ny lag om bered- skapshöjningar.
I lagförslagets första paragraf slås det fast att regeringen får fatta beslut om att höja beredskapen när så krävs för att stärka totalförsvaret.
Beroende på läget kan regeringen besluta om att höja beredskapen till olika nivåer. Beslut om skärpt beredskap får fattas när det råder mycket all— varliga förhållanden på grund av att det är krig eller krigsfara utanför Sveri- ges gränser eller av att Sverige har befunnit sig i krig eller krigsfara. Dessa mycket allvarliga förhållanden orsakade av krig eller krigsfara utomlands måste i något avseende hota Sverige. Ett exempel på detta är fara för krig mellan två stater som kan medföra mycket allvarliga belastningar på det svenska samhället och skilda samhällssektorer. Ett annat exempel är fara för krig mellan de båda stormaktsblocken till följd av en kraftigt ökad spänning och signaler om beredskapshöjningar och styrkekoncentrationer vid stor- makternas militära förband. Ytterligare exempel kan vara det läget när Sve- rige har intagit högsta beredskap på grund av krig eller krigsfara men läget har upphört och man trots detta anser att en viss beredskap bör behållas.
Beslut om beredskapshöjning kan med vårt förslag riktas såväl mot stat- liga myndigheter som mot kommuner och landsting samt mot enskilda orga- nisationer och företag. Genom detta förslag kan de problem lösas som vi tidigare har visat på. Förslaget skapar även en handlingsfrihet för regeringen att i ett visst skede av en kris kunna besluta om beredskapshöjning utan att vi befinner oss i krigsfara.
Är Sverige i krigsfara får regeringen besluta om högsta beredskap för att stärka totalförsvaret. Är Sverige i krig gäller högsta beredskap.
I den första paragrafen öppnas också en möjlighet för regeringen att be- sluta om högsta beredskap även vid förhållanden som avses vid skärpt bered- skap, om det finns särskilda skäl för det.
Genom den av oss föreslagna författningsregleringen med två beredskaps- nivåer utmönstras även begreppet ”omedelbar krigsfara”. Vissa konse- kvensändringar har gjorts i 13 kap. 7, 8 och 13 55 regeringsformen. Om en mycket allvarlig säkerhetspolitisk kris uppstår, torde det i förväg vara mycket svårt att avgöra om krigsfaran vid en viss tidpunkt är medelbar eller omedelbar. Sannolikt kan detta endast avgöras i efterhand. Vi har därför valt att endast använda uttrycket ”krigsfara”.
De båda begreppen skärpt beredskap och högsta beredskap kan också an- vändas i beredskapslagstiftningen i övrigt. Ord som ”hemvärnsberedskap” och ”civilförsvarsberedskap” kan därmed utmönstras.
I lagförslaget lägger vi också fast möjligheten för regeringen att flexibelt besluta om beredskapshöjning antingen generellt eller för en viss del av landet eller för en viss verksamhet. Detta framgår av lagens andra paragraf.
Enligt den tredje paragrafen skall regeringen upphäva sitt beslut om be- redskapshöjning när förhållandena som föranlett beslutet har upphört.
Från lagen om beredskapstillstånd har vi fört över en bestämmelse som anger under vilka förutsättningar i första hand civilbefälhavaren och i andra hand länsstyrelsen inom sitt respektive område får besluta om högsta bered- skap.
I lagens sjätte paragraf finns ett bemyndigande för regeringen att före- skriva eller i särskilda fall besluta om vilka åtgärder som statliga, kommunala och landstingskommunala myndigheter skall vidta vid skärpt beredskap i fråga om personal och egendom för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter under de rådande förhållandena och snabbt kunna gå över till den organisa- tion som de skall ha för sin verksamhet i krig. Detta gäller också sådana en- skilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annat sätt är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig, t. ex. K-företag.
I lagens sjunde paragraf sägs att den planerade organisationen för verk- samheten i krig skall intas vid högsta beredskap, om detta inte redan skett. Om det finns särskilda skäl bemyndigas regeringen att meddela undantag från denna bestämmelse. Lagförslaget avslutas med en upplysningsparagraf som anger att det i lagen (1992:000) om civilt försvar finns ytterligare be- stämmelser om vilka civila försvarsåtgärder som skall vidtas när beslut om beredskapshöjning har meddelats.
3.7. Konsekvenser för fullmaktslagstiftningen i övrigt
Vårt förslag till ny lag om beredskapshöjningar får också stor betydelse för fullmaktslagstiftningen. I avsnittet 3.5.1 har vi redogjort för fullmaktslagar- nas konstruktion. Vi vill utveckla detta något mer här. En omställning från freds— till krigssamhället innebär att omställningen måste vidtas snabbt för att få avsedd verkan. För att den skall kunna ske måste regeringen och myn- digheterna ha befogenhet att vidta de åtgärder som påkallas av omständighe- terna. Detta får till följd att riksdagens beslut inte kan avvaktas i varje sär- skilt fall.
Riksdagen har som vi sagt förut genom ett antal fullmaktslagar bemyndi- gat regeringen att besluta om åtgärder som annars skulle tillkomma riksda- gen i dess egenskap av lagstiftande församling. Dessa fullmaktslagar kan så- gas utgöra grunden för vår administrativa beredskap.
Fullmaktslagarna har normalt konstruerats så att de träder i tillämpning i krig. Det fordras således inte något särskilt regeringsbeslut. Myndigheter el- ler andra som skall tillämpa en fullmaktslag kommer antagligen dock inte att själva besluta om en sådan tillämpning om inte regeringen på ett eller annat sätt har kungjort att Sverige befinner sig i krig.
Fullmaktslagarna kan också sättas i tillämpning av regeringen om Sverige
är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i.
En sådan föreskrift av regeringen måste enligt de flesta fullmaktslagarna inom en månad underställas riksdagen. Föreskriften upphör att gälla om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.
Enligt vårt förslag till lag om beredskapshöjningar föreskrivs att om Sve- rige är i krig gäller högsta beredskap. I ett sådant läge sätts alla fullmaktsla— gar automatiskt i tillämpning. Men vi anser också att, om regeringen beslutar om högsta beredskap. skall fullmaktslagarna börja tillämpas. Någon under- ställning hos riksdagen anser vi inte vara nödvändig i sådana fall.
Vid beslut om skärpt beredskap anser vi däremot inte att fullmaktslagarna skall börja tillämpas automatiskt. I stället bör det i fullmaktslagarna tas in en bestämmelse att om förutsättningarna för beslut om skärpt beredskap fö- religger, får regeringen föreskriva att dessa skall börja tillämpas. En sådan föreskrift bör underställas riksdagen på sedvanligt sätt. Några exempel på fullmaktslagar med förändringar i nämnda hänseende har vi fogat till övriga författningsförslag. ] del II, bilaga 1 till betänkandet har vi angett ytterligare ett sjuttiotal författningar som bör ändras på samma sätt.
En annan slags fullmakt som finns i lagstiftningen är att det i en paragraf i vissa lagar finns en regel som ger regeringen möjlighet att föreskriva undan- tag från eller meddela avvikande regler från lagen då riket är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föran- ledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Exempel på en sådan lag är räddningstjänstlagen. Räddningstjänstlagens regler kan med våra förslag anpassas på så sätt att regeringen ges en möjlighet att föreskriva undantag från bestämmelserna i lagen under skärpt och högsta beredskap.
3.8. Tillämpningsföreskrifter till lagen
Till den nuvarande lagen om beredskapstillstånd finns flera författningar som innehåller verkställighetsföreskrifter till lagen. Vi avser närmast bered- skapskungörelsen (1960:515) och förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m. m. Som angetts tidigare finns också bestämmel- ser om beredskapsgrader i ett flertal andra författningar. Dessa föreskrifter bör samlas i en förordning om beredskapshöjningar. Förordningen om vissa statliga myndigheters beredskap innehåller 58 paragrafer som i detalj redo- gör för myndigheternas åtgärder vid olika tidpunkter av beredskapshöj- ningar. Förordningen innehåller också vissa planeringsföreskrifter. Dessa har vi i mera koncentrerat skick fört ihop med andra planläggningsföreskrif— ter som vi samlat i en förordning om civilt försvar. Denna förordning inne- håller verkställighetsföreskrifter till den lag om civilt försvar som vi föreslår i det följande kapitlet. Övriga beredskapsbestämmelser i förordningen om statliga myndigheters beredskap har i mycket koncentrerat skick förts till förordningen om beredskapshöjningar.
Vi har funnit att något av en felsyn råder när man tänker sig att vissa myn- digheter skall avveckla verksamheten i ett krigsläge. Den verksamhet som bedrivs i samhället i dag kommer, om än med mycket begränsade förutsätt- ningar, att kunna bedrivas så länge en verksamhet i ett krigsläge över huvud taget kan bedrivas. Alla myndigheter bör därför ha en planering för hur verksamheten skall kunna bemästras i en sådan situation. Bestämmelser som innebär att myndigheter skall avveckla sin verksamhet bör därför upphävas.
I förordningen om beredskapshöjningar bör enligt vår mening i huvudsak följande regleras.
Inledningsvis bör anges hur beslut om beredskapshöjningar skall tillkän- nages. Enligt vår mening skall skärpt och högsta beredskap tillkännages ge- nom förordning som kungörs på sedvanligt sätt i Svensk författningssamling. Men även ljudradio och television skall användas för kungörande. Bered- skapslarm bör inte användas, främst av hänsyn till den panik hos civilbefolk- ningen som ett sådant larm kan skapa. Beredskapslarm skall däremot använ- das för att tillkännage att Sverige är i krig. Om civilbefälhavaren eller läns- styrelsen beslutar om beredskapshöjning, skall samråd ske med militärbefäl- havaren respektive försvarsområdesbefälhavaren.
I förordningen bör anges vad myndigheterna skall iaktta vid skärpt bered— skap. Vi hänvisar här till de åtta punkter i 7 5 som tas upp i vårt förordnings- förslag. Det är i stort sett detsamma som i dag gäller för beredskapsgraderna III och II. Detta skall också gälla för sådana enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annat sätt är skyldiga att fort- sätta sin verksamhet i krig.
För försvarsmakten gäller därutöver vad regeringen föreskriver i särskild ordning. För befolkningsskyddet och räddningstjänsten, hemskyddet, hälso- och sjukvården samt veterinärverksamheten skall enligt vårt förslag gälla vad som i dag gäller för beredskapsgraderna III och II utom i ett avseende. Det gäller utskrivning av patienter. Enligt 11 % kommunala beredskapskun- görelsen gäller vid beredskapsgrad II att patienter skall skrivas ut i största möjliga utsträckning. För att belastningen på kommunernas primärvård inte skall bli alltför stor, vilket blir fallet vid för stora utskrivningar, har vi i försla— get i stället sagt att utskrivning av patienter skall ske i den utsträckning som det är möjligt.
Vid högsta beredskap skall krigsorganisationen intas. Det förutsätter att regeringen i särskild ordning beslutar vissa undantag för försvarsmakten. Vi- dare beslutar regeringen i särskild ordning om flyttning till särskild uppe— hållsplats för vissa centrala myndigheter. Till skillnad från bestämmelserna i förordningen om statliga myndigheters beredskap m. m. föreslår vi att det inte tas in någon bestämmelse om att övriga myndigheter skall flytta till sär- skild uppehållsplats vid högsta beredskap. Detta får ske efter särskilda be— slut av regeringen eller efter regeringens bemyndigande av civilbefälhavaren eller länsstyrelsen.
För befolkningsskyddet och räddningstjänsten skall vid högsta beredskap enligt vårt förslag i stort sett gälla samma bestämmelser som i dag, dvs. att
andningskydd skall delas ut till befolkningen och att skyddsrum och skyd- dade utrymmen skall ställas i ordning för omedelbar användning.
Vi föreslår också att personal som är krigsplacerad i totalförsvaret oför- dröjligen skall inställa sig till tjänstgöring vid högsta beredskap enligt vad som angetts på krigsplaceringsorder eller liknande handling, om inte rege- ringen för försvarsmakten bestämmer annat.
I 13 5 andra stycket beredskapskungörelsen anges i dag att beredskaps- larm innebär att egendom som tagits ut i fredstid enligt förordningen (1978:561) om förberedelser för krigsanskaffning genast skall lämnas enligt uttagningsbeslutet.
Försvarets civilförvaltning har i en skrivelse den 21 februari 1985, som överlämnats den 11 februari 1988 till utredningen, bl. a. anfört att det inte entydigt framgår av 13 å andra stycket att ett förfogandebeslut har fattats genom beredskapslarm. Civilförvaltningen anser att ett sådant förtydligande borde göras. Civilförvaltningen har också anfört att 13 å andra stycket inte borde omfatta uttagna fastigheter.
I vårt förslag till förordning om beredskapshöjningar har vi tillgodosett civilförvaltningens synpunkter. Vi föreslår att en bestämmelse tas in med in- nehåll att beslut om högsta beredskap innebär att regeringen beslutar om förfogande och att annan egendom än fastigheter skall avlämnas enligt uttag- ningsbeskedet.
Civilförvaltningen har slutligen pekat på att det normala är att den myn— dighet som beslutar om förfogande också beslutar om ersättning enligt taxa. Om regeringen beslutar om förfogande bör den mottagande myndigheten besluta om ersättning enligt taxa. I vårt förslag till ändring i förfogandeför- ordningen har vi lagt till en sådan bestämmelse.
4. Vårt förslag till ny lag om civilt försvar
Detta kapitel i betänkandet är indelat i femton avsnitt, som behandlar de femton kapitlen i den nya lagen om civilt försvar. Vi har valt att dela in lagen i kapitel och i varje kapitel föra samman bestämmelser som sakligt sett hör nära ihop. För att göra lagen överskådlig har vi också använt underrubriker.
Många av bestämmelserna i lagen är helt nya i sak, t. ex. bestämmelserna om ledning av det civila försvaret och om säkerhetsskydd i kommuner och landsting.
Övriga bestämmelser i lagen har sitt ursprung i nu gällande lagstiftning. Det har inneburit en omfattande språklig och redaktionell bearbetning av dessa äldre bestämmelser. Vi har i det arbetet haft ambitionen att använda ett så lättbegripligt och enhetligt språk som möjligt och att göra det lätt för tillämparna att hitta i lagen.
I motivtexten till vissa kapitel behandlar vi en del formuleringar och ut- tryck som är aktuella i kapitlet. I övrigt gör vi inte någon systematisk genom- gång av den redaktionella och språkliga bearbetningen av de olika texter som ingår i vårt lagförslag.
Här vill vi bara nämna att vi genomgående i våra texter använt de nya landstingstermer som föreslagits av kommunallagsgruppen i betänkandet (Ds 1988:52) Ny lag om kommuner och landsting. De nya termerna är lands- ting i stället för landstingskommun, Iandstingsfullmäktige i stället för lands- ting och landstingsstyrelse i stället för förvaltningsutskott.
Dessa nya benämningar har fått en utförlig presentation i kommunallags- gruppens betänkande, avsnitt 3.5 Terminologin i den nya lagen (s. 58 ff). Där sägs bl. a. att ordet landstingskommun, som infördes i 1954 års landstings- lag, aldrig har vunnit gehör hos allmänheten och att ordet förvaltningsut- skott är en misslyckad benämning på en styrelse. Förslaget om nya lands- tingstermer kommer ursprungligen från demokratiberedningen, vars betän- kande (SOU 1985:29) remissbehandlats och därefter legat till grund för kommunallagsgruppens arbete. Remissinstanserna och landstingen själva har varit positiva till de nya benämningarna.
Även om förslaget till ny lag om kommuner och landsting ännu inte lagts fram för riksdagen, har vi ändå beslutat att använda de nya benämningarna i vår lag. Skulle det visa sig att förslaget i den delen inte genomförs, får lag- texten anpassas därefter.
54 Vår! förslag till ny lag om civilt försvar 4.1 Inledande bestämmelser
Vårt förslag i sammanfattning
Vi föreslår att den nya lagen inleds med ett kapitel som talar om vad lagen omfattar. I kapitlet lägger vi fast vad som i lagen avses med be- greppen totalförsvar, befolkningsskydd och räddningstjänst samt räddningskår.
Vi föreslår också att den s. k. ansvarsprincipen skrivs in i det inle- dande kapitlet.
Dessutom finns i kapitlet vissa hänvisningar till andra författningar om vad som skall iakttas under skärpt och högsta beredskap samt om beslutsformerna under dessa förhållanden.
4.1.1 Lagen inleds med en innehållsförteckning
För att man lätt skall kunna överblicka den nya lagen och hitta i den föreslår vi att lagen inleds med en beskrivning av innehållet i dess olika kapitel.
Som vi tidigare har beskrivit i avsnitt 2.4 omfattar lagen i huvudsak de be- stämmelser som finns i civilförsvarslagen, i 1964 års lagar om kommunal be- redskap och om skyldighet att upplåta inkvarteringsbostad i krig, i lagen om lokal kristidsförvaltning och i lagen om kyrklig beredskap. Dessutom finns här helt nya bestämmelser.
Vår strävan har varit att ordna innehållet så logiskt som möjligt för tilläm- parna. Lagens första kapitel innehåller därför vissa grundläggande definitio- ner som är väsentliga för lagförslaget. De övriga kapitlen behandlar sedan vart och ett olika sakfrågor som innehållsmässigt hör nära samman. När vi valt ordningsföljden mellan dessa kapitel har vi haft följande tankar.
I det andra kapitlet ges ramen för hela det civila försvaret, dvs. hur led- ningsstrukturen ser ut och vilket ledningsansvar centrala, regionala och 10— kala myndigheter har i fred och under skärpt och högsta beredskap. I det tredje kapitlet anges sedan några viktiga beredskapsförberedelser som dessa myndigheter skall vidta. Det fjärde kapitlet behandlar civilpliktens omfatt- ning. Där finns bestämmelserna som gör det möjligt att rekrytera den ytterli- gare personal som behövs för kommunens krigsorganisation och för att verk- samheten under skärpt och högsta beredskap skall kunna fungera.
Kapitlen 5 — 7 behandlar vissa särskilda verksamheter inom det civila för- svaret som det kan vara lämpligt att placera i egna kapitel. Det gäller hem- skydd, verkskydd samt skyddsrum och skyddade utrymmen.
I kapitel 8 finns vissa bestämmelser samlade som anger skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom. Det gäller skyldighet att hålla med utrustning och förbereda för varning och mörkläggning, lämna upplysning till statliga och kommunala myndigheter om dem som bor och bedriver verk- samhet i deras byggnader m. m.
Kapitlen 9, 10 och 11 behandlar de särskilda åtgärder som måste vidtas under skärpt och högsta beredskap för att flytta och ta hand om befolkning som befaras bli utsatt eller har utsatts för stridshandlingar. Detta är bestäm- melser som gäller framför allt under krigsförhållanden, vilket enligt vår me- ning motiverar en sammanhållen placering i lagen.
I slutet av lagen har vi i placerat bestämmelser om säkerhetsskydd, påfölj- der och överklagande (kap. 12, 14 och 15). Där finns också ett uppsamlings- kapitel med bestämmelser som inte har någon direkt koppling till kapitlen i övrigt (kap. 13). Bestämmelserna om ett tillfredsställande säkerhetsskydd i kommuner och landsting är helt nya och av praktiska skäl har de placerats i ett eget kapitel. Placeringen av bestämmelserna om påföljder och överkla- ganden följer vedertagen praxis. Tillämparna är vana att hitta dem sist i la- gen och därför har vi gett dem den platsen.
4.1.2 För vårt lagförslag väsentliga definitioner
I det första kapitlet definierar vi också några grundläggande begrepp som är viktiga för förståelsen av vårt lagförslag.
Totalförsvar
Ett sådant begrepp är totalförsvar, som vi i 2 & definierar som ”all den verk- samhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela det omställda samhällets verksamhet.” Vi har i kapitel 2 utvecklat våra motiv för definitionen.
Befolkningsskydd och räddningstjänst
Ett annat begrepp är befolkningsskydd och räddningstjänst, som vi ger en definition av i 3 &. Med befolkningsskydd och räddningstjänst avser vi verk- samheter som behövs för att under krigsförhållanden skydda och rädda civil- befolkningen samt enskild egendom och civil allmän egendom. Uttrycket är således ämnat att ersätta det nuvarande uttrycket civilförsvarsverksamhet. På motsvarande sätt som i 1 & civilförsvarslagen görs i den tredje paragrafen en uppräkning av sådana åtgärder som kan rymmas inom begreppet befolk- ningsskydd och räddningstjänst. Vi har utgått från 1 & civilförsvarslagen men gjort vissa anpassningar till nu rådande förhållanden.
Bl. a. bör det i lagtexten markeras att en stor del av de åtgärder som vi avser redan ryms inom begreppet kommunal räddningstjänst, med den inne- börd som detta har enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Vidare bör ut— trycket alarmering och andra åtgärder för varning i detta sammanhang bytas ut mot endast varning. Uttrycket räddning av liv och egendom samt brand- släckning ryms i sin helhet inom räddningstjänstbegreppet. Uppräkningen bör kompletteras med röjning av farliga områden samt information om åt- gärder för självskydd. Uttrycket sanering och liknande skyddsåtgärder bör preciseras till indikering, sanering, tillhandahållande av andningsskydd och andra åtgärder för skydd mot kärnvapen och kemiska stridsmedel. Förlägg-
ning och bespisning av nödställda är begrepp som kan utgå, liksom den nuva- rande uppräkningen av i vilken utsträckning civilförsvarsverksamheten om- fattar bistånd åt andra samhällsorgan.
Definitionen av begreppet befolkningsskydd och räddningstjänst skall i vårt lagförslag tjäna syftet att klargöra verksamhetsområdet för räddnings- kåren under skärpt och högsta beredskap, varför uppgifter som i första hand kommer att lösas av andra samhällsorgan inte behöver inkluderas. Samtidigt bör detta verksamhetsområde rymmas inom det som enligt artikel 61 i 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Genévekonventioner betecknas som ”civil defence” och som i Sverige översatts med civilförsvarsverksamhet. På detta sätt kan räddningskårens personal och utrustning få det särskilda folkrätts- liga skydd som avses i artikel 62 i tilläggsprotokollet.
Avgränsningen mellan befolkningsskydd och räddningstjänst och vissa andra funktioner inom det civila försvaret, t. ex. socialtjänsten, kan inte gö- ras helt skarp i alla detaljer. Vårt förslag innebär inga förändringar i sak i fråga om fördelning av ansvar för olika verksamheter mellan olika samhälls- organ.
Räddningskåren
Genom att begreppet civilförsvar utmönstras ur lagstiftningen försvinner samtidigt benämningar som civilförsvarsorganisation och civilförsvarschef. Eftersom kommunens räddningschef redan i dag i de allra flesta fall också har befattningen som civilförsvarschef, kan det vara en naturlig förändring att tala om räddningschef såväl i fred som i krig, låt vara att räddningschefen i krig leder en större organisation, som också har mer omfattande uppgifter än den fredstida räddningskåren.
Då man inte längre kan tala om en lokal civilförsvarsorganisation, anser vi att det är lämpligt att tala om räddningskåren även under krig. Räddnings- kårens resurser och uppgifter under krig kommer således att motsvara dem som nu gäller för den lokala civilförsvarsorganisationen.
Den nuvarande organisationen har en av staten genom räddningsverket och länsstyrelsen fastställd struktur och omfattning. I en särskild organisa- tionsplan redovisar länsstyrelsen organisationens omfattning och uppgifter inom varje kommun. Organisationen har integrerats med i första hand kom- munernas fredstida räddningstjänstorganisation såtillvida att personal och materiel i kommunernas räddningskårer uppgår i civilförsvarsorganisatio- nen i samband med mobilisering.
Kommunerna får i fortsättningen ett större ansvar för och inflytande på uppbyggnaden av de resurser som krävs för verksamheten i krig. I de flesta fall bör kommunernas fredstida räddningstjänstorganisation kunna ligga till grund för den organisation som man behöver ha för verksamheten i krig. Räddningskåren måste dock i flertalet kommuner byggas ut personellt och materiellt för att kunna lösa sina krigstida uppgifter. Kommunerna har själva goda förutsättningar för att inom de av staten givna ramarna bygga upp denna organisation.
I fortsättningen bör räddningskårens krigsorganisation därför byggas upp så att staten ställer personal — som tas ut med plikt — och materiel till kom- munernas förfogande som kompletterar och förstärker den fredstida rädd- ningskåren.
När det gäller den personal som är anställd vid kommunernas räddnings- kårer anser vi således att den skall ingå i kommunernas krigsorganisation i stället för att som i dag skrivas in med civilförsvarsplikt i civilförsvarsorgani- sationen. Det innebär att kommunens räddningskår under skärpt och högsta beredskap utökas med personal som kallas in till tjänstgöring med civilplikt. I avsnitt 4.3 redovisar vi civilpliktens omfattning. Den kommunalt anställda personalen skall alltså i krig fortsätta att tjänstgöra i sin anställning. I likhet med vad som gäller i dag är det av stor betydelse att denna personal i största möjliga utsträckning beviljas uppskov från annan tjänstgöring inom totalför- svaret.
I praktiken bör arbetet med att bygga upp resurserna för befolkningsskyd- det och räddningstjänsten kunna genomföras så, att riksdag och regering fastställer de ekonomiska och personella ramar inom vilka verksamheten to- talt sett skall rymmas, alltså i stort sett på samma sätt som sker i dag. De statliga resursernas fördelning på länen görs av räddningsverket. Länsstyrel- serna fördelar i sin tur motsvarande resurser på kommunerna inom länet. I sista ledet skall det ankomma på kommunen att lägga fast hur de statliga resurserna skall inordnas i räddningskåren. Vi återkommer i avsnitt 4.2.3 till frågan om räddningskårens mobilisering och i avsnitt 4.3.3. till mobilise— ringsplanläggningen.
Sammanfattningsvis anlägger vi det synsättet att det är den fredstida rädd- ningskåren som i krig skall utökas med sådan personal som tas ut med plikt och med egendom som staten ställer till kommunernas förfogande för att uppgifterna inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten skall kunna lö- sas.
4.1.3 Ansvarsprincipen lagfästs
I det första kapitlet har vi också placerat den s. k. ansvarsprincipen. An- svarsprincipen innebär att den som har ansvar för en viss verksamhet i fred också skall behålla detta ansvar i krig, om verksamheten skall upprätthållas då. Det avgörande är om verksamheten är av betydelse för totalförsvaret, dvs. om den behövs för att säkerställa civilbefolkningens överlevnad, upp- rätthålla viktiga samhällsfunktioner och främja försvarsansträngningarna.
Verksamheten inom det civila försvaret, dvs. den civila verksamhet som bedrivs i vårt samhälle, omfattar såväl produktion av varor som produktion av tjänster. Varor som produceras kan vara direkt försvarsanknutna, såsom fallet är med försvarsindustrins produkter, eller vara ägnade åt samhället i övrigt i form av kapitalvaror eller konsumtionsvaror. Andra produkter är av betydelse för såväl militära som civila behov, exempelvis livsmedel och for- don. Samma synsätt kan gälla tjänstesektorn. Såväl den civila sjukvården som försvarsmakten har i en krigssituation t. ex. behov av sjukvårdsperso- nal.
I vårt moderna samhälle har olika verksamheters inbördes beroenden ökat. Härigenom har också försvarsmaktens beroende av den civila sam- hällsapparatens produktion av varor och tjänster ökat. I en krigssituation skall vår produktion av varor och tjänster dels säkerställa civilbefolkningens överlevnad, dels understödja försvarsmakten så att största möjliga försvars- effekt kan uppnås.
Vi anser därför, mot bakgrund av vad som här har redovisats, att det är av stort värde'att ansvarsprincipen läggs fast i lagstiftningen. Vi föreslår att denna princip tas in redan i lagens första kapitel.
4.1.4 Bemyndiganden och hänvisning till andra lagar
I det första kapitlet finns också ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om att räddningskåren får tas i anspråk för uppgifter som inte rör den egna kommunen. Detta gäller dock endast under skärpt och högsta beredskap. Denna möjlighet torde främst avse länsstyrelsen. Kommunen har därvid rätt till ersättning av staten för skäliga kostnader.
I kapitlet finns också en bestämmelse som ger regeringen en möjlighet att under skärpt och högsta beredskap meddela undantag från bestämmelserna i räddningstjänstlagen, om det är av stor betydelse för totalförsvaret.
Slutligen finns i det första kapitlet en hänvisningsparagraf till lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m. m. I den lagen regleras de föränd- ringar i fråga om beslutsförfarandet i de offentliga organens verksamhet som kan bli aktuella under skärpt och högsta beredskap.
4.2. Organisation och ledning m. m.
Vårt förslag i sammanfattning
I lagens andra kapitel lägger vi fast det ansvar som överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) har i frågor om ledning och samordning av de civila beredskapsförberedelserna. Dessutom preciserar vi det ansvar som civilbefälhavaren och länsstyrelsen samt kommunen, landstinget, stiftsstyrelsen och den kyrkliga kommunen har för att nödvändiga be- redskapsförberedelser genomförs. För kommunen blir nu kommun- styrelsens samlade ansvar i dessa frågor författningsreglerat.
I kapitlet finns också vissa bestämmelser om övergången till krigs- organisation och om ledningen av det civila försvaret då beslut om be- redskapshöjning har meddelats. Där finns också bestämmelser om mobiliseringen av räddningskåren och hemskyddsorganisationen.
Slutligen finns i kapitlet vissa bemyndiganden som under skärpt och högsta beredskap ger civilbefälhavaren och länsstyrelsen rätt att med- dela de föreskrifter som behövs för ledningen och samordningen av det civila försvaret.
4.2.1. Ledningsstrukturen inom det civila försvaret
Som vi tidigare har redovisat bygger ledningsstrukturen för det civila försva- ret på en indelning i funktioner med funktionsansvariga myndigheter och i geografiska ansvarsområden med områdesansvariga myndigheter som har en samordnande roll och som utövar ledningen och inriktar verksamheten.
Denna inriktande ledning av verksamheten utövas främst i krig och vid krigsfara och avser dels samordning över verksamhetsgränserna inom ett el— ler flera geografiska områden, dels ledning av underlydande lednings- och samordningsorgan. Ledningen syftar till att samordna och inrikta åtgärderna inom olika geografiska områden. Inte minst viktigt är att åtgärderna på civil och militär sida är väl samordnade.
I krig innebär detta att de samlade resurserna inriktas mot ett gemensamt mål, nämligen att samhällets samlade resurser skall kunna utnyttjas på ett maximalt sätt för att understödja försvarsansträngningarna och trygga civil— befolkningens överlevnad. Mot bakgrund av denna inriktning samordnas olika verksamheter dels mellan de funktionsansvariga myndigheterna, dels mellan geografiska områden. Prioriteringar görs inom och mellan olika verk- samheter och geografiska områden.
Exempel på beslut av detta slag är 3 inriktning av verksamheten i stort på kort och lång sikt inom ett geogra- fiskt ansvarsområde, El inriktning och samordning av olika funktionsansvariga myndigheters verksamhet,
D inriktning och samordning av underlydande ledningsorgans verksamhet samt
D prioriteringar inom och mellan olika verksamheter och geografiska om- råden.
Under riksdag och regering är ledningsorganen ÖCB, civilbefälhavarna, länsstyrelserna och kommunstyrelserna. De är också högsta civila totalför- svarsmyndigheter, var och en på sin nivå.
På central nivå är ÖCB ansvarig myndighet med uppgift att i enlighet med de riktlinjer som lagts fram av riksdag och regering leda och samordna be— redskapsförberedelserna vid de funktionsansvariga myndigheterna. I sitt ar- bete samverkar ÖCB med överbefälhavaren. Under regeringen inriktar ÖCB beredskapsförberedelserna för ledningsorganen på regional och lokal nivå.
Civilbefälhavarna inriktar och samordnar den verksamhet som är avgö- rande för försvarsansträngningarna och civilbefolkningens överlevnad. Vil- ken verksamhet som prioriteras avgörs av krigssituationen. Civilbefälhava- ren verkar på den högre regionala nivån och samverkar med militärbefälha- varen.
Länsstyrelserna har i såväl fred som krig en viktig roll att inrikta och sam- ordna verksamheten inom de civila delarna av totalförsvaret. Länsstyrelsen svarar också för samverkan med försvarsområdesbefälhavaren inom länet.
När det gäller den verksamhetsorienterade ledningen (funktionsledning) skall de funktionsansvariga myndigheterna under fredstid utarbeta underlag för statsmakternas beslut om målen för funktionen i krig. Detta skall ske i samråd med övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen. Den funk- tionsansvariga myndigheten skall vidare samordna berörda myndigheters beredskapsförberedelser, samordna och genomföra krigsplanläggning samt svara för att personal utbildas och övningar genomförs inom funktionen (för- ordningen 1986:294 om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del).
Ett exempel på en sådan ledning är transportrådets roll inom funktionen transporter. Samordnande myndighet inom funktionen är transportrådet, som också har ansvaret för landsvägstransporterna. Övriga betydelsefulla myndigheter inom funktionen är statens järnvägar och banverket i fråga om järnvägstransporter, sjöfartsverket beträffande sjötransporter, luftfartsver- ket beträffande lufttransporter samt vägverket i fråga om väghållningen.
På central nivå har de funktionsansvariga myndigheterna ett sammanhål- lande ansvar direkt under regeringen. De är ansvariga för genomförandet av de mål som ställts upp av riksdag och regering. De är också ansvariga för att verksamheten hos myndigheter och organisationer med uppgifter inom funktionen inriktas och genomförs samordnat mot dessa mål. Under dessa myndigheter organiseras och genomförs verksamheten på olika sätt. Exem- pel på detta är socialtjänsten som fullgörs av kommunernas socialnämnder enligt de intentioner som lagts fast i socialtjänstlagen (1980:620). Tillsynen av denna verksamhet utövas närmast av länsstyrelserna och ytterst av social— styrelsen.
Den funktionsansvariga myndigheten har således inom sitt verksamhets- område ett sammanhållande ansvar för att en tillfredsställande beredskap finns för att möta allvarliga kriser och ett krig.
ÖCB leder och samordnar på central nivå beredskapsförberedelserna vid övriga funktionsansvariga myndigheter. ÖCB skall härvid genom råd och re- kommendationer verka bl. a. för enhetlighet i frågor som är gemensamma för det civila försvaret, regelbundet till regeringen redovisa beredskapsläget i stort samt verka för att det civila försvarets intressen beaktas i samhällsut- vecklingen. Dessutom skall ÖCB årligen ge in en gemensam programplan, som upprättas i samråd med funktionsansvariga myndigheter, samt yttra sig över de statliga myndigheternas anslagsframställningari den del de berör det civila försvaret.
I den uppgift som ÖCB har som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning ingår att ange förutsättningarna för hur beredskaps- förberedelserna skall ledas och samordnas på regional och lokal nivå, att be- driva studier som underlag för krigsplanläggningen inom det civila försvaret, att samordna planeringen, inriktningen och uppföljningen av ledningsöv— ningar samt att leda större övningar för civilbefälhavare och militärbefälha- vare när det gäller det civila försvaret.
Detta innebär att ÖCB har en dubbel roll, dels att på central nivå leda och samordna beredskapsförberedelserna, dels att inrikta civilbefälhavamas, länsstyrelsernas och kommunernas beredskapsförberedelser. Härutöver skall ÖCB samverka med överbefälhavaren i frågor som är gemensamma för totalförsvaret. ÖCB skall samordna planläggningen och övriga förberedelser inom det civila försvaret med motsvarande åtgärder inom försvarsmakten. Slutligen företräder ÖCB på central nivå det civila försvaret i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets re— surser, om inte regeringen föreskrivit något annat.
Civilbefälhavarna och länsstyrelserna leder, samordnar och inriktar det ci— vila försvaret inom civilområdena respektive länen. Civilbefälhavarna och länsstyrelserna verkar på sina nivåer delvis på motsvarande sätt som ÖCB på den centrala nivån, dvs. genom att ge råd och rekommendationer för en- hetlighet i gemensamma frågor inom det civila försvaret samt genom att sam- ordna utbildning i frågor som är gemensamma för det civila försvaret.
Vidare bedriver dessa myndigheter studier som underlag för krigsplan- läggningen inom det civila försvaret på den regionala nivån. Myndigheterna samordnar också planeringen, inriktningen och uppföljningen av lednings- övningar. Civilbefälhavarna och länsstyrelserna leder dessutom ledningsöv- ningar på länsnivå respektive lokal nivå.
Den ledningsstruktur som vi nu har beskrivit för det civila försvaret är i dag i huvudsak reglerad i regeringsförfattningar. Vi föreslår att ledningsor- ganens uppgifter i fortsättningen regleras i lagen om civilt försvar. Förslaget innebär inte någon förändring i sak.
Kommunernas beredskapsförberedelser omfattar främst planläggning, ut- bildning och övningsverksamhet. Beredskapsförberedelserna genomförs i samverkan med länsstyrelsen. Denna samverkan sker fortlöpande. Kom—
munstyrelsen är högsta civila totalförsvarsmyndighet på den lokala nivån och svarar för att samverkan kommer till stånd med berörda myndigheter, orga- nisationer och företag inom kommunen.
Bestämmelser om kommunernas beredskapsförberedelser finns i dag i la- gen (1964:63) om kommunal beredskap. Vi föreslår att dessa bestämmelser tas in i förslaget till lag om civilt försvar. Detsamma gäller för landstingen som på motsvarande sätt som kommunerna skall genomföra de beredskaps- förberedelser som behövs för att under allvarliga kriser och i krig kunna upp- rätthålla den civila hälso- och sjukvården och den övriga verksamhet som landstinget skall bedriva enligt annan lagstiftning. Exempel på sådan övrig verksamhet är omsorgsverksamheten, som i likhet med hälso— och sjukvår- den har en nära koppling till kommunernas ansvar för socialtjänsten. Bl. a. mot den bakgrunden skall landstingens beredskapsförberedelser genomfö- ras i samverkan med berörda statliga myndigheter och kommuner. Detta gäl- ler också kommuner som inte tillhör något landsting.
För domkapitlen och de kyrkliga kommunernas beredskapsförberedelser finns i dag bestämmelser i lagen (1981 : 1216) om kyrklig beredskap, vilken i allt väsentligt bygger på lagen om kommunal beredskap. Även vissa av dessa bestämmelser bör ingå i vårt lagförslag. De uppgifter som i dag åvilar kyrk— liga myndigheter har en nära koppling såväl till kommunal som till lands- tingskommunal verksamhet. Exempel på detta är begravningsverksamheten som i en krigssituation får en ökad betydelse.
Vi föreslår att kommunstyrelsen, landstingsstyrelsen, stiftsstyrelsen och kyrkorådet blir ansvariga för att beredskapsförberedelserna genomförs på ett ändamålsenligt sätt och med enhetlig inriktning inom respektive slag av kommun. Detta regleras nu i lagförslaget.
Vi förordar också att stiftsstyrelsen efter samråd med domkapitlet skall se till att de övriga kyrkliga kommunernas beredskapsförberedelser genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Härigenom får stiftsstyrelsen ett tillsynsansvar. För att fullgöra sin uppgift skall den samråda med berörda länsstyrelser. För att den kyrkliga kommunen skall kunna fullgöra sina beredskapsförberedel— ser är det nödvändigt att dessa genomförs i samverkan med berörda kommu- ner samt med andra berörda kyrkliga kommuner och övriga trossamfund.
4.2.2. Krigsorganisationen
Vi har i kapitel 3 i betänkandet redovisat förutsättningarna för att statliga, kommunala och landstingskommunala myndigheter skall kunna gå över till sin organisation under krig och för det författningsmässiga stöd som finns för detta.
Vi föreslår att kommuner, landsting och kyrkliga kommuner skall kunna övergå till krigsorganisationen vid en och samma tidpunkt, nämligen när re- geringen har fattat beslut om skärpt eller högsta beredskap. Regeringen kan emellertid besluta att kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommu- nerna själva skall få bestämma tidpunkten för att gå över till krigsorganisa- tion när regeringen beslutat om skärpt beredskap. Enligt förslaget kan rege-
ringen också besluta om att kommunerna, landstingen och de kyrkliga kom- munerna var för sig endast får avgöra tidpunkten för återgång till fredsorga- nisation så länge som beslutet om övergång till krigsorganisation är gene- rellt. När en återgång till fredsorganisationen har bestämts, skall kommunen omedelbart underrätta länsstyrelsen om detta medan landstinget skall un- derrätta civilbefälhavaren och länsstyrelsen. Den kyrkliga kommunen har motsvarande skyldighet att underrätta stiftsstyrelsen och kommunen. Stifts- samfälligheten skall på motsvarande sätt underrätta berörda länsstyrelser.
När det gäller val av själva krigsorganisationen delar vi den uppfattning som bl.a. KBK-utredningen (Kn 1982104) förde fram i sitt betänkande (Ds Fö 1984z3) Kommunal beslutsordning under beredskap och krig, nämligen att varje enskild kommun och enskilt landsting bör avgöra vilka nämnder och styrelser som skall ingå i krigsorganisationen, detta med hänsyn till den stora skillnaden i storlek m. in. som präglar våra 284 kommuner och 23 landsting. Detta gäller också de kyrkliga kommunerna även om deras bered- skapsuppgifter är betydligt mer begränsade än kommunernas och landsting- ens. Kommunerna har dessutom genom sin planläggning en nära koppling till försvarsmaktens operativa planläggning. Av förklarliga skäl skall dock kommunstyrelsen, landstingsstyrelsen, stiftsstyrelsen och kyrkorådet alltid ingå i respektive krigsorganisation.
4.2.3. Mobilisering av räddningskåren och hemskyddsorganisationen
Enligt 10 a & civilförsvarslagen skall länsstyrelsen upprätta och anta en mo- biliseringsplan för varje kommun inom länet. Däremot saknas en uttrycklig bestämmelse om ansvaret för att genomföra mobiliseringen.
I sitt betänkande (Ds Fö 1983:10) Kommunerna och civilförsvaret föreslog provplanläggningskommittén att ansvaret för mobiliseringsplanen skulle överföras till kommunerna. Som skäl angav kommittén bl. a. att
— kommunernas möjligheter att lösa sina ålagda uppgifter ökar om de som bär ansvaret för genomförandet av en planerad verksamhet ak- tivt har deltagit i eller genomfört planläggningen, — ledningen av civilförsvarsverksamheten också bör omfatta att mobili- sera dem som skall delta i verksamheten, — ett planläggningsansvar som är förlagt till den lokala verkställande ni- vån bäst uppfyller totalförsvarsbeslutets krav att möta verkningarna av ett överraskande angrepp, — erfarenheterna från genomförd provplanläggning visade att ett kom- munalt ansvar för mobiliseringsplanläggningen är att föredra från be- redskapssynpunkt, ' — behovet av ökad beredskap mot överraskande angrepp väger tungt.
I propositionen (1984/85:49) om ändringi civilförsvarslagen (1960:74) m. m. anförde departementschefen bl. a. att länsstyrelsen åtminstone tills vidare bör vara den myndighet som upprättar och ansvarar för mobiliseringsplanen. Som skäl angav han att länsstyrelsen har ansvaret för att genomföra mobili-
seringsövningar och att revidering av mobiliseringsplanen före en sådan öv- ning och uppföljning av det som kan komma fram under övningen lämpligen också bör göras av länsstyrelsen.
Som vi närmare kommer att redovisa i avsnitt 4.3 föreslår vi att kommu- nen skall ha ansvaret för att genomföra övningar med räddningskåren. Vi delar samtidigt provplanläggningskommitténs uppfattning att ledningen av den verksamhet som vi kallar för befolkningsskyddet och räddningstjänsten också bör omfatta att mobilisera dem som skall delta i verksamheten. Vi de- lar också kommitténs uppfattning att kommunernas möjligheter att lösa sina uppgifter ökar om ansvaret för genomförandet av en verksamhet också är förenat med ett ansvar för planläggningen av samma verksamhet.
Mobiliseringen av räddningskåren för verksamheten under skärpt och högsta beredskap måste genomföras lokalt i kommunerna. Räddningskåren bör, i enlighet med vad vi förut har anfört, bestå av dels den i fredstid an- ställda personalen, dels tillförd civilpliktig personal. Mot denna bakgrund och utvecklingen i övrigt är det lämpligt att det i lagen skrivs in en skyldighet för kommunen att genomföra mobilisering av räddningskåren när rege— ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutat om inkal- lelse av civilpliktig personal för tjänstgöring i räddningskåren.
Av det resonemang som vi nu har fört följer att kommunen också bör ha ansvaret för att upprätta och anta en mobiliseringsplan för de statliga resur- ser som skall tillföras räddningskåren. Vi återkommer till detta i avsnitt 4.3.3.
Vi föreslår också att kommunen på motsvarande sätt skall ha ansvaret för mobiliseringen av hemskyddsorganisationen. Eftersom denna till stor del består av frivillig personal krävs det att den myndighet eller organisation som medverkar i rekryteringen av denna personal lämnar kommunen underlag för mobiliseringen. Vi återkommer till detta i avsnitt 4.5.
4.2.4. Ledningsuppgifter under skärpt och högsta beredskap
Som vi tidigare har nämnt skall ÖCB leda och samordna beredskapsförbere— delserna samt inrikta verksamheten inom funktionen Civil ledning och sam- ordning.
När det gäller verksamheten under skärpt och högsta beredskap följer av den tidigare redovisade ansvarsprincipen att varje funktionsansvarig myn- dighet har ett ansvar för att verksamheten skall fungera också under krigs- förhållandena. Om flera myndigheter ingår i funktionen, har den funktions- ansvariga myndigheten ett sammanhållande ansvar. Ledningsansvaret under regeringen vilar i första hand på civilbefälhavarna, när det gäller disposition av befintliga resurser inom civilområdet, och på länsstyrelserna i fråga om avvägningen inom länet.
Beroende på hur förhållandena utvecklar sig bedömer vi det som sanno- likt att regeringen kan komma att behöva underlag för beslut i skilda sakfrå- gor, ett underlag som endast de fackkunniga myndigheterna kan ta fram. Ex— empel på detta är uppgifter om uthållighet och tillgängliga resurser inom ett eller flera fackområden.
En naturlig uppgift för ÖCB i det sammanhanget kan vara att föreslå hur tillgängliga civila resurser skall disponeras inom en del av landet med hänsyn till händelseutvecklingen när t. ex. två civilområden tillsammans har behov av större resurser än vad som finns tillgängliga. ÖCB:s uppgift bör också kunna vara att till regeringen lämna förslag till hur befintliga resurser inom flera fackområden bör fördelas inom landet så att dessa resurser fördelas på ett för försvarsansträngningarna så optimalt sätt som möjligt. En annan upp- gift kan vara att mellan centrala myndigheter fördela tillgängliga ekono- miska resurser så att verksamheten från totalförsvarssynpunkt blir så balan- serad som möjligt.
