SOU 1989:86

Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor

Till Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 11 juni 1987 (Dir. 1987128) chefen för för- svarsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda bered- skapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Kommittén skulle i sina bedöm- ningar beakta sambandet med beredskapen mot allvarliga kemiska olyckor.

Med stöd av bemyndigandet tillkallade chefen för försvarsdepartementet den 22 oktober 1987 som ledamöter f.d. landshövdingen Carl G. Persson, även ordförande, samt riksdagsledamöterna Ingvar Björk, Bertil Daniels- son, Birgitta Hambraeus, Per Olof Håkansson, Hans Lindblad och Britta Sundin.

Som sakkunniga åt kommittén förordnades samtidigt kanslirådet Ulf Bjurman och departementsrådet Suzanne Frigren samt som experter gene- raldirektören Gunnar Bengtsson, departementssekreteraren Agneta Björ- kenstam, t.f. avdelningschefen Roland Nilsson och informationschefen Gu- nilla Wiinsche.

Till sekreterare i kommittén utsågs numera avdelningschefen Sven Rune Frid och till biträdande sekreterare departementssekreteraren Johan Appel- berg och numera avdelningsdirektören Lena Tistad.

Avdelningsdirektören John—Christer Lindhé har deltagit i utredningens ar- bete.

Kommittén har antagit benämningen utredningen om kärnkraftsbered- skapen.

Utredningen har i sitt arbete först avgränsat och behandlat sådana åtgär- der som är gemensamma för insatser vid alla slag av stora olyckor och däref- ter övervägt åtgärder som särskilt avser det kärntekniska området. Genom detta sätt att planera sitt arbete ville utredningen understryka behovet av en samordning som gör det'möjligt att effektivt utnyttja resurserna och stimu- lera kunnandet inom olika delar av samhällets räddningstjänst.

Utredningen behandlade till en början frågorna om ledning och samord- ning inom den organisation som skall gripa in vid allvarliga olyckor. Dessa överväganden om ledning och samordning är grundläggande för behand- lingen av övriga frågor inom utredningsområdet. Utredningen valde därför att i en rapport i juni 1988 redogöra för sina preliminära slutsatser och förslag om principerna för ledning och samordning inom organisationen.

En utförligare redogörelse för bakgrund och bedömningar lämnades sam- tidigt i en annan rapport, som utarbetades inom utredningens sekretariat.

Rapporten utformades under ledning av ordföranden och under medverkan av utredningens sakkunniga och experter. Sekretariatsrapporten innehöll också en redogörelse för de preliminära överväganden om strålningsmät- ning, alarmering och varning, lantbruk och livsmedel, information, fysiskt skydd och forskning som hade ägt rum inom utredningens sekretariat.

Utredningen hemställde hos ett antal myndigheter och organisationer om yttrande över dessa båda rapporter. Synpunkterna i yttrandena har ingått i underlaget för utredningens ställningstaganden i det betänkande som nu föreligger. Ett underlag för utredningens slutsatser och förslag är också de överväganden som har ägt rum inom de arbetsgrupper som utredningen un- der hösten 1988 bildade för områdena information, utbildning och övning, hälso- och sjukvård, sanering, sambandsfrågor, forskning och samordning av verksamheten i fred med verksamheten i krig. I arbetsgrupperna har ingått företrädare för centrala myndigheter, andra berörda organ och utredningens sekretariat.

Utredningens förslag syftar framför allt till en ökad samordning av sam- hällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Med denna samordning, som skall förberedas genom en utveckling av organisationen, effektivare utbildning och övning och en modernisering av tekniken och rutinerna inom sambands- området, blir det möjligt att skapa en effektivare beredskap som begränsar verkningarna av alla slag av allvarliga olyckor.

Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor.

Till betänkandet har fogats en reservation av ledamoten Bertil Danielsson och en reservation och ett särskilt yttrande av ledamoten Birgitta Ham- braeus.

Utredningen har härmed slutfört sitt arbete.

Stockholm den 7 juni 1989

Carl G. Persson

Ingvar Björk Bertil Danielsson Birgitta Hambraeus

Per Olof Håkansson Hans Lindblad Britta Sundin /Sven Rune Frid Johan Appelberg

Lena Tistad

111. Förslag till åtgärder vid alla slag av allvarliga olyckor

5.1 5.2 5.3

5.4

5.5

6.2

7.2 7.3

Ledning och samordning av räddningstjänst ............ Räddningstjänsten i stora drag ..................... Ansvaret för ledning av räddningstjänsten på regional nivå . . . Förbättringar i ledningsorganisationen på regional nivå ..... 5.3.1 Räddningsledaren i länsstyrelsens organisation ..... 5.3.2 Räddningsledarens stab och beredningsorganisationen 5.3.3 Principiella krav på räddningsorganisationen ....... 5.3.4 Utredningens slutliga förslag ................. Förbättrad samordning på central nivå ...... ' .......... 5.4.1 Behovet av samordning på central nivå .......... 5.4.2 Regeringens roll i samordningen av åtgärder på central nivå ................................ 5.4.3 Utredningens bedömningar i den tidigare rapporten . . 5.4.4 Remissinstansernas bedömningar .............. 5.4.5 Utredningens slutliga förslag ................. Regionala och centrala myndigheters uppgifter vid olika slag av olyckor några exempel ........................

Samordning av åtgärder som inte är räddningstjänst ....... Ansvaret för åtgärder som inte är räddningstjänst ......... 6.1.1 Inledning ............................. 6.1.2 Åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen ........ 6.1.3 Åtgärder efter en räddningsinsats .............. Utredningens förslag ........................... 6.2.1 Principer ............................. 6.2.2 Regional nivå .......................... 6.2.3 Central nivå ...........................

Utbildning och övning .......................... Nuvarande utbildnings— och övningsverksamhet .......... 7.1.1 Räddningstjänst vid stora olyckor ............. 7.1.2 Räddningsverkets högre räddningstjänstkurs (HRK) . . 7.1.3 Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från

kärntekniska anläggningar .................. Remissinstansernas synpunkter .................... Utredningens förslag ........................... 7.3.1 Allmänt om målen för utbildning och övning på regional

mva ................................ 7.3.2 Syftet med olika slag av utbildning och övning ...... 7.3.3 Utbildnings- och övningsprogrammet ........... 7.3.4 Utredningens beräkningar av deltagarantalet ...... 7.3.5 Genomförandet av utbildning och övningar .......

7.3.6 Tekniska hjälpmedel för utbildning och övningar . . . . 7.3.7 Utvärdering av totalövningar ................

73 73 74 75 75 78 80 82 89 89

89 90 92 94

98

99 99 99 99 100 101 101 101 102

105 105 105 105

106 107 108

108 108 110 116 116 118 119

8 Information och varning ......................... 123 8.1 Behovet av information vid stora olyckor .............. 123 8.1.1 Inledning ............................. 123 8.1.2 Informationsverksamhetens olika faser .......... 123 8.1.3 Informationsverksamhetens inriktning ........... 124 8.2 Myndigheters skyldighet att informera ................ 124 8.3 Riktlinjer för informationsverksamheten vid kärnenergiolyckor 125 8.4 Informationsverksamheten i samband med Tjemobylolyckan . 126 8.4.1 Inledning ............................. 126 8.4.2 Olika myndigheters åtgärder ................. 126 8.4.3 Undersökningar av rapporteringen och attityderna . . . 128 8.5 SSI:s och SKI:s nya informationsberedskap ............. 128 8.5.1 Inledning ............................. 128 8.5.2 Gemensam informationsenhet ................ 129 8.6 Informationshandbok för beredskapen mot kärnenergiolyckor 129 8.7 Utredningens förslag ........................... 130 8.7.1 Skyldigheten att informera och varna ........... 130 8.7.2 Övrigt om varning till allmänheten ............. 133 8.7.3 Övrigt om information till allmänheten .......... 136 9 Hälso- och sjukvård ........................... 141 9.1 Behovet av åtgärder inom hälso- och sjukvården ......... 141 9.2 Ansvariga organ på olika nivåer .................... 142 9.3 Tillgång på specialistvård för insatser vid stora olyckor ..... 143 9.4 Utredningens förslag ........................... 143 9.4.1 Åtgärder på central nivå ................... 143 9.4.2 Åtgärder på regional nivå .................. 147 9.4.3 Åtgärder på lokal nivå ..................... 149 10 Utrymning ................................. 153 10.1 Bakgrund .................................. 153 10.2 Kraven på utrymningsorganisationen ................. 154 10.3 Utredningens förslag ........................... 154 10.3.1 Allmänna råd för planering ................. 154 10.3.2 Utrymning vid sjukhus .................... 155 11 Samband .................................. 157 11.1 Inledning .................................. 157 11.2 Nuvarande sambandssystem ...................... 157 11.2.1 Telefon .............................. 157 11.2.2 Radio . . . ." ........................... 158 11.2.3 Telex ............................... 159 11.2.4 Telefax .............................. 159 11.2.5 Datakommunikation ...................... 159 11.3 Myndigheternas bedömningar av sambandssystemen ....... 160 11.3.1 Inledning ............................. 160

11.3.2 Utredningens kartläggning .................. 160 11.3.3 Inrapportering av mätvärden ................ 165 11.3.4 Radiokommunikation i kärnkraftverken ......... 165

11.3.5 Datorstöd ............................ 165

11.4 Utredningens förslag ........................... 166 11.4.1 Sambandsbehov vid räddningstjänst ............ 166 11.4.2 Sambandsbehov vid larm ................... 170 11.4.3 Sambandsmedel för räddningstjänst vid utsläpp av ra—

dioaktiva ämnen ........................ 171

11.4.4 Rådet för räddningstjänst ................... 173

IV Förslag till åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen

12 Förvarning, strålningsmätning,'m.m. ................ 175 12.1 Inledning .................................. 175 12.2 Förvarning ................................. 175 12.2. 1 Nuvarande ansvar och organisation ............ 175 12.2.2 Bedömningar i sekretariatsrapporten ........... 176 12.2.3 Remissinstansernas bedömning ............... 176 12.2.4 Utredningens förslag ...................... 176 12.3 Strålningsmätning ............................. 178 12.3.1 Nuvarande ansvar och organisation ............ 178 12.3.2 Bedömningar i sekretariatsrapporten ........... 179 12.3.3 Remissinstansernas bedömningar .............. 180 12.3.4 Utredningens förslag ...................... 181 12.4 Alarmering av räddningsorganisationen ............... 184 12.4.1 Nuvarande ansvar och organisation ............ 184 12.4.2 Utredningens bedömningar ................. 184 12.5 Varning av allmänheten runt kärnkraftverken ........... 187 12.5.1 Nuvarande organisation och ansvar ............ 187 12.5.2 Utredningens förslag ...................... 188 12.6 Väderbedömningar ............................ 190 12.6.1 Meteorologiska resurser inom beredskapsorganisatio-

nen ................................. 190

12.6.2 Utredningens förslag ...................... 191 12.7 Åtgärdsnivåer vid utsläpp av radioaktiva ämnen .......... 192 12.7.1 Inledning ............................. 192 12.7.2 Utredningens förslag ...................... 192

13 Lantbruk och livsmedel ......................... 195 13.1 Inledning .................................. 195 13.2 Lantbruk .................................. 196 13.2.1 Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation . . . 196 13.2.2 Mätnings- och laboratorieverksamhet ........... 197

13.2.3 Planering för skyddsåtgärder inom lantbruket vid ut-

släpp av radioaktiva ämnen ................. 197

13.2.4 Djurhållning ........................... 198 13.2.5 Rennäringen ........................... 199 13.3 Livsmedel .................................. 200 13.3.1 Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation . . . 200 13.3.2 Mätnings- och laboratorieverksamhet ........... 201 13.3.3 Planläggning av livsmedelskontrollen vid stora olyckor 202 13.4 Ekonomisk försvarsberedskap ..................... 203 13.4.1 Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation . . . 203 13.4.2 Skydd mot radioaktiva ämnen ................ 203 13.5 Bedömningari sekretariatsrapporten ................. 204 13.5.1 Inledning ............................. 204 13.5.2 Uppgifter och organisation på central nivå ........ 204 13.5.3 Ansvar och organisation på regional nivå ......... 206 13.5.4 Övriga frågor .......................... 207 13.6 Remissinstansernas bedömning .................... 207 13.7 Pågående förändringar .......................... 208 13 . 7. 1 Rennäringen ........................... 208 13.7.2 Livsmedelskontrollen ..................... 209 13.8 Utredningens förslag ........................... 209 13 . 8. 1 Inledning ............................. 209 13.8.2 Förbättringar i beredskapen ................. 210

14 Fysiskt skydd vid kärntekniska anläggningar ............ 213 14.1 Nuvarande fysiska skyddet vid kärntekniska anläggningar . . . 213 14.1.1 Bakgrund ............................. 213 14.1.2 Statens kärnkraftinspektion ................. 213 14. 1.3 Rikspolisstyrelsen ....................... 215 14.2 Myndigheternas bedömningar av det fysiska skyddet ....... 216 14.2.1 Statens kärnkraftinspektion ................. 216 14.2.2 Rikspolisstyrelsen ....................... 217 14.3 Utredningens bedömningar ....................... 219 14.3. 1 Hotbilden ............................ 219 14.3.2 Behovet av förbättringar i det fysiska skyddet ...... 220 14.3.3 Planeringsinspektörer i de fyra polisdistrikten ...... 223

15 Sanering ................................... 225 15.1 Nuvarande förhållanden ......................... 225 15.1.1 Sverige .............................. 225 15.1.2 Andra stater ........................... 226 15 .1.3 Praktiska erfarenheter ..................... 226 15.1.4 Genomförda studier ...................... 227 15.2 Utredningens förslag ........................... 228 15.2.1 Inledning ............................. 228 15.2.2 Inriktning av saneringen ................... 229

SOU 1989:86 15.2.3 Organisation ........................... 232 15.2.4 Samordning med annan sanering .............. 238 15.2.5 Långsiktig uppföljning av saneringsarbete ........ 240 15.2.6 Behov av resurser ....................... 240 15.2.7 Behov av vidare utvecklingsarbete ............. 244 15.2.8 Författningsfrågor ....................... 244 16 Forskning .................................. 247 16.1 Bakgrund .................................. 247 16.1.1 Inledning ............................. 247 16.1.2 Olika myndigheters ansvar för forskning ......... 248 16.1.3 Forskning om samhällets beredskap mot olyckor . . . . 248 16.1.4 Finansiering ........................... 253 16.1.5 Problem inom den forskning som rör beredskapen mot kärnenergiolyckor ..................... . . 253 16.1.6 Forskning om strålskydd enligt 1987 års försvarsbeslut 254 16.2 Tidigare bedömningar .......................... 255 16 . 2.1 Sekretariatsrapporten ..................... 255 16.2.2 Remissinstansema ....................... 255 16.2.3 Renforskning .......................... 255 16.3 Utredningens förslag ........................... 256

16.3.1 Allmänt om forskning för åtgärder mot stora olyckor . 256 16.3.2 Forskning för beredskapen mot kärnenergiolyckor . . . 257 16.3.3 Behovet av resurser för forskning .............. 264 16.3.4 Genomförande ......................... 266

V Ekonomi, m.m.

17 Kostnader och finansiering ....................... 267 17.1 Inledning .................................. 267 17.2 Beräknade kostnader för förslagen till förbättrad beredskap . . 268 17.2.1 Inledning ............................. 268 17.2.2 Ledning och samordning ................... 268 17.2.3 Utbildning och övning ..................... 270 17.2.4 Förvarning, Strålningsmätning, m.m. ........... 271 17.2.5 Sanering efter nedfall av radioaktiva ämnen ....... 272 17.2.6 Samband ............................. 272 17.2.7 Forskning ............................. 272 17.3 Finansiering ................................ 273 18 F örfattningsfrågor, m.m. ........................ 277 18.1 Inledning .................................. 277 18.2 Särskilda författningsområden ..................... 277 18.2.1 Ledning och samordning ................... 277 18.2.2 Varning och information ................... 278

18.2.3 Fysiskt skydd vid kärnkraftverken ............. 279 18.2.4 Sanering ............................. 279 18.2.5 Sammanfattning av författningsändringar ......... 280 18.3 Fortsatt utredning om förfoganderätten ............... 281 18.3.1 Inledning ............................. 281 18.3.2 Gällande författningar om förfogande ........... 281 18.3.3 Utredningens förslag ...................... 282

Reservationer

Reservation av ledamoten Bertil Danielsson ............... 285

Reservation av ledamoten Birgitta Hambraeus .............. 286

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av ledamoten Birgitta Hambraeus ........... 289

Bilagor

Bilaga A: Deltagare i utredningens arbetsgrupper ........... 291 Bilaga B: Samhällets åtgärder vid stora olyckor som kräver samord- ning .................................. 293

Tabeller och figurer

Tabeller Tabell 1 . 1

Tabell 7.1 Tabell 7.2

Tabell 7.3

Tabell 7.4

Tabell 7.5 Tabell 17.1 Tabell 17.2

Tabell 17.3

Figurer Figur 5.1

Figur 11.1

Antal reaktorer för utvinning av kärnenergi inom olika länder i Europa den 1 januari 1989 ............. Grundutbildning för beredskapsorganisationen i de fyra länen med kärnkraftverk åren 1981—85 ........... Behovet av utbildning och övningar i samtliga län för in- satser vid alla slag av allvarliga olyckor ........... Behovet av kompletterande utbildning och övningar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen i län med kärnkraftverk ....................... Behovet av kompletterande utbildning och övningar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen i län utan kärnkraftverk ....................... Beräknat antal personer som skall delta i utbildning och övningar .............................. Beräknade kostnader för den utökning av verksamheten som utredningens förslag beräknas leda till ........ Beräknade sammanlagda kostnader för utbildning och övning under en fyraårsperiod ................ Förslag till finansiering av åtgärder som utredningen fö- reslår ................................

Den regionala organisationen för ledning och samord- ning en principskiss ...................... Behov av samband vid en tänkt sjöräddningsinsats för räddning av liv och kemikaliebekämpning .........

28

107

111

112

113

117

269

271

274

86

167

Sammanfattning

Bakgrund

Samhällets insatser mot allvarliga olyckor består av en rad åtgärder som kommunen, länsstyrelsen och centrala statliga myndigheter vidtar. En effek- tiv räddningstjänst vid stora olyckor förutsätter ett omfattande samarbete mellan de kommunala och statliga organen. Regleringen av detta samarbete har skett i räddningstjänstlagen (1986:1102) och i räddningstjänstförord- ningen (1986:1107).

Erfarenheterna från de stora olyckor som har inträffat och den planering och andra överväganden som sker hos olika organ visar emellertid att det är svårt att i praktiken samverka på det sätt som är tänkt. De erfarenheter som utredningen syftar på går tillbaka till tiden före år 1987 när brandlagen ännu gällde. Under den tiden inträffade bl.a. Tjemobylolyckan och flera andra allvarliga olyckor, bl.a. stora översvämningar, omfattande oljeutflöden till havs och svåra skogsbränder.

Utredningen vill framhålla att problemen med samverkan och samordning av samhällets insatser är i huvudsak desamma oavsett typen av olycka. Det kan vara fråga om insatser vid kemiska olyckor, utsläpp av radioaktiva äm- nen från kärntekniska anläggningar, bränder, översvämningar, jordskred el- ler andra naturolyckor. Utredningen har först avgränsat och behandlat de typer av åtgärder som är gemensamma för alla slag av stora olyckor och där- efter övervägt vilka ytterligare åtgärder som är nödvändiga inom det kärn— tekniska området för att samhällets skyddsåtgärder skall bli effektivare.

Utredningen har vidare behandlat frågor om en samordning av samhällets åtgärder i lägen som inte är så allvarliga att det blir fråga om räddningstjänst. Det handlar bl.a. om åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner.

Hotbilden

Stora förbättringar har under senare år skett vid de svenska kärnkraftverken i syfte att begränsa utsläppen av radioaktiva ämnen om en olycka skulle in- träffa. Fortfarande kan det emellertid inte helt uteslutas att radioaktiva äm- nen i en skadlig omfattning kan komma ut i omgivningen. Ett alltmer allvar-

ligt inslag i hotbilden är de ökande riskerna för skador genom terroristan— grepp och sabotage.

Utredningen anser därför att det även i fortsättningen behövs en omfat- tande planering för åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen. De säker- hetshöjande åtgärder som har genomförts vid de svenska kärnkraftverken skulle visserligen kunna motivera en viss minskning av resurserna. Detta skulle emellertid inte i någon större omfattning minska kostnaderna för be- redskapen.

Samhällets skydd mot olyckor i den kemiska verksamheten fordrar både förebyggande åtgärder och en beredskap som gör det möjligt för räddnings- tjänsten att ingripa effektivt. Utredningen anser att både det statistiska ma- terialet och bedömningarna hos svenska och utländska organ om riskerna för allvarliga kemikalieolyckor motiverar en förbättring av organisationen för ledning och samordning. Det fordras också en effektivare planläggning, ökad utbildning och övning och en bättre utrustning för att räddningsorga- nen skall hålla en god beredskap och kunna utföra de insatser som kan bli nödvändiga.

Ledning och samordning av räddningstjänst på regional nivå

Utredningen behandlar lednings— och samordningsfrågor både på regional och på central nivå. Regionalt svarar länsstyrelsen för ledning. Utredningen föreslår att varje länsstyrelse skall vara skyldig att utse fyra-fem personer som har befogenheter och kompetens att tjänstgöra som räddningsledare på regional nivå. De som skall kunna utses till räddningsledare måste få tillfälle att delta i planeringen av räddningstjänsten på regional nivå och att aktivt medverka i utbildning och övningar.

Enligt utredningens förslag skall det framgå av räddningstjänstförord- ningen vilka krav som skall ställas på räddningsledaren vid räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.

Utredningen anser att landshövdingen och andra i länsstyrelsens ledning på ett övergripande sätt skall följa utvecklingen av räddningsarbetet vid stora olyckor, bedöma resultatet av räddningsåtgärderna, samordna olika in- tressen i samhället och besluta om åtgärder som inte är räddningstjänst. Länsstyrelsens ledning skall på olika sätt stödja räddningsledaren och se till att erforderliga resurser tas fram. Att ge information till befolkningen i länet och att hålla kontakt med bl.a. regeringen är andra viktiga uppgifter för läns- styrelsens ledning vid stora olyckor.

Utredningen föreslår att det skall framgå av räddningstjänstförordningen vilken sakkunskap som räddningsledaren skall förfoga över och som alltså skall ingå i räddningsledarens stab vid olika slag av räddningsinsatser -— t.ex. en räddningschef, en polischef, en meteorolog, en expert på försörjningsfrå- gor, en informationSexpert och en samb'andsexpert.

Ledning och samordning av räddningstjänst på central nivå.

På central nivå är regeringen det ansvariga organet. En rad centrala myndig- heter har ett sektorsansvar men leder inte räddningstjänst.

Utredningen föreslår att rådet för räddningstjänst får ytterligare uppgifter som syftar till ökad samordning av samhällets åtgärder. Rådet skall i första hand genom planering skapa förutsättningar för en effektivare samordning. Det skall vidare vid en olycka kunna kallas samman för att göra de övergri- pande bedömningar som fordras när flera myndigheters ansvarsområden är berörda. Varje central myndighet har emellertid kvar sitt beslutsansvar inom det egna verksamhetsområdet om inte regeringen beslutar annat.

Utredningen föreslår att rådet skall organiseras i grupper för olika slag av olyckor. Det bör ankomma på rådet att besluta om sammansättningen av grupperna. Räddningsverket bör svara för den närmare planeringen av rå- dets verksamhet och för utbildning och övning av dem som deltar i arbetet i de olika grupperna.

Samordning av åtgärder som inte är räddningstjänst

Samhället kan i en del fall behöva svara för samordning av skyddsåtgärder som inte är räddningstjänst. Det kan bli nödvändigt före och efter en rädd- ningsinsats eller vid en händelse som inte är så allvarlig att den uppfyller räddningstjänstlagens kriterier för att räddningsorganen skall vara skyldiga att ingripa.

Utredningen föreslår att det skall ingå i förberedelserna för räddningsor- ganisationen på regional nivå att planera för samordning av skyddsåtgärder även vid händelser som inte fordrar räddningstjänst. Samma sak gäller orga- nisationen på central nivå. Regeringen skall kunna utse t.ex. rådet för rädd- ningst j änst att svara för central samordning av åtgärder för skydd av männi— skor och miljö även när det inte fordras räddningstjänst.

Utbildning och övning

Utredningen anser att det behövs ett sammanhängande system med grundut- bildning, fortbildning, larmövningar, funktionsövningar, stabsövningar och totalövningar för den personal som på regional nivå skall ingå i räddningsor- ganisationen vid stora olyckor. En totalövning skall enligt utredningens me- ning ske vart fjärde år i vart och ett av länen.

Räddningsverket skall anta en verksamhetsplan som anger när olika slag av utbildning skall ske i de olika länen. Till räddningsverkets uppgifter hör också att förvalta och fördela de medel som fordras för utbildning och öv- ning.

Utvärdering av övningar

Utredningen föreslår att utvärdering av de föreslagna totalövningarna skall ske av ett oberoende organ, t.ex. katastrofkommissionen. Ansvaret för utvärdering av stabsövningar bör ligga på räddningsverket.

Information och varning

En viktig förutsättning för en effektiv beredskap är att allmänheten är med— veten om och har god kunskap om riskerna för allvarliga olyckor samt de räddningsåtgärder samhället har planerat i händelse av en allvarlig olycka. Utredningen föreslår att särskilda bestämmelser skall ingå i räddnings- tj änstlagen och i räddningstjänstförordningen om att kommuner och länssty- relser skall planera för varning och information till allmänheten. Kommunen och länsstyrelsen skall vidare enligt förslaget vara skyldiga att informera den berörda allmänheten om denna planering och vad den innebär för den en- skilde om en allvarlig olycka inträffar. Enligt utredningens förslag skall det också finnas uttryckliga föreskrifter i lag om skyldigheter för ägare eller innehavare av en anläggning, där verk- samheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga ska- dor på människor eller i miljön, att varna och informera allmänheten vid en allvarlig olycka. Utredningen föreslår vidare att det skall föreligga en skyl- dighet att informera allmänheten om förekomsten av farlig verksamhet i an- läggningen, om de åtgärder som har vidtagits för att förhindra olyckor och om de åtgärder som har planerats för den händelse en olycka skulle inträffa.

Hälso- och sjukvård

Socialstyrelsen har inrättat en katastrofkommitté som har till uppgift att för- bättra den organisation för åtgärder mot allvarliga olyckor som måste finnas inom hälso- och sjukvården. Utredningen föreslår att en utvärdering av so— cialstyrelsens verksamhet som avser stora olyckor skall ske senast under år 1990.

En ökad samordning fordras framför allt på regional nivå. Enligt utred- ningens förslag skall socialstyrelsen och räddningsverket i sina allmänna råd för den medicinska katastrofberedskapen respektive räddningstjänsten ge vägledning för en samordnad planering på regional nivå av hälso— och sjuk- vårdens och räddningstjänstens insatser vid stora olyckor.

Den ökade samordningen på regional nivå kommer att förbättra förutsätt- ningarna för verksamheten även lokalt inom hälso- och sjukvården och rädd- ningstjänsten.

Utredningen föreslår att socialstyrelsen tar initiativ till att det upprättas ett register över de medicinska och andra experter som hälso- och sjukvården regionalt och lokalt kan behöva anlita vid en stor olycka.

Utredningen föreslår vidare att socialstyrelsen tar initiativ till att grupper för behandling av psykiska reaktioner i samband med olyckor snarast bildas inom de län och sjukvårdsdistrikt där sådana saknas. Enligt utredningens förslag skall socialstyrelsen vidare i samråd med berörda myndigheter och andra organ studera förutsättningarna för ett samarbete mellan sjukvårdshu- vudmännen, kommunerna och kyrkan vid behandling av psykiska reaktio- ner och vid andra former av stöd i samband med personliga kriser efter all- varliga olyckor.

Utrymning.

Utredningen föreslår att rikspolisstyrelsen och räddningsverket får i uppdrag att överväga frågor om utrymning vid allvarliga olyckor och ge ut allmänna råd som kan utgöra ett underlag för planering av en flexibel utrymningsverk- samhet i kommunerna.

Enligt utredningens förslag skall socialstyrelsen vidare ta initiativ till att samtliga sjukvårdshuvudmän ser över behovet av utrymning vid sjukhus och andra vårdinstitutioner.

Samband

Effektiva kommunikationssystem är en förutsättning för ledning av rädd— ningstjänst. Det behövs också kommunikationsresurser som gör det möjligt för räddningsorganen att tillgodose allmänhetens krav på information vid stora olyckor.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna skall få möjlighet att komplettera sambandsmedlen så att alla har telefax, telex, anslutning till försvarets tele- nät, linjetagare för upplysningscentral, mobiltelefon och personsökare. Denna standard skall anpassas till länsstyrelsernas uppgifter för räddnings- tjänst vid stora olyckor och i krig. Enligt utredningens förslag skall länssty- relserna också utrustas med datorstöd för räddningstjänst vid stora olyckor.

Utredningen föreslår vidare att televerket får i uppdrag att i samråd med räddningsverket se över planeringen av frekvenser för radiosambandet inom räddningstjänsten i landet.

Problem har i en del fall uppstått vid insamling och rapportering av mät— värden som avser radioaktiva ämnen. Utredningen föreslår att räddnings— verket får i uppdrag att i samarbete med televerket, de berörda länsstyrel- serna och statens strålskyddsinstitut (SSI) genomföra en provverksamhet med mobila terminaler för insamling av mätvärden.

Räddningsorganen och polisen behöver bättre radioutrustning för att inne i kärnkraftverken kunna upprätthålla sambandet mellan olika insatsstyrkor och mellan styrkorna och ledningen. Utredningen föreslår därför att rikspo— lisstyrelsen får i uppdrag att i samråd med andra berörda organ utarbeta för- slag till hur detta samband skall åstadkommas.

Förvarning, strålningsmätning m.m.

Förvarning vid utsläpp av radioaktiva ämnen sker genom automatisk avläs- ning och alarmering från de 26 mätstationer som redan finns i landet. En utökning med fem stationer är planerad. Utredningen anser att det behövs ännu fler mätstationer och föreslår att antalet utökas med ytterligare tio, som placeras huvudsakligen i norra Sverige.

Strålningsmätning efter ett larm om förhöjda värden äger rum bl.a. genom flygindikering. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter genomföra en planering av denna verksamhet.

Laboratoriemätningar måste kunna ske i stor skala. Utredningen föreslår att SSI skall svara för att det finns en aktuell förteckning över laboratorier som upprätthåller en standardiserad provningsmetodik och regelbundet ka— librerar utrustningen.

För användning ute på fältet behöver räddningstjänsten i fred och krig och försvarsmakten modernare mätinstrument. Utredningen föreslår att strål— skyddsinstitutet får i uppdrag att i samråd med överbefälhavaren, försvarets forskningsanstalt och räddningsverket utarbeta ett underlag för anskaffning av modernare mätinstrument. Utredningen föreslår vidare att myndighe- terna skall bedöma behovet av dosimetrar, lämplig instrumenttyp och kost— nader. En samordning av anskaffningen måste ske med den civila och den militära delen av totalförsvaret.

Förutsättningarna för att inomhus varna allmänheten vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen förändras genom att televerket inför AXE-systemet. Ut- redningen anser att varning i ökad utsträckning bör kunna ske med bl . a. hög- talarbilar och genom att SOS-centralerna ringer upp och varnar ett visst an- tal hushåll. Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att över- väga en ändring av riktlinjerna för varningssystemen så att en lokal anpass- ning av verksamheten till de ändrade förutsättningarna kan komma till stånd.

Väderbedömningar

Utredningen föreslår att frågan om ersättningar till SMHI för medverkan i utbildning och övningar regleras så att institutet får möjligheter att delta i planering, utbildning och övning inom räddningstjänsten.

Enligt utredningens förslag skall de lokala vädermasterna vid kärnkraft- verken anslutas till SMHI:s datorsystem.