Regeringen hari 1989 års budgetproposition bl. a. redovisat ansvaret un— der kriser och i krig för vissa funktioner inom det civila försvaret. I proposi- tionen anförs att ÖCB i enlighet med riksdagsbeslutet våren 1985 (prop. 1984/85:160, FöU 11, rskr. 388) fick två huvuduppgifter, nämligen dels att samordna totalförsvarets civila delar på central nivå och vara ansvarig myn- dighet för funktionen Civil ledning och samordning, dels att vara ansvarig myndighet för funktionerna Övrig varuförsörjning och Kyrklig beredskap. Enligt beslutet skall ÖCB finnas kvar under kriser och i krig. Vid tidpunkten för ÖCB:s tillkomst var föredraganden inte beredd att ta slutlig ställning i frågan om ÖCB:s och övriga myndigheters uppgifter under kriser och i krig. För detta krävdes fördjupade studier.
I 1989 års budgetproposition anför föredraganden att vid försörjningskri- ser skall ÖCB:s ansvar för funktionen Försörjning med industrivaror, med undantag för energiförsörjningen och livsmedelsförsörjningen, tas över av en ny myndighet, benämnd försörjningskommissionen. När det gäller funk- tionen Civil ledning och samordning anser föredraganden att ÖCB bör ha ansvaret för funktionen även under kriser och i krig.
Beträffande funktionen Kyrklig beredskap har vi erfarit att det nu på- gående ledningsöversynsarbetet kan få till resultat att ansvaret för denna funktion förs över till Svenska kyrkans centralstyrelse.
Som en följd av dessa överväganden föreslår vi att det i lagen tas in en bestämmelse om att regeringen får meddela särskilda föreskrifter om ÖCB:s uppgifter under skärpt och högsta beredskap. Regeringen kan på motsva- rande sätt meddela särskilda bestämmelser för verksamheten vid övriga cen- trala myndigheter. Vi föreslår också en bestämmelse som innebär att civilbe- fälhavaren och länsstyrelsen inom civilområdet respektive länet under skärpt och högsta beredskap skall leda och samordna det civila försvaret i samverkan med försvarsmakten så att största möjliga försvarseffekt uppnås.
När det gäller kommunerna föreslår vi att kommunstyrelsen under skärpt och högsta beredskap skall leda det civila försvaret inom kommunens verk- samhetsområde. Kommunstyrelsen skall även se till att den verksamhet som bedrivs i kommunen av statliga myndigheter, landstinget, kyrkliga kommu- ner, organisationer och företag samordnas så att största möjliga försvarsef- fekt uppnås. Bestämmelsen ligger ocksåi linje med det som riksdagen princi- piellt tillstyrkte i anledning av regeringens proposition (1984/85:160) om led- ningen av de civila delarna av totalförsvaret, nämligen att kommunstyrelsen
är högsta civila totalförsvarsmyndighet på lokal nivå. Kommunstyrelsen har härigenom ett ansvar för att samverkan inom det civila försvaret kommer till stånd på denna nivå. Detta ansvar är emellertid inte förknippat med några befogenheter gentemot statliga myndigheter eller landstinget.
På motsvarande sätt föreslår vi att landstingsstyrelsen under skärpt och högsta beredskap skall leda landstingets verksamhet.
4.2.5. Föreskriftsrätt under skärpt och högsta beredskap
Med hänsyn till civilbefälhavarnas ansvar på den högre regionala nivån före- slår vi att det, till skillnad från vad som gäller i dag, tas in en bestämmelse i lagen som ger regeringen rätt att bemyndiga civilbefälhavaren att meddela landstingen de föreskrifter som behövs för inriktningen och samordningen av den civila hälso- och sjukvården inom civilområdet under skärpt och högsta beredskap. Det kan t. ex. gälla föreskrifter om personella och mate- riella resurser. Denna föreskriftsrätt skall också gälla mot kommuner som inte tillhör något landsting.
Motsvarande föreskriftsrätt föreslår vi att länsstyrelsen skall få gentemot landstinget och de inom länet belägna kommunerna för att kunna inrikta och samordna det civila försvaret inom länet. För såväl civilbefälhavaren som för länsstyrelsen gäller dock att föreskriftsrätten inte avser den medicinska utöv- ningen av verksamheten.
Denna föreskriftsrätt avser även dessa myndigheters föreskriftsrätt mot regionala och lokala statliga myndigheter men en sådan föreskriftsrätt kan regleras i regeringsförfattningar. Vi lämnar förslag till sådana författningar.
Eftersom behovet av att snabbt kunna fatta beslut i en allvarlig kris- eller krigssituation påtagligt har ökat genom den snabba militärteknologiska ut- vecklingen, som också inneburit kortare förvarningstider, anser vi det ange- läget att förutsättningar skapas för att sådana beslut skall kunna meddelas. Vi föreslår därför att företrädare för kommunstyrelsen, landstingsstyrelsen, stiftsstyrelsen eller kyrkorådet skall ha rätt att närvara vid sammanträde med en nämnd eller ett organ som ingår i den egna krigsorganisationen. De skall ha rätt att delta i överläggningarna men inte i själva besluten.
I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig— heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m. m. finns bestämmel- ser som möjliggör beslutförhet med färre personer närvarande än vad som normalt gäller. Eftersom krigsorganisationen i kommunerna och landstingen är betydligt mindre än den normala organisationen i fredstid, är det nödvän- digt att kommunstyrelsen respektive landstingsstyrelsen får rätt att efter en övergång till krigsorganisation meddela den egna krigsorganisationens nämnder och organ de föreskrifter som behövs för verksamheten. Här inbe- grips också rätten att omfördela personal och utrustning mellan de nämnder och organ som ingår i organisationen, om förhållandena kräver det. Den här typen av föreskrifter får emellertid inte avse kommunfullmäktige eller lands- tingsfullmäktige.
Vårt förslag innebär ingen förändring i sak i förhållande till nuvarande be- stämmelser i 11 5 lagen om kommunal beredskap.
Vad som här har redovisats bör på motsvarande sätt gälla för stiftsstyrelser och kyrkoråd.
4.2.6 Kommunalförbund m. m.
Som vi tidigare har anfört i avsnittet 4.2 är det nödvändigt att myndigheter och företag samverkar så att största möjliga försvarseffekt kan uppnåsi hän- delse av ett beredskapsläge.
Erfarenheter har också visat att en samverkan mellan två eller flera kom- muner, mellan skilda landsting eller mellan en kommun och ett landsting kan medföra rationella och från samhällsekonomisk synpunkt fördelaktigare lös- ningar än om varje kommun och landsting själva skall svara för att verksam- heten skall genomföras. Detta torde också vara tanken med 1985 års kom— munalförbundslag (1985z894).
I 2 % kommunalförbundslagen sägs att när ett kommunalförbund har hand om angelägenheter, om vilka det finns regler i särskild författning, skall för- fattningens bestämmelser om kommun eller landstingskommun gälla för för— bundet.
Under vårt arbetes gång har vi erfarit att vissa kommuner anser att sam- verkansfördelar skulle kunna vinnas genom bildande av kommunalförbund. Enligt de synpunkter som framförts till oss borde möjligheter öppnas att till kommunalförbundet, utöver fredsräddningstjänsten, också föra över andra uppgifter såväl inom den nuvarande civilförsvarsverksamheten som inom andra områden, t. ex. på försörjningsområdet.
I lagen om kommunal beredskap och i de allmänna råd för kommunernas beredskapsplanläggning som legat till grund för beredskapsplanerna har möjligheten till samverkan i form av kommunalförbund inte beaktats. Det har förutsatts att den kommunala beredskapsplanläggningen inklusive civil- försvarsplanläggningen sker inom varje kommun för sig.
Det har påtalats att praktiska svårigheter kan uppkomma när det gäller att i kommunalförbund lösa främst kommunernas beredskapsplanläggning samt formerna för ledning, information och samråd mellan kommunerna liksom också samverkan med övriga totalförsvarsintressenter.
Räddnings- och civilförsvarsnämnden i Sundsvall har föreslagit att det bil- das ett kommunalförbund för räddningstjänsten i Sundsvalls och Timrå kommuner. Enligt förslaget skulle kommunalförbundet förutom fredsrädd- ningstjänsten även ta över vissa av de civilförsvarsuppgifter som enligt civil- försvarslagen ankommer på respektive medlemskommun.
I yttranden över förslagen har bl. a. ÖCB betonat att innan kommunalför— bundet bildas måste ett förtydligande göras över vilka uppgifter som förbun- det skall utföra och om förbundet skall upprätthållas i oförändrad omfatt- ning såväl i fred som under kriser och beredskapstillstånd.
Kommunalförbundets ändamål framgår av förslaget till kommunalför- bundsordning.
”Förbundet ska hålla en för kommunerna gemensam räddningstjänst som enligt lag eller annan författning åvilar var och en av medlemskommunerna. Det åligger förbundet att till fullgörande av sin uppgift sörja för medlemmar- nas räddningstjänst i enlighet med bestämmelser och föreskrifter i rädd— ningstjänstlagen och dess förordning samt förbundets räddningstjänstplan. Förbundet ska vidare fullgöra den civilförsvarsverksamhet för medlemskom- munerna som framgår av särskild specifikation".
De ekonomiska och andra fördelar som kan uppnås genom samverkan mel- lan olika kommuner och landsting ger enligt vår mening anledning att se po- sitivt på bildande av kommunalförbund även i fråga om uppgifter som rör det civila försvaret. En sådan lösning står dessutom väl i överensstämmelse med vårt förslag om skyldighet för kommuner och landsting att ta tillvara möjligheterna att samordna det civila försvaret mellan sig (2 kap. 10 5 lagen om civilt försvar). Vi är alltså i princip positiva till att kommunalförbund bil- das.
Vi vill emellertid framhålla att bildande av kommunalförbund med uppgif— ter som rör befolkningsskyddet och räddningstjänsten eller på försörjnings- området eller inom socialtjänsten kan komma att rymma flera praktiska pro- blem vad gäller bl. a. ledningen av kommunalförbundet och samordningen mellan kommunalförbundet och de kommuner som ingår i förbundet i de frågor som gäller kommunens uppgifter inom totalförsvaret. Vi har inte fun- nit det vara möjligt att inom ramen för vårt arbete till fullo belysa de even- tuella problem för det civila försvaret som kan uppstå vid bildande av kom— munalförbund. Den frågan bör övervägas närmare i ett annat sammanhang.
4.3. Planläggning, utbildning och andra beredskapsförberedelser
Vårt förslag i sammanfattning
I lagens tredje kapitel har vi samlat bestämmelser om skyldigheterna att vidta beredskapsförberedelser. Bestämmelserna innebär i huvud- sak att
— civilbefälhavarens och länsstyrelsens planläggningsansvar reg-
leras, länsstyrelsens organisationsplan för civilförsvarsverksamheten ersätts av att länsstyrelsen fördelar och förtecknar de statliga resurser som ställs till kommunernas förfogande, kommunerna åläggs att utreda konsekvenser av bedömda hot och risker som underlag för planläggningen, endast vissa kommunala planer lagregleras, ansvaret för den mobiliseringsplan som länsstyrelsen för närva- rande skall upprätta för varje kommun överförs till kommu- nen, utbildnings- och övningsverksamheten lagregleras, kommunernas skyldighet att hålla med reservanordningar skärps, skyldigheten att hålla med reservanordningar skall, utöver an- ordningar för elektricitet, gas och vatten, avse även anord- ningar för värme och avlopp, kommunernas och landstingens skyldighet att hålla en repara- tionsberedskap skärps, skyldigheten att hålla med reservanordningar för landstingens del i första hand skall gälla skyldigheten att trygga försörj- ningen med elektricitet.
4.3.1. Syftet med fredstida beredskapsförberedelser
Sveriges säkerhetspolitiska och försvarspolitiska inriktning prövas och läggs fast av riksdagen i regelbundet återkommande försvarsbeslut. Mot bakgrund av dessa beslut anger regeringen den närmare inriktningen för den samlade försvarsplaneringen. Enligt de senaste försvarsbesluten innebär detta föl- jande:
— Förberedelserna för att kunna möta militära angrepp måste göras inom hela totalförsvaret. De samlade försvarsansträngningarna och befolkningens och samhällets överlevnad skall därvid prioriteras. — Planeringen av åtgärder för att möta militära angrepp skall utgå från att ett angrepp i ett läge av höjd spänning mellan stormakterna inleds med endast kort militär förvarning och att vi således inte helt hunnit genomföra mobilisering och krigsorganisering.
— Planeringen skall även inriktas på att möta konsekvenserna av andra säkerhetspolitiska kriser än krig. Sådana kriser kan bli utdragna och kan kännetecknas bl. a. av ekonomiska och handelspolitiska konfron- tationer. Det är väsentligt för vår säkerhetspolitiska trovärdighet och för vårt totalförsvars styrka i krig att vi kan möta försök till påtryck- ningar och handelsrestriktioner i sådana situationer.
Under förhållanden då det råder politiska motsättningar mellan makt- blocken som kan leda till stridshandlingar utanför Europa eller snabbt ut- vecklas till krig mellan maktblocken i Europa, har det civila försvaret till
uppgift — att i möjligaste mån begränsa störningar i fredssamhället till följd av att handelsstörningar kan ske för varor som är viktiga för vår försörj- ning,
— att trygga samhällets långsiktiga försörjning, — att tillgodose behov för att förbereda landet att kunna motstå krig.
I krig har det civila försvaret fyra huvuduppgifter, nämligen — att stödja försvarsmaktens krigsorganisering och stridsförmåga, — att värna befolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande och ombesörja vård, — att trygga en livsnödvändig försörjning, — att upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna.
Ett starkt och allsidigt totalförsvar förutsätter att dess olika delar är i balans med varandra och väl samordnade sinsemellan. En förutsättning för detta är att planläggning och övriga förberedelser sker från gemensamma utgångs- punkter. Inom det civila försvaret vilar ansvaret för förberedelserna på varje myndighet som har ansvar för verksamhet med betydelse under kriser och krig. Det särskilda ansvar som under regeringen vilar på överstyrelsen för civil beredskap, civilbefälhavarna, länsstyrelserna och kommunstyrelserna har vi beskrivit i avsnitt 4.2.
Det är mot denna bakgrund man skall se de regler för planläggning, utbild- ning och övning som vi föreslår.
Planläggningens viktigaste syften är att tjäna som underlag för — beslut och handling i krissituationer, — beslut och handling vid beredskapshöjningar, — beslut och handling under den första tiden efter ett krigsutbrott, — fördelning av begränsade resurser, — övningsverksamhet.
Vi anser det viktigt att planläggningen dokumenteras på ett sådant sätt att planer som upprättas för att tillgodose dessa syften är lättillgängliga för be- slutsfattarna. De bör därför hållas isär från planer som har andra syften, t. ex. att ange fredstida utbyggnad av skydd eller anskaffning av reservan- ordningar.
Utbildningens främsta syfte är att göra berörd personal förtrogen med sina
uppgifter under kriser och krig och med de problem som den då kan ställas inför samt med de förberedelser som är vidtagna.
Övningsverksamheten syftar till att genom spel och seminarier eller genom tillämpningsövningar träna berörd personal för uppgifter under skärpt och högsta beredskap. Övningsverksamheten syftar också till att bedöma förmå- gan hos myndigheter, organisationer m. fl. att lösa sina uppgifter under kri- ser och krig samt till att pröva lämpligheten av vidtagna åtgärder.
I 1987 års försvarsbeslut framhölls att förmågan för det civila försvaret att lösa sina uppgifter främst grundas på det fredstida samhällets resurser och dess förmåga till omställning. Samhällets förmåga att möta fredstida stör- ningar är därför grundläggande för möjligheterna att verka under kriser och krig.
Föredragande statsrådet säger i propositionen (1986/87:95) om totalför- svarets fortsatta utveckling (avsnitt 6.4.1):
”Jag vill i likhet med försvarskommittén betona vikten av att det härutöver i fredstida planering och samhällsutveckling tas särskild hänsyn till beredska- pen för kriser och krig. Sådan åtgärder kan i sin tur vara betydelsefulla även för fredssamhället t. ex. vid olyckor och katastrofer av olika slag. En sam- hällsplanering som sker i fred under beaktande av totalförsvarsintressen minskar behovet av beredskapsplanering och särskilda åtgärder”.
En strävan i 1982 och 1987 års försvarsbeslut har varit att decentralisera an- svaret för och förbättra samordningen av den civila totalförsvarsverksamhe- ten samt i ökad utsträckning ge den en förankring hos medborgarna. Denna strävan kom bl. a. till uttryck genom den ökade samordningen mellan freds- tida och krigstida räddningstjänst, kommunernas vidgade ansvar för verk- samheten på lokal nivå, uppbyggnaden av hemskyddsorganisationen och förbättringen av samordningen såväl inom den civila delen av totalförsvaret som inom totalförsvaret som helhet.
Dessa intentioner i försvarsbesluten och de syften med beredskapsförbe- redelserna som vi har redovisat i detta avsnitt är utgångspunkter för våra överväganden om bl. a. planläggning, utbildning och övning inom kommu- ner och landsting.
4.3.2. Principer för översyn av planläggningsbestämmelserna
Utöver det vi redovisade i förra avsnittet har vi valt att utgå från vissa all- männa principer för de planläggningsbestämmelser som vi föreslår.
Den första av dessa principer innebär att det skall finnas ett samband mel- lan regeringens inriktning av den civila försvarsplanläggningen och planerna för civilområdena, länen och kommunerna men också mellan dessa planer. Till denna planläggningsstruktur skall också landstingets och den kyrkliga kommunens planläggning anpassas.
Vi har därför valt att inledningsvis beröra den planläggning som civilbefäl- havaren och länsstyrelsen skall utföra för civilområdet och länet, eftersom den skall utgöra en grund för planläggningen i kommuner och landsting.
Vi vill i detta sammanhang betona vikten av att planläggande instanser får
tillgång till och förstår de förutsättningar som gäller för planläggningen. Ett särskilt ansvar vilar här på ÖCB och på civilbefälhavarna och länsstyrel- serna. Det är dessa myndigheter som i kraft av sitt ledningsansvar skall se till att de planläggningsansvariga myndigheterna får tillgång till och förstår gällande hotbilder och andra planläggningsförutsättningar. Att presentera och förklara planläggningsförutsättningarna är en viktig pedagogisk uppgift, som bör ägnas ökad uppmärksamhet.
På grund av sekretessbestämmelserna har det tidigare ansetts att kommu- ner och landsting inte har kunnat delges planläggningsunderlag i tillräckligt konkret form. Kommunernas uppgifter och ökade betydelse för det militära och civila försvaret samt kravet på en samordnad totalförsvarsplanläggning förutsätter att kommunerna får ett fullgott planläggningsunderlag. De för- slag vi lämnar om bestämmelser för säkerhetsskydd i kommuner och lands- ting i avsnitt 4.12 bidrar till att skapa förutsättningar för detta.
Utöver en övergripande inriktning är det nödvändigt att sambandet mel- lan planläggningen på olika nivåer kan säkerställas. Ett exempel på detta är att när länsstyrelsen har fastställt sina planer i enlighet med civilbefälhava- rens inriktning och lämnat planläggningsförutsättningar till kommunerna, måste länsstyrelsen också kontrollera om kommunernas planläggning i nå- got avseende kan medföra behov av att revidera planläggningen för länet.
Den andra viktiga principen är att det måste finnas en nära koppling mel- lan samhällsplaneringen i övrigt och beredskapsförberedelserna, eftersom samhällets förmåga att möta fredstida störningar är grundläggande för möj- ligheterna att verka under kriser och krig. Riksdagen och regeringen har be- tonat vikten av att det i fredstida planering och samhällsutveckling tas sär- skilda hänsyn till beredskapen för kriser och krig. Sådana åtgärder kan i sin tur vara betydelsefulla även i dag, t.ex. vid olyckor och katastrofer av olika slag.
Vi anser att det tidigare har funnits barriärer mellan företrädare för bered- skapsintressena och samhällsplaneringen. Ett medel att säkerställa en kopp- ling mellan samhällsplanering och beredskapsförberedelser i kommunerna är att i lagen föra in en bestämmelse som innebär att kommunerna skall ut— reda hur bedömda hot och risker kan påverka verksamheten i kommunen under skärpt och högsta beredskap. Kommunens utredning skall ge underlag för beslut om olika åtgärder. Med bedömda hot och risker avser vi sådana hot och risker som kan inträffa såväl i fred som under kriser och krig. Utred- ningen bör alltså kunna vara ett gemensamt underlag för kommunens sam- hällsplanerare och beredskapshandläggare. Bestämmelser om detta finns i 3 kap. 3 &.
Den tredje principen är att planläggningen för befolkningsskydd och rädd- ningstjänst bör integreras med övrig kommunal beredskapsplanläggning.
Kommunens olika beredskapsuppgifter har hittills beaktats genom att ci- vilförsvarsplanläggningen samordnats med övrig kommunal beredskaps- planläggning. När de olika bestämmelserna som har reglerat planläggningen genom vårt förslag förs ihop i en gemensam lag skapas förutsättningar för att den planläggning som rör befolkningsskydd och räddningstjänst skall kunna
integreras med övrig kommunal planläggning och uppfattas som en naturlig del av kommunens samlade planläggning.
Sammanfattningsvis är våra tre allmänna principer för översyn av planlägg- ningsbestämmelserna följande: D sambandet med planläggningen på högre nivåer, D den nära kopplingen till samhällsplaneringen, CI integration av planläggningen för befolkningsskydd och räddningstjänst med övrig kommunal beredskapsplanläggning.
4.3.3 Huvuddragen i förslaget till planläggningsbestämmelser
Vi har funnit att det är förenligt med vårt uppdrag att med stöd av pågående ledningsstudier vid ÖCB och våra egna överväganden föreslå vissa föränd- ringar av nu gällande bestämmelser.
Vi föreslår att bestämmelserna för civilförsvarsplanläggningen och den öv- riga kommunala planläggningen samlas i ett kapitel i den nya lagen. I detta kapitel bör, förutom de planläggningsbestämmelser som förs över från civil- försvarslagen och lagen om kommunal beredskap, ingå bestämmelser om ci- vilbefälhavarens och länsstyrelsens planläggningsansvar och bestämmelser om de beredskapsplaner som kommuner och landsting skall upprätta och anta samt de kyrkliga kommunernas planläggningansvar. Bestämmelserna om de olika myndigheternas planläggningsskyldigheter och de olika planer- nas inbördes förhållande blir därmed lättare att överblicka. I avsnitt 4.2 har vi redogjort för de uppgifter som ÖCB, civilbefälhavaren, länsstyrelsen och kommunstyrelsen har när det gäller att inrikta, leda och samordna myndig- heternas planläggning och övriga beredskapsförberedelser.
Vårt förslag innebär att civilbefälhavarens ansvar för och medverkan vid den civila försvarsplanläggningen inom civilområdet läggs fast. Kommuner- nas, landstingens och de kyrkliga kommunernas beredskapsplanläggning preciseras i fråga om antal planer, innehåll m.m. Den kommunala planlägg- ningen skall i högre grad än i dag utgå från kommunernas samlade uppgifter samt grunda sig på kommunernas egna samlade bedömningar av hur olika störningar kan påverka den kommunala verksamheten i olika situationer. Länsstyrelsens ansvar för att upprätta och anta en mobiliseringsplan för varje kommun förs över till kommunen. Länsstyrelsens skyldighet att upp- rätta och anta en organisationsplan modifieras. De olika förslagen redovisas närmare i det följande.
Civilbefälhavarens planläggningsansvar behöver läggas fast
I kapitel 2 och i avsnitt 4.2 har vi närmare utvecklat civilbefälhavarens roll i det civila försvaret. Den roll som föreslås för civilbefälhavaren bör naturligt- vis också återspegla sig i bestämmelserna om hans ansvar för och medverkan i den civila försvarsplanläggningen inom civilområdet. Varken civilförsvars- lagen eller lagen om kommunal beredskap innehåller några regler i detta av- seende.
Civilbefälhavaren upprättar för närvarande enligt sin instruktion de egna
planer som behövs för verksamheten i krig och vid krigsfara. Exempel på sådana planer är civilområdesplan för alarmering, skyddsplaner mot ABC- stridsmedel , planer för utrymning och inkvartering samt flyktingmottagning.
Vi föreslår att det i lagtexten anges att civilbefälhavaren skall upprätta de civilområdesplaner som bestäms av regeringen eller den myndighet som re- geringen utser.
Dessa planer skall enligt vårt förslag utgå från konsekvenserna av hot och risker för civilområdet. Som utgångspunkt för planerna har civilbefälhava- ren den planeringsinriktning som regeringen och ÖCB anger samt de regio- nala mål- och riskanalyser som civilbefälhavaren och militärbefälhavaren ge- mensamt genomför.
Vi har tidigare angivit att planläggningens främsta syfte bl. a. är att utgöra underlag för olika typer av beslut och underlag för övningsverksamheten. För detta syfte skulle det som sägs i förordningen (1988:1121) med instruk- tion för civilbefälhavama i och för sig kunna räcka.
Motivet att i lag reglera civilbefälhavarens planläggningsansvar är emel- lertid främst behovet att säkerställa det samband som skall finnas mellan re- geringens inriktning av planläggningen, planerna för civilområdet, länet och kommunen samt övrig planläggning. Som tidigare nämnts skall civilområ- desplanerna utgöra ramen för länsplanerna etc. liksom för planläggningen hos övriga organ inom civilområdet. Vi anser därför att det är nödvändigt att civilbefälhavarens roll och befogenheter läggs fast i lagen.
Vi vill i detta sammanhang betona att planläggning på intet sätt behöver vara detsamma som hantering av stora mängder detaljerade uppgifter och omfattande planläggningshandlingar. De planer som vi främst avser är doku- ment som anger inriktning, lägger fast principer och anger prioriteringar och tidsförhållanden etc. För att uppnå den enhetlighet som behövs i landet an- ser vi att regeringen eller den myndighet som regeringen utser skall ha möj- lighet att bestämma vilka planer som skall upprättas.
Med detta förslag till författningsreglering avser vi självfallet inte att be- gränsa civilbefälhavarens rätt att på eget initiativ upprätta de egna planer som behövs för verksamheten inom civilområdet i krig och vid krigsfara.
För att civilbefälhavarens planläggning skall kunna tjäna sitt syfte krävs att civilbefälhavaren samordnar sin planläggning med militärbefälhavarens planläggning.
För att säkerställa att planläggningen och de övriga beredskapsförberedel- serna får en enhetlig inriktning, genomförs på ett ändamålsenligt sätt och samordnas med försvarsmaktens beredskapsförberedelser behöver civilbe- fälhavaren ha rätt att meddela föreskrifter i dessa avseenden till länsstyrelser och landsting samt till andra regionala myndigheter och organ inom civilom- rådet. Vi anser att föreskriftsrätten endast skall gälla inriktningen i stort. Den skall således inte innebära att civilbefälhavaren skall detaljreglera be- redskapsförberedelserna. Föreskriftsrätten mot landstingen måste grundas på lagstiftning. Vi föreslår därför att en bestämmelse som möjliggör sådana föreskrifter tas in i lagen (2 kap. 17 å).
Länsstyrelsernas planläggning förändras
Länsstyrelsen skall enligt 10 a & civilförsvarslagen i en särskild organisations- plan redovisa huvuddragen av civilförsvarsorganisationen inom varje kom- mun. Länsstyrelsen skall också för varje kommun upprätta och anta en mo- biliseringsplan. Vidare skall länsstyrelsen upprätta och anta länsplaner för civilförsvarsverksamhet som berör hela länet och särskilda planer för civil- försvarsverksamhet som behöver samordnas mellan kommuner.
Som vi tidigare har redovisat i avsnitt 4.1.2, innebär vårt lagförslag att ci- vilförsvarsorganisationen upphör som begrepp. I stället anser vi att det är kommunernas fredstida räddningskårer som skall fortsätta att verka i krig, med utökade uppgifter och i de flesta fall förstärkta med resurser i form av personal och materiel som staten ställer till kommunernas förfogande. Som vi också redovisat anser vi att kommunerna i fortsättningen bör få ett ökat inflytande på uppbyggnaden av räddningskåren i dess organisation för verk- samheten i krig.
Detta innebär att den nuvarande organisationsplanen kan ersättas med en förteckning som redovisar länsstyrelsens beslut i fråga om fördelningen till varje kommun av de statliga resurserna för verksamheten i krig. Häri ingår även resurser i form av civilpliktig personal för hemskyddet. Förteckningen skall överlämnas till kommunen. En del av det innehåll som organisations- planen nu har kan härigenom behöva överföras till de planer som kommu- nerna skall upprätta och anta. Detta gäller t. ex. den preciserade uppbygg- naden av de olika enheterna inom den förstärkta räddningskåren. Underlag för detta arbete kan ges i form av allmänna råd från räddningsverket.
När det gäller mobiliseringsplanen anser vi att ansvaret för att upprätta och anta denna bör överföras till kommunen. Vi återkommer till detta för- slag i följande avsnitt.
Behovet av en planläggning med motsvarande innehåll som i de nuva- rande länsplanerna anser vi kvarstår. Vi föreslår att det i lagen skrivs in att länsstyrelsen med utgångspunkt i centrala myndigheters och civilbefälhava- rens inriktning skall upprätta och anta de planer som med hänsyn till be- dömda hot och risker i länet behövs för att verksamheten under skärpt och högsta beredskap skall kunna upprätthållas inom länet.
De allmänna principer i övrigt som vi i föregående avsnitt har angett för civilbefälhavarens planläggning kan också på motsvarande sätt tillämpas på länsstyrelsens planläggning.
Länsstyrelsen behöver ha motsvarande föreskriftsrätt när det gäller för- hållandena inom länet som, enligt vad vi ovan redovisat, bör tillkomma civil- befälhavaren när det gäller förhållandena inom civilområdet.
De kommunala planerna samlas och preciseras
Planläggningsskyldigheten för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner regleras i dag i lagen om kommunal beredskap, civilförsvarslagen och lagen om kyrklig beredskap. Det är framför allt i civilförsvarslagen som det anges vilka planer som skall upprättas. I de övriga lagarna anges att det är länssty-
relsen respektive domkapitlet som skall ange vilka planer som kommuner och landsting respektive kyrkliga kommuner skall upprätta.
Vi har i vårt förslag samlat bestämmelserna om planläggning på den kom- munala nivån till ett ställe. Det ger, som vi framhållit, bättre överblick än tidigare. Den nuvarande splittringen av bestämmelserna om planläggning för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner upphör härigenom.
Även om vi anser att kommuner och landsting i kraft av sitt ansvar för respektive verksamheter själva skall bedöma vilka planer de behöver för verksamheten under kriser och i krig, är det vår uppfattning att vissa planer är så betydelsefulla från beredskapssynpunkt att planerna alltid skall finnas. Vilka dessa planer är preciseras i lagtexten. Där anges också huvuddragen av innehållet i planerna.
Vi har däremot avstått från att i lagtexten detaljreglera planernas innehåll. Ett uttryck för detta är att vi anser att några särskilda bestämmelser för rädd- ningsplan eller för personal- och underhållstjänstplan inte behöver regleras i lag. Vi föreslår inte heller några bestämmelser om att kommunen skall ha flera ledningsplaner eller hur kommunens planer skall utformas med hänsyn till kommundelsnämnder m. m. Det är vår uppfattning att kommunerna bör ha valfrihet att själva anpassa planerna med hänsyn till organisatoriska förut- sättningar, uppgiftsfördelning m. ni. som gäller för den dagliga verksamhe- ten.
För särskilt riskutsatta kommuner och för kommuner som kan ha särskild betydelse för rikets försvar kan det finnas anledning att upprätta särskilda planer. Inte heller detta har vi funnit anledning att särskilt reglera i vårt lag- förslag. Behovet av sådana planer bör framgå av den inriktning av bered- skapsförberedelserna som länsstyrelsen lämnar.
Det är vår uppfattning att fullmäktige skall besluta om de planer som pre- ciseras i lagtexten. Hur övriga planer skall antas bör kommunen, landstinget och den kyrkliga kommunen själva bestämma. Vi anser det dock lämpligt att kommunstyrelsen och landstingsstyrelsen har ett sammanhållande ansvar för denna del av planläggningen.
Vi vill särskilt framhålla att när väsentliga förändringar sker i verksamhe- ten skall de ändringar som behöver göras i planerna beslutas av den som har beslutat om planen. Så skall också ske vid mera omfattande översyner av planläggningen, även om översynen inte inneburit ändringar i planerna.
En nyhet i vårt förslag är att kommunen själv skall utreda vilka konse- kvenser bedömda hot och risker kan få för verksamheten under skärpt och högsta beredskap. Denna utredning skall sedan ligga till grund för planlägg- ningen. I utredningen bör man belysa konsekvenserna av de hot och risker som kan finnas inom kommunens gränser och de som kan uppstå genom sa- botage och stridshandlingar. Uppgifter om riskerna för sabotage och strids- handlingar skall kommunen få från länsstyrelsen tillsammans med övriga planläggningsförutsättningar. Vi anser det vara en fördel att även landsting och kyrkliga kommuner förankrar sin planläggning i en motsvarande analys.
Sambandet mellan planläggningen på den kommunala nivån och övrig planläggning inom det civila försvaret har vi beskrivit tidigare. Det säker-
ställs bl. a. genom civilbefälhavarens och länsstyrelsens föreskriftsrätt om inriktningen. Vi har också tidigare framhållit behovet av att återföra infor- mation från planläggningen på den kommunala nivån till länsstyrelser och civilbefälhavare. Vi har inte ansett oss behöva lagstifta om detta utan anser att det bör ske genom den samverkan som naturligen förekommer mellan planläggningsinstanserna.
Enligt civilförsvarslagen skall kommunen minst vart tredje år se över pla- nerna och göra de ändringar som behövs. Vi anser att all planläggning fortlö- pande skall hållas aktuell. Därför föreslår vi att en skyldighet om detta tas in i lagen för kommunens, landstingets och den kyrkliga kommunens plan- läggning. Mera omfattande översyner av planläggningen bör enligt vår me- ning i princip ske en gång för varje försvarsbeslutsperiod, dvs. vart femte eller sjätte år.
Kommunerna bör få ansvaret för att upprätta och anta mobiliseringsplan
Som vi tidigare har redovisat i avsnitt 4.2.3 föreslår vi att det i lagen skall skrivas in en skyldighet för kommunen att genomföra mobilisering av rädd- ningskåren för verksamheten under skärpt och högsta beredskap. Detta skall ske när regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- slutat om inkallelse av civilpliktig personal för tjänstgöring i räddningskåren. Detsamma skall gälla för mobilisering av hemskyddsorganisationen.
Vi har också redovisat vår uppfattning att ansvaret för att genomföra mo- biliseringen bör motsvaras av ett ansvar för planläggningen av mobilise- ringen.
Vi föreslår därför att det i lagen tas in en bestämmelse om att kommunen skall upprätta och anta en mobiliseringsplan för de statliga resurser som skall inordnas i räddningskåren för verksamheten under skärpt och högsta bered- skap. Planen skall också innehålla uppgifter om hemskyddsorganisationens mobilisering.
Vi anser att dessa uppgifter också skulle kunna redovisas i ledningsplanen. Vi har ändå valt att föreslå att uppgifterna tills vidare skall redovisas i en särskild mobiliseringsplan.
Under senare år har åsikter framförts i en motion till riksdagen att bl. a. rekryteringen av civilförsvarspliktiga bör ligga på kommunerna. Det skäl som angetts är att reformen med ett kommunanknutet civilförsvar bör få konsekvenser även för rekryteringen av civilförsvarspliktiga.
Också riksrevisionsverket, RRV, har i sin revisionsrapport 1988-09-26 ”Civilförsvars- och övrig beredskapsplanläggning” uttalat sig om rekryte- ringen.
RRV menar att ett fortsatt ökat ansvar för kommunerna i princip är riktigt och att detta på sikt bör leda till en mer renodlad roll för länsstyrelsernas försvarsenheter. Att överlåta rekryteringen av civilförsvarspliktiga till kom- munerna skulle dock enligt RRV:s bedömning innebära svårighet att upp- rätthålla nödvändig kompetens i alla kommuner och leda till ökade admini- strativa kostnader.
På initiativ av statens räddningsverk pågår för närvarande försök inom Uppsala län med att låta kommunen överta ansvaret för rekrytering och in- skrivning. Enligt vad som har meddelats oss kan försöken komma att utvid- gas även till kommuner i andra län.
I avvaktan på resultaten från försöken med att låta kommunerna överta ansvaret för rekryteringen avstår vi från att lämna lagförslag om detta. När det gäller själva uttagningen återkommer vi till detta i avsnitt 4.4.5.
4.3.4 Huvuddragen i förslaget till bestämmelser om utbildning och övning
Försvarsministern framhåller i 1989 års budgetproposition (prop. 1988/89:100) att ”sedan det omfattande planläggningsarbetet i stort har av- slutats kommer utbildnings- och övningsverksamheten att vara av största betydelse för att bl. a. realiserbarheten i upprättade planer skall kunna prö- vas”.
Betydelsen av att möjligheter skapas för en väl fungerande utbildning och en regelbundet återkommande övningsverksamhet för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting har under de senaste åren alltmer ökat. Vi föreslår inte några egentliga förändringar i de system för utbildning och övning som fungerar sedan några år. Vi har emellertid funnit att den del av beredskapsförberedelserna som utbildningen och övningen omfattar är av så grundläggande betydelse för beredskapen som helhet att de viktigaste de- larna av utbildnings- och övningsverksamheten bör regleras i lag.
Förtroendevalda och anställda som har uppgifter i kommunens krigsorga- nisation behöver utbildning och övning för att få de kunskaper som utöver vad som behövs för den fredstida verksamheten är nödvändiga under skärpt och högsta beredskap. Även alla dem som tas ut med civilplikt behöver utbil- das och övas för att kunna lösa sina uppgifter.
Varje förvaltning i kommunen har alltså behov av utbildning och övning för det egna området t. ex. när det gäller räddningstjänst, miljö- och hälso- skydd och socialtjänst, utifrån de ändrade förutsättningar som kommer att råda under skärpt och högsta beredskap. Även förtroendevalda och an- ställda som skall leda och samordna verksamheten inom sin egen kommun behöver utbildning för detta och för att de skall kunna samordna kommu- nens verksamhet med verksamheten hos sidoordnade myndigheter och orga- nisationer på lokal nivå. Ett tredje angeläget område kan vara att vissa för- troendevalda och anställda deltar i större övningar där kommunens krigsor- ganisation finns med, t.ex. totalförsvarsövningar.
Med tanke på att fullmäktige skall anta vissa planer är det också viktigt att de förtroendevalda i kommunen är mera insatta i de grundläggande totalför- svarsfrågorna än vad som varit fallet tidigare.
Vi föreslår att antalet dagar som förtroendevalda och anställda skall ge- nomgå utbildning och övning normalt begränsas till högst tolv inom en fyra- årsperiod. För anställda i räddningskåren föreslår vi att antalet dagar skall vara högst tjugo eller för befäl högst fyrtio. Anledningen till detta är det sär- skilda behovet att kunna disponera vissa av dem för olika övningar med en-
heter som ingår i kommunens krigsorganiserade räddningskår samt för öv- ningar i övrigt inom kommunen. Dessa övningar genomförs i huvudsak i kommunen men kan också äga rum vid särskilda utbildningsanstalter.
Detta utökade antal dagar för utbildning och övning anser vi att persona- len skall fullgöra inom ramen för sin anställning.
Statliga myndigheter och organisationer med uppgifter under skärpt och högsta beredskap skall genomföra och medverka i utbildning och övning i den omfattning och på det sätt som regleras av regeringen. I lagen behandlar vi följande slag av utbildning och övning i kommunerna och landstingen:
— utbildning och övning av förtroendevalda och anställda, — övningar med räddningskåren, — andra övningar som behövs för kommunens beredskap, — ledningsövningar, — medverkan i utbildning och övningar som genomförs av statlig myn-
dighet m. fl.
Utbildning och övning av förtroendevalda och anställda
Utbildning och övning av förtroendevalda och anställda med ledande uppgif- ter i kommunens, landstingets och den kyrkliga kommunens krigsorganisa— tion samt av anställda med särskilda uppgifter med beredskapsplanläggning genomförs för närvarande dels som grundläggande totalförsvarsutbildning, dels som årliga beredskapsdagar.
Syftet med den grundläggande totalförsvarsutbildningen är att ge en intro- duktion i säkerhetspolitiken och totalförsvaret. Utbildningen är gemensam för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner. Innehållet i utbildningen utformas av länsstyrelsen i samarbete med andra berörda myndigheter och organ. Utbildningen är upplagd så, att den skapar förståelse och motivation för ledningsuppgiften och den återkommande övningsverksamheten. Kur- sen omfattar minst två dagar i följd.
Utbildningen är främst avsedd för nytillkomna förtroendevalda och an- ställda med ledande uppgifter i kommunens och den kyrkliga kommunens krigsorganisation samt i krigsorganisationen på landstingets lokala nivåer.
Länsstyrelsen ansvarar för och genomför utbildningen i samverkan med de myndigheter och organ som deltagit i utformningen.
Det är enligt vår mening viktigt att förtroendevalda och anställda i krigsor- ganisationen har kännedom om olika tänkbara beredskaps- och krigsmiljöer och om den egna rollen i denna helhet. Viktig är också kännedomen om egna och samverkande myndigheters m. fl. uppgifter och resurser.
Under den årliga beredskapsdagen behandlas kommunens interna och ex- terna samverkansförhållanden under kriser och krig, aktuella frågor inom totalförsvaret samt behov av ändringar i beredskapsplanerna. Även andra teman kan förekomma.
Kommunerna har redan i dag ansvaret för utformningen av den årliga be- redskapsdagen. Vi föreslår att detta regleras i lagen. Programmet bör läggas upp i nära samarbete med länsstyrelsen och andra berörda myndigheter. Tid-
punkten för den årliga beredskapsdagen bör, som nu sker, regleras i länssty— relsens långtidsplan enligt tidigare samråd.
Andra myndigheter, främst försvarsområdesbefälhavaren, landstinget och representanter för den kyrkliga kommunen bör beredas tillfälle att med- verka vid de årliga beredskapsdagarna. Beredskapsdagen bör genomföras kommunvis varje år, med undantag för de år då kommunen deltar i lednings- övning på lokal nivå.
Landstinget bör genomföra motsvarande utbildning av förtroendevalda och anställda. Det kan lämpligen ske som en årlig beredskapsdag. Vi anser det betydelsefullt att programmet läggs upp i samarbete med i första hand civilbefälhavaren och länsstyrelsen.
Övningar med räddningskåren
Övningarna med räddningskåren syftar till att förbereda den krigsplacerade personalen för uppgifter under skärpt och högsta beredskap och genomförs lokalt i kommunen. Ett viktigt övningsmoment är att träna samarbetet mel- lan de delar av kommunens räddningskår och den tillförda civilpliktiga per- sonalen som tillsammans skall utgöra kommunens krigsorganiserade rädd- ningskår. Planering och ledning av övningen skall göras av den personal som under skärpt och högsta beredskap leder motsvarande verksamhet.
Övningarnas lokala anknytning bör skapa ökade förutsättningar för en snabb mobilisering och en hög insatsberedskap. Den personal som planerar och leder övningsverksamheten får också ökad förmåga att leda en snabb lokal beredskapshöjning.
Eftersom övningsverksamheten måste anpassas till bl.a. gällande budget- läge, anser vi att statens räddningsverk bör fastställa den årsvisa omfatt- ningen för hela landet av denna övningsverksamhet och utfärda allmänna råd för hur övningarna bör genomföras. Räddningsverket skall i dessa frågor samråda med ÖCB som har att samordna utbildnings- och övningsverksam- heten inom det civila försvaret.
Länsstyrelsen skall svara för tidsplaneringen av övningarna och skall där- vid samverka med räddningsverket och kommunen.
Andra övningar som behövs för kommunens beredskap
Det behövs även andra övningar för att förbereda personal som inte ingår i kommunens krigsorganiserade räddningskår för uppgifter under skärpt och högsta beredskap. Övningarna bör avse sådan verksamhet som kommunen själv med hänsyn till de lokala förhållanden anser särskilt viktig att beakta. Exempel på sådan verksamhet kan vara kommunens övergång till krigsorga- nisation, hemskyddsorganisationens roll och uppgifter eller lokal informa- tionsverksamhet. Kommunen skall själv ta initiativ till och genomföra dessa övningar. Länsstyrelsen kan dock föreslå kommunen att sådana övningar ge- nomförs och bör på begäran av kommunen om möjligt medverka när de ge- nomförs.
Motsvarande övningar bör genomföras även av landstingen och de kyrk- liga kommunerna.
Ledningsövningar
Vi anser att ledningsövningarna kan bedrivas på det sätt som nu sker. I stort har de följande syften, nämligen att
— öva civila statliga och kommunala myndigheter samt för totalförsvaret viktiga företag och organisationer att i samverkan lösa problem och fatta beslut samt bedriva informationsverksamhet som medför att to- talförsvaret utvecklar största möjliga effekt, — skapa former för samverkan och etablera personkontakter mellan kommunen som högsta civila totalförsvarmyndighet på lokal nivå och övriga myndigheter m. fl. som verkar inom kommunen, — öva förmågan att tillämpa befintliga planer men också att möta sådana situationer där planerna inte är tillämpliga eller där avsteg från pla- nerna måste göras, — öva ledning på kortare och längre sikt, — pröva beredskapsplanläggningen och ge underlag för att förbättra den, — belysa behovet av samverkan med lokala militära chefer.
Ledningsövningar på lokal nivå planeras och genomförs för närvarande av länsstyrelsen i samverkan med kommunen, den kyrkliga kommunen, lands- tinget, stiftsstyrelsen, försvarsområdesbefälhavaren och övriga berörda re- gionala myndigheter.
Följande tre målgrupper övas vid den lokala ledningsövningen, nämligen
— förtroendevalda med ledande ställning i kommunernas styrelser och nämnder, sjukvårdsdistrikt, primärvårdsområden och kyrkliga kom- muner,
— tjänstemän med ledande ställning i kommuner, sjukvårdsdistrikt, pri- märvårdsområden, kyrkliga kommuner, statliga lokala myndigheter samt berörda företag och organisationer, — tjänstemän med särskild uppgift att handlägga beredskapsfrågor i ovan nämnda statliga, kommunala och landstingskommunala myndig- heter samt berörda företag och organisationer.
Vidare bör den militära chef eller de militära chefer delta som kommunen normalt har att samverka med i krig.
Deltagarna i lokala ledningsövningar är eller kommer att bli krigsplace- rade i sin myndighets eller organisations krigsorganisation.
Varje kommun genomför en lokal ledningsövning vart fjärde år. Landstingets centrala ledning och förvaltning övas på lägre regional nivå i de ledningsövningar som leds av civilbefälhavaren/militärbefälhavaren och ingår på den lokala nivån inte annat än som medverkande i övningsledning. Vi anser att de principer som nu gäller i fortsättningen bör lagregleras.
Medverkan i utbildning och övningar som genomförs av statliga myndigheter m. fl.
Vissa kommuner och landsting deltar i totalförsvarsövningar eller i försvars- maktsövningar. Deltagandet kan ha formen att vissa lokala funktioner krigs- organiseras under övningen. Vi tror att denna övningsform, som hittills inte varit särskilt vanlig, kommer att vidareutvecklas både till sitt innehåll och sin form.
Med hänsyn till primärvårdens nära anknytning till kommunen föreslår vi att representanter för kommunen bör medverka i de övningar som leds av landstinget och som berör kommunen. Av samma skäl bör representanter för landstinget medverka i kommunens övningar.