Åtgärdsnivåer vid utsläpp av radioaktiva ämnen

Utredningen anser att det bör finnas i förväg bestämda nivåer på strålnings- värden som kan utlösa olika slag av åtgärder. Nivåerna skall vara knutna till

en viss åtgärd. De skall ses som riktvärden och främst användas för att be- döma graden av farlighet.

Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter utarbeta åtgärdsnivåer, som skall gälla under den första måna- den efter en olycka eller till dess att myndigheterna har föreskrivit något an- nat.

En riktig användning av åtgärdsnivåerna fordrar kunskaper om begrep- pens betydelse. Utredningen föreslår därför att SSI får i uppdrag att utarbeta en handbok som strålskyddssakkunniga på central, regional och lokal nivå skall använda vid tillämpning av åtgärdsnivåerna.

Lantbruk och livsmedel

Utredningen anser att lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket snarast skall fullfölja det med anledning av Tjemobylolyckan påbörjade arbetet för att åstadkomma en bättre beredskap inom de båda myndigheterna.

Utredningen föreslår att lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket formali- serar sin planering för åtgärder vid stora olyckor och i övrigt vidtar erforder- liga åtgärder, t.ex. försäkrar sig om lokaler och tekniska resurser för ledning.

Enligt utredningens förslag skall lantbruksstyrelsen få i uppdrag att till- sammans med SSI utarbeta planer och metodbeskrivningar för provtagning och mätning inom lantbruksområdet.

Utredningen föreslår att jordbruksnämnden, som för närvarande inte har något ansvar för samhällets åtgärder vid allvarliga olyckor, skall delta i pla- neringen av räddningstjänsten och vid en olycka kunna verka som rådgi- vande myndighet.

Fysiskt skydd vid kärnkraftverken

Utredningen anser det nödvändigt att rikspolisstyrelsen och statens käm- kraftinspektion (SKI) fortlöpande överväger de förändringar i hotbilden på både kort och lång sikt som informationer av olika slag ger upphov till. Även om det fysiska skyddet, i förhållande till den hotbild som för närvarande gäl- ler, i stort får anses tillfredsställande framgår det av rikspolisstyrelsens och de lokala polismyndigheternas skrivelser till utredningen att det finns svag- heter som måste elimineras.

Utredningen anser att rikspolisstyrelsen skall se över den regionala och lokala organisationen och särskilt överväga insatsstyrkornas storlek, beho- vet av förstärkningar samt utbildning och övning.

En del åtgärder som avser det fysiska skyddet vid kärnkraftverken regle- ras i den s.k. skyddslagen. Utredningen anser det angeläget att det förslag till utökning av skyddslagens tillämpningsområde som utredningen om till— trädesskydd har lagt fram i betänkandet (SOU 1988:8) En ny skyddslag blir

genomfört. De berörda länsstyrelserna bör i samråd med kärnkraftverken, rikspolisstyrelsen och kärnkraftinspektionen bedöma skyddsbehovet och be- sluta om de kompletteringar av det fysiska skyddet som kan genomföras med stöd av de nya skyddsbestämmelserna.

Sanering

Utredningen föreslår att en organisation för sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen byggs uppi Sverige och att denna knyter an till organisationen för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska an— läggningar. Verksamheten skall således baseras på det kunnande och de re- surser som redan finns i räddningsorganisationen. Länsstyrelsen skall enligt utredningens förslag svara för genomförandet av saneringsverksamheten. Regeringen skall kunna överta ledningen eller utse en särskild myndighet att svara för verksamheten.

En nationell expertgrupp för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen föreslås bli upprättad. Gruppens huvuduppgift skall vara att under länssty- relsens ledning svara för den sanering som måste genomföras av specialutbil- dad personal. Administrativt skall gruppen stå under strålskyddsinstitutets ledning. Utredningen föreslår att den ansvariga myndigheten vid alla slag av omfattande sanering skall ha en yttersta möjlighet att om det behövs genom bl.a. tj änsteplikt och ingrepp i annans rätt förse organisationen med nödvän- diga resurser.

Utredningen föreslår att strålskyddsinstitutet skall överväga de sanerings- kriterier som bör tillämpas och tillsammans med försvarets forskningsanstalt och lantbruksstyrelsen utarbeta allmänna råd om bl.a. saneringsmetoder. Strålskyddsinstitutet skall vidare enligt förslaget centralt svara för den lång- siktiga uppföljningen i landet av utsläpp av radioaktiva ämnen.

Utredningen föreslår att räddningsverket skall svara för samordning av den planering som äger rum inom den regionala saneringsverksamheten. Kommunerna föreslås vara skyldiga att medverka i planering och övning för saneringsverksamhet vid alla former av utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar.

Utredningen föreslår vidare att räddningsverket får i uppgift att överväga inrättandet av en särskild expertgrupp för kemikaliesanering.

Forskning

En allmän kris- och katastrofforskning förekommer på olika håll inom och utom landet. Utredningen förslår att räddningsverket fåri uppdrag att göra en sammanfattning av den nationella och internationella kris- och katastrof- forskningen. Med denna studie som grund bör verket klargöra på vilka om— råden som det behövs ytterligare forskningsinsatser. Läget för reaktorsäkerhetsforskningen i landet anser utredningen vara i

huvudsak bra. Från beredskapssynpunkt är det angeläget att denna forsk- ning kan vidmakthållas på en hög nivå. Inom strålskyddsforskningen är si- tuationen enligt utredningens mening däremot inte helt tillfredsställande. Utredningen föreslår därför vissa förstärkningar inom detta område. För- stärkningarna avser kompetensen vid ett antal forskningsinstitutioner, sä- kerställandet av tillgången på kvalificerade mätresurser i landets olika regio- ner och förbättringen av möjligheterna för centrala myndigheter att se till att forskning som gäller kärnkraftsberedskapen kommer till stånd. Utredningen föreslår att strålskyddsinstitutet får i uppdrag att svara för programmets ge- nomförande.

Kostnader och finansering

En stor del av åtgärderna som utredningen föreslår på regional och central nivå bör finansieras med medel från de berörda myndigheternas förvalt- ningsanslag. De övriga åtgärderna kommer enligt utredningens beräkningar att leda till en engångskostnad på 19 milj. kronor och en ökning i de hittills- varande årliga kostnaderna på 17 milj. kronor inom den statliga verksamhe- ten.

Utredningens förslag innebär ökade möjligheter för samhällets räddnings- tjänst att ingripa effektivt. Det gäller insatser vid alla slags olyckor och i alla län. En del av förslagen syftar till en ökad beredskap på grund av riskerna för olyckor i de svenska kärnkraftverken. Utredningen har överslagsvis be- räknat hur stor del av kostnaderna som kan sägas vara föranledda av den svenska kärnkraftproduktionen och som kärnkraftföretagen därför bör be- strida. Enligt utredningens beräkningar bör anläggningsägarna delta med 5 milj. kronor av engångskostnaden och med 6 milj. kronor av den årliga mer- kostnaden. Finansieringen bör i övrigt ske med statliga medel.

Industrier och andra med verksamhet som vid en olycka allvarligt kan skada människor och miljö kommer genom tillämpning av 435 räddnings- tjänstlagen att i ökad utsträckning åläggas att bidra med resurser för rädd- ningstjänstens beredskap på lokal nivå.

Författningsfrågor

En del av utredningens förslag till förbättringar av beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen fordrar ändringar och tillägg i gällande författningar. Utredningen föreslår att en arbetsgrupp får i uppdrag att utarbeta förslag till sådana ändringar och tillägg.

I Inledning

1. Utredningsarbetets bakgrund och genomförande

1.1. Samhällets räddningstjänst i stora drag

Samhällets räddningstjänst består av insatser som kommunerna eller staten gör vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och be- gränsa skador på människor och egendom eller i miljön. De flesta räddnings- insatserna sker enbart på den lokala nivån, som kommunal räddningstjänst. För dessa insatser — det kan vara ingripanden vid bränder, ras, jordskred, vägtrafikolyckor, tågolyckor, översvämningar och utflöden av olja och andra skadliga ämnen — är det i allmänhet tillräckligt med de resurser som rädd- ningskåren i kommunen förfogar över.

När det behövs ytterligare resurser är både statliga och kommunala myn- digheter skyldiga att delta i räddningstjänsten. Räddningsorganen har också stora befogenheter att genom ingrepp i annans rätt ta i anspråk den materiel och egendom i enskild ägo som kan behövas i räddningstjänsten. Enskilda som är mellan 18 och 65 år kan åläggas att delta i räddningsarbete om deras kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det.

På regional nivå har länsstyrelsen till uppgift att om det behövs ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst. Det kan bli nödvändigt vid stora olyckor som samtidigt berör två eller flera kommuner. Riskbilden är i sådana fall ofta svårbedömd. Räddningsarbetet kan fordra stora resurser och den som svarar för räddningstjänsten behöver som regel förstärka med personal och utrustning från andra kommuner eller organ i samhället. Till de olyckor som kan fordra regional ledning hör bl.a. stora skogsbränder, svåra över- svämningar och omfattande utflöden av olja eller andra skadliga ämnen. Länsstyrelsen kan disponera resurser från en rad olika håll i samhället, fram- för allt kommunernas räddningskårer, polisen, kustbevakningen, militära förband, SMHI, flygplatsbrandkårerna och olika frivilligorganisationer.

Statens ansvar för räddningstjänsten gäller i övrigt de grenar som kallas statlig räddningstjänst, dvs.

Cl Fjällräddningstjänst; D Flygräddningstjänst; D Sjöräddningstjänst; och D Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen.

Polisen svarar för fjällräddningstjänst, luftfartsverket för flygräddningstjänst och sjöfartsverket och kustbevakningen för var sin del av sjöräddningstjäns- ten. Länsstyrelsen har ansvaret för räddningstjänst vid utsläpp eller över- hängande fara för utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anlägg- ningar. Skyldigheten för länsstyrelsen att ingripa gäller om det är fråga om ett utsläpp i sådan omfattning att särskilda åtgärder fordras för att skydda människor. Regeringen har ett övergripande ansvar och kan ta över och själv leda kommunal och statlig räddningstjänst eller bestämma att en myndighet skall göra det.

Räddningsverket svarar på central nivå för bl.a. erfarenhetsutbyte, tillsyn, utbildning och övning inom räddningstjänsten. Räddningsverket ger ut all- männa råd eller föreskrifter som underlag för planeringen av verksamheten hos kommunerna och de myndigheter som svarar för den statliga räddnings- tjänsten.

Räddningsverket, länsstyrelserna och kommunerna har vidare ett ansvar för förebyggande åtgärder mot brand. Ansvaret för åtgärder som förhindrar andra typer av olyckor ligger i viss mån också på dessa organ men även på fackmyndigheter, t.ex. arbetarskyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen och sprängämnesinspektionen.

1.2. Samhällets skydd mot kärntekniska olyckor

1.2.1. Bakgrund

Den strålning som förekommer i naturen var fram till slutet av 1800-talet den enda strålning som människan utsattes för. Under 1890-talet gjorde fors- karna flera rön som efter hand förändrade människans strålningsmiljö. Röntgen upptäckte år 1895 den strålning som nu bär hans namn. Året efter fann Becquerel att uran sänder ut strålning som liknar röntgenstrålningens. Makarna Curie lyckades år 1898 isolera det radioaktiva ämnet radium.

I början av 1900-talet blev det möjligt att använda röntgenstrålning och radium vid behandling av sjukdomar. Under 1930-talet upptäcktes neu- tronstrålningen. Forskarna kunde därmed åstadkomma kärnklyvning och alltså frigöra stora mängder energi. Genom kärnvapensprängningarna bör- jade en mängd radioaktiva ämnen att spridas över jorden. Senare har även tillkomsten av kärnkraftverken bidragit till risker för spridning av radioak- tiva ämnen i miljön. Forskning och teknisk utveckling har vidare lett till en ökad användning av strålningskällor inom industrin och sjukvården.

1.2.2. Något om radioaktiva ämnen och strålning

Radioaktiva ämnen innehåller atomer med instabila atomkärnor, som ge- nom sönderfall strävar efter att nå ett stabilt tillstånd. När en radioaktiv atomkärna sönderfaller bildas det s.k. joniserande strålning. Det kan vara fråga om alfastrålning, betastrålning, gammastrålning eller neutronstrål-

ning.

När den joniserande strålningen passerar genom ett material minskar den i intensitet och förlorar energi. Energin absorberas i stället av materialet och bildar joner i det bestrålade materialet. Dessa joner kan leda till kemiska förändringar. I levande material kan sådana förändringar skada celler eller delar av celler. Skadorna ökar med storleken på den energi som absorberas. Samma mängd energi får emellertid olika verkningar beroende på vilken typ av strålning som det är fråga om. Alfastrålning och neutronstrålning ger större skador på levande organismer än gammastrålning och röntgenstrål- ning.

Intensiteten i strålningen från ett radioaktivt material beror på hur många sönderfall som äger rum per tidsenhet. Aktiviteten hos ett radioaktivt ämne anges i becquerel (Bq). En becquerel är ett sönderfall per sekund. Halve— ringstiden för ett radioaktivt ämne är den tid som det tar innan aktiviteten har sjunkit till hälften av den ursprungliga. Halveringstiden varierar mellan olika ämnen. Strålningen från t. ex. jod-131 avtar snabbt, medan cesium-137 och strontium-90 halveras först efter omkring trettio år. Dessa tre ämnen sprids vid bl.a. kärnvapenprov i atmosfären.

Aktiviteten avser vanligen en viss volym (t.ex. Bq per liter mjölk), en yta (Bq per kvadratmeter mark) eller en massa (Bq per ton spannmål). Den strålning som människokroppen tar emot per kilo kroppsvikt anges med hjälp av stråldosen. Den mäts enligt det internationella enhetssystemet i gray (Gy). Om strålningens biologiska effekter skall beaktas — det gäller de skadliga verkningar strålningen har på människan — är enheten för stråldos sievert (Sv).

Ibland är det angeläget att bedöma strålningsnivån på en plats men det går inte att mäta i en kropp som absorberar strålning. Det är i sådana fall möjligt att använda strålningens förmåga att jonisera luft. Den vid mätningen er- hållna storheten kallas exposition och mäts i röntgen. Den korrekta benäm- ningen är coloumb per kilo, men av praktiska skäl är den äldre enheten rönt- gen fortfarande i bruk. Expositionen per tidsenhet angavs efter Tjernobyl— olyckan i mikroröntgen per timme (en miljondels röntgen per timme).

1.2.3. Något om kärnteknisk verksamhet

Ett utsläpp av radioaktiva ämnen är som regel en följd av en olycka eller en störning i en kärnteknisk verksamhet. En sådan verksamhet kan omfatta

D Drift av en kärnteknisk anläggning; och El Hantering, bearbetning och transport av kärnämne och kärnavfall.

Kärntekniska anläggningar är alla fasta och rörliga anordningar som används för kärnenergiproduktion, för framställning och hantering av kärnämne och för omhändertagande av radioaktiva restprodukter från den kärntekniska verksamheten. Anläggningen kan vara ett kärnkraftverk, en anläggning med en forskningsreaktor (Studsvik), en kämbränslefabrik (ABB-Atom i Väs- terås) eller ett mellanlager för förvaring av använt kärnbränsle (CLAB i Oskarshamn). Som kärnteknisk anläggning räknas också ett kärnenergidri-

vet fartyg och en satellit som har en kärnreaktor eller andra strålkällor om- bord.

Enligt IAEA:s redovisning för år 1989 fanns det i Europa 239 kärnreakto- rer för produktion av elektrisk energi. Som framgår av tabell 1.1 pågick upp- förande av 62 reaktorer, medan 65 var planerade. Flera stater har efter Tjer- nobylolyckan skurit ned planerna på en utbyggnad av kärnenergiproduktio- nen.

Utvinning av reaktorbränslet uran sker inte längre i Sverige. Det mesta uranet till de svenska reaktorerna kommer från Australien och Canada. Sve- rige har däremot som framgått en egen tillverkning av kärnbränsle. Tillverk- ning av bränsle förekommer inom Europa också i Belgien, Frankrike, För- bundsrepubliken Tyskland, Sovjetunionen, Spanien och Storbritannien.

Anläggningar för s.k. mellanförvaring av använt kärnbränsle har tagits i bruk i bl.a. Finland, Sverige, Förbundsrepubliken Tyskland och Tyska De-

mokratiska Republiken.

Kämenergiproduktionen fordrar omfattande transporter av uran, färskt och använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Transporter sker med lastbil och till sjöss, ofta med transportmedel i reguljär trafik. Det svenska fartyget Sigyn är ett specialfartyg för transport av använt kärnbränsle eller kämav- fall. För transport av s.k. strategiskt material — t.ex. höganrikat uran an-

Tabell 1.1 Antal reaktorer mr utvinning av kamenergi inom olika länder i Europa den

1 januari 1989 Land I drift Under Planeradeb Samtliga byggnad

Belgien 7 — 7 Bulgarien 5 2 1 8 Finland 4 — — 4 Frankrike 55 9 64 Förbundsrepubliken

Tyskland 23 2 10 35 Italien 2 — 2 Jugoslavien 1 —- 1 2 Nederländerna 2 — 2 4 Polen — 2 10 12 Rumänien 5 5 Schweiz 5 2 7 Sovjetunionen” 56 26 32 114 Spanien 10 —- 4 14 Storbritannien 40 2 1 43 Sverige 12 — 12 Tjeckoslovakien 8 8 -— 16 Ungern 4 2 6 Tyska Demokratiska Republiken 5 6 11 Summa 239 62 65 366

3 Inkl. den asiatiskardelen av Sovjetunionen. " Uppgifterna är i huvudsak baserade på bedömningar vid årsskiftet 1987/88.

Källa: IAEA

vänder kärnenergiföretag och forskningsinstitutioner även flygtransporter. Transportbehållarna för dessa olika transporter är konstruerade för att klara stora påfrestningar vid brand, fall, kollision och stort yttre tryck under vat- ten.

1.2.4. Säkerhetsåtgärder i kärnteknisk verksamhet

Säkerhetsåtgärderna i den kärntekniska verksamheten syftar till att hindra att radioaktiva ämnen skall komma ut i omgivningen. De förebyggande åt- gärderna mot olyckor är baserade på bl.a. de erfarenheter av driften vid olika anläggningar som efter hand framkommer. Kraven på säkerhetsåtgär- der anges i det tillstånd för den kärntekniska verksamheten som myndighe- terna beviljar. Myndigheterna har en noggrann tillsyn av driften och kan om det behövs ställa ytterligare krav på säkerhetshöjande åtgärder eller be- stämma t.ex. att en reaktor skall stängas av.

Om en störning i driften av en reaktor är måttlig går det i allmänhet att bemästra den med de vanliga processtyrsystemen. För större störningar finns det särskilda säkerhetssystem som skall förhindra att de utvecklar sig till ha— verier. Skyddssystemen övervakar reaktorprocesserna och utlöser motåtgär— der om vissa värden hotar att Överskrida gränserna för säkra driftområden. Det finns t.ex.

El Snabbstoppssystem, som hastigt sänker reaktorns effekt; och El Nödkylsystem, som kyler härden när den ordinarie kylningen är otillräck- lig (t.ex. vid större läckage i huvudkylsystemet).

Alla säkerhetsfunktionerna har flera system som fungerar oberoende av var- andra. Det minskar riskerna för fel som slår ut alla säkerhetssystem i anlägg- ningen.

Säkerhetsåtgärderna utesluter emellertid inte helt riskerna för omfattande skador på reaktorhärden. Säkerhetsarbetet syftar därför också till att be- gränsa de radioaktiva utsläpp till utgivningen som riskerar att inträffa vid framför allt större haverier. De svenska reaktorerna är omgivna av kraftiga gastäta inneslutningar med avskiljningsanordningar för radioaktiva ämnen. En filteranläggning utanför reaktorbyggnaden har till uppgift att fånga upp ämnena så att utsläppen vid en eventuell härdsmälta begränsas till nivåer som inte leder till dödligt akuta strålskador hos människor i omgivningen. AVSikten är att filteranläggningen skall begränsa behovet av utrymning till att gälla några tiotal kvadratkilometer i anläggningens närhet. Se vidare re- dogörelsen i kapitel 4.

Erfarenheten visar att rent tekniska fel oftast inte är orsaken till en stör- ning. Brister i människors handlande är den dominerande felorsaken. Dessa brister kan påverka reaktorsäkerheten under alla faser av anläggningens konstruktion, tillverkning, uppförande, drift och underhåll.

Till Säkerhetsåtgärderna hör vidare att förhindra avsiktlig åverkan i en kärnteknisk anläggning. Det fysiska skyddet avser att förhindra obehöriga att komma in i vitala utrymmen i anläggningen och att göra det svårt för dem att orsaka skador.

Kärnkraftverken i andra västeuropeiska länder en del av de äldre anlägg- ningarna undantagna har i stort samma säkerhetsstandard som de svenska. Flera stater överväger säkerhetshöjande åtgärder av samma typ som har ge- nomförts i Sverige.

I Östeuropa dominerar en sovjetisk reaktortyp som inte har inneslut- ningar med samma hållfasthet som vid de svenska anläggningarna. I Sovjet- unionen finns också reaktorer med helt andra tekniska egenskaper än som är vanliga i västländerna. Reaktorer liknande den som havererade i Tjerno- byl är i drift på många platseri Sovjetunionen.

1.2.5. Samhällets åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen som fordrar räddningstjänst

Ansvar och arbetsuppgifter

Räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen är, som har framhållits, en gren av den statliga räddningstjänsten. Enligt räddningstjänstlagen är denna form av räddningstjänst de åtgärder som vidtas när radioaktiva ämnen släpps ut från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder fordras för att skydda allmänheten. Insatser vid utsläpp från anord- ningar som inte betecknas som kärntekniska anläggningar till dessa hör t.ex. ett fordon som transporterar kärnämne och ett sjukhus eller en industri som använder radioaktiva ämnen i sin verksamhet är kommunal rädd- ningstjänst.

Vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning vidtar samhällets räddningsorgan åtgärder utanför anläggningen. Åtgärderna inom och i anslutning till anläggningen genomför den som äger anläggningen. Skyddsåtgärderna som skall vidtas inom anläggningen framgår av det till- stånd till verksamheten som myndigheterna har beviljat.

Samhället skall ingripa även när det råder överhängande fara för ett ut- släpp. Begreppet överhängande fara skall inte tolkas så snävt att bara tids- faktorn vägs in. Det kan dröja timmar eller dygn innan en skada på t.ex. en reaktor har orsakat ett utsläpp i omgivningen. Även i sådana lägen kan det vara överhängande fara för utsläpp. Räddningstjänsten omfattar åtgärder vid utsläpp från kärntekniska an- läggningar både inom och utom Sverige.

Räddningsorganisationen

Länsstyrelsen svarar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Ansvaret gäller enligt räddningstjänstlagen samtliga länsstyrelser.

Länsstyrelsen leder verksamheten, dvs. beslutar om skyddsåtgärder och ger information till andra myndigheter och till invånarna i länet. För dessa uppgifter utser länsstyrelsen en räddningsledare.

Länsstyrelsen får stöd i räddningstjänsten från centrala myndigheter, som bidrar med riskbedömningar och ger rekommendationer om lämpliga skyddsåtgärder. I inledningsskedet efter ett utsläpp eller när det är över-

hängande fara för utsläpp medverkar framför allt följande tre centrala myn- digheter:

D Statens kärnkraftinspektion (SKI) , som bedömer risken för utsläpp (ytter- ligare utsläpp) grundat på sina kunskaper om olika kärnreaktorers sätt att fungera; Statens strålskyddsinstitut (SSI), som svarar för strålskyddsbedömningar och på central nivå för samordning av strålningsmätningar och utvärde— ring av mätresultaten; och SMHI, som ger väderprognoser och beräknar spridningen av de radioak- tiva ämnena.

Som en sammanfattande benämning på de centrala, regionala och lokala myndigheter som deltar i räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva äm- nen används ofta uttrycket beredskapsorganisationen.

1.2.6. Samhällets åtgärder när det in te är fråga om räddningstjänst

Samhället kan behöva vidta åtgärder vid en händelse i en kärnteknisk an- läggning även när det som har inträffat inte lett till eller bedöms kunna leda till ett utsläpp eller överhängande fara för utsläpp av en omfattning som kan skada människors liv och hälsa.

En plötslig förhöjning i strålningen kan i många fall motivera åtgärder — framför allt strålningsmätning och information. Det kan finnas en risk att den förhöjda strålningen på lång sikt skall få effekter för ett begränsat antal människors liv. Effekterna bedöms emellertid som mycket ovissa och det är svårt att bestämma dem. Det kan i detta läge finnas motiv för rekommenda- tioner till bl.a. lantbrukare och dem som ägnar sig åt jakt, fiske eller annat friluftsliv i ett område som har drabbats av nedfallet. Åtgärderna i samband med Tjemobylolyckan hade denna inriktning. Den verksamhet som utred- ningen här avser är alltså inte räddningstjänst i räddningstjänstlagens me- ning.

De myndigheter på olika nivåer som har ansvar för eller medverkari rädd- ningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen kan som en säkerhetsåtgärd komma att aktivera sin organisation även vid händelser i kärntekniska an- läggningar som inte är så allvarliga att de radioaktiva ämnena riskerar att skada människor. De åtgärder som myndigheterna vidtar i sådana lägen — t.ex. bemanning av ledningsplatser, strålningsmätning och information till andra myndigheter, massmedier och allmänheten ärinte heller räddnings- tjänst. Samhällets organ utser inte någon räddningsledare och har inte befo- genheter att ta i anspråk personal och utrustning. Myndigheterna har vidare inte befogenheter att med tvång utrymma områden.

Samhället måste som regel vidta åtgärder även efter en räddningsinsats. Det kan bli nödvändigt med t.ex. strålningsmätning, sanering och informa- tion i ett långt utdraget skede efter ett utsläpp.

För åtgärder efter räddningsinsatsen och för en del av verksamheten när utsläppet inte varit så allvarligt att utsläppet från början kräver räddnings— tjänst — svarar i stor utsträckning kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd.

Arbetet är en del av nämndens allmänna uppgifter inom hälsoskyddet.

På central nivå har bl.a. strålskyddsinstitutet, socialstyrelsen, livsmedels— verket och lantbruksstyrelsen och på regional nivå länsstyrelsen uppgifter i samband med åtgärder som inte är räddningstjänst.

1.2.7. Andra organ med uppgifter för säkerheten i kärnkraftsreaktorer

Lokala säkerhetsnämnder

Lokala säkerhetsnämnden i kommuner med kärnkraftverk har till uppgift att löpande följa säkerhetsarbetet vid kärnkraftverket, sammanställa mate- rial som belyser kärnkraftens säkerhetsfrågor och informera invånarna. Kärnenergiföretagen är skyldiga att ge de lokala säkerhetsnämnderna insyn i det kärntekniska säkerhetsarbetet. Ledamöterna i säkerhetsnämnderna ut- ses av regeringen efter förslag av de berörda kommunerna.

K ämkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU)

De fyra ägarna till de svenska kärnkraftverken — statens vattenfallsverk, Forsmarks Kraftgrupp AB, Sydkraft AB och OKG Aktiebolag har bildat ett organ för samarbete i säkerhetsfrågor, Kämkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU). Samarbetsorganet medverkar i samordningen av företagens sä- kerhetsarbete. KSU har en omfattande utbildningsverksamhet och driver egna säkerhetsprojekt.

1.3. Inträffade händelser med utsläpp, m.m.

1.3.1. Avvikelser från normal drift i Sverige

I Sverige har det inte inträffat några händelser som har inneburit utsläpp el- ler hot om utsläpp. Varje år informerar kärnkraftverken emellertid SKI om händelser som innebär avvikelser från normal drift. Följande händelser ut-

gör exempel på sådana avvikelser. Länsstyrelsen i Hallands län fick den 18 september 1986 ett meddelande

från Ringhalsverket. Det hade uppstått ett elektriskt fel som stängde en äng- ventil till turbinen. Detta innebar att en säkerhetsventil öppnades och att ett ångmoln blåste ut över turbinbyggnadens tak. Ångan hade emellertid inte varit i beröring med reaktorbränslet eller andra radioaktiva delar i reaktorn. Händelsen innebar inget hot om utsläpp av radioaktiva ämnen men ett antal larm utlöstes. Länsstyrelsen började bemanna sin ledningscentral.

I juli 1987 åsidosattes de säkerhetstekniska föreskrifterna i samband med ett härdprov vid Oskarshamns kärnkraftverk. Inte heller denna händelse in- nebar något hot om utsläpp, men den visade på brister i de administrativa rutinerna och i säkerhetstänkandet. Kärnkraftverket underrättade inte läns- styrelsen, eftersom det inte fanns anledning att vidta några åtgärder för att

skydda allmänheten.

Den hittills i skador mest omfattande olyckan i en svensk kärnteknisk an- läggning är det generatorhaveri som år 1979 orsakade en omfattande brand i Barsebäcksverker. Generatorhaveriet hotade aldrig reaktorsäkerheten men fordrade mycket kostnadskrävande reparationer. Länsstyrelsen underrätta- des om branden och intog beredskap i sin ledningscentral.

1.3.2. Haveri och hot om haveri i USA

Ett fel vid underhållsarbete den 28 mars 1979 i en av reaktorerna vid kärn- kraftverket Three Mile Island i Harrisburg ledde till ett snabbstopp av reak- torn. En tryckregleringsventil fastnade i öppet läge och ånga strömmade ut ur reaktorn. Bränslehärden kokade torr efter omkring två timmar. Strål- ningsnivåerna steg kraftigt inne i anläggningen och flera tiotals ton av den smälta härden rann ner i botten av reaktortanken. Driftpersonalen hade en oklar bild av vad som hade hänt men lyckades pumpa in vatten så att härden kunde kylas ned.

Kraftverket beordrade "Allmän beredskap” utanför anläggningen. Något förhöjda strålningsnivåer uppmättes i de närmaste omgivningarna. Mindre läckage av gaser med radioaktiva ämnen fortsatte under flera veckor. Bris- tande information och svårigheter med kommunikationerna mellan lokala och centrala organ ledde till många problem inom beredskapsorganisatio- nen. Motstridiga besked skapade stor oro hos många människor. Först efter en vecka lämnade myndigheterna och kraftverket samstämmiga besked om att reaktorn hade stabiliserat sig och att läget var under kontroll.

En händelse vid kärnkraftverket Ginna i Rochester N.Y. tre år senare skulle ha kunnat få samma förlopp som olyckan vid Three Mile Island. En tryckregleringsventil fastnade i öppet läge. I detta fall lyckades driftpersona- len emellertid att hålla härden kyld och effekten blev endast att mindre mängder svagt radioaktiv ånga kom ut genom säkerhetsventilerna.

Organisationen för yttre beredskap vid kärnkraftverket i Ginna var mobi- liserad under drygt ett dygn. Några större mängder radioaktiva ämnen upp- mättes emellertid inte utanför anläggningen. Tillbudet hanterades med avse- värt större kompetens än olyckan vid Three Mile Island.

1.3 .3 Tjemobylolyckan

En av reaktorerna vid kärnkraftverket i Tjernobyl havererade lördagen den 26 april 1986, strax efter klockan ett på morgonen.

Under förmiddagen den 28 april 1986 underrättade kärnkraftverket i Fors- mark SSI och SKI om att verket hade mätt upp aktivitet utanför de tre reak- torerna. Det var inget fel på den egna anläggningen. Forsmarksverket kunde inte förklara markbeläggningen.

Forsmarksverkets ledning beordrade ”Höjd beredskap" och meddelade länsstyrelsen i Uppsala län. Den personal vid kärnkraftverket som inte be- hövdes för driften av reaktorerna evakuerades. SKI meddelade kl 12.00 att om inte orsaken till aktiviteten klargjordes inom tio minuter skulle SKI beordra Forsmarksverket att stänga av de tre reaktorerna i Forsmark. Under

tiden hade ledningsgruppen vid SKI fått veta att det vid Studsvik fanns en markbeläggning som liknade den i Forsmark. Samtidigt uppmätte försvarets forskningsanstalt (FOA) onormalt hög luftaktivitet i Stockholm.

SKI bedömde nu att de radioaktiva ämnena inte kom från Forsmark och återtog beslutet att avbryta driften vid reaktorerna i verket. De åtgärder som de centrala myndigheterna skulle vidta bedömdes nu vara en fråga i första hand för SSI.

På kvällen den 28 april meddelade sovjetiska myndigheter att en mycket allvarlig olycka hade inträffat vid den fjärde reaktorn i Tjernobyl.

SSI organiserade en omfattande verksamhet tillsammans med andra cen- trala myndigheter för att klargöra vilka delar av Sverige som hade drabbats av nedfallet och vilka skyddsåtgärder som borde vidtas. Ett intensivt utbyte av information ägde rum mellan strålskyddsmyndigheter i olika länder och mellan myndigheterna och internationella organisationer inom kärnenergi- området. Kraven från bl.a. massmedierna och allmänheten på information blev mycket stora.

Länsstyrelsen i Uppsala län mobiliserade inledningsvis sin beredskapsor- ganisation men minskade den när det stod klart att utsläppet inte hade ägt rum vid Forsmark. Länsstyrelserna i övriga län i östra och norra Sverige hade inte planerat för åtgärder vid en kärnkraftsolycka och det tog betydligt längre tid för dessa att komma i gång med sin verksamhet. Samma sak gällde kommunerna som till en början hade svårt att finna former för ett samarbete med bl.a. länsstyrelserna.

1.4. Falska uppgifter om en kärnteknisk olycka i Sovjetunionen

Måndagen den 2 februari 1988 cirkulerade rykten i London om att en allvar- lig kärnkraftsolycka hade inträffat i Sovjetunionen. Nästa dag gick nyhetsby- rån Reuter ut med ett telegram med obekräftade rykten om den sovjetiska kärnkraftsolyckan. Uppgifterna nådde Sverige vid lunchtid samma dag ge- nom bl.a. finländska myndigheter och kraftföretag.

Tidningarnas Telegrambyrå (TT) sände ut ett meddelande. TT kontakt- ade under eftermiddagen SSI, som hade fått veta att ett rykte var i omlopp. SSI försökte ta reda på vad som hade hänt. Mätstationerna visade inte på någon förhöjd radioaktivitet i Sverige.

Uppgifterna ledde till en rad åtgärder på olika håll. Säkerhetsmyndigheter och kraftföretag sökte information hos IAEA och ansvariga organ i andra länder. Mätningar av radioaktiviteten pågick under hela eftermiddagen vid kärnkraftverken, Studsvik och FOA. En del av länsstyrelserna förberedde sig för att aktivera sin beredskapsorganisation. Vid 17.00-tiden lämnade sov- jetiska myndigheter den första dementin på uppgifterna om en kärnkrafts- olycka i Sovjetunionen.

1.5. Förbättringar i den svenska beredskapen under senare är

1.5 .1 Riksdagens beslut

Olyckan i kärnkraftverket vid Three Mile Island är 1979 ledde till en omfat- tande översyn av den svenska beredskapen mot utsläpp av radioaktiva äm- nen. Principerna för de åtgärder som beredskapsorganisationen efter denna översyn skall svara för finns i

D Riksdagens beslut (prop. 1980/81 :90, bil. 2, JoU 24, rskr. 274) om riktlin- jer för energipolitiken.

Riksdagsbeslutet lade grunden till en förbättring av planläggning, utbildning och övning. Beredskapen hos länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraft- verk skulle utvecklas genom ökad tillgänglighet i organisationens ledning. Beredskapsorganisationens sambandsmedel och förberedelserna för alar- mering och utrymning skulle förbättras.

Efter Tjemobylolyckan fick energirådet regeringens uppdrag att föreslå åtgärder som skulle öka säkerheten i Sverige vid kärnkraftsolyckor i ut- landet. Efter en första etapp i utredningsarbetet lämnade rådet i juli 1986 ett förslag som senare under året blev föremål för

C Riksdagens beslut (prop. 1986/87:18, NU 12, rskr. 97) om vissa åtgärder m.m. efter Tjemobylolyckan.

Riksdagsbeslutet innebar bl.a. att medel anvisades för anskaffning av utrust- ning för strålningsmätning och för komplettering av alarmeringen runt de svenska kärnkraftverken. Några av länsstyrelserna i norra Sverige skulle få resurser för att höja sin beredskap och kompetens inom området.

1.5.2. Utredningsarbete efter Tjemobylolyckan

Energirådet

Statsrådet Birgitta Dahl tillkallade i maj 1986 en expertgrupp som fick i upp- drag att utarbeta ett underlag för energirådets fortsatta arbete. Expertgrup- pen vari oktober 1986 färdig med sitt betänkande (Ds I 1986:11) Efter Tjer- nobyl Konsekvenser för energipolitik, kärnsäkerhet, strålskydd och miljö- skydd. l betänkandet övervägde expertgruppen frågor om reaktorsäkerhet, strålningsrisker, olycksberedskap, hälso- och miljökonsekvenser och förtida avveckling av kärnkraften i Sverige.

Energirådet överlämnade i november 1986 till statsministern expertgrup- pens betänkande, vissa skrivelser till rådet och en del ytterligare material som energirådet eller expertgruppen ansåg borde övervägas i det fortsatta arbetet. Energirådet föreslog i det sammanhanget att beredskapsfrågorna skulle övervägas i en särskild utredning.

SS! och SKI

På uppdrag av SSI och SKI granskade generaldirektör Göran Steen bered- skapen och hur verksamheten till följd av Tjemobylolyckan hade fungerat inom myndigheternas ansvarsområden. Steen lade i oktober 1986 fram ut- värderingsrapporten Beredskap efter Tjernobyl och ett år senare en slutrap- port med samma titel. I rapporterna konstaterades det att grunden för en effektiv beredskap måste vara ett väl fungerande förvarnings- och alarme— ringssystem och en beredskapsorganisation som snabbt och effektivt kan vidta de åtgärder som behövs. Enligt Steen fungerade den svenska beredska— pen i dessa båda avseenden inte i samband med Tjemobylolyckan.

Steen föreslog en ny central beredskapsorganisation som skulle vara ge- mensam för SSI och SKI. Denna beredskapsorganisation borde ha det cen- trala planerings- och ledningsansvaret och kunna verka vid olika typer av radiologiska olyckor i landet. Beredskapsorganisationen borde enligt försla» get snarast införa ett effektivt förvarnings- och alarmeringssystem. Detta skulle vara grundat på kontinuerliga mätningar och automatisk alarmering vid ett antal strategiskt utplacerade mätstationer.

Beredskapsorganisationen borde vidare enligt förslaget utarbeta en lättill- gänglig information om strålningsrisker och om olyckor i kärntekniska an- läggningar, utreda möjligheterna att dekontaminera begränsade områden och ta hand om kontaminerat material samt se till att telekommunikationer och sambandssystem för beredskapen förbättrades.

Räddningsverket

Mot bakgrund av riksdagens beslut om vissa åtgärder med anledning av Tjer- nobylolyckan gav regeringen i december 1986 i uppdrag åt räddningsverket att

1 Undersöka möjligheterna att — med utnyttjande av den befintliga rädd- ningstjänst- och civilförsvarsplanläggningen — komplettera beredskapen mot kärnkraftsolyckor till att gälla samtliga län och att utarbeta riktlinjer för den planläggning av beredskapen i länen som räddningstjänstlagen föranleder; 3 Vidta åtgärder så att länsstyrelsen i Västerbottens län kan samordna kun— nandet i länet när det gäller beredskapen mot utsläpp av radioaktiva äm-

nen; Se till att länsstyrelsen i Västernorrlands län får instrument för strålnings- mätning och utbildning för att kunna hantera dessa; Utarbeta en informationshandbok för beredskapen mot kärnkrafts-

olyckor;

Låta bygga ut tyfonalarmeringen runt kärnkraftverken; och Särskilt belysa alarmeringsförhållandena vid kärnkraftverket i Forsmark och fullföja arbetet med att förbättra telefonalarmeringen i Forsmark.

Räddningsverket utförde dessa uppgifter under åren 1987—88.

Statskontoret

Statskontoret skulle enligt samma regeringsbeslut i december 1986 se över förvaltningsresurserna vid länsstyrelserna i län med kärnkraftverk. Avsikten var att resultatet av översynen skulle läggas till grund för den kommande uppbyggnaden i övriga län av beredskapen mot utsläpp av radioaktiva äm- nen.

Statskontoret lade i juni 1987 fram en rapport med resultatet av sina över— väganden. Enligt statskontoret var det för beredskapen mot utsläpp av ra- dioaktiva ämnen på regional nivå mest angeläget att en ledningsorganisation med hög insatsberedskap byggdes upp. De viktigaste medlen för detta var utbildnings- och övningsverksamhet. tillgång till moderna lednings- och sam- bandsmedel samt — i de fyra länen med kärnkraftverk en personalbered- skap vid länsstyrelsen.

I övriga län borde ledningsorganisationens insatsberedskap. om inte sär- skilda skäl talade emot. kunna tillgodoses genom att räddningschefen vid en kommunal räddningskår utsågs att svara för länsstyrelsens personalbered- skap under icke normal arbetstid.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen fick i april 1987 i uppdrag av regeringen att utreda frågan om en förbättring av beredskapen för anskaffning och utdelning av jodtabletter. Avsikten var enligt uppdraget att jodtabletter med kort varsel skulle finnas tillgängliga för befolkningen i Sverige även vid en kärnkraftsolycka i ut- landet.

Socialstyrelsen framhöll i en skrivelse till regeringen den 21 oktober 1987 att den nuvarande beredskapen med jodtabletter är tillräcklig. Socialstyrel- sen föreslog därför ingen utbyggnad av beredskapen. Jodtabletternas håll- barhet beräknade socialstyrelsen till fem år. Det hade tidigare ansetts nöd- vändigt att byta ut tabletterna vartannat år.

Styrelsen för psykologiskt försvar

Regeringen gav i september 1986 i uppdrag åt styrelsen för psykologiskt för- svar att undersöka hur myndigheterna löste informationsproblemen i sam- band med Tjemobylolyckan. Styrelsen redovisade i maj 1987 åtta undersök- ningar i olika ämnen som hade anknytning till informationsspridningen efter olyckan.

1.6. Direktiven till utredningen

Chefen för försvarsdepartementet framhåller i direktiven (Dir. 198728) till utredningen om kärnkraftsberedskapen att det omfattande utrednings- och utvärderingsarbetet efter Tjemobylolyckan bör utgöra underlag för en sam- lad bedömning av kraven på beredskapen mot utsläpp av radioaktiva äm- nen. Sambandet med beredskapen mot allvarliga kemiska olyckor bör tas med i bedömningen.

Enligt direktiven är beredskapen i Sverige mot kärnkraftsolyckor koncen- trerad till de regioner där de svenska kärnkraftverken finns. Tjernobyl— olyckan har emellertid visat att effekterna kan få större geografisk spridning än vad den nuvarande beredskapsplaneringen utgår från. En viss beredskap för åtgärder efter utsläpp av radioaktiva ämnen bör därför finnas även i om- råden som ligger relativt långt från olycksplatsen. Det kan då bli fråga om att hantera situationer som inte fordrar direkta räddningsinsatser.

I direktiven påpekar departementschefen vidare att Sydkraft vid kärn- kraftverket i Barsebäck har tagit i bruk ett system (FILTRA) som minskar riskerna för stora utsläpp vid haverier i de svenska kärnkraftverken. Före utgången av år 1988 kommer ett filtersystem att finnas vid samtliga svenska kärnkraftverk. Detta kan enligt departementschefen komma att påverka kraven på den yttre beredskapen.

Utredningen bör ge förslag till utformning och omfattning av beredskaps- organisationen. Verksamheten skall så långt möjligt decentraliseras till läns- styrelserna och kommunerna. Avsikten är att organisationen skall utnyttja den kompetens och de resurser som redan finns i samhället.

Beredskapen för olyckor som kräver räddningsinsatser skall baseras på de grundläggande principer inom räddningstjänsten som tidigare har lagts fram genom riksdagens beslut. Utredningen bör belysa hur de kommunala rädd- ningskårerna skall delta i länsstyrelsernas beredskap.

Organisationen bör vara likartad i krig och fred. För olyckor som kräver räddningsinsatser bör kommittén visa hur både civilförsvarsverksamhetens och förvarsmaktens personella och materiella resurser effektivast skall kunna utnyttjas. Det kan gälla resurser för ledning, indikering, alarmering, utrymning, undsättning i miljö med radioaktivt nedfall eller kemiska ämnen och sanering. Även möjligheterna för totalförsvarets frivilligrörelser att medverka bör behandlas.

Utredningen bör vidare enligt direktiven närmare belysa vilket krav som bör ställas på SSI vad gäller uppgiften att i samverkan med andra organ — svara för en sammanhållande, rådgivande funktion i en olyckssituation. Ut- redningen bör överväga hur SSI:s uppgift att samordna och biträda med strålskyddsbedömningar närmare bör utformas. Till uppdraget hör att före- slå former för samverkan mellan SSI och andra myndigheter.

Utvärderingen efter Tjemobylolyckan har visat att alarmeringen inte fun- gerade på ett tillfredsställande sätt.

Utredningen bör överväga hur förvarningssystemet kan byggas ut och vilka resurser som behövs för strålningsmätning i landet. Det senare gäller mätning av strålning på bl.a. livsmedel, gröda och renar. Behovet av utbild- nings-. övnings- och forskningsverksamhet och beredskapen inom sjuk- vårds- och livsmedelsområdena är andra frågor som utredningen bör belysa.

Utredningen bör enligt direktiven väga in resultatet av det utredningsar- bete som har ägt rum efter Tjemobylolyckan. Utredningen bör själv utvär- dera den nuvarande beredskapsorganisationen i län med kärnkraftverk.

För varje förslag som utredningen lägger fram bör utredningen redovisa både en analys av åtgärdernas kostnad i förhållande till dess nytta och ett

förslag till finansiering. Utredningen bör också pröva i vilken utsträckning kärnkraftsindustrin bör svara för kostnaderna.

1.7. Annat underlag för utredningsarbetet

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har efter hemställan från Partille kommun hos regeringen begärt att indikeringszonen för Ringhals kärnkraft- verk skall utökas till att omfatta Partille kommun. Om en utökning skall ske bör denna enligt länsstyrelsens uppfattning avse även Härryda kommun. Re- geringen har överlämnat kommunens och länsstyrelsens skrivelser till utred- ningen.

Stockholms länsavdelning av Svenska kommunförbundet har i en skrivelse till regeringen hösten 1986 redovisat vissa synpunkter på kommunernas an- svar och medverkan i strålskyddsverksamheten. En skrivelse till regeringen från landshövdingen i Uppsala län innehåller synpunkter på samordningen av bl.a. regionala och centrala organs åtgärder inom räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Även dessa skrivelser har överlämnats till utredningen.

Lokala säkerhetsnämnden vid Ringhals kärnkraftverk och Folkpartiets Länsförbund i Halland har i skrivelser till utredningen hemställt om att ut- redningen skall överväga avgränsningen av inre beredskapszonen runt Ring- halsverket. Syftet är enligt skrivelserna att Onsalahalvön skall ingå i bered- skapszonen. '

1.8. Utredningsarbetets genomförande

1.8.1. Utredningens rapport om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor

Utredningen beslutade att mot bakgrund av erfarenheterna från de svenska myndigheternas åtgärder i samband med Tjemobylolyckan först överväga principerna för ledning och samordning inom den organisation som skall in- gripa vid utsläpp av radioaktiva ämnen och andra stora olyckor. Dessa över- väganden skulle utgöra en grund för utredningens slutsatser i de övriga frå- gor inom kärnkraftsberedskapens område som utredningen enligt direktiven hade till uppgift att belysa. Det gällde bl.a. frågorna om förvarningssyste- met, organisationen för strålningsmätning, behovet av utbildnings- och öv- ningsverksamhet. beredskapen inom sjukvårds- och livsmedelsområdena samt forskning och studier.

Utredningen valde att i en särskild rapport i juni 1988 redogöra för sina slutsatser och förslag när det gäller principerna för ledningsorganisationen. Denna rapport hade titeln Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor och un- derrubriken Ledning och samordning. Utredningen föreslog bl.a. att läns- styrelsen även i fortsättningen skulle vara det organ som när det behövdes tog över ansvaret för kommunal räddningstjänst och som svarade för rädd-

ningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Ett fortsatt ansvar för länssty- relsen fordrade enligt utredningens uppfattning emellertid att den organisa- tion som länsstyrelsen använder vid dessa insatser förbättras. Utredningen föreslog vidare att rådet för räddningstjänst skulle ombildas och få till upp- gift att på central nivå svara för samordning av samhällets åtgärder vid allvar- liga olyckor.

1.8.2. Sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor

Det utredningsarbete som genomfördes efter Tjemobylolyckan har varit en väsentlig del av underlaget för utredningens arbete. Utredningen har emel- lertid genomfört även egna kartläggningar och utvärderingar. Detta arbete har i stor utsträckning skett i samarbete med myndigheter på lokal och regio- nal nivå som har lämnat uppgifter både om räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen och om den övriga beredskap som samhället har organi- serat.

En stor del av utredningens beskrivningar av de olika myndigheternas an- svar. uppgifter och organisation inom räddningstjänsten redovisades i en sär- skild rapport. som utredningens sekretariat lade fram i juni 1988. Rapporten, som i detta betänkande kallas sekretariatsrapporten, innehöll också redogö- relser för de erfarenheter av beredskapsorganisationens sätt att fungera som hade framkommit vid bl.a. stora övningar och Tjemobylolyckan. I rappor- ten ingick vidare en redovisning av de överväganden i några frågor som hade skett inom sekretariatet under ledning av utredningens ordförande och un- der medverkan av utredningens sakkunniga och experter.

1.8.3. Remissbehandling

Utredningen har inhämtat yttranden över de båda rapporterna från ett hundratal remissinstanser och andra organ. Remissyttrandena ger i allt vä- sentligt stöd för utredningens förslag till förbättringar i organisationen för ledning och samordning. Det finns emellertid invändningar i detaljerna och i några fall också mot principerna i förslagen. Utredningen har i sina slutliga överväganden i olika frågor vägt samman de synpunkter som har framkom- mit med anledning av de ursprungligen redovisade slutsatserna. Det gäller också övervägandena inom de olika områden som behandlades i sekreta- riatsrapporten.

En redogörelse för remissinstansernas synpunkter följer i de kapitel i be- tänkandet där utredningen redovisar sina bedömningar i olika frågor.

1.8.4. Samarbete med myndigheter och organisationer

Som utredningen framhållit har regionala och lokala myndigheter bidragit med uppgifter om räddningsorganisationen och dess sätt att medverka. En rad centrala statliga myndigheter har också deltagit med utredningsmaterial och lämnat synpunkter på kärnkraftsberedskapen. Till dessa hör de tre mest berörda - strålskyddsinstitutet, kärnkraftinspektionen och räddningsver-

ket — men även myndigheter som rikspolisstyrelsen, statens livsmedelsverk, lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd. Sveriges lantbruksuniversitet, försvarets forskningsanstalt och socialstyrelsen. Från ytterligare ett antal centrala statliga myndigheter har utredningen dessutom inhämtat synpunk- ter på vilka frågeställningar som den borde belysa.

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet är organisationer som utredningen har haft samråd med under arbetets gång. Iden första fasen av sitt arbete inhämtade utredningen uppgifter och synpunkter också från kärnkraftverken, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU). Studsvik AB och Sveriges Geologiska AB.

Efter arbetet med de båda rapporterna tillsatte utredningen arbetsgrupper med företrädare för de närmast berörda myndigheterna och organisatio- nerna. Arbetsgrupperna skulle sammanställa underlag för utredningens be- dömningar inom olika områden, inventera problemen och ange tänkbara möjligheter till förbättringar av samhällets beredskap.

Arbetsgrupper bildades för områdena

3 Information;

Sanering;

Utbildning och övning; Hälso- och sjukvård;

Sambandsfrågor;

Forskning och studier; och Samordning av verksamheten i fred och krig.

Det faktamaterial som arbetsgrupperna har sammanställt och de bedöm- ningar som grupperna har gjort utgör en väsentlig del av underlaget för ut- redningens överväganden och förslag inom de olika områdena i detta betän- kande.

Arbetsgruppernas sammansättning framgår av Bilaga A.

2. Rättslig reglering av åtgärder mot olyckor i kärnteknisk verksamhet, m.m.

2.1. Inledning

Produktionen av kärnenergi och annan behandling av kärnämnen och kärn- avfall är i detalj kontrollerad med stöd av olika författningar. Det finns be- stämmelser om (1) statlig kontroll och tillsyn över verksamheten vid kärntek- niska anläggningar och (2) skydd mot joniserande strålning från radioaktiva ämnen. Dessa bestämmelser gälleri första hand de förebyggande åtgärderna mot olyckor i kärnteknisk verksamhet och mot skador på personalen i verk- samhet med strålning.

Det finns också en reglering av de åtgärder som samhället vidtar när (3) ett utsläpp har inträffat och bestämmelser som anger (4) vem som är skyldig att ersätta den som skadas på grund av utsläpp från en kärnteknisk anlägg- ning.

De följande avsnitten innehåller en översiktlig beskrivning av framför allt bestämmelserna i de grundläggande författningarna som gäller säkerheten i kärntekniska anläggningar och beredskapen mot utsläpp av radioaktiva äm- nen.

2.2. Kontroll och tillsyn över kärnteknisk verksamhet

Bestämmelser som gäller uppförande, innehav och drift av kärntekniska an- läggningar finns i

Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (den s.k. kärntekniklagen); och Förordningen (1984: 14) om kärnteknisk verksamhet.

Lagen definierar begreppet kärnteknisk anläggning som

(1) Anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor); (2) Annan anläggning i vilken en självunderhållande kärnreaktion kan ske, t.ex. en forskningsreaktor; (3) Anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning. lagring eller slutlig förvaring av kärnämne; och (4) Anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutlig förvaring av kärnavfall.

Kärntekniklagens syfte är bl.a. att sörja för säkerheten i alla led av kärnäm- nenas hantering och för att verksamheten drivs på ett så långt möjligt riskfritt sätt. Den som svarar för verksamheten skall vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att förebygga fel i eller en felaktig funktion hos utrustningen. felaktigt handlande och annat som kan leda till en olycka med radioaktiva ämnen. Lagen syftar vidare till att hindra olovlig befattning med kärnämne och kärnavfall.

Den som skall driva en kärnteknisk verksamhet måste ha tillstånd av rege- ringen eller i vissa fall av SKI eller SSI. Tillstånd får inte längre meddelas för uppförande av en kärnkraftsreaktor. Det är inte heller tillåtet att utarbeta konstruktionsritningar, beräkna kostnader, beställa utrustning eller vidta andra åtgärder som syftar till uppförande av kärnkraftsreaktorer inom landet.

Regeringen eller någon av myndigheterna SKI och SSI får i tillståndet till den kärntekniska verksamheten ställa sådana villkor som fordras med hän- syn till säkerheten. Den som har beviljat ett tillstånd får för vissa anord- ningar besluta om föreskrifter för provning, kontroll och besiktning. Ett till- stånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet.

SKI och SSI utövar kontroll och tillsyn över kärnteknisk verksamhet. SKI:s kontroll och tillsyn gäller efterlevnaden av bestämmelser i kärnteknik- lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. SSI:s tillsyn av- ser frågor som har reglerats med stöd av strålskyddslagen, dvs. frågor om skydd mot skadlig verkan av strålning.

Regeringen har i februari 1989 tillkallat en särskild utredare (ME 1989z03). som har till uppgift att se över kärntekniklagstiftningen. Arbetet skall redovisas före den 1 januari 1991.

2.3. Skydd mot joniserande strålning

Bestämmelser om skydd mot skadlig verkan av strålning i samband med verksamhet med strålning finns i

D Strålskyddslagen (1988:220); och E Strålskyddsförordningen (19882293).

Strålskyddslagens syfte är att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av både joniserande och icke-joniserande strålning. Lagen gäller verksamhet med strålning. Med detta menas bl.a. tillverkning. transport, överlåtelse och innehav av radioaktiva ämnen samt användning av tekniska anordningar som kan alstra strålning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om t.ex. provning, arbetsru- tiner och märkning. Huvudansvaret för samhällets strålskydd är samlat hos den centrala strålskyddsmyndigheten, som är strålskyddsinstitutet.

Lagen reglerar de allmänna skyldigheterna för strålskyddet: Den som be- driver verksamhet med strålning skall svara för att den som är sysselsatt i verksamheten har god kännedom om förhållanden, villkor, föreskrifter och

risker förenade med verksamheten. Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall också svara för att radioaktivt avfall hanteras och förvaras på ett tillfredsställande sätt.

Strålskyddslagen har ett system med en "nedre gräns” för sin tillämplig- het. Regeringen eller SSI kan därför fastställa tillämpningsområdet genom att föreskriva undantag från lagens bestämmelser. Lagen ger en möjlighet att anpassa tillstånds- och tillsynsförfarandet till bl.a. strålningskällans farlig— het och kraven på kompetens. Det finns vidare bestämmelser som syftar till en effektiv tillsyn, bl.a. genom förelägganden och förbud. En viss tillsyn kan överlåtas på kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder.

2.4. Räddningstjänst

Statens och kommunernas ansvar för samhällets räddningstjänst regleras i

Räddningstjänstlagen (1986:1102); och Råddningstjänstförordningen (1986:1107).

Samhällets räddningstjänst omfattar de insatser som staten eller kommu- nerna skall göra vid olyckshändelser och vid överhängande fara för olycks- händelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Räddningstjänstlagen anger under vilka förutsättningar de olika myndigheter som svarar för räddningstjänsten är skyldiga att ingripa. Den föreskriver bl.a. också att de ansvariga kommunala eller statliga myn- digheterna skall planera och organisera verksamheten så att räddningsinsat- serna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Bestämmelserna gäller oavsett vilken typ av olycka eller verksamhet som det är fråga om.

Enligt räddningstjänstlagen skall det vid varje räddningsinsats finnas en räddningsledare. I lagen finns bestämmelser om de befogenheter räddnings- ledaren har. Han får om det behövs spärra av områden, besluta om utrym- ning samt använda, föra bort eller förstöra egendom och göra andra ingrepp i annans rätt. Räddningsledaren får vidare anmoda enskilda personer mellan 18 och 65 år att delta i en räddningsinsats genom att fullgöra tjänsteplikt. Den enskilde behöver emellertid bara medverka i den mån kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. Arbetsmiljölagstiftningen reglerar närmare hur anställda hos räddningsorganen och medverkande myndigheter eller andra organ själva skall skyddas när de utför räddningsarbete.

Räddningstjänstlagen föreskriver vidare att en statlig eller kommunal myndighet på anmodan av räddningsledaren är skyldig att ställa personal och materiel till räddningsledarens förfogande vid räddningsinsatser. Skyl- digheten gäller emellertid endast om deltagandet inte allvarligt hindrar myn- dighetens vanliga verksamhet.

I räddningstjänstlagen och räddningstjänstförordningen regleras plane- ring, utbildning och övning för räddningstjänsten. Ägare och innehavare till byggnader eller anläggningar är skyldiga att hålla utrustning och i en del fall beredskap med personal som kan användas vid brand eller för livrädd-

ning i samband med brand eller annan olycka. Det finns också regler om ersättning till kommuner och enskilda som medverkar i räddningstjänsten.

2.5. Ansvar för skada

Bestämmelser om ansvar för skada som uppstår till följd av en olycka i en kärnteknisk anläggning finns bl.a. i

D Atomansvarighetslagen (1968:45); och D Förordningen (1981:327) med förordnanden enligt atomansvarighetsla- gen.

Den kärntekniska anläggningens ägare eller innehavare skall normalt ersätta den som drabbas av skadan. Ersättning utgår även om det inte kan visas att atomanläggningens ägare eller innehavare har orsakat skadan av vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). Anspråk på ersättning för skada enligt atomansvarig- hetslagen får inte göras gällande mot annan än ägaren eller innehavaren av atomanläggningen eller dennes försäkringsgivare. Ansvarigheten för inne- havaren av anläggningar inom Sverige är enligt huvudregeln begränsad till 800 milj. kronor för varje olycka. Ett lägre belopp 100 milj. kronor gäller för vissa anläggningar där riskerna är mindre. Talan om ersättning skall väckas inom tio år från den dag olyckan inträffade.

Om en ersättningsberättigad inte kan få ersättning av ägaren eller inneha- varen till den kärntekniska anläggningen lämnar staten ersättning. Det högsta sammanlagda belopp som kan utbetalas, anläggningsinnehavarens ansvar inräknat, är för närvarande 3 miljarder kronor. Riksdagen har möjlig- het att fastställa att ytterligare ersättning skall utgå.

2.6. Andra författningar som kan avse kärnteknisk verksamhet

Plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med na- turresurser m.m. innehåller bestämmelser om tillkomst och lokalisering av alla slags anläggningar. I miljöskyddslagen (1969:387) och vattenlagen (1983z291) finns bestämmelser som gäller även tillkomsten och lokalise- ringen av kärntekniska anläggningar. Dessa olika författningar har emeller- tid inte någon betydelse för säkerhetsförhållandena eller beredskapen i den kärntekniska verksamheten.

Arbetsmiljölagen (1977: 1 160) innehåller bestämmelser om bl.a. arbetsmil— jöns beskaffenhet och skyddsföreskrifter som gäller tekniska anordningar och farliga ämnen.

2.7. Samhällets verksamhet under beredskap och i krig

2.7.1. Ansvarsprincipen

Med totalförsvaret avses alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbe- reda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållan-

den. Totalförsvaret, som i krig omfattar hela samhällets verksamhet, består av en civil och en militär del.

Totalförsvarets civila del har till uppgift att under kriser och i krig med- verka i de samlade försvarsansträngningarna och att värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödli- dande, ge vård och trygga en livsnödvändig försörjning. Förmågan i dessa avseenden grundas främst på det fredstida samhällets resurser och dess för- måga till omställning. Grundprincipen skall vara att ansvar för en viss verk- samhet i fred innebär ett motsvarande ansvari krig (den s.k. ansvarsprinci— pen).

Samhällets förmåga att möta fredstida störningar är grundläggande för möjligheterna att verka under kriser och i krig. I fredstida planering och samhällsutveckling bör särskild hänsyn tas till beredskapen för kriser och krig. Ett stort antal statliga myndigheter på central nivå har beredskapsupp- gifter inom den civila delen av totalförsvaret.

En myndighets ansvar när det gäller en verksamhet som skall upprätthål- las under kriser och i krig är förenat med en skyldighet att se till att erforder- liga beredskapsåtgärder vidtas i fredstid. För att verksamheten snabbt skall fungera effektivt under beredskap och i krig är det viktigt att omställningen från freds- till kris- eller krigsförhållanden sker med en så liten ändring som möjligt i ansvars- och ledningsförhållandena. Detta medverkar till att göra omställningen smidig. Omorganisationer under krisartade förhållanden och tidspress innebär alltid en risk för oklarheter och förvirring. Till detta kom- mer att befolkningen, trots de ändrade yttre förhållandena, bör känna igen sig från det fredstida samhället.

2.7.2. Indelning i funktioner

Totalförsvarets civila del indelas i ett antal funktioner som närmast motsva- rar olika sektorer i samhället. Varje funktion omfattar en för totalförsvaret viktig verksamhet som kräver någon form av central statlig ledning. För var och en av funktionerna finns enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del en funktionsansvarig statlig myn— dighet. Regeringen, civilbefälhavaren, länsstyrelsen och kommunen har ett samordningsansvar över funktionsgränser på de olika ledningsnivåerna. Enligt förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m. bestämmer regeringen vilka myndigheter som skall upprätthålla sin verksamhet i krig eller krigsfara. Den centrala myndigheten fattar normalt motsvarande beslut för de myndigheter som lyder under den. Ett stort antal myndigheter har beredskapsuppgifter, t.ex. de statliga kommunikationsver- ken, arbetsmarknadsverket, socialstyrelsen, jordbruksnämnden, livsme- delsverket, lantbruksstyrelsen, statens vattenfallsverk och av särskilt in- tresse när det gäller beredskapen mot kärnenergiolyckor — räddningsverket, strålskyddsinstitutet och kärnkraftinspektionen. Beredskapsmyndigheterna övergår till kris- eller krigsorganisation när re- geringen bestämmer eller senast vid beredskapslarm. En del myndigheter flyttar till särskilda krigsuppehållsplatser och några samgrupperas. De myn-

digheter som inte är beredskapsmyndigheter upphör med sin myndighetsut- övningi krig men skall genomföra en begränsad beredskapsplanering.