Statliga myndigheter med beredskapsansvar för verksamheten inom en funktion genomför utbildning och anordnar övningar inom olika områden. Exempel på ett sådant område kan vara miljö- och hälsoskydd. Funktionsöv- ningarna syftar till att öka kunskaperna och beredskapen inom funktionens verksamhetsområden på olika nivåer inom totalförsvaret.
Denna utbildnings- och övningsverksamhet behöver inte avse den sam— lade verksamheten inom en funktion. Den kan även avse kompetensupp- byggnad inom vissa ämnesområden. Exempel på sådana ämnesområden kan vara ”Säkerhetsskydd” eller ”Att hantera oexploderad ammunition”.
I den mån sådan utbildning och övning inte ryms inom det antal dagar som anges i 3 kap. 19 & anser vi att det är önskvärt att statliga myndigheter ändå anordnar sådana utbildnings- och övningstillfällen och att kommunen, den kyrkliga kommunen och landstinget får tillfälle att delta med berörd perso- nal mot viss ersättning.
ÖCB skall under regeringen samordna utbildnings- och övningsverksam- heten inom det civila försvaret. Detta innebär bl. a. att ÖCB i samverkan med de myndigheter och organisationer som genomför utbildning och öv- ning enligt denna lag skall prioritera verksamheten med avseende på inne- håll och tidsförhållanden och verka för ett effektivt utnyttjande av tillgäng- liga utbildnings- och övningsresurser. I uppgiften skall också ingå att följa upp och föreslå förändringar i utbildnings— och övningsverksamheten.
4.3.5 Huvuddragen i förslaget till bestämmelser om övriga åtgärder
Kommunens skyldighet att anordna ledningsplatser och branddammar m.m. kvarstår från tidigare lagstiftning
I 40 & civilförsvarslagen finns bestämmelser om kommunens skyldighet att inrätta och utrusta ledningscentraler och andra skyddade uppehållsplatser samt vidta andra byggnadsanordningar samt reservanordningar för vatten för den krigsorganiserade räddningskårens behov. Dessa bestämmelser åter- finns i vårt förslag till 3 kap. 20 5.
Vi föreslår att denna skyldighet för kommunen liksom tidigare enbart skall föreligga efter beslut av länsstyrelsen. Tidigare framgick länsstyrelsens beslut av den organisationsplan som länsstyrelsen upprättade. Som vi redan
har framhållit föreslår vi att länsstyrelsen i stället för att upprätta en organi- sationsplan endast skall fördela och förteckna de resurser som staten ställer till kommunens förfogande för verksamheten under skärpt och högsta be- redskap samt överlämna förteckningen till kommunen.
Vi föreslår att uttrycket ledningscentral ändras till ledningsplats. Skälet till detta är att vi vill markera att ledningen inte alltid behöver utövas från sär— skilt uppförda anläggningar. Vi menar att ledningen av den kommunala verksamheten i första hand skall ske från eller i anslutning till den ordinarie arbetsplatsen.
Ledningen av den krigsorganiserade räddningskåren och av övrig kommu- nal verksamhet under skärpt och högsta beredskap kan kräva särskilda tele- tekniska installationer. Även dessa bör genomföras efter beslut av länsstyrel- sen, som i dessa frågor skall samråda med berörda centrala myndigheter.
Installationerna för ledningen av den kommunala verksamheten bör i första hand göras i skyddsrum och skyddade utrymmen i de kommunala för- valtningarnas närhet. Byggnadstekniskt skydd för särskilt upprättade kom- munala ledningsplatser under skärpt och högsta beredskap kan enligt vår uppfattning främst komma i fråga för ledningen av den krigsorganiserade räddningskåren.
Vi har förutsatt att kommunerna tillhandahåller länsstyrelsen de bygg- nadsritningar, kartor m.m. som länsstyrelsen behöver för sitt beslut om det civila försvaret i kommunen och föreslår därför att vad som sägs om detta i 40 & civilförsvarslagen kan upphöra att gälla.
Kommuner och landsting bör åläggas att i ökad utsträckning hålla reservanordningar för den kommunaltekniska verksamheten
Under de senaste åren har det vid ett antal tillfällen förekommit kraftiga störningar i den fredstida kommunaltekniska försörjningen till följd av av- brott i elförsörjningen, översvämningar och kraftiga oväder. I samband med detta har man från många håll framhållit att samhällets sårbarhet skulle ha varit betydligt lägre om kommunerna haft reservanordningar för den kom- munaltekniska försörjningen. Detta förhållande gäller också landsting och övriga abonnenter som är beroende av en fungerande kommunalteknisk för- sörjning.
1984 års försvarskommitté uppmärksammade särskilt frågorna om den kommunaltekniska försörjningens sårbarhet, och departementschefen beto- nade i propositionen (1986/87z95, bil. 1 s. 102) vikten av att kommunerna genomför analyser av konsekvenserna av störningar såväl i fred som under kriser och krig. Vidare framhöll han att de gångna årens erfarenheter visar att tillgången på reservkraftsaggregat för fredstida behov är av stor betydelse för såväl kommuner och landsting som näringsidkare. I 1989 års budgetpro- position framhöll departementschefen att det är väsentligt att man åstad- kommer en tillräcklig säkerhet mot fredstida störningar och att det år kom- munerna som måste vidta åtgärder för att åstadkomma detta.
Enligt lagen om kommunal beredskap skall kommunerna efter beslut av
länsstyrelsen anskaffa reservanordningar för gas-, vatten- och elförsörj- ningen samt de särskilda anordningar eller förberedelser för vattenförsörj- ningen och den allmänna hälsovården som behövs med hänsyn till planlagd inkvartering i kommunen eller landstinget. De nuvarande reglerna omfattar inte värmeförsörjning och avloppshantering. Reglerna innehåller dessutom andra begränsningar. En sådan begränsning är att kommunens och lands- tingets skyldighet bara gäller om länsstyrelsen utfärdar ett särskilt beslut. Dessutom är reglerna splittrade eftersom vissa regler om reservanordningar också finns i civilförsvarslagen.
En tillämpning av ansvarsprincipen måste enligt vår mening innebära att det är en skyldighet för kommuner och landsting att se till att det finns till- fredsställande system för reservanordningar. Villkoren för ersättning av sta- ten för reservanordningar behandlar vi i kapitel 5.
Eftersom funktionssäkerheten i den kommunaltekniska försörjningen är av avgörande betydelse för att i princip all annan verksamhet inom kommu- nens gränser skall fungera på ett tillfredsställande sätt, anser vi att skyldighe- ten att hålla med reservanordningar skall kopplas till kravet på att kunna upprätthålla en kommunalteknisk försörjning och att bedriva verksamhet under skärpt och högsta beredskap trots de störningar som kan inträffa då.
Vi föreslår att skyldigheten att anskaffa reservanordningar också bör om- fatta anordningar för värmeförsörjning och avloppshantering. Denna skyl- dighet förs därför in i lagtexten.
De tekniska försörjningssystemen är ömsesidigt beroende av varandra. Därför utlöser störningar i de överordnade systemen (t. ex. högspänning) konsekvenser i flera led. Likaså påverkas behovet av åtgärder, t. ex. reserv- anordningar, i ett led av vad som vidtagits i överordnade led. Erfarenheterna från den försöksverksamhet som ÖCB bedriver på uppdrag av regeringen har visat bl. a. att kunskapen hos företrädarna i olika led om varandras be- hov, handlingsregler och åtgärder behöver utvecklas. Bland annat är detta bakgrunden till att vi i lagtexten inför en skyldighet att samverka. Utan en sådan samverkan finns det risk för att åtgärderna för att öka funktionssäker- heten i de olika systemen inte blir tillräckligt effektiva från tekniska och eko- nomiska utgångspunkter.
Ansvaret för den kommunaltekniska försörjningen har i många fall förts över på kommunala bolag. I sådana fall vilar skyldigheten att hålla med re- servanordningar i stället på dessa bolag. Om försörjningen med de nyttighe- ter för vilka lagen kräver reservanordningar ombesörjs av någon annan än kommunen eller av ett kommunägt företag, anser vi att det bör åligga kom- munen dels att teckna avtal om sådana reservanordningar med de företag som ombesörjer försörjningen, dels att själv som abonnent anskaffa reserv- anordningar så att den egna verksamheten kan upprätthållas vid skärpt och högsta beredskap.
Vi föreslår också att landstingen skall ha skyldighet att vidta åtgärder för att trygga sin egen försörjning med el, värme m. m.
Även för landstingen bör gälla att samverkan skall ske med andra berörda
organ. Kommuner som har landstingsuppgifter likställs i detta sammanhang med landsting.
Landstinget bör enligt vår mening egentligen betraktas som abonnent i förhållande till kommunens tekniska försörjningssystem. Också andra abon- nenter som förväntas bedriva verksamhet under skärpt och högsta bered- skap borde kunna åläggas en skyldighet att skaffa reservanordningar för att gardera sig mot störningar i den kommunaltekniska försörjningen. I avvak- tan på resultatet från den försöksverksamhet som ÖCB bedriver avstår vi dock ifrån att föreslå sådana bestämmelser.
Reparationsberedskapen behöver utvidgas
Den nuvarande reparationsberedskapen består i huvudsak av att upprätta planer för en samordnad reparationstjänst av den personal och utrustning som behövs för beredskapen samt planer för spridning av materiel till mera skyddade platser. Någon skyldighet för kommuner och landsting att lager- hålla reservdelar och arbetsmateriel för den kommunaltekniska försörj- ningen finns inte för närvarande. För att reparationsberedskapen med någon grad av tillförlitlighet skall kunna förberedas krävs enligt vår mening också att kommunen och landstinget blir skyldiga att hålla med personal, reservde- lar och arbetsmateriel i en omfattning som garanterar att den kommunaltek- niska verksamheten m. m. åtminstone i en begränsad omfattning kan fort- sätta efter en skada, så att sådan verksamhet som då är nödvändig och bero- ende av den kommunaltekniska försörjningen kan upprätthållas. Detta gäl- ler oavsett om det rör sig om en kommun som delvis kan behöva utrymmas eller om kommunen i stället får ta emot utrymmande eller om kommunen blir utsatt för mer eller mindre omfattande förstörelse till följd av stridshand- lingar.
Genom att föreslå en reglering i lag av skyldigheten för kommuner och landsting att hålla med personal för reparationsberedskapen vill vi framhålla den betydelse denna personal liksom verksamheten som sådan har för total- försvarets förmåga att verka.
Självfallet kan skyldigheten att hålla med reservdelar och materiel inte vara så omfattande att alla reparationer och allt underhåll skall kunna ut- föras enligt fredstida behov, om en skada inträffar vid krigsfara och krig. Omfattningen måste bestämmas av vad som i varje situation bedöms vara nödvändigt. Dimensioneringen av vilken reparationsberedskap som bör för- beredas skall ske med utgångspunkt i den utredning av bedömda hot och risker som kommunen skall göra enligt vårt förslag i 3 kap. 3 %. En motsva- rande utredning bör landstinget göra som underlag för att dimensionera sin reparationsberedskap.
Reparationsberedskapen skall utgå från och komplettera den fredstida re- parationsberedskapen, som kan vara baserad på egen lagerhållning av re- servdelar och arbetsmateriel eller på avtal om leveranser med grossister och andra leverantörer. Särskild uppmärksamhet bör ägnas sådan materiel som tillverkas utomlands eller av utländska beståndsdelar och som det kan bli brist på vid störningar i utrikeshandeln.
Skyldigheten att se till att det finns personal och utrustning måste anpassas till den verksamhet som enligt planläggningen gäller för området. Lagerhåll- ningen av reservdelar och materiel bör som nämnts utgå från de fredstida resurserna. En komplettering får sedan ske i den utsträckning som det be- hövs. Kompletteringar kan naturligtvis ske i form av leveransavtal eller plan- läggning för krigsanskaffning om detta kan ske. De principer för en grund- läggande reparationsberedskap som vi här har föreslagit bör enligt vår me- ning inte innebära att några betydande kostnader åläggs kommuner och landsting för att hålla med vissa lager av reservdelar och arbetsmateriel. Eventuella fördyringar som i vissa fall kan komma att uppstå får anses vara väl motiverade med hänsyn till den väsentliga höjningen av beredskapen som en lagerhållning av den mest nödvändiga materielen för reparationer medför. Härigenom anser vi att reparationsberedskapen kan förbättras utan att kommuner och landsting behöver åläggas några egentliga merkostnader för reservdelar och arbetsmaterial.
Ersättningsskyldigheten för staten för de åtgärder som vi föreslår i lagens 3 kap. 25 — 29 åå behandlas i kapitel 5.
4.4 Tjänstepliktens omfattning
Vårt förslag i sammanfattning
Vi föreslår att civilförsvarsplikten ersätts med en civilplikt. Bestäm- melser om civilplikten har vi placerat i lagens fjärde kapitel.
Civilplikten omfattar även utländska medborgare som bor i Sve- rige. Vi föreslår att den förlängs med fem år till och med det år man fyller sjuttio år, mot tidigare sextiofem år.
Vidare föreslår vi att civilplikten utökas till att också kunna omfatta annan verksamhet än den som i dag är civilförsvarsverksamhet, främst hälso- och sjukvård. Den särskilda tjänsteplikten för hälso— och sjukvårdspersonal kan därmed avskaffas.
Civilförsvarsorganisationen avskaffas som begrepp. Den civilplik- tige skall i stället tillhöra den organisation eller verksamhet som han tjänstgör i.
Vi föreslår också att uttrycket ”inskrivning” ersätts med ”uttag- ning”. Uttagning av personal till skilda uppgifter genomförs på samma sätt som tidigare. Bestämmelserna om tjänstgöringstider, förmåner och uppgiftsskyldighet m. ni. har förts över från nuvarande civilför- svarslagstiftning. Bestämmelserna i denna del är oförändrade i sak. Uttrycket ”laga förfall” används inte utan ersätts med omskrivningar som ”av giltigt skäl är förhindrad”. Vilka skäl som är giltiga anges också i avsnittet.
4.4.1 Bakgrund och gällande rätt
1937 års luftskyddslag gällde fram till år 1944. Enligt denna lag skulle rekry- teringen till luftskyddet i princip ske på frivillig grund. Under så kallat luft- skyddstillstånd fanns dock vissa möjligheter till tvångsuttagning med stöd av lagen (1938:90) om förfoganderätt för luftskyddets behov. Med stöd av be- stämmelserna i denna lag kunde t. ex. kommunerna bli skyldiga att, med vissa begränsningar, ställa kommunala kårer och annan hos kommunen an- ställd personal till förfogande för luftskyddstjänst. Vidare fick länsstyrelsen ta ut män mellan 18 och 60 år för att fullgöra luftskyddstjänst. I lagen inrym- des vidare bestämmelser om tjänstgöringsskyldighet beträffande brandför- svar och utrymning.
De första bestämmelserna om civilförsvarsplikt fanns i 1944 års civilför- svarslag (19441536). Genom dessa bestämmelser reglerades för första gången personalrekryteringen till civilförsvaret. I motiven till 1944 års civil- försvarslag sade departementschefen bl. &. följande (prop. 1944:268 5. 140
f):
” Det vore uppenbarligen ur många synpunkter en stor fördel, om civilför- svaret helt kunde grunda sin personalrekrytering på frivillig medverkan. De som frivilligt ställa sin arbetskraft till förfogande kunna antagas göra detta av intresse för saken, och ett dylikt intresse främjar givetvis ett gott arbetsre- sultat. I många situationer kan ett mindre uppbåd av frivillig arbetskraft ut- rätta mera än ett större uppbåd tvångskommenderad sådan. Det oaktat an- ser jag mig — i likhet med både hemortsförsvarssakkunniga och civilförsvars- utredningen — böra tillstyrka införandet av en tjänsteplikt för civilförsvaret, en civilförsvarsplikt, av viss omfattning. Orsaken härtill är framförallt, att garanti måste finnas för att civilförsvaret är tjänstedugligt såväl under krig som under fred. Det är ej troligt att en tillräcklig tj änsteduglighet för civilför- svaret kan vinnas enbart med frivilliga krafters bistånd. Man har ock rätt att hysa förhoppning om att en lämpligt avvägd civilförsvarsplikt kan — jämsides med en under hänsynstagande till psykologiska faktorer arbetande upplysningsverksamhet — få tjänstgöringen i civilförsvaret att i det allmänna föreställningssättet framstå såsom en med värnplikten jämförbar allmän medborgerlig plikt. De positiva värden, som därigenom skulle kunna vinnas åt civilförsvaret, torde ligga i öppen dag.”
De bestämmelser om civilförsvarsplikt som infördes genom 1944 års lagstift- ning kvarstår alltjämt i huvudsak oförändrade.
För att i en krigssituation bl. a. kunna rädda nödlidande, ombesörja första hjälpen och bistå invånarna i ett skadedrabbat område är det nödvändigt att enskilda medborgare medverkar. I de områden som kan antas bli mest ut- satta i en krigssituation är det nödvändigt att tillräckliga resurser, i form av personal och materiel, finns tillgängliga. För att trygga tillgången på perso- nal har man därför i den nu gällande civilförsvarslagen (1960:74) infört be- stämmelser om skyldighet för medborgarna att fullgöra vissa uppgifter. Dessa anges i 1 & civilförsvarslagen och utgör grunden för civilförsvarsplik- ten.
Civilförsvarsplikten omfattar i princip endast svenska medborgare som bor i Sverige. De är skyldiga att fullgöra sådan civilförsvarstjänstgöring som
deras kroppskrafter och hälsotillstånd medger från och med det år de fyller sexton år till och med det år de fyller sextiofem år. I den utsträckning som är lämplig får regeringen emellertid besluta att civilförsvarsplikt skall gälla även för utländska medborgare som är bosatta här i landet (11 5). Av 28 & civilförsvarskungörelsen (1960:377) framgår att utländska medborgare får åläggas att tjänstgöra vid verkskydd för anläggningar eller byggnader där de har sin huvudsakliga sysselsättning, och inom hemskyddsorganisationen.
Under civilförsvarsberedskap skall civilförsvarsplikt fullgöras i den om- fattning som krävs för verksamheten och för utbildning och övning. Då det inte råder civilförsvarsberedskap får regeringen besluta att civilförsvarsplikt skall fullgöras om det är nödvändigt med hänsyn till försvarsberedskapen. Tjänstgöringstiden är i sistnämnda fall begränsad till tider som innebär sam- manlagt högst 180 dagar för en värnpliktig som är inskriven i civilförsvarsor- ganisationen och sammanlagt högst 30 dagar för annan civilförsvarspliktig.
Under andra förhållanden får civilförsvarstjänstgöring inte åläggas annat än för utbildning och övning. Tiden för utbildning och övning är för de flesta civilförsvarspliktiga begränsad till högst 30 dagar. För civilförsvarspliktiga som krigsplacerats i högre befälsbefattning eller i specialbefattning kan denna tid utsträckas till 60 dagar. Samtliga civilförsvarspliktiga är dock skyl- diga att under en fyraårsperiod delta i övningar under högst 10 dagar. Enligt regeringens bestämmande kan en viss del av denna tid användas uteslutande till utbildning.
En värnpliktig som tillhör civilförsvarsorganisationen kan emellertid åläg- gas att delta i utbildning och övning under den längre tid som han efter in- skrivningen kunnat åläggas att för motsvarande ändamål tjänstgöra vid för- svarsmakten.
En person kan vara både civilförsvarspliktig och värnpliktig samt skyldig att fullgöra annan tjänstgöring vid försvarsmakten. I syfte att samordna tjänstgöringsskyldigheten inom civilförsvarsorganisationen och försvars- makten finns det i 13 & föreskrifter om att man inte får ålägga någon civilför- svarstjänstgöring om han därigenom hindras att fullgöra bl. a. värnplikt, va- penfri tjänst eller annan ålagd tjänstgöringsskyldighet.
Regeringen får med stöd av 14 & meddela bestämmelser om befrielse för vissa befattningshavare eller yrkesgrupper från civilförsvarsplikt.
För att länsstyrelsen eller kommunen skall kunna ta ställning till om den civilförsvarspliktige skall tjänstgöra eller ej har deti 15 & föreskrivits skyldig- het för den civilförsvarspliktige att på anmaning av länsstyrelsen eller kom— munen lämna upplysningar om sina personliga förhållanden. Likaså är den civilförsvarspliktige enligt 18 % skyldig att efter personlig kallelse inställa sig till inskrivning i civilförsvarsorganisationen. Han är också enligt 16 & skyldig att rätta sig efter kallelsen samt att med avseende på tjänstgöringen rätta sig efter de föreskrifter som meddelas honom av vederbörande befäl.
Den personal som under civilförsvarsberedskap skall fullgöra civilför- svarstjänstgöring skall enligt 17 5 på förhand tas ut och skrivas in i civilför- svarsorganisationen. I första hand skall personalbehovet fyllas av personer som på grund av kommunal anställning eller av annan särskild orsak bör
komma i fråga för inskrivning. Därutöver bör man välja personer som an- mält sig frivilligt till civilförsvarstjänstgöring.
Till den civilförsvarspliktiges skydd föreskrivs i 21 5 att om någon skall fullgöra civilförsvarstjänstgöring och om han därigenom hindras att fullgöra åtaget arbete, så får detta inte åberopas mot honom som grund för skade- stånd eller annat anspråk. Inte heller fär en arbetstagare avskedas från sin anställning av den anledningen att han fullgör civilförsvarstjänstgöring.
I 20 & föreskrivs att kommunalt anställd personal som fullgör civilförsvars- tjänstgöring i vissa fall har rätt att tillgodoräkna sig denna tjänstgöring som fullgjord i den kommunala anställningen.
4.4.2 Pliktbestämmelser behövs
Som vi tidigare har framhållit har försvarsmaktens beroende av stöd från olika samhällssektorer påtagligt ökat under de senaste 10 — 20 åren. Det ci- vila försvaret har i händelse av krig två principiella uppgifter. Den ena är att stödja försvarsmakten så att försvarsansträngningarna kan ge största möjliga effekt, den andra är att bereda skydd, rädda nödlidande och trygga en livs- nödvändig försörjning för civilbefolkningen.
Eftersom stridshandlingar i ett visst område i första hand drabbar dem som bor där, är det naturligt att kommunerna och landstingen fått ett allt större ansvar i totalförsvaret. De har ju redan i dag ett övergripande ansvar för invånarnas väl och ve och för hälso- och sjukvården.
Kommunernas och även landstingens allt större roll i totalförsvaret ställer därför också krav på att verksamheten skall vara så planerad och förberedd att den skall kunna upprätthållas i händelse av krig. En viktig faktor i detta sammanhang blir att säkerställa att personal finns tillgänglig för att bistå be- folkningen i händelse av krigshandlingar i landet. Den enskilde individens insatser kommer i händelse av krig, och självfallet också vid stora fredstida olyckshändelser, att bli mycket betydelsefulla.
I dag är många och mycket kvalificerade personer anställda i kommuner och landsting. Man kan dock räkna med att en del av denna personal får andra uppgifter i krig. Exempelvis kommer försvarsmakten genom värn- plikts- eller reservofficerssystemet att ta i anspråk ett flertal kommun- och landstingsanställda. För att motverka en alltför stor avtappning av persona- len bör enligt vår mening genom uppskov en del av denna personal kunna vara kvar inom kommunerna och landstingen, eftersom det även av andra skäl kan tänkas att personal lämnar sin kommunala anställning i händelse av krig.
I dessa fall kan den allmänna tj änstepliktslagens bestämmelser om tjänste- förlängning tillämpas.
Som vi förut har sagt kommer kommunernas och landstingens uppgifter att kraftigt öka under krig. Det kommer således att finnas ett stort behov av ytterligare personal till dessa uppgifter. En del av detta behov kan tillgodoses genom frivilliga överenskommelser. I den rekryteringen spelar frivilligorga- nisationerna en stor roll. Bl. a. är det meningen att hemskyddsorganisatio- nen till största delen skall rekryteras på frivillig väg.
Att helt täcka personalbehovet för kommunerna och landstingen på frivil- lig väg är dock praktiskt omöjligt. Med hänsyn till de mycket svåra och risk- fyllda insatser som kommer att behöva utföras — t. ex. att tränga in i rase- rade hus, sanera områden som kan innehålla farliga gaser eller röja oexplo- derad ammunition — är det nödvändigt att de personer som har tagits ut för att utföra sådana uppgifter har fått en ordentlig utbildning och har övats i dessa uppgifter. Det är därför nödvändigt att den personal som behövs ut- över den anställda personalen tas ut med stöd av vissa pliktbestämmelser.
Däremot anser vi att pliktbestämmelserna inte skall användas för den re- dan anställda personalen. För närvarande tas brandpersonal ut med civilför- svarsplikt för att ingå i civilförsvarsorganisationen. Enligt vårt förslag bör den fast anställda personalen stanna kvari sin anställning och inte tas ut med plikt för att sköta sina räddningsuppgifter.
4.4.3 Nuvarande plikter blir civilplikt
De föreslagna bestämmelserna i kapitlet har i förhållande till nuvarande ci- vilförsvarslag redigerats om för att innehållet skall bli mer systematiskt och överskådligt. Vidare har andra pliktbestämmelser förts samman i vårt lagför- slag.
Vi föreslår att lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårds- personal samt veterinärpersonal m. m. upphävs och att bestämmelserna i stort sett oförändrade förs över till lagförslaget. Vidare föreslår vi att lagen (1984:272) om skyldighet för civilförsvarspliktiga att tjänstgöra utanför civil- försvaret upphävs och att huvuddelen av dessa bestämmelser förs in i vårt lagförslag.
Vi anser emellertid att den plikt som skall regleras i vårt lagförslag inte bör kunna användas för tjänstgöring som medför bruk av vapen. Detta får till följd att de regler från år 1984 som finns i den nyssnämnda lagen och som kan utnyttjas för tjänstgöring med vapen bör föras till en särskild ny lag, som vi benämner lag om skyldighet för civilpliktiga att tjänstgöra med ordnings- och bevakningsuppgifter.
Vi föreslår att civilförsvarsplikten och de andra nyssnämnda plikterna er- sätts med en gemensam plikt som kallas civilplikt.
Vi har i kapitel två föreslagit att uttrycket civilförsvar i olika böjningsfor- mer och sammansättningar utmönstras ur lagstiftningen. Den nuvarande ci- vilförsvarsplikten behöver således ersättas med en ny benämning. Ett alter- nativ som vi övervägde var att kalla plikten för civiltjänsteplikt eller det nå- got kortare civilt j änstplikt eftersom plikten omfattar något mer än den nuva- rande civilförsvarsplikten. Vår föreslagna plikt kan sägas vara en särskild plikt avsedd för det civila försvaret. Ordet civiltjänstplikt blir dock något tungt i olika sammansättningar, exempelvis civiltjänstpliktsbestämmelser. Ett hanterligare ord skulle då civilplikt kunna vara. En sammansättning som exempelvis civilpliktstjänstgöring ter sig betydligt lättare. Vi har därför stan- nat för att den nya plikten bör kallas civilplikt.
4.4.4 Civilpliktens omfattning
Den föreslagna civilplikten innebär att den som är bosatt i Sverige är skyldig att i den utsträckning som kroppskrafterna och hälsotillståndet medger i första hand tjänstgöra i kommunens räddningskår, i hemskyddsorganisatio- nen och i verkskydden. Detta motsvarari huvudsak den nuvarande civilför- svarsplikten. Den nya plikten gäller också dem som är eller har varit syssel- satta inom hälso- och sjukvården eller veterinärverksamheten för tjänstgö- ring inom sådant verksamhetsområde. Denna plikt motsvarar i huvudsak den nu gällande hälso- och sjukvårdsplikten.
Vi föreslår dessutom att civilplikten utsträcks till att gälla till och med det år man fyller sjuttio år. Detta innebär en förlängningi tiden med fem år jäm- fört med vad som gäller för civilförsvarsplikten i dag. Hälso- och sjukvårds- plikten däremot gäller till och med 70 är redan nu. Med hänsyn till att ålders- strukturen i vårt samhälle förändras i den riktningen att vi får allt fler äldre och att levnadsåldern stigit under de senaste femton åren ser vi det som na- turligt att pensionärer som har en god hälsa får möjlighet att verka i kommu- nerna ytterligare några år. Vi gör inte heller någon begränsning till svenska medborgare. Utländska medborgare bör dock inte tas ut till befattningar som kan ge inblick i försvarshemligheter.
4.4.5 Fler verksamheter att tjänstgöra i
Kommunernas ökade betydelse i totalförsvaret ställer ökade krav på dem att upprätthålla bl. a. barnomsorg, kollektiv utspisning, socialtjänst m. m. Kommunerna skall också inkvartera befolkning som tvingats lämna sina egna hem. Lika viktigt är att tekniska försörjningssystem såsom el och värme fungerar, inte minst med hänsyn till att vårdinsatserna måste fungera. Vi fö— reslär därför att civilpliktiga också skall tjänstgöra inom annan kommunal verksamhet än den som förut har angivits. Plikten bör kunna användas för tjänstgöring exempelvis inom vården. Även inom statlig verksamhet för to- talförsvaret bör plikten kunna användas. Regeringen bör närmare få före- skriva i vilka verksamheter den civilpliktige skall tjänstgöra. Denna t jänstgö- ringsskyldighet bör emellertid, som vi tidigare framhållit, inte omfatta någon
verksamhet som är förenad med bruk av vapen.
Enligt nu gällande civilförsvarslag används civilförsvarsplikten till att skriva in personal i civilförsvarsorganisationen.
Eftersom de civilpliktiga med vårt förslag kan komma att tjänstgöra inom olika verksamheter finns det inte längre skäl att hänföra de civilpliktiga till en organisation. Vi föreslår i stället att den civilpliktige skall tillhöra den or- ganisation eller verksamhet som han tjänstgör i. Den civilpliktige bör därför enligt vårt förslag inte heller skrivas in i någon speciell organisation. Vi före- slår att ordet ”inskrivning” ersätts med ”uttagning”.
Denna uttagning bör i första hand göras av länsstyrelsen. Regeringen bör dock få möjlighet att låta någon annan statlig myndighet göra detta. I fråga om hälso- och sjukvårdsplikten har en överenskommelse träffats mellan so- cialstyrelsen och landstingen att på landstingen överlåta registrering och
krigsplacering av den personal som omfattas av plikten. Bestämmelser om en sådan överlåtelse bör enligt vår mening ha lagform. I vårt lagförslag tas därför in en bestämmelse som ger regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer möjlighet att träffa en överenskommelse med kommuner och landsting att överlåta uttagningen i fredstid på dem för den personal som skall tjänstgöra där.
Under skärpt och högsta beredskap kan uttagningen ibland behöva ske snabbt och med lokal kännedom om personalen. I sådana fall är kommunen och landstingen mest lämpliga att ta ut personal. Vi förslår därför att även kommunen och landstinget under skärpt och högsta beredskap skall få ta ut den ytterligare personal som behövs inom respektive verksamhetsområden.
4.4.6 Uttrycket ”laga förfall” ersätts
För närvarande föreskrivs i civilförsvarslagen bl. a. att en civilförsvarspliktig är skyldig att inställa sig till inskrivningsprövningen eller till tjänstgöring. Vi- dare föreskrivs att om han är av laga förfall förhindrad att inställa sig, skall han anmäla förfallet till myndigheten. Vi föreslår att uttrycket ”laga förfall” byts ut och att man i stället använder formuleringen ”av giltigt skäl är för- hindrad”.
I civilförsvarslagen är inte uttrycket laga förfall särskilt definierat. För tolkningen får man närmast gå till legaldefinitionen i 32 kap. 8 & rättegångs- balken. Där sägs det att ”laga förfall är, då någon genom avbrott i allmänna samfärdseln, sjukdom eller annan omständighet, som han ej bort förutse el- ler rätten eljest finner utgöra giltig ursäkt, hindrats att fullgöra vad honom ålegat”.
I 41 & värnpliktslagen har laga förfall getts en vidare innebörd. Där sägs det att ”såsom laga förfall enligt denna lag anses att någon är intagen i sådant hem som avses i 12 5 lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga med stöd av 1 5 andra stycket 2 eller tredje stycket sagda lag, intagen i häkte eller kriminalvårdsanstalt, eller att han är sjuk eller genom annan omständighet, som han ej borde förutse eller eljest utgör giltig ursäkt, hind- rats att fullgöra vad som ålegat honom. Värnpliktig som är inskriven i sjö- mansregistret skall anses ha laga förfall när han är anställd som sjöman enligt sjömanslagen (19731282) på svenskt handelsfartyg i när- eller fjärrfart”.
Uttrycket laga förfall är enligt vår mening svårbegripligt för lekmannen. Rent språkligt har ordet förfall flera betydelser. Vi anser därför att uttrycket ”av giltigt skäl är förhindrad” är ett bättre uttryck. Vi anser inte att man i lagen behöver bestämma vad som är giltiga skäl. Det bör räcka med motivut- talanden. Vi anser att giltiga skäl bör vara desamma som anges i värnpliktsla- gen för uttrycket "laga förfall”. Värnpliktslagen ses för närvarande över av en särskild utredningsman. Vi anser att det är lämpligt att samma uttryck används i värnpliktslagen som i vår lag.
4.4.7 Utbildningstiden ökar för befäl
Vi föreslår inte några förändringar av de utbildnings- och övningstider som finns i civilförsvarslagen annat än att den längre utbildningstiden, högst 60 dagar, skall gälla inte bara för högre befälsbefattningar utan för alla befäls- befattningar. I fråga om den nu gällande hälso- och sjukvårdsplikten kan en sammanlagd utbildnings- och övningstid om högst 60 dagar tas ut. För denna kategori blir det en utökning av övningstiden. Utöver en utbildningstid om högst 60 dagar kan med vårt förslag denna personalkategori också åläggas övningar om högst 20 dagar inom en följd av fyra år.
4.4.8 Förmånerna behålls
Några större förändringar i förmånssystemet föreslår vi inte. Vi har övervägt att föreslå borttagande av befattningspenningen på grund av att denna i vissa fall kan komma att uppgå till mycket små belopp, vilket medför onödig ad- ministration. Vi anser emellertid att befattningspenningen bör vara kvar. Beloppen bör dock höjas. Vidare bör en regel tillskapas som kan tas in i verkställighetsföreskrifter till lagen och som ger möjlighet för utbetalande myndigheter att inte behöva betala ut småbelopp. Vi föreslår också att be- fattningspenningen och fälttraktamentet under skärpt och högsta beredskap skall betalas ut av kommunen.
4.5 Hemskydd
Vårt förslag i sammanfattning
I lagens femte kapitel för vi in nya bestämmelser om hemskydd.
De nya bestämmelserna innebär att hittills tillämpade grunder för hemskyddet blir lagreglerade.
1978 års försvarskommitté föreslog i sitt slutbetänkande (Ds Fö 1981:14) att en hemskyddsorganisation skulle inrättas med uppgift att bland annat vid beredskap och krig tjänstgöra som förbindelselänk mellan myndigheter och civilbefolkningen.
Genom 1982 års försvarsbeslut (prop. 1981/82:102, bil. 2) fastställdes att en hemskyddsorganisation skulle inrättas. Av en annan proposition (prop. 1984/85:49 om ändringar i civilförsvarslagen m. m.) framgår att en av organi- sationens viktigaste uppgifter är att under beredskap och i krig fungera som en länk mellan invånarna och kommunens ledning främst beträffande civil- försvarsverksamheten men även vad gäller andra kommunala myndigheters verksamhet.
4.5.1 Hemskyddsorganisationens nuvarande omfattning och uppbyggnad
Hemskyddsorganisationen skall byggas upp i hela landet och skall utgå från den geografiska indelningen av landet i kommuner. Varje kommun indelas i hemskyddsområden där ett hemskyddsområde omfattar 500 — 2 000 invä- nare. Varje hemskyddsområde indelas i ett antal delområden. Ett delom- råde omfattar ett kvarter eller motsvarande med 50 — 200 invånare.
Varje hemskyddsområde leds av en hemskyddsgrupp om tre personer. Hemskyddsgrupperna rekryteras bland civilförsvarspliktiga som skrivs in, utbildas och övas i fredstid. För verksamheten inom ett delområde svarar ett hemskyddsombud. Hemskyddsombudet lyder under hemskyddsgruppen. Hemskyddsombuden skall i fredstid rekryteras på frivillig väg och ges erfor- derlig utbildning.
Hemskyddsorganisationen i en kommun är underställd civilförsvarschefen och är en resurs för hela kommunen.
Fullt uppbyggd omfattar hemskyddsorganisationen cirka 8 000 hem- skyddsgrupper och 80 000 — 100 000 hemskyddsombud. Målet är att rekry- tera, utbilda och beredskapsregistrera 30 000 ombud före år 1993.
4.5.2 Hemskyddsorganisationens uppgifter i dag
Hemskyddsorganisationen har som framgått en lokal prägel. Detta innebär också att de närmare uppgifterna för organisationen kan variera efter de 10- kala förhållanden som råder i fråga om bl. a. risker för befolkningen och tillgång på skydd. Som tidigare nämnts är huvudinriktningen att hemskydds- organisationen skall tjänstgöra som en länk mellan myndigheterna och be- folkningen.
Till hemskyddsombudet eller hemskyddsgruppen skall allmänheten kunna vända sig för att få information i skilda frågor som uppkommer i en krigssituation. Det kan gälla information om var skyddsrum finns, var ranso- neringskort delas ut eller hur försörjningen med vatten genomförs, frågor om hälso- och sjukvård eller vart befolkningen skall utrymma och var inkvar- tering kommer att äga rum. Vidare har hemskyddspersonalen en viktig upp- gift i fråga om att hålla kommunens ledning underrättad om sådana förhål- landen i de olika delarna av kommunen som kan föranleda åtgärder från kommunledningens sida. Hemskyddspersonalen skall också kunna med- verka i räddningstjänsten med bl. a. information om skadelägen m. m.
4.5.3. Vårt förslag
Som framgår av vad vi tidigare har redovisat har hemskyddet ansetts vara en länk mellan myndigheterna och civilbefolkningen. Samtidigt anses hemskyd- det ingå som en del i civilförsvarsorganisationen.
Vårt förslag till ny lagstiftning innebär att man inte längre kan tala om en civilförsvarsorganisation. Detta skapar ett behov av att i lagen närmare defi- niera hemskyddets verksamhet och uppgifter, i synnerhet som hemskydds- personalen delvis kommer att tas i anspråk med civilplikt i samband med skärpt eller högsta beredskap.
Eftersom hemskyddspersonalen i mycket stor utsträckning kommer att samverka med annan personal med renodlade civilförsvarsuppgifter enligt definitionen i artikel 61 i 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Genevekon- ventioner, vore det önskvärt att även hemskyddspersonalen kunde åtnjuta samma särskilda folkrättsliga skydd och identifieras på samma sätt som den personalen.
Det förhållandet att hemskyddet skall vara en länk till civilbefolkningen i hela totalförsvarets intresse talar emellertid i en annan riktning. Det har i samband med den pågående uppbyggnaden av hemskyddsorganisationen också ofta betonats att hemskyddet har viktiga uppgifter som berör många olika kommunala förvaltningar, t. ex. socialtjänsten, miljö- och hälsoskyd- det samt skola och barnomsorg. Det gäller i första hand att förmedla infor— mation mellan berörda myndigheter och allmänheten. Hemskyddsorganisa- tionen skall med detta synsätt vara en resurs för den kommunala verksamhe- ten i sin helhet och kommunerna skall själva ha ett stort inflytande över vilka närmare uppgifter som skall läggas på organisationen. Detta talar för att hemskyddspersonalen skall åtnjuta samma folkrättsliga status som huvudde- len av personalen i kommunen och som civilbefolkningen i övrigt, dvs. som vanliga civila och inte som civilförsvarspersonal.
Vi föreslår inga förändringar i fråga om hemskyddsorganisationens om- fattning och uppbyggnad. I lagen behöver endast föreskrivas att det i varje kommun under skärpt och högsta beredskap skall finnas en hemskyddsorga- nisation och att denna består av personal som tagits ut med civilplikt och av frivilliga. Den direkta ledningen av hemskyddsorganisationen torde under kommunstyrelsen i normalfallet utövas av räddningschefen men utifrån lo- kala förutsättningar får varje kommun själv avgöra vilka ledningsförhållan- den som skall gälla. Om denna uppgift ligger på räddningschefen, torde detta underlätta mobilisering, administration samt ledning och samband.
Vi vill understryka vikten av att hemskyddspersonalen kan börja verka i ett tidigt skede av en höjning av beredskapen. Möjligheten att kalla in civil- pliktig personal i hemskyddsorganisationen även under tid då det inte råder skärpt eller högsta beredskap kan således ha stor betydelse.
Detta hänger samman med att hemskyddsorganisationen bl. a. kan med- verka till att väsentliga fredstida investeringar i form av andningsskydd och skyddsrum kan utdelas respektive iordningställas. Hemskyddsorganisatio- nen kan också medverka till att befolkningen informeras om hot och risker samt om lämpliga åtgärder för självskydd. Dessa uppgifter är tidskrävande och bör därför påbörjas tidigt i samband med en beredskapshöjning.
I anslutning till det som vi nyss har konstaterat kan man överväga om det behövs särskilda författningsbestämmelser om tjänstgöringsskyldighet för den del av personalen som rekryterats på frivillig väg i fred. Vi anser emeller- tid att denna fråga bör övervägas i ett annat sammanhang och gemensamt för all frivillig personal inom totalförsvaret.
Vi föreslår att kommunen skall svara för mobiliseringen av hemskyddsor- ganisationen. För att kommunen skall kunna lösa denna uppgift är det nöd- vändigt att en myndighet eller organisation som medverkar i rekryteringen
av frivilliga till hemskyddsorganisationen förser kommunen med erforderligt underlag, såsom förteckning över tillgänglig personal. En föreskrift om en skyldighet att lämna sådant underlag bör därför tas in i lagen.
4.6 Verkskydd
Vårt förslag i sammanfattning
Till lagens sjätte kapitel för vi efter en språklig och författningsteknisk översyn över civilförsvarslagens regler om verkskydd.
I några sakfrågor gör vi följande preciseringar och anpassningar till rådande förhållanden.
— Verkskydd skall organiseras vid företag och anläggningar som har stor betydelse för totalförsvaret, om företagen eller anlägg- ningarna med hänsyn till sin belägenhet eller verksamhetens art kan antas bli särskilt utsatta vid stridshandlingar. I normalfallet är det den som bedriver en viss verksamhet som skall organisera ett verkskydd, inte som i dag ägaren av en viss byggnad eller anläggning. Resurser för räddningsinsatser finns i fred vid många företag. Dessa resurser skall som regel också ingå i verkskydden.
Dessutom föreslår vi att utbildning och övning av verkskyddspersona- len förutom av statlig myndighet också skall kunna genomföras av kommunen eller av den som skall organisera verkskyddet.
4.6.1 Verkskyddens uppgifter
Verkskydden svarar i dag i första hand för skadeavhjälpande åtgärder i krig vid det egna företaget eller den egna anläggningen. I detta kan ingå att lämna första hjälp åt skadade och att transportera skadade till uppsamlingsplats. Dessa grundläggande uppgifter bör behållas även i fortsättningen.
Verkskydden är för närvarande en del av civilförsvarsorganisationen och deras uppgifter betecknas i civilförsvarslagen som civilförsvarsuppgifter. Med den terminologi som vi i övrigt föreslår i lagförslaget bör verkskyddens uppgifter under skärpt och högsta beredskap vara att medverka i befolk- ningsskyddet och räddningstjänsten vid de företag och anläggningar där de finns organiserade. Den nya termen befolkningsskydd och räddningstjänst markerar inte någon ändring i sak.
4.6.2 Var verkskydden skall organiseras
De nuvarande bestämmelserna om vem som omfattas av skyldigheten att or- ganisera verkskydd tillkom år 1984 (SFS 1984:1026, prop. 1984/85:49, FöU 5, rskr. 93). Genom de nya bestämmelserna avsåg man att bl. a. få till stånd en bättre anpassning av verkskydden till de behov och de risker som finns vid respektive företag och anläggning. Ändringarna innebar också förenklingar i uppbyggnaden av verkskyddsorganisationen.
De nuvarande bestämmelserna om vem som omfattas av verkskyddsplik- ten är alltjämt aktuella. Sedan bestämmelserna trädde i kraft har emellertid räddningstjänstlagen (1986:1102) tillkommit och från den 1 januari 1987 er- satt 1974 års brandlag. I 43 & räddningstjänstlagen föreskrivs vissa skyldighe- ter för ägare av anläggningar där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. Ägaren av en sådan anläggning är skyldig att hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor eller i miljön. Före- skrifterna motsvarar delvis 15 å i gamla brandlagen.
Enligt vår mening bör det vid sådana anläggningar som avses i 43 & rädd- ningstjänstlagen som regel även organiseras ett verkskydd, om anläggningen har stor betydelse för totalförsvaret. Detta bör markeras genom att även verksamhetens art nämns i lagens beskrivning av verkskyddsplikten.
Vi anser också att de resurser i form av räddningsstyrkor och materiel som redan i fredstid finns vid ett stort antal företag och anläggningar i större ut- sträckning än för närvarande bör kunna utgöra grunden när man bygger upp ett verkskydd. Den fredstida beredskapen att möta skilda slag av olyckor och katastrofer torde nämligen i flertalet fall innefatta både en lämplig organisa- tion och sådana kunskaper om de lokala förhållandena som behövs för ett väl fungerande verkskydd.
Lagen bör därför innehålla en föreskrift om att de särskilda resurser för räddningsinsatser i fredstid som finns vid ett företag skall ingå i verkskyddet, om inte särskilda skäl hindrar detta. Sådana skäl kan t. ex. vara att vissa per- soner är krigsplacerade på andra befattningar i totalförsvaret och därför inte är möjliga att ta i anspråk i detta sammanhang.
4.6.3 Ansvaret skall vila på ägaren av företaget eller anläggningen
De skyldigheter som följer av att ett verkskydd skall vara organiserat vid ett företag eller en anläggning anges i nuvarande 47? civilförsvarslagen. I denna paragraf sägs att det är ägaren av en anläggning eller byggnad som skall utföra de åtgärder som anges i paragrafen. Enligt vår mening bör det av lagen framgå att ansvaret i stället skall vila på ägaren av företaget eller anläggningen, eftersom det är själva verksamheten som är intressant från verkskyddssynpunkt, inte ägandet av den byggnad där verksamheten be- drivs.
Med den utformning som verkskyddsplikten numera har bör man kunna utgå från att flertalet av de företag där verkskydd skall organiseras ägs av
någon som samtidigt är ägare till de byggnader och lokaler där verksamheten bedrivs. Redan i dag torde det sålunda i det övervägande antalet fall vara ägaren av företaget som har ansvaret för att vidta de åtgärder som behövs för verkskyddets organisering och verksamhet. Några omfattande föränd- ringar i praktiken bör den föreslagna ändringen därför inte medföra. Där- emot kommer den föreslagna lagtexten genom den ändrade lydelsen att stå i bättre överensstämmelse med de förhållanden som råder än vad som är fal- let med den nuvarande lagtexten. Genom ändringen kan också en del andra förenklingar göras i lagtexten. Dessa förenklingar redovisar vi i det följande.