2.7.3. Räddningstjänst [ krig

Om riket är i krig eller krigsfara eller om andra utomordentliga förhållanden föranledda av krig råder får regeringen förordna om civilförsvarsberedskap. Vid civilförsvarsberedskap ingår räddningstjänsten i det som för närvarande kallas civilförsvarsverksamhet.

Civilförsvarsorganisationens omfattning och uppgifter framgår av en sär- skild organisationsplan för varje kommun. Kommunen leder civilförsvars- verksamheten inom sitt område. Staten ställer en civilförsvarschef med en civilförsvarsstab och andra resurser som redovisas i organisationsplanen till kommunens förfogande. Räddningskårens personal utgör stommen i de 10- kala civilförsvarsstyrkorna. Länsstyrelsen leder civilförsvarsverksamheten i länet. En samordning i flera län sker inom civilområden genom civilbefälhavarna.

2.7.4. Länsstyrelsen i krig

Länsstyrelsen skall i fred verka för en enhetlig inriktning av beredskapsplan- läggningen i länet och för att planläggningen samordnas med den militära verksamhet som förvarsområdesbefälhavaren svarar för. I krig utövar läns- styrelsen både operativ ledning och funktionsledning. En mycket stor del av den civila myndighetsutövningen i krig sker via länsstyrelsen eller andra re- gionala organ på länsnivå.

Under beredskap och i krig får länsstyrelsen utökade uppgifter och en an- nan organisation än den fredstida. Enligt sin krigsinstruktion skall länsstyrel- sen bl.a.

D Verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en en- hetlig inriktning; _ Samordna de civila försvarsåtgärderna;

I samråd med vederbörande försvarsområdesbefälhavare verka för att det civila och det militära försvaret samordnas; El Verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsan- strängningarna främjas; D Leda civilförsvarsverksamheten inom länet; och D Leda den allmänna hälsovården och den civila veterinärverksamheten.

Länsstyrelsen skall i krig även fullgöra de arbetsuppgifter som ankommer på lantbruksnämnden, Vägförvaltningen och överlantmätarmyndigheten.

2.7.5. Kommunen i krig

Kommunens uppgifter i krig regleras genom civilförsvarslagen (1960:74) och lagen (1964:63) om kommunal beredskap och olika centrala myndigheters föreskrifter. Lagen om kommunal beredskap förutsätter att den verksamhet

som kommunen enligt lag eller förordning eller med stöd av kommunallagen bedriver i fred — och som är viktig från totalförsvarssynpunkt — i möjligaste mån skall upprätthållas även under beredskap och krig.

Kommunen skall således svara för bl.a. socialtjänst, hälsoskydd. skolverk- samhet. vatten- och avlopp samt e|-, värme- och gasförsörjning. Den kom- munala räddningstjänsten får i krig förstärkning med personal och materiel ur civilförsvarsorganisationen. Kommunen leder civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig.

2.7.6. Överväganden om länsstyrelsen i krig

Länsstyrelsens fredsorganisation skiljer sig i väsentlig grad från krigsorgani- sationen för myndigheten. Överväganden pågår mot den bakgrunden inom regeringskansliet om en förändring av länsstyrelsens krigsorganisation. Av- sikten är bl.a. att krigsorganisationen skall byggas upp med fredsorganisatio- nen som grund.

I betänkandet (Ds C 1987z8) Länsstyrelsernas och civilbefälhavarnas krigsorganisation m.m. har föreslagits att länsstyrelsen, som måste kunna fullgöra de operativa lednings- och samordningsuppgifterna, skall utse en operativ grupp som samgrupperas med försvarsområdesbefälhavaren. En- ligt utredningens mening kan delar av ledningsorganisationen för fredsrädd- ningstjänsten utgöra ett lämpligt embryo till en sådan operativ grupp och då omfatta

Delar av länsledningen; Någon form av samordningsgrupp; Civilförsvarets operativa ledning;

Länets operativa sjukvårdsledning; En informationsgrupp;

(; En säkerhetsenhet inom polisfunktionen; och En transportfunktion.

Även funktionerna telekommunikationer och elförsörjning bör liksom Sve— riges Radio vara representerade i länsstyrelsen och i försvarsområdesbefäl- havarens stab.

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) har fått regeringens uppdrag att tillsammans med överbefälhavaren genomföra studier av totalförsvarets led- ning under kriser och i krig. I uppdraget, som skall redovisas till regeringen senast den 1 november 1989. ingår att lämna förslag om sammansättningen av länsstyrelsens operativa grupp.

2.7.7. Översyn av civilförsvarslagstiftningen

En särskild utredare fick år 1985 i uppdrag att genomföra en övergripande översyn av bestämmelserna i civilförsvarslagen och lagen om kommunal be- redskap samt de andra författningar som reglerar de frågor som behandlas i dessa lagar. Utredningen kommer under sommaren 1989 att framlägga sitt betänkande.

3. Internationell reglering av åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen

3.1. Konventioner m.m.

Sverige har undertecknat följande konventioner eller avtal som gäller kärn- energiolyckor:

(1) Konvention om tidig information vid en kärnenergiolycka, underteck- nad i Wien den 26 september 1986 (varselkonventionen); (2) Konvention om bistånd i händelse av en kärnenergiolycka eller ett ra- dioaktivt nödläge, undertecknad i Wien den 26 september 1986 (bi— ståndskon ven tionen) ; (3) Nordiskt samarbetsavtal i samband med strålningsolyckor, underteck- nat i Wien den 17 oktober 1963 (nordiska samarbetsavtalet); (4) Avtal mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön, undertecknat i Stockholm den 20 januari 1989 (ramavtalet); (5) Överenskommelse om samarbete vid bekämpning av förorening av Nordsjön genom olja och andra skadliga ämnen, undertecknad i Bonn den 13 september 1983 (Bonnöverenskommelsen); och (6) Konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö, underteck— nad i Helsingfors den 22 mars 1974 (Helsingforskonventionen).

Varselkonventionen och biståndskonventionen utarbetades under år 1986 inom Internationella atomenergiorganet (IAEA). Varselkonventionen rati- ficerades av Sverige i januari 1987.

I varselkonventionen förbinder sig konventionsstaterna att direkt eller ge- nom/förmedling av IAEA omgående underrätta de stater som kan komma att beröras om ett utsläpp av radioaktivt material inträffar och detta kan få konsekvenser för strålskyddet inom de berörda staterna. Konventionssta- terna förbinder sig vidare att direkt — eller genom IAEA:s förmedling om- gående ge berörda stater all tillgänglig information som kan behövas för att dessa skall kunna minska konsekvenserna av strålningen.

IAEA skall inom ramen för sina stadgar på begäran förse medlemsstater med råd och sådan kompletterande information som organisationen har fri förfoganderätt till.

Sverige har som komplettering till varselkonventionen ingått bilaterala av- tal om informationsutbyte och varsel för kärntekniska anläggningar m.m.

med Danmark, Finland, Norge. Sovjetunionen och Tyska Demokratiska Republiken. Överenskommelserna innebär bl.a. att staterna genom sina sä- kerhetsmyndigheter skall underrätta varandra om olyckor i eller med kärn- tekniska anläggningar och om registrerade onormala strålningsnivåer. De har också åtagit sig att periodvis lämna information om driftförhållanden och säkerhetshöjande åtgärder vid anläggningarna.

Förhandlingar om liknande avtal pågår med Polen. medan inledande dis- kussioner har förts med Förbundsrepubliken Tyskland. Sverige kan komma att överlägga med ytterligare några stater om sådana avtal. Sedan år 1985 gäller också ett särskilt avtal mellan Sverige och Danmark om informations- utbyte och samverkan i planering av åtgärder vid ett utsläpp från Barse- bäcksverket.

Enligt biståndskonventionen skall de fördragsslutande parterna samarbeta med varandra och med IAEA för att underlätta snabbt bistånd i händelse av en kärnenergiolycka eller ett nödläge med radioaktiva ämnen. Det anges i konventionen att parterna får avtalaom bilaterala eller multilaterala åtgär- der eller, där det är lämpligt, en kombination av sådana åtgärder för att för- hindra eller så långt möjligt begränsa skador på människor och egendom el— ler i miljön.

Det nordiska samarbetsavtalet syftar till att underlätta biståndsgivning mellan de nordiska staterna vid strålningsolyckor. Avtalet revideras för när- varande. Avsikten är att det skall anpassas till biståndskonventionen och till utvecklingen efter år 1963 när de nordiska staterna slöt avtalet.

Ramavtalet, som Island kan ansluta sig till. avser samarbete över territo— rialgränserna för att vid olyckshändelser och överhängande fara för olycks— händelser hindra eller begränsa skador på människor och egendom eller i miljön. Staterna skall så långt det är möjligt undanröja hinder för ett sådant samarbete.

Regeringen avser att under hösten 1989 lägga fram förslag till riksdagen om erforderlig lagstiftning och i samband därmed inhämta riksdagens god- kännande av biståndskonventionen och ramavtalet.

Bonnöverenskommelsens och Helsingforskonventionens bestämmelser om varsel och bekämpning av utsläpp omfattar även radioaktiva ämnen. Inom ramen för samarbetet har former för varsel och samverkan utvecklats och dessa övas regelbundet.

Det ”finns vidare en konvention om skadeståndsansvar på atomenergiom- rådet från år 1960 (Pariskonventionen) och en konvention om supplerande statsansvar från år 1963 (Brysselkonventionen). Båda konventionerna revi- derades genom tilläggsprotokoll år 1982. Dessa båda konventioner har utar- betats inom ramen för OECD—samarbetet. År 1963 antogs även inom ramen för IAEA:s arbete en konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område (Wienkonventionen). Wienkonventionen är i stort sett likalydande med Pariskonventionen. År 1988 antogs ett gemensamt protokoll till Paris- och Wienkonventionerna. Protokollet har stärkt en skadelidandes möjlighe- ter att få ersättning. Anslutningen till konventionerna är ännu relativt be- gränsad.

3.2. Övriga folkrättsliga regler

Enligt de tilläggsprotokoll till Genevekonventionerna som riksdagen god- kände för svensk del år 1979 (prop. 1978/79:77, UU 24, rskr. 161) skall vissa anläggningar med s.k. farliga krafter i princip vara skyddade i krig. Det inne- bär att att de inte får anfallas. Till sådana anläggningar hör kärnkraftverken.

I augusti 1988 redovisade statens energiverk på begäran av regeringen en kartläggning om behovet att märka ut anläggningar med farliga krafter. Ärendet bereds för närvarande inom regeringskansliet.

II Hotbilden

4. Behovet av åtgärder mot kärntekniska

olyckor och kemikalieolyckor

4.1 Riskerna för kärntekniska olyckor

4.1.1 Principer för säkerhet och strålskydd i kärnkraftverken

Ett haveri i ett kärnkraftverk riskerar att frigöra stora mängder radioaktiva ämnen. Det skulle kunna utsätta människor i omgivningen för mycket om- fattande skador och påverka miljön i och utanför anläggningen. Som har framgått av redogörelsen i kapitel 1 bedriver myndigheterna och kärnkraft- verken ett omfattande säkerhetsarbete för att begränsa riskerna för haverier i de svenska kärnkraftverken.

Tyngdpunkten i säkerhetsarbetet ligger på åtgärder som syftar till att före— bygga förlopp som kan skada reaktorhärden. De förebyggande åtgärderna är både tekniska och administrativa. Till de tekniska åtgärderna hör olika slag av säkerhetssystem som skyddar reaktorhärden mot skador även vid svåra driftstörningar. De administrativa åtgärderna avser organisation, ut- bildning och annat som främjar kvaliteten i arbetet inom kärnkraftverken.

Trots de förebyggande åtgärderna kan det inte helt uteslutas att skador kan inträffa i reaktorhärden. Kärnkraftverkan har förberett sig för att i så- dana lägen starkt begränsa de radioaktiva utsläppen till omgivningen. Även dessa åtgärder är både tekniska och administrativa. Som exempel kan näm- nas att reaktorn är omgiven av en kraftig, gastät inneslutning med olika typer av anordningar som avskiljer de radioaktiva ämnena. Det finns vidare både vid kärnkraftverken och hos myndigheterna en räddningsorganisation som skall göra det möjligt att efter ett haveri eller tillbud till haveri vidta de skyddsåtgärder som läget kräver.

4.1.2 Åtgärder som ytterligare begränsar risken för utsläpp

För att ytterligare höja säkerheten började de svenska kärnkraftverken år 1980 att ytterligare förbättra de utsläppsbegränsande åtgärderna. Avsikten är att kraftverken skall kunna bemästra även svårare haverifall än vad de tidigare räknade med att kunna göra.

De viktigaste målen för förstärkningarna kan sammanfattas på följande sätt:

El Om ett allvarligt härdhaveri inträffar skall inneslutningen kunna hållas intakt och det skall gå att uppnå ett stabilt sluttillstånd där den skadade härden är kyld och täckt med vatten: D Dödsfall i akut strålsjuka bland allmänheten skall förhindras; och D Markbeläggning som hindrar utnyttjande av större områden under längre tid skall inte kunna inträffa.

Om det är nödvändigt för att kärnkraftverket skall undvika stora utsläpp el- ler långvariga hotsituationer till följd av en tryckökning i inneslutningen. kan verket tvingas att i nödfall på ett kontrollerat sätt företa mindre utsläpp. Må- len skall enligt de föreliggande riktlinjerna anses uppfyllda om det stabila sluttillståndet för de flesta typer av svåra haveriförlopp kan nås utan att ut- släppet överstiger 0.1 % av mängden cesium i en reaktorhärd av Barsebäcks- verkets storlek. Andra radioaktiva ämnen som kan ge markbeläggningar skall avskiljas i motsvarande grad. Utsläppen av ädelgaser behöver inte be- gränsas, men det är önskvärt att de dröjer så att en del av radioaktiviteten hinner klinga av innan gaserna kommer ut i omgivningen.

Händelseförlopp med en extremt låg sannolikhet behöver enligt riktlin- jerna inte beaktas vid utformningen av de utsläppsbegränsande åtgärderna. Sådana händelseförlopp kan emellertid inte helt uteslutas. De skulle kunna ge utsläpp från någon procent upptill flera tiotals procent av härdinnehållet av t.ex. jod och cesium. Även om dessa risker för händelseförlopp med ex- tremt låg sannolikhet — säkerhetsmyndigheterna kallar dem restrisker — inte behöver beaktas vid utformningen av de utsläppsbegränsande åtgärderna fö- rekommer de i övervägandena om säkerheten.

Till restriskerna inom det kärntekniska området hör bl.a. reaktortank- brott, större jordbävningar, sabotage, terroristangrepp samt komplexa och svårförutsebara kombinationer av tekniska fel tillsammans med mänskligt felhandlande. Följderna av olyckor av detta slag skulle under ogynnsamma förutsättningar kunna resultera i tusentals akuta dödsfall och tiotusentals sena skadefall som orsakar bl.a. cancer. Vid den genomgång av restriskerna som de svenska myndigheterna gjorde efter Tjemobylolyckan framkom inget som gav dem anledning att ompröva restriskerna vid svenska reaktorer.

För att kärnkraftverken skulle kunna nå de i riktlinjerna uppställda målen har SSI, SKI och de kärnkraftproducerande företagen genomfört ett forsk- nings-, utvecklings- och åtgärdsprogram. Programmet innehåller bl.a. föl- jande:

D Utarbetande av ett gemensamt kunskapsunderlag och gemensam analys- metodik (forskningsprogrammen FILTRA och RAMA); El Anläggningsspecifika haverianalyser och förslag till utformning av ut- släppsbegränsande åtgärder (kraftföretagen); D Granskning och godkännande av kraftföretagens förslag och anlägg- ningsspecifika åtgärder (SKI och SSI); och D Installationer av de nya säkerhetsanordningarna vid kärnkraftverket och utbildning av personal i hantering av haverier inom verken (kraftföreta-

gen).

Barsebäcksverket slutförde och SKI godkände i november 1985 installatio- nerna av den utsläppsbegränsande utrustningen, det s.k. FILTRA-systemet. De övriga kärnkraftverken, som använder en utrustning av delvis annan konstruktion än Barsebäcksverket, har under år 1988 kompletterat sina an- läggningar på det sätt riktlinjerna föreskriver.

En beskrivning av FILTRA-systemet finns i sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder vid allvarliga olyckor.

4.1.3 Erfarenheter från reaktorhaverieti Tjernobyl

Enligt både SKI och SSI bekräftar konsekvenserna för omgivningen av olyckan i Tjernobyl i stort de tidigare teoretiska beräkningarna om följderna av svåra reaktorhaverier med stora utsläpp. Den havererade sovjetiska reak- torn var emellertid en grafitmodererad kanalkokarreaktor av en konstruk- tion som på väsentliga punkter avviker från de lättvattenreaktorer som finns i Sverige. SKI anser inte — samma bedömning har energirådet gjort — att ha- veriet i Tjernobyl påverkar bedömningen av riskbilden tekniskt sett för svenska reaktorer. Olyckan belyser emellertid rent allmänt verkningarna av mycket svåra haveriförlopp. Efter slutförandet av de utsläppsbegränsande åtgärderna vid svenska anläggningar hör en händelse som skulle kunna leda till ett utsläpp av samma slag och storlek som skedde i Tjernobyl till restris- kerna vid anläggningar i Sverige.

Utredningen underströk i sin tidigare rapport att bedömningen av riskerna för olyckor gäller svenska reaktorer. Ett antal reaktorer i närheten av Sve- rige saknar viktiga säkerhetsfunktioner som förekommer vid de svenska kärnkraftverken. Kärnkraftverken har inte heller överallt i andra länder kommit lika långt som de svenska verken med åtgärder som syftar till att vid ett stort haveri begränsa utsläppen. Säkerhetsnivån är alltså i väsentliga avseenden lägre vid ett antal kärnkraftverk i Sveriges omvärld. Utsläpp av radioaktiva ämnen från dessa anläggningar skulle under ogynnsamma förut- sättningar kunna leda till nedfall även i Sverige.

Sedan utredningens rapport lades fram har sovjetiska myndigheter redovi- sat nya uppgifter om det radioaktiva nedfallet efter Tjemobylolyckan. Re- dovisningen bekräftar de tidigare uppgifterna om nedfallet i närområdet, ca 30 km från reaktorn. Det har emellertid visat sig att ytterligare ett område större än det ursprungligen angivna också är kraftigt kontaminerat. Detta område ligger omkring 200 km i nordostlig riktning från reaktorn. De sovje- tiska myndigheterna diskuterar omfattande åtgärder i detta område, bl.a. utrymning. Före olyckan bodde totalt omkring 270000 personer i de områ- den där särskilt omfattande skyddsåtgärder nu kan komma att vidtas.

4.1.4 SSI:s beräkningar

SSI har åt utredningen genomfört schematiska beräkningar av sambandet mellan avståndet från utsläppspunkten och den största stråldosen som en person kan få under första dygnet efter att molnet med de radioaktiva äm- nena har passerat. Beräkningarna som närmare framgår av avsnitt 5.2 i sek-

retariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor är grun- dade på material från Forskningscenter Risö i Danmark och försvarets forsk- ningsanstalt i Sverige.

De i föregående avsnitt redovisade uppgifterna om ytterligare ett stort kontaminerat område i Sovjetunionen efter Tjemobylolyckan ändrar inte förutsättningarna för bedömningen av hotbilden. Uppgifterna är enligt SSI ett konkret exempel på de risker för kraftiga radioaktiva föroreningar på stora avstånd som behandlades i sekretariatsrapporten.

4.1.5 Utredningens tidigare bedömningar

Åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnkraftverk

De utsläppsbegränsande åtgärderna vid de svenska kärnkraftverken har minskat riskerna för utsläpp i omgivningen av radioaktiva ämnen. Åtgär- derna har tagit sikte på att begränsa utsläppet och därmed skadorna på män- niskor och i miljön även vid en mycket stor olycka — en härdsmälta. Fortfa- rande kan det emellertid inte helt uteslutas att radioaktiva ämnen i skadlig omfattning kommer ut vid ett haveri i en kärnteknisk anläggning särskilt om filteranläggningen inte fungerar som det är avsett.

Även om både beräkningar och erfarenheter visar att sannolikheten för en omfattande reaktorolycka är mycket liten — och sannolikheten för att fil- teranläggningen i det läget dessutom inte skall fungera också är mycket li- ten — går det enligt utredningens mening inte att helt bortse från risken. Det behövs därför även i fortsättningen en omfattande planering för åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen, framhöll utredningen i rapporten om ledning och samordning vid allvarliga olyckor. Åtgärder i en situation som är så all- varlig att det fordras ett skydd för människors liv och hälsa bör även i fort- sättningen vara räddningstjänst och regleras i räddningstjänstlagen.

Trots förbättringarna i riskbilden för de svenska kärnkraftverken bör inte samhället minska ambitionerna i planeringen av åtgärderna vid utsläpp av radioaktiva ämnen, ansåg utredningen vidare. Den nuvarande beredskapen har emellertid vissa brister som det är angeläget att avhjälpa. Erfarenhe- terna från Tjemobylolyckan — och de beräkningar av konsekvenserna vid utsläpp från utländska kärnkraftverk som SSI har gjort åt utredningen visar att det var nödvändigt att sträcka ut ansvaret för åtgärder och kraven på för- beredelser till att omfatta samtliga län i landet. Detta skedde den 1 januari 1987, när räddningstjänstlagen trädde i kraft.

Enligt utredningen är det angeläget att även på andra punkter förbättra samhällets åtgärder. De förslag som utredningen har redovisat i den tidigare rapporten tar sikte på att förbättra förutsättningarna för ledning och samord- ning av åtgärderna vid nedfall i Sverige efter utsläpp från både svenska och utländska kärnkraftverk. Avsikten är att den organisation som utredningen har övervägt skall kunna träda i aktion även vid andra stora olyckor eller händelser än som gäller kärnteknisk verksamhet. t.ex. stora olje- och kemi- kalieolyckor, omfattande översvämningar och långvariga elavbrott som be- rör stora delar av landet.

Åtgärder vid utsläpp från annan kärnteknisk verksamhet

Den skyldighet som länsstyrelserna i samtliga län numera har att svara för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen innebär att det finns en organisation som kan ingripa vid större utsläpp som inträffar även i andra kärntekniska anläggningar än kärnkraftverk. Till dessa anläggningar hör bl.a. satelliter med kärnreaktorer ombord och kärnenergidrivna fartyg. En- ligt förarbetena till räddningstjänstlagen är en transport av kärnbränsle på t.ex. Sigyn däremot inte en verksamhet som fordrar åtgärder inom ramen för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen.

Skyddet mot utsläpp vid en olycka under transport av strålningskällor är kommunal räddningstjänst. Det är alltså en skyldighet för kommunens rädd- ningskår att ingripa. Länsstyrelsen skall ta över ansvaret om det är nödvän- digt för samordningen av räddningstjänsten inom det berörda området. Om olyckan sker till sjöss blir det fråga om'-sjöräddningstjänst. Länsstyrelsens uppgift är i sådana fall att samordna kommunal räddningstjänst och sjörädd- ningstjänst. Utredningen framhöll i den tidigare rapporten att ansvarsförhål- landena i dessa avseenden inte bör ändras.

Hantering av strålningskällor i annan verksamhet — t.ex. inom industri- företag och sjukhus — skeri så begränsad skala att det vid en olycka knappast kan bli fråga om ett utsläpp som fordrar räddningstjänst. Personalen vid företaget eller sjukhuset har sannolikt det kunnande och de resurser som be- hövs för att ta hand om de radioaktiva ämnena som har kommit ut. Om sam- hällets räddningsorgan skall ingripa med skyddsåtgärder kan det vara lämp- ligt att detta även i fortsättningen ingår i den kommunala räddningstjänsten och är en uppgift för kommunens räddningskår, ansåg utredningen.

4.1.6 Remissinstansernas bedömningar

Enligt statens strålskyddsinstitut måste sannolikheten anses vara mycket liten för att det skall inträffa en kärnteknisk olycka som i län utan kärnkraftverk fordrar räddningstjänst. Det kan således inte vara motiverat att länsstyrel— serna i dessa län håller en lika hög beredskap som länsstyrelserna i län med kärnkraftverk. Förvarningstiden kommer i län utan kärnkraftverk att vara tillräcklig för att länsstyrelsens räddningsledning skall hinna kallas samman. Det bör emellertid finnas en beredskap för informationsverksamheten.

Statens kärnkraftinspektion anser att de resurser som samhället satsar på beredskap och räddningstjänst måste framstå som väl avvägda i förhållande till nivån på de säkerhetsåtgärder som har vidtagits inom olika verksamheter. Erfarenheterna från Tjemobylolyckan visar att riskerna för utsläpp från ut- ländska kärnkraftverk måste ges större tyngd i den hotbild som skall ligga till grund för planeringen av den svenska beredskapen. SKI ifrågasätter bl.a. om det är skäligt att behålla de särskilda åtgärderna inom den s.k. indike— ringszonen runt de svenska kärnkraftverken. Det är angeläget att utred- ningen mer ingående än i det hittills redovisade materialet diskuterar ambi— tionsnivåer för beredskapen i olika delar av landet.

Till de remissinstanser som särskilt har uttalat sig om den kärntekniska

hotbilden hör också räddningsverket. Verket delar utredningens uppfattning att det inte helt går att bortse från risken för en omfattande reaktorolycka. Det behövs därför även i fortsättningen en omfattande planering för åtgär- der vid utsläpp av radioaktiva ämnen från de svenska kärnkraftverken. Det kan med hänsyn till risken för kärntekniska olyckor i utlandet finnas skäl att öka ambitionerna i beredskapen.

Länsstyrelsen i Hallands län anser att samhället trots den förbättrade riskbilden — inte bör minska beredskapen mot kärntekniska olyckor. Ett skäl är enligt länsstyrelsen att det finns en oro hos allmänheten att sådana olyckor skall inträffa. Ett annat skäl är att beredskapsorganisationen måste kunna välja mellan olika åtgärder. Den fungerar inte tillfredsställande om endast vissa delar av beredskapen finns kvar. Det förhållandet att länsstyrelsen skall kunna verka vid alla typer av händelser innebär att länsstyrelsen bör behålla de resurser som den för närvarande förfogar över. Enligt länsstyrelsen i Väs- terbottens län behöver ambitionerna i planeringen höjas med tanke på både ett allt större antal kärnkraftsanläggningar utanför Sverige — många av dessa är ganska föråldrade — och det stora antalet kärnreaktordrivna satelliter runt jorden.

Svenska samernas riksförbund framhåller att renskötande samer är den befolkningsgrupp i Sverige som har drabbats hårdast av radioaktivt nedfall. Enligt förbundet fordras det en mer omfattande planering för åtgärder vid kärnkraftsolyckor i landet.

Studsvik AB uppger att utredningens beskrivning av. konsekvenserna vid ett eventuellt haveri i dess egen kärntekniska anläggning överensstämmer med företagets egna säkerhetsanalyser.

En annan syn på hotbilden och behovet av åtgärder har statens vattenfalls- verk. Vattenfall instämmer i utredningens slutsats att de utsläppsbegrän- sande åtgärderna förändrar underlaget för bedömningen av vilka skyddsåt- gärder som i fortsättningen skulle kunna vara erforderliga. Enligt vattenfalls uppfattning avspeglar sig emellertid inte bedömningarna av hotbilden i ut- redningens överväganden om behovet av åtgärder. Vattenfall konstaterar att den beskrivning av tre olika typer av olyckor som har redovisats i sekreta- riatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor är ofullständig. Vattenfall anser att viktiga förutsättningar för beräkningarna saknas och att det följaktligen inte går att förstå de redovisade konsekvenserna. De studier av svåra haverier med filtret i funktion som vattenfall har gjort tyder på att utredningen ger en felaktig beskrivning av konsekvenserna.

Vattenfall anser att den förändrade riskbilden gör det möjligt att minska resurserna mot olyckor i svenska kärntekniska anläggningar. Beredskapen behöver i varje fall inte utökas. De medel som står till förfogande för en olycksberedskap bör samhället tillvarata på ett bättre sätt än som nu sker. Enligt vattenfall kan myndigheterna på grund av de säkerhetshöjande åtgär- derna inom de svenska kärnkraftsverken föra över resurser till eftersatta riskområden i samhället. Liknande synpunkter redovisar Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU).

4.1.7 Utredningens slutliga bedömningar

Enligt utredningens mening ger beskrivningen av den kärntekniska verk- samheten och av riskerna för olyckor i den tidigare rapporten en i huvudsak riktig bild av det hot som samhället står inför. Samma uppfattning har de allra flesta remissinstanserna. Beskrivningen är tillräckligt detaljerad för de syften som analysen har med hänsyn till utredningens överväganden om bl.a. ledning, utbildning, information, skydd mot strålning. sanering och sam- bandsfrågor. Det är säkerhetsmyndigheternas uppgift att göra de mer pre- cisa bedömningar som fordras för att de skall kunna genomföra detaljerade avvägningar mellan olika åtgärder och bedöma behovet av åtgärder i olika delar av landet.

Utredningen vill i ett avseende utveckla resonemanget i den tidigare rap- porten. Det gäller riskerna för sabotage och andra terrorhandlingar mot kärnkraftverk, transporter eller annan verksamhet med strålningskällor och den betydelse som dessa risker har för hotbilden. Kärnkraftverken har vidta- git olika åtgärder som syftar till att begränsa de utsläpp som skulle kunna bli en följd av sabotage mot vitala delar i anläggningarna. Utredningen har emellertid kommit till den uppfattningen att riskerna för terrorhandlingar och sabotage som kan leda till utsläpp inte längre kan anses ha en så ”extremt låg sannolikhet" att de bör betraktas som restrisker och därför enligt riks- dagens beslut — inte behöver särskilt beaktas och föranleda ytterligare säker- hetshöjande åtgärder.

Det är en allmän bedömning hos säkerhetsorgan i flera länder att riskerna för t.ex. sabotage, tagande av gisslan, hot och utpressning ökar i omfattning. Till den ogynnsamma utvecklingen hör att brotten efter hand har blivit allt grövre. Att terrorhandlingarna ökar anses bl.a. bero på att de alltför ofta ger de resultat som angriparen syftar till. Enligt en rapport till den amerikanska kongressen är kärnkraftverk trots de långtgående skyddsåtgärderna sårbara för angrepp av olika slag.

Terrorhandlingar får oavsett var de äger rum en mycket stor genomslags- kraft i massmedierna över hela världen. Det har från den utgångspunkten ingen betydelse i vilket land angreppet sker. Erfarenheten under senare år visar att terrorismen har blivit en alltmer internationell företeelse. Det inne- bär att de som genom angrepp mot känsliga anläggningar eller andra objekt vill uppnå sina mål väljer ett land där det finns utsikter att lyckas. Ett hot som riktar sig mot t.ex. Sverige kan för övrigt få konsekvenser även i andra länder.

Riskerna för ett omfattande utsläpp av radioaktiva ämnen från svenska kärnkraftverk till följd av störningar i processen har minskat ytterligare un- der senare år. Fortfarande kan det emellertid inte helt uteslutas att radioak- tiva ämnen i en skadlig omfattning kommer ut i omgivningen. Till detta kom- mer som utredningen har framhållit de ökade riskerna för sabotage. En olycka som är så allvarlig att filteranläggningen träder i funktion kommer att fordra skyddsåtgärder av en beredskapsorganisation med de uppgifter som länsstyrelserna för närvarande har. Det skulle bli nödvändigt att varna, ut- föra mätningar av radioaktivitet och att informera om händelseförloppet och

riskerna. Många människor skulle sannolikt ge sig av från sina hem och det skulle också bli nödvändigt att reglera trafiken.

Omhändertagande av de radioaktiva ämnena i anläggningen i ett senare skede skulle också medföra krav på åtgärder från beredskapsorganisatio- nens sida. Riskerna för utsläpp i samband med den uppröjning och de repa- rationsarbeten som fordras i den havererade anläggningen skulle sannolikt skapa en oro hos många människor. Om ett angrepp mot anläggningen skulle leda till att även filteranläggningen skadades, skulle riskerna för män— niskor och miljö öka mycket starkt. Dessa frågor behandlas i kraftverkens och säkerhetsmyndigheternas löpande säkerhetsarbete.

Utredningen står således fast vid sin bedömning att det även i fortsätt- ningen kommer att behövas en omfattande planering för åtgärder vid ut- släpp av radioaktiva ämnen. De säkerhetshöjande åtgärder som har genom- förts vid de svenska kärnkraftverken skulle visserligen kunna motivera en viss minskning av resurserna för t.ex. varning i centrala alarmeringszonen. Dessa anordningar har emellertid i stor utsträckning tillkommit under senare år. Att nu montera ned dessa skulle inte leda till några större minskningar i kostnaderna för beredskapen.

En begränsning av planerna på utrymning i inre beredskapszonen skulle inte heller göra det möjligt att i någon större grad minska kostnaderna för beredskapen. Avgörande för utformningen av dessa åtgärder är i stället den grad av flexibilitet som det finns förutsättningar för i samband med att de i en akut situation skall genomföras. Utredningen vill framhålla att de omfat- tande åtgärder mot utsläpp av radioaktiva ämnen som samhället och kärn- kraftföretagen har förberett givetvis är en beredskap även mot olyckor som skulle kunna uppstå till följd av restriskerna. Det finns i varje situation om- fattande resurser för att, om det behövs, skydda befolkningen.

Utredningen återkommer i kapitel 10 till frågor om utrymning vid olika slag av olyckor och behovet av en planering för sådana åtgärder. Frågor som gäller varningssystemens och strålningsmätningens omfattning behandlas i kapitel 12. Utredningen vill understryka att det är en uppgift för säkerhets- myndigheterna att fortlöpande granska de detaljer i beredskapen som de för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen ansvariga myndighe- terna beslutar om.

Utredningen vill också framhålla att det i den nuvarande organisationen finns brister av olika slag som måste avhjälpas. Det gäller framför allt åtgär- der som skall möjliggöra en effektiv ledning och samordning av räddnings- tjänsten. De förbättringar som utredningen syftar på skall öka förutsättning- arna för samhället att ingripa effektivt även vid utsläpp från kärntekniska anläggningar i andra länder. Sådana utsläpp kommer att fordra åtgärder även i län utan kärnkraftverk. Förbättringarna kommer vidare att kunna vara till nytta vid andra slag av allvarliga olyckor som fordrar samordning av räddningstjänstens åtgärder.

4.2 Riskerna för kemikalieolyckor

4.2.1 Utredningens tidigare bedömningar

Bakgrund

Riskerna för olyckor med kemiska produkter är en väsentlig del av olycksris- kerna i samhället. Kemikalier som, om de kommer ut, allvarligt kan skada människor. egendom och miljö finns i många industrier, i vägtrafiken, på järnvägar och ombord på fartyg. De som har ett ansvar för verksamheten är inte alltid tillräckligt medvetna om riskerna. Misstag som leder till svåra olyckor beror sannolikt lika mycket på brister i planering, konstruktion och underhåll av anläggningar och transportsystem som på felaktig hantering i själva driften till följd av otillräckliga kunskaper och erfarenheter.

Även en olycka i tillverkningsprocessen som från början har begränsad omfattning kan senare få svåra följder, t.ex. ett okontrollerat utflöde av väts- kor eller gaser i anläggningen eller omgivningen. Det kan vara ett mycket snabbt förlopp eller en läcka som leder till hälsofarliga utsläpp under timmar eller dagar. Att det ofta är svårt att bekämpa ett kemikalieutflöde beror på att verkningarna i allmänhet är så olika för de skilda produkterna. De kemi- kalier som kan orsaka skada ute i omgivningen är så många — nya kemiska produkter tillkommer hela tiden att den personal som skall gripa in vid en olycka inte alltid snabbt kan bedöma vilka åtgärder som skall vidtas.

Riskbedömningarna ärinte så utvecklade att det går att med någon exakt- het jämföra faran för olyckor i olika slag av kemiska och kärntekniska verk- samheter. Mycket tyder emellertid på, framhöll utredningen i rapporten om ledning och samordning, att hotet mot människor, egendom och miljö till följd av olyckor i kemisk verksamhet bör tas på samma allvar som hotet till följd av utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Ut- redningen tog vid sin bedömning hänsyn till bl.a. att kontrollen av produk- tionen och säkerhetsarbetet i övrigt är väsentligt bättre i den kärntekniska verksamheten. Hanteringen av de kemiska produkterna sker på så många ställen och med så många anställda i tillverkning, lagring och transporter att det är svårt att tillgodose lika omfattande krav på säkerhet som myndighe- terna ställer i den kärntekniska verksamheten. Möjligheterna att vid ett ut- släpp mäta halterna av skadliga ämnen i luften. att bedöma konsekvenserna för människor, egendom och miljö och att ange behovet av skyddsåtgärder är också större för de radioaktiva ämnena än för kemikalierna.

Att kemikalieolyckorna kan vara ett stort hot visar inte minst det förhål- landet att antalet olyckor med mycket svåra verkningar hittills har varit be- tydligt fler än olyckorna i den kärntekniska verksamheten.

Behovet av åtgärder mot allvarliga kemikalieolyckor

Som utredningen gav uttryck för i den tidigare rapporten behöver samhällets beredskap inför allvarliga olyckor med kemikalier förbättras. Det fordras framför allt en utveckling av organisationen för ledning och samordning av räddningstjänsten.Vid de allvarliga olyckor som utredningens överväganden

avser kan det bli fråga om att på regional nivå leda räddningstjänsten och att centralt medverka med samordningsåtgärder av olika slag. Samhällets åtgärder mot stora kemikalieolyckor fordrar vidare

(1) Planläggning av insatserna; (2) Utbildning och övning enligt planläggningen; och (3) Skyddsutrustning och annan materiel för insatserna.

Genom planläggningen får de olika organ som skall medverka möjligheter att förbereda sig på vilka åtgärder som de skall vidta. Grunden för planlägg- ningen är de åtgärder som bl.a. kommunernas räddningskårer, hälso- och sjukvården och industriföretagen förbereder på lokal nivå. Genom insats- planer för olika anläggningar där det hanteras kemikalier får personalen en grund för att bedöma behovet av åtgärder.

De lokalt utarbetade planerna för insatser vid allvarliga kemikalieolyckor är en utgångspunkt för den planering som måste ske även på regional och central nivå. Kustbevakningen planerar insatser vid utsläpp av olja och andra skadliga ämnen ute till havs och i Vänern, Vättern och Mälaren. Att planera för en effektiv katastrofsjukvård vid kemikalieolyckor är en uppgift för sjukvårdshuvudmännen.

Utredningen konstaterade vidare att planläggningen varierari omfattning och kvalitet mellan olika kommuner. Detta påverkar innehållet också i den regionala planering som länsstyrelserna svarar för. Det är viktigt för effekti- viteten i samhällets åtgärder att standarden på planeringen förbättras. Det kan ske t.ex. genom att centrala myndigheter under räddningsverkets led- ning stöder planeringsarbetet med modeller för riskanalyser, studier av typ- olyckor och sammanställning av information från inträffade olyckor.

Det kunnande som de planerande lokala och regionala organen i allmän— het behöver finns hos bl.a. kemikalieinspektionen, sprängämnesinspektio- nen, räddningsverket, Kemikontoret, den kemiska industrin, giftinforma- tionscentralen och Svenska brandförsvarsföreningen. Det är särskilt viktigt att planläggningen genom de centrala myndigheternas stöd fortlöpande an- passas till förändringarna i den kemiska industrins produktion och i trans- porterna av kemikalier. Räddningsverkets informationsbank (RIB) kommer att få betydelse både vid planeringen och vid genomförandet av insatser mot kemiska olyckor.

Utbildning och övning är viktiga moment i förberedelserna för samhällets åtgärder vid alla slag av kemikalieolyckor. Utbildningen i insatser vid sådana olyckor har förbättrats under senare är bl.a. genom den nya kompetensut- bildning för brandmän och befäl inom den kommunala räddningstjänsten som äger rum vid räddningsverkets skolor. Trots dessa förbättringar — och med det allmänt sett ökade intresset inorn räddningstjänsten för frågor om' kemikalieolyckor som har blivit följden av ett antal mycket allvarliga olyckor utomlands — måste utbildning och övning inom detta område ytterligare ut- ökas och förbättras. Utbildningen måste vara återkommande och aktuell. För detta talar att nya kemiska produkter oavbrutet kommer till användning

i produktionen och att bekämpningstekniken hela tiden utvecklas. Utbild— ningen måste vidare i hög grad vara inriktad på möjligheterna att söka stöd hos de expertorgan som kan bidra med kunnande om de kemiska produk- terna.

En utrustning som både skyddar den personal som är på skadeplatsen eller runt omkring och gör det möjligt för den att ta hand om skadade människor och de kemiska produkterna är en annan viktig förutsättning för effektiva räddningsinsatser, framhöll utredningen. Räddningspersonalen skall kunna anpassa utrustningen till olika slag av arbetsuppgifter. En del av personalen som ingriper måste ha tillgång till s.k. helskyddsdräkt och andningsapparat. För andra räcker det i vissa fall med ett enklare andningsskydd, skydds- handskar och skyddsglasögon.

När det gäller utrustningen är det vidare nödvändigt att fortsätta förbättra standarden, konstaterade utredningen. Utrustningen skall i huvudsak täcka de behov som kan komma att föreligga. Detta kan fordra nyanskaffningar av skyddsutrustning på en del håll. Def är särskilt angeläget med en förstärk- ning av polisens skyddsutrustning för insatser vid kemikalieolyckor. Ett ökat samarbete mellan räddningskårerna eller mellan kårerna och statliga organ är ett annat sätt att förstärka organisationernas möjligheter att ingripa. Be- hovet att utveckla samhällets skyddsåtgärder mot allvarliga kemikalie- olyckor fordrar vidare forsknings- och utvecklingsarbete, framhöll utred- ningen i rapporten.

4.2.2 Remissinstansernas bedömningar

Många remissinstanser instämmer i utredningens bedömning av riskerna för allvarliga olyckor med kemikalier. Det gäller centrala statliga myndigheter som kemikalieinspektionen, räddningsverket, socialstyrelsen, rikspolisstyrel- sen och vattenfall. Samma uppfattning har en rad kommuner, flera lokala po- lismyndigheter och organisationer som Landstingsförbundet, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska brandförsvarsföreningen, Kärnkraftsäkerhet och Ut- bildning AB (KSU) och Kärnkraftskommunernas samarbetsorgan KSO. Flera av dessa remissinstanser delar utredningens uppfattning att riskerna för allvarliga kemikalieolyckor bör tas på samma allvar som riskerna för kärntekniska olyckor.

De redovisade instanserna anser i allmänhet också att samhällets bered- skap inför allvariga olyckor med kemikalier behöver förbättras. Kemikalie- inspektionen instämmer i utredningens uppfattning att det behövs mer kun- skap om kemikaliers egenskaper för att räddningsarbetet skall kunna bli ef- fektivt. Ökade kunskaper är också nödvändigt för att det förebyggande ar- betet skall bli bättre. Räddningsverket anser att utredningens bedömning av hotet om kemikalieolyckori fred är riktig. Räddningsverket delar utredning- ens uppfattning att det behövs åtgärder mot kemikalieolyckorna, framför allt utbildning och övning.

SMHI betonar behovet av förberedelser i samhällets beredskap mot kemi- kalieolycker och anser att meteorologisk och hydrologisk sakkunskap skall

avser kan det bli fråga om att på regional nivå leda räddningstjänsten och att centralt medverka med samordningsåtgärder av olika slag. Samhällets åtgärder mot stora kemikalieolyckor fordrar vidare

(1) Planläggning av insatserna; (2) Utbildning och övning enligt planläggningen; och (3) Skyddsutrustning och annan materiel för insatserna.

Genom planläggningen får de olika organ som skall medverka möjligheter att förbereda sig på vilka åtgärder som de skall vidta. Grunden för planlägg- ningen är de åtgärder som bl.a. kommunernas räddningskårer, hälso- och sjukvården och industriföretagen förbereder på lokal nivå. Genom insats- planer för olika anläggningar där det hanteras kemikalier får personalen en grund för att bedöma behovet av åtgärder.

De lokalt utarbetade planerna för insatser vid allvarliga kemikalieolyckor är en utgångspunkt för den planering som måste ske även på regional och central nivå. Kustbevakningen planerar insatser vid utsläpp av olja och andra skadliga ämnen ute till havs och i Vänern, Vättern och Mälaren. Att planera för en effektiv katastrofsjukvård vid kemikalieolyckor är en uppgift för sjukvårdshuvudmännen.

Utredningen konstaterade vidare att planläggningen varierar i omfattning och kvalitet mellan olika kommuner. Detta påverkar innehållet också i den regionala planering som länsstyrelserna svarar för. Det är viktigt för effekti- viteten i samhällets åtgärder att standarden på planeringen förbättras. Det kan ske t.ex. genom att centrala myndigheter under räddningsverkets led- ning stöder planeringsarbetet med modeller för riskanalyser, studier av typ- olyckor och sammanställning av information från inträffade olyckor.

Det kunnande som de planerande lokala och regionala organen i allmän- het behöver finns hos bl.a. kemikalieinspektionen, sprängämnesinspektio- nen, räddningsverket, Kemikontoret, den kemiska industrin, giftinforma- tionscentralen och Svenska brandförsvarsföreningen. Det är särskilt viktigt att planläggningen genom de centrala myndigheternas stöd fortlöpande an- passas till förändringarna i den kemiska industrins produktion och i trans- porterna av kemikalier. Räddningsverkets informationsbank (RIB) kommer att få betydelse både vid planeringen och vid genomförandet av insatser mot kemiska olyckor.

Utbildning och övning är viktiga moment i förberedelserna för samhällets åtgärder vid alla slag av kemikalieolyckor. Utbildningen i insatser vid sådana olyckor har förbättrats under senare är bl.a. genom den nya kompetensut- bildning för brandmän och befäl inom den kommunala räddningstjänsten som äger rum vid räddningsverkets skolor. Trots dessa förbättringar och med det allmänt sett ökade intresset inom räddningstjänsten för frågor om kemikalieolyckor som har blivit följden av ett antal mycket allvarliga olyckor utomlands måste utbildning och övning inom detta område ytterligare ut- ökas och förbättras. Utbildningen måste vara återkommande och aktuell. För detta talar att nya kemiska produkter oavbrutet kommer till användning

i produktionen och att bekämpningstekniken hela tiden utvecklas. Utbild- ningen måste vidare i hög grad vara inriktad på möjligheterna att söka stöd hos de expertorgan som kan bidra med kunnande om de kemiska produk- terna.

En utrustning som både skyddar den personal som är på skadeplatsen eller runt omkring och gör det möjligt för den att ta hand om skadade människor och de kemiska produkterna är en annan viktig förutsättning för effektiva räddningsinsatser, framhöll utredningen. Räddningspersonalen skall kunna anpassa utrustningen till olika slag av arbetsuppgifter. En del av personalen som ingriper måste ha tillgång till s.k. helskyddsdräkt och andningsapparat. För andra räcker det i vissa fall med ett enklare andningsskydd, skydds- handskar och skyddsglasögon.

När det gäller utrustningen är det vidare nödvändigt att fortsätta förbättra standarden, konstaterade utredningen. Utrustningen skall i huvudsak täcka de behov som kan komma att föreligga. Detta kan fordra nyanskaffningar av skyddsutrustning på en del håll. Def är särskilt angeläget med en förstärk- ning av polisens skyddsutrustning för insatser vid kemikalieolyckor. Ett ökat samarbete mellan räddningskårerna eller mellan kårerna och statliga organ är ett annat sätt att förstärka organisationernas möjligheter att ingripa. Be- hovet att utveckla samhällets skyddsåtgärder mot allvarliga kemikalie— olyckor fordrar vidare forsknings- och utvecklingsarbete, framhöll utred- ningen i rapporten.

4.2.2 Remissinstansernas bedömningar

Många remissinstanser instämmer i utredningens bedömning av riskerna för allvarliga olyckor med kemikalier. Det gäller centrala statliga myndigheter som kemikalieinspektionen, räddningsverket, socialstyrelsen, rikspolisstyrel- sen och vattenfall. Samma uppfattning har en rad kommuner, flera lokala po- lismyndigheter och organisationer som Landstingsförbundet, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska brandförsvarsföreningen. Kärnkraftsäkerhet och Ut- bildning AB (KSU) och Kärnkraflskommunernas samarbetsorgan KSO. Flera av dessa remissinstanser delar utredningens uppfattning att riskerna för allvarliga kemikalieolyckor bör tas på samma allvar som riskerna för kärntekniska olyckor.

De redovisade instanserna anser i allmänhet också att samhällets bered- skap inför allvariga olyckor med kemikalier behöver förbättras. Kemikalie- inspektionen instämmer i utredningens uppfattning att det behövs mer kun- skap om kemikaliers egenskaper för att räddningsarbetet skall kunna bli ef- fektivt. Ökade kunskaper är också nödvändigt för att det förebyggande ar- betet skall bli bättre. Räddningsverket anser att utredningens bedömning av hotet om kemikalieolyckor i fred är riktig. Räddningsverket delar utredning- ens uppfattning att det behövs åtgärder mot kemikalieolyckorna, framför allt utbildning och övning.

SMHI betonar behovet av förberedelser i samhällets beredskap mot kemi- kalieolycker och anser att meteorologisk och hydrologisk sakkunskap skall

finnasi gruppen SAMKEM'. Landsorganisationen anser att utredningen bör beakta även de nya risker för stora olyckor som kan komma att uppstå ge- nom utvecklingen i samhället. Enligt Landsorganisationen gäller det bl.a. riskerna för stora bränder till följd av en omfattande gasolanvändning.

Hantering av kemiska produkter svarar för en stor del av olycksriskerna i samhället, framhåller Svenska brandförsvarsföreningen. I de flesta fallen får sådana olyckor begränsade följder. Uppmärksamheten på stora olyckor och de förebyggande åtgärderna måste förstärkas inom bl.a. industrin, i lageran- läggningar, vid hantering samt på vägar och järnvägar. Enligt Brandförsvars- föreningen bör planeringen av insatser mot kemikalieolyckor förbättras på alla nivåer — centralt. regionalt och lokalt — och beakta de hot och följder som enskilda individer eller olika samhällsgrupper mer frekvent och med större sannolikhet kan utsättas för inom olika räddningsregioner. Konsekvenserna av händelserna bör sättas i förgrunden, anser Brandförsvarsföreningen.

Arbetarskyddsstyrelsen framhåller att antalet olyckor med svåra verk- ningar har varit betydligt flera inom det kemiska området än i den kärntek- niska verksamheten. Strävan måste enligt arbetarskyddsstyrelsen vara att förebygga att olyckor inträffar. Som ett led i detta pågår för närvarande inom styrelsens verksamhetsområde ett arbete med föreskrifter för svensk till- lämpning av det s.k. Sevesodirektivet. Det förslag som föreligger innehåller bl.a. ett krav på att arbetsgivaren skall genomföra en riskanalys och upprätta en räddningsplan inom anläggningen. Dessa analyser och planer bör kunna tjäna som underlag för planering även av samhällets beredskap, anser arbe- tarskyddsstyrelsen. .

Enligt försvarets forskningsanstalt ger en jämförelse mellan antalet fak— tiskt inträffade olyckor inom olika områden inget belägg för utredningens påstående att riskerna för kemikalieolyckor är en väsentlig del av olycksris- kerna i samhället. De kemiska olyckorna kan på sin höjd lastas för enstaka fall av de omkring tusen personer som omkommer vid olyckor i Sverige un- der ett år. FOA anser emellertid att allvarliga kemiska olyckor trots den hittills gynnsamma statistiken — kan inträffa. Den risken är kopplad till kemi- kalier som har funnits i många är, t.ex. klor, ammoniak och svaveldioxid.

En klart negativ syn på utredningens redovisning och överväganden när det gäller kemikalieolyckorna har Kemikontoret. Något samband i sak mel- lan riskerna för olyckor i den kemiska verksamheten med beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen föreligger inte. Utredningens bedömning att utvecklingen av den kemiska industrin har ökat riskerna för olyckor i sam- band med tillverkning, transport och lagerhållning ärinte riktig. Kemikonto- ret menar att ökade kunskaper om riskerna och konsekvenserna har lett till en rad säkerhetsåtgärder som tvärtom förändrat riskbilden på ett positivt sätt.

' SAMKEM är en arbetsgrupp med företrädare för centrala myndigheter och organi-

sationer. Se vidare sid 68.

4.2.3 Internationell statistik

Enligt en statistik för samtliga OECD-länder inträffade det under åren 1980— 86 i dessa länder sammanlagt drygt 200 allvarliga kemikalieolyckor inom bl.a. tillverkning, transportverksamhet och lagerhållning. Något mer än 700 människor förolyckades vid dessa tillfällen. Till detta kommer 5700 perso- ner med svårare eller lättare skador. Nära 300000 människor evakuerades från områdena i närheten av olycksplatsen vid dessa drygt 200 händelser.

4.2.4 Strävanden att förbättra beredskapen mot kemikalieolyckor

Ett omfattande arbete pågår på många håll i Sverige och utomlandsi syfte att begränsa riskerna för kemikalieolyckor och ännu effektivare kunna in- gripa med räddningsinsatser vid de olyckor som ändå inträffar.

Nordiska ministerrådet

Nordiska ministerrådets ämbetsmannakommitté för miljövårdsfrågor har tillsatt en styrgrupp som har till uppgift att genomföra ett samordnat forsk- nings- och utvecklingsprogram för de nordiska ländernas bekämpning av ke- mikalieutsläpp. Flera utvecklingsprojekt har tillkommit på gruppens förslag och är gemensamma för de nordiska länderna. Styrgruppen finansierar vissa projekt och i andra fall delar av projekten. Gruppen har även tagit initiativ till forskning och utveckling inom de olika länderna. Samarbetet har vidare lett till ett samordnat nordiskt uppträdande i internationella överläggningar om bekämpning av kemikalieutsläpp.

Styrgruppen avser att under år 1989 lägga fram ett förslag till grunddoku- ment som kommer att innehålla en handlingsplan för kemikaliebekämpning. Arbetet omfattar både metoder och materielsystem. Tester och utprov- ningar av utrustning skall genomföras. Ett projekt behandlar möjligheterna att inrätta en testanläggning. Styrgruppen har genomfört flera nordiska sym- posier. En utförligare redogörelse för arbetet lämnas i rapporten från Nor- diska ministerrådet (Nord 1988140) Nordiskt forsknings- och utvecklingsar- bete Bekämpning av kemikalieolyckor.

Svenskt forsknings- och utvecklingsarbete

Som ett led i det gemensamma nordiska arbetet genomförde FOA åren 1985—86 en förstudie till ett delprogram som syftade till en kunskapsupp- byggnad inom forskningen och studier av kemikaliebekämpningens långsik- tiga inriktning. Målet för det första projektet i delprogrammet var en inven- tering av hanteringen i Sverige av ett antal ”riskkemikalier", nämligen sva- veldioxid, etylenoxid, bekämpningsmedel av klass I, fenol och salpetersyra. FOA studerade hantering, lagring och transport av dessa kemiska produkter och genomförde en kartläggning av de sammanlagt 53 olyckor eller tillbud som inträffade med de fem kemikalierna åren 1980—87. Senare har FOA be- skrivit kemikaliernas egenskaper och farlighet samt de svårigheter som kan uppstå i räddningsarbetet efter ett utsläpp med dessa produkter. FOA har också studerat ett antal typfall av olyckor med kemikalier.

Det fortsatta arbetet, som bär projektnamnet KEMOL, omfattar analyser av konsekvenserna vid sju tänkta typolyckor med kemikalier. FOA studerar bl.a. spridningen av kemikalier vid ett antal tidpunkter efter olyckan. Be- skrivningarna av spridningen skall utgöra ett underlag för FOAzs bedöm- ningar av konsekvenserna och räddningsorganens möjligheter att utföra ett effektivt räddningsarbete. Till underlaget för bedömningarna hör uppgifter från räddningstjänsten inom de i typfallen berörda kommunerna och företa- gen som hanterar kemikalierna. Avsikten är att arbetet skall ligga till grund för ett förslag till inriktning av beredskapen. En slutrapport beräknas före- ligga under hösten 1989.

Forskning om spridning av kemikalier i luft, vatten och mark ger viktig kunskap för bedömningar av risker och utveckling av bekämpningstaktik. Inom bl.a. FOA, SMHI, meteorologiska institutionen vid Uppsala universitet och Studsvik AB pågår studier av gasers spridning i luft och av modeller för beskrivning av spridningen. SMHI utvecklar en teknik som skall göra det möjligt att upprätta prognoser för spridning av kemikalier i vatten. Utveck- ling av hjälpmedel för bedömning av kemikaliespridningi mark förekommer inom Sveriges geologiska undersökning och kvartärgeologiska institutionen vid Uppsala universitet.

Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL) har genomfört en studie av riskerna vid transporter av kemikalier till sjöss. Kustbevakningen har ut- vecklat ett system för klassificering och kartläggning av kemikalier som tran- sporteras i tank- eller kemikaliefartyg inom Östersjöområdet. Systemet skall ge en vägledning om den bekämpningsstrategi som räddningsorganen bör välja.

Övrigt utredningsarbete

Som ett annat exempel på strävanden inom landet att begränsa olyckorna med bl.a. kemikalier vill utredningen nämna att räddningsverket på uppdrag av regeringen har utarbetat en rapport med förslag till riktlinjer för styrning av Vägvalet när det gäller transporter av farligt gods. Frågan har behandlats i 1989 års budgetproposition. Räddningsverket har vidare gett ut en hand- bok i riskanalys för planering av den kommunala räddningstjänsten.l I risk- handboken beskriver räddningsverket översiktligt nuvarande risker och ger synpunkter på de metoder räddningsorganen kan använda när de skall ana- lysera hotbilden.

En rad myndigheter och organisationer — bl.a. räddningsverket, kemika- lieinspektionen, arbetarskyddsstyrelsen, naturvårdsverket och Kommun- förbundet — har bildat arbetsgruppen SAMKEM, som har till uppgift att fö- reslå åtgärder i syfte att samordna befolkningsskyddet och räddningstjänsten inom kemikalieområdet. Avsikten är att gruppens arbete skall förbättra både de förebyggande åtgärderna mot olyckor och planeringen av insatser vid de olyckor som inträffar. Till arbetsgruppens uppgifter hör att precisera

1 Räddningsverket, Att skydda och rädda liv, egendom och miljö. Handbok i kommu- nal riskanalys inom räddningstjänsten.

ansvarsområden för myndigheterna, underlätta kontakterna mellan dessa, ta initaitiv till samordningsåtgärder, informera myndigheter, organisationer och företag och vägleda allmänheten och massmedierna.

Kemikontoret har tillsatt en arbetsgrupp för processäkerhet som skall ta initiativ till skyddsåtgärder vid företag som hanterar riskkemikalier. Arbets- gruppen har som ett första led i verksamheten utarbetat en vägledning för granskning av säkerheten vid företag inom den kemiska industrin. Gruppen har i ett annat arbete beskrivit hur företagens egna resurser skall utnyttjas i samverkan med samhällets räddningstjänst vid allvarliga kemiska olyckor. I en tredje skrift behandlar arbetsgruppen den tekniska säkerhetsgransk- ningen. framför allt frågor om vilka metoder företagen kan använda för att systematiskt analysera verksamheten vid en anläggning och identifiera ris- kerna för allvarliga olyckor.

Seveso-direktivet

EG-kommissionen har antagit det s.k. Seveso-direktivet som anger vilka åt- gärder industrier och myndigheter i den europeiska gemenskapens med- lemsländer skall vidta — t.ex. planering, utbildning och information — för att så långt möjligt förhindra allvarliga olyckor inom den kemiska industrin. Åt— gärderna skall också begränsa konsekvenserna av sådana olyckor.

Direktivet innehåller regler för samarbete mellan länderna när en kemika- lieolycka har inträffat. Det gäller utbyte av information samt rådgivning och medverkan i räddningsinsatserna. Sverige avser att tillämpa Seveso-direkti- vet på i huvudsak samma sätt som EG-länderna. Som framgått av redogörel- sen för remissinstansernas synpunkter svarar arbetarskyddsstyrelsen för ut- formningen av svenska föreskrifter som ansluter till Seveso-direktivet.l Räddningsverket arbetar med de delar av riktlinjerna som gäller beredskap inför de kemikalieolyckor som inträffar. Kemikalieinspektionen och natur- vårdsverket upprättar listor över kemikalier med uppgifter om produkternas miljöfarlighet enligt ett särskilt klassificeringssystem.

FN och OECD

En specialkommission inom Förenta nationerna — den s.k. Brundtland- kommissionen — har i sin rapport: behandlat miljö-, natur-, resurs- och ut- vecklingsproblemen i världen och pekat på behovet av åtgärder som kan minska riskerna för olyckor med kemikalier inom bl.a. industrin. Kommis- sionen belyser orsakerna till de påfrestningar för natur och miljö som förelig- ger i både industriländer och u-länder. Enligt kommissionen är det nödvän- digt att i grunden ändra attityderna till hur samhället skall vara organiserat. En på sikt ohållbar industriutveckling måste ändras radikalt, framhåller kommissionen.

' Föreskrifterna finns tillsammans med allmänna råd i arbetarskyddsstyrelsens författ- 7 ning (AFS l989:6) Storskalig kemikaliehantering. - Vår gemensammaframlid, rapport från världskommissionen för miljö och utveckling

under o)rdförandeskap av statsminister Gro Harlem Brundtland (svensk översättning är 1988 .

De stora olyckorna i Mexico City, Bhopal, Basel och Tjernobyl, som in- träffade under den tid kommissionen arbetade, bidrog till att väcka oro för industriolyckor. Dessa olyckor visade enligt kommissionen också på att frek- vensen och omfattningen av industriella olyckor med katastrofala konse- kvenser håller på att öka betydligt. Kommissionen framhåller i rapporten att regeringar, internationella organisationer och industrier bör främja en ytter- ligare utveckling av metoder för utvärdering av teknologi och risker. De bör också upprätta databanker över sådana utvärderingar och göra dessa lätt till- gängliga för alla länder. Genom internationella avtal bör olika länder infor- mera varandra om farliga anläggningars placering och risker. utarbeta planer för insatser vid olyckor och sörja för omedelbar varning, fullständig informa- tion och ömsesidigt bistånd om en olycka skulle inträffa.

Inom OECD hölls i februari 1988 en ministerkonferens om kemikalie- olyckor. Arbetet fortsätter i en särskild arbetsgrupp. Syftet med samarbetet är att länderna tillsammans skall utveckla principer för gemensamma åtgär- der avsedda att förebygga kemikalieolyckor och förbättra beredskapen mot sådana olyckor. Arbetet sker i samverkan med bl.a. FN-organet UNEP”, som utarbetar ett program för hur myndigheter i samarbete med industrin och andra intressegrupper skall identifiera farliga anläggningar, vidta åtgär- der för att minimera risker och bygga upp en beredskap för insatser.

4.2.5 Utredningens slutliga bedömningar

Den kemiska industrin i Sverige och utomlands har under de senaste decen- nierna vuxit i en betydande omfattning. Tillverkningsföretag inom olika branscher hanterar dygnet runt stora mängder kemikalier. Det kan vara pro- cessindustrier som själva framställer kemikalier eller företag som använder de kemiska produkterna i sin produktion. Genom den kraftigt växande till- verkningen har även transporterna av kemikalier på land och till sjöss ökat i betydande grad. Utvecklingen har vidare genom storskaligheten i tillverk- ning, transporter och lagerhållning lett till ökade risker för mer omfattande skador vid de olyckor som inträffar.