4.6.4 Skyldighet för annan än den som skall organisera ett verkskydd
För närvarande gäller att om en byggnad eller en anläggning i sin helhet är upplåten med nyttjanderätt, skall nyttjanderättshavaren överta de skyldig- heter som ägaren av byggnaden eller anläggningen har i fråga om verkskyd- det, om inte länsstyrelsen i det särskilda fallet bestämmer något annat. Om nyttjanderättstiden är kortare än två år, är nyttjanderättshavarens skyldighe- ter begränsade till uppgifterna att planlägga verkskyddet, att svara för kost- naderna för utbildning av personalen, att vårda verkskyddets materiel och att tillhandahålla upplysningar och handlingar.
Med den ändring i lagtexten som vi föreslår, nämligen att ägaren av företa- get eller anläggningen skall ha ansvaret för att organisera verkskyddet, blir det endast i ett fall nödvändigt att ha särskilda regler om åligganden för nå- gon annan än denne.
Om den som skall organisera ett verkskydd blir skyldig att anordna och underhålla en ledningsplats eller någon annan uppehållsplats för verkskydd- spersonalen, antingen i en byggnad som han inte äger eller på mark som han inte äger, kan en rad civilrättsliga komplikationer uppkomma. Att anordna en ledningsplats eller annan uppehållsplats kan nämligen kräva mer eller mindre omfattande ingrepp i den egendom där uppehållsplatsen skall anord— nas. Om inte den som skall organisera verkskyddet genom särskilt avtal med egendomens ägare har rätt att företa sådana ingrepp, är det i stället lämpligt att skyldigheten direkt kan åläggas egendomens ägare. Länsstyrelsen bör emellertid ha möjlighet att i stället godkänna en överenskommelse mellan egendomens ägare och den som skall organisera verkskyddet om att den se- nare skall anordna uppehållsplatsen, om detta skulle visa sig vara en bättre lösning.
4.6.5 Utbildning och övning av verkskyddspersonal
Enligt 47 & civilförsvarslagen genomförs utbildning av verkskyddspersona- len av civilförsvarsmyndighet om inte länsstyrelsen medger att utbildningen sker genom anläggningsägarens försorg.
Vi föreslår att utbildning och övning av verkskyddspersonalen i första hand skall genomföras av den statliga myndighet som regeringen bestäm— mer. Dessutom föreslår vi att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlåta åt kommunen att i stället för den statliga myndighe-
ten genomföra utbildning och övning. Detta får endast ske efter överens— kommelse med den berörda kommunen. Den myndighet som skall genom- föra utbildning och övning bör också i fortsättningen kunna medge att detta sker genom företagets försorg.
4.7 Skyddsrum och skyddade utrymmen
Vårt förslag i sammanfattning
Vi föreslår att alla bestämmelser om skyddsrum och skyddade utrym- men samlas i det sjunde kapitlet. I stort motsvarar bestämmelserna dem som gäller i dag. Förslaget innehåller dock en del nyheter.
Vi föreslår att benämningen skyddsrumsorter tas bort. I stället skall skyddsrum och skyddade utrymmen byggas i områden som i krig kan antas bli särskilt utsatta av verkningarna av stridsmedel.
Kommunen skall bestämma dessa områden i samråd med länssty- relsen.
Kommunen skall alltjämt bygga skydd i befintliga anläggningar m. m. En nyhet som vi föreslår här är att länsstyrelsen, om det finns särskilda skäl, får ålägga ägaren av anläggningen att i stället för kom- munen vidta nödvändiga åtgärder.
Bland övriga nyheter kan nämnas att det alltid skall föreligga skyl- dighet att vårda och underhålla skyddsrum, även om det i området där skyddsrummet finns inte längre skall byggas skyddsrum. Länssty- relsen får dock en möjlighet att besluta om att en sådan skyldighet inte längre skall gälla. Detta får avse också skyddsrum som finns i om- råden där det skall byggas skyddsrum.
I lagen läggs också fast en skyldighet för fastighetsägaren att genom skyltning ge anvisning om var skyddsrum finns.
4.7.1 Äldre skyddsrumsregler
De första bestämmelserna som reglerade luftskyddet tillkom år 1937. Under andra världskriget ökade regleringen av luftskyddet. Bl. a. samlades skydds- rumsbestämmelserna år 1940 i en särskild skyddsrumslag. År 1944 inarbeta- des reglerna i den första civilförsvarslagen. Enligt dessa bestämmelser skulle enskilda skyddsrum byggas i tätbebyggda orter. Skyddsrummen skulle bara byggas i anläggningar och byggnader av en viss kategori och storlek. Vidare skulle kommunen bygga vissa allmänna skyddsrum.
Den nu gällande civilförsvarslagen innebar vid tillkomsten år 1960 änd— rade skyddsrumsbestämmelser, vilka i stort sett gällde fram till 1975 års re- form på området. Reformen kom helt att tillämpas först efter den 1 juli 1979. Sedan dess har endast smärre förändringar gjorts.
För att bättre kunna förstå dagens skyddsrumsbyggnadssystem vill vi först i korthet redogöra för vad som gällde före 1975 års reform.
Skyddsrum skulle enligt bestämmelserna byggas för civilförsvarsverksam— heten och befolkningens skydd under krig. Man skilde på allmänna och en- skilda skyddsrum. Skyddsrummen inrättades som bergfasta skyddsrum och normalskyddsrum. Allmänna skyddsrum byggdes för civilförsvarspersona- len och åt civilbefolkningen i vissa områden. Enskilda skyddsrum byggdes för dem som bodde eller vistades inom vissa byggnader och andra anlägg- ningar.
Bergfasta skyddsrum byggdes för att motstå verkningarna av massinsatser av alla slags vapen samt mot andra verkningar av kärnvapen än närmast i och närmast omkring detonationscentrum. Normalskyddsrummens utför- ande var noggrant reglerade i lagen. Dessa skyddsrum skulle bl. a. skydda mot direkta verkningar av konventionella vapen och sidoverkningarna av kärnvapen samt bl. a. radioaktiv strålning.
Allmänna skyddsrum byggdes som bergfasta skyddsrum eller normal- skyddsrum. Det ålåg kommunerna att inrätta dessa skyddsrum. Staten er- satte 2/3 av kostnaden.
Enskilda skyddsrum, som skulle utföras som normalskyddsrum, skulle byggas inom områden som regeringen bestämde. I lagen angavs i vilka typer av byggnader och anläggningar som skyddsrummen skulle byggas. I regel skulle byggnaden vara uppförd i mer än två våningar elleri fråga om anlägg- ningar ha minst 25 personer sysselsatta. Skyddsrummen skulle byggas endast för dem som vistades i byggnaden eller anläggningen och skulle bekostas av ägaren.
Kommunernas byggnadsnämnder hade tillsyn över att skyddsrum byggdes enligt bestämmelsrna. Regeringen bestämde genom särskilda beslut i vilka tätorter som skyddsrummen skulle byggas. Regeringen bestämde också atti stället för enskilda skyddsrum skulle det byggas befolkningsskyddsrum i in- nerområdena av de 14 största kommunerna. Också Visby och Ystad undan- togs från skyldigheten att bygga enskilda skyddsrum.
Det ankom på dåvarande civilförsvarsstyrelsen att närmare reglera skyddsrummens tekniska utförande. Strax före 1975 års reform fanns det ca 5 milj. skyddsrumsplatser i enskilda skyddsrum och ca 57 000 platser i be- folkningsskyddsrum.
4.7.2 Nuvarande regler
Genom 1975 års reform (prop. 1975221, FöU 17, rskr. 174) som byggde på 1969 års skyddsrumsutredning (SOU 1972:50) ändrades skyddsrumsbyggan- det radikalt. Flertalet av de nya bestämmelserna (SFS 1975:553) gäller allt- jämt i dag. I några hänseenden har dock förändringar gjorts.
Det nu gällande skyddsrumsbyggnadssystemet innebär i korthet följande. Skyddsrummen skall byggas i orter som bedöms kunna bli särskilt utsatta vid stridshandlingar. I andra områden skall enklare åtgärder kunna vidtas när det behövs vid förstärkt beredskap. Skyddsrummen skall mer än tidigare
anpassas till och planeras för de verkliga behoven. För detta ändamål skall en särskild skyddsrumsplanering ske i de kommuner där skyddsrum skall byggas. Planeringen skall avse inte bara behovet av skyddsrum i anslutning till den fortlöpande byggnadsproduktionen utan också åtgärder för att av- hjälpa brist på skyddsrumsplatser i redan bebyggda områden.
Regeringen utser de tätorter (skyddsrumsorter) som skall omfattas av pla- neringen.
Enligt 1975 års reform skulle kommunen om det fanns skyddsrumsorter i kommunen upprätta en skyddsrumsplan för varje ort. Orten skulle indelas i skyddsrumsområden. För varje område skulle skyddsrumsbehovet anges. Genom 1984 års civilförsvarsreform, som vi tidigare redogjort för, skall skyddsrumsplanerna ingå i kommunernas skyddsplaner. Någon särskild in- delning i skyddsrumsområden behövs inte heller längre.
Vid beräkningen av skyddsbehoven skall hänsyn bl. a. tas till befolkning- ens fördelning under dagen och under natten. Också personer som bor i små- husområden och mindre byggnader skall räknas in i skyddsbehovet.
Skyddsrummen skall byggas i samband med att nya byggnader och andra anläggningar uppförs. Skyddsrum skall inte som tidigare byggas i varje en- skild byggnad eller anläggning. De skall i stället byggas i sådana byggnader och andra anläggningar där det är särskilt lämpligt med hänsyn till skydds- taktiska och ekonomiska synpunkter. I första hand skall skyddsrummen byg- gas i utrymmen som ändå skall finnas i byggnaden. I varje fall skall skydds— rummet ha en meningsfull användning också i fredstid. Av planeringen skall framgå vilka planerade byggnadsprojekt som är lämpliga för att inrymma skyddsrum.
Kommunen beslutar med ledning av planen var skyddsrum skall byggas. Kommunen har också en skyldighet att i vissa fall bygga skyddsrum i byggna- der och andra anläggningar som redan finns. Kommunen får ersättning av statsmedel för sådana skyddsrum.
Genom det nya skyddsrumssystemet avskaffades begreppen allmänt och enskilt skyddsrum, liksom bergfast skyddsrum och normalskyddsrum. I det nya systemet skall i princip endast en typ av skyddsrum byggas som i stort sett motsvarar det tidigare normalskyddsrummet.
I 1975 års reform var avsikten att fastighetsägaren skulle få ersättning av statsmedel för byggandet av skyddsrummet. Skyddsrummen skulle dock i princip betalas av dem som uppför byggnaden. Detta skulle ske genom en särskild skyddsrumsavgift, som grundades på byggnadens eget behov av skyddsrumsplatser. Avgiften skulle dock inte tas ut för byggnad avsedd för bostadsändamål. Dessa regler trädde aldrig i tillämpning. Riksdagen beslu- tade år 1979 om ändringar i civilförsvarslagens bestämmelser om ersättning och avgift för skyddsrum (prop. 1978/79z1, FöU:8, rskr. 37). Enligt beslutet avskaffades reglerna om skyddsrumsavgift. I stället infördes regler som ger fastighetsägaren ersättning av statsmedel för skyddsrumsbyggandet.
I fråga om de 5. k. skyddade utrymmena infördes genom 1975 års reform en nyhet. I 57 & civilförsvarslagen fanns då en bestämmelse som innebar att fastighetsägaren, enligt vad regeringen föreskrev, var skyldig att förbereda
och under civilförsvarsberedskap förse anläggningen eller byggnaden med anordningar som kunde bereda dem som vistas där skäligt skydd mot radio- aktiv strålning. Denna skyldighet utökades nu till att avse också skäligt skydd mot kemiska stridsmedel, splitter och byggnadsras. För lokaler med dessa skyddsfunktioner infördes benämningen skyddade utrymmen.
4.7.3 Våra överväganden och förslag
Vi föreslår att de nuvarande reglerna om skyddsrum och skyddade utrym- men förs samman i ett enda kapitel i vår nya lag efter en redaktionell och språklig översyn. Strävan har varit att också förenkla reglerna. Några nyhe- ter föreslår vi dock.
Vi föreslår att begreppet skyddsrumsort avskaffas. I stället skall skydds- rum och skyddade utrymmen byggas i de områden i kommunen som i krig kan tänkas bli särskilt utsatta för verkningarna av stridshandlingar. Dessa områden skall kommunen bestämma i samråd med länsstyrelsen. Länssty- relsen och kommunen bör således vara överens om dessa områden. Vi före- slår att dessa områden anges i skyddsplanen.
1987 års försvarsbeslut
1987 års försvarsbeslut innebär att skyddsrumsbyggandet i högre grad än ti- digare skall inriktas på sådana områden där mer betydande risker finns för civilbefolkningen. Det finns i dag ca 60 000 skyddsrum med plats för ca 6 milj. människor. Det byggs för närvarande skyddsrum för 3 — 400 milj. kr. per år. I försvarsbeslutet konstaterade man att det trots detta finns stora bris- ter.
1984 års försvarskommitté fann att det var oacceptabelt att skyddsbehovet i bristområdena inte kunde tillgodoses inom överskådlig tid och förordade en ändrad inriktning av befolkningsskyddet. Kommittén anvisade vissa vä- gar för att komma tillrätta med problemen. Enligt kommmittén borde stu- dier snarast påbörjas för att ge underlag, bl. a. grundat på nya mål- och ris- kanalyser, för beslut om befolkningsskyddet med den inriktning som kom- mittén hade föreslagit. Av vikt var därvid att underlag togs fram för att sä- kerställa att i de nya riskområdena skyddsrum kunde byggas fullt ut i sam- band med nyproduktion.
I totalförsvarspropositionen 1986/87:95 anförde försvarsministern att han delade försvarskommitténs syn på inriktningen av befolkningsskyddet i krig. Han anförde vidare att han ämnade föreslå regeringen att ge ÖCB i uppdrag att göra en översyn av de regionala mål- och riskanalyserna och att ge statens räddningsverk i uppdrag att genomföra studier och redovisa en samlad syn på befolkningens behov av skydd i krig med den ändrade inriktningen. Riks- dagen godkände vad försvarsministern anfört beträffande inriktningen av befolkningsskyddet.
Befolkningsskyddskommittén m. m.
Regeringen gav i mars 1987 överbefälhavaren och överstyrelsen för civil be- redskap i uppdrag att se över de regionala mål- och riskanalyser som dittills hade använts i planeringen. Uppdraget redovisades i oktober 1987 i förslaget Grundsyn mål- och riskanalyser. Regeringen beslutade i december 1987 bl. a. att den i grundsynen angivna metodiken skulle tillämpas vid det fort- satta arbetet med mäl— och riskanalyserna.
I mars 1987 gav regeringen statens räddningsverk i uppdrag att genomföra studier av befolkningens behov av skydd. Räddningsverket lämnade sin rap- port Befolkningens behov av skydd den 1 september 1988.
1 juni 1988 tillkallades en kommitté med uppdrag att lämna förslag till grundsyn för de regionala mål- och riskanalyser som bör styra planeringen inom totalförsvaret m. m. och förslag till en samlad syn på befolkningens behov av skydd i krig.
Kommittén, som antog namnet 1988 års befolkningsskyddskommitté läm- nade i mars månad 1989 sitt betänkande (SOU 1989:17) Risker och skydd för befolkningen. Regeringen har den 22 mars 1989 beslutat att remittera betänkandet till ett 40-tal myndigheter för synpunkter senast den 1 juni 1989
Kommittén tar i sitt betänkande upp flera frågor som har samband med befolkningens skydd. Bl. a. redovisas synen på utrymning, omflyttning, var- ningssystem, information och hemskydd.
I fråga om befolkningsskyddet anser kommittén att det bör utformas mot bakgrund av alla människors lika värde. Det är enligt kommittén viktigt att befolkningsskyddet upplevs som rättvist. Information och grundskydd bör finnas för alla människor och skyddet bör vara anpassat till riskerna.
Kommittén anför i frågan om grundskydd att dessa bör ha en lägre skydds- nivå än skyddsrummen. I nyproduktionen bör dessa kunna skapas genom källare. Kommittén tänker sig att den som bygger hus med källare bör kunna få ett visst Stimulansbidrag. Räddningsverket bör enligt kommittén få i upp— drag att i samverkan med plan- och bostadsverket belysa hur tillkomsten av sådana skydd skulle kunna främjas.
I redan befintliga byggnader och anläggningar bör enligt kommittén grundskydd kunna skapas. För detta krävs ett omfattande arbete med att inventera lämpliga byggnader och anläggningar och att planlägga de åtgär- der som behövs.
I fråga om skyddsrum finner kommittén räddningsverkets förslag till skyddsnivåer väl avvägda och att de tillsammans med de nya mål— och risk- analyserna bör ligga till grund för utformningen av de fysiska skydden för befolkningen. Fördelningen av skyddsnivåer inom olika områden med olika risknivåer bör enligt kommittén kunna göras i huvudsak i enlighet med rädd- ningsverkets förslag.
Enligt kommittén är produktionen av skydd i samband med bostäder och anläggningar ett betydelsefullt medel att skapa skydd till rimliga kostnader. Det är också viktigt att produktionen hålls uppe så att det inte skapas nya bristområden. Enligt kommittén kan skyddsrummen i samband med nypro- duktionen byggas enligt de regler som gäller för närvarande.
Kommittén tar också upp frågan om att utnyttja befintliga tillgångar så- som bergrum och tunnlar m.m. som skydd för befolkningen och menar att detta kan ge värdefulla tillskott på skyddsplatser till låga kostnader. Även frågan om produktion av nya skyddsrum i befintlig bebyggelse tas upp. Kom- mittén konstaterar härvid att det till skillnad mot vad som gäller statliga och kommunala fastigheter är svårt att med stöd av lagstiftningen på området få enskilda fastighetsägare i fred att upplåta sina fastigheter för byggande av skyddsrum. Detta medför enligt kommittén att man kan tvingas välja orim- ligt dyra lösningar. Det bör därför enligt kommittén i civilförsvarslagen in- föras bestämmelser, av vilka det klart framgår att en enskild fastighetsägare skall vara skyldig att upplåta sina fastigheter för skyddsrumsproduktion även i fred, om det inte är oskäligt.
Kommittén föreslår inte någon förändring i ersättningssystemet för skyddsrumsproduktionen.
Vår slutsats
Det finns inte någon anledning för oss att ha en annan uppfattning i skydds- rumsfrågan än vad statsmakterna under senare år lagt fast och vad befolk- ningsskyddskommittén har anfört.
Vi föreslår därför att de regler som nu finns i huvudsak tas in i vårt lagför- slag. Vi behandlar i det följande endast de nyheter och förändringar i be- stämmelserna som vi föreslår.
Begreppet skyddsrumsort tas bort
Som nämnts tidigare bör, med hänsyn till att skyddsrumsproduktionen hår- dare bör styras mot sådana områden där mer betydande risker finns för civil— befolkningen, skyddsrumsortsbegreppet tas bort. I stället bör det i lagen tas in bestämmelser om att kommunen skall bestämma inom vilka områden i kommunen som det skall finnas skyddsrum och skyddade utrymmen. Detta bör ske i samråd med länsstyrelsen. Till grund för dessa beslut skall ligga de nya mål- och riskanalyserna och de nya skyddsprinciperna. Vi anser att kommunen och länsstyrelsen skall vara överens i frågan. Om inte enighet kan nås, bör frågan hänskjutas till regeringen. Vi föreslår att en regel om detta förs in i lagen.
Kommunen beslutar
I likhet med vad som gällt hittills skall kommunen besluta om att skyddsrum byggs med ledning av skyddsplanen. Skyddsrummen skall byggas i den om- fattning som det kan ske med hänsyn till tillgängliga medel och övriga om- ständigheter. Som exempel på sådana övriga omständigheter vill vi nämna tillgången på lämpliga objekt eller angelägenheten av att skyddsrummet kommer till.
Skyddsrumsregister lagregleras
För närvarande finns i skyddsrumsförordningen (1979:90) regler om skyldig- het för kommunen att föra register över skyddsrummen. Eftersom en kom- muns skyldigheter måste anges i lagform föreslår vi att nyssnämnda regel förs in i lagen i stället.
Besked m. m. anpassas till plan- och bygglagen
På samma sätt som gäller för närvarande skall de som har för avsikt att vidta byggnadsåtgärder som kräver bygglov anmäla detta till kommunen. Kom- munen skall lämna besked om skyddsrum skall byggas och, om så är fallet, också hur stort det skall vara. I fråga om hur länge beskedet skall gälla före- slår vi en förändring, som är anpassad till den nya plan- och bygglagen (1987: 10). Vi anser att beskedet bör gälla i två år eller, om bygglov eller till- stånd enligt 8 kap. 34 5 plan- och bygglagen meddelats, under samma tid som bygglovet eller tillståndet gäller. Kommunen får dock som för närvarande ändra beskedet om den som har gjort anmälan medger det. En regel om vad vi nu anfört har tagits in i vårt lagförslag.
För närvarande anges i 33 & civilförsvarslagen (1960:74) att bygglov inte får meddelas om inte besked om skyddsrum föreligger. Vi föreslår också här, för att bättre anpassa skyddsrumsbyggandet till plan- och bygglagen, att det nämnda tillståndet enligt 8 kap. 34 & plan- och bygglagen inte får lämnas förrän besked om skyddsrum har lämnats. Givetvis gäller inte detta om kom- munen beviljat undantag från anmälningsskyldigheten.
Vi föreslår ytterligare en förändring i fråga om skyddsrumsbesked. Enligt plan- och bygglagen krävs inte bygglov för staten eller landstinget för vissa byggnadsåtgärder, bl. a. ändringar av byggnader som berör konstruktionen av de bärande delarna eller som avsevärt påverkar byggnadernas planlös- ning. I sådana fall kan det i hög grad vara av värde för kommunen att ändå få reda på detta och på något sätt kunna ta upp en diskussion om skyddsrum med företrädare för staten eller landstinget. Vi föreslår därför att staten och landstinget skall, även i de fall då skyldighet att söka bygglov inte finns, an- mäla dessa byggnadsåtgärder till kommunen.
Ansvaret för skyddsrum i befintliga byggnader vidgas
I fråga om skyddsrum i befintliga byggnader m. m. bör som nu kommunen vara huvudansvarig. Befolkningsskyddskommittén har som nyss sagts tagit upp frågan och föreslagit en ändring i civilförsvarslagen. Enligt vår mening är kommitténs förslag i princip onödigt. Redan i gällande lagstiftning finns en skyldighet för fastighetsägaren att tåla ett intrång i byggnaden för skydds- rumsbyggande (68 & civilförsvarslagen). Vi föreslår emellertid i avsnitt 4.13 om förfogande att denna bestämmelse tas bort. I stället bör expropriations- lagen vara tillämplig. Vi anser dock att man bör gå ett steg längre och i lagen ta in en skyldighet för ägaren eller nyttjanderättshavaren att i stället för kom-
munen vidta skyddsrumsbyggnadsåtgärderna. Detta bör beslutas av länssty- relsen och endast om det finns särskilda skäl. Fastighetsägaren skall givetvis ha full ersättning av staten för åtgärderna.
Skyltning av skyddsrummet vilar på fastighetsägaren
Som vi förut sagt föreslår vi att ägaren till den byggnad som inrymmer ett skyddsrum skall vara skyldig att genom skyltning visa var skyddsrummet finns. Bl. a. bör det internationella kännetecken för civilförsvar som om- nämns i lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella kännetecken an- vändas. Lämpliga skyltar bör kunna tillhandahållas av statens räddnings- verk.
Ökat ansvar att vårda och underhålla skyddsrummet
För närvarande finns en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att förordna om att skyddsrum skall vårdas och un- derhållas trots att orten där skyddsrummet finns inte längre skall vara skyddsrumsort. Vi anser att denna regel bör ändras på så sätt att skyldighe- ten att vårda och underhålla skyddsrummen alltid skall gälla, oavsett om det skall finnas skyddsrum i området eller inte. Detsamma bör gälla andra skyl- digheter som är förknippade med skyddsrummet, exempelvis den skyldighet att genom skyltning visa var skyddsrummet finns, som vi nyss föreslagit. Länsstyrelsen bör enligt vår mening, om särskilda skäl finns, kunna få be- sluta om att ett skyddsrum inte längre skall vara skyddsrum och att skyldig- heterna kring detta kan upphöra. Exempelvis bör kommunen avföra skydds- rummet ur sina register.
Särskilda skyddsrum
Även om det föreslagna skyddsrumssystemet kan synas täcka alla situationer för produktion av skyddsrum, kan det finnas tillfällen då man kan behöva frångå huvudprinciperna för skyddsrumsproduktionen. Det kan nämligen komma fram ett stort byggnadsprojekt där möjligheten att lösa en svår brist— situation kan tas till vara. Ett exempel på detta är byggnationerna kring Stockholms centralstation, den s. k. Klaraterminalen. I detta byggprojekt fanns ett utmärkt tillfälle att lösa en svår brist på skyddsrumsplatser i dessa delar av Stockholm. Civilförsvarslagens nuvarande bestämmelser gav inte utrymme för den bästa lösningen. I stället träffade dåvarande civilförsvars- styrelsen, efter vissa regeringsbeslut, ett avtal med byggherrarna att bygga ett skyddsrum där ersättningen reglerades i avtalet.
En sådan möjlighet bör enligt vår mening också lagregleras. Vi har då valt att lösa detta på så sätt att en regel tas in i lagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter el- ler i särskilda fall besluta om skyddsrummens utformning och utrustning. Regeringen bör delegera detta till statens räddningsverk eller i något fall till länsstyrelsen. Myndigheten kan då i det särskilda fallet göra avsteg från de generella bestämmelser som gäller för skyddsrummens utformning. I ersätt-
ningsreglerna tas också in en bestämmelse som ger möjlighet att bestämma högre ersättning än normalt om ersättningen annars skulle bli oskäligt låg. På detta sätt kan man lösa sådana fall som nämnts tidigare. Ersättningen bör i sådana fall betalas ut i den takt som arbetena fortskrider.
Grundskydden lagregleras inte i vårt förslag
Vad befolkningsskyddskommittén anfört om grundskydden har vi i princip inget att erinra mot. Däremot anser vi förslagen inte vara sådana att det finns tillräckligt underlag för eventuell lagstiftning i frågan. Efter det att remissin- stanserna yttrat sig över befolkningsskyddskommitténs betänkande bör ex- empelvis räddningsverket få i uppdrag att närmare studera och lämna förslag i frågan.
Register över skyddade utrymmen
I övrigt har bestämmelserna om skyddade utrymmen förts till detta kapitel med i stort sett endast redaktionella omformuleringar. En nyhet föreslår vi dock. Vi anser att kommunen bör föra register över de byggnader där skyd- dade utrymmen har planlagts och förberetts.
4.8 Särskilda skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom m.m.
Vårt förslag i sammanfattning
I lagens åttonde kapitel samlas vissa bestämmelser om skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom, utöver vad som följer av bestämmelserna om verkskydd, skyddsrum och skyddade utrymmen.
De nu gällande bestämmelserna om dessa skyldigheter har förts över från civilförsvarslagen, efter en översyn från författningstekniska
och språkliga utgångspunkter.
Nuvarande bestämmelser om möjlighet att låta ägare eller nyttjare av en byggnad eller annan anläggning anordna ledningscentral eller annan skyddad uppehållsplats för civilförsvarsorganisationen bortfal- ler.
4.8.1 Varning, mörkläggning och andra åtgärder
I 57 % första stycket a) — c) civilförsvarslagen finns bestämmelser om skyldig- het för ägare av anläggningar eller byggnader att — vidta erforderliga anordningar för alarmering av dem som vistas i eller vid anläggningen eller byggnaden. — vidta erforderliga anordningar för mörkläggning av anläggningen el- ler byggnaden,
— i vissa fall tåla eller vidta åtgärder för maskering av byggnaden eller anläggningen.
I 58 & civilförsvarslagen finns bestämmelser om skyldighet att vidta åtgärder för att ställa i ordning bostadsbyggnader som skadats genom fientlig verk- samhet.
I 61 å civilförsvarslagen finns bestämmelser om skyldighet att vidta andra åtgärder beträffande egendom än vad som tidigare sagts i samma kapitel i lagen, om åtgärden är oundgänglig för att tillgodose ändamål som civilför- svarsorganisationen skall klara av.
Vi anser att de nuvarande skyldigheterna att vidta åtgärder för alarmering och mörkläggning bör föras över till den nya lagen efter vissa språkliga änd- ringar. Bl. a. bör termen alarmering i detta sammanhang bytas ut mot var- ning. Dessutom bör det skrivas in en uttrycklig skyldighet att tåla att utrust- ning för varning av befolkningen installeras på byggnader eller andra anlägg- ningar.
När det gäller mörkläggning kan det mot bakgrund av bl. a. den militär- tekniska utvecklingen och de praktiska svårigheter som kan vara förknip- pade med ett effektivt genomförande av sådana åtgärder, ifrågasättas om denna skyddsmetod kommer att ha någon väsentlig betydelse i framtiden. Vi har emellertid efter samråd med överbefälhavaren funnit att man bör be- hålla den lagtekniska möjligheten att genomföra mörkläggning. Däremot anser vi inte att det i den nya lagen behöver skrivas in några särskilda be- stämmelser om maskering eller om att ställa i ordning skadade bostadsbygg- nader. Vi bedömer att maskering av byggnader är en åtgärd som i framtiden knappast, eller i vart fall mycket sällan, kommer att aktualiseras utanför för- svarsmakten. När det gäller iordningställande av skadade byggnader torde det i många fall saknas resurser för sådana åtgärder under skärpt och högsta beredskap.
En motsvarighet till den nuvarande möjligheten för länsstyrelsen att ålägga ägaren eller innehavaren av viss egendom att tåla eller vidta varje åt- gärd som är oundgänglig för att tillgodose ändamål som civilförsvarsorgani- sationen skall klara av bör dock föras över till den nya lagen. Inte bara läns- styrelsen utan också kommunen bör i fortsättningen få denna möjlighet. De ålägganden som kan komma i fråga skall gälla åtgärder som är av mycket stor betydelse för befolkningsskyddet och räddningstjänsten. Skyldigheten enligt denna bestämmelse bör, liksom i dag, vara förenad med en rätt till ersättning för kostnader eller skador som inte är ringa. Rätten bör tillkomma såväl ägare som annan innehavare av egendomen. I vissa fall kan var och en av dessa vara berättigade till ersättning. Anspråk på ersättning bör prövas på det sätt som föreskrivs i förfogandelagen.
I 65 & civilförsvarslagen finns bestämmelser om rätt för civilförsvarsmyn- dighet eller kommun att besikta byggnader och andra anläggningar för olika ändamål som anges i paragrafen. Dessa bestämmelser bör föras över till den nya lagen och formuleras som en skyldighet att låta länsstyrelsen eller kom— munen besikta en byggnad eller annan anläggning för ändamål som har sam- band med tillämpningen av den nya lagen om civilt försvar.
4.8.2 Skyldigheter för nyttjanderättshavare m. fl.
De skyldigheter som ägaren av en viss egendom kommer att ha enligt den nya lagen bör även gälla den som innehar egendomen med fri förfogande- rätt, fideikommissrätt eller någon annan jämförlig rätt. En motsvarande be- stämmelse finns i dag i 67 & civilförsvarslagen.
I 64 & civilförsvarslagen finns bestämmelser om bostadsrättshavares skyl- dighet att betala kostnader som uppkommer på grund av åtgärder som skall vidtas i fråga om en byggnad som ägs av en bostadsrättsförening. Bestäm- melsen bör föras över till den nya lagen utan någon ändring i sak.
I 63 & civilförsvarslagen finns bestämmelser om nyttjanderättshavares skyldighet att i vissa fall bidra till betalningen av kostnader för åtgärder som ägaren till en byggnad eller annan anläggning måste vidta. Skyldigheten gäl- ler under förutsättning att minst två år återstår av nyttjanderätten då åtgär- den fullbordats och att det är uppenbart oskäligt att ägaren skall stå för hela kostnaden. Denna skyldighet bör gälla även fortsättningsvis. Emellertid bör det som en ytterligare förutsättning för att skyldigheten skall inträda före- skrivas att ägaren inte kände till att åtgärden skulle vidtas då nyttjanderätts- avtalet träffades eller senast kunde sägas upp. I dessa fall får ägaren redan anses ha haft möjlighet att kompensera sig för kostnaden genom att utkräva högre ersättning från nyttjanderättshavaren.
4.8.3 Användningsförbud för vissa lokaler m. rn.
Enligt 39 & tredje stycket civilförsvarslagen får länsstyrelsen förordna att det under högsta civilförsvarsberedskap skall gälla förbud mot att använda sam- lingslokal eller barnstuga, om det inte finns skyddsrum för dem som kan komma att vistas i lokalen. I den—nya lagen bör det införas en rätt för såväl länsstyrelsen som kommunen att meddela förbud mot användning av sam- lingslokal, skola, förskola eller annan lokal för motsvarande ändamål under skärpt och högsta beredskap, om det inte finns skyddsrum för de personer som kan komma att vistas i lokalen.
4.8.4 Skyldighet att lämna upplysningar m. m.
Bestämmelserna i 52 & civilförsvarslagen om skyldighet för ägare och inne- havare av byggnader och andra anläggningar samt deras företrädare, liksom även för arbetsgivare, att ge civilförsvarsmyndigheterna upplysningar och att förmedla upplysningar och ålägganden bör överföras i sak oförändrade till den nya lagen. Det bör emellertid anges att skyldigheten skall gälla i förhål- lande till statliga och kommunala myndigheter.
Liksom enligt nuvarande 66 5 första stycket civilförsvarslagen bör var och en vara skyldig att på förfrågan upplysa om huruvida och i vilken mängd han har egendom som kan behöva tas i anspråk för den verksamhet som lagen reglerar. Skyldigheten bör gälla i förhållande till statliga och kommunala myndigheter.
4.8.5 Bestämmelse som tas bort
Enligt 54 % första stycket civilförsvarslagen får länsstyrelsen medge att någon annan än kommunen anordnar en ledningsplats eller annan skyddad uppe- hållsplats för civilförsvarsorganisationen utom verkskyddet. Såvitt vi kunnat konstatera har denna möjlighet aldrig utnyttjats. Vi anser att det i fortsätt- ningen kommer att finnas ännu mindre behov av en sådan bestämmelse, var- för någon motsvarighet till den inte bör tas med i den nya lagen.
4.9 Utrymning samt ut- och inflyttningsförbud
Vårt förslag i sammanfattning
I lagens nionde kapitel har vi placerat vissa bemyndiganden för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att under skärpt och högsta beredskap besluta — om utrymning och uppehållsplats för dem som omfattas av ut- rymningen, — om utflyttnings- och inflyttningsförbud.
Vidare föreslås att kommunerna får rätt att i samråd med länsstyrel- sen besluta om utrymning inom den egna kommunen och att i det sammanhanget meddela bestämmelser för vistelsen på uppehållsplat- sen.
Vi föreslår också att termen omflyttning inte längre används och att termen bortflyttningsförbud ersätts av utflyttningsförbud. Dessutom kvarstår bestämmelserna om förbud mot inflyttning till ett område under vissa förhållanden.
4.9.1 Ändrade förutsättningar för utrymning
Bestämmelser om utrymning infördes i lagstiftningen i början på 1940-talet som en viktig del av skyddet för civilbefolkningen. Vi har i vårt land numera fått en något annorlunda syn på utrymning som instrument för att skydda befolkningen. Utrymningsinstrumentet tillkom i andra världskrigets anda. Kärnvapenhotet förstärkte också behovet av omfattande utrymningar. Till- gången på skyddsrum var begränsad och utrymning ansågs vara ett alterna- tiv. Samhällsstrukturen var också sådan att utrymningar i stor skala ansågs möjliga att genomföra. Synen på militära hot, speciellt mot våra största stä- der, förstärkte behovet av omfattande utrymningar. Mycket har dock hänt som inverkar på möjligheterna att företa utrymningar.
I dag bedöms det konventionella kriget som det största hotet. Korta för- varningstider, snabba stridsförlopp, risken för att uppmarschvägar blockeras och att allmän förvirring och oreda uppstår är faktorer som begränsar möj-
ligheten att genomföra en utrymning. Landsbygdens avfolkning och därmed bristande förmåga att klara inkvarteringen, socialtjänsten och livsmedelsför- sörjningen för den utrymda befolkningen ändrar också i hög grad förutsätt- ningarna för att använda utrymning över längre avstånd enligt tidigare inten- tioner. Med den koncentration av befolkning till tätorter som finns i dag kla- rar inte heller transportsystemen omfattande utrymningar på kort tid.
På grund av den komplexa infrastrukturen i samhället ställs det nu helt andra krav än tidigare på att de viktigaste samhällsfunktionerna kan hållas i gång. Härtill kommer de ökade kraven på att det civila försvaret skall under- stödja försvarsmakten när det gäller t. ex. sjukvård, transporter, samband och försörjning. Med detta följer också önskemålet att en så stor del som möjligt av befolkningen stannar kvar på hemorten så att totalförsvarsfunk- tionerna kan upprätthållas.
De senaste försvarsbesluten har inneburit att befolkningen i första hand skall ges ett bra skydd där den bor och arbetar och att behovet av utrymning minskar och mer bör ses som ett komplement till skyddsrummen.
Bristen på tillräckliga medel för att bygga skyddsrum i förening med svängningar i skyddsfilosofin har emellertid medfört att det fortfarande finns stora brister vad gäller tillgången på skyddsrum. Det kommer att ta mycket lång tid innan det finns tillräckligt många skyddsrum och skyddade utrym- men.
Med hänsyn till att riskerna för angrepp med kort militär förvarning och markstrider över stora områden anses vara större i dag än förr, försvåras möjligheterna att täcka dessa brister. Därför bör möjligheten att utrymma befolkningen finnas kvar.
Kommunerna planlägger vidare omflyttning som ett slags utrymning inom kommunen, dvs. från områden med brist på skyddsrum till områden med överskott på skyddsrumsplatser. Avsikten är att de som enligt planlägg- ningen inte kan omflyttas skall utrymmas till säkrare områden utanför kom- munen.
Även den kommunala beredskapen har idag en helt annan styrka än den tidigare haft. Tidigare fanns det många små kommuner med mycket begrän- sade resurser. Nu är kommunerna större och har bättre resurser att utrymma och inkvartera befolkning inom den egna kommunen jämfört med tidigare.
4.9.2 Hur bestämmelserna om utrymning utformas
Vi bedömer att det fortfarande behövs lagreglerade möjligheter att besluta om utrymning och andra åtgärder i anslutning till en utrymning.
Med anpassning till vårt förslag om en ny lag om beredskapshöjningar fö- reslår vi att regeringen eller den statliga myndighet som regeringen bestäm- mer får besluta om utrymning under skärpt och högsta beredskap. Med ut- rymning menas att invånare inom ett område skall lämna området och under bestämd tid uppehålla sig utanför detta. Beslut om utrymning får fattas om området blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och åtgärden är nödvändig för att skydda befolkningen eller om det i området behöver vidtas militära åtgärder av synnerlig betydelse för landets försvar.
Det bör enligt vår mening vara civilbefälhavaren eller länsstyrelsen som får beslutanderätten delegerad till sig. Vi anser emellertid att även kommu- nerna, i samråd med länsstyrelsen, under skärpt och högsta beredskap skall kunna få fatta beslut om utrymning inom sitt eget område. Ett sådant beslut bör fattas av kommunstyrelsen.
I civilförsvarslagen används termen omflyttning för en befolkningsskydds- åtgärd som avser förhållanden när beslut om utrymning har meddelats. Då kan beslutas att den som är bosatt inom en viss del av ett utrymningsområde skall omtlytta till en annan del av området. Denna möjlighet kan utnyttjas för att flytta befolkning från ett område där det saknas skyddsrumsplatser till ett område där det finns överskott på skyddsrumsplatser.
Räddningstjänstlagen innehåller en bestämmelse om räddningsledarens rätt att bl. a. utrymma och vidta andra nödvändiga åtgärder i samband med räddningsinsatser.
Vi anser att det är onödigt att använda olika termer för befolkningsom- flyttningar beroende på om de skall ske inom en kommun eller över kom- mungränserna.
I dag används således termen utrymning både i civilförsvarslagen och i räddningstjänstlagen. Vi föreslår därför att termen omflyttning utmönstras.
4.9.3 Om utflyttning och inflyttning
I dag används termen utflyttning som motsats till termen inflyttning. Enligt vår mening bör främst av den anledningen den nuvarande termen bortflytt- ningsförbud utgå och ersättas med termen utflyttningsförbud.
Under skärpt eller högsta beredskap får enligt vårt förslag regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta om utflyttningsförbud. Ett sådant beslut får meddelas endast om en utflyttning väsentligt skulle för- svåra viktiga totalförsvarsåtgärder eller om utflyttningen är förenad med uppenbar livsfara. På motsvarande sätt bör möjlighet finnas att under vissa förhållanden kunna meddela beslut om inflyttningsförbud. Dessa bestäm- melser behövs med hänsyn till bl. a. behovet av att undvika stora skador på civilbefolkningen i samband med militära transporter och förbandsrörelser, t. ex. vid markstrider med snabba förlopp. De behövs också för att undvika att befolkningen spontant utrymmer och flyttar till blivande markstridsom- råden.
4.10 Skyldigheter för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner i samband med utrymning och flyktingmottagning m. m.
Vårt förslag i sammanfattning
I lagens tionde kapitel behandlas kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas skyldighet att under skärpt och högsta bered- skap ta hand om utrymmande och flyktingar liksom också skyldighe- ter för kommunerna och landstingen att hjälpa varandra.
Kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall vara skyldiga att ta hand om dem som kommer till kommunen på grund av beslut om utrymning eller till följd av andra mycket allvarliga förhål- landen. Förslaget har anpassats till bestämmelserna i socialtjänstlagen (1980:620). Detta innebär bl. a att kommunernas och landstingens ansvar för den befolkning som kommer till respektive kommun ut- ökas i förhållande till vad som nu gäller och att det inte längre finns behov av de bestämmelser om särskilt bistånd som nu finns i 2 & lagen om kommunal beredskap.
De nuvarande bestämmelserna i lagen om kommunal beredskap reglerar inte kommunernas skyldighet i fråga om flyktingar som kom- mer till kommunen. Vi föreslår att nya bestämmelser införs om kom- munernas ansvar för ankommande flyktingar. Detta gäller också landstingen och de kyrkliga kommunerna.
Bestämmelserna i lagen om kommunal beredskap om möjlighet för en kommun eller ett landsting att få hjälp av andra kommuner eller landsting vid större flyktingströmmar och andra exceptionella förhål- landen bör i sak finnas kvar. Vi föreslår dock att biståndsskyldigheten vidgas något.
Vi föreslår vidare att de bestämmelser om skyldighet för en kom- mun att fullgöra uppgifter för folkförsörjningen i bl. a krig och krigs- fara som nu finns i lagen om lokal kristidsförvaltning förs samman med bestämmelserna för kommunens medverkan i totalförsvaret i övrigt.
4.10.l Utökad skyldighet att ta hand om utrymmande och flyktingar.
I tider av krig, krigsfara eller andra mycket allvarliga förhållanden kommer befolkningsrörelserna att öka. Förflyttningarna kan bero på myndigheternas beslut om utrymning eller på att invånarna själva beslutar att flytta från ett område. Verkningarna av flyttningarna för såväl utrymnings- som inkvarte- ringskommunerna blir i många fall desamma oavsett om utrymningen sker efter myndighetsbeslut eller på enskilt initiativ.
Enligt 1 5 lagen om kommunal beredskap är kommunen och landstinget
skyldiga att ta hand om befolkning från andra kommuner och landsting till följd av krigsskada, utrymning eller andra med krig eller krigsfara samman- hängande utomordentliga förhållanden. Kommunen och landstinget har skyldighet att ta hand om denna befolkning på samma sätt som gäller för de egna medlemmarna.
Den nuvarande bestämmelsen gäller under beredskapstillstånd. Enligt vår mening är det nödvändigt att kommunernas och landstingens ansvar för att ta hand om befolkningen som kommer dit utsträcks till att omfatta även mycket allvarliga förhållanden som är orsakade av krig eller krigsfara utom- lands. Enligt våra förslag i 9 kap. kan utrymningar ske även under skärpt beredskap, en tidpunkt som kan ligga före det nuvarande beredskapstillstån- det. För att få en anpassning till bestämmelserna i övrigt i den nya lagen före- slår vi därför att kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar skall gälla under skärpt och högsta beredskap.
Vi föreslår också att de nya bestämmelserna skall omfatta flyktingar som kommer till kommunen eller landstinget på grund av krigshändelser utom- lands. I tider av oro i vår nära omvärld måste man utgå från att flyktingar i större omfattning än annars kommer till vårt land. Kommunerna, lands- tingen och de kyrkliga kommunerna måste då naturligtvis ta hand om dem. Ansvaret bör vara detsamma som gäller för den inhemska befolkningen och bör läggas fast i lagen genom att ordet flykting förs in i lagtexten.
Statens invandrarverk har i en utredning som lämnats till arbetsmarknads- departementet den 27 maj 1987 om mottagande och omhändertagande av flyktingar under kriser och krig lämnat förslag till bl. a. ändringar i lagen om kommunal beredskap, lagen om skyldighet att upplåta inkvarteringsbostad och utlänningslagen. Regeringen har tillgodosett förslaget om ändring i ut- länningslagen genom sin proposition (1988/89:86) om en ny utlänningslag m. m. Övriga lagförslag av invandrarverket har vi tagit in i vårt lagförslag. Med flykting avser vi i vårt lagförslag, utöver vad som anges i utlänningsla- gen, varje medborgare i annat land som under skärpt och högsta beredskap kommer till Sverige för att öka sin personliga säkerhet.
I lagen om kommunal beredskap är kommunernas och landstingens an- svar begränsat till att gälla dem som till följd av krigsskada, utrymning eller andra med krig eller krigsfara sammanhängande utomordentliga förhållan- den tagit uppehåll i kommunen.
Vi anser att denna begränsning skall tas bort eftersom det är tämligen självklart att de som lämnar sin hemort och söker sig till en annan kommun gör det just på grund av sådana förhållanden. Samma sak torde gälla flertalet av de flyktingar som kommer till landet under skärpt och högsta beredskap. Dessutom är det svårt att i ett läge där det råder en allvarlig kris eller krig i vår nära omvärld genomföra mera omfattande utredningar.
I 1 % första stycket andra meningen lagen om kommunal beredskap be- gränsas också kommunens och landstingens skyldigheter på ett annat sätt. Där anges att det för skyldigheten att ta hand om befolkningen gäller de be- gränsningar som följer av att vistelsen inte skall fortsätta när de utomordent- liga förhållandena upphört eller av att andra föreskrifter kan gälla under de
förhållanden som anges i paragrafen. Vi föreslår att denna bestämmelse förs över från nuvarande lagstiftning. Bestämmelsen har tagits in i 10 kap. 1 & andra stycket.