Samhällets skydd mot olyckor i den kemiska verksamheten fordrar både förebyggande åtgärder och en beredskap som gör det möjligt för räddnings- tjänsten att ingripa effektivt. Den förebyggande verksamheten omfattar en rad åtgärder av olika slag. Det är fråga om att reglera både vilka kemikalier som skall få användas och hanteringen av dem i anläggningar och under transport. Kemikalieinspektionen. sprängämnesinspektionen och rädd- ningsverket svarar för tillsyn inom dessa områden. Den kemiska industrins organisation Kemikontoret och företagen själva arbetar fortlöpande med frågor om processäkerheten inom anläggningarna. Internationella organ som OECD, EG och FN-sammanslutningen UNEP strävar efter att utveckla

' UNEP = United Nations Environment Programme.

principer för en säkrare hantering av kemikalier. Brundtlandkommissionen har övervägt åtgärder som avser att förebygga olyckor med giftiga ämnen som drabbar människor och miljö i världen.

De uppgifter om utvecklingen internationellt sett av antalet olyckor och av skadornas omfattning som har kommit fram under de senaste åren ger stöd åt de bedömningar som utredningen tidigare gjorde i rapporten om led- ning och samordning. Den analys av hotbilden som myndigheter och andra organ gör avspeglar sig vidare i en växande diskussion i Sverige, i andra län- der och hos internationella organ om de åtgärder som riskerna för kemika- lieolyckor kräver.

Utredningen anser att både det statistiska materialet och de redovisade bedömningarna hos svenska och utländska organ ger underlag för slutsatsen att också risken för allvarliga kemikalieolyckor motiverar den effektivare or- ganisation för ledning och samordning som utredningen föreslog i sin tidi- gare rapport. Ingenting i dessa bedömningar jävar heller utredningens påstå- ende att det fordras en effektivare planläggning, ökad utbildning och övning och en bättre utrustning för att räddningsorganen skall hålla en god bered- skap och kunna utföra de insatser som kan bli nödvändiga. De allra flesta remissinstanser som har yttrat sig i frågan instämmer i utredningens bedöm- ning på denna punkt. Utredningen vill understryka att den genom sina över- väganden inte har jämfört riskerna för allvarliga kemikalieolyckor med ris- kerna för olyckor som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Förslagen går ut på att skapa en enhetlig organisation som skall fungera vid alla slag av olyckor.

än dem som regionala organ ingriper mot — i allmänhet olyckor med verk- ningar i flera län. Behovet att besluta på central nivå uppkommer också om en regional myndighet inte tillräckligt effektivt samordnar räddningsverk- samheten.

En annan omständighet som talar för att ansvaret behöver läggas på en eller flera centrala myndigheter kan vara att riskbilden är särskilt komplice- rad. Det fordras expertbedömningar av ett slag som det inte finns resurser för på regional nivå. Vid olyckor med mycket stora verkningar kan det också bli nödvändigt att anslå medel eller att använda personella och materiella resurser i en omfattning som innebär att bara centrala organ, normalt rege- ringen, kan besluta.

5.2 Ansvaret för ledning av räddningstjänsten på regional nivå

Utredningen framhöll i sin rapport om ledning och samordning att rädd- ningstjänst även i fortsättningen måste kunna ledas på regional nivå. Det bör liksom hittills vara ett statligt organ som tar över ansvaret för kommunal räddningstjänst och har ett primäransvar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Det statliga organet skall om det behövs också samordna kommunal och statlig räddningstjänst.

Enligt utredningens kartläggning i län med kärnkraftverk finns det hos myndigheter i den fältorganisation som deltar i räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen en tveksamhet om vad länsstyrelserna kan uträtta som ledningsorgan. Ett skäl till deras tveksamhet är att länsstyrelserna normalt inte har några uppgifter av det slag som förekommer vid en räddningsinsats men ändå i en mycket dramatisk situation skall leda en stor regional och 10- kal räddningsorganisation.

Ett alternativ till länsstyrelserna som ansvariga organ skulle vara att be- tydligt färre regionala organ t.ex. civilbefälhavarna — svarade för verksam- heten i länen. En tredje möjlighet skulle vara att en central myndighet fick ansvaret för den regionala räddningstjänsten. Att föra upp ansvaret för led- ning från regional nivå till centrala myndigheter eller till myndigheter som verkar på en regional nivå ovanför länen skulle emellertid inte öka effektivi- teten i verksamheten, ansåg utredningen.

Utredningen föreslog i rapporten om ledning och samordning att länssty- relsen. mot bakgrund av de redovisade förhållandena, även i fortsättningen skall vara det organ som när det behövs tar över ansvaret för kommunal räddningstjänst och svarar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva äm- nen. Bland de organ som står till förfogande har länsstyrelsen de bästa möj- ligheterna att bedöma de lokala förhållandena. Ett ytterligare motiv för läns- styrelsen som ansvarigt organ är att den har ett betydande ansvar och omfat- tande uppgifter för befolkningsskydd och räddningstjänst även i krig.

En effektiv räddningstjänst på regional nivå förutsätter emellertid att det går att avhjälpa de brister i verksamheten som utredningen beskrev i rappor- ten.

Remissinstansema har inte haft några invändningar mot de redovisade be- dömningarna och utredningen står fast vid förslaget att länsstyrelsen — med en förstärkt organisation — skall svara för räddningstjänst vid utsläpp av ra- dioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar och när det behövs ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst eller samordna kommunal och stat- lig räddningstjänst.

5.3. Förbättringar i ledningsorganisationen på regional nivå

5.3.1. Räddningsledaren i länsstyrelsens organisation

Utredningens bedömningar i den tidigare rapporten

Räddningstjänstlagen föreskriver att det vid en räddningsinsats skall finnas en räddningsledare. Denne svarar för räddningsinsatsen, dvs. fattar de be- slut som fordras för att räddningsorganisationen skall kunna fullgöra sina uppgifter att hindra eller begränsa skador på människor och egendom eller i miljön. Räddningsledaren kan uppdra åt t.ex. en skadeplatschef eller che- ferna för de olika styrkor som deltar i räddningsinsatsen att besluta om detal- jer i räddningsarbetet.

Om insatsen är kommunal räddningstjänst kan enligt räddningstjänstför- ordningen endast ett befäl i räddningskåren vara räddningsledare. Utred- ningen betonade i den tidigare rapporten att insatsen förblir kommunal räddningstjänst även sedan länsstyrelsen har övertagit ansvaret. För ledning av en sådan insats skall länsstyrelsen således förordna en räddningsledare som uppfyller den kommunala räddningstjänstens kompetenskrav. Befäl i räddningskåren — och alltså räddningsledare — kan endast den vara som har utbildats till brandingenjör, brandmästare eller brandförman.

Ungefär hälften av länsstyrelserna i landet har kommit överens med någon eller några av cheferna eller de ställföreträdande cheferna för räddningskå- rerna i länet om att dessa när det behövs skall tjänstgöra som räddningsle- dare.

Länsstyrelseledningens viktigaste uppgift är att stödja räddningsledaren i hans arbete. Det är särskilt viktigt att länsstyrelsens ledning ger information till befolkningen i länet och håller kontakt med regeringen och olika myndig- heter. Länsstyrelseledningen skall också följa räddningsarbetet och bedöma effektiviteten i räddningsledarens arbete. Utredningen underströk i rappor- ten att länsstyrelsen har möjligheter att om det behövs entlediga räddnings- ledaren och förordna en ny.

De redovisade kraven på kompetens för räddningsledaren gäller vid insat- ser som är kommunal räddningstjänst, alltså när länsstyrelsen har tagit över ansvaret för räddningsarbetet. Några formella krav på kompetens föreligger däremot inte för den som är räddningsledare vid insatser i samband med ut- släpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. De länsstyrelser som har planerat för verksamheten, förklarade utredningen i rapporten, av- ser att utse någon i länsstyrelsens ledning till räddningsledare. Det kan vara

landshövdingen eller den som för tillfället tjänstgöri hans ställe.

Gemensamt för alla stora olyckor är de stora krav på erfarenheter av led- ning av räddningsarbete som alltid föreligger. Det kan vara avgörande för hela organisationens sätt att framgångsrikt lösa sina uppgifter om ledningen är van att identifiera och analysera problemen och att fatta beslut under den press som i allmänhet är fallet inom räddningstjänsten. Som utredningen framhöll i rapporten talar detta för att ledningsorganisationen i princip bör vara densamma vid alla slag av olyckor — både när länsstyrelsen tar över an- svaret för kommunal räddningstjänst och när den ingriper med åtgärder som är räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen.

Utredningen beskrev vidare vilka arbetsuppgifter som ankommer på den som skall leda en räddningsinsats. Den som utför dessa uppgifter bör ha både utbildning för och erfarenheter av denna typ av arbete. Räddningsledaren bör av det skälet väljas bland länets räddningschefer, deras ställföreträdare eller andra med motsvarande utbildning och erfarenheter. Det är särskilt viktigt att de som skall tjänstgöra som räddningsledare utses i förväg och får tillfälle att i tillräcklig utsträckning planlägga och öva tillsammans med sta- ben och beredningsorganisationen.

Flera räddningschefer eller motsvarande i varje län så småningom andra särskilt utbildade personer bör vara förordnade som räddningsledare, så att länsstyrelsen alltid har tillgång till kompetent ledningspersonal. För detta talar också att det måste finnas en uthållighet i organisationen.

Remissinstansernas bedömningar

De allra flesta remissinstanserna instämmer i utredningens bedömning att det är nödvändigt att förstärka länsstyrelsens organisation för regional led- ning. Många delar också uppfattningen att räddningledaren vid alla typer av insatser bör ha utbildning för och erfarenhet av att leda räddningsarbete. En bedömning med denna innebörd gör rikspolisstyrelsen, räddningsverket, för- svarets forskningsanstalt, kustbevakningen, sjöfartsverket. arbetarskyddssty- relsen, statskontoret, riksrevisionsverket, statens vattenfallsverk, statens kärnkraftinspektion, länsstyrelserna [ Södermanlands, Hallands, Göteborgs och Bohus och Västerbottens län, Svenska kommunförbundet, Landstings- förbundet, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska brandförsvarsföreningen, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU), TC O, LO, de sex lokala polis- myndigheter som har avgett remissyttranden, Iantbruksnämnderna i Uppsala och Gävleborgs län och de kommuner som har yttrat sig i frågan. Rikspolisstyrelsen anser att även polischefer skall kunna tas i anspråk som räddningsledare i samband med räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. I detta instämmer flera av-de lokala polismyndigheterna. Räddningsverket framhåller att räddningsledare i den regionala lednings- organisationen har ett stort ansvar och att valet av person för denna funktion följaktligen är betydelsefullt. Länsstyrelsen bör emellertid inte vara bunden vid att välja räddningsledare enbart ur vissa yrkeskategorier. Länsstyrelsen bör ha möjligheter att utse den person som anses mest lämplig, förutsatt att denne har genomgått en adekvat utbildning och fortlöpande övas i operativt

arbete. Målet på sikt bör vara att räddningsledare med operativa erfarenhe- ter skall finnas inom länsstyrelsens egen organisation, betonar räddningsver- ket.

Enligt Svenska kommunförbundet är länsstyrelsernas möjligheter att ef- fektivt fullgöra ledningsansvaret i dag starkt begränsade. Förbundet anser det nödvändigt att de förbättringar i organisationen som utredningen före- slår blir genomförda. För Landstingsförbundet är utgångspunkten att det strikt operativa agerandet inte kan läras ut. Denna kunskap måste hämtas hos dem som arbetar i likartad daglig verksamhet. Valet av räddningsledare är i och för sig en personfråga, men uppdraget bör normalt läggas på en erfa- ren räddningschef inom en större kommun, anser Landstingsförbundet.

Länsstyrelsen i Hallands län delar utredningens uppfattning att den regio- nala ledningsorganisationen i princip bör vara densamma vid alla slag av olyckor. Den böri möjligaste mån kombineras med länsstyrelsens krigsorga- nisation. Samma uppfattning har länsstyrelsen i Västerbottens län, som anser att länsstyrelsen måste få mer resurser och större kompetens för sina uppgif- ter inom räddningstjänsten. Länsstyrelsen behöver en befattningshavare med brandingenjörskompetens både för beredskapsuppgiften och för sin till- synsverksamhet.

Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län är länsstyrelsen en förvalt— ningsmyndighet utan större vana vid operativ ledning av räddningstjänst i fred. En enhetlig räddningstjänstorganisation, som skall kunna verka både vid utsläpp av radioaktiva ämnen och vid övertagande av ansvaret för kom- munal räddningstjänst, bör ge samtliga länsstyrelser bättre möjligheter till utbildning, övning, utvärdering och samverkan mellan länen. Genom att länsstyrelsen på förhand utser de personer som skall vara räddningsledare kan dessa förberedas för sina uppgifter. Räddningsledarna bör delta i läns- styrelsens planläggning, övning och utbildning, vilket kan tillföra länsstyrel- sen kompetens och sakkunskap. Samtliga räddningsledare bör ha utbildning och erfarenhet av kommunal räddningstjänst. Fördelningen av ansvaret mel- lan länsstyrelsens räddningsledare och länsstyrelsens ledning bör regleras i t.ex. räddningstjänstförordningen, framhåller länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser i likhet med några andra länsstyrelser att den räddningstjänst som länsstyrelsen tar över ansvaret för skall betrak- tas som statlig. Det ger länsstyrelsen frihet att till räddningsledare utse den person som med hänsyn till läget är mest lämplig för uppgiften. Valet av räddningsledare bör ske med beaktande av kraven på överblick, vana vid arbetssättet på regional nivå, personliga ledaregenskaper och erfarenheter av operativ ledning och räddningstjänst. Länsstyrelsen i Värmlands län anser inte att landshövdingen bör utse sig själv till räddningsledare.

Några av de länsstyrelser som har yttrat sig är kritiska till utredningens förslag att länsstyrelsen skall utse räddningsledare i huvudsak bland länets räddningschefer. Till dessa hör länsstyrelsen i Uppsala län, som anser att den räddningstjänst som länsstyrelsen tar över ansvaret för skall betraktas som statlig. Länsstyrelsen får därmed möjligheter att till räddningsledare utse den som är mest lämpad för uppgiften. Landshövdingen bör enligt länssty-

relsen i Uppsala län vara räddningsledare på regional nivå.

Även länsstyrelsen i Kalmar län menar att den räddningstjänst som läns- styrelsen tar över ansvaret för bör vara statlig. Det ger länsstyrelsen ökad handlingsfrihet vid valet av räddningsledare. Länsstyrelsen ifrågasätter om en räddningschef har den överblick över samhällets totala resurser och orga- nisation som insatser vid stora olyckor fordrar. Om landshövdingen utser sig själv till räddningsledare bortfaller emellertid möjligheten att överpröva dennes verksamhet. Landshövdingen kan i så fall inte avskeda räddningsle- daren och tillsätta en ny. Om länsstyrelsen utser någon annan än landshöv- dingen till räddningsledare, bör en av länsstyrelsens egna tjänstemän komma i fråga.

Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att landshövdingen liksom hittills bör vara räddningsledare vid kärntekniska olyckor och vid andra olyckor ha möjlighet att avgöra om han själv eller annan person skall utses till rädd- ningsledare. Endast landshövdingen har full överblick över länsstyrelsens organisation och det totala läget i länet. Länets räddningsledning har tillgång till alla de experter som läget fordrar, betonar länsstyrelsen i Malmöhus län. Liknande synpunkter redovisar länsstyrelsen iJönköpings [än i sitt yttrande.

Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län skall länsstyrelsen kunna medverka i räddningstjänsten genom att stödja den kommunala räddningstjänsten eller genom att ta över ansvaret för denna. Länsstyrelsen kan stödja kommu— nerna — de normala uppgifterna i samband med räddningstjänst genom att fördela externa resurser, svara för viss information, göra långsiktiga bedöm- ningar och samordna statlig och kommunal verksamhet. Räddningsledare vid en kärnteknisk olycka skall vara den person som länsstyrelsen anser bäst skickad. Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län är det emellertid inte motive- rat med hänsyn till den kompetens som räddningscheferna har att vid en så- dan olycka göra enbart dessa till räddningsledare.

Även statens strålskyddsinstitut — chefen för institutet har inte deltagit i be- slutet om remissyttrandets utformning anser det direkt olämpligt att det finns en föreskrift som hindrar länsstyrelsens ledning att till räddningsledare utse den som länsstyrelsen bedömer vara mest lämpad för uppgiften. Det är väsentligt att landshövdingen ytterst har det entydiga ansvaret för länsstyrel- sens beslut och själv kan träffa erforderliga avgöranden. Länsstyrelsen skall enligt SSI:s mening kunna utse räddningsledare för en insats med hänsyn till de former av samverkan som den regionalt har etablerat med övriga regio- nala och med lokala myndigheter. Detta innebär i praktiken att en länssty- relse till sin ledning knyter räddningschefer och att dessa är underordnade landshövdingen.

5.3.2. Räddningsledarens stab och beredningsorganisationen

Utredningens bedömningar [ den tidigare rapporten

En förutsättning för en effektiv räddningstjänst på regional nivå är att rädd- ningsledaren har en organisation med kunniga medarbetare att tillgå. Rädd- ningsledaren behöver

(1) En stab av experter med sådana kunskaper och erfarenheter att de kan biträda vid bedömningar och beslut; och (2) En beredningsorganisation som sammanställer underlaget för bedöm- ningar och beslut.

Räddningsledarens stab har en mycket viktig funktion och sammansätt- ningen bör av det skälet regleras genom en föreskrift som anger vilka expert- områden och erfarenheter som skall vara representerade, framhöll utred- ningen i den tidigare rapporten. Sammansättningen bör kunna variera bero- ende på vilken typ av olycka det är fråga om.

De experter som alltid skall ingå i staben vid en insats i samband med ett utsläpp av radioaktiva ämnen bör vara

E Räddningschef (ytterligare en räddningstjänstutbildad person vid sidan om den som är räddningsledare);

Polischef;

E Meteorolog;

Strålskyddsexpert;

E Experter på lantbruk, livsmedel och försörjningsfrågor inom andra områ- den; och E Informationsexpert.

Länsstyrelsen skall givetvis ha möjligheter att utse ytterligare experter att ingå i staben. Det kan vara personer med allmänna administrativa erfaren- heter från arbetet inom t.ex. länsstyrelsens ledning. Det kan också vara per- sonal från andra organ med särskilt kunnande och praktiska erfarenheter inom olika verksamhetsområden. Sådana kompletteringar kan bidra till att öka uthålligheten i organisationen.

Den föreslagna organisationen skall kunna träda i funktion även vid andra olyckor än sådana som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntek- niska anläggningar. Utredningen framhöll i rapporten att räddningsledarens stab i dessa fall bör ha en annan sammansättning. En räddningschef, en polischef, en meteorolog och en informationsexpert är exempel på personal som bör ingå i staben vid alla slag av olyckor. Även beredningsorganisatio- nens sammansättning bör anpassas till olyckans karaktär och omfattning. Experter kan inom en del områden behövas både i staben och i berednings- organisationen.

Remissinstansernas bedömningar

Ingen av remissinstanserna framför några invändningar mot utredningens förslag att räddningsledaren på regional nivå behöver en mindre stab av kun- niga experter att rådgöra med. Flera instanser understryker hur viktigt det är att länsstyrelsen på detta sätt utökar sitt kunnande.

De flesta remissinstanserna ansluter sig vidare till utredningens synpunk- ter på sammansättningen av staben. Flera instanser föreslår emellertid i sina yttranden att ytterligare experter utöver de av utredningen föreslagna skall delta i stabens arbete. Enligt kustbevakningen kan det i vissa fall bli nödvän-

digt att en sjöoperativ expert — lämpligen från kustbevakningen ingår i sta- ben. Sjöfartsverket måste kunna samråda med övriga beslutande myndighe- ter innan verket beslutar om ett ingripande enligt vattenföroreningslagen. Sjöfartsverket anser mot den bakgrunden att en sjöoperativ expert från sjö- fartsverkets regionala organisation skall finnas i staben.

Socialstyrelsen och Landstingsförbundet menar att det kan behövas sak- kunniga från hälso- och sjukvården i räddningsledarens stab. Enligt arbetar- skyddsstyrelsen bör även yrkesinspektionen vara representerad i staben. För detta talar att yrkesinspektionen har goda sakkunskaper om bl.a. riskerna med kemikalier. Generaltullstyrelsen framhåller att tullverket genom tull- direktionerna bör vara representerat både i staben och i beredningsorganisa- tionen. Erfarenheterna av samarbetet mellan länsstyrelsen och lokalradion bör tas tillvara, påpekar Sveriges Radio. SOS Alarmering AB anser att en företrädare för företaget bör ingå i räddningsledarens stab.

5.3.3. Principiella krav på räddningsorganisationen

Den räddningsorganisation som skall ingripa vid stora olyckor bör enligt ut- redningens mening vara utformad så att den kan uppfylla följande allmänna krav:

D Effektivitet och uthållighet

Effektivitet och uthållighet är övergripande krav. Att uppfylla dessa fordrar en rad olika åtgärder. Olika slag av resurser måste följaktligen komma till användning. Det är nödvändigt att för dessa uppgifter utnyttja den personal och utrustning som finns på olika håll i samhället.

De stora olyckor som organisationen skall ingripa mot inträffar så sällan att det inte minst av ekonomiska skäl är nödvändigt att samordna använd- ningen av de olika resurserna i samhället. Det går inte att bygga upp en orga- nisation för varje typ av olycka. En samordning av resurserna underlättar strävandena att vidmakthålla kunnandet hos dem som medverkar. De prak- tiska erfarenheterna blir större om organisationen är gemensam för olika slag av insatser än om den delas upp mellan olika slag av olyckor.

Effektivitet och uthållighet innebär vidare att det behövs en bred kompe- tens som är baserad på kunnande och erfarenheter inom en rad verksamhets- områden. Alla myndigheter och andra organ som deltar måste vara klara över sitt ansvar och sina arbetsuppgifter i räddningsarbetet. Detta fordrar förberedelser i form av planläggning, utbildning och övningar.

D Enkelhet och enhetlighet

Enkelhet och enhetlighet i organisationen syftar till att tillgodose det över- gripande målet om effektivitet och uthållighet. Räddningsorganisationen får inte vara så komplicerad att den är svår att överblicka. Genom enhetlighet i t.ex. begrepp och organisation blir det lättare för de olika organen att samar- beta. De olika begreppen i organisationen måste också vara väl definierade

så att de olika organen "talar samma språk". Det ärinte minst viktigt att de som deltar i verksamheten har klart för sig vem som utövar ledning och vad detta innebär på olika nivåer i organisationen.

Enhetlighet innebär vidare att räddningsorganisationen får möjligheter att ta i anspråk de resurser som samhället har planerat för att kunna använda i krig — det gäller både den civila delen av totalförsvaret och den militära de- len. Till detta hör att organisationen med så små förändringar som möjligt skall kunna gå över från fred till beredskap och krig.

Zl Tyngdpunkt på lokala och regionala åtgärder

Räddningstjänsten är en starkt decentraliserad verksamhet. I kommunernas och länsstyrelsernas organisation finns de kunskaper om de lokala förhållan- dena som oavsett händelsens karaktär har mycket stor betydelse för att ef- fektiva åtgärder verkligen vidtas. Det går på länsplanet att förena överblick med kännedom om detaljerna. De lokala organen har nästan dagligen ope- rativa erfarenheter som måste tas tillvara.

Kunnande och erfarenheter i ledningen

Kraven på ledning är mycket stora i en organisation som skall möta de svåra problem som stora olyckor i allmänhet ställer organisationen inför. Led- ningsarbetet försvåras ibland av att de medverkande enheterna är många, uppgifterna om det som har inträffat skiftande eller ofullständiga och resur- serna knappa.Besluten måste ofta fattas snabbt som regel på ett underlag som är ofullständigt.

Ledningen av en räddningsinsats omfattar flera olika åtgärder. Det gäller för den som leder insatsen att

(1) Klargöra problemen, dvs. ange och strukturera behovet av åtgärder och hela tiden följa och analysera läget; (2) Bedöma utvecklingen av händelseförloppet, dvs. ange vad som kan komma att hända i senare faser och göra bedömningar som kan utgöra ett underlag för beslut; (3) Utforma målen för insatsen, dvs. bedöma vad som kan göras med till— gängliga resurser för att hindra eller begränsa skadorna och ange vilka ytterligare resurser som räddningsstyrkorna eventuellt kommer att be- höva; och att (4) Organisera verksamheten, dvs. samordna användningen av resurserna så att de olika organen verkar tillsammans för att uppnå målet för insat- sen.

Räddningsledaren fattar besluten som avser räddningstjänsten och svarar för att de olika arbetsuppgifterna blir utförda. Han ger dem som deltar i räddningsarbetet förutsättningar att så effektivt som möjligt genomföra detta. Räddningsledaren har vid alla mindre insatser en överblick i tid och rum över vad som sker och kan leda verksamheten i direkt kontakt med den räddningspersonal som deltar. Vid de stora olyckor som utredningens över- väganden avser går det i regel inte att arbeta på detta sätt. Räddningsledaren

måste i sådana situationer bygga sina överväganden på kunskaper som han får genom andra som deltari verksamheten, kanske medverkande i flera led.

Räddningsorganisationen har i allmänhet olika slag av chefer som på rädd- ningsledarens uppdrag bedömer situationen och verkställer sina uppgifter i räddningsarbetet. Det kan vara chefer på olika nivåer, t.ex. en skadeplats- chef, sektorchefer och chefer för olika styrkor som deltar i räddningsarbetet. Räddningsledaren måste i sådana fall delegera befogenheter till dessa che- fer. De som skall leda arbetet måste vara utbildade och övade. Det är en stor fördel om de i sin vanliga verksamhet har erfarenhet av ledning vid händelser som liknar dem organisationen mot stora olyckor ingriper mot. Att de som är involverade i ledningsarbetet känner varandra och fungerar väl tillsammans underlättar också arbetet.

Utredningen vill vidare framhålla att begreppet ledning har olika innebörd beroende på om den utövas på lokal, regional eller central nivå. Ledning hos regionala organ och i ännu högre grad hos centrala organ handlar mest om att bedöma problem, samordna och prioritera, skaffa fram erforderliga resurser och ge underlydande organ besked och arbetsuppgifter. Kraven på den som leder räddningstjänsten är emellertid i huvudsak desamma på alla tre nivåerna. Räddningsledaren måste ha operativa erfarenheter för att kunna bedöma vilka räddningsinsatser som situationen kräver. Han måste vidare ha en god förmåga att med ledning av den ofta ofullständiga och skif- tande informationen få en bild av verksamheten och av de olika möjligheter att vidta åtgärder som föreligger. Han måste även kunna ta sig an det ovän- tade när det inträffar. Detta hör nära samman med kravet att kunna arbeta under press och att ta hand om personal som har råkat i krissituationer.

Ledning kan också innebära att en myndighet ger andra organ på den när- mast lägre nivån i uppdrag att lösa en uppgift. Det kan vidare bli nödvändigt att ge restriktioner för ett organ på den lägre nivån, t.ex. att det skall avstå en del av sina resurser till ett annat organ som för tillfället behöver dem bättre. Att ge råd i form av t.ex. bedömningar av läget eller att erbjuda re- surser som kan förstärka organisationen är däremot inte ledning. Det är i stället kunskapsstöd och samordning. Ledning utövas inom en verksamhet av ett och samma organ på den närmaste högre nivån. Kunskapsstöd och samordning kan däremot komma från flera organ — t.ex. de centrala expert- myndigheterna. Det underlättar givetvis för regionala och lokala organ som tar emot stödet om de centrala organen har ett gemensamt underlag för sina bedömningar och beslut.

5.3.4. Utredningens slutliga förslag

Val av räddningsledare

Räddningstjänstlagen föreskriver att det vid varje räddningsinsats skall fin- nas en räddningsledare. Enligt räddningstjänstförordningen skall räddnings- ledaren i kommunal räddningstjänst vara ett räddningsbefäl med den kom— petens som förordningen föreskriver. Detta gäller även sedan länsstyrelsen

har tagit över ansvaret för kommunal räddningstjänst. Det är särskilt viktigt vid bl.a. bränder, kemikalieolyckor, ras, skred, trafikolyckor och översväm- ningar att den som leder räddningsarbetet vet vilka risker det är fråga om, hur olycksförloppet kan komma att utvecklas och vilka resurser som en ef- fektiv räddningstjänst fordrar. Räddningsledaren bör också ha erfarenheter av hur räddningspersonalen uppträder för att lösa sina uppgifter.

Utredningen vill först framhålla att det inte finns skäl att som några läns- styrelser anser ändra räddningstjänstlagen och räddningstjänstförordningen så att länsstyrelsen när den har tagit över ansvaret för kommunal rädd- ningstjänst — kan utse även andra än räddningsbefäl till räddningsledare. Ledning i de situationer som det är fråga om fordrar ett kunnande både om den drabbade verksamheten och om räddningstjänstens resurser och arbets- sätt som erfarna räddningsbefäl i allmänhet har. En förändring av kravet på räddningsledarens kompetens skulle inte göra räddningstjänsten effekti- vare. Risken är att arbetet skulle komma att ledas av personer som inte har tillräckliga erfarenheter av räddningsinsatser. Ingen av remissinstanserna utom några länsstyrelser har en annan mening än utredningen på denna punkt.

De bestämmelser som reglerar räddningstjänsten innehåller däremot inga föreskrifter om vem som skall leda räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk har planerat för att landshövdingen som myndighetens chef skall vara räddningsledare. Även i en del andra län är avsikten att landshöv- dingen skall vara räddningsledare vid sådana insatser.

Utredningen framhöll redan i den tidigare rapporten att räddningsorgani- sationen på regional nivå bör vara densamma vid alla slag av allvarliga olyckor. För detta talar bl.a. att de som ingår i organisationen i så fall får fler tillfällen till utbildning och övning, vilket är en förutsättning för en effektiv ledning. En organisation med olika slag av räddningsledare för olika insatser skulle göra det svårt att förbereda organisationen inför de händelser som det är fråga om. Det är händelser som under alla förhållanden kommer att in- träffa mycket sällan.

Utredningen anser det angeläget att räddningsledaren även vid räddnings- tjänst i samband med kärntekniska olyckor har den utbildning i och erfaren- het av ledning som fordras för att kunna bedöma behovet av åtgärder och beslut om verksamhetens inriktning. Praktiska erfarenheter av ledning ford- ras för att räddningstjänsten skall kunna genomföras på ett effektivt sätt. Räddningstjänstens ledningspersonal har erfarenheter av samhällets rädd- ningstjänst som oavsett händelsens karaktär är värdefulla för arbetet.

Flera remissinstanser delar utredningens uppfattning att det är fråga om att välja personer med lämpliga egenskaper och erfarenheter. Det kan från dessa synpunkter vara naturligt att utse en erfaren räddningschef till rädd- ningsledare även för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen.

Liksom i rapporten om ledning och samordning vill utredningen emeller- tid framhålla att även andra med samma typ av utbildning och erfarenheter som räddningsbefäl skall kunna utses till räddningsledare vid utsläpp av ra-

dioaktiva ämnen. För detta talar att de kunskaper om kärnteknisk verksam- het och om riskerna för utsläpp från kärntekniska anläggningar som rädd- ningsledaren bör ha kan finnas också hos andra än räddningspersonalen. Det kan som rikspolisstyrelsen betonar i sitt yttrande gälla t.ex. polischefen i ett distrikt. Utredningen utesluter inte att tjänstemän inom länsstyrelserna på sikt skulle kunna få den utbildning, övning och erfarenhet som fordras för att bli räddningsledare vid dessa insatser. Det måste under alla förhållanden bli fråga om personer som ingår i räddningsledarens stab. Dessa kommer att få större möjligheter till utbildning, övning och praktiska erfarenheter än andra i länsstyrelsens räddningsorganisation.

Utredningen föreslår att varje länsstyrelse skall vara skyldig att utse fyra— fem personer som har befogenheter och kompetens att tjänstgöra som rädd- ningsledare på regional nivå. En sådan organisation med i förväg utsedda räddningsledare kommer att behövas både för att någon alltid skall vara till- gänglig och för att det skall finnas en uthållighet i ledningsorganisationen. De som skall tjänstgöra som räddningsledare måste få tillfälle att delta i pla- neringen av räddningstjänsten på regional nivå och att medverka i utbildning och övning.

Utredningen föreslår vidare att det skall framgå av räddningstjänstförord- ningen vilka krav som skall ställas på räddningsledaren som leder räddnings- tjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.

Länsstyrelsens ledning

Som utredningen har redovisat anser några av de länsstyrelser som har yttrat sig att landshövdingen bör vara räddningsledare oavsett om länsstyrelsen har tagit över ansvaret för kommunal räddningstjänst eller om länsstyrelsen sva- rar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen, En av länsstyrel- serna menar att så bör vara fallet åtminstone vid den senare typen av insat- ser. Andra länsstyrelser anser det mest lämpligt att någon av de övriga tjäns- temännen inom länsstyrelsens organisation utses till räddningledare.

Enligt utredningens mening är det angeläget att organisationen är den- samma i alla län. Utredningen anser att utgångspunkterna för en gemensam syn i dessa frågor bör vara följande. Den dagliga verksamheten i länsstyrel- sen ställer inga krav på operativa erfarenheter och skiljer sig helt från den situation som uppkommer när länsstyrelsen vid en stor olycka, t.ex. ett ut- släpp av radioaktiva ämnen, svarar för räddningstjänsten. Räddningsledaren skall som framgått göra en mängd bedömningar som avser bl.a. olycksför- loppets utveckling, risker för ytterligare skador, målen för räddningsarbetet och hur resurserna bäst skall användas. Det är arbetsuppgifter av en karak- tär som landshövdingen eller andra i länsstyrelsens ledning normalt inte ut- för eller har erfarenheter av.

Även om de som ingår i staben har goda kunskaper om problemen som räddningsledaren står inför är det han själv som med sina praktiska erfaren- heter måste välja mellan olika handlingsalternativ och besluta om vilka åt- gärder som skall vidtas. Ingenting hindrar att räddningsledaren i en särskild

fråga samråder med länsstyrelsens ledning. Det är också möjligt att rädd- ningsledaren särskilt om åtgärden har anknytning till annan verksamhet inom länsstyrelsen överlåter åt landshövdingen att besluta i en fråga. Alla problem som uppstår i verksamheten går inte att förutse. Det talar för att det bör finnas en flexibilitet i beslutsordningen från räddningsledarens sida.

Utredningen anser emellertid att frågan om landshövdingens uppgifter inom räddningstjänsten måste bedömas i första hand från en annan utgångs- punkt än som har med kraven på räddningsledaren att göra.

Enligt de principer för styrning av verksamheten som utredningen anser skall vara vägledande måste det i organisationen finnas en person i ledande ställning som — utan den tidspress som ofta råder i det detaljoperativa arbe- tet på ett övergripande sätt kan följa utvecklingen, bedöma resultatet av räddningsåtgärderna, samordna olika intressen i samhället och besluta om åtgärder som inte är räddningstjänst. Denne bör ha till uppgift att se arbetet i stort och skall om det behövs kunna gripa in i verksamheten och byta ut den räddningsledare som inte löser uppgifterna på ett effektivt sätt. Det un- derlättar om en person med dessa övergripande uppgifter finns inom myn- dighetens egen organisation.

Landshövdingen är den person som kan göra de övergripande bedöm- ningar och har den auktoritet som fordras för att kunna gripa in på det sätt utredningen avser.

Länsstyrelseledningen kommer även i övrigt att ha viktiga uppgifter i en organisation där en räddningschef eller motsvarande är räddningsledare. Länsstyrelsens ledning skall på olika sätt stödja räddningsledaren och den- nes stab. Det blir bl.a. nödvändigt att tillföra de resurser som räddningsarbe— tet fordrar. Det sker genom kontakter som ledningen har med olika organ i samhället. Länsstyrelsen svarar redan i vanliga fall för samordning av statlig verksamhet i länen. Detta blir ännu mer uttalat i en krissituation. Att ge in- formation till befolkningen i länet och att hålla kontakt med bl.a. regeringen är andra viktiga uppgifter för länsstyrelsens ledning vid en stor olycka.

Figur 5 . I illustrerar schematiskt de olika roller som länsstyrelsens ledning och räddningsledaren har och förhållandet mellan dessa.

Några av länsstyrelserna anser att en länsstyrelse som utser t.ex. en räddningschef till räddningsledare avhänder sig sitt ansvar och sina besluts- befogenheter. Utredningen vill understryka att detta är en felsyn. Utred- ningen utgår från att varje länsstyrelse utser väl kvalificerade personer till räddningsledare. Dessa ingår i länsstyrelsens organisation. De fullgör upp- gifterna enligt räddningstjänstlagen och tar ansvar för de beslut som de fat- tar. De personer som länsstyrelsen utser till räddningsledare kommer genom planering, utbildning och övningar för räddningstjänsten på regional nivå att bli integrerade i länsstyrelsens organisation och väl insatta i den regionala myndighetens arbete.

Utredningen vill framhålla att rollfördelningen på regional nivå kan jäm— föras med den som råder inom kommunen i krig. Civilförsvarschefen svarar inom den krigsorganiserade kommunen för ledning av bl.a. räddningstjäns- ten. Det övergripande ansvaret för verksamheten i kommunen har däremot

REGERINGEN Rådet för räddningstjänst Centrala förvaltningsmyndigheter

Länsstyrelsens ledning

Räddnings- ledaren

Räddningsorganisationen (även delar av Länsstyrelsens övriga or- Andra myndig- Allmän- länsstyrelsens organisation) ganisation heter (som inte heten, ingår i rädd- närings- ningsorganisationen) livet, orga- nisationer

Figur 5 .1 Den regionala organisationen för ledning och samordning en principskiss

(En streckad linje från räddningsledaren eller länsstyrelsens ledning inne- bär samråd eller information. En heldragen linje anger att de är fråga om ledning.)

kommunstyrelsen.

De arbetsuppgifter som landshövdingen kommer att ha enligt utredning- ens förslag överensstämmer i hög grad med dem som myndighetens chefi praktiken svarar för i den krigsorganiserade länsstyrelsen. Det finns emeller- tid i länsstyrelsens krigsorganisation inte någon direkt motsvarighet till rädd- ningsledaren ifred. Räddningsledarens ställning påminner mest om den som någon av sektionscheferna kan komma att få sedan landshövdingen har dele- gerat beslutanderätt till honom. Enligt det förslag till ny krigsorganisation för länsstyrelserna som har utarbetats] kommer den som under landshöv- dingen svarar för ledning av länsstyrelsens operativa grupp att överta den roll som en av sektionscheferna hittills har haft.

Utredningen vill slutligen påpeka att t.ex. cheferna för luftfartsverket, sjö- fartsverket och kustbevakningen har en roll av den typ som här har beskrivits för landshövdingens del när någon av dessa myndigheter svarar för rädd- ningstjänst vid stora olyckor.

Räddningsledarens stab och Iinjefunktionerna

Räddningsledaren behöver både en rådgivande stab och ett antal beredande linjefunktioner. Den beredande personalen samlar in uppgifter, samman- ställer och bearbetar dessa samt ser till att besluten delges alla berörda. Sta- ben och de beredande funktionerna är viktiga delar av ledningsorganisatio— nen inom länsstyrelsen och kompletterar varandra. Utredningen anser att räddningsledarens stab, om den skall fungera effektivt, bör innehålla endast de allra viktigaste rådgivarna som räddningsledaren behöver. Den sakkun— skap som inte finns representerad i staben kan i stället vara företrädd i de beredande funktionerna för t.ex. kartläggning av läge, samband, informa- tion och expeditionstjänst. Vid kärntekniska olyckor tillkommer en funktion för strålskydd.

En del myndigheter och andra anser att deras regionala organ eller andra skall vara representerade i ledningsorganisationen inom länsstyrelsen. Ut- redningen tar inte ställning till dessa bedömningar. Sammansättningen av staben och de beredande funktionerna är en fråga för varje länsstyrelse att bestämma om och för räddningsverket som tillsynsmyndighet att bedöma.

Länsstyrelsens befogenhet att själv besluta om räddningsledarens stab bör gälla sammansättningen i dess helhet. Det kan emellertid vara lämpligt med en föreskrift som anger vilka experter som under alla förhållanden skall ingå i staben. En sådan föreskrift anger den grundnivå i organisationen som alltså skall finnas vid varje typ av olycka och i samtliga län.

Utredningen föreslår att det skall framgå av räddningstjänstförordningen vilka experter som skall ingå i staben för olika slag av räddningsinsatser. Som utredningen framhöll i rapporten om ledning och samverkan bör en räddningschef, en polischef, en meteorolog och en informationsexpert ingå

1 Betänkandet (Ds C 1987z8) Länsstyrelsernas och civilbefälhavarnas krigsorganisa- tion m.m.

i staben vid alla slag av olyckor. Det kan finnas skäl att även ha en sambands- expert i räddningsledarens stab.

Utredningen anser att länsstyrelsen när den tillgodoser kraven på sakkun- skap för verksamheten i lämplig utsträckning skall använda den krigsorgani- serade länsstyrelsens personal. I länsstyrelsens skyddscentral ingår personer som har lämplig utbildning för att kunna bedöma bl.a. strålnings- och kemi- kaliefrågor. Även annan expertis kan vara företrädd. Utredningen anser att räddningsverket för räddningstjänst på regional nivå skall rekommendera länsstyrelserna att knyta lämpliga personer ur skyddscentralerna till verk- samheten.

Beslutet om länsstyrelsens övertagande

Erfarenheten från ett antal stora olyckor som har inträffat i Sverige under de senaste drygt tio åren visar att länsstyrelserna ibland tvekar i bedöm- ningen av om de skall överta ansvaret för kommunal räddningstjänst. Det finns också flera exempel på att de även utan att ha tagit över ansvaret vidtar åtgärder som ger intryck av att de leder räddningstjänsten. Detta har i en del fall skapat osäkerhet hos andra räddningsorgan både på lokal och regional nivå.

Enligt utredningens mening kan ett snabbt beslut från länsstyrelsens sida bli avgörande för effektiviteten i räddningstjänsten vid de situationer som fordrar samordning mellan kommuner. Det är angeläget att länsstyrelsen inte tvekar i sin bedömning. Ett skäl till en sådan tvekan kan ha varit att länsstyrelsen inte har haft en lämplig organisation för att kunna agera effek- tivt och inte heller genomfört den utbildning och övning som fordras för att verksamheten skall fungera. De förbättringar i organisationen och den ut- bildning och övning som utredningen föreslår i detta betänkande syftar till att förbättra länsstyrelsens möjligheter att gripa in med ett effektivt led- ningsarbete.

Utredningen vill framhålla att regeringen i varje särskilt fall kan besluta att länsstyrelsen skall ta över. Det innebär att de berörda kommunerna — om länsstyrelsen inte delar deras uppfattning att räddningstjänsten måste ledas på regional nivå — kan begära att regeringen prövar frågan.

Beslutet att ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst är ett förvalt- ningsbeslut. Det skall dokumenteras genom en skriftlig handling som snabbt delges de berörda organen. Tidpunkten för övertagandet och vilka kommu- ner som avses skall framgå av beslutet. Fram till den angivna tidpunkten lig- ger ansvaret för räddningstjänsten kvar på de berörda kommunerna.

5.4. Förbättrad samordning på central nivå

5.4.1. Behovet av samordning på central nivå

Stora olyckor eller andra händelser som är så allvarliga att de fordrar åtgär- der av centrala organ — regeringen eller någon myndighet som regeringen utser — är händelser som har fått eller får konsekvenser av ännu större om- fattning än dem som regionala organ ingriper mot. Det kan vara fråga om olyckor eller andra händelser med verkningar i flera län. En annan omstän- dighet som talar för att ett eller flera centrala organ skall delta kan vara att riskbilden är komplicerad. Det fordras expertbedömningar av ett slag som det normalt inte finns resurser för på regional nivå.

Stora olyckor eller andra händelser som fordrar åtgärder på central nivå har hittills inträffat mycket sällan. Ett omfattande utsläpp eller hot om om- fattande utsläpp av radioaktiva ämnen kan vara en sådan händelse. Åtgär- derna i samband med Tjemobylolyckan visar att ingripanden på central nivå kan bli nödvändiga även vid utsläpp från kärnkraftverk i andra länder.

Den beredskap som regeringskansliet organiserade i samband med den sovjetiska satelliten Kosmos 1402:s störtning år 1983 är ett annat exempel på förberedelser för central ledning av åtgärder vid en allvarlig olycka. En beredskap inför andra befarade nedfall av satelliter har därefter förekommit vid fem tillfällen i SSI:s verksamhet.

Snöovädren i södra Sverige vintern 1979—80, det elavbrott som år 1983 drabbade stora delar av Sverige och översvämningarna i Kopparbergs och Gävleborgs län är 1985 ledde också till en viss beredskap inom regerings- kansliet för åtgärder som skulle kunna kräva beslut av regeringen.

Exempel från polisens verksamhet på krislägen som har fordrat ingripan- den av regeringen är det s.k. Norrmalmstorgsdramat. ockupationen av väst- tyska ambassaden och flygkapningen på Bulltofta under 1970-talet.

5.4.2. Regeringens roll i samordningen av åtgärder på central nivå

Ansvaret för verkställighet av statliga åtgärder av olika slag vilar ytterst på regeringen. Regeringen svarar bl.a. för ordning och säkerhet i landet. Rege- ringskansliet är så organiserat att det alltid har en beredskap mot oväntade händelser. Detta innebär att regeringens beslut kan fattas mycket snabbt.

Regeringen har enligt räddningstjänstlagen möjlighet att ta över ansvaret för räddningstjänst från regionala organ. Om regionala och lokala organ sva- rar för verkställigheten av åtgärder som regeringen i så fall beslutar om. kan det ibland fordras något mer detaljerade bedömningar på central nivå än vad regeringen i andra sammanhang normalt gör. Detta är i stället en uppgift för centrala förvaltningsmyndigheter. Anvisningar av särskilda medel ankom- mer det emellertid alltid på regeringen att besluta om.

Erfarenheter från de händelser som hittills har fordrat central samordning visar att regeringen har ett behov av att följa det arbete som myndigheterna utför och att regeringen måste vara beredd att fatta de beslut som ankommer på den. Regeringen kommer sannolikt vid alla stora olyckor och andra hän-

delser att behöva informera allmänheten bl.a. om hur den ser på de åtgärder som samhället bör vidta. Regeringen är för denna verksamhet beroende av uppgifter, bedömningar och annat underlag från olika myndigheter på både central och regional nivå.

Som utredningen framhöll i den tidigare rapporten kan ett system för det stöd myndigheterna skall ge regeringen i en krissituation behöva förberedas i större utsträckning än som hittills har skett. Som ansvarig för verkställighe- ten av stödet bör det finnas en funktion som ger de berörda centrala myndig- heterna möjligheter att på ett effektivt sätt bidra med råd och annat stöd både till regeringen och till regionala och lokala organ. De centrala myndig- heterna skall vidare kunna fatta de erforderliga besluten på den centrala myndighetsnivån. Den centrala organisationen måste vara flexibel och kunna fungera i många olika slag av situationer.

5.4.3. Utredningens bedömningar [ den tidigare rapporten

Valet av lösning

Utredningen vägde i rapporten skälen för och emot två olika förslag till orga- nisation för samordningen på central nivå. I det ena fallet får en myndighet ansvaret för samordning, kunskapsstöd och de beslut på central nivå om bl.a. resurser som regeringen delegerar. I det andra fallet ligger ansvaret för samordning och förmedling av kunskapsstöd på en samordningsfunktion med företrädare för de myndigheter som är berörda. Beslut fattas i detta senare fall av regeringen och de olika myndigheterna inom ramen för deras ordinarie ansvar.

Utredningen ansåg flera starka skäl tala mot alternativet med en central myndighet som ansvarigt örgan på central nivå. Utredningen föreslog i stål- let en samordningsfunktion som knyter an till regeringens ansvar och inne- bär att organisationen står över förvaltningsmyndigheterna. Den nya sam- ordningsfunktionen skall se till att myndigheternas beslut på den centrala nivån är grundade på en sammanvägning av de olika centrala myndigheter- nas bedömningar. De olika myndigheterna skall emellertid ha kvar sitt an- svar med beslutanderätt inom sina respektive verksamhetsområden. Sam- ordningsfunktionen skall ge stöd åt de beslutande myndigheterna på central nivå men också bistå regionala och lokala organ.

När läget så kräver kommer regeringen att fatta vissa beslut. Regeringens beslut skall kunna avse anvisningar av resurser som centrala. regionala och lokala organ får förfoga över och kunna omfatta besked om ekonomisk er- sättning till de drabbade. Det kommer även att kunna bli fråga om administ- rativa åtgärder av olika slag, t.ex. förbud mot användningen av vissa varor eller ålägganden som avser olika verksamheter. Det kommer att underlätta regeringens beredning om samordningsfunktionen finns i anslutning till re- geringskansliet och ledamöterna är väl förberedda för sina samordningsupp- gifter, framhöll utredningen i rapporten.

Samordningsfunktionens organisation

Som utredningen redovisade finns det redan ett av regeringen utsett organ på central nivå som har till uppgift att svara för samråd i frågor om rädd- ningstjänsten, nämligen rådet för räddningstjänst. Rådet inrättades år 1982 som ett led i statsmakternas principbeslut om miljösäkrare sjötransporter (prop. 1980/811119, TU 1981/82z31 och JoU 1981/82z33, rskr. 1981/822375 och 422). En rad myndigheter och andra organ med uppgifter som har an- knytning till räddningstjänsten är representerade i rådet: rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren. räddningsverket, socialstyrelsen, televerket, statens järn- vägar. sjöfartsverket, luftfartsverket, generaltullstyrelsen (kustbevak- ningen). arbetarskyddsstyrelsen, naturvårdsverket, länsstyrelserna, Sveri- ges Radio, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Chefen för försvarsdepartementet är ordförande i rådet.

Rådet skall enligt riksdagsbeslutet fungera som ett samrådsorgan för all räddningstjänst men utan att ha någon myndighetsstatus. Rådets huvudupp- gift är att organisera ett samråd som skall göra arbetet med planläggning, alarmering, ledningsfrågor, radio- och telekommunikationer, standardise- ring, utbildning och övningar effektivare. Verksamheten skall ha en framåt- syftande inriktning. Enligt föredraganden har de olika myndigheterna kvar sitt normala ansvar, men bl.a. den gemensamma övningsverksamheten skall behandlasi rådet innan beslut fattas.

Rådet för räddningstjänst har emellertid inte några uppgifter av det slag som utredningen föreslår i syfte att förbättra samordningen på central nivå av åtgärder vid stora olyckor. Utredningen ansåg mot den bakgrunden att rådet skulle ombildas och få även samordningsuppgifter inför och vid stora olyckor eller andra händelser. Ombildningen skulle enligt utredningens för— slag gälla också rådets sammansättning och verksamhetsformer.

Utredningen föreslog vidare att de myndigheter och andra organ som för närvarande ingår även i fortsättningen skulle vara företrädda i rådet. Det bör liksom hittills fungera som ett samrådsorgan i övergripande frågor som gäller räddningstjänst. Om rådet skall svara för stöd och samordning vid stora olyckor och andra händelser bör emellertid ytterligare ett antal myn- digheter utöver de tidigare nämnda vara representerade. Enligt utredning- ens mening gäller det SSI, SMHI, lantbruksstyrelsen, livsmedelsverket, ke- mikalieinspektionen, vägverket och vattenfall. Det är lämpligt att rådet i en del situationer — framför allt när det fordras stöd och samordning vid stora olyckor verkar genom grupper av myndigheter och andra organ.

Utredningen illustrerade sitt förslag genom att preliminärt ange följande myndigheter som skall delta i rådets samordningsarbete i ett akut läge när en stor olycka hotar eller har inträffat:

Samtliga typer av olyckor eller andra allvarliga händelser Rikspolisstyrelsen

Räddningsverket Socialstyrelsen

SMHI

Sveriges Radio Överbefälhavaren

En sådan basgrupp utökas enligt utredningens förslag med i första hand föl- jande myndigheter vid olika slag av stora olyckor eller andra händelser som kan bli aktuella

D Utsläpp av radioaktiva ämnen Kärnkraftinspektionen Lantbruksstyrelsen Livsmedelsverket Naturvårdsverket Strålskyddsinstitutet

Cl Kemikalieolyckor Arbetarskyddsstyrelsen Kemikalieinspektionen Kustbevakningen Lantbruksstyrelsen Livsmedelsverket Naturvårdsverket

Ras, skred, översvämningar, snöoväder, elavbrott och andra allvarliga händelser

Lantbruksstyrelsen

SJ

Televerket Vattenfall

Vägverket

Utredningen föreslog vidare att ansvaret för planläggningen av rådets verk- samhet och för utbildning och övning som gäller rådet skall ligga på rädd- ningsverket.

5.4.4. Remissinstansernas bedömningar

Rådets uppgifter

Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker eller gör inte någon erinran mot förslaget att ombilda rådet och utöka arbetsuppgifterna. Flera remissinstan- ser framhåller att rådet bör vara ett rådgivande organ och inte ha några befo- genheter att besluta inom de olika myndigheternas ansvarsområden. Rådets uppgift skall vara att överväga situationen och samordna åtgärder som de olika myndigheterna sedan verkställer.

Till de remissinstanser som uttryckligen stöder förslaget hör rikspolissty- relsen, räddningsverket, styrelsen för psykologiskt försvar, försvarets forsk- ningsanstalt, kustbevakningen, socialstyrelsen, järnvägsinspektionen, sjö- fartsverket, SMHI, luftfartsverket, generaltullstyrelsen, lantbruksstyrelsen,

statens jordbruksnämnd, arbetarskyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen, sta- tens strålskyda'sinsititut, statens kärnkraftinspektion, länsstyrelserna i Hal- lands, Västmanlands och Västerbottens län, Landstingsförbundet, Lantbru- karnas riksförbund, Svenska brandförsvarsföreningen, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU), Studsvik AB, TCO. LO, Sveriges veterinärför- bund, lantbruksnämnderna i Uppsala och Gävleborgs län, polismyndigheten i Varberg och de kommuner som har yttrat sig i frågan.

Rådet bör enligt kustbevakningens mening svara för den samordning mel- lan kommunal räddningstjänst och sjöräddningstjänst som enligt räddnings- tjänstförordningen vid behov kommer att ske på regional nivå. Lantbruks- styrelsen föreslår att överväganden om bl. a. friklassningar av områden som har drabbats av radioaktivt nedfall skall ske i det ombildade rådet för rädd- ningstjänst.

De remissinstanser som uttalar sig i frågan instämmer i att rådet skall kunna ta initiativ till samordning på central nivå även i lägen när det inte fordras räddningstjänst.

Enligt SSI bör rådet inte ha några operativa uppgifter i varje fall inte inom det kärntekniska området. Rådets bedömningar bör enbart utgöra ett underlag för de från centrala myndigheter samordnade råd som ges till läns- styrelserna via SSI:s beredskapsorganisation, Rådet för räddningstjänst bör ha till uppgift att bereda eventuella regeringsärenden som avser t.ex. ekono- miska ramar.

Det kan enligt SSI inte undvikas att de råd som beredskapsorganisationen vid SSI ger under akutfasen av en olycka griper in i flera andra myndigheters ansvarsområden. Vid olyckor som orsakar en kvarvarande markbeläggning kommer det att handla om livsmedels- och lantbruksfrågor. Ett hotande ut- släpp från ett kärnkraftverk berör t.ex. reaktorsäkerhetsfrågor.

SMHI delar utredningens åsikt att meteorologiska och hydrologiska fak- torer ofta spelar en stor roll för utvecklingen av ett katastrofförlopp. SMHI finner det välmotiverat med en samlad organisation för ledning och samord- ning av samhällets åtgärder vid alla slag av olyckor. Institutet är berett att delta med den expertis som fordras.

Invändningar mot förslaget att utse rådet för räddningstjänst till samord- ningsorgan har överbefälhavaren, överstyrelsen för civil beredskap ( ÖCB), statskontoret, riksrevisionsverket och länsstyrelsen iJönköpings län, som an- ser att räddningsverket skall svara för samordning på central nivå i stället för rådet för räddningstjänst. Enligt Svenska kommunförbundet fungerar rådet bra i sin nuvarande funktion. Det är tveksamt om det föreligger ett behov av att ge rådet en ”myndighetsroll” mellan regeringen och myndigheterna.

Rådets sammansättning

Även flera av de remissinstanser som enligt den inledande redogörelsen till- styrker utredningens förslag har synpunkter på sammansättningen av rådet. Till dessa hör styrelsen för psykologiskt försvar som anser att den bör vara representerad i rådet för att bistå i samordningen av informationsåtgärderna och avvärja motstridiga uppgifter i myndigheternas information. Vid mer

långvariga kriser skulle styrelsen genom t.ex. snabba opinionsmätningar kunna följa upp myndigheternas information. Försvarets forskningsanstalt föreslår att en företrädare för ÖCB skall ingå i rådet.

Sjöfartsverket framhåller att det bör delta i arbetet på central nivå. Gene- raltullstyrelsen och kemikalieinspektionen har samma uppfattning för egen del. Generaltullstyrelsen får stöd i detta avseende av TCO och Svenska tull- tjänstemannaförbundet. Kustbevakningen anser att den skall vara represen- terad både i gruppen som samordnar åtgärder vid kemikalieolyckor och i gruppen som agerar vid kärntekniska olyckor. Arbetarskyddsstyrelsen fram- håller att den oavsett vilken typ av olycka det är fråga om bör delta i rådets arbete.

Statens jordbruksnämnd instämmer i förslaget att lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket skall ha företrädare i rådet. Om det uppstår problem med försörjningen av livsmedel, bör även jordbruksnämnden delta i samord- ningen av samhällets åtgärder.

Vattenfall framhåller att kärnkraftföretagen bör vara representerade i gruppen som agerar vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Samma uppfattning har Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB.

Studsvik AB anser att det bör övervägas om inte berörda länsstyrelser skall vara adjungerade. Företrädare för televerket och en expert på krisin- formation bör ingå, menar statens kärnkraftinspektion. Länsstyrelsen i Kal- mar län ger uttryck för att naturvårdsverket och fiskeristyrelsen skall vara företrädda. Lantbrukarnas riksförbund anser att rådet bör få möjligheter att adjungera företrädare för t.ex. jordbrukskooperationen. SOS Alarmering anser att företaget bör medverka i rådet med bedömningar som gäller bl.a. telekommuniktioner, sambandssystem och sambandsteknik. Förjärnvägsin- spektionen är det angeläget att företrädare för SJ, banverket och järnvägsin- spektionen deltar i bedömningarna i samband med tågolyckor. Hälso- och sjukvårdens erfarenheter måste beaktas vid utformningen av ett nytt led- ningssystem. framhåller Landstingsförbundet. Svenska kommunförbundet förutsätter att den kommunala räddningstjänsten blir representerad i grup- perna. Svenska brandförsvarsföreningen framhåller att näringslivets och för- säkringsgivarnas erfarenheter kan vara en tillgång för arbetet i rådet för räddningstjänst.

5.4.5. Utredningens slutliga förslag

Inledning

Utredningen har hos de allra flesta remissinstanserna fått stöd för sina över- väganden om organisationen på central nivå och står fast vid sitt förslag i rapporten om ledning och samordning. De synpunkter och invändningar som några remissinstanser har redovisat föranleder emellertid en del precise- ringar i de tidigare övervägandena.

Rådets uppgift att samordna räddningstjänstens planering

Utredningen anser att rådet skall ha kvar den uppgift det redan har att orga- nisera ett samråd som skall göra arbetet med planering, alarmering, led- ningsfrägor, radio- och telekommuniktioner, standardisering, utbildning och övningar effektivare. Det innebär att de myndigheter och andra organ som är representerade i rådet utbyter erfarenheter och inom ramen för rådets ar- bete överväger frågor om samverkan inom räddningstjänsten. Dessa erfa- renheter och överväganden avser både den kommunala och den statliga räddningstjänsten. De avser vidare insatser både vid större olyckor när rådet enligt utredningens förslag kan komma att svara för en viss samordning och insatser vid de olyckor av större eller mindre omfattning som inte kräver några överväganden på central nivå. Samordningen syftar till att åstad- komma den enhetlighet i bl.a. organisation och utrustning som är förutsätt- ningen för en effektiv räddningstjänst.

Till rådets uppgifter hör att besluta om den planering av samordningen av räddningstjänsten som kan komma att ske i rådets regi vid omfattande insat- seri samband med stora olyckor.

Rådets uppgifter vid insatser isamband med stora olyckor

Som utredningen framhöll i rapporten om ledning och samordning skall de centrala myndigheterna vid insatser i samband med stora olyckor behålla sitt ansvar och sina vanliga kontakter med regionala organ och med andra staters myndigheter. Utredningen vill understryka att rådets uppgift normalt blir att göra de övergripande bedömningar som skall ligga till grund för samord- ningen på central nivå. Det är som regel bedömningar som berör flera myn- digheters verksamhetsområden. Rådet är det naturliga organet för samråd mellan de berörda centrala myndigheterna. Det gäller både planeringen av en beredskap som fordrar en samverkan mellan de centrala organen och det arbete som äger rum när en olycka har inträffat och räddningsorganen griper in.

Rådet bör enligt utredningens mening inte ha några i förväg angivna befo- genheter att fatta beslut om åtgärder. Sådana befogenheter får rådet bara när regeringen, om det i en särskild situation skulle behövas, beslutar att ge rådet dessa. Regeringen kan också uppdra åt en av de centrala myndighe- terna att besluta inom flera myndigheters ansvarsområden.

Renodlade sektorsbedömningar som inte riskerar att komma i konflikt med varandra skall i allmänhet ske hos de olika myndigheter som svarar för samhällets åtgärder inom olika områden. Myndigheterna skall också själva svara för en viss löpande samordning. För insatser vid utsläpp av radioaktiva ämnen är detta förutsett i SSI:s beredskapsorganisation. Denna har enligt utredningens mening en viktig uppgift. Beredskapsorganisationen bör emel- lertid koncentrera sitt arbete på den löpande samordningen inom expertom- rådet. Frågor av övergripande och principiell natur — särskilt frågor som kan leda till generella rekommendationer eller föreskrifter bör däremot be- handlas i rådet för räddningstjänst. En viktig uppgift för rådet blir att be-

döma konsekvenserna för verksamheten inom andra samhällsområden av de åtgärder som 55115 beredskapsorganisation anser angelägna.

De åtgärder som får konsekvenser för ett stort antal människor i omfat- tande delar av landet kommer alltid att behöva behandlas i rådet. Ett exem- pel är det förslag som lantbruksstyrelsen har fört fram om att rådet skall överväga frågor om friklassning av områden som har drabbats av radioaktivt nedfall. Det innebär att rådet som underlag för de rekommendationer som lantbruksstyrelsen ger väger samman konsekvenserna för olika sektorsin- tressen och gör en övergripande bedömning. Besluten om friklassning av olika områden kan sedan fattas på regional nivå med ledning av dessa be- dömningar.

Utrymning i stor skala är ett annat exempel på en åtgärd som får mycket omfattande följder. Det kan bli avgörande för resultaten av den samordning som en utrymning kräver om alla berörda centrala myndigheter har deltagit i övervägandena som leder till ett beslut. Samma sak gäller vid omfattande elavbrott omdet är fråga om att bestämma vilka energibehov som kraftpro- ducenterna skall prioritera eller vid t.ex. svåra snöoväder eller översväm- ningar — om det gäller att avgöra vilka områden som snabbt behöver undsät- tas. Myndigheter inom olika verksamhetsområden kan ha skäl att för dessa och andra slag av händelser inrätta en beredskapsorganisation för samarbete på expertnivå av den typ som SSI har organiserat tillsammans med bl.a. SKI.