4.10.2 Kommunernas ansvar bör anpassas till vad som gäller enligt socialtjänstlagen
De riktlinjer för socialtjänsten som finns i fred gäller i princip också i krig och under andra mycket allvarliga förhållanden. Regeringen kan dock med stöd av 78 & socialtjänstlagen meddela särskilda föreskrifter för socialtjäns- ten om landet kommer i krig eller krigsfara eller om det råder mycket allvar- liga förhållanden som hänger samman härmed, om det blir nödvändigt för att kunna klara uppgifterna.
Vi anser att bestämmelsen om kommunernas och landstingens ansvar för befolkning som kommer dit bör utgå från det ansvar som dessa har enligt socialtjänstlagen. Där finns bestämmelser om bistånd för försörjning och livsföring i övrigt till den som behöver sådant.
I dag regleras bistånd till dem som behöver det på grund av ”krigsskada, utrymning eller andra med krig eller krigsfara sammanhängande utomor- dentliga förhållanden” dels i 2 5 lagen om kommunal beredskap, dels i 3 & lagen (1964:47) om krigshjälp. Den sistnämnda bestämmelsen behandlar krigshjälp i form av kontant bidrag eller naturahjälp till dem som saknar till- gängliga medel till sitt livsuppehålle eller till nödvändig vård. I paragrafen anges också att kommunen inte är skyldig att utge ekonomisk hjälp enligt socialtjänstlagen till den som saknar medel till följd av krigsskada, utrym- ning eller andra med krig eller krigsfara sammanhängande förhållanden.
Enligt vad vi erfarit har socialstyrelsen i en skrivelse den 30 oktober 1984 till socialdepartementet föreslagit att lagen om krigshjälp upphävs och att socialtjänstlagens regler om ekonomiskt bistånd anpassas därefter. Över so- cialstyrelsens skrivelse har yttranden avgetts av överbefälhavaren, civilför- svarsstyrelsen, riksnämnden för kommunal beredskap, riksförsäkringsver- ket och Svenska kommunförbundet. Remissinstanserna har tillstyrkt social- styrelsens förslag under förutsättning att staten utger ersättning för krigs- hjälp även i fortsättningen. Det kan nämnas att medel för krigshjälp anvisas varje är över beredskapsbudgeten. För budgetåret 1988/89 är medel beräk- nade till 1,5 miljarder kronor.
Det nuvarande systemet med flera lagar som reglerar frågorna om bistånd och hjälp till behövande är komplicerat och svårt att tillämpa. Så långt som det är möjligt bör reglerna samlas i en enda lag. Det är enligt vår mening naturligt att göra socialtjänstlagens regler tillämpliga på de fall som nu är aktuella. Enligt vår mening finns då inte längre behov av särskilda bestäm- melser om krigshjälp. Lagen om krigshjälp bör därför kunna upphävas. Några särskilda bestämmelser om bistånd behövs inte heller i den nya lagen om civilt försvar. Vi anser också att några regler om statlig ersättning till kommunerna för krigshjälp under skärpt och högsta beredskap för närva- rande inte behövs.
4.10.3 Kommunernas och landstingens skyldighet att hjälpa varandra i samband med utrymning behålls
Kommuner och landsting som i större omfattning får ta emot befolkning som kommer dit utsätts för stora påfrestningar. Samtidigt har utrymningskommu- nen i många fall resurser i form av både personal och utrustning utöver vad som behövs för den egna verksamheten. Utrymningskommunen skall då i mån av egna resurser lämna den kommun eller det landsting som fått ta emot befolkningen hjälp i skälig omfattning, främst i form av personal och utrust- ning.
Denna skyldighet för utrymningskommuner finns i dag reglerad i 5 & första stycket lagen om kommunal beredskap. Vi föreslår att bestämmelsen behålls liksom den bestämmelse i samma lagrum som säger att länsstyrelsen i det län där utrymningskommunen är belägen skall ha rätt att besluta om hjälpens storlek, om kommunerna inte själva kan komma överens.
4.10.4. Hjälpen i samband med krigsskada eller andra mycket allvarliga förhållanden vidgas
Kommuner och landsting kan också på andra sätt utsättas för exceptionellt stora påfrestningar till följd av krigsskador eller andra mycket allvarliga för- hållanden som orsakats av krig eller krigsfara. Det kan vara en verksamhet inom totalförsvaret som av olika anledningar blir alltför betungande för vissa kommuner eller landsting. Enligt 5 5 andra stycket lagen om kommunal be- redskap är kommuner eller landsting därför skyldiga att i ett sådant fall ge tillfällig hjälp till de drabbade kommunerna och landstingen. Beslut om så- dan hjälp fattas av länsstyrelsen i det län där den kommun eller det landsting som ger hjälpen ligger.
Av motivtexten till lagrummet i lagen om kommunal beredskap framgår att den nu nämnda formen av hjälp är avsedd att lämnas mellan närbelägna kommuner och landsting. Det finns enligt vår mening inte anledning att be- gränsa skyldigheten på det sättet. Tvärtom kan man nå större uthållighet och bättre utnyttja resurserna om biståndsskyldigheten gäller gentemot alla kommuner och landsting. Rätten att bestämma om omfattningen av hjälpen har vi därför lagt på regeringen eller den myndighet som regeringen utser i stället för på en viss länsstyrelse.
4.10.5 Bestämmelser om lokal kristidsförvaltning
Den lokala kristidsverksamheten är en viktig kommunal beredskapsuppgift. Bestämmelserna i den nuvarande lagen (1973:861) om lokal kristidsförvalt- ning har på flera punkter en nära knytning till de lagar som vi sett över. Vi föreslår därför att sakinnehållet i flertalet av dessa bestämmelser förs över till detta kapitel i lagen om civilt försvar.
Den nu gällande kristidslagen skall tillämpas när landet kommer i krig. Dessutom får regeringen förordna att kommunerna, i den omfattning som regeringen bestämmer, skall fullgöra uppgifter för att fylla befolkningens el- ler produktionens behov av viktiga förnödenheter eller för att tillgodose an-
nat ändamål av betydelse för folkförsörjningen (2 5), om landet befinner sig i krigsfara och det råder sådana förhållanden som avses i 2 & första stycket 2 ransoneringslagen (1978:268). Ransoneringslagen kan således sättas i till- lämpning om det till följd av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig eller av annan utomordentlig händelse föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenheter av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen.
På samma sätt som gäller för lagstiftningen i övrigt anser vi att bestämmel- serna för den lokala kristidsförvaltningen bör gälla under skärpt och högsta beredskap. Dessutom bör den lokala kristidsförvaltningen kunna sättas i funktion i den omfattning som regeringen bestämmer, om ransoneringslagen har satts i tillämpning.
Kommunens uppgifter i fråga om kristidsförvaltningen har vi i lagtexten angett endast i stora drag eftersom det inte är nödvändigt att mera i detalj ange de olika uppgifter som kan bli aktuella för kommunen. I sak föreslås inga ändringar i förhållande till vad som nu anges i 2 5 lagen om lokal kris— tidsförvaltning. Där anges att kommunen i den omfattning som regeringen bestämmer skall fullgöra uppgifter för att fylla befolkningens eller produk- tionens behov av viktiga förnödenheter eller för att tillgodose annat ändamål av betydelse för folkförsörjningen. Kommunen skall också, enligt andra stycket i samma paragraf, medverka vid allmän prisreglering i den omfatt- ning som regeringen bestämmer.
Lagen om lokal kristidsförvaltning innehåller i övrigt bestämmelser om planläggning, tillsyn och hur beslut överklagas. Dessa bestämmelser behö- ver inte föras över, eftersom de redan täcks av innehållet i andra kapitel i den nya lagen.
4.11 Skyldighet för enskilda att upplåta inkvarteringsbostad
Vårt förslag i sammanfattning
I det elfte kapitlet regleras skyldigheten för ägare eller innehavare av en byggnad eller bostadslägenhet att upplåta bostad och nödvändig utrustning för den som på grund av utrymning, krigsskada eller annan därmed jämförlig händelse behöver en bostad (inkvarteringsbostad).
Det är kommunen som beslutar om inkvarteringsbostad, och in- kvarteringsvärden har rätt till skälig ersättning av kommunen för upp- låtelsen. Om bostaden eller dess utrustning skadas i samband med in- kvarteringen, betalar kommunen skälig ersättning.
I kapitlet finns också bestämmelser om vägran att upplåta inkvarte- ringsbostad och om upphävande av beslut.
4.11.1 Inkvarteringsbostäder behövs fortfarande
Vi har redan konstaterat att utrymning kan komma att ske på annat sätt än då lagen (1964:64) om skyldighet att upplåta inkvarteringsbostad i krig m. m. tillkom. De långtgående utrymningsrörelser man då tänkte sig har er- satts av nya tankegångar som innebär att behovet av utrymningar har mins- kat. Merparten av befolkningen på utsatta platser skall nämligen beredas plats i skyddsrum. I första hand inkvarteras de utrymmande inom den egna kommunen. Endast för de största tätorterna torde utrymningar över större avstånd behöva tillgripas. Också de människor som utan samband med be- slut om utrymning tvingas att lämna sina bostäder på grund av krigsskador eller överhängande fara för angrepp måste kunna beredas tak över huvudet på den nya plats dit de kommit. Samma förhållande gäller för flyktingar.
Vi utgår från att de människor som på grund av ett beslut om utrymning eller av andra skäl tvingas att lämna sina bostäder kommer att kunna beredas en ny bostad genom att ägarna eller innehavarna av byggnader eller bostäder (inkvarteringsvärdar) frivilligt ställer en bostad eller något rum till förfo— gande. Man måste emellertid också räkna med att det kan förekomma att personer inte frivilligt vill ställa upp som inkvarteringsvärdar. Mot den bak- grunden är det nödvändigt att ha kvar vissa bestämmelser som ger möjlighet att se till att människor får disponera en bostad i de svåra situationer då lagen är avsedd att användas.
Vi föreslår därför en bestämmelse om att ägaren eller innehavaren av en byggnad eller bostadslägenhet är skyldig att efter beslut av kommunen upp- låta bostad för den som på grund av utrymning, krigskada eller annan där- med jämförlig extraordinär händelse behöver en bostad. Detta gäller när re- geringen beslutat om skärpt eller högsta beredskap.
För att de som fått en inkvarteringsbostad skall kunna sköta matlagning, hygien och dylikt bör de också beredas möjlighet att utnyttja sådan nödvän- dig utrustning som finns i bostaden. I lagen har därför tagits in en skyldighet för inkvarteringsvärden att låta de inkvarterade använda sådan utrustning.
De nya bestämmelserna stämmer i allt väsentligt överens med reglerna i den nyss nämnda lagen från 1964.
4.11.2 Oförändrade förutsättningar för inkvarteringsbeslut och ändringar i det
Kommunen får besluta om inkvarteringsbostad endast om behovet av en bo- stad inte kan tillgodoses på annat sätt, t. ex. genom utnyttjande av hotell, kursgårdar etc. Beslutet får inte avse utrymmen som är nödvändiga för in- kvarteringsvärden och hans närstående. Inkvarteringsvärden får inte heller utsättas för större olägenhet än vad som är nödvändigt. Detta är bestämmel- ser som gäller i dag och som vi fört in i den nya lagen utan någon ändring i sak.
Vi anser vidare att det även i fortsättningen bör finnas en laglig möjlighet att, om så behövs, genomföra en förändring i inkvarteringen eller att bereda inkvarterade rätt att bo kvar mot inkvarteringsvärdens vilja.
Likaväl som kommunen kan besluta om inkvarteringsbostad så skall den på samma sätt som tidigare också kunna upphäva ett beslut om inkvarte- ringsbostad, om beslutet inte längre behövs eller om det medför särskild olä- genhet för inkvarteringsvärden.
4.11.3 Ersättning till inkvarteringsvärden bör betalas av kommunen
Enligt nuvarande bestämmelser skall den inkvarterade betala ersättning för bostaden till inkvarteringsvärden.
Vi föreslår ett förenklat system för att minska byråkratin under de redan så besvärliga förhållanden som råder då inkvarteringsbestämmelserna är ak- tuella.
Enligt vårt förslag skall inkvarteringsvärden, som tidigare, ha rätt till skä- lig ersättning enligt de grunder som anges i förfogandelagen. Vi föreslår emellertid att kommunen i fortsättningen skall svara för inkvarteringsersätt- ningen. Om inkvarteringsersättning skall fastställas enligt taxa bestäms er- sättningen av kommunen, i annat fall av den lokala värderingsnämnden. Om bostaden eller dess utrustning skadas i samband med inkvarteringen, är in- kvarteringsvärden berättigad till skälig ersättning enligt de grunder som an- ges i förfogandelagen. Om skadan är ringa betalas ingen ersättning.
4.12 Säkerhetsskyddet i kommuner och landsting
Vårt förslag i sammanfattning
I lagens tolfte kapitel finns helt nya bestämmelser om säkerhetsskydd i kommuner och landsting. Bestämmelserna har i stort följande inne- håll.
— I kommuner och landsting skall det finnas ett tillfredsställande säkerhetsskydd i frågor av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i övrigt. Tjänstemän och uppdragstagare i kommuner och landsting som i inte ringa omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i övrigt skall vara svenska medborgare. Personalkontroll bör få företas i fråga om vissa befattningsha- vare i kommuner och landsting på samma sätt som gäller för statliga myndigheter. Förtroendevalda i kommuner och landsting som deltar i hand- läggningen av ärenden, som i inte ringa omfattning innehåller sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i övrigt, skall vara svenska medborgare.
4.12.1 Behovet av säkerhetsskydd
Det tolfte kapitlet i den nya lagen har ingen motsvarighet i lagen om kommu- nal beredskap eller i civilförsvarslagen. Bestämmelserna är nya men står i överensstämmelse med den betydelsefulla roll som kommuner och landsting har fått i totalförsvaret i och med 1982 och 1987 års försvarsbeslut.
Kommunerna övertog från årsskiftet 1984/85 det fredstida planläggnings- ansvaret för civi[försvarsverksamheten och från den 1 januari 1987 ansvaret för ledningen av den på lokal nivå under beredskap och i krig. Allt fler män- niskor har fått en större insyn i försvarsfrågorna. Det är värdefullt att bered- skapsuppgifterna integreras i de löpande arbetsuppgifterna i kommuner och landsting. På så sätt kan kraven på en god beredskap beaktas i den löpande samhällsutvecklingen.
Inför genomförandet av reformen om kommunernas vidgade uppgifter i totalförsvaret behandlades bl. a. säkerhetsskyddsfrågorna av den s. k. Pro CK-kommittén (Provplanläggningskommittén — Civilförsvaret och Kommu- nerna) i betänkandet (Ds Fö 1983: 10) Kommunerna och civilförsvaret - led- ning och planläggning på lokal nivå. Kommittén ansåg att man borde klar- lägga frågan om personalkontroll av kommunalt förtroendevalda, kommu- nala tjänstemän, företrädare för Svenska kommunförbundet och Lands- tingsförbundet. Från säkerhetsskyddssynpunkt påtalades också de problem som kan uppstå när uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller rikets sä- kerhet i övrigt kan komma att lämnas ut till en större krets människor än vad som tidigare varit fallet. Dessa problem aktualiserades även av den s. k. KBK-utredningen i betänkandet (Ds Fö 198413) Kommunal beslutsordning under beredskap och i krig. I betänkandet föreslogs att endast sådan för- troendevald som är svensk medborgare får delta i eller närvara vid handlägg- ningen av ett ärende som är av betydelse för rikets säkerhet.
I våra direktiv framhölls behovet av att klarlägga eventuella krav på svenskt medborgarskap för vissa kategorier tjänstemän som arbetar med frå- gor av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Vi skulle vi- dare beakta det arbete som bedrivits inom arbetsmarknadsdepartementet med anledning av diskrimineringsutredningens betänkande (Ds A 1985:6) Om utlänningars rättsliga ställning.
Innan vi beskriver våra förslag närmare vill vi ge några exempel på den ökade insyn och det större engagemang som kommunerna har fått i frågor som är känsliga och viktiga för vårt försvar och som i hög grad motiverar en reglering av säkerhetsfrågorna.
Kommunernas ökade insyn i försvarsfrågor
Under senare år har en omfattande planläggning genomförts i kommunerna. Till stöd för planläggningsarbetet har regionala mål- och riskanalyser förele- gat, som i sin tur utgår från den övergripande mål- och riskanalys som över- befälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) gemensamt har utarbetat på regeringens uppdrag. Det är givet att dessa mål- och riskanaly- ser har ett högt sekretessvärde. Även om många viktiga objekt som flygfält,
hamnar, järnvägsknutpunkter, elproduktionsställen och teleanläggningar är allmänt kända eller kan identifieras på annat sätt, har en sammanställning av dessa uppgifter stort underrättelsevärde.
Varje kommun har upprättat och antagit en skyddsplan, som ger underlag för beslut om de skadeförebyggande åtgärder som behövs för dem som bor eller vistas i kommunen. Skyddsplanen innehåller t. ex. en skyddsanalys, skyddsrumsplan, planer för byggnadstjänst och för omflyttning, utrymning, inkvartering och utlämning av andningsskydd.
Skyddsanalysen i Skyddsplanen ger tillsammans med övriga riskanalyser underlag för de åtgärder som bör vidtas från beredskapssynpunkt dels för att ge befolkningen all möjlig lindring av verkningarna av krigshandlingar ge- nom att bereda skydd, rädda nödlidande, ombesörja vård samt trygga en livsnödvändig försörjning, dels för att stödja försvarsmaktens krigsorganise- ring och stridsförmåga.
Dessa åtgärder skall genomföras på ett sådant sätt att verksamheten, an- passad till konsekvenserna av krigshandlingar, kan bedrivas utan att det upp- står en intressekonflikt mellan befolkningens behov av verksamhet och för- svarsmaktens planerade dispositioner inom kommunen.
Detta innebär bl. a. att de befattningshavare i kommunen som ansvarar för beredskapsplaneringen behöver hantera uppgifter och handlingar med högt sekretessvärde. Det kan t. ex. gälla inriktningen av den civila och den militära planläggningen i området, sårbarheten i tekniska system och för- svarsmaktens planerade dispositioner i stort. Den krigsplanläggning som försvarsmakten genomför har ett mycket högt sekretessvärde.
Med kommunernas nya roll i totalförsvaret måste de också se till att en samverkan kommer till stånd med länsstyrelsen, försvarsmakten och övriga berörda civila statliga och landstingskommunala myndigheter som verkar inom kommunens område. Detta är nödvändigt för att kunna uppnå en hel- hetssyn i den kommunala beredskapen när beredskapsplanerna revideras.
Även när det gäller att delta i totalförsvarsutbildning och ledningsöv- ningar har kommunernas engagemang ökat. Totalförsvarsutbildning kom- mer att bedrivas kontinuerligt. De lokala ledningsövningarna äger rum vart fjärde år och kommunens beredskapsdag återkommer i princip varje år. Ett stort antal förtroendevalda och tjänstemän i kommuner och landsting får en grundläggande försvarsutbildning.
Nuvarande säkerhetsbestämmelser gäller i sin helhet enbart den statliga verksamheten.
Det finns inga andra bestämmelser om sekretess i kommuner och landsting än de som finns i sekretesslagen (1980:100). För statliga myndigheter finns vissa kompletterande bestämmelser i fråga om Säkerhetsskyddet. Dessa gäl- ler inte i kommuner och landsting.
Sådana bestämmelser är förordningen (1981:421) om Säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter, personalkontrollkungörelsen (1969:446) och för- ordningen (1975:608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster.
Kravet på svenskt medborgarskap gäller för tillträde till statliga tjänster som hänförs till skyddsklass enligt 1969 års personalkontrollkungörelse. Så- dana tjänster innehas av befattningshavare som i olika utsträckning får del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. När nu sådana sekretessbelagda uppgifter också kommer att behöva hanteras av kommu- nala tjänstemän och förtroendevalda i deras planläggningsarbete och utbild- nings- och övningsverksamhet uppstår det luckor i Säkerhetsskyddet.
Det finns alltså ett uppenbart behov av att Säkerhetsskyddet regleras också på den kommunala sidan. Vi kommer i det följande att beskriva och motivera våra förslag till lösningar i fråga om Säkerhetsskyddet i stort i kom- muner och landsting, medborgarskap och personalkontroll för tjänstemän- nen samt medborgarskap för de förtroendevalda.
4.12.2 Allmänt krav på säkerhetsskydd
Vi föreslår en bestämmelse som anger att det skall finnas ett tillfreds-
ställande såkerhetsskydd i kommuner och landsting.
Sekretesslagen (1980:100) anger i vilken utsträckning undantag från den i tryckfrihetsförordningen fastlagda principen om allmänna handlingars of- fentlighet skall gälla. Dessa bestämmelser tillämpas av kommuner och lands- ting exempelvis när det gäller socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.
Försvarssekretessen är som nämnts ett område som fått ökad aktualitet under de senaste åren genom den roll som kommuner och landsting har fått i totalförsvaret. Dessa får därför i fortsättningen i större omfattning anled- ning att beakta sekretesslagens bestämmelser om försvarssekretess. Några regler om Säkerhetsskyddet i totalförsvarsfrägor för kommuner och lands- ting finns emellertid inte.
I fråga om statliga myndigheter som befattar sig med uppgifter eller för- hållanden som rör totalförsvaret eller rikets säkerhet finns bestämmelser i förordningen (1981:421) om Säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter. För- ordningen är inte tillämplig på kommuner och landsting.
Enligt 2 5 förordningen skall varje myndighet svara för att det finns ett till- fredsställande säkerhetsskydd inom myndighetens verksamhetsområde. Sä- kerhetsskyddet omfattar
1. skydd mot att obehöriga får kännedom om uppgifter som är av bety- delse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt och som enligt sekretess- lagen (1980:100) omfattas av sekretess (sekretesskydd),
2. skydd mot att obehöriga får tillräde till anläggningar, områden, fartyg, flygplan och andra ställen där de kan få kännedom om uppgifter som avsesi punkt 1 eller där verksamhet som har betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt bedrivs (tillträdesskydd),
3. skydd mot att någon som inte är pålitlig från säkerhetssynpunkt får så-
dan tjänst eller sådant vikariat eller uppdrag som är av betydelse för totalför- svaret eller rikets säkerhet i övrigt (infiltrationsskydd),
4. kontroll av sekretess-, tillträdes- och infiltrationsskyddet vid myndighe- ter och av informationen om detta skydd.
ÖCB har under våren 1988 gett ut en handledning om säkerhetsskydd i total- försvarsfrågor som riktar sig till kommuner och landsting. ÖCB har därvid föreslagit att kommuner och landsting i tillämpliga delar skall beakta vad som sägs om Säkerhetsskyddet i säkerhetsskyddsförordningen. Med tanke på kommunernas och landstingens skiftande storlek och struktur kommer dessa bestämmelser att behöva tillämpas i varierande omfattning.
Vi delar ÖCB:s uppfattning att det behövs ett förbättrat säkerhetsskydd i kommuner och landsting med hänsyn till den ökade betydelse som dessa har fått i totalförsvaret. Vi anser därför att det är särskilt väsentligt att frågor om säkerhetsskydd behandlas utförligt i utbildningen i kommuner och landsting. Rikspolisstyrelsen och överbefälhavaren bör medverka i utbildningen och länsstyrelserna bör ansvara för den.
Under utredningsarbetets gång har vi funnit att det är otillfredsställande att låta denna fråga vara oreglerad. Dessutom skulle en frivillig tillämpning av dessa bestämmelser kunna leda till en mycket skiftande tillämpning. Det är därför angeläget att det samlade Säkerhetsskyddet regleras.
För att i möjligaste mån åstadkomma en jämn och tillräckligt hög nivå i fråga om Säkerhetsskyddet anser vi att en motsvarighet till bestämmelserna i säkerhetsskyddsförordningen skall gälla även för kommuner och landsting. Vårt lagförslag innehåller därför en bestämmelse med ett generellt krav på att det i kommuner och landsting skall finnas ett tillfredsställande säkerhets- skydd i frågor av betydelse för totalförsvaret eller landets säkerhet i övrigt. Vi föreslår sedan att det i regeringens verkställighetsföreskrifter till lagen skall anges att vissa av bestämmelserna i säkerhetsskyddsförordningen skall tillämpas på kommuner och landsting.
När det gäller tillämpningen av sekretesslagens bestämmelser om sekre- tess i fråga om uppgifter som rör totalförsvaret vill vi göra följande kommen- tarer. Vi anser att de planer som utarbetats i huvudsak skall vara 5. k. öppna handlingar. Inte minst när det gäller information om var det finns skydds- rum, var andningsskydd skall delas ut och var man kan få hjälp i händelse av en krigssituation. När det däremot exempelvis gäller förteckningar över sådana personer som ingåri en kommuns ledningsorganisation i händelse av krig och planer över tekniska försörjningssystem, produktions- och reserv- kapacitet o.dyl. är det angeläget att sådana uppgifter inte röjs.
I följande avsnitt kommenterar vi de ytterligare krav i fråga om säkerhets- skyddet som enligt vår mening bör föras in i lagen.
4.12.3 Svenskt medborgarskap för vissa tjänstemän
Vi föreslår att tjänstemän och uppdragstagare i kommuner och lands- ting som i inte ringa omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i övrigt skall vara svenska medborgare.
I kommuner och landsting har under de senaste åren skilda beredskapspla- ner och sammanställningar av försörjningsviktig karaktär upprättats. Exem- pel på detta är ledningsplanen som visar på kommunens eller landstingets tillgång på personal i ett krigsläge, tekniska försörjningsplaner som anger kapacitet, omkopplingsmöjligheter och reservkapacitet samt skyddsplanen. Alla dessa planer utgör ett led i landets samlade totalförsvarsplanläggning. Kommunernas och landstingens planläggning bygger på den regionala inrikt- ning som gäller för den civila och militära planläggningen med hänsyn till bedömda hot och risker för skadeverkningar. Om planerna till fullo blir of- fentliga och lättillgängliga för allmänheten kan de användas inte bara i krigs- situationer utan också av presumtiva terrorister, som genom sabotage kan åsamka det svenska samhället mycket stor skada.
Under 1980-talet har man i ett par utredningar diskuterat utländska med- borgares ställning i Sverige och deras möjlighet att i ökad omfattning aktivt delta i samhällsutvecklingen. Diskrimineringsutredningen redovisade i sitt delbetänkande (Ds A 1984:6) Om utlänningars rättsliga ställning en genom- gång av lagar och andra författningar på ett antal områden och klargjorde i vilka fall olika regler gäller för dem som har hemvist i Sverige beroende på om de är svenska eller utländska medborgare. Utredningen fann att det finns särbestämmelser på en del områden men att dessa olikheter ibland beror på sådana omständigheter att en särbehandling kan accepteras. De motiv som utredningen ansåg godtagbara i detta avseende är hänsyn till rikets säkerhet eller till förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation eller till betydelsefullt allmänt eller enskilt ekonomiskt intresse. Skillnader kan också accepteras beträffande tjänster där innehavaren måste fatta beslut som rör enskildas rättsliga ställning eller som innebär myndighetsutövning. Slutligen betonade utredningen att det föreligger en intressekonflikt mellan å ena sidan en fortsatt strävan mot jämlikhet mellan svenska och utländska medborgare och å andra sidan ett bevarande av det svenska medborgarska- pets värde och de övriga synpunkter som ligger bakom kravet på svenskt medborgarskap.
I propositionen (1985/86:7) om utlänningars rättsliga ställning sade depar- tementschefen att hänsynen till rikets säkerhet och vikten av att central myn- dighetsutövning endast utförs av svenska medborgare fordrar att kravet på svenskt medborgarskap behålls i vissa fall. Denna uppfattning delades även av remissinstanserna. Exempel på sådana befattningar är ledamot i polissty- relse, domkapitel och i länsstyrelses styrelse samt vissa tjänster som stiftssek-
reterare, överinspektör vid statens elektriska inspektion och länsskolein- spektör samt vissa tjänster inom länsstyrelsen. Som exempel på sådana kan nämnas länsöverdirektör, länsråd, byråchef, enhetschefer (försvarsdirektör m. fl.), länsveterinär, länsassessor och förste länsnotarie.
Även KBK-utredningen behandlade frågan om krav på svenskt medbor- garskap för vissa kommunala tjänster. Utredningen konstaterade att dessa tjänster måste anses vara av sådan art som anges i personalkontrollkungörel- sen eftersom tjänstemännnen får del av sådana sekretessbelagda uppgifter som rör rikets säkerhet. I den efterföljande remissbehandlingen av KBK— utredningens förslag tillstyrkte såväl statliga myndigheter som kommuner och intresseorganisationer det resonemang som utredningen förde om att uppställa krav på svenskt medborgarskap för sådana tjänstemän i kommuner och landsting som arbetar med beredskapsplanläggning, iden mån uppgiften eller uppgifterna är av betydelse för rikets säkerhet.
Den inriktning som under senare år redovisats av statsmakterna i fråga om utlänningars rättsliga ställning här i landet har inneburit en strävan att utländska medborgare i större utsträckning aktivt skall ha möjlighet att delta i samhällsutvecklingen. På så sätt kan i Sverige bosatta utländska medbor- gare i större utsträckning känna samhörighet med det svenska samhället. Vi ansluter oss självfallet till den uppfattningen.
Vi anser emellertid att när det gäller att hantera sekretessbelagda uppgif- ter av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i övrigt är det nöd- vändigt att uppställa vissa krav för att en tjänsteman eller uppdragstagare skall anses vara behörig. Så är fallet vid statliga myndigheter som hanterar frågor som rör försvarssekretessen. Ett liknande resonemang fördes även av departementschefen i fråga om stiftssekreterare i propositionen 1985/86:7 om utlänningars rättsliga ställning. När det gällde domkapitlens uppgift att svara för den kyrkokommunala beredskapsplanläggningen och att följa till- lämpningen av lagen om kyrklig beredskap ansågs försvarsaspekterna inte betydelselösa. Mot den bakgrunden framstår försvarsaspekternas betydelse för medborgarskapsfrågan som långt mer väsentlig i kommuner och lands- ting, med deras stora betydelse för beredskapsförberedelserna och det kraf- tigt ökade ansvar som ålagts dem i fråga om planläggning, utbildning och övningsverksamhet i totalförsvaret. Vi anser därför att starka skäl talar för att samma utgångspunkter måste gälla för kommunala och landstingskom- munala tjänstemän som för tjänstemän vid statliga myndigheter, dvs. att en- dast den som innehar svenskt medborgarskap bör få ta del av sekretessbe— lagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i öv- rigt, medverka i beredskapsplanläggningen och delta i ledningsövningar.
Genom det resonemang som vi tidigare har fört anser vi att den möjlighet som regeringen har enligt 103 & utlänningslagen att reglera utlänningars rätt att bl. a. ha anställning då Sverige är i krig eller krigsfara inte är tillräcklig. Regeringen har i mars 1989 lämnat förslag till riksdagen om en ny utlännings— lag m. m. (prop. 1988/89:86) Lagförslagets 12 kap. 4 och 5 åå motsvarar i huvudsak nuvarande 103 5. Syftet med lagförslaget är att —i den mån det
skulle vara önskvärt — redan i fredstid kunna utarbeta och ge offentlighet åt de regler, som skulle kunna bli tillämpliga i krissituationer.
I en krissituation kan det bli så att en person med utländskt medborgar- skap lämnar landet om Sverige skulle bli indraget i krig. Utländska medbor- gare måste i många fall antas behålla sin lojalitet mot det land där de är med- borgare. I krig eller andra fall av ökade internationella spänningar kan de också komma att utsättas för påtryckningar av olika slag. Ett exempel på detta är att personen inkallas till militärtjänstgöring i det land där han eller hon är medborgare. I fråga om svenska medborgare får kraven på lojalitet och pålitlighet säkerställas genom personbedömning i varje särskilt fall, där inhämtande av uppgifter ur polisregister (personalkontroll) ingår som ett led.
Enligt vår mening kommer endast en begränsad grupp tjänstemän att be- röras av detta krav på svenskt medborgarskap. I lagförslaget har vi begränsat denna krets till sådana tjänstemän som i inte ringa omfattning tar del av sek- retessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säker- het i övrigt. Det är här fråga om tjänstemän som vanligen ingår i kommuner- nas ledningsorganisation, och som i sitt arbete med beredskapsförberedelser behöver ha ett nära samarbete med såväl länsstyrelserna som företrädare för försvarsmakten. Exempel på sådana tjänstemän är kommunala och lands- tingskommunala beredskapshandläggare, den ledande tjänstemannen i kommunen respektive landstinget (normalt kanslichefen respektive lands- tingsdirektören), räddningschefen, cheferna för de tekniska förvaltningarna och chefen för socialförvaltningen samt sjukhusdirektören.
Med hänsyn till att kanslichefen och landstingsdirektören är kommunens respektive landstingets ledande tjänstemän har de, var och en i sin funktion, det övergripande tjänstemannaansvaret för beredskapsförberedelsernas ge- nomförande. Räddningschefen är den som leder räddningskåren. Såväl räddningschefen som kanslichefen och landstingsdirektören behöver i stor utstäckning samverka med företrädare för försvarsmakten både när det gäl- ler planläggning, utbildning och övningsverksamhet. Detta gäller också be- redskapshandläggarna i kommuner och landsting.
Cheferna för de tekniska förvaltningarna har utomordentliga kunskaper om knutpunkter, omkopplingsmöjligheter, reservdriftsförmåga, systemens kapacitet och uthållighet. Dessa chefer kommer också att ingå i sin kom- muns krigsorganisation. Genom sitt arbete känner de också till var de svaga punkterna finns i våra försörjningssystem.
Chefen för socialförvaltningen måste i sina beredskapsförberedelser be- akta de inkvarteringsproblem som kan uppstå i händelse av strider i kommu- nen och veta vilka områden som kan komma att behöva utrymmas. Om en kommun skall vara en inkvarteringskommun, kommer stora krav att ställas på socialtjänsten och den kollektiva utspisningen. Särskilt angeläget är att veta var stora grupper människor skall kunna övernatta. Sjukhusdirektören har samma ansvar och behov av överblick när det t. ex. gäller att föra vissa sjuka från den landstingkommunala vården till den primärkommunala soci- altjänsten.
4.12.4 Personalkontroll även i kommuner och landsting
Vi anser att personalkontroll bör få företas i fråga om vissa befatt- ningshavare i kommuner och landsting på samma sätt som gäller för statliga myndigheter. Dessa befattningshavare är desamma som vi an- ser skall vara svenska medborgare.
I regeringens proposition (1987/88:6) om de offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara anfördes att det råder ett samband mellan frågan om personalkontroll av kommunala och landstingskommunala befattningsha- vare, vilkas totalförsvarsuppgifter innebär att de får ta del av ärenden av be- tydelse för rikets säkerhet, och frågan om krav på svenskt medborgarskap för dessa befattningshavare.
Frågan om personalkontroll övervägs för närvarande av SÄPO-kommit- tén (Ju 1987105). Kommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1987z41) överväga en författningsmässig reglering i ämnet.
Bestämmelserna i personalkontrollkungörelsen
I 1 5 personalkontrollkungörelsen (19691446) sägs att personalkontroll inne- bär ”inhämtande av upplysningar ur polisregister beträffande den som inne- har eller avses tillträda sådan tjänst hos myndighet som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt”. I 3 & räknas ett antal (drygt 50) myndigheter m. fl. upp som får företa personalkontroll. I paragrafen sägs vidare att om personalkontroll bör företas i fråga om tjänster hos någon an- nan myndighet, skall myndigheten göra framställning om detta till rege- ringen. Exempel på myndigheter som får företa personalkontroll är arbets- marknadsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, postverket, statens invandrarverk, statens räddningsverk, televerket och överstyrelsen för civil beredskap. I 4 & anges att personalkontroll får företas endast i fråga om tjänster som är hän- förda till skyddsklass eller beträffande den som anlitas för sådant arbete som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemligt och som är inplacerad i skyddsklass.
Tjänster kan hänföras till följande skyddsklasser:
— Skyddsklass 1 A, om befattningshavaren i stor omfattning får del av sådana sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets sä- kerhet som berör en större eller särskilt väsentlig del av totalförsvaret. — Skyddsklass 1 B, om befattningshavaren annars i en omfattning som inte är obetydlig får del av sekretessbelagda upgifter av synnerlig be- tydelse för rikets säkerhet. — Skyddsklass 2, om befattningshavaren antingen i obetydlig omfatt- ning får de] av sekretessbelagda uppgifter av synnerligen betydelse för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.
Regeringen bestämmer för varje myndighet vilka tjänster som skall hänföras till skyddsklass 1 A eller 1 B. Vilka tjänster som skall hänföras till skydds- klass 2 bestäms av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av ve- derbörande myndighet.
I förordningen (1975:608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till statliga tjänster föreskriver regeringen följande: ”Har statlig tjänst hän- förts till skyddsklass enligt personalkontrollkungörelsen (1969z446), får myndighet ej tillsätta tjänsten med annan än svensk medborgare eller för- ordna annan än svensk medborgare att utöva tjänsten.”
Som tidigare nämnts är personalkontrollkungörelsen bara tillämplig på statliga tjänster och inte inom kommuner eller landsting.
Behovet av personalkontroll
Vi ansluter oss till den uppfattning som regeringen uttalade i prop. 1987/8826 att det råder ett samband mellan frågan om personalkontroll av sådana tjäns- temän i kommuner och landsting som handlägger ärenden av betydelse för rikets säkerhet och frågan om krav på svenskt medborgarskap för dessa be- fattningshavare.
Mot bakgrund av våra direktiv har vi gjort en enkät hos landets 284 kom- muner. Av enkäten framgår att det i 25 kommuner finns chefstjänstemän och högre tjänstemän med nordiskt medborgarskap medan det i 9 kommuner finns chefstjänstemän eller högre tjänstemän med utomnordiskt medborgar- skap.
De kommunala och landstingskommunala uppgifterna har stor bredd och ingår i många olika samhällsfunktioner som är av betydelse för verksamhe- ten under kriser och i krig. Uppgifterna får också en allt större betydelse för totalförsvarsansträngningarna och berör särskilt den kommunaltekniska försörjningen, socialtjänsten och sjukvården. Kravet på samverkan blir där- för stort och medför behov av kännedom om förhållanden inom andra delar av totalförsvaret. Detta gäller inte minst samspelet mellan militära operatio- ner och civil verksamhet. Kommunerna har också fått en betydande insikt om försvarsmaktens dispositioner genom det drygt 15-tal planer som varje kommun har upprättat.
Det är enligt vår mening nödvändigt, inte minst i ett öppet samhälle som värt, att försvåra för presumtiva fiender eller sabotörer att få närmare kän- nedom om t. ex. ledningsförhållanden och de tekniska försörjningssyste- men.
Mot denna bakgrund anser vi att det finns starka skäl att de tjänstemän i kommuner och landsting som i sin tjänst får kännedom om förhållanden som är av betydelse för totalförsvaret eller landets säkerhet i övrigt skall omfattas av bestämmelserna om personalkontroll. Kretsen av tjänstemän som bör personalkontrolleras är densamma som den som vi föreslagit skall vara svenska medborgare. Vi anser emellertid att det för kommunala och lands— tingskommunala tjänstemän endast kan bli aktuellt att hänföra dessa befatt- ningshavare till en skyddsklass som motsvarar nuvarande skyddsklass 2.
Personkretsen
Vi vill understryka att kravet på svenskt medborgarskap och behovet av per- sonalkontroll bara gäller den begränsade krets av tjänstemän i ledningsfunk- tioner som vi har beskrivit i avsnitt 4.12.3.
Personalkontroll kommer alltså självfallet inte i fråga för alla de andra i kommunerna och landstingen som genom sina insatser medverkar till att, i händelse av krig, lindra civilbefolkningens lidanden, bereda skydd åt civilbe- folkningen, vidta nödvändiga försörjningsåtgärder etc.
Genom det förslag som vi nu har redovisat kommer i huvudsak samma regler för personalkontroll att kunna tillämpas på hela den offentliga arbets- marknaden.
Vårt förslag bygger på att SÄPO-kommittén lämnar ett förslag till ny per- sonalkontrollag.
4.12.5 Svenskt medborgarskap för vissa förtroendevalda
Vi bedömer det som nödvändigt att uppställa krav på svenskt medbor- garskap för de förtroendevalda i kommuner och landsting som deltar i handläggningen av ärenden som i inte ringa omfattning innehåller sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller Sveri- ges säkerhet i övrigt.
Vi föreslår därför att två nya paragrafer med detta innehåll införs i kommunallagen.
KBK-utredningen konstaterade i sitt betänkande (Ds Fö 1984z3) Kommunal beslutsordning under beredskap och krig att kommunerna och landstingen måste känna till hur försvarsmakten kan komma att agera i händelse av krig inom deras område för att de på ett effektivt sätt skall kunna genomföra den planläggning som statsmakterna beslutat om. Därför måste de få del av viss information om det militära försvarets verksamhet inom deras område.
KBK-utredningen ansåg därför att det måste uppställas krav på svenskt medborgarskap för sådana förtroendevalda som kommer i kontakt med den här typen av uppgifter. Utredningen underströk emellertid att det är få per- soner som behöver denna information. De som kan komma att beröras är förtroendevalda i kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet, i räddnings- nämnden samt i byggnadsnämnden och i vissa tekniska nämnder. Dessutom ansåg utredningen att endast förtroendevalda som är svenska medborgare skall tjänstgöra kontinuerligt i kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet. I den efterföljande remissbehandlingen tillstyrkte remissinstanserna KBK- utredningens förslag.
I vårt betänkande har vi i flera sammanhang pekat på att ett stort antal beredskapsplaner upprättats i kommunerna under senare år. Det övergri- pande ansvaret för denna beredskapsplanläggning har legat på kommunsty- relsen. Kommunstyrelsen har emellertid genom delegation kunnat överlåta
samordningen av planläggningsarbetet till någon annan nämnd. Beredskaps- planerna skall sedan fastställas av kommunfullmäktige.
Av detta följer att de förtroendevalda som beslutar i dessa ärenden måste ha kunskap om beredskapsplanerna. Med hänsyn till att utländska medbor- gare från den 1 januari 1976 har rösträtt och är valbara vid kommunal- och landstingsval om de varit kyrkobokförda i Sverige de tre åren närmast före valåret kan det uppstå en konflikt mellan dessa båda principer, nämligen frå- gan om valbarhet för icke svenska medborgare och frågan om ett krav på svenskt medborgarskap för vissa förtroendevalda.
Detta förhållande diskuterades i propositionen till rösträttsreformen (prop. 1975/76:23) där departementschefen bl. a. sade följande:
” ..... Den kommunala rösträtten ger sålunda inte något inflytande i frågor som rör t.ex. landets utrikes-, försvars- och handelspolitik eller dess ekono- miska politik. Landets utveckling i stort bestäms vidare främst genom den lagstiftningsmakt som tillkommer riksdagen."
Departementschefen sade vidare: " ..... I likhet med utredningen anser jag att frågan om valbarhet för icke svensk medborgare till kommunala för- troendeuppdrag bör övervägas särskilt beträffande sådana uppdrag som kan medföra kännedom om förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller innebära deltagande i beslut som på ett ingripande sätt berör enskilds rätts- liga ställning ..... Det kan med visst fog hävdas att inte ens utlänningar som har bott längre tid i Sverige borde vara behöriga att ta befattning med total- förvarsuppgifter i egenskap av ledamöter i beslutande eller förvaltande kom- munala organ. De skäl som talar för en sådan ståndpunkt är främst att de militära och civila aktiviteter som sätts in när landets nationella självständig- het är i fara enligt gällande regler i princip handhas endast av landets egna medborgare. Utländska medborgare har sålunda varken skyldighet eller rätt att delta i landets militära försvar. I fråga om civilförsvar kan utländska med- borgare med civilförsvarsplikt f. n. endast åläggas delta i visst verkskydd. För en mindre restriktiv syn på invandrarnas deltagande i kommunala total- försvarsangelägenheter talar å andra sidan det förhållandet att verksamhe- ten är av intresse för hela civilbefolkningen i kommunen och trots sitt sam- band med det militära försvaret väsentligen är av civil natur. Här bosatta ut- ländska medborgare har i krigsfara eller krig på samma sätt som landets egna medborgare ett intresse av det väsentligen vapenfria skydd för hem och fa- milj på vilket de kommunala insatserna inom civilförsvaret är inriktade (ut- rymning, skyddsrum). Härtill kommer att civilförsvarslagen ger regeringen befogenhet att ålägga utlänningar lika vittgående civilförsvarsplikter som or- dinärt åvilar svenska medborgare. Vad jag nu har sagt avser i första hand kommunernas uppgifter inom civilförsvaret. Ett motsvarande resonemang kan emellertid föras ifråga om andra kommunala uppgifter med anknytning till totalförsvaret, t. ex. den kommunala beredskapen."
Departementschefen konstaterade vidare att rikets säkerhet vid krig eller krigsfara eller liknande förhållanden kan kräva att inskränkningar görs i ut- länningars rätt att fullgöra kommunala förtroendeuppdrag.
Detta resonemang fördes i en tid då planläggning, utbildning och övning i sin helhet sköttes av länsstyrelsen. Förutsättningarna har ändrats helt genom det ökade engagemang som kommunerna nu har i totalförsvaret. Mot den bakgrunden har överväganden av det här slaget fått förnyad aktualitet.
I nuvarande läge måste det enligt vår mening vara rimligt att kräva att en- dast den som innehar ett svenskt medborgarskap skall kunna delta i över- läggningar eller beslut som rör kommunens beredskapsplanläggning. Likaså är det rimligt att kräva att endast svenska medborgare genomgår sådan total- försvarsutbildning som vi har redovisat i avsnitt 4.3 och deltari ledningsöv- ningar.
Vårt förslag är därför att det införs två nya paragraferi kommunallagen (2 kap. 13 a & och 3 kap. 9 a 5) som anger att endast sådana förtroendevalda i kommuner och landsting som är svenska medborgare får delta i handlägg— ningen av ärenden som i inte ringa omfattning innehåller sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i övrigt. Kra- vet på att vara svenska medborgare gäller alltså inte för sådana förtroende- valda som inte får del av sekretessbelagd information.
När det gäller vilka förtroendevalda som skall omfattas av förslaget har vi följande inställning. Våra förslag skulle givetvis få alltför långtgående konse— kvenser om hela kommunfullmäktige skulle behöva vara svenska medbor- gare. Detta är inte nödvändigt eftersom fullmäktiges uppgifter är av övergri- pande, principiell natur. Bland de viktigaste av fullmäktiges uppgifter kan nämnas val av ledamöter till styrelse och nämnder samt val av revisorer, be- slut om den kommunala förvaltningens organisation samt beslut i viktigare kommunala frågor såsom fastställande av budget, kommunalskattens storlek och avgifter för kommunal service. Hela fullmäktige behöver därför inte ta del av detaljerna i den kommunala beredskapsplanläggningen. När det gäl- ler genomförandet av beredskapsförberedelserna och ansvaret för all lö- pande verksamhet, såväl speciallags- som kommunallagsreglerad, svarar för- valtningarna för detta under överinseende av den politiska ledningen.
De förtroendevalda som berörs av vårt förslag är därför enligt vår mening endast de som sitteri vissa styrelser och nämnder, främst kommunstyrelsen, de tekniska nämnderna, räddningsnämnden och socialnämnden samt lands- tingsstyrelsen.
4.13 Förfoganderätt och andra särskilda bestämmelser
Vårt förslag i sammanfattning
Vi föreslår att de förfogandebestämmelser som nu finns i civilförsvars- lagen tas bort.
I stället bör bestämmelserna i förfogandelagen (1978:262) kunna tillämpas på kommunerna och landstingen genom en ändring i förfo- gandelagen som ger regeringen möjlighet att bemyndiga kommuner och landsting att besluta om förfogande.
För den förfoganderätt som kan behövas under fredstid föreslår vi att expropriationslagens nuvarande bestämmelser tillämpas.
I 13 kap. i vårt lagförslag finns därför en hänvisning till förfogande- lagen och expropriationslagen.
I kapitlet har vi också samlat vissa andra särskilda bestämmelser. Bl. a. görs vissa hänvisningar till andra lagar som har betydelse för totalförsvaret, såsom lagen om undanförsel och förstöring samt nä- ringsidkares och andras medverkan i totalförsvaret.
Vi föreslår också att de bestämmelser om veterinärverksamheten som nu finns i lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjuk- vårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. förs över till detta kapitel.
Regeringens bemyndigande att utfärda föreskrifter om varning och mörkläggning som nu finns i civilförsvarslagen har också förts till ka- pitlet, liksom vissa undantagsföreskrifter.
4.13.l Förfoganderätt
Nu varande bestämmelser
Den konstitutionella grunden för förfogandereglerna utgår från bestämmel- serna i 13 kap. 6 & regeringsformen. Enligt denna får regeringen i vissa an- givna fall med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag skall meddelas genom lag. De fall som anges är om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i.
Regeringen får också med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att i lag meddelad föreskrift om förfogande skall börja eller upp- höra att tillämpas, om det krävs med hänsyn till försvarsberedskapen. Dock skall det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnytt- jas.
Bestämmelser om förfogande har samlats i förfogandelagen (1978:262). Till lagen finns också verkställighetsföreskrifter i förfogandeförordningen (1978:558) och i förordningen (1978:561) om förberedelser för krigsanskaff-
ning. Särskilda föreskrifter om förfoganderätt för civilförsvarsorganisatio- nens behov finns i 68, 69 och 73 åå civilförsvarslagen.
Enligt 68 5 första stycket får kommunen och länsstyrelsen under civilför- svarsberedskap genom sådant förfogande som avses i 5 å första stycket 1 och 2 förfogandelagen ta i anspråk viss egendom som innehas av annan än staten om det krävs för att civilförsvarsverksamheten skall kunna fullgöras och överenskommelse om egendomens avstående inte kan träffas tillräckligt skyndsamt.
Den egendom som enligt paragrafen kan bli föremål för förfogande är markområden, byggnader, utrymmen, livsmedel, transportmedel, utrust- ningspersedlar, materiel och annan egendom som innehas av någon annan än staten.
Hänvisningen till 5 å första stycket förfogandelagen ger vid handen att en fastighet kan tas i anspråk med nyttjanderätt medan annan egendom kan tas i anspråk med äganderätt eller nyttjanderätt. Nyttjanderätt, servitut eller annan likande rätt till egendom kan genom förfogandet upphävas eller be- gränsas och en nyttjanderätt i andra hand tillskapas.
Kommunen och länsstyrelsen får endast få i anspåk sådan egendom som finns inom deras respektive verksamhetsområde. Kommunen har sålunda en begränsad förfoganderätt som gäller enbart sådan egendom som finns inom kommunen.
Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen, eller, efter länsstyrelsens medgivande, kommunen ta i anspråk motordrivna fordon, släpfordon och motorredskap som finns utanför det egna verksamhetsområdet om fordonen tagits ut för civilförsvarsorganisationens behov i enlighet med de bestämmel- ser som gäller för sådan uttagning.
I 68 å andra stycket anges att egendom som finns inom kommunen får tas i anspråk för kommunens räkning i enlighet med de bestämmelser som anges i första stycket om det är nödvändigt för att kommunen skall kunna fullgöra sina skyldigheter att inrätta och utrusta ledningscentraler och andra skyd- dade uppehållsplatser, inrätta och utrusta skyddsrum samt vidta förberedel- ser för iordningsställande av skyddsrum och skyddade utrymmen m. m.
I fråga om utförande av byggnadsanordningar gäller att egendom inom kommunen får tas i anspråk för kommunens räkning även under tid då det inte råder civilförsvarsberedskap. Förfoganderätten får i sådant fall utövas endast av länsstyrelsen.
Kommunens förfoganderätt enligt 68 å kommer i första hand att utövas av kommunstyrelsen. Inget hindrar dock kommunstyrelsen att överlämna till kommunens civilförsvarschef att besluta på kommunstyrelsens vägnar.
I 69 å anges ett antal paragrafer i förfogandelagen som skall gällai tillämp- liga delar vid förfogande som sker med stöd av 68 å.
I första stycket anges att expropriationslagens ersättningsregler skall till- lämpas då förfoganderegler använts för utförande av byggnadsanordningar under tid då det inte råder civilförsvarsberedskap.
Av 73 å andra stycket framgår att ersättning skall betalas av kommunen
för egendom som tagits i anspråk för kommunens räkning medan staten skall betala ersättningen i övriga fall.
Vissa kompletterande regler finns också i 76 — 81 och 87 — 90 åå civilför- svarskungörelsen. I dessa föreskrifter görs ett flertal hänvisningar till förfo- gandeförordningen.
Förfogandemöjligheterna bör finnas kvar.
På samma sätt som gäller för närvarande bör behovet av byggnader, livsme- del, transportmedel m. m. för den civila totalförsvarsverksamheten i första hand tillgodoses genom frivilliga överenskommelser i form av köp, hyresav- tal eller andra avtal. Det är emellertid inte möjligt att förlita sig enbart till möjligheten att träffa frivilliga överenskommelser på området. Även i fort- sättningen måste det därför finnas möjlighet att genom förfogande ta i an- språk den egendom som behövs. Det tvångsingripande som ett förfogande i grunden utgör skall emellertid inte tillgripas förrän det visat sig att en frivillig överenskommelse överhuvudtaget inte kan träffas eller av tidsskål inte kan avvaktas.
Bestämmelser om förfogande förs över till förfogandelagen
De grundläggande bestämmelserna om rätten att under civilförsvarsbered- skap ta i anspråk egendom genom förfogande finns nu i civilförsvarslagen. Bestämmelserna om ersättning för egendom som tagits i anspråk och om för- farandet i övrigt finns däremot i förfogandelagen. Många av förfogandela- gens bestämmelser är alltså redan nu tillämpliga på de förfoganden som görs för den nuvarande civilförsvarsverksamheten. Detta talar för att föra över samtliga bestämmelser som i dag avser förfoganden under civilförsvarsbe- redskap till förmån för civilförsvarsverksamheten till förfogandelagen.
Frågan om att till förfogandelagen också föra förfogandebestämmelserna i civilförsvarslagen togs upp i förarbetena till förfogandelagen. I propositio- nen 1977/78272 om förfogandelag m.m. anförde departementschefen bl. a. följande (sid. 73 ff.).
”Civilförsvarslagen innehåller ett flertal bestämmelser, som svarar mot reg- lerna i rekvisitions- och förfogandelagarna, men i lagen ingår också en del bestämmelser som är specifika för civilförsvaret. Enligt lagens ordalydelse innebär ett förfogande att egendom tas i anspråk. Det är således inte möjligt att med stöd av civilförsvarslagen exempelvis ålägga en enskild att tillverka eller bereda vissa produkter. Genom kombination av förfoganderätt över t. ex. motorfordon och civilförsvarsplikt enligt 12 å 1 mom. civilförsvarsla- gen kan dock en enskild fordonsägare åläggas att utföra transporter. När det gäller att bestämma ersättning vid förfogande enligt civilförsvarslagen an- vänds två olika system beroende på om förfogandet görs under civilförsvars- beredskap eller under annan tid. Råder civilförsvarsberedskap tillämpas re— kvisitionslagens ersättningsregler medan i annat fall ersättningen bestäms med tillämpning av expropriationslagen”.
I fråga om hur långt en koncentration av den vittförgrenade och komplice- rade förfogandelagstiftningen skulle drivas hänvisade departementschefen
till den utredning som föregått propositionsarbetet (SOU 1975:65 Förfogan- delagstiftningen). Utredningen hade i denna fråga konstaterat att det fanns det som talade för att alla allmänna bestämmelser samlades i en gemensam lag, till vilken en hänvisning kunde göras i civilförsvarslagen. De regler som är mer speciella för civilförsvaret borde dock alltjämt ha sin plats i civilför- svarslagen. Utredningen föreslog att bestämmelser om förfogande för civil- försvarets behov fördes till civilförsvarslagen. Däremot borde de utförliga förfarandebestämmelserna återfinnas i förfogandelagen. Departementsche- fen konstaterade att utredningens förslag i den här delen lämnades utan erin- ran av flertalet remissinstanser och anslöt sig till utredningens ståndpunkt.
Enligt vår mening bör dock bestämmelserna om förfogande i civilförsvars- lagen föras över till förfogandelagen.
Att använda förfogandelagen för de förfoganden som behövs för civilför- svarsverksamheten innebär enligt vår mening dock en del förändringar i för- hållande till vad som gäller för närvarande.
En tillämpning av förfogandelagen kommer att innebära att möjligheterna att ta i anspråk egendom för civilförsvarsverksamheten utvidgas. Av 5 å första stycket 3 förfogandelagen framgår exempelvis att förfogande kan avse också produktion av varor och tjänster, något som inte kan ske enligt de nu- varande reglerna i civilförsvarslagen. Vidare kommer reglerna om disposi- tionsförbud att bli tillämpliga.
Även bestämmelserna om besiktningsskyldighet är mer omfattande då det gäller förfoganden som skett med stöd av förfogandelagen än vad som gäller då förfogandet skett med stöd av civilförsvarslagen. För egendom som tas i anspråk enligt förfogandelagen skall besiktning alltid ske. Besiktning skall också ske vid ersättningsanspråk till följd av skada som uppstått genom be- slut om dispositionsförbud enligt vad som anges i 15 — 18 åå förfogandeför- ordningen (1978z558). Vid förfogande med stöd av civilförsvarslagen skall enligt 76 — 81 åå civilförsvarskungörelsen (1960:377) besiktning ske endast om det behövs och omständigheterna medger det samt om ersättningen inte skall betalas enligt taxa. Besiktningsskyldigheten är sålunda väsentligt mer omfattande enligt förfogandelagen.
De skillnader mellan civilförsvarslagens förfoganderegler och reglerna i förfogandelagen som vi nu redovisat är enligt vår mening inte sådana att de utgör något hinder för att föra över bestämmelserna om förfoganden för ci- vilförsvarsverksamheten under civilförsvarsberedskap till förfogandelagen. Vad gäller exempelvis den vidgade besiktningsskyldighet som gäller enligt förfogandelagen torde denna snarare vara att föredra för att undvika svår— lösta ersättningstvister.
Kommunens rätt att besluta om förfogande bör anges i förfogandelagen
I de nuvarande bestämmelserna i civilförsvarslagen är länsstyrelsens och kommunens rätt att ta i anspråk egendom genom förfogande särskilt angi— ven. De myndigheter som får besluta om förfogande enligt förfogandelagen anges i 1 och 2 åå förfogandeförordningen (1978z558). Bestämmelserna i
förordningen grundar sig på 7 å förfogandelagen. Kommunens rätt att be- sluta om förfogande bör anges i denna paragraf på så sätt att regeringen får bestämma om detta. I förfogandeförordningen får detta närmare preciseras. Kommunens förfoganderätt bör därvid inte begränsas till att avse endast vad som i dag är civilförsvarsverksamhet utan bör kunna omfatta all kommunal verksamhet som är av betydelse för totalförsvaret. Däremot kan det vara tveksamt om kommunens rätt till förfogande skall avse all slags egendom. Under krigsförhållande kommer flera myndigheter att göra anspråk på samma slag av egendom. I förfogandeförordningen har angetts vilka myn- digheter som beslutar om förfogande av viss egendom. Det är i första hand fråga om tre slag av egendom, nämligen transportmedel, fastigheter och ra- dioanläggningar. I samtliga fall är det länsstyrelsen som beslutar om förfo- gande. I fråga om transportmedel får även sjöfartsverket, luftfartsverket och transportrådet besluta om förfogande. Enligt vår mening bör kommunens förfoganderätt inte omfatta den nu nämnda egendomen. Behöver kommu- nen sådan egendom bör kommunen vända sig till länsstyrelsen, som kan göra den avvägning mellan olika intressenter som behövs. Det bör dock anmärkas att vid akuta räddningsinsatser har räddningsledaren vissa befogenheter en- ligt 45 å räddningstjänstlagen som är likställd med förfogande. Dessa regler gäller också under skärpt och högsta beredskap.
Landstingets förfoganderätt
För att kunna utföra sina uppgifter under beredskap behöver landstinget ha tillgång till egendom av skilda slag. På samma sätt som gäller för kommunen och länsstyrelsen behöver landstinget också ha möjlighet att genom förfo- gande ta i anspråk egendom som behövs för att det skall kunna genomföra sina uppgifter i de fall det inte är möjligt att genom frivilliga överenskommel- ser ta i anspråk egendomen. Behovet av förfoganderätt torde i första hand gälla hälso- och sjukvården men behöver inte begränsas till enbart detta. Vi föreslår sålunda att det i 7 å förfogandelagen även förs in en rätt till förfo- gande för landstingen. I förfogandeförordningen bör förfoganderätten när- mare preciseras. Som vi anförde i fråga om kommunernas förfoganderätt bör inte heller landstingen ha förfoganderätt till transportmedel, fastigheter och radioanläggningar.
Förfoganderätt för kommunen i fredstid
Enligt de nuvarande bestämmelserna i civilförsvarslagen finns möjlighet att redan i fredstid ta i anspråk egendom som finns inom kommunen för att ut- föra vissa byggnadsanordningar om en frivillig överenskommelse om egen- domen inte kan uppnås. Denna förfoganderätt får endast utövas av länssty- relsen.
Enligt vad som framkommit under utredningens gång har den fredstida förfoganderätten kommit till användning endast i mycket begränsad ut- sträckning. Enligt vår mening måste det dock även fortsättningsvis finnas möjlighet att redan i fredstid kunna ta i anspråk egendom som behövs för att
kommunen skall kunna fullgöra sina åligganden i fråga om det som i dag är civilförsvarsverksamhet. Behovet av förfoganderegler för den tid då det inte råder beredskapshöjning finns sålunda i princip kvar. Bestämmelserna kan emellertid inte föras in i förfogandelagen eftersom denna är i tillämpning en- dast under krig eller andra extraordinära förhållanden.
I 2 kap. 6 å expropriationslagen (1972z719) anges att expropriation får ske för det militära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild betydelse för totalförsvaret. I förarbetena till lagen (prop. 1972:109 5. 333 f, CU 34, rskr. 346) anges bl. a. att det i och för sig inte finns något att invända mot att förfoganderättsbestämmelserna för civilförsvarsverksamheten fanns intagna i civilförsvarslagen. Däremot borde bestämmelserna i expropriationslagen vara exklusivt tillämpliga när det gäller formerna för bestämmande av ersätt- ning m.m. under den tid då det inte råder civilförsvarsberedskap. Av förar- betena kan heller inte annat anses framgå än att det inte finns något hinder mot att överföra bestämmelserna om förfogande under fredstida förhållan- den till expropriationslagen. Denna lag blir då fullt ut tillämplig såväl i fråga om möjligheten att genom expropriation ta i anspråk egendom som i fråga om förfarandet i övrigt. Någon ändring av lydelsen av 2 kap. 6 å expropria- tionslagen behöver inte ske eftersom paragrafen redan i sin nuvarande ly- delse täcker även förfoganden som skall ske för civilförsvarsverksamheten.
Enligt den nyssnämnda paragrafen i expropriationslagen får expropriation ske för ändamål av särskild betydelse för totalförsvaret. Av lagens förarbe- ten framgår att expropriation för att tillgodose det som i dag anses vara civil- försvarsverksamhet i princip är av sådan särskild betydelse. I varje enskilt fall får det naturligtvis sedan visas att expropriation begärs för ändamål som är av sådan betydelse som krävs för att expropriation skall få ske och behö- ver inte begränsas till vad som i dag är civilförvarsverksamhet. Expropria- tion kan också med stöd av lagen ske för ändamål som är av betydelse för landstingets verksamhet i totalförsvaret.
Upplysningsparagraf i lagen talar om att förfogande kan ske
Eftersom vi föreslår att förfogandebestämmelserna skall tas bort ur civilför- svarslagen behövs enligt vår mening en upplysningsparagraf i den nya lagen som talar om att förfogandebestämmelserna i fortsättningen finns i förfogan- delagen och expropriationslagen. Den har placerats i 13 kap. 5 å ivår lag. Vi lämnar också förslag till bestämmelser om kommunernas och landstingens förfogande i förfogandeförordningen.
4.13.2 Näringsidkares och andras medverkan i totalförsvaret
I 39 å andra stycket civilförsvarslagen finns bestämmelser om att länsstyrel- sen får meddela föreskrifter om att allmänheten samt industrier och andra företag skall medverka vid civilförsvarsövning. Bestämmelsen torde ha till- lämpats i samband med större utrymningsövningar. Om övningen är avsedd att pågå längre än tre dagar skall enligt 39 å regeringens medgivande inhäm- tas. Vi anser att bestämmelser bör finnas kvar och tas in i 13 kap. Innebörden
av bestämmelsen bör dock utökas till att avse övningar som är av betydelse för totalförsvaret. I verkställighetsföreskrifter till lagen bör regeringen be- myndiga överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) att besluta om medverkan i sådana övningar.
I lagen (1982: 1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorga- nisationer m. fl. att delta i totalförsvarsplaneringen finns bl. a. bestämmel- ser om att arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer är skyl- diga att medverka vid övningar inom totalförsvaret. I övrigt finns i lagen be- stämmelser om näringsidkares m. fl. skyldighet att medverka i totalförsvars- planeringen. I lagen finns också bestämmelser som gäller myndigheter. Ef- tersom vi samlat alla planeringsbestämmelser för statliga, kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala myndigheter i vår lag föreslår vi att en anpassning till detta görs i den förutnämnda lagen. Vi har övervägt att också övriga bestämmelser i den lagen skulle föras samman med vår lag, men vi har stannat för att endast ta in en hänvisning i vår lag till lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m. fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.
4.13.3 Varning och mörkläggning
I dag finns i 39 å första stycket ett bemyndigande för regeringen att under civilförsvarsberedskap meddela särskilda bestämmelser om alarmering och mörkläggning. I civilförsvarskungörelsen har regeringen i ett flertal paragra- fer meddelat detaljerande bestämmelser i ämnet.
Även om mörkläggning i dag med hänsyn till de moderna vapnens preci- sion och i viss mån till folkrättens regler inte spelar samma roll som tidigare, anser vi att bestämmelsen om mörkläggning bör finnas kvar. Regeringen bör dock inte meddela så detaljerade regler som nu utan delegera till räddnings- verket att meddela sådana föreskrifter. I lagen tas därför in ett bemyndi- gande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om varning och mörkläggning.
4.13.4 Veterinärverksamheten
I 7 å lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal rn. m. finns föreskrifter för den civila veterinärverksam- heten. I förarbetena till lagen (prop. 1980/81:57) om hälso- och sjukvården i krig m. m. angavs endast att dessa bestämmelser motsvarade bestämmel- serna i 3 å 1 mom. , 5 å andra stycket och 7 å fjärde stycket krigssjukvårdsla- gen (1953z688) som föreslogs upphävd.
Bestämmelserna innebär enligt propositionen att staten har det organisa- toriska och ekonomiska ansvaret såväl för att den civila veterinärverksamhe- ten förs över till krigsorganisation som för den krigsorganiserade civila vete- rinärverksamheten. Vi har i avsnitt 4.4 föreslagit att lagen om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m. m. upphävs. Be- stämmelserna om veterinärverksamheten bör dock finnas kvar. Vi föreslår att dessa bestämmelser med oförändrat innehåll tas in i 13 kap. i vårt lagför- slag.
4.13.5 Undanförsel och förstöring
Bestämmelser om undanförsel och förstöring finns i en särskild lag, nämli- gen lagen (1961:655) om undanförsel och förstöring. Till lagen finns åtta olika regeringsförfattningar. ÖCB har den 5 november 1984 fastställt provi- soriska föreskrifter och allmänna råd för undanförsel. ÖCB har den 23 maj 1985 fastställt föreskrifter och allmänna råd om förstöring. Vi har erfarit att ÖCB i skrivelse till regeringen i november 1986 hemställt om författnings- ändringar. Frågan bereds för närvarande i regeringskansliet. Vi har därför inte haft anledning att närmare granska dessa bestämmelser utan nöjt oss med att ta in en hänvisning i 13 kap. i vår lag till lagen om undanförsel och förstöring.
4.13.6 Undantag från vår lag
I 84 å första stycket civilförsvarslagen finns en bestämmelse om att vad som föreskrivs i civilförsvarslagen inte skall tillämpas om motsvarande förhållan- den regleras i lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraf- tanläggningar m. m. Vi har tagit in den bestämmelsen i 13 kap. i vårt lagför- slag.
I 84 å andra stycket civilförsvarslagen finns en bestämmelse som ger rege- ringen möjlighet att meddela särskilda föreskrifter om förhållanden som reg- leras i civilförsvarslagen i fråga om byggnader som är avsedda för försvars- maktens behov, kommunikationsverk eller andra verk, företag eller inrätt- ningar av större omfattning eller särskild beskaffenhet samt fartyg. Rege- ringen har meddelat särskilda regler främst i fråga om skyddsrum och verk- skydd i två förordningar, nämligen kungörelsen (1969:361) om civilförsvar för verksanläggning och kungörelsen (1969:362) om civilförsvar vid militär- anläggning. Vi anser att dessa förordningar i princip inte behövs och att de därför bör kunna upphävas. I lagen bör dock ges en möjlighet för regeringen att meddela särskilda föreskrifter om sådana förhållanden som regleras i vårt förslag till lag om civilt försvar i fråga om byggnader och anläggningar som är avsedda för försvarsmaktens behov.
4.14 Påföljder m. m.
Vårt förslag i sammanfattning
I lagens fjortonde kapitel har vi samlat bestämmelser om påföljder, vite, förverkande och hämtning. Nyheterna är att — lagens straffbestämmelser blir mera lättöverskådliga än de nu- varande ansvarsbestämmelsema i civilförsvarslagen, straffskalan för grova brott enligt denna lag anpassas närmare till de bestämmelser som gäller för grova brott som begås av krigsmän, påföljderna för vissa brott som begås mot denna lag i fredstid mildras, högsta beloppet för penningböter höjs till ettusen kronor.
4.14.l Mer lättöverskådliga bestämmelser
De nuvarande ansvarsbestämmelserna i civilförsvarslagen är svåröverskåd- liga bl. a. till följd av de detaljerade uppräkningarna av straff för olika brott som kan begås mot den lagen. Enligt vår mening bör ansvarsbestämmelserna kunna göras mera lättöverskådliga genom att endast de mera centrala brot- ten uppräknas och att övriga brott sammanförs till en straffbestämmelse med en straffskala som kan gälla för såväl lindrigare som allvarligare brott.
4.14.2 Skärpta straff för grova brott
Det civila försvaret har som tidigare redovisats fått en ökad betydelse och påverkar i hög grad hela totalförsvarets effektivitet och funktion. Därmed kan också brott mot bestämmelser som gäller den civila delen av totalförsva- ret i viss mån numera sägas vara allvarligare än vad som tidigare varit fallet. I vart fall gäller detta brott mot mera centrala bestämmelser under skärpt eller högsta beredskap. Det är då också naturligt att i någon mån anpassa straffskalorna för de grova brotten enligt denna lag till de straffskalor som gäller för grova brott av krigsmän.
Enligt de nuvarande bestämmelserna i civilförsvarslagen är straffet för ett brott som begås under högsta civilförsvarsberedskap och är att anse som grovt, fängelse i högst två år. För vissa brott av krigsmän som begås under beredskapstillstånd och som är att anse som grova är straffet fängelse i högst tio år eller livstid. Enligt vår mening är förhållandet mellan straffskalorna för brott som begås mot civilförsvarslagen och brott som begås av krigsmän inte rimligt. Med den ökade betydelse som det civila försvaret nu har är det rimligt att straffen för grova brott, som enligt vår mening enbart kan begås under skärpt eller högsta beredskap, skärps väsentligt. För de grova brotten bör också minimistraff införas.
Straffet för grova brott mot denna lag bör enligt vår mening sättas till lägst sex månader och högst fyra år.
4.14.3 Mildare straff för vissa brott i fredstid
Enligt vår mening måste en del av de brott som nu anges i 81 å civilförsvarsla- gen och som kan ge straff i form av böter eller fängelse i högst ett år anses ha ett något lägre straffvärde än vad straffskalan anger. Detta gäller exem- pelvis fall där någon vägrar att låta en kommun eller statlig myndighet be- sikta en byggnad eller annan anläggning. För dessa lindrigare fall av brott mot bestämmelserna i lagen föreslår vi att enbart böter skall ingå i straffska- lan.
4.l4.4 Penningböter kvar
De lindrigaste överträdelserna av bestämmelserna i vårt lagförslag har när- mast karaktären av förseelser. För dessa fall är det rimligt att påföljden stan- nar vid penningböter. Detta gäller redan för motsvarande bestämmelser i värnpliktslagstiftningen. Påföljden bör kunna bestämmas till böter högst ett- tusen kronor.
4.14.5 Vite och förverkande
De nuvarande bestämmelserna i 78 å och 81 å andra stycket civilförsvarsla- gen har vi med endast redaktionella ändringar fört över till vårt lagförslag. De behandlar möjligheterna för länsstyrelsen och kommunen att förelägga vite och att förklara egendom förverkad.
4.15 Överklagande av beslut
Vårt förslag i sammanfattning
I lagens femtonde kapitel finns bestämmelser om hur beslut får över- klagas. Vårt förslag innebär att — överklagandebestämmelserna blir mer enhetliga än de nuva-
rande bestämmelserna i civilförsvarslagen, möjligheten att kunna överklaga begränsas i förhållande till vad som för närvarande är fallet, huvudregeln är att ett kommunalt beslut skall kunna överkla- gas till länsstyrelsen och att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till den centrala myndighet som regeringen bestäm- mer, beslut av en kommun eller en länsstyrelse som rör frågor om skyddsrum och förelägganden av vite skall kunna överklagas till kammarrätten, regeringen inte längre skall pröva överklaganden av beslut utom i vissa undantagsfall, där regeringens prövning kan sägas vara av särskild vikt eller där ett politiskt ställningstagande från regeringen framstår som nödvändigt.
4.15.) Enhetligare och överskådligare bestämmelser
De nuvarande överklagandebestämmelserna i civilförsvarslagen är svåröver- skådliga på grund av de hänvisningar som finns i dem till enskilda paragrafer i lagen. För att bestämmelserna skall bli lättare att tillämpa har vi gett dem en mer generell räckvidd och fördelat dem på flera paragrafer än vad som nu är fallet.
För att överklagandebestämmelserna skall kunna bli mera lättöverskåd- liga är det också angeläget att det införs en enhetligare instansordning. Vi föreslår därför som en huvudregel att ett beslut av en kommun enligt denna lag skall kunna överklagas till länsstyrelsen. Endast i fråga om beslut av en kommun om uttagning till civilpliktstjänstgöring, beslut i frågor som rör skyddsrum och skyddade utrymmen samt i fråga om beslut som en kommun meddelar under skärpt eller högsta beredskap gäller undantag från huvudre- geln att ett kommunalt beslut skall kunna överklagas till länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut, antingen det är fråga om ett beslut som länsstyrel- sen meddelat efter ett överklagande av ett kommunalt beslut eller det är fråga om ett beslut av länsstyrelsen som första instans, skall kunna överkla- gas till den centrala myndighet som regeringen bestämmer. Vi har i förord- ningen (1992:000) om civilt försvar angett vilka centrala myndigheter som skall komma i fråga. Länsstyrelsens beslut om uttagning till civilpliktstjänst— göring skall dock överklagas till totalförsvarets tjänstepliktsnämnd som kommer att inrättas under hösten 1989. Till denna nämnd skall man också kunna överklaga beslut om uttagning som en kommun eller ett landsting meddelat med stöd av bestämmelserna i 4 kap 8 å första stycket. Tjänste- pliktsnämndens beslut i fråga om uttagning till civilpliktstjänstgöring får inte överklagas.
4.15.2 Vissa beslut får överklagas till kammarrätten
För närvarande gäller som princip, då det gäller rätt till överklagande av be- slut som är aktuella i denna lag, att om rättsfrågan är huvudsaken skall pröv- ningen av ett överklagande göras av en domstol. Prövningen kan däremot ske i administrativ ordning då det gäller beslut där mera renodlade lämplig- hetsbedömningar är huvudsaken. Då det gäller frågor om byggande av skyddsrum och skyddade utrymmen torde prövningen till övervägande delen avse frågan om formella regler iakttagits eller inte iakttagits. Rättsfrågan torde med andra ord i dessa fall mestadels vara huvudsaken. Samma sak gäl- ler prövning av förelagda viten. För att de nu nämnda fallen av överklagande skall kunna komma under domstols prövning måste överklagande kunna ske till kammarrätten. Vi föreslår att både kommunens och länsstyrelsens beslut i fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen samt beslut som gäller före- läggande av vite skall kunna överklagas till kammarrätten.
4.15.3 Rätten att överklaga ett beslut bör begränsas
Enligt de nuvarande bestämmelserna skall vissa av länsstyrelsens beslut överklagas till regeringen. Enligt vår mening finns det flera skäl till att slopa möjligheten att överklaga besluten till regeringen. I flertalet fall har ett be- slut, med de regler som vi föreslår, kunnat prövasi minst två instanser. Detta torde i sig i regel få anses vara en tillräcklig garanti för att prövningen skall ske på ett tillfredsställande sätt. Enligt vår mening kan det inte heller anses finnas ett befogat intresse av att regeringen är sista klagoinstans i prövningen av ett beslut som meddelas enligt denna lag. Det måste tvärtom anses angelä- get att regeringen befrias från att pröva överklaganden av dessa beslut. I fler- talet fall kommer således slutinstansen för prövning av beslut enligt denna lag att vara en central myndighet eller en domstol, om beslutet överklagas dit.
Endast i de fall en fråga kan bedömas ha särskild vikt bör frågan kunna prövas av regeringen. I sådana fall bör den centrala myndigheten ha möjlig- het att överlämna prövningen av överklagandet till regeringen.
Beslut av sådan särskild vikt kan exempelvis vara beslut där en politisk styrning behövs eller där det kan bli fråga om att ändra en praxis som vuxit fram.
Vi föreslår sålunda sammanfattningsvis att ett beslut som har meddelats av en central myndighet inte får överklagas om det inte för varje särskilt fall har föreskrivits något annat. Vi föreslår också att en central myndighet får överlämna prövningen av ett beslut till regeringen om myndigheten bedömer att det överklagade beslutet är av särskild vikt.
4.15.4 Överklagande av beslut om inkvarteringsersättning
Vi föreslår att det även i fortsättningen skall finnas möjlighet att överklaga beslut av den lokala värderingsnämnden hos riksvärderingsnämnden. En in- kvarteringsvärd som har högre anspråk på inkvarteringsersättning än den som har beslutats av den lokala värderingsnämnden får alltså överklaga ett sådant beslut hos riksvärderingsnämnden, vars beslut dock inte får överkla- gas. Beslut av kommunen om ersättning enligt taxa får överklagas hos den lokala värderingsnämnden, vars beslut i ett sådant ärende inte får överkla- gas.
4.15.5 Överklagande av beslut under skärpt och högsta beredskap
Enligt vår mening torde det vara angeläget att beslut under skärpt och högsta beredskap kan träda i kraft utan att det skall behöva avvaktas att beslutet inte överklagas. I princip gäller detta också för närvarande men med hänsyn till att skärpt beredskap enligt vårt förslag kan beslutas i ett tidigare skede än vad som i dag är fallet med högsta civilförsvarsberedskap innebär vårt förslag att ett omedelbart ikraftträdande av beslut kommer att kunna ske tidigare än vad som i dag är fallet.
4.15.6 Vissa beslut får inte överklagas
Vissa beslut enligt denna lag är till sin natur sådana att de enligt vår mening överhuvudtaget inte bör kunna överklagas. Så är exempelvis fallet med be- slut om utrymning samt inflyttnings- och utflyttningsförbud. Samma gäller beslut om att en kommun eller ett landsting skall bistå andra kommuner eller landsting som fått ta emot utrymmande och flyktingar eller som till följd av krigsskada eller andra mycket allvarliga förhållanden inte kan fullgöra de uppgifter som åligger kommunen eller landstinget.
5. Ekonomisk ersättning till kommuner och landsting
I detta kapitel redovisar vi vårt förslag till hur kostnaderna för kommunernas och landstingens medverkan i totalförsvaret bör beräknas och fördelas mel- lan stat och kommun samt mellan stat och landsting. Det gäller kostnader för planläggning, utbildning och övning, reservanordningar, ledningsplatser, skyddsrum m. m.
CFL-utredningen har inte varit parlamentariskt sammansatt och har följ- aktligen inte kunnat och inte heller haft anledning att göra de politiska av- vägningar som måste göras då bestämmelser skall utformas om ekonomisk ersättning till kommuner och landsting för deras medverkan i totalförsvaret. En statlig utredning får för övrigt inte lägga fram förslag som leder till kost- nadsökningar för staten utan att också tala om hur de skall finansieras.
Vi har mot denna bakgrund funnit att vi inte kan lämna förslag till utform- ning av bestämmelser på detta område som skall uppfattas som slutliga i den meningen att hänsyn har tagits till alla de faktorer som bör vägas in i ett så- dant sammanhang. Vårt förslag i frågan bör därför närmast ses som en vägle- dande norm för hur man skall kunna fördela kostnaderna för kommunernas och landstingens medverkan i totalförsvaret mellan stat och kommun samt mellan stat och landsting. Det gäller kostnader för planläggning, utbildning och övning, reservanordningar, ledningsplatser, skyddsrum m. m. Vi anser att vårt förslag i rimlig omfattning skall kunna ge ett underlag för fortsatta diskussioner och överläggningar mellan staten, kommunerna och lands- tingen om hur frågan om fördelningen av beredskapskostnaderna slutligen skall kunna lösas. Med hänsyn till att vi föreslår att den nya lagen skall träda i kraft först den 1 januari 1992 finns också möjlighet att ytterligare utreda frågor som innefattar politiska avvägningar.
I lagförslaget har vi placerat ersättningsbestämmelserna i de kapitel där respektive sakfråga behandlas. I stället för att kommentera principerna för ersättningen i motiven till vart och ett av dessa kapitel har vi valt att här ge en samlad bild av bakgrunden och skälen till våra ställningstaganden.
Vårt förslag i sammanfattning
Vi föreslår att staten och kommunerna respektive landstingen delar på kostnaderna för kommunernas respektive landstingens medverkan i totalförsvaret. Kommunerna och landstingen får således en ersätt- ning med hälften av sina kostnader för sin medverkan enligt beslut av statlig myndighet i totalförsvaret. Detta skall gälla såväl planlägg- ningen som utbildnings- och övningsverksamheten, bl. a. de lokala övningarna av räddningskåren i kommunerna. Denna ersättnings- princip skall också tillämpas på investeringar för reservanordningar och ledningsplatser. En förutsättning är dock att den aktuella kommu- nen gjort en riskanalys och att reservanordningen behövs.
De åtgärder som kommunerna och landstingen vidtar har i regel be- tydelse både för verksamheten i fred och för verksamheten i kris och krig. I de fall då kostnaden för en beredskapsinvestering till största delen avser antingen fredstida störningar eller kriser och krig utgår ersättning enligt andra grunder.
Utgångspunkten för vårt förslag är att åstadkomma en förenkling av det ersättningssystem som för närvarande tillämpas. Fördelningen av kostnader mellan staten samt landstingen och kommunerna bör få en långsiktig och varaktig lösning.
Vårt förslag kan inte ses som en slutgiltig lösning av de problem som finns inom detta område. Det gäller t. ex. frågan om hur man på bästa och enklaste sätt begränsar och beräknar de kostnader som sedan skall fördelas.
5.1. Behovet av nya regler
Inte minst mot den bakgrunden att kommunerna har fått ett allt större an- svar för det civila försvaret är det angeläget att försöka hitta enkla och rätt- visa lösningar i fråga om hur kostnaderna för kommunernas medverkan i to- talförsvaret bör fördelas mellan dem och staten. Dagens system med statsbi- drag som beräknas på olika sätt enligt bestämmelser som tillkommit för att lösa uppkomna behov behöver bytas ut. Detta har också framförts i betän- kanden och propositioner under 1980-talet, samtidigt som endast partiella ändringar har genomförts. Detta har fört med sig en osäkerhet om förutsätt- ningarna för kommunerna att få ersättning av staten för sin medverkan i to- talförsvaret. I våra direktiv anges också att vi skall sträva efter att åstad- komma förenklingar i regelsystemen bl. a. när det gäller ersättningar av statsmedel.
Den statliga bidragsgivningen har stor praktisk betydelse för kommuner- nas beredskap. Det är givet att den ständiga diskussion som pågått sedan 1970-talet och de partiella ändringar som gjorts har skapat oro i kommu-
nerna och fått till följd att motivationen för att genomföra beredskapsrefor- merna gått ned. Detta är oroande. Kommunerna har högst väsentliga upp- gifter inom totalförsvaret och det är angeläget att dessa genomförs på ett tillfredsställande sätt.
Vi ser det därför som nödvändigt att ersättningsprinciperna nu omprövas i ett sammanhang. Ett förenklat och överskådligt ersättningssystem bör in- föras. För kommunerna och landstingen är det angeläget att de även på längre sikt vet vilka förutsättningar de har att arbeta under. Det fordras en långsiktig och varaktig lösning. Detta har en avgörande betydelse för att kommunerna och landstingen med kraft skall engagera sig i beredskapsför- beredelserna.
Innan vi går in på de lösningar som vi förordar redovisar vi i avsnitt 5.2 och 5.3 hur ersättningssystemet ser ut i dag för olika typer av beredskapsåt- gärder och vilka principlösningar för finansieringen som framförts under se- nare ar.
5.2. Nuvarande ersättningssystem
5.2.1. Planläggning, utbildning och övning
Mot bakgrund av 1982 års försvarsbeslut genomfördes hösten 1984 vissa änd- ringar i civilförsvarslagen (prop. 1984/85:49, FöU 5, rskr. 93) som hade sam- band med kommunernas roll i totalförsvaret. Ändringarna behövdes för att kunna genomföra riksdagens beslut om att kommunerna skulle ta över led- ningen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig och det planlägg- ningsansvar som hänger samman med detta.
I propositionen angavs att kommunerna skulle få ersättning för att upp- rätta civilförsvarsplanerna och göra behövliga anpassningari de kommunala beredskapsplanerna samt för att hålla dessa planer aktuella. Den civilför- svarsplanläggning som kommunerna ålades att utföra skulle i största möjliga utsträckning samordnas med den kommunala beredskapsplanläggningen.
Principerna för ersättningen hade utarbetats av provplanläggningskom- mittén — Civilförsvaret och kommunerna (Pro CK) i betänkandet (DsFö 1983:10) Kommunerna och Civilförsvaret — Ledning och planläggning på lokal nivå.
Pro CK menade att det inte kunde bli fråga om en bedömning av planlägg— ningen av den kommunala beredskapen och en annan bedömning av kom- munernas planläggning av civilförsvarsverksamheten. Kostnaderna för de båda planläggningsområdena skulle därför behandlas på lika sätt. Enligt kommittén borde kommunerna få ersättning för sina planläggningskostna— det oberoende av om det gällde kommunal beredskap eller civilförsvarsverk— samhet. Med en samordnad planläggning skulle det dessutom vara praktiskt svårt att skilja den ena typen av ersättning från den andra.
I propositionen förordades ett system med en schabloniserad ersättning till kommunerna. För genomförandet av planläggningen skulle varje kom-
mun få ett grundbelopp på 55 000 kr. och därutöver 5 kr. per invånare. Enligt föredraganden skulle ett sådant system också ge kommunerna incitament till effektivisering och besparingar.
Med hänsyn till det övergripande syftet — att åstadkomma en levande planläggning och därigenom en godtagbar beredskapsnivå — förordade de- partementschefen även att särskilda medel skulle tilldelas dels för att hålla en aktuell kunskap hos personalen, dels för att hålla planläggningen aktuell. I detta sammanhang utgick departementschefen från att mer genomgripande revideringar inte skulle bli aktuella mer än vart sjätte år. Ersättningen härför ansågs kunna inrymmas i ett årligt belopp på 20 000 kr. per kommun samt 1 kr. per invånare och år.
I juli 1984 redovisade Pro CK i betänkandet (SOU 1984:57) Kommunerna i totalförsvaret — Gemensam ledning, samordnad planläggning, grundut- bildning och övning erfarenheterna från genomförd provplanläggning i Bor- länge, Eslövs, Malmö och Mora kommuner samt behovet av utbildning för förtroendevalda som skulle komma att delta i totalförsvarsutbildning. Tjäns- temännen ansågs fullgöra utbildningen i tjänsten. Totalt bedömdes 3 200 förtroendevalda och 2 500 tjänstemän i kommunerna komma att genomgå utbildningen i en första omgång under perioden 1985-1988. Härutöver be- dömde kommittén att under en treårsperiod som följde efter ett val behövde ca 20 % av de 3 200 förtroendevalda genomgå totalförsvarsutbildning med hänsyn till omsättningen av förtroendevalda. För tjänstemännen bedömdes motvarande omsättning uppgå till 10 % av de 2 500 tjänstemännen. Antalet förtroendevalda och tjänstemän byggde härvid på nyckelbefattningari kom- munerna.
Härutöver förordade kommittén att kommunerna vart fjärde år skulle ge- nomföra en ledningsövning för totalförsvaret på lokal nivå där kommunens ledningsorganisation skulle övas. Varje år mellan dessa övningar skulle det genomföras en beredskapsdag i kommunerna.
Under senare år har cirka 14 milj. kr. årligen betalats ut till kommunerna för genomförd planläggning och cirka 6 milj. kr årligen för övnings- och ut- bildningsverksamheten.
Pengarna betalas ut av överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) med stöd av 90 å civilförsvarskungörelsen. De nominella belopp som utgår enligt sy- stemet med en schabloniserad ersättning till kommunerna har inte ändrats sedan de infördes. '
Landstingen stod utanför de principer som Pro CK föreslog. För deras vid- kommande har dock ca 5 milj. kr avdelats för en översyn av den landstings- kommunala beredskapsplanläggningen. Medlen avser främst att klarlägga behovet av samverkan mellan landsting och kommun. ÖCB har fördelat medlen enligt den av Pro Ck föreslagna schablonen.
För budgetåret 1988/89 utgår dessutom 26 milj. kr. till sjukvårdshuvud- männen för planläggning, utbildning och övning enligt närmare anvisningar från staten (socialstyrelsen och civilbefälhavarna). Även annan ersättning utgår till landsting och kommuner för insatser inom totalförsvaret.
5.2.2. Lokala övningar
Övningsverksamheten av undsättningsenheterna i krigsorganisationen ge- nomförs numera successivt lokalt i kommunerna och inte vid räddningssko- Iorna som man gjorde tidigare. Enheternas förmåga att verka i krig förbätt- ras genom att personalen övas på den ort där den kommer att verka. Detta underlättas genom att befälet i undsättningsenheterna i allt väsentligt nu- mera utgörs av den fredstida kommunala räddningstjänstpersonalen. Ge- nom den lokala övningsverksamheten skapas också ökade förutsättningar för att på ett effektivt sätt utnyttja civilförsvarsresurserna vid fredstida kata- strofer. Som framhölls i propositionen (1985/86: 170) om räddningstjänstlag, m. m. kan det vara lämpligt att till räddningsvärn ta ut personer som ingår i civilförsvarsorganisationen. Vidare är det angeläget för fredsräddningstjäns- ten att förbättra beredskapen för stora olyckshändelser. Övningsverksamhe- ten medverkar till detta. Dessutom kan vissa rationaliseringseffekter uppnås bl. a. genom begränsningen av restider m. m. för deltagare.
Det finns i dag inte någon lagreglerad skyldighet för kommunerna att ut- föra vissa uppgifter i samband med de lokala övningarna av undsättningsen- heterna. Övningen av enheterna sker i huvudsak under ledning av det egna befälet i enheterna med bistånd av statlig personal. För kommunerna upp- kommer emellertid vissa merkostnader även om staten svarar för övningen. Avsikten är att kommunerna skall få ersättning av statsmedel för dessa mer- kostnader genom schablonbelopp. En principöverenskommelse mellan sta- tens räddningsverk och Svenska kommunförbundet har träffats. Denna in- nebär att det till varje kommun som har undsättningsenheter utgår ett stats- bidrag med 40 000 kr per undsättningsenhet och övning, vilket anses mot- svara kommunens kostnader för övningen. Totalt innebär detta ca 3,2 milj. kr. årligen.
5.2.3. Reservanordningar
När det gäller reservanordningar finns i dag bestämmelseri 6 å tredje stycket lagen om kommunal beredskap. Där anges att kommunen eller landstinget, efter länsstyrelsens förordnande, är skyldig att vidta reservanordningar för gas-, vatten- och elförsörjningen samt de särskilda anordningar eller förbere- delser för vattenförsörjningen och den allmänna hälsovården som behövs med hänsyn till planlagd inkvartering i kommunen eller landstinget. Kom- munens skyldighet att vidta reservanordningar, som är avsedda uteslutande för civilförsvarsverksamhetens försörjning med vatten, är reglerad i 40 å 1 mom. civilförsvarslagen.
För kostnader som en kommun eller ett landsting haft för åtgärder enligt 6 å tredje stycket i lagen får kommunen eller landstinget statsbidrag med 90 procent eller den större del av kostnadens belopp som regeringen medger, allt i den mån kostnaden kan anses skälig. Detta framgår av 15 å lagen om kommunal beredskap. Innan medel finns tillgängliga för beräknat statsbi- drag får skyldighet att vidta åtgärder enligt 6 å tredje stycket inte göras gäl- lande mot kommunen eller landstinget. Denna bestämmelse har såvitt vi vet inte tillämpats, eftersom några medel inte har avsatts för ändamålet.
Sedan ett par år tillbaka har regeringen och riksdagen, i syfte att minska samhällets sårbarhet, avdelat betydande belopp för åtgärder för att säker- ställa den kommunaltekniska försörjningen. Med de belopp som tagits upp för ändamålet i 1989 års budgetproposition har hittills drygt 60 milj. kr. avde- lats. ÖCB disponerar medlen, och de kommuner som genomfört en integre- rad kommunal riskanalys fred-kris-krig (KRAS) för att klarlägga om ett be— hov föreligger kan få upp till ett femtioprocentigt statsbidrag. Investerings- kostnaderna delas således lika mellan staten och kommunen om inte åtgär- derna till övervägande del motiveras av fredsbehovet. I sådana fall begränsas den statliga ersättningen. Principerna för kostnadsfördelning bygger på erfa- renheter från det 5. k. KRAS-projektet, som genomförts av ÖCB.
De principer som uppställts är följande:
D Det är ett samhällsekonomiskt krav att en reservanordning skall vara nyttig både i fred och under skärpt och högsta beredskap.
B En anskaffning måste alltid grundas på en riskanalys avseende fred-kris- krig. D Om analysen påvisar såväl freds- som beredskapsnytta, kan staten gå in med halva kostnaden för anskaffning och etablering i mån av tillgång på medel. El Om analysen inte påvisar någon beredskapsnytta, förblir anskaffningen en angelägenhet helt för den verksamhets- eller försörjningsansvarige. D Om ingen fredsnytta föreligger, blir en eventuell anskaffning, som då inte svarar mot det först nämnda grundkravet från samhällsekonomisk synpunkt, en helt statlig angelägenhet. D I princip skall anordningarna vara rörliga, där så är möjligt och rimligt för att möjliggöra en flexibel fredsanvändning. D Kostnader för drift och underhåll av reservanordningar skall belasta den verksamhet eller de verksamheter som har nytta av anordningen.
I sina formuleringar använder inte ÖCB "kommunen” som part utan i stället ”verksamhets- eller försörjningsansvarig”. Anledningen till detta är att stats- bidragsmöjligheten enligt ÖCB inte bör begränsas endast till kommunala förvaltningar eller bolag.
5.2.4 Tillhandahållande av lokaler, materiel m. m.
Kommunen har enligt 40 å civilförsvarslagen bl. a. ansvaret för att inrätta och utrusta samt vårda och underhålla ledningscentraler och andra skydds- rum, tillhandahålla lämpliga lokaler för administration av civilförsvarsverk- samheten samt att vid civilförsvarsberedskap, eller vid utbildning och öv- ning, ställa materiel och annan egendom till förfogande. Ersättning av stats- medel för dessa och vissa andra åligganden utgår enligt 42, 44 och 45 åå civil- försvarslagen.
Tolkningen av 44 å civilförsvarslagen har prövats av regeringen i ett beslut den 1 december 1988. Regeringen fann i det aktuella fallet att vederbörande kommun var berättigad till ersättning av statsmedel för de merkostnader
som uppkom i samband med utnyttjandet av kommunens lokaler. I beslutet angavs att huvudprincipen bör vara att ersättning endast utges för de sär- skilda kostnader som åsamkats kommunen i samband med att den tillhanda- håller lämpliga lokaler. Sådana kostnader kan exempelvis vara ökade kost- nader för uppvärmning, städning, belysning, tillsyn osv. som föranletts av att lokalen använts för viss civilförsvarsverksamhet.
5 .3 Olika principer för finansieringen av beredskapsåtgärder
1984 års försvarskommitté konstaterade att de principer som gällde för fi- nansiering av beredskapsåtgärder inom den civila delen av totalförsvaret inte var enhetliga. Den bristande enhetligheten avsåg finansieringen av såväl in- vesteringar som administrativa kostnader och driftskostnader.
Försvarskommittén uppdrog därför i januari 1986 åt dåvarande generaldi- rektören Gunnar Petri att utforma förslag till finansieringsprinciper. Petri lämnade i september 1986 en rapport med förslag till sådana principer. Riks- dagen anslöt sig till principerna i rapporten i samband med försvarsbeslutet våren 1987.
Finansieringsprinciperna innebär i stort följande. De beredskapsåtgärder som avser fredstida störningar bör i normalfallet genomföras och bekostas av det organ — myndighet, affärsverk, kommun, landsting, företag etc. — som har ansvaret för den fredstida verksamheten. Statens kostnadsansvar för beredskapen mot sådana fredstida störningar bör därför vara begränsat till situationer mot vilka den verksamhetsansvan'ge saknar reella möjligheter att skydda sig och där det är ett samhällsintresse att verksamheten kan fullföljas.
Kostnadsansvaret för beredskapen mot kriser och krig bör delas mellan staten och den som har ansvar för den aktuella verksamheten i fred. Vem som i det enskilda fallet skall ansvara för kostnaden bör bli beroende av vil- ket slag av åtgärd som är aktuell. Sålunda bör den som skall upprätthålla en verksamhet under kriser och i krig själv svara för de administrativa kostna- derna, dvs. kostnaderna för planerings-, utbildnings- och övningsverksam- het. Dessa kostnader är vanligen låga.
I 1987 års totalförsvarsproposition (prop. 1986/87:95) anförde regeringen att kostnaderna för beredskapsinvesteringar ofta är höga och drabbar olika delar av totalförsvaret olika hårt. Huvudregeln bör på detta område vara att staten ansvarar för kostnaderna. Undantag bör dock helt eller delvis göras, t. ex. om beredskapsinvesteringarna medför väsentlig nytta för vederbö— rande organ i den fredstida verksamheten.
När det gäller drifts- och underhållskostnader ansåg regeringen att det är svårt att generellt lägga finansieringsansvaret på någon viss part. Förutsätt- ningarna är alltför varierande för att detta skall vara möjligt. Förhållandena bör därför bedömas från fall till fall. Även på detta område bör frågan om fredsnyttan av en investering ha betydelse för kostnadsfördelningen.
Riksdagen anslöt sig (FöU 1986/87:11, rskr. 310) till regeringens förslag att staten tills vidare bör svara för finansieringen av kommunernas administ- rativa kostnader. Vidare anfördes bl.a. att av hänsyn till statens järnvägars konkurrensutsatta situation bör en bedömning från allmänna utgångspunk- ter göras, vilket leder till slutsatsen att statens järnvägars beredskapsåtgär- der liksom hittills bör finansieras av staten via anslag. Även luftfartsverkets beredskapsåtgärder bör anslagsfinansieras medan sådana åtgärder vid övriga affärsdrivande verk bör finansieras med driftsmedel. Sjukvårdshuvudmän- nen bör i fortsättningen svara för kostnaderna för den fredsmässiga hälso- och sjukvården under ett förkrigsskede och under neutralitet eller i krig. Detta är naturligt med hänsyn till att det här är fråga om en fortsättning av en normal fredstida verksamhet.
5.4. Vårt förslag till ersättningsbestämmelser
5.4.1. Fredsnyttan en viktig utgångpunkt för fördelningen
Som vi har redovisat i avsnitt 4.1 föreslår vi att civilförsvarsorganisationen avskaffas som begrepp. Den personal som tas ut med civilplikt knyts till olika verksamheter i kommunen. Många civilpliktiga förstärker den kommunala räddningstjänsten, andra ingår i hemskyddsorganisationen som skall bistå skilda kommunala förvaltningar. Vissa civilpliktiga förstärker den civila häl- so— och sjukvården och kommer därmed att stå under landstingets huvud- mannaskap.
Härigenom accentueras också den samordning av beredskapsplanlägg— ningen som markerades i propositionen (1984/85:49) om ändringar i civilför- svarslagen m. m. Planläggningen kommer att innefatta, förutom lednings- systemets uppbyggnad och beslutsförfarandet, en förteckning över de resur- ser i kommunen eller landstinget som kan behövas vid såväl stora freds- olyckor som i en annan kris eller i ett krigsläge. Erfarenheter från senare år har visat på behovet av en god beredskap för att möta allvarliga olyckshän- delser. Exempel på detta är avbrott i el— och vattenförsörjningen, översväm- ningar, tågkatastrofer, olyckor med farligt gods och olyckan i Tjernobyl. Sammantaget kan således kommuner och landsting ha stor nytta av att ha genomfört en beredskapsplanläggning. Detsamma gäller för övningsverk- samheten.
Vi har sålunda funnit att fredsnyttan är mycket påtaglig i fråga om kom- munernas beredskap för kris och krig. Statsmakterna har också vid skilda tillfällen uttalat att krisberedskapsuppgiften bör ingå som ett led i löpande fredstida verksamhet, av många kallad ”crises management”. Att bygga upp en särskild beredskap för fredsverksamheten och en annan för ett framtida krig kan enligt vår mening inte anses vara vare sig lämpligt eller rationellt. Båda funktionerna vinner utan varje tvivel på att samordnas så långt som detär möjligt. Erfarenheten visar också att beredskapsuppbyggnaden har en positiv betydelse för samordning och samverkan inom hela den kommunala förvaltningen.
Vad vi nu har sagt bör också ses mot bakgrund av den utveckling som på- går och som kan förväntas fortsätta i fråga om integrationen av civilförsvars- verksamheten och fredsräddningstjänsten. Kommunerna har ju sedan den 1 januari 1987 ansvaret för ledningen av civilförsvarsverksamheten i krig och sedan den 1 januari 1985 ansvaret för den planläggning i fred som behövs för detta. Övningar av undsättningsenheterna genomförs successivt lokalt. Förrådshållningen av den materiel som behövs för verksamheten i krig skall också ske lokalt. Samtidigt förutsätts en ökad fredsanvändning av materielen och en samordnad teknikutveckling för freds- och krigsverksamheten. Ge- nom vårt förslag i 2 kap. 5 å i den nya lagen kommer ansvaret för mobilise- ringen att överföras från länsstyrelserna till kommunerna. Därmed får kom- munerna ett direkt ansvar för personalen i krigsorganisationen. Kommuner- nas roll och ansvar har således ökat väsentligt när det gäller räddningstjäns- ten i krig. Att utvecklingen fortsätter framgår senast av riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen 1989 (prop. 1988/89:100, bil. 6, FöU 12, rskr. 149).
Den nu beskrivna utvecklingen leder till att förutsättningarna för att ut- nyttja räddningsresurserna för krig i den fredsmässiga verksamheten ökar betydligt. Personal från krigsräddningstjänsten kan, som framhölls i proposi- tionen (1985/86:170) om räddningstjänstlag, m. m., bilda räddningsvärn och därmed användas för att förstärka heltids- och deltidspersonalen. Förebilder till detta finns i andra länder, bl. a. Finland. Dessa räddningsvärn kan bli en naturlig förstärkning av den fredstida räddningstjänsten, särskilt om perso- nalen är uttagen och övad lokalt.
När det gäller ledningsplatser byggs dessa nu så att de fullt ut kan utnyttjas för fredsmässig verksamhet. Det finns olika exempel på en sådan fredsan- vändning. Även vid kriser inom en kommun i fred och vid allvarliga olycks- händelser har det visat sig värdefullt att ha tillgång till lämpliga resurser av olika slag för ledning. Det finns därför ett intresse i kommunerna att få till- gång till ledningsplatser.
I fråga om kostnadsfördelningen för anskaffning av reservanordningar har en princip utvecklats som i huvudsak innebär att en delning av investerings- kostnaderna mellan stat och kommun äger rum. I vissa fall har emellertid anordningen ett klart freds- eller krigsändamål. Kostnaderna för investe- ringen fördelas då på annat sätt.
5.4.2 Kan resurser omfördelas?
Enligt regeringens direktiv till kommittéer (dir. 198415) skall förslag som medför kostnadsökningar för statsverket också finansieras. Vi kan därför inte lägga fram förslag som innebär påtagliga kostnadsökningar för staten. En modell skulle därför vara att omfördela de resurser som i dag utgår i form av statsbidrag. Med hänsyn till att själva beredskapsplanläggningen nu är ge- nomförd skulle ett sätt att lösgöra statliga medel vara att ta bort statsbidra- gen för planläggningskostnaderna, något som möjligen låg bakom 1984 års försvarskommittés uttalande i denna fråga.
Riksrevisionsverket (RRV) har emellertid i sin revisionsrapport Civilför- svars- och övrig beredskapsplanläggning (1988-09-28, Dnr 1987:1575) anfört att en avveckling av den statliga ersättningen skulle försämra beredskapen och leda till större skillnader mellan kommunernas beredskapsplaner. Dess- utom, ansåg RRV, skulle en avveckling av statsbidraget innebära att motiva- tionen för beredskapsplanläggningen minskar och att främst små kommuner får en sämre resurssituation. Även möjligheterna att bedriva statlig tillsyn skulle minska. RRV anförde vidare att en modell för beräkning av ersättning som tar hänsyn till kommunernas skilda behov skulle bli mycket komplice- rad och dyr. Att bestämma ersättningens storlek utifrån varje kommuns planläggningskostnad bedömde RRV inte heller vara lämpligt. En sådan konstruktion skulle bli svåröverskådlig. RRV förordade därför i sin rapport att nuvarande modell för beräkning av ersättningens storlek som är admi- nistrativt enkel bör behållas.
5.4.3. Stat och kommun bör dela på kostnaderna i de flesta fall
Som vi tidigare sagt bör det skapas ett förenklat, överskådligt och varaktigt ersättningssystem dels för att administrativt krångel skall kunna minska, dels för att kommunerna skall få klarhet i vilka förutsättningar som gäller för ar- betet i framtiden, vilket i sin tur kan väntas få en positiv inverkan på kommu- nernas engagemang i beredskapsförberedelserna.
När det gäller utformningen av ett sådant ersättningssystem ser vi det som rimligt och lämpligt att staten och kommunerna delar på kostnaderna. Detta skulle också ha den fördelen att man verkligen ser totalförsvaret som en ge- mensam uppgift. De kommunala uppgifter som dethär är fråga om gäller ju civilbefolkningens överlevnad, försörjning och räddning. I fredstid är detta naturliga uppgifter för kommunerna och landstingen. Som framgår av det föregående har de insatser som görs för en god beredskap i kris och krig även stor betydelse för den fredsmässiga verksamheten i kommunerna och den beredskap som måste finnas för allvarligare olyckshändelser av olika slag. I grunden är det fråga om ett gemensamt ansvar för staten och kommunerna. Vi föreslår alltså att staten skall ersätta kommunerna för halva kostnaderna för de uppgifter i det civila försvaret som kommunerna har. Uppenbarligen blir ambitionsnivån beroende av de anslag som riksdagen beslutar om. Be- dömningar måste också göras mot bakgrund av genomförda mål- och riska- nalyser. Omfattningen av de insatser som skall göras blir därför beroende av beslut från statliga myndigheter om tilldelning av medel enligt de av oss föreslagna ersättningsprinciperna. Härvid kan en schablonersättning tilläm- pas. Denna kan bestämmas med ledning av de överväganden som legat till grund för den nuvarande ersättningen för planläggning, övningsverksamhet och reservanordningar.
Principen om hälftendelning av de administrativa beredskapskostnaderna bör enligt vår mening också gälla för landstingens uppgifter i fråga om plan- läggning, utbildning och övning.
Vi är medvetna om att detta vårt förslag om en principiell hälftendelning
av beredskapskostnaderna mellan staten, å ena sidan, och kommunerna och landstingen, å andra sidan, kan möta invändningar. Vårt förslag bör, som förut nämnts, inte heller ses som en slutgiltig lösning av alla de problem som finns inom detta finansieringsområde. Vi kan här bara peka på frågan om hur man på ett förhållandevis smidigt och enkelt sätt begränsar och beräknar de kostnader som sedan skall fördelas. Ett än så sinnrikt system för sådana överväganden får självfallet inte leda till onödiga administrativa svårigheter för dem som skall tillämpa systemet. Vi menar dock att sådana svårigheter bör kunna undvikas eller åtminstone i möjligaste mån begränsas om man kan tillämpa ett system med schablonersättningar. Ytterligare studier och över- läggningar kan för övrigt leda till att man finner andra slag av beredskapsför- beredelser än uppförande av branddammar och skyddsrumsbyggande (se följande avsnitt 5.4.4) som kan motivera undantag från hälftendelningsprin- cipen.
Mot denna bakgrund har vi valt att i anslutning till vår väsentliga huvuduppgift — att lägga fram förslag till en ny och sammanhållen lagstift- ning om civilt försvar — i rimlig omfattning lämna ett underlag för fortsatta diskussioner och överläggningar mellan staten, kommunerna och lands- tingen om hur frågan om fördelningen av beredskapskostnaderna slutligen skall kunna lösas.
5.4.4. Åtgärder som inte motiverar en hälftendelning
I vissa fall kan, som förut har nämnts, en beredskapsåtgärd i allt väsentligt vara att hänföra till antingen fredsverksamhetens eller krigets behov. Det kan t. ex. gälla branddammar. Dessa kan vara avsedda enbart för verksam- heten i krig eller också vara byggda för att uteslutande tjäna som fredsmäs- siga reserver. Kostnaderna bör naturligtvis i sådana fall betalas av den som ansvarar för verksamheten. Ersättningen bör också i ett enskilt fall kunna utgå med nedsatt belopp.
När det gäller principerna för ersättning i samband med skyddsrumsbyg- gande och besiktning av skyddsrum har vi — som vi redan sagt i avsnitt 4.7 — i avvaktan på ett ställningstagande till 1988 års befolkningsskyddskommittés betänkande (SOU 1989:17) Risker och skydd för befolkningen samt med hänsyn till det uppdrag som 1988 års försvarskommitté har fått inte funnit anledning att överväga andra principer än de som gäller i dag.
Särskilda yttranden
1 Särskilt yttrande av Evert Zetterberg, sakkunnig
Med 1982 års försvarsbeslut inleddes den efterhand kraftigt utökade roll som kommunerna fått inom totalförsvaret. Nya uppgifter har under den senaste femårsperioden successivt tillförts kommunerna vilket har försvårat kommu- nernas möjligheter att bedöma helheten av olika kostnader och resursinsat- ser. Denna överföring av uppgifter pågår fortfarande. Flera väsentliga frå- gor — bl. a. den ekonomiskt och administrativt tunga materielhanteringen _ är fortfarande olösta. Det kommer således att ta ytterligare tid innan kom— munernas roll i totalförsvaret fyllts till alla delar. Färdriktningen är emeller- tid klar. Kraven på kommunernas resursinsatser kommer att öka.
För vår beredskap har ”kommunreformen” 1982 säkerligen varit bra. Yt- terligare förbättringar torde kunna förväntas inte minst mot bakgrunden av det samlade grepp över det civila försvaret som vi presenterar i våra förslag till lagtexter och i motivtexterna. Ett flertal av våra förslag inom t. ex. områ- det för utbildning och övning är för närvarande inte reglerade i lag även om verksamheten som sådan redan är i gång i kommunerna sedan något år till- baka.
Andra förslag — t. ex. att mobiliseringsansvaret flyttas över från staten till kommunerna — är mer eller mindre oprövade nyheter. Sammantaget ökar kommunernas roll i totalförsvaret.
Mot den ovan tecknade bakgrunden kan jag inte ställa mig bakom utred- ningens förslag i fråga om ekonomisk ersättning till kommunerna. Jag anser att kommunernas arbete med planläggning och övriga beredskapsförbere- delser i princip skall ersättas fullt ut med statsmedel. Ett väsentligt motiv för detta synsätt är att kommunerna kan drabbas högst olika av beredskapskost- naderna beroende på bl. a. skillnader i geografiskt läge, storlek och struktur. Utredningens förslag om att staten och kommunerna delar på kostnaderna ger viss möjlighet att motverka konsekvenserna av dessa skillnader, men ger enligt min mening alldeles för låg kostnadstäckning för kommunerna i abso- luta tal.
Jag anser inte att utredningen överhuvudtaget har klarlagt vilka kostnader som skall utgöra grund för delningen enligt 50-50-principen. Ett genomfö- rande av förslaget till en så oklar kostnadsdelning kan leda till onödigt admi- nistrativt krångel. En schablonersättning av den typ vi har i dag för planlägg-
ningskostnaderna kompletterad dels med den regel som utredningen föreslår — dvs. att regeringen får besluta om högre ersättning om det finns särskilda skäl — dels att ersättningen årligen räknas upp till aktuellt penning- värde, skulle vara lättare att hantera. Även de lokal- och materielkostnader m. ni. som utredningen föreslår att kommunerna helt skall svara för själva bör ingå i denna schablonersättning. En förutsättning för en sådan förenklad beräkning av ersättningen är emellertid att man har kännedom om vilka verkliga kostnader som är aktuella att schablonisera.
Den föreslagna lagfästa skyldigheten för kommunerna att genomföra lo- kala övningar för enheter, som fram till helt nyligen övades vid statens rädd- ningsverks räddningsskolor, medför stora och för kommunerna negativa konsekvenser vad gäller ersättningen. För närvarande ersätts kommunernas merkostnader fullt ut men skulle komma att halveras med utredningens för- slag.
Än mera oacceptabelt för kommunerna torde förslaget om hälftendelning av utgifterna för uppförande av nya ledningsplatser komma att bli. Framför allt två skäl talar emot den föreslagna finansieringsmodellen; dels berörs långt ifrån alla kommuner av de tyngsta investeringarna, dels är de belopp det rör sig om betydande.
Utredningens strävan att skapa ett förenklat, överskådligt och varaktigt ersättningssystem för att kommunerna skall få klarhet i vilka förutsättningar som skall gälla för arbetet i framtiden är i sig bra. Enligt min mening bör detta arbete fortsätta. Men att nu — när vi är mitt inne i ett omfattande reformarbete — genomföra utredningens förslag i ersättningsfrågorna, skulle sannolikt allvarligt försvåra möjligheterna att fullt ut fullfölja den re- formering av totalförsvaret på lokal nivå som avses ske under 1990-talet.
2 Särskilt yttrande av Eva Sveman, sakkunnig
Enligt ansvarsprincipen skall, om inte annat särskilt föreskrivs, den som har ansvar för en viss verksamhet i fred behålla detta ansvar under skärpt och högsta beredskap, om verksamheten skall upprätthållas då. Detta innebär för landstingens del att de kommer att fortsätta att ha ansvaret för bland an- nat den civila hälso- och sjukvården. Detta är en princip som Landstingsför- bundet ställer sig bakom.
Finansieringen av totalförsvaret är en i huvudsak statlig uppgift. Det är därför rimligt att landstingen skall ha ersättning från staten för de merkost- nader som uppkommer till följd av deras medverkan i totalförsvaret.
Med anledning av 1987 års försvarsbeslut har Landstingsförbundets sty- relse i skrivelse till regeringen begärt att regering och riksdag omprövar sin syn på det framtida ansvaret för hälso- och sjukvårdens försörjningsbered- skap och att staten även fortsättningsvis måste finansiera erforderliga åtgär- der för hälso— och sjukvårdens försörjningsberedskap under kriser och i krig. Detta har föranlett regeringen att i direktiven till den pågående försvarsutre- dningen begära att utredningen studerar om den i 1987 års försvarsbeslut
fastlagda uppdelningen av ansvaret är det mest ändamålsenliga sättet att nå en god beredskap.
CFL-utredningen föreslår att staten skall betala halva kostnaden för lands- tingens uppgifter i fråga om planläggning, utbildning och övning. Vilka kost- nader som skall utgöra grund för delning enligt denna princip ärinte klarlagt. Enligt min mening är detta ett system som innebär en återgång till ett kon- troll- och planeringstänkande som numera måste anses vara otidsenligt. För- slaget är också administrativt betungande för staten och landstingen och ger otillräckligt med pengar till landstingen.
För närvarande erhåller landstingen för innevarande försvarsperiod till och med 1991/92 ett schablonbidrag för planläggning, utbildning och övning. Bidraget utgår 1989/90 med 26 miljoner kronor. Regeringsbeslutet om denna ersättning fattades efter överläggningar med Landstingsförbundet.
Ett sådant system med schablonersättning är administrativt enkelt och i överensstämmelse med hur relationerna mellan stat och landsting numera utformas på andra områden. Det råder allmän enighet om att statlig detalj- styrning bör undvikas. Vad gäller schablonersättningens storlek måste prin- cipen vara att landstingens arbete med planläggning och övriga beredskaps- förberedelser skall ersättas fullt ut med statsmedel.
Beträffande reservanordningar är det angeläget att slå fast att alla kostna- der för landstingen som genereras av krigsbehoven skall bestridas av statliga medel. Det finns nu ett system som innebär att landstingen bekostar reserv- anordningar som faller inom ramen för fredsstandarden medan staten ersät- ter landstingen för de merkostnader som uppkommer till följd av de högre krav som krigsutnyttjandet ställer. Eftersom detta system fungerar väl, finns det ingen anledning att ändra på det.
Sammanfattningsvis kan sägas att utredningens avsikt att skapa ett enkelt och varaktigt ersättningssystem för landstingens insatser för totalförsvaret är lovvärt. Därför är det desto tråkigare att konstatera att utredningen inte lyckats på denna punkt. Principen måste vara att landstingen skall ha full ekonomisk ersättning för de merkostnader som uppkommer till följd av de- ras medverkan i totalförsvaret.
Bilaga I
Kommittédirektiv
Översyn av civilförsvarslagstiftningen m. m.
Dir 1985:1 Beslut vid regeringssammanträde 1985-01-17
Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet Thunborg, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en författnings- teknisk översyn av civilförsvarslagen (1960:74, omtryckt 1984:1026) och lagen (1964:63, omtryckt 1984:1027) om kommunal beredskap samt de andra författningar som reglerar de frågor som behandlas i dessa lagar.
Bakgrund
Grundläggande bestämmelser om civilförsvaret finns i civilförsvarslagen och civilförsvarskungörelsen (1960:377, ändrad senast 1984:1029). Kom- munernas medverkan i de delar av totalförsvaret som inte hör till civilförsvaret regleras i lagen om kommunal beredskap och kommunala beredskapskungörelsen (1964:722, ändrad senast 1983:633).
På grundval av prop. 1984/85:49 om ändring i civilförsvarslagen (1960:74), m.m. beslutade riksdagen (FöU 5, rskr 93) den 14 december 1984 om omfattande ändringar i de nämnda lagarna för att kommunerna skall kunna ta över ansvaret för ledningen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig och det planläggningsansvar i fred som hänger samman härmed. I propositionen (s. 36) anförde föredraganden bl. a. att det är nödvändigt med en genomgripande översyn av de författningar som berörs av förslagen och att han avsåg att återkomma till regeringen med förslag om hur denna översyn bör genomföras.
Mot bakgrund av det anförda finner jag att en särskild utredare nu bör tillkallas för att göra denna översyn.
&
ww &
Dir 198521
162
Uppdraget En eller flera lagar
] nämnda proposition anförde föredraganden (s. 35 och 36) bl. a. att de nya kommunala civilförsvarsuppgifterna kunde författningsregleras på flera olika sätt och att flera pågående utredningar påverkade regleringen. Vidare pekade föredraganden på att förhållandet till lagen om kommunal beredskap kunde vålla vissa problem om de nya kommunala uppgifterna reglerades i civilförsvarslagen. Också brister i harmoniseringen mellan föreskrifterna i brandlagen (1974z80. ändrad senast 1983:1001) och civilförsvarslagen påtalades. Bl.a. framhöll föredraganden att brandlagen gäller även i krig och att den verksamhet som regleras i lagen skall fortgå under krig. Samtidigt har kommunerna enligt civilförsvarslagen skyldighet att ställa brandförsvaret och dess resurser till civilförsvarsorganisationens förfogande. Det anfördes att dessa problem fick lösas i samband med att råddningstjänstkommitténs förslag (SOU 1983:77) Effektiv räddningstjänst behandlas i regeringskansli- et. ] propositionen ifrågasattes även om inte kommunernas uppgifter i krigi viss mån borde regleras i kommunallagstiftningcn.
Föredraganden framhöll att den lagtekniska lösning som valdes fick ses som en lösning övergångsvis i avvaktan på ställningstaganden till. förutom räddningstjänstkommitténs förslag. betänkandena (Ds Fö 19843) Kommu- nal beslutsordning under beredskap och krig. (Ds Fö 19842) Räddningsver- ket och (Ds C 1983115) Kommunalförbund. Vidare nämndes det uppdrag som regeringen gett försvarets rationaliseringsinstitut att se över ledningen av det civila totalförsvaret. Institutet har numera lämnat sitt förslag som f. n. bereds i regeringskansliet.
Som det anförda visar är den lagstiftning som berör civilförsvaret splittrad på ett antal olika lagar. Det brister också i harmoniseringen mellan de olika lagarna. En av utredarens uppgifter bör därför vara att skapa ett regelsystem som bättre än det nuvarande hänger ihop systematiskt och begreppsmässigt. Huruvida civilförsvarsbestämmelserna skall samlas i en eller flera lagar får utredaren fritt pröva.
Förfoganderätt
I lagen (1964:64) om skyldighet att upplåta inkvarteringsbostad i krig m. m. (ändrad 1978z267) finns regler om vissa skyldigheter för fastighets- ägare i samband med utrymning m. m. Med hänsyn till kommunernas nya civilförsvarsuppgifter kan behovet av denna särskilda lagstiftning sättas i fråga. Utredaren bör överväga om dessa bestämmelser. i den man de behövs. kan inordnas i det lagverk som reglerar civilförsvarsfrägorna.
! detta sammanhang bör utredaren undersöka om behovet av förfogande-
rätt för civilförsvarsändamal skall tillgodoses genom bestämmelser i civilför- svarslagstiftningen eller i förfogandelagen (1978:262,. ändrad senast 19811838).
Besvärsförfarander
Besvärsreglerna i civilförsvarslagen är svåröverskådliga. Det kan sättas i fråga om inte besvärsrätten kan begränsas (jfr prop. 1983/841120 om regeringens befattning med besvärsärenden). I varje fall bör en mera enhetlig besvärsordning kunna utformas. Utredaren bör närmare klarlägga detta.
Bes/msfanamas medborgarskap
I betänkandet Kommunal beslutsordning under beredskap och krig aktualiseras frågan om krav på svenskt medborgarskap för förtroendeupp- drag eller tjänst inom kommuner och landstingskommuner. Utredningen föreslår att endast de förtroendevalda som är svenska medborgare får delta i eller närvara vid handläggningen av ärenden av betydelse för rikets säkerhet. Utredningen har noterat att det också för vissa kategorier tjänstemän kan behövas ställas krav på svenskt medborgarskap. då dessa t. o. m. i större utsträckning än de förtroendevalda kontinuerligt arbetar med frågor som kan vara av stor betydelse för totalförsvaret. I betänkandet lämnades inte något förslag i frågan. eftersom den ansågs ligga utanför utredningens uppdrag. Utredningen anser emellertid att frågan snarast bör bli föremål för överväganden. Även denna fråga bör klarläggas av utredaren. Fragor av liknande art har behandlatsi diskrimineringsutredningens betänkande (Ds A 1984:6) Om utlänningars rättsliga ställning. Betänkandet bereds f. n. i regeringskansliet. Detta arbete bör beaktas av utredaren.
Förenkling
Utredaren bör i samband med översynen sträva efter att åstadkomma förenklingar i regelsystemen (jfr prop. 1983 S-lzll9 om förenkling av myndigheternas föreskrifter. anvisningar och rad). Det kan exempelvis gälla de olika bestämmelser som ger kommunerna ersättning av statsmedel för civilförsvarrsverksamheten eller annan beredsknpsverksamhet. En utgångs- punkt bör därvid vara att undvika detaljregleringm'. Detta ligger i linje med det arbete som bedrivs inom stat — kommunbercdningen (C l9832llll.
Demokratibcredningen (C l9831ll3lskall bl. a. utarbetacn principskisstill hur reglerna om kommuner och lnndstingskomnmncr i framtiden bör vara systematiseradc och utformade i lagstiftningen. Ett syfte iir att göra den
grundläggande kommunallagstiftningen mera begriplig och överskådlig. Utredaren bör därför utforma sina förslag så att dessa går att förena med de mål som demokratiberedningens arbete är inriktat på.
Regeringens verkställighetsföreskrifter till civilförsvarslagstiftningen är splittrade på flera författningar. Utredaren bör pröva möjligheterna att samordna dessa föreskrifter och se över dem från språklig och författnings- teknisk synpunkt.
Arbetets bedrivande
Utredaren bör fullgöra sitt arbete i nära samarbete med demokratibered- ningen och stat — kommunberedningen. I frågor som rör civilförsvarets roll i flyktingomhändertagandet bör samråd ske med statens invandrarverk.
Arbetet bör var avslutat senast vid utgången av år 1986.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för försvarsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (1976:119) — med uppdrag attt genomföra en författningsteknisk översyn av civilförsvarslagen (1960:74) och lagen (1964:63) om kommunal beredskap samt de andra författningar som reglerar de frågor som behandlas i dessa lagar.
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns kommittéanslag.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Försvarsdepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till utredningen (Fö l985:01) om över- syn av civilförsvarslagstiftningen m.m.
Dir. 198738 Beslut vid regeringssammanträde 1987-08-20
Statsrådet Wickbom anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att utredningen (Fö 1985:0]) om översyn av civilförsvarslag- stiftningen m.m. genom tilläggsdirektiv ges i uppdrag att
— överväga och lämna förslag till en ny terminologi inom vad som i dag benämns civilförsvar. — se över lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och de andra författningar som berörs därav. — överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del.
Bakgrund
Med stöd av regeringens bemyndigande den 17 januari 1985 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att göra en författningsteknisk översyn av civilförsvarslagen (1960:74. omtryckt 1984:1026) och lagen (1964:63, omtryckt 1984:1027) om kommunal beredskap samt de andra författningar som reglerar de frågor som behandlas i dessa lagar. Enligt utredningens direktiv (dir. 198511) skall utredningen bl.a. söka lösningar som möjliggör en harmonisering av nämnda författningar och därigenom skapa ett regelsystem som bättre än det nuvarande hänger ihop systematiskt och begreppsmäs- srgt.
Efter direktivens tillkomst har riksdagen fattat beslut om ett antal reformer som påverkar utredningens arbete.
På grundval av regeringens förslagi prop. 1984/85: 160 om ledningen av de civila delarna av totalförsvaret beslutade riksdagen (FöU 1984/85:11. rskr.
Itälä? &
Dir. 1987238
388) att den civila delen av totalförsvaret skulle indelas efter samhällssek- torer i olika funktioner med en ansvarig central myndighet för varje funktion.
Enligt beslutet skulle överstyrelsen för ekonomiskt försvar den I juli l986 ombildas till överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) med vidgade arbets- uppgifter. Vid samma tidpunkt skulle riksnämnden för kommunal beredskap ombildas till ett råd för kommunal beredskap knutet till ÖCB. Genom riksdagens beslut har vidare kommunernas roll i totalförsvaret påtagligt utökats på så sätt att kommunstyrelsen skall vara högsta civila totalförsvars- myndighet på lokal nivå.
I anslutning till det ovannämnda beslutet godkände riksdagen också regeringens förslag om ledningen av befolkningsskyddet och räddnings- tjänsten (prop. 1984/851161. FöU 12. rskr. 389). Den 1 juli 1986 inrättades statens räddningsverk (SRV) och från samma tidpunkt upphörde civilför- svarsstyrelsen och statens brandnämnd.
Som en följd av dessa organisationsförändringar beslutade regeringen förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. Förordningen trädde i kraft den I juli 1986.
Enligt förordningen skall ÖCB ifred bl.a. leda och samordna beredskaps- förberedelserna vid övriga funktionsansvariga myndigheter. Statens rädd- ningsverk anges i förordningen som funktionsansvarig myndighet för funk- tionen civilförsvar som innehaller delfunktionerna befolkningsskydd och räddningstjänst.
På grundval av regeringens prop. 1985/86: 170 om räddningstjänstlag m.m. beslutade riksdagen (FöU 1986/872. rskr. 1986/87:58) i december l986 att anta en ny lag. räddningstjänstlagen (198611 102). Lagen ersätter brandlagen (1974z80). lagen (1960:331) om skyddsatgärder vid olyckor i atomanlägg- ningar m.m. och till en del brandstadgan (1962191). Lagen innehaller bl.a. bestämmelser om kommunal räddningstjänst och statlig räddningstjänst samt räddningstjänsten i krig m.m.
Uppdraget Begreppet civilförsvar
I syfte att överföra ledningen av civiIförsvarsverksamheten på lokal nivå under civilförsvarsberedskap och det planläggningsansvar i fred som hänger samman härmed till kommunerna. beslutade riksdagen är 1984 om ändringar i civilförsvarslagen (1960:74) (prop. 1984/85:49. FöU 5. rskr. 93). Ändring— arna trädde i kraft den 1 januari 1987.
I propositionen anfördes bl.a. följande. Begreppet civilförsvar bör avse en
verksamhet och inte en organisation. Behandlingen av frågorna om ansvarsfördelning och samordning av olika slag av civilförsvarsverksamhet mellan bl.a. statliga myndigheter. kommuner och landstingskommuner kräver att begreppet civilförsvar definieras och att civilförsvarsverksamhe- tens innehåll bestäms och avgränsas i förhållande till andra verksamheter inom totalförsvaret. När omfattningen av civilförsvarsverksamheten är klarlagd och definierad på ett tillfredsställande sätt kan ansvaret för verksamhetens olika delar fördelas mellan statliga myndigheter. kommuner och landstingskommuner m.fl.
I propositionen föreslogs vidare att begreppet civilförsvar i civilförsvarsla- gen skulle ges en definition som närmare knyter an till definitionen i tilläggs- protokoll I den Il) juni 1977 till (ienevekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter.
l l & civilförsvarslagen anges vad som i dag är civilförsvarsverksamhet. Genom beslut av riksdagen har Sverige ratificerat säväl nyssnämnda protokoll som det andra tilläggsprotokollet. som avser icke—internationella väpnade konflikter. Idet första tilliiggsprotokollet definieras civilförsvar som humanitära uppgifter i syfte att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientligheter eller katastrofer. att hjälpa dem att övervinna de direkta följderna härav samt att tillgodose de nödvändiga förutsättningarna för dess överlevnad. Inom denna rum. som alltsa medger ett folkrättsligt skydd för personal med civilförsvarsuppgiftcr i händelse av en väpnad konflikt. kan varje nation. som atagit sig att respektera och tillämpa det första tilläggsprotokollets regler. själv avgöra vad som inom landet är att betrakta som civilförsvarsvcrksamhet.
Vid den informations- och utbildningsvcrksamhet som bedrivs inom totalförsvarets civila del har det visat sig att det finns vissa oklarheter och missuppfattningar när det giiller sadana uttryck som civil beredskap. civilt försvar. den civila delen av totalförsvaret och civilförsvar.
! sin rapport nr 74/84 Ledningen av det civila försvaret anförde försvarets rationaliseringsinstitut (FRI ) att uttrycket civilförsvar internationellt sett har en mycket vid innebörd och täcker in verksamhet som hör till flera av de funktioner som ingar i den civila delen av totalförsvaret. FRI förordade därför en användning av uttrycken befolkningsskydd och räddningstjänst för den verksamhet som för närvarande i Sverige avses med civilft'irsvar.
l förordningen (IUh'öQU—l) om ledning och samordning inom totalförsva- rets civila del angcs att funktionen civill't'irsvar omfattar befolkningsskydd och räddningstjänst.
Bl.a. med hänsyn till vad som här har redovisats bör utredningen överväga möjligheterna att vidga det svenska civiIf'örsvarsbcgrcppet inom ramen för det första tilläggsprotokollets folkrättsligt fastställda definitioner. Utred- ningen bor vidare överväga om uttrycket civilförsvar i fortsättningen bör
behållas för de uppgifter som utredningen kan komma att föreslå eller om det bör ersättas med något annat eller andra uttryck. Det bör stå utredningen fritt att lämna förslag till ändrad terminologi också i övrigt inom områ- det.
Utredningens slutsatser bör redovisas i det regelsystem som det ankommer på utredningen att föreslå enligt de ursprungliga direktiven.
Beredskapsbegrepper
I den senaste propositionen om totalförsvarets fortsatta utveckling (1986/87:95. bil. 1) anfördes bl.a. att den administrativa beredskapen uppvisar vissa brister och att beredskapsförfattningarna är delvis alderdom- liga till form och innehåll och i stor utsträckning skrivna mot andra hotbilder än de nuvarande. Det var enligt departementschefen nödvändigt att ensa och anpassa dessa författningar till dagens behov.
Departementschefen uttalade vidare att det är nödvändigt att beslut som riktas mot statliga myndigheter om beredskapshöjande atgärder före ett beredskapstillstånd också får genomslag i kommuner och landstingskom- muner. Mot denna bakgrund ansåg departementschefen att det fanns skäl att göra en författningsteknisk översyn av lagen (1960:513) om beredskapstill- stånd och hithörande författningar.
En sådan översyn har nära ankytning till utredningens arbete och till det uppdrag i fråga om civilförsvarsbegreppet som jag berört i det föregaende. Uppdraget bör inte begränsas till lagen (1960:5l3) om beredskapstillstz'ind och hithörande författningar utan bör avse samtliga beredskapsbestämmel- ser. Syftet år att åstadkomma en mer enhetlig begreppsbildning. Utredning- en bör därvid också beakta vad som gäller för det militära försvaret.
Utredningen bör därför få i uppdrag att se över lagen (l96ll1513) om beredskapstillstånd och övriga författningsbestämmelser som berörs där- av.
De! ('ii'ilu Iurul/örwurcls ledning och samordning
En effektiv ledning och en väl fungerande samordning är viktiga förutsättningar för styrkan hos den civila delen av totalft'irsvaret. Indelningen av den civila delen av totalförsvaret i funktioner samt kommunernas nya roll i totalförsvaret har nu skapat bättre möjligheter för detta än tidigare.
I förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalfi'irsva- rets civila del anges att ÖCB leder och samordnar beredskapsförheredelser- na vid övriga funktionsansvariga myndigheter. Förordningen är tillämplig pa myndigheterna under regeringen med undantag för totalförsvarets chefs- nämnd och myndigheterna inom det militära försvaret.
I beredskapsförfattningarna finns i dag endast knapphändiga bestämmel- ser om ledning och samordning. Detta gäller exempelvis möjligheterna för myndigheter pä central och regional nivå att meddela föreskrifter mot sido- ordnade och underlydande myndigheter samt mot kommuneroch landstings- kommuner. Frägan berör också enskildas och företags medverkan i totalförsvaret.
Utredningen bör överväga behovet av sådana lednings- och samordnings- bestämmelser för totalförsvarets civila del och Iämna de författningsförslag som övervägandena föranleder. Utredningen bör i denna fråga samråda med överstyrelsen för civil beredskap som fatt i uppdrag att se över ledningssyste- met för totalförvarets civila del.
Övrig!
| den man utredningen lämnar förslag som medför en kostnadsökning för statsverket skall den i enlighet med regeringens direktiv till kommittéer (dir. l984z5) ocksä föreslå hur dessa kostnader skall finansieras.
Utredningen bör— som angavs i direktiven (dir. 1985: I ) — i samband med översynen sträva efter att åstadkomma förenklingar i regelsystemet och undvika detaljregleringar.
Arbetet bör vara avslutat senast vid utgången av är I988.
Hemställan
Jag hemställer att regeringen utvidgar det uppdrag som tidigare har lämnats till utredningen (Fö I985zlll ) om översyn av civiIförsvarslagstiftning- en m.m. i enlighet med vad jag nu har anfört.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandcns överväganden och bifaller hans hemställan.
(Försvarsdepartementet)
Bilaga 3 Reserapporter
Reserapport från CFL-utredningens studieresa till Schweiz den 10 — 12 mars 1987
Allmänt om Schweiz
Schweiz är en federal stat med 23 delstater, kantoner, och ca 3 000 kommu- ner (Gemeinde). Ibland sägs det att det finns 26 kantoner vilket beror på att 3 kantoner är delade i halvkantoner. Schweiz yta är ungefär en elftedel av Sveriges yta. Nationen har 6,5 milj. invånare och av dessa är ca 950 000 ut- ländska medborgare. Kommunernas storlek varierar kraftigt från ca 50 invå- nare till ca 160 000 (Bern).
I Schweiz talas fyra språk, 65 % har tyska som ursprungsspråk, 20 % har franska, 13 % har italienska och 2 % har räto-romanska som ursprungs- språk.
Schweiz författning och styrelseskick
Schweiz är en federal stat där kantonerna och kommunerna är mycket själv- ständiga i förhållande till den centrala statsmakten. Centralt styrs landet av förbundsförsamlingen (parlamentet) som består av två kamrar, nationalrä- det och Ständerrådet. Landets regering — förbundsrådet — består av sju medlemmar, var och en chef för sitt ministerium. Presidentskapet för landet roterar bland de sju ministrarna för ett år vardera.
Förbundsuppgifter är post, tele, tull, kommunikationer, verksamhet som rör utrikes- och försvarspolitik, ekonomi och elkraftsförsörjning. Resten sköts på kantonal och kommunal nivå. Kantonerna har en viktig samord- nande roll.
År 1973 lämnade förbundsrådet ett uttalande om den schweiziska säker- hetspolitiken ”Concept of general defence”, vilket alltjämt är gällande.
Grundlagens artikel 2 slår fast följande inriktning: 1 Fred och oberoende 2 Bevarande av frihet att agera 3 Skydd åt befolkningen 4 Skydd åt landets gränser
Man har också en ”General Principle of Dissuasion” som har följande inne- börd: a) om landet angrips - att maximalt försvara sig - att skapa minimal nytta åt en äende b) om krig uppstår i omvärlden men landet inte angrips - att minimera kostnaderna
172
- att maximera de egna fördelarna.
Schweiz för en defensiv neutralitetslinje med beväpnad neutralitet. De årliga militärkostnaderna uppgår för närvarande till drygt 4 miljarder schweiziska franc motsvarande cirka 18 miljarder kronor.
Lagstiftningsfrågor
Lagstiftningen indelas i:
a) Ordentliche Recht - (vanlig lagstiftning)
b) Polizeiliche Generalklauseln (kan beslutas av parlamentet eller för- bundsrådet)
c) Notrecht (kan beslutas av förbundsrådet med egen kompetens)
Delegering kan ske från parlamentet till förbundsrådet och därifrån till kan- tonerna.
Kantonerna är till stor del suveräna i rättstillämpningsfrågor. Notrecht (nödrätt) är inte författningsmässigt reglerad utan har vuxit fram sedvanerättsligt och har hittills endast utnyttjats under de båda världskrigen. Notrecht är ett extraordinärt instrument som man heller inte önskar författ- ningsreglera eftersom detta skulle kunna få till följd en begränsning i ”Not- rechten” som man nu inte har.
Notrechten begränsar således behovet av en beredskapslagstiftning. Även kantonerna och kommunerna kan använda sig av Notrechtinstru- mentet om det behövs för att man skall kunna bemästra en situation, exem- pelvis för att klara en katastrof, införa utegångsförbud och spärrzoner. De kan också besluta om exempelvis husundersökning med stöd av Notrecht.
Enligt förbundsförfattningens artikel 89 krävs för antagande av förbunds- lagar och förbundsbeslut bifall i parlamentets båda kamrar. S. k. allmänt för- bindande förbundsbeslut kan av majoriteten i var och en av kamrarna sättas i kraft omedelbart. Om 50 000 medborgare eller åtta kantoner begär folk- omröstning om beslutet upphör detta att gälla efter ett år om inte förslaget godtagits vid folkomröstningen.
Förbundslag liksom allmänt förbindande förbundsbeslut måste företas till folkomröstning om minst 50 000 medborgare eller åtta kantoner begär det, 5. k. lagreferendum. Lagreferendat är decisivt, dvs. avgörande för om lagen eller beslutet skall finnas kvar.
För att undvika skrivbordsförfattningar skrivs ofta delegationsregler in i den vanliga lagstiftningen, exempelvis inom lagstiftningen rörande utrikes- handeln.
Den centrala statsapparaten — Das Bund - har skyldighet att hjälpa kan— toner och kommuner med utbildning inför användningen av ”Notrecht”.
Pliktbestämmelser
Militär tjänsteplikt (värnplikt) 20 - 50 år Civilförsvarsplikt 20 - 60 år Armén prioriteras.
Efter mobilisering uppgår arméns styrka till 625 000 personer. 35 000 finns i aktiv tjänst. Civilförsvaret mobiliserar 520 000 personer eller ca 8 % av lan- dets befolkning. Av dessa har ca 400 000 civilförsvarsutbildning. För landets försörjning och ekonomiska försvar mobiliseras 405 000 personer.
Civilförsvarsplikt åvilar endast den manliga befolkningen. Kvinnor kan dock frivilligt anmäla sig till civilförsvarstjänstgöring från 16 års ålder. Ca 15 000 kvinnor finns i dag i civilförsvarsorganisationen.
Samhällets nyckelpersoner är i krig frikallade från såväl militärtjänst som civilförsvarstjänst genom 5. k. dispensationskvot.
Civilförsvaret — Zivilschutz i kommunen
Civilförsvaret är en del av Landesverteidigung (totalförsvaret; artikel 1 i ci- vilförsvarslagen). Det operativa ansvaret för verksamheten vilar på kommu- nerna (artikel 10, civilförsvarslagen).
Kommunen har också ansvaret för polisverksamheten, brandförsvaret och sjukvården. Dessa ställer vissa personella resurser till civilförsvarets förfo- gande.
Kommunen har egen kompetens att besluta om civilförsvarsåtgärder, men måste också bära större delen av kostnaderna.
Kommunens civilförsvarsverksamhet leds av en s. k. Ortschef. Denne ut- ses av kommunen på sina meriter och det förtroende personen åtnjuter. Det kan vara såväl en anställd person som en egen företagare. Ortschefen leder den lokala skyddsorganisationen, verkskyddet och skyddsrumsorganisatio- nen.
Tiden för att krigsorganisera civilförsvaret beräknas till ca två veckor.
Utbildningen inom civilförsvaret omfattar — grundutbildning 3 + 2 = 5 dagar — vidareutbildning/övning 2 dagar/år — utbildning för befäl och vissa specialister 12 dagar
Staten bidrar till kostnaderna för utbildningen med 30 — 40 %.
Civilförsvarets anläggningar
De anläggningar som finns inom civilförsvaret är — privata och offentliga skyddsrum — sjukvårdsanläggningar — Sanitätsposten/skyddad läkarcentral — Sanitätshilfsstellen/skyddad vårdcentral — Notspitäler/beredskapssjukhus — ledningscentraler — anläggningar för materiel, utrustning- och iordningställande — alarmeringsplatser
Skyddsrum
Kantonen skall se till att skyddsrum finns för alla invånare. Kommunen be- stämmer dock tidpunkten då byggandet skall ske.
Staten bidrar till kostnaderna (30 — 70 %) för skyddsrumsbyggandet. Bidraget varierar beroende på kantonens ekonomiska styrka. Skyddsrumsytan är 1 mZ/person (i Sverige är motsvarande yta 0,75 mZ/person).
Skyddsrummen byggs och utrustas för att befolkningen skall kunna vistas där uppemot 1 — 2 veckor.
Ett skyddsrum måste innehålla minst sex platser. Kontroll av skyddsrums- bygget görs ej om skyddsrummet har färre än 100 platser.
För närvarande finns ca 5,8 milj. skyddsrumsplatser. Varje år byggs 300 000 nya platser. Full täckning beräknas kunna uppnås år 1994. För när- varande har 83 % av befolkningen skyddsrumsplats.
Kostnaderna för civilförsvaret
0,3 % av BNP läggs på civilförsvarsverksamheten. Åren 1963 — 1983 har ca 7,5 miljarder schweiziska franc lagts ned på utbyggnaden av civilförsvaret. Nuvarande årsbudget uppgår till ca 545 milj. franc. Av dessa går 125 milj. franc till privata skyddsrum, 60 milj. franc till offentliga skyddsrum, 90 milj. franc till skjukvårds- och andra anläggningar, 60 milj. franc till utbildning, 45 milj. franc till materielanskaffning och 165 milj. franc till förvaltning.
Uppgifter för olika ledningsnivåer
A Bund 1 Central tillsyn 2 Materielanskaffning, principer
3 Viss utbildning
4 Vissa kostnadsansvar 30—40 % i fråga om skyddsrum och 30—70 % i fråga om utbildning.
Procentsatsen är anpassad till kantonernas och kommunernas ekonomiska bärkraf t.
Verkställande organ — Justitie— och polisdepartementet — BZT — Bundesamt fiir Zivilschutz
B Kanton: 1 Övervakning av verkställighet 2 Ledning 3 Viss utbildning 4 Visst kostnadsansvar Verkställande organ Behörig direktion.
C Gemeinde (kommun) 1 skyddsrumsbyggande
2 Upprätta en civilförsvarsorganisation 3 Viss utbildning 4 Visst kostnadsansvar
Verkställande organ 1 Den kouunala förvaltningen 2 Civilförsvarskontoret (administration) 3 Ortschef . Utses av den kommunala församlingen; leder ' 'Zivilschutz' '.
Ekonomiskt försvar - beredskapslagring
Genom nationens princip om fri handel måste alla åtgärder för beredskaps- ändamål ske i överensstämmelse med den fredstida handelsstrukturen.
Alla vidtagna åtgärder bygger på att ett statligt intrång i marknadssyste- met görs. Dock drabbas alla företag lika, varför någon snedvriden konkur- rens inte uppstår.
Beredskapslagring sköts enligt principen: 1 Lagerhållning sköts av företagen själva. 2 Företagen köper själva varorna och handhar lagring och försäljning (FIFO).
3 Livsnödvändiga varor lagras med vissa statliga bidrag. Obligatoriska reserver innebär i finansieringshänseende att företagen får förmånliga lån av bankerna för att möjliggöra denna typ av lageruppbygg- nad. Federationen står som garant och säkerhet för delar av de lån som före- tagen uppburit för att fullgöra beredskapslagringen. Företagens lagervärde- ring är skattemässigt förmånlig vilket också underlättar lageruppbyggnaden. 6 — 8 veckor krävs för att få igång ett fungerande ransoneringssystem. Vid ransonering får företagen endast 80 % av normal tilldelning av de produkter och förnödenheter som de behöver. Beträffande uppvärmning av hus finns inget ransoneringssystem.
Regionalt civilförsvar
I kantonen Bern finns 412 kommuner. Den minsta har 41 in— vånare, den största 160 000 invånare (Bern). Kantonen Bern är indelad i 4 regioner.
Alarmering är en s. k. ledningsuppgift. Beslut om detta fattas av Bundes- rat som delegerar till kantonen, som delegerar till kommuner, som ser till att sirenerna slås på.
Även om tjänstemän utför uppgifterna, kvarstår det politiska ansvaret un- der krigsförhållanden. Ortschef kan vända sig till kommunens politiska led- ning för att få råd inför ett beslut. Denna kan ta över beslutsfattandet och ansvarar då för det fattade beslutet.
Kantonens ledningsorgan övas vart tredje år. Direkt från ledningscentra- lerna finns förbindelser för att via radio sända ut meddelanden. Samma möj- lighet finns på Bundes—nivå.
På förbundsnivå leds övningen av försvarsmakten och på kantonal nivå utgörs övningsledningen av försvarsmakten och en angränsande kontona] ci- vil stab.
Besök i kommunen Köniz
Köniz har 36 000 invånare. Till Ortschef , som är ett hedersuppdrag, har man valt en man som driver egen ingenjörsfirma.
Civilförsvarsverksamheten är en helt integrerad del av kommunens nor- mala verksamhet.
Civilförsvaret inbegrips inte i första "insatsvågen" utan kommer eventuellt in i en andra väg för att ge den hjälp som erfordras. Första insatsvågen sköts av brandförsvaret. 8 % av kommunens invånare ingår i civilförsvaret, dvs. ca 3 200 invånare.
Besök i kommunen Ittigen
Kommunen har ca 10 000 invånare. I kommunen är 750 personer civilför- svarspliktiga. Av dessa sysselsätter administrationen ungefär 40 personer.
I kommunen finns omkring 1 200 byggnader med ca 12 000 skyddsrums- platser.
Kommunen är indelad i 4 delar — sektorer — vilka i sin tur är indelade i kvarter. Kvarteren är i sin tur nedbrutnai mindre enheter, s. k. block, som omfattar upp till 500 personer.
Kommunens ledningscentral kostade ca 800 000 Schweiziska franc. Kom- munen själv betalade 55 % av kostnaden, medan kantonen Bern bidrog med 45 % av kostnaden.
Ledningscentralens utformning beslutas exklusivt av kommunen. Således föreligger inte någon ”patentlösning" på hur civilförsvaret skall vara utfor- mat. Detta avgörs utifrån de önskemål kommunens invånare har.
En fråga som diskuteras mycket för närvarande är hur skyddsrum skall kunna utnyttjas i fredstid. Även om de i fredstid används som lagringslokaler och alltså inte är 100 procentigt klara för användande, kan de ändå med mycket kort varsel utgöra ett fullgott skydd för den enskilde. De skall kunna omställas till skyddsrum inom 24 timmar.
Det regionala utbildningscentrum som finns i kommunen är till viss del finansierat av statliga och kantonala medel (30 — 40 %).
Driftskostnaderna för ett utbildningscentrum fördelas på intressenterna, dvs. kommunerna.
Psykologiskt försvar
Radio och TV måste verka sålänge som möjligt. När så inte längre är möjligt träder en ersättningsorganisation in (Abteilung Presse und Funkspruch- APF). Denna tillhör armén.
Ersättningsorganisationen består av pressfolk och tekniker (tidningar, ra- dio och TV) som alltså kallas in till militärtjänstgöring,
Dessa uppgifter är att sprida information och störa desinformation samt att utforma publicistiska grundregler.
I november 1986 genomfördes en informationsövning, Info-Suisse med in- riktning på en atomkatastrof i Medelhavet. Därvid sändes via ordinarie ra- dio- och TV-kanaler, dock särskilt annonserade och på icke-ordinarie sänd- ningstid, de program som skulle ha sänts i ett "skarpt läge”.
Sjukvård
Sjukvården är samordnad såväl personellt som materiellt när det gäller freds- och krigssjukvård, — Koordinierten Sanitätsdienst — KDS. KDS har två syften — iiberleben och weiterleben.
Sjukhusbesök i Jägersdorf
Sjukhusets patientunderlag är 30 000 inv. (omfattar ca 25 kommuner).
Sjukhuset verkar inom medicin, kirurgi och långvård. Det invigdes 1977 och byggnadskostnaderna uppgick till 8,5 milj. schweiziska franc. Drifts- kostnaderna uppgår till ca 12 milj. franc och intäkterna uppgår till 10 milj. franc. Staten bidrar med medel för att täcka underskottet, 2 milj. franc.
Effektivitetskriteriet bygger på att en person som råkat ut för en allvarlig skada inom 6 timmar skall finnas på sjukhuset och inom 24 timmar fått ge- nomgå erforderlig operation.
Beräkningsgrunder för normal sjukvård och katastrofsjukvård normalfallet katastroffallet ökning
ambulanstransport 3 500 11 000 3 ggr sjukhusbehandling 1 750 9 000 5 ggr döda 10 100 10 ggr
De fredstida lagerreserverna räcker ca 2 månader. Dessa reserver, som kon- tinuerligt omsätts, utgör även beredskapsreserv.
I sjukhusets krigsorganisation ingår ca 300 personer. Det föreligger vissa svårigheter att rekrytera personal. Det finns en pliktlagstiftning för medici- nalpersonal beträffande katastrofsjukvården. Dessutom rekryteras personal med civilförsvarsplikt.
Det finns svårigheter att koordinera sjukvården med det militära försva- rets sjukvård och med civilförsvaret.
Prioriteringen vid fördelning av sjukvårdspersonal mellan dessa tre an- svarsområden görs av armén.
Kulturminnesskyddet
Kulturminnesskyddet sorterar under Bundesamt fiir Zivilschutz. Kantonen ansvarar för genomförandet. På kommunnivå sorterar kulturminnesskyddet under Ortschef.
Kulturminnesskyddet omfattar fyra skeden:
Inventering och dokumentation Planering av skyddet Utbildning av personal Utbyggnad av skyddsrum
Anato—
Verksamhet enligt punkterna 1 — 3 pågår sedan 1984 och punkterna 4 har just påbörjats.
Reserapport från CFL-utredningens studieresa till Österrike den 16 - 18 mars 1988
Författning och statistik
Österrike är förbundsrepublik med nio delstater (Ländern), och cirka 2 300 kommuner. Vidare finns cirka 100 Bezirken, ett slags provinser. Landets led- ning består av förbundspresidenten och förbundskanslern med ett Bundes- kanzleramt och 12 ministerier. Österrike har 7 600 000 invånare.
Parlamentet består av två kamrar, dels nationalrådet som utses genom all- männa direkta val, dels förbundsrådet som utses av delstatsparlamenten i de nio delstaterna. Förbundsrådet har en relativt svag ställning i förhållande till nationalrådet.
Varje delstat leds av en s. k. Landtag med en delstatsregering och en Lan- deshauptmann i ledningen. Kommunerna har också egna styrelser och leds av en borgmästare.
Förbundsstaten karaktäriseras av — en relativt självständig lagstiftningsrätt för delstaterna — delstaternas medverkan i lagstiftningen på för bundsnivå genom för- bundsrådet — en relativt självständig förvaltning av delstaterna — medverkan av delstaterna i genomförandet av för bundsstatens verk- samhet (mittelbare Bundesverwaltung)
Varje kommun leds av en borgmästare. Kommunfullmäktige kallas Gemein- derat och väljs av kommunens invånare.
Österrikes säkerhetspolitik
Säkerhetspolitiken består av tre delar: inre stabilitet, aktiv utrikespolitik och försvarspolitik = Die Umfas- sende Landesverteidigung (ULV).
ULV består av — det militära försvaret — det civila försvaret — det ekonomiska försvaret — det psykologiska försvaret (geistigen Landesverteidigung)
Det civila försvaret (zivile Landesverteidigung) består av — Insatsberedskap — Självskydd
— Varnings- och alarmeringssystem — Skyddsrumsbyggande — Sjukvårdsberedskap — Veterinärmedicinsk beredskap — Strålningsskydd — Objektskydd — Flyktingväsende
— Kulturminnesskydd
— Upprätthållande av offentlig ordning och säkerhet — Säkerhet och funktionsduglighet för statsorganen
Det civila försvaret sorterar på förbundsnivå under inrikesdepartementet. På delstatsnivå finns inom varje destatsregering en avdelning som arbetar med civil- och katastrofskyddet. På kommunal nivå är det borgmästaren som har huvudansvaret med sin ”katastrofstab”.
Ansvaret för beredskapen hos de olika organen ligger på delstatsnivå. Delstatsnivån har ansvaret för insatsorganisationen, ledning och planer.
Huvudmålet för det civila försvaret är att skydda befolkningen. Vissa uppgifter inom det civila försvaret ligger på förbundsnivå, exempel- vis strålningsskyddet, varning och alarmering med radio och övriga media. Förbundsstaten sluter i vissa fall fördrag med delstaterna om att dessa skall ha ansvaret för vissa uppgifter. Så gäller exempelvis beträffande varning och alarmering.
Andra delar av det civila försvaret handhas av delstaten medan åter andra handhas av kommunerna. Delstaterna är sålunda helt självständiga vad gäl- ler katastrofskyddet. Kommunerna är helt självständiga när det gäller exem- pelvis brandförsvaret.
Kommunernas brandförsvar bygger till stor del på frivilliga insatser. I Ös- terrike finns cirka 270 000 frivilliga brandmän. Tack vare att dessa åtnjuter en mycket hög social prestige är det inga svårigheter att rekrytera frivilliga. De frivilliga utbildas och övas för sina uppgifter.
Varning
Varnings- och alarmeringssystemet är väl utbyggt i landet. Där finns cirka 6 000 sirener runt om i landet som kan larma befolkningen. Med dessa täcker man omkring 60 procent av befolkningen.
Skydd - skyddsrum
Någon allmän skyldighet att bygga skyddsrum finns inte i Österrike. Det rå- der för närvarande stor brist på skyddsrumsplatser och man har nu endast skyddsrumsplatser åt cirka 5 procent av befolkningen. Svårigheterna beträf- fande skyddsrumsproduktionen har hittills haft sin grund i problem med fi- nansieringen, den självständighet i frågor av detta slag som delstaterna har. Vidare har det också funnits med ett psykologiskt motiv som härrör från lan- dets medverkan i andra världskriget.
Staten bygger skyddsrum i varje ny statlig byggnad av typ skola, förvalt-
ningsbyggnad, sjukhus etc. I två av delstaterna har myndigheterna fattat be- slut om obligatorisk skyldighet att bygga skyddsrum i privata byggnader, i andra delstater finns det endast beslut om att skyddsrum skall byggas i of- fentliga byggnader såsom skolor och lokala förvaltningsbyggnader.
Utrymning
Man planerar inte för några mera omfattande utrymningar inom landet. I händelse av bombanfall mot landet kommer endast bestämda person grupper som barn, kvinnor och gamla att utrymmas från städer och industricentra.
Vid krigshändelser i övrigt inom landet kommer endast småskaliga utrym- ningar i krigsområdets omedelbara närhet att ske. Några särskilda regler för transporter och inkvartering finns inte eftersom tillgången på transportresur- ser i form av bilar och bussar är så god att det räcker för de utrymningar som planeras. Samma sak gäller beträffande inkvarteringen som beräknas kunna klaras med hjälp av de cirka 1,2 miljoner hotellrumsplatser som finns i landet.
Hälso— och sjukvården
I hälso- och sjukvården är både staten, delstaterna, Bezirken och kommu- nerna medverkande. För att klara sjukvården i krislägen behövs både pri- vata och offentliga inrättningar med både stationära och rörliga enheter.
I landet fins cirka 480 000 sjukvårdsplatser. Endast i de större städerna finns offentliga sjuktransporter. I övriga delar av landet sköts transporterna genom frivilliga organ såsom Röda korset, J ohanniterordern m. fl.
Utbildning och övning
Det centrala lednings- och samordningsorganet på den centrala nivån — das Krisenmanagement des Bundes — har ännu inte genomfört någon gemensam övning.
Under innevarande år kommer den första övningen av ledningsorganet på delstatsnivå att äga rum under medverkan av Bundeskanzleramt.
Varje år sedan 1979 genomför också Bundeskanzleramt samordnade öv- ningar på Bezirk—nivån. Sådana övningar brukar pågå under två dagar.
Insatsorganisationen som består av brandförsvaret och räddningstjänsten och som till övervägande del består av frivilliga, utbildas och övas regelbun- det. Räddningstjänsten består av omkring 25 000 frivilliga.
Utbildningen av insatsorganisationens personal sker på någon av delsta- ternas brandförsvarsskolor. Det finns åtta sådana skolor. Någon skola finns inte i Wien, eftersom där finns ett brandförsvar med anställda brandmän.
Då respektive Bezirk övar sin organisation betalar delstaten materiel, för- brukningsartiklar m. m. Övningarna genomförs under veckosluten.
Omkring 300 av landets kommuner har byggt särskilda s. k. självskydds- centra där bl.a. civilbefolkningen utbildas i skyddet av sig själv och den när- maste omgivningen. Staten hjälper till med finansieringen av dessa själv- skyddscentra.
Omfattningen av övningarna på den kommunala nivån varierar från kom- mun till kommun. I exempelvis kommunen Poysdorf, som utredningen be- sökte, övas insatsorganisationen sex gånger två timmar per år. Därtill kom— mer vissa särskilda övningar som kan vara av större eller mindre omfattning. Man har också kurser i sjukvård som för deras del består av kurser om två gånger sexton timmar.
Även i skolorna ges civilförsvarsutbildning i tredje eller fjärde klass. Ut- bildningen sker under tre-fyra timmar. Även under militärtjänstgöringen ges utbildning i civilförsvar.
Övrigt
Det finns betydande skillnader mellan Österrike och Sverige vad gäller ut- formningen av civilförsvarsverksamheten. I Österrike utbildar och övar man inte för att kunna motstå ett krig utan för att kunna motstå katastrofer av skilda slag. Den civila och militära delen samverkar inte alls i samma ut- sträckning i Österrike som i Sverige.
I Österrike är frivilligheten av mycket stor betydelse för hela civilförsvars- verksamheten. Verksamheten kan i stort sägas vara uppbyggd på de frivilliga insatserna. Landet räknar med att ha omkring 500 000 personer i frivilliga organisationer som på olika sätt deltar i civilförsvarsverksamheten.
Reserapport från utredningens besök i Jugoslavien den 20 - 24 mars 1988
Allmänt om Jugoslavien
Jugoslavien är en federal stat som består av sex republiker och två autonoma områden.
Federationen leds enligt tesen demokratisk centralism, varvid varje repu- blik och autonomt område har ett socialistiskt självstyre. Nationen är den åttonde till storlek i Europa och har 23 milj. invånare.
Under andra världskriget var Serbien den enda fria republiken. Under första världskriget förlorade Serbien ca 40 % av sin yta och ca 26 % av befolkningen.
Mot bakgrund av sin historia genomförs beredskapsförberedelserna från två ståndpunkter
1 existerande stridserfarenheter, 2 folkets vilja att försvara landet.
Totalförsvarskonceptet Totalförsvarskonceptet bygger på:
a) den marxistiska filosofin: Var och en är efter sin förmåga skyldig att för- svara landet. Varje medborgare är såväl arbetare som militär. Endast en be- gränsad del av personalen är professionell.
b) Partisankriget: Under general Titos ledning genomfördes ett väpnat upp-
ror mot den tyska ockupationsmakten. Fram till år 1945 omfattade armén 850 000 man.
c) efterkrigserfarenheter: Visar på behovet av — personella och materiella resurser — envars rättighet och skyldighet att medverka — funktionell säkerhet i systemet såväl i fred som i krig.
De fredstida erfarenheterna visar att räddningstjänsten ofta måste tas i an- språk (flera jordbävningar har förekommit i landet). Inom området ordning och säkerhet har också stora resurser avdelats för att bemöta inre oroligheter som skapas av grupper såväl från öst som väst. Direkta uppgifter och mål för totalförsvarsförberedelserna är skydd för befolkningen och samhällets över- levnad.
Totalförsvarsutbildningen påbörjas redan i småskolan och ingår generellt som ett inslag i undervisningen. Den allmänna värnplikten är 12 månader och omfattar kvinnor i åldern 15 — 55 år och män i åldern 15 — 60 år.
Försvarsmakten består av — folkarmén, — territorialförsvaret, vilket är den vidaste formen av ett väpnat sam- hälle, — företag, — kommuner.
Mobilisering kan ske vid extraordinära situationer och vid krigssituationer.
Enligt 1982 års nationella försvarsakt ges förutsättningar för att agera i dy- lika situationer, vilket också innebär att fredstida försvarsförberedelser kan genomföras.
Förberedelserna har som mål att nå — ett säkert fredstida system, — ett väl förberett system som möjliggör en snabb omställning i samhäl- let (också under ett ockupations illstånd), — förutsättningar för att kunna föra ett långt krig på eget område.
Organisationen för befolkningsskydd och räddningstjänst
Federationen lägger fast målen för civilförsvarsverksamheten, vilka verk- ställs av delrepublikerna i deras utbildnings- och träningscentrum. Ca 3,5 milj. människor deltar i skilda civilförsvarsverksamheter,varan ca 40 % är kvinnor.
Varje republik har sitt högkvarter. Dessutom finns ledningsstaber i varje kommun och på varje företag.
Det finns två typer av civilförsvarsenheter: — Allmänna enhet, vilka organiseras som enheter eller plutoner vid sko- lor, — Special enheter, vilka arbetar med räddningstjänst, brandförsvar, ra-
diaksanering och första hjälpen. I städerna arbetar man även med livsmedelsförsörjningen. På federal nivå finns ingen central ledning av civilförsvaret.Civilförvarsor— ganisationen är att betrakta som ett rådgivande organ till regeringen. I denna rådgivande verksamhet deltar även Röda Korset.
Eventuellt kommer ett koordineringsorgan på central nivå att inrättas Vi återkommer till detta.
Organisationen och ekonomi av hälso- och sjukvården
Grundfilosofin i
fred krig
— rätt till vård för alla — samhällets skyldighet att alla — rätt till dräglig skall få vård oberoende av levnadsstandard uppgifter i krig — solidaritet (rättigheter — individens skyldighet att också och skyldigheter på alla hjälpa sig själv områden) — regional organisation som förenar alla organ inom ett territorium — funktionella enheter upprättas.
På grund av de stora erfarenheterna från fredskatastrofer är det nödvändigt att skapa ett enhetligt system.
I dagligt tal talar man i Jugoslavien om sjukvårdsbrukare och sjukvårdsgi- vare med en gemensam grundsyn som är finansierad av brukarna inom ett geografiskt område. t. ex. kommun.
I kommunen finns mödra- och barnavård, tandläkarvård, hemsjukvård och allmän vård inkl. första hjälpen.
I republikerna och i de autonoma områdena finns delspecialistvård. Vidare kan flera republiker gå ihop och avgöra fördelningen av sjukvårds- resurserna, varvid även olika specialistområden kan fördelas.
Till försvarsmaktens förfogande står även mobila grupper av sjukvårdsre- surser.
Mer än 40 000 läkare finns att tillgå i landet.
Utbildningen
Utbildningen för civilförsvar sker på lokala utbildningsanläggningar med en grundläggande utbildning på 10 — 80 timmar/år.
Härutöver tillkommer kompletterande utbildning samt övningsverksam- het på 30 timmar/år.
Dessutom sker utbildning på regionala utbildningscentrum samt på ett fe- deralt centrum (vårt besök).
Behövs det ett koordineringsorgan?
Vid vårt besök på ett federala utbildningscentrumet framkom att man i J ugo- slavien har planer på att inrätta ett centralt koordinerande organ för det ci- vila försvaret. Frågan ställdes varför ett sådant behövs.
Svaret blev att det för försvarsmakten inte finns något egentligt behov av ett centralt koordinerinsorgan eftersom den finansieras med federala medel. För det civila försvaret däremot är behovet av ett sådant organ större efter- som det finansieras av de olika republikerna. De civila försvarsansträngning- arna kan därför variera i kvalitet. Koordineringsorganet skulle även kunna arbeta med internationell hjälp, menade man. Med hänsyn till de stora na- turkatastrofer som har drabbat Jugoslavien (Skoplje, Banja Luka och Monte Negro) har erfarenheterna från lednings- och beslutssidan visat på ett behov av ett koordineringsorgan (dubbelkommando förefaller ha lämnats).
Civilförsvaret på tre nivåer
En av dagarna genomfördes besök såväl på republiknivå som på regional nivå (staden Belgrad) och lokal nivå (stadsdelen nya Belgrad).
Varje republik plus de två autonoma områdena Kosovo och Vojvodina är ålagd att ha ett civilförsvar. Organisationen läggs fast på republiknivå medan insatserna genomförs på den lokala nivån.
Försvarsverksamheten omfattar 16 olika typer av åtgärder till stöd för ci- vilbefolkningen. Civilförsvarsverksamheten tillmäts mycket stor betydelse mot bakgrund av nationens förvärvade erfarenheter i förlusten av människo- liv såväl på grund av krig som på grund av naturkatastofer.
Utöver att den lokala nivån svarar för genomförandet av civilförsvarsåt- gärderna finns skilda interkommunala enheter (dessa motsvarar våra kom- munalförbund).
Finansieringen genomförs från republiknivån, utgående från respektive republiks budget (BNP). Civilförsvaret får ca 0,5 % av BNP, medan det mili- tära försvaret får 4,8 % av nationens BNP.
Utbildningen fastställs på federal nivå och genomförs på republiknivå, in- terkommunal eller kommunal nivå.
I Belgradsområdet finns ca 1,6 milj. invånare. Ca 15 % av befolkningen är involverad i civilförsvarsverksamheten.
Ansvaret för evakuering, mörkläggning och transporter vilar på fullmäk- tige i Belgrad. Ansvaret för att ta hand om oexploderad ammunition vilar i fred på stadens inre avdelning. I krig ligger ansvaret på stadens civilförsvars- högkvarter.
Livsmedelsförsörjningen vilar också på stadens civilförsvarshögkvarter men en samverkan sker med stadens ekonomiska avdelning (drätselkonto- ret).
Den ”hierarkiska” studien avslutades med ett besök i kommunen nya Belgrad, som har 250 000 invånare.
Också på den lokala nivån bedrivs en årlig utbildnings— och övningsverk- samhet. I syfte att nå så bra resultat som möjligt äger årliga tävlingar rum
mellan olika civilförvarsenheter. Den enhet och individ som löser sina upp- gifter bäst premieras.
I fråga om risken för kompetenstvister finns vissa bestämmelser fastlagda avseende ansvarsförhållande mellan staden Belgrad och kommunen nya Belgrad. Med hänsyn till struktur och presumtiva hot finns möjligheter till lokala lösningar.
Skyddsrumsbyggande
Moderna skyddsrum började byggas i början av 1950-talet. Skyddsrum- men har en multifunktion, dvs. kan i fred vara järnvägsstationer, garage eller dylikt.
Det föreligger en juridisk skyldighet att bygga skyddsrum varje gång ett husbygge påbörjas.
Prioriteringarna läggs fast i samband med stadsplaneringen. Lokalisering, storlek och fredstida användning fastställs således på planeringsstadiet (kan jämföras med våra tankar om BIS).
Byggherren skall för varje 50 m2 i byggnaden ha en skyddsrumsplats. Om ett skyddsrum inte byggs åläggs byggherren att betala ett vite på 2 % av byggnadens totalkostnad. Härigenom har vissa fonder bildats som dispo- neras till förbättringsåtgärder och utrustning av befintliga skyddsrum.
2 % av bostadsrättsinnehavarens hyra går till en kommunal fond för un- derhåll av befintliga skyddsrum. Detsamma gäller hyran i offentliga byggna- der eller affärslokaler. Dessa 2 % går dock till en stadsfond.
Stadsfonden svarar för underhåll av offentliga skyddsrum medan kom- munfonden ger bidrag till underhåll av skyddsrum i bostadshusen.
Besök på företag (verkskydd)
Vi fick också besöka företaget Kron, vars produktion är inriktad på kompo- nenttillverkning för tung trafik. Företaget har 540 anställda och 10 % av pro- duktionen går på export.
Med hänsyn till att det i tillverknignen behövs material av ”farligt gods”- karaktär har lagerhållningen flyttats till nya och säkrare lokaler. Problemen med farligt gods har under senare år ökat.
Drygt 20 % av de anställa ingår i företagets civilförsvarsorganisation (verkskyddet). Dessutom finns civilförsvarspersonal anställd vid företaget. Ledningsstaben för verkskyddet är kopplad till företagsledningen. Dess- utom är sambandet utvecklat med skilda förvaltningar i kommunen.
Företaget har tre brandenheter. Dessutom finns specialenheter och all- männa enheter för civilförsvarsverksamheten.
De allmänna enheterna består av personal från respektive fabriksanlägg- ning. Dessa genomför i huvudsak det löpande arbetet.
Specialenheterna är bäst utrustade och tränade. Chefen för varje special- enhet är direkt underställd anläggningschefen.
Företagsledningen har ett ansvar och en skydighet att medverka i civil- skyddsverksamheten. Finansiella fonder byggs upp inom företaget i syfte att sörja för civilskyddets utrustning och produktion (utbildnings- och övnings-
verksamhet). 0,44 % av företagets resultat avsätts årligen till dessa fonder. Dessutom skall årligen minst 3 % av företagets investeringar gå till byg- gande av skyddsrum. Dock har företaget f. n. inga skyddsrum. Företagets årliga investeringar ligger runt 600 milj. dinarer (motsvarar ca 2,5 milj. kr.).
Besök hos amiral Stok, chef för civilförsvarsverksamheten [ försvarsministeriet
Under överläggningar med amiral Stok deltog även ambassadör Jan af Sil- lén. Diskussionerna behandlade främst finansieringsprinciperna.
En del av försvarsmakten (Yugoslavian Peoples Army, YPA) finansieras direkt från den federala budgeten medan territorialförsvaret och civilförsva- ret finansieras genom medel som avsatts i skilda fonder.
För civilförsvarets del sker dessutom finansieringen genom republikernas och de autonoma områdenas budgetar. Ca 0,5 % av republikens BNP av— sätts för civilförsvarsändamål. Dessa medel används främst för materialan- skaffning. Ersättning till civilförsvarspersonalen omfattas inte av dessa re- surser.
Från jugoslaviskt håll påtalades att detär ett visst problem med den princi- pen att finansieringen sker från respektive republiks budget. Med hänsyn till att republikerna har helt olika förutsättningar och ekonomi uppkommer obalanser i republikernas beredskapsförberedelser, vilka är svåra att över- blicka från regeringens sida. Det är bl. a. därför man önskar etablera ett koordineringsorgan på federal nivå. Ett annat skäl är att det föreligger ett behov på federal nivå att samordna bl. a. transporter, livsmedelsförsörjning, hälso- och sjukvård samt barnomsorgen.
Ett tredje skäl är att de fonder som finns i kommunerna och som skall tas i anspråk för skyddsrumsbyggandet inte används till fullo. För år 1987 förbrukades endast 30 % av tillgängliga medel.
Dessutom har det förekommit att medel tagits ur fonderna för andra ända- mål, t. ex. lån till andra kommuner med dålig ekonomi. Dessa uttag återin- sätts mycket sällan.
Med ett federalt koordineringsorgan kan styrningen av dessa medel bli än- damålsenlig. Härutöver ansåg man att offentliga skyddsrum var mycket dyra skyddsrum.
Men hänsyn till att ca 3,5 milj. invånare i landet är involverade i civilför- svarsverksamheten anser man att kvantiteten är tillfredställande. De når- maste åren kommer främst att inriktas mot att höja kvaliteten.
Lagstiftningen och de olika ledningsnivåernas kompetensområden
På federal nivå läggs principerna och grunderna för verksamheten fast ge- nom s. k. ustaver (politiska uttalanden). Med stöd av dessa ustaver regleras olika lagar. Försvarsfrågorna regleras i ett kapitel av konstitutionen.
Härutöver regleras försvarsfrågorna genom 1982 års Total National De- fence Act. I denna totalförsvarslag finns några kapitel som behandlar civil- försvarsverksamheten. Exempel härpå är
— den enskildes rättigheter och skyldigheter (tjänsteplikt), — myndigheternas rättigheter och skyldigheter, — utbildnings- och övningsverksamhet, — de olika nivåernas kompetensområden.
Republikemas och de autonoma områdena kan också utfärda egna ustaver och lagar som gäller inom den egna republiken. Dessa är mer konkreta än de som utfärdats på federal nivå. På denna nivå regleras också civilförsvars- organisationens uppbyggnad.
På den kommunala nivån finns egna lagar och föreskrifter. Dessa bestäm- melser reglerar främst hur genomförandet skall ske och är av detaljkaraktär.
Utveckling av civilbefolkningens skydd vid väpnade angrepp 1914-18
1928
1932
1936
1937
1938
1939
1940
1941
Luftangrepp mot andra delar av ett område än det egentliga stridsområdet kom att utvecklas, skyddet om hemorten och civilbefolkningen började framstå som allt viktigare.
Luftförsvarsutredningen tillkallades med uppgift att lämna förslag till ordnandet av landets luftförsvar, särskilt av- seende frågan om skyldighet för kommuner, civila myndig- heter m.fl att medverka.
Såvitt angick det civila luftskyddet föreslog utredningen dels en lag om luftförsvarstillstånd, dels en förordning om planläggning av åtgärder till befolkningens skyddande vid luftangrepp. Betänkandet föranledde ingen lagstiftning i ämnet.
Den samma år tillkallade civila luftskyddsutredningen över- lämnade sitt betänkande (SOU 1936:58) beträffande plan- läggning och organisation av det civila luftskyddet med för- slag till bl.a. en luftskyddslag.
Riksdagen antog en luftskyddslag (1937:504). I lagen defi- nierades luftskydd som de åtgärder av icke-militär natur, vilka syftade till att försvåra anfall från luften eller begränsa verkningarna av ett sådant anfall samt därtill hörande till- ämpningsföreskrifter (KK 1937z505). Dessa författningar utgjorde de första bestämmelserna inom det område som några år senare erhöll namnet civilförsvar.
Riksdagen antog en lag (1938:90) om förfoganderätt för luftskyddets behov. Genom lagen skapades möjligheter att för luftförsvarsändamål tai anspråk markområden, byggna- der, personal m.m. I lagen reglerades även föriutsättning- arna att förordna om utrymning av den ort som hotades av anfall från luften.
Utfärdades bestämmelser om alarmering och mörkläggning (19391800).
Tillkom regler om skyldighet för ägare av anläggningar och byggnader att anordna skyddsrum m.m. (1940:119).
Utrymningslagen tillkom detta år. Samma år tillkom lagen med vissa bestämmelser angående omhändertagande av flyktingar m.m. Hemortsförsvarssakkunniga tillkallades med uppgift att belysa viktigare samordningsproblem be- träffande hemortsförsvaret.
1943
1943
1944
1944
1953
1955
Hemortsförsvarssakkunniga överlämnade sitt betänkande (SOU 1943:27) med förslag till lag om folkskyddsväsendet (folkskyddslag) m.m. I betänkandet föreslogs tillskapandet av en ny försvarsorganisation, folkskyddet. Denna skulle vara av blandad civil och militär karaktär. Folkskyddet före- slogs komma att bestå av två huvuddelar, hemvärnet och ci- vilskyddet. Folkskyddet skulle bildas genom en samman— slagning av hemvärnet, luftskyddet, skogsbrandskyddet för krig och utrymningsorganisationen. Enligt förslaget skulle denna vara underställd överbefälhavaren utom i de hän- seenden Konungen bestämde.
Mot bakgrund av remisskritiken tillsattes 1943 års civilför- svarsutredning med uppgift att biträda med fortsatt utred- ning om hemortsförsvarets samordnande.
Civilförsvarsutredningen överlämnade sitt betänkande (SOU 19445) med förslag till Civilförsvarslag m.m. Utred- ningen föreslog att denna del av totalförsvaret skulle be- nämnas civilförsvaret och bildas genom en sammanslagning av luftskyddet och dess tjänstegrenar - däribland såväl all- männa brandförsvaret som skogsbrandförsvaret samt ut- rymningsorganisationen jämte inkvartering och social- tjänst. Utredningen föreslog vidare att organisationen skulle ha civil karaktär. Dessutom skulle nya uppgifter till- föras civilförsvaret, bl.a. undanförsel och förstöring. Utred- ningen föreslog även att den centrala ledningen av civilför- svaret under dåvarande Kungl. Maj:t skulle handhas av ett centralt verk benämnt civilförsvarsstyrelsen.
Regeringen anslöt sig i allt väsentligt till civilförsvarsutred- ningens förslag. Riksdagen antog i juli 1944 (prop. 1944z268) med vissa justeringar förslaget till en ny civilför- svarslag (1944c536). Giltighetstiden begränsades till fem år. Efter överarbetning 1948 blev civilförsvarslagen permanent från den 1 juli 1949.
Med hänsyn till den krigstekniska utvecklingen under andra världskriget tillkallades 1953 års civilförsvarsutredning med uppgift att bl.a. närmare se över civilförsvarets verksamhet och att upprätta en tids- och kostnadsplan för civilförsvars- organisationens uppbyggnad. Samma år tillkallades även en utbildningsutredning med uppgift att se över planerna för obligatorisk civilförsvarsutbildning och därmed samman- hängande frågor.
Tillkallades en utredning för prövning av frågan om beak- tande av samvetsbetänkligheter mot civilförsvarstjänst och införande av möjligheten att fullgöra ersättningstjänst.
1959
1960
1962
1964
1982
1984
1985
1986
De an gränsningar av civilförsvarets uppgifter som föranled- des av 1953 och 1958 års utredningar och ändringarna i civil- försvarslagen medförde att kommunerna fick ansvaret för en rad uppgifter som de tidigare inte haft. Iden mån uppgif- terna fanns författningsmässigt reglerade hade detta inte skett med hänsynstagande till att uppgifterna skulle kunna genomföras under beredskap och i krig. 1959 tillkallades därför en kommunalrättskommitté med uppgift att bl.a. un- dersöka behovet av författningsmässig reglering av kommu- nernas skyldigheter på detta område.
Med hänsyn till att så omfattande förändringar genmfördes i civilförsvarslagen mot bakgrund av 1953 och 1955 års ut- redningar, bl.a. avseende civilförsvarets organisation, före- lades riksdagen ett förslag till en ny civilförsvarslag (Prop. 1960:5). Riksdagen antog våren 1960 en ny civilförsvarslag (1960:74).
Kommunalrättskommittén överlämnade i januari 1962 sitt betänkande (SOU 1962:7) Kommunal beredskap.
På grundval av 1962 års utredning förelade regeringen riks— dagen vissa författningsförslag. Riksdagen beslutade däref- ter om en lag (1964:63) om kommunal beredskap den 20 mars 1964. Samma dag utfärdades lagen (1964:65) om skyl- dighet att upplåta inkvarteringsbostad i krig m.m.
I 1982 års försvarsbeslut beslutade riksdagen att kommu- nerna från den 1 januari 1987 skulle överta ledningen av ci- vilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig och det plan- läggningsansvar i fred som hängde samman härmed.
Erforderliga författningsändringar genomfördes i civilför- svarslagen (prop. 1984/85:49, SFS 1984:1026) med anled- ning av riksdagens beslut våren 1982.
Tillkallades CFL-utredningen med uppgift att göra en för- fattningsteknisk översyn av civilförsvarslagen och lagen om kommunal beredskap samt de övriga författningar som be- handlar dessa frågor. Samma år beslutade riksdagen i juni (prop. 1984/85:160, FöU 11, rskr 388) om ledningen av de civila delarna av total- försvaret samt om inrättandet av statens räddningsverk (prop. 1984/85:161, FöU 12, rskr 389). Regeringens förslag syftade till att förbättra samordningen inom totalförsvaret. Den civila delen av totalförsvaret före- slogs komma att indelas i funktioner med en ansvarig myn- dighet för varje funktion.
Överstyrelsen för ekonomiskt försvar ombildades från den
1 juli 1986 till överstyrelsen för civil beredskap. Överstyrel- sen erhöll därvid vidgade uppgifter när det gäller att leda och samordna de civila beredskapsförberedelserna. Från samma tidpunkt upphörde civilförsvarsstyrelsen som myn- dighet. Statens räddningsverk inrättades från denna dag ge- nom en sammanslagning av civilförsvarsstyrelsen och sta- tens brandnämnd. Till statens räddningsverk överfördes från sjöfartsverket frågor rörande landtransporter av farligt gods. Från den 1 juli 1986 gäller vidare förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del.
Kronologisk förteckning
1. Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och Säkerhetsskyddet kring stats- minister Olof Palme. C. Beskattning av fåmansföretag. Fi. . integriteten vid statistikproduktion. C. . Fasta Öresundsförbindelser. K. Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. C. Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. C. Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U. UD:s presstjänst. UD. . Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. Fi. 10.Tvä nya treåriga linjer. U. 11. Hushållssparandet - Huvudrapport från Spardelega- tionens sparundersökning. Fi. 12. Den regionala problembilden. A. 13. Mångfald mot enfald. Del 1. A. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrågor. A. 15. Storstadstralik 2 - Bakgrundsmaterial. K. 16. Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. Fi. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fö. 18. SÄPO — Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 19.Regionalpolitikens förutsättningar. A. 20. Tullregisterlag m.m. Fi. 21.Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. ME. 22.Censurlagen - en modernisering av biografförord- ningen. U. 23. Parkeringsköp. Bo. 24. Statligt finansiellt stöd? I. 25. Rapporter till tinansieringsuuedningen. I. 26. Kustbevakningens roll iden framtida sjööver- vakningen. Fi. 27. Forskning vid de mindre och medelstora högskolor- na. U. 28. Utbildningar för framtidens tandvård. U. 29. Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför 90-talet. U. 30. Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjänster. U. 31. Statens mät- och provstyrelse. I.
omsQMeWN
32. Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. ME. 33. Reformerad inkomstbeskattning - Skatterefonnens huvudlinjer. Del 1. - Inkomst av kapital. Del 2. - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. - Bilagor, expertrapponer. Del 4. Fi. 34. Reformerad företagsbeskattning - Motiv och lagförslag. Del 1. - Expenrapporter. De12. Fi.
35. Reformerad mervärdeskatt m.m. - Motiv. Del 1. - Lagtext och bilagor. Del 2. Fi.
36. lnflationskorrigerad inkomstbeskattning. Fi.
37. Utländska förvärv av Svenska företag - en studie av utvecklingen. I. 38. Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte- utredningarnas betänkanden. Fi.
39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling. S.
40. Datoriscring av tullrutinema - slutrapport. Fi. 41. Samerätt och Sameting. Ju. 42. Det civila försvaret. Del 1. Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. Fö.
___—__—
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet Samerätt och Sameting. [41]
Utrikesdepartementet UD:s presstjänst. [8]
Försvarsdepartementet
Risker och skydd för befolkningen. [17] Det civila försvaret. Del 1. [42] Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. [42]
Socialdepartementet Hjälpmedelsverksamhetens utveckling. [39]
Kommunikationsdepartementet Fasta Öresundsförbindelser. [4] Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. [15]
Finansdepartementet
Beskattning av fåmansföretag. [2] Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. [9] Hushållsparandet - Huvudrapport från Spardelega- tionens sparundersökning. [l ]] Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. [16] Tullregisterlag m.m. [20] Kustbevakningens roll i den framtida sjöövervakning- en. [26] Reformerad inkomstbeskattning
- Skattereformens huvudlinjer. Del 1. [33] - Inkomst av kapital. Del 2. [33] - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. [33] - Bilagor, expertrapporter. Del 4. [33]
Reformerad företagsbeskattning
- Motiv och lagförslag. Del 1. [34] - Expertrapporter. Del 2. [34] Reformerad mervärdeskatt m.m. - Motiv. Del 1. [35] - Lagtext och bilagor. Del 2. [35] Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. [36] Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte- utredningamas betänkanden. [38] Datorisering av tullrutinema - slutrapport. [40]
Utbildningsdepartementet
Vrdgad etableringsfrihet för nya medier. [7] Två nya treåriga linjer. [10]
Censurlagen - en modernisering av biografförordningen. [221 Forskning vid de mindre och medelstora högskolorna [27]
Utbildningar för framtidens tandvård. [28] Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför 90-talet. [29] Professorstillsätming. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjänst [30]
Arbetsmarknadsdepartementet
Den regionala problembilden. [12] Mångfald mot enfald. Del 1. [13] Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrågor. [14] Regionalpolitikens förutsättningar. [19]
Industridepartementet
Statligt finansiellt stöd. [24] Rapporter till finansieringsutredningen. [251 Statens mät- och provstyrelse. [31]
Utländska förvärv av svenska företag - en studie av utvecklingen. [37]
Civildepartementet
Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och Säkerhetsskyddet kring statsminister Olof Palme. [1]
Integriteten vid statistikproduktion. [3] Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. [5] Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. [6]
SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18]
Bostadsdepartementet Parkeringsköp. [23]
Miljö- och energidepartementet
Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. [21] Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. [32]