Den information från samhällsorganen som situationen kräver skall nor- malt ges av de ansvariga räddningsorganen - vid stora olyckor som regel länsstyrelserna. Informationsverksamheten blir effektivare om det finns all- männa riktlinjer och råd för informationen och ett underlag för meddelan- dena som innebär att de olika fackmyndigheterna har stämt av sina uppfatt- ningar. En samordning av detta slag förhindrar sannolikt i många fall att myndigheterna lämnar _"dubbla budskap”. Detta kan vara en av de viktigare uppgifterna för rådet.

Framför allt i informationsarbetet gäller det att göra bedömningar över gränserna för olika ansvars- och verksamhetsområden. Det informationsar- bete som olika myndigheter svarar för blir liksom för andra uppgifter inriktat på den egna sektorns problem och åtgärder. Det underlag för samordning av informationsarbetet som utarbetas i anslutning till rådets verksamhet kom- mer att vara till nytta för bedömningarna på såväl central som regional och lokal nivå. Utredningen beskriver även i kapitel8 den roll som rådet bör ha i informationsverksamheten.

Utredningen föreslår att rådet skall bestå av erfarna personer i ledande ställning inom de olika centrala myndigheter och andra organ som kan med- verka med bedömningar och vidta åtgärder inom sina respektive ansvarsom- råden. Det gäller som utredningen redan har framhållit både i den allmänna planeringen av en samverkan mellan olika organ och i det akuta skedet när en olycka har inträffat och räddningstjänsten pågår.

Rådet för räddningstjänst behöver varken i planeringen av verksamheten eller i samband med insatsen vid en olycka någon stor organisation. Företrä- darna för de centrala organen kommer att kunna repliera på de resurser och

det arbete som sker inom den egna myndigheten. Detta fordrar en säker kommunikation och en modern teknik för bearbetning och presentation av uppgifter. Rutinerna för användningen av den tekniska utrustningen måste vara väl inövade.

Utredningens förslag att räddningsverket skall svara för den närmare pla- neringen av rådets verksamhet och för utbildning och övning av rådet har fått stöd hos alla remissinstanserna. Det är naturligt att räddningsverket i samverkan med de organ s0m är representerade i rådet utvecklar lämpliga former för verksamheten.

Rådets sammansättning och formella ställning

En rad remissinstanser har framhållit att ytterligare myndigheter och andra organ utöver de av utredningen föreslagna bör ingå i rådet eller i grupperna för olika riskområden. Utredningen vill framhålla att skissen till grupper i den tidigare rapporten syftade till att i huvuddrag beskriva organisationsfor- men och arbetssättet. Som utredningen framhöll bör även SSI, SKI, SMHI, livsmedelsverket, kemikalieinspektionen, vägverket och vattenfall vara re- presenterade i rådet. Den kommande planeringen av verksamheten kommer att visa om också andra organ bör vara företrädda.

Utredningen föreslår att det skall ankomma på rådet att besluta om sam- mansättningen av grupperna. Detta bör ske i samband med den närmare pla- neringen av verksamheten. Denna planering förändras efter hand med led- ning av erfarenheterna av utbildning, övning och genomförda insatser. Det kan på nuvarande stadium slås fast att organisationen bör vara begränsad, väl förberedd men också flexibel. För det senare talar framför allt att de hän— delser som kommer att fordra samordning på central nivå kommer att vara av mycket olika slag.

Rådet för räddningstjänst har för närvarande en ställning som rådgivande delegation inom regeringskansliet. Det är inte något fristående organ med egna beslutsbefogenheter eller resurser. Som framgått svarar räddningsver- ket för sekretariatsuppgifterna. Utredningen anser inte att det på grund av de ändrade uppgifterna finns någon anledning att förändra rådets ställning.

Organisationens betydelse för verksamheten i krig

En väl planerad och övad organisation enligt den modell utredningen före- slår kommer att kunna arbeta på stor bredd och med effektivitet både mot regeringen och mot regionala och lokala organ. En sådan ordning kommer att vara i linje med den s.k. ansvarsprincipen, som tillämpas inom den civila delen av totalförsvaret. Principen innebär att en myndighet som har ansvaret för en verksamhet i fred behåller detta ansvar i krig.

Den organisation för en ökad samverkan mellan centrala myndigheter och organ som utredningen föreslår har stora likheter med den organisation som i krig skall verka för en samordning inom totalförsvaret. Principerna för rå- dets arbete påminner bl.a. om sättet att på central nivå leda verksamheten inom ABC-Skyddsområdet i krig. Utredningen bedömer att de grupper som rådet för räddningstjänst utser skall kunna vara en resurs även för den orga-

nisation som på central nivå samordnar skyddsåtgärder i krig. Planering, ut- bildning och övningar för den nya organisationen i fred kommer på detta sätt att utgöra en förberedelse även för de centrala statliga myndigheternas krigsorganisation. Utredningen anser emellertid inte att själva rådet skall ha några uppgifter i krig.

5.5. Regionala och centrala myndigheters uppgifter vid olika slag av olyckor — några exempel

Utredningen beskriver i Bilaga B de åtgärder som framför allt regionala och centrala myndigheter kan komma att vidta vid några mycket omfattande olyckor. Redovisningen är avsedd att visa hur en rad myndigheter och andra organ alltid blir involverade i arbetet. Beskrivningen är en illustration både till övervägandena om ledning och samordning i detta kapitel och till bedöm- ningarna i de kommande kapitlen av vilka åtgärder som fordras för att de samverkande organen skall fungera tillsammans i räddningstjänsten. Be- skrivningen av de olika fallen är förenklad i det avseendet att det inte finns några detaljer i skildringarna. Sådana detaljer bidrar visserligen till att göra scenariot realistiskt men riskerar också att skymma de stora dragen — t.ex. fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter mellan olika organ.

Utredningen anser sammanfattningsvis att verkligt stora olyckor i syn- nerhet händelser som berör två eller flera län inte kan hanteras utan ett omfattande stöd från centrala till regionala och vidare till lokala organ. Som de olika exemplen visar syftar det stöd som centrala myndigheter skall ge regionala och lokala organ till att förstärka deras resurser av personal och materiel. Det kan också bli fråga om att bedöma utvecklingen och alltså för- utse ett komplicerat händelseförlopp. Centrala myndigheters stöd fordrar en beskrivning av läget som kan utgöra ett underlag för flera myndigheters åt- gärder. Om dessa åtgärder skall ge resultat måste myndigheterna effektivt samordna sina bedömningar och beslut.

6. Samordning av åtgärder som inte är räddningstjänst

6.1. Ansvaret för åtgärder som inte är räddningstjänst

6.1.1. Inledning

Samhällets räddningstjänst består enligt räddningstjänstlagen av insatser som kommunerna eller staten gör vid olyckor eller överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor och egendom eller i miljön. Skyldigheten gäller enligt lagens förarbeten om det är nödvändigt med ett snabbt ingripande, om det hotade intresset är viktigt, om kostna- derna för insatsen inte blir större än vad skadorna beräknas till eller om det med hänsyn till andra omständigheter är påkallat att kommunerna eller sta- ten svarar för insatsen.

Räddningsorganen är inte skyldiga att ingripa vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det gäller vid bl.a. långvariga avbrott i el- och vattenförsörjningen. De som svarar för dessa samhällsfunktioner, t.ex. el- distributionen. skall normalt se till att avbrottet upphör. Det gäller även om Störningarna är så omfattande att samhället måste samordna en rad åtgärder som syftar till att begränsa verkningarna. En annan sak är att det även under sådana händelseförlopp, t.ex. ett mycket omfattande snöoväder, kan uppstå olyckor eller andra förhållanden som fordrar att räddningsorganen ingriper.

6.1.2. Åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen

Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anlägg- ningar omfattar enligt räddningstjänstlagen åtgärder som länsstyrelsen vid- tar vid utsläpp eller överhängande fara för utsläpp isådan omfattning att sär- skilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten. Räddningstjänstlagen eller dess förarbeten ger inte länsstyrelsen någon vägledning när den skall be- döma vilken omfattning utsläppet skall ha för att det skall bli nödvändigt att vidta åtgärder som skyddar människor. Länsstyrelsen får själv avgöra när den skall ingripa.

Förebyggande åtgärder av olika slag kan i många fall hindra eller begränsa skadorna. Räddningsinsatser av olika slag kräver vidare förberedelser i än- slutning till den händelse som har inträffat t.ex. strålningsmätning, infor- mation och utrymning. Även sådana förberedelser som också kan vara en beredskap inför ett läge som bedöms kunna bli värre böri allmänhet räknas

till räddningstjänstskedet. Det är möjligt att räddningstjänsten i en del fall kommer att kunna avbrytas efter dessa förberedelser.

Samhället kan emellertid behöva vidta åtgärder vid en händelse i en kärn- teknisk anläggning även när det som inträffat inte har lett till eller bedöms kunna leda till ett utsläpp av en omfattning som kan skada människors liv och hälsa. Även en plötslig förhöjning av mindre omfattning kan motivera åtgärder framför allt strålningsmätning och information. Det kan också fin- nas en risk att den förhöjda strålningen på lång sikt kommer att få effekter på ett begränsat antal "människors hälsa. Effekterna bedöms emellertid som mycket ovissa och det är svårt att bestämma dem. Det kan i detta läge finnas motiv för rekommendationer till bl.a. lantbrukare och dem som ägnar sig åt jakt. fiske eller annat friluftsliv i ett område som har drabbats av nedfallet. Åtgärderna i samband med Tjemobylolyckan hade denna inriktning. Den verksamhet som utredningen här avser är inte räddningstjänst i räddnings- tjänstlagens mening.

De myndigheter på olika nivåer som har ansvar för eller medverkar i rädd- ningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen kan som en säkerhetsåtgärd komma att aktivera sin organisation även vid händelser i kärntekniska an- läggningar som inte är så allvarliga att de radioaktiva ämnena riskerar att skada människor. De åtgärder som myndigheterna vidtar i sådana lägen det kan hända att de bemannar ledningsplatser, beslutar om strålningsmät- ning och ger information till andra myndigheter, massmedierna och allmän- heten — ärinte heller räddningstjänst. Den ansvariga myndigheten utser inte någon räddningsledare och har inte befogenheter att ta i anspråk personal och utrustning. Samhällets organ har vidare inte befogenheter att t.ex. med tvång utrymma områden.

6.1.3. Åtgärder efter en räddningsinsats

Räddningsorganens skyldighet att vid olyckor av olika slag svara för rädd- ningsåtgärder gäller enligt räddningstjänstlagens förarbeten till dess det inte finns någon risk för ytterligare skador. Efter räddningsinsatsen kan det i all- mänhet vara nödvändigt med restvärdesskydd, sanering eller någon form av röjning eller annan återställning. Det kan också bli nödvändigt att bevaka den skadade egendomen t.ex. så att människor inte kommer in på det om- råde som har drabbats och själva skadar sig. För åtgärderna efter en brand svarar ägaren eller innehavaren av den skadade byggnaden eller anlägg- ningen. Sanering i strandområdet av olja eller andra skadliga ämnen efter räddningsinsatsen är en kommunal uppgift men regleras inte i räddnings- tjänstlagen. Strålskydd är SSI:s uppgift och regleras i strålskyddslagen.

Det kan efter räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen bli nöd- vändigt med t.ex. strålningsmätning, information och sanering i ett långt ut- draget skede efter räddningstjänsten. Samhället kommer sannolikt därför att behöva vidta skyddsåtgärder även efter räddningsinsatsens slut. Utred- ningen återkommeri kapitel 15 till frågan om sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen.

För åtgärder på lokal nivå efter en räddningsinsats — och för en del av den

ovan redovisade verksamheten när utsläppet inte varit så allvarligt att det från början har fordrat räddningstjänst svarar i stor utsträckning kommu- nens miljö- och hälsoskyddsnämnd.

6.2. Utredningens förslag

6.2.1. Principer

Många av de skyddsåtgärder som kan behöva vidtas vid olika slag av händel- ser och som inte är räddningstjänst sker lokalt och i förhållandevis liten skala. Det fordras i sådana fall inte någon särskild samordning på regional eller central nivå. Ett behov av samordning uppstår om det som sker får kon- sekvenser inom större områden — flera kommuner eller län. Dessa åtgärder behöver i så fall inte vara lika omfattande som när det är räddningstjänst och det är ibland inte heller lika bråttom med åtgärderna.

Tjemobylolyckan är ett exempel på en händelse som fordrade en samord- ning av en rad åtgärderi samhällets regi. Denna samordning skulle, om rädd- ningstjänstlagen hade funnits då, inte ha varit räddningstjänst. Radonstrål- ningen i ett antal bostadshus på olika håll i landet är ett exempel på förlopp som däremot inte kräver samma slag av samordning. Ansvaret ligger i'detta fall på SSI och socialstyrelsen. Det är angeläget att avgränsa det särskilda ansvaret för samordningen mot det ansvar som olika myndigheter normalt har för att verksamheten fungerar.

En avgränsning mellan olika organs normala ansvar måste också ske i ti- den. Den samordning av åtgärder som inte är räddningstjänst behöver san- nolikt inte pågå under obegränsad tid. Enligt utredningens mening är det angeläget att den samverkan som fordras så snart det är möjligt skall ske genom de olika myndigheterna själva.

6.2.2. Regional nivå

Länsstyrelsen är det naturliga samordningsorganet på regional nivå för åt- gärder som kan komma att krävas vid händelser som inte faller under rädd- ningstjänstlagen. Det gäller framför allt om det som sker berör hela eller större delen av länet. Länsstyrelsens ansvar bör avse både förebyggande åt- gärder och åtgärder som efter en händelse eller ett hot vidtas för att skydda människor vid t.ex. allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Länsstyrelsen har varken när det är fråga om räddningstjänst eller om verksamheten avser andra skyddsåtgärder några befogenheter att leda verk- samhet hos andra myndigheter och organ. Det blir i stället fråga om att göra översiktliga bedömningar och att jämka samman de olika lokala åtgärder som behöver vidtas. En sådan verksamhet ligger i linje med länsstyrelsens ansvar enligt länsstyrelseinstruktionen att samordna verksamheten i länet. Det gäller åtgärder som statliga myndigheter. landsting, kommuner och en- skilda vidtar. Enligt utredningens bedömning varierar erfarenheterna av en sådan samordning mellan de olika länen.

Länsstyrelsen behöver en samordningsorganisation men skall inte leda verksamheten på det sätt som är nödvändigt när verksamheten är räddnings- tjänst. Det fordras därför inte någon räddningsledare med de krav på kom- petens och erfarenheter som utredningen har beskrivit i kapitel 5. Organisa- tionen får anpassas till de olika situationer som det är fråga om. Det kan emellertid vara naturligt att länstyrelsen använder en stor del av de resurser som står till förfogande när länsstyrelsen leder räddningstjänst. De funktio- ner för bedömning av läge, information och samband som ingår i länsstyrel- sens räddningsorganisation kommer att vara till nytta också vid åtgärder som inte är räddningstjänst. Även den utbildning och övning som äger rum inom räddningstjänsten kan utgöra förberdelser för den verksamhet på regional nivå som inte äg räddningstjänst. Det kan som framgått gälla t.ex. åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Utredningen vill understryka att en del av de åtgärder som länsstyrelsen skall samordna kommer att kräva resurser från en rad olika organ i samhäl- let. Det kan ibland bli fråga om mycket omfattande resurser. Länsstyrelsen har i det här sammanhanget normalt inga tvångsmedel. Det är mot den bak- grunden viktigt att länsstyrelsens ambitioner blir accepterade av de olika or- gan som deltar. Detta kräver i sin tur att de berörda organen får tillfälle att delta i länsstyrelsens planering av verksamheten.

Utredningen föreslår att det skall ingå i länsstyrelsens förberedelser för räddningsorganisationen på regional nivå att planera för samordning av skyddsåtgärder även vid händelser som inte fordrar räddningstjänst.

6.2.3. Central nivå

Ansvaret på central nivå för skyddsåtgärder som inte är räddningstjänst lig- ger på regeringen eller centrala förvaltningsmyndigheter. På central nivå kan det komma att fordras en samordning av olika organs åtgärder och av åtgär- derna inom olika geografiska områden. Det blir sannolikt i en del fall nöd- vändigt att göra översiktliga bedömningar av läget och att tillhandahålla un- derlag för beslut som syftar till en effektiv användning av resurserna.

Utredningen vill understryka att samordningen av olika myndigheters verksamhet på central nivå ytterst är en fråga för regeringen. Samordningen kan ske på olika sätt och med olika slag av organisation. Det ankommer på regeringen att i varje situation välja den organisation som den bedömer lämplig.

Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att rådet för räddningstjänst skall vidta åtgärder som förbättrar förutsättningarna för samordning av samhäl- lets åtgärder mot stora olyckor. Det innebär att rådet identifierar samarbets- uppgifter, utvecklar rutiner och genomför en planering så att en effektiv samordning mellan olika myndigheter och andra berörda organ skall kunna ske. De myndigheter och andra organ som är representerade i rådet får möj- ligheter att utbyta erfarenheter och tillsammans överväga frågor om samver- kan. Flera av dessa myndigheter har ansvar för skyddsåtgärder även när det inte är fråga om räddningstjänst. De erfarenheter och det kunnande som myndigheterna samlar vid samordning av räddningstjänst kommer att kunna

utnyttjas även i situationer som inte fordrar räddningstjänst.

För den lösning som utredningen föreslår på både central och regional nivå talar inte minst att organisationen är väl förberedd om en händelse som inte fordrar räddningstjänst plötsligt ändrar karaktär och kräver ingripanden som är räddningstjänst. Övergången från en samordning av åtgärder som är räddningstjänst till verksamhet som inte är det blir också mer naturlig med en organisation av detta slag. En sådan lösning reducerar allmänt sett beho- vet av att avgränsa räddningstjänstskedet från det som inte är räddnings- tjänst. Det underlättar om organisationen skall gå över från det ena skedet till det andra.

Utredningen föreslår att det skall ingå i förberedelserna för organisationen på central nivå att planera för samordning av åtgärder för skydd av männi— skor och miljö även när det inte fordras räddningstjänst.

7. Utbildning och Övning

7.1. Nuvarande utbildnings- och övningsverksamhet

7.1.1. Räddningstjänst vid stora olyckor

Utbildning och övning som avser räddningsinsatser vid stora olyckor sker i allmänhet i länsstyrelsens regi. Övningarna syftar till att ge länsstyrelsens personal ökade kunskaper och färdigheter i ledning och samordning. Kom- munernas räddningskårer, statliga räddningsorgan, samverkande myndighe- ter och andra organ skall också få möjligheter att vid dessa tillfällen öva sam- verkan i räddningstjänst.

Enligt den plan för länsstyrelsernas övningar som räddningsverket har ut— arbetat skall en regional övning genomföras vart fjärde år i vart och ett av de olika länen. I de fyra länen med kärnkraftverk och i Västerbottens län skall övningen avse en kärnkraftsolycka. Länsstyrelserna i dessa fem län skall vart fjärde år också genomföra en större övning som avser en annan typ av olycka. Regionala övningar skall således enligt planen äga rum vartannat år i dessa län.

Räddningsverkets uppgift i den regionala övningsverksamheten är att dra upp riktlinjer för övningarnas genomförande. Verket skall föreslå innehåll och inriktning, svara för utvärdering och återföring av erfarenheter och be- strida vissa kostnader i samband med planläggning och genomförande. Ar- betet med planering av den regionala övningsverksamheten sker i samver- kan mellan de berörda regionala och centrala organen.

Länsstyrelserna planerar och genomför övningarna enligt den översiktliga plan som räddningsverket fastställer. Planeringen har i en del fall skett i sam- arbete med deltagarna i räddningsverkets högre räddningstjänstkurs (HRK). Övningarna har i dessa fall också genomförts inom ramen för högre räddningstjänstkursen.

7.1.2. Räddningsverkets högre räddningstjänstkurs (HRK)

Räddningsverkets högre räddningstjänstkurs syftar till att förbättra ledning och samordning inom räddningstjänsten. Kursen pågår veckovis under sam- manlagt sex veckor. I kursen ingår förberedelser och självstudier under tiden mellan de sex kursveckorna.

HRK vänder sig till ledningspersonal inom olika räddningsorgan och sam-

verkande myndigheter eller organisationer. Kursen skall genom kunskapsin- lärning och övningar eller spel ge eleverna förmåga att leda och samordna räddningsinsatser vid stora olyckor.

Utbildningen förutsätter att eleverna i övningar och spel bidrar med kun- nande från den egna verksamheten. Avsikten är att både den kommunala räddningstjänsten och de olika formerna av statlig räddningstjänst — fjäll- räddningstjänst, flygräddningstjänst, sjöräddningstjänst och räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen — skall vara representerade i varje kurs. Det skall också finnas företrädare för de olika organ som samverkar med de myndigheter som svarar för räddningstjänst. Samverkande organ är bl.a. polisen, sjukvårdshuvudmännen och SOS-centralerna.

Ett tjugotal pesoner deltar varje gång i kurserna. Räddningsverket har hit- tills genomfört fem kurser. Enligt de planer som föreligger skall två kurseri fortsättningen äga rum varje år.

7.1.3. Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar

Riksdagens riktlinjer för utbildning och övning

Den utbildning och övning som syftar till att på länsnivå förbättra räddnings- tjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen har hittills varit begränsad till den organisation som finns i de fyra länen med kärnkraftverk. Utgångspunkten för utbildnings- och övningsverksamheten är riksdagens beslut är 1981 (prop. 1980/81:90, bil. 2, JoU 24, rskr. 274) om riktlinjer för energipolitiken. Utbildnings- och övningsverksamheten skall enligt riksdagsbeslutet göra personalen i beredskapsorganisationen skickad att lösa de uppgifter som kan bli aktuella vid en kärnkraftsolycka eller vid fara för en sådan olycka.

Avsikten är att de viktigaste beslutsfattarna inom länsstyrelsens organisa- tion genom utbildning och övning skall få en allsidig kompetens. Personal hos kommunernas räddningskårer, polisen och kustbevakningen skall få en ”anpassad utbildning”. För en del andra kommunala organ än räddningskå- rerna räcker det enligt riksdagens beslut med en översiktlig utbildning eller information. En sådan översiktlig utbildning eller information behöver också delar av personalen inom t.ex. hälso- och sjukvården, transportsverk- samheten och lantbruket. Lantbrukare inom inre beredskapszonen skall få mer information än lantbrukare i t.ex. indikeringszonen.

Den genomförda utbildnings- och övningsverksamheten

Statens brandnämnd, som genom riksdagens beslut fick i uppdrag att admi- nistrera utbildnings- och övningsverksamheten, såg till att det åren 1981—85 byggdes upp en utbildningsorganisation i de fyra länen med kärnkraftverk. Uppbyggnaden genomfördes i nära samarbete mellan framför allt brand- nämnden, SSI och de berörda länsstyrelserna. Den grundutbildning som ägde rum under dessa år omfattade sammanlagt nära 6000 deltagare. Som framgår av tabell 7.1 tillhörde de allra flesta knappt 5 000 personer — fältor-

Tabell 7.1 Grundutbildning för beredskapsorganisationen i de fyra länen med kärn- kraftverk åren 1981-85

Typ av personal Antal utbildade personer, ca Cl Landshövdingar, departementstjänstemän, ledamöter 50 i dåvarande beredskapsnämnden mot atomolyckor m.fl.

D Beslutsfattare i länsstyrelserna 200 E Övrig ledningspersonal inom länsstyrelserna 550 |: Personal i fältorganisationen polisen, kommunala 4900

räddningstjänsten, kustbevakningen m.fl.

E Transportledare och transportpersonal i övrigt 200 Summa 5 900

ganisationen, i första hand polisen. kommunala räddningstjänsten och kust- bevakningen. Med denna omfattning hade alla i räddningsorganisationen fått en grundläggande utbildning.

En komplettering med grundutbildning för nya befattningshavare har se- nare ågt rum. Även lantbrukspersonal och anställda inom transportverksam- heten har genomgått utbildning. SSI genomförde under hösten 1987 en viss utbildning för sjukvårdspersonal. Det skedde genom konferenser med delta- gare från socialstyrelsen och landstingskommunerna.

7.2. Remissinstansernas synpunkter

Några remissinstanser tar i sina yttranden över utredningens rapport om led- ning och samordning upp frågor om utbildning och övning för den personal som skall svara för samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Till dessa myndigheter hör rikspolisstyrelsen, som anser att polisens utbildning i insat— ser vid kemiska olyckor är klart otillräcklig. Den erforderliga beredskapen från polisens sida fordrar både en mer omfattande intern utbildning och en ökad utbildning tillsammans med andra organ. Räddningsverkets högre räddningstjänstkurs är ett exempel på den utbildning i samverkan som måste genomföras.

SMHI instämmer i utredningens uttalande att utbildningen i hög grad bör vara inriktad på möjligheten för ledningspersonalen att söka stöd hos de ex- pertorgan som kan bidra med kunnande. Räddningstjänstens personal måste enligt SMHI vara väl förtrogen med den meteorologiska, oceanogra- fiska och hydrologiska information som föreligger. För arbetarskyddsstyrel- sen är det viktigt att både ledningen och fältorganisationen får tillräcklig ut- bildning och övning.

Alla som har ledarroller inom de olika organ som samverkar i räddnings- tjänsten bör få möjligheter att genomgå räddningsverkets högre räddnings- tjänstkurs, framhåller länsstyrelsen i Malmöhus län. Det är angeläget att

räddningsverket utökar antalet platser i utbildningen. Enligt länsstyrelsen i Västerbottens län bör ett antal räddningschefer i varje län och personal från polisen och länsstyrelsen få möjligheter att genomgå högre räddningstjänst- kursen. Även räddningsnämnden i Malmö kommun anser att intagningen till högre räddningstjänstkursen bör utökas. För miljö- och hälsoskyddsförvalt- ningen i samma kommun är det väsentligt att personal inom länsstyrelserna och eventuellt också kommunerna får möjligheter att genomgå kursen. Flera andra kommuner redovisar liknande synpunkter.

Landskrona kommun framhåller att stora olyckor ställer mycket stora krav på insatser från framför allt de lokala organen. Om samhället skall kunna möta en olycka med stora konsekvenser, måste alla berörda organ vara väl förberedda för sina uppgifter. För detta fordras det lokala och regio- nala övningar. Det är viktigt att övningsverksamheten börjar lokalt i liten skala och ökar i omfattning efter hand som personalen får kunskaper och färdigheter.

Polismyndigheternai Tierp, Lund, Karlstad och Sundsvall betonar allmänt sett betydelsen av utbildning och övning som ett medel att höja effektiviteten i samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor.

7.3. Utredningens förslag

7.3.1. Allmänt om målen för utbildning och övning på regional nivå

Utbildnings- och övningsverksamheten skall göra det möjligt för länsstyrel- sen att leda räddningstjänst i de fall då länsstyrelsen tar över ansvaret för kommunal räddningstjänst eller svarar för räddningstjänst vid utsläpp av ra- dioaktiva ämnen. Länsstyrelsen skall kunna analysera den situation som har uppstått, bedöma vilka åtgärder som fordras och se till att dessa blir utförda.

Personalen som skall svara för ledning måste vara väl förberedd för sina uppgifter. Behovet att informera allmänheten om olyckans konsekvenser och de skyddsåtgärder som är nödvändiga kräver i allmänhet också åtgärder som måste förberedas genom utbildning och övning. Informationsfunktio- nen är särskilt viktig för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen och vid insatser i samband med kemikalieolyckor.

Det finns en kärna av åtgärder vid ledning av räddningstjänsten på regio- nal nivå som blir desamma oavsett vilken typ av olycka det är fråga om. Ut- redningen anser det angeläget att en så stor del som möjligt av utbildnings- och övningsverksamheten tar sikte på dessa åtgärder som vidtas oberoende av olyckans art.

7.3.2. Syftet med olika slag av utbildning och övning

Utredningen har för sina bedömningar av utbildnings- och övningsbehovet utgått från att de olika slagen av kurser och övningar skall ha följande all- männa inriktning:

D Grundutbildning

Den allmänna grundutbildningen skall ge baskunskaper om riskerna för olika slag av olyckor. konsekvenserna av dem samt räddningstjänstens orga- nisation och sätt att fungera. Genom den särskilda grundutbildning som räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen fordrar skall personalen få kunskaper om radioaktiva ämnen och deras egenskaper, den kärntekniska verksamheten, följderna vid utsläpp av radioaktiva ämnen, bestämmelserna som reglerar arbetarskyddet och om räddningstjänsten. Både den allmänna och den särskilda utbildningen skall ge generella kunskaper och färdigheter och vara inriktad på befattningshavarnas speciella funktioner i verksamhe- ten.

Den kommunala räddningstjänstens personal får grundläggande kunska- per i räddningstjänst genom sin kompetensutbildning. Polisens och kustbe- vakningens personal deltar i den utbildning i räddningstjänst som ingår i myndigheternas interna utbildningsverksamhet. Utredningen utgår från att den som utses till räddningsledare har genomgått utbildning i och har prak- tiska erfarenheter av ledning av räddningstjänst eller motsvarande verksam- het vid stora olyckor.

D Fortbildning

Fortbildningen syftar till att befattningshavarna i räddningsorganisationen skall befästa sina kunskaper. De skall också genom fortbildningen få kunska- per om de delar av verksamheten som har förändrats eller tillkommit sedan de genomgick grundutbildningen.

Il Larmövningar

Larmövningarna skall göra det möjligt att kontrollera och utveckla alarme- ringen av räddningsorganisationen.

Cl Funktionsö vningar

Funktionsövningarnas syfte är att befästa och utveckla kunskaperna och de praktiska färdigheterna inom grupper av personal som har särskilda uppgif- ter i räddningsorganisationen.

I varje funktionsövning ingår en repetition av de olika momenten i den tidigare grundutbildningen och en viss redovisning av de förändringar som har skett i verksamheten. Ledningspersonalen får tillfälle att gå igenom pla- nerna och att överväga verksamhetens arbetsformer.

Övningarna kan inom räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen avse funktioner som strålningsmätning, utrymning, sambandstjänst och in- formation.

D Stabsövningar

Stabsövningarna skall befästa och utveckla kunskaperna och färdigheterna hos personalen i länsstyrelsens ledningsorganisation och hos de viktigaste

samverkande organen. Ett grundläggande syfte är att utveckla förmågan till samarbete mellan olika funktioner i ledningsorganisationen. Det förutsätter bl.a. en omfattande användning av de olika sambandsmedlen.

Cl Tora/övningar

Totalövningarna skall befästa kunskaperna och färdigheterna hos persona- len i räddningsorganisationen och utveckla förmågan till samverkan mellan olika funktioner och organ. Ett annat syfte är att ge de ansvariga myndighe- terna möjligheter att bedöma om organisationen fungerar och om den ut- bildning och de övningar som föregår totalövningen har gett de resultat som är avsedda.

7.3.3. Utbildnings- och övningsprogrammet

Verksamhetens omfattning och inriktning

Utredningens förslag till utbildning och övning för olika slag av personal framgår av tabellerna i detta avsnitt. Tabell 7.2 belyser det behov av utbild- ning och övning som enligt utredningens bedömning föreligger i samtliga län och för åtgärder inom alla riskområden. Det är fråga om grundläggande ut- bildning och övningar som fordrar en komplettering för insatser inom vissa riskområden, framför allt den kärntekniska verksamheten.

Utredningen föreslår att länsstyrelsens ledning som en utgångspunkt för insatser vid alla slag av olyckor skall genomgå en grundutbildning under två dagar och därefter delta i larmövningar varje år, i en stabsövning vart fjärde år och i en totalövning också vart fjärde år. Förslaget gäller länsstyrelserna i samtliga län.

Utredningen utgår som framhållits från att de personer som länsstyrelsen har utsett till att tjänstgöra som räddningsledare har utbildning och praktiska erfarenheter som grund för sitt kunnande.

Räddningsledarna skall därför enligt utredningens uppfattning ha genom- gått räddningsverkets högre räddningstjänstkurs och liksom all annan led- ningspersonal delta i larmövningar varje år. De skall vidare genomgå en funktionsövning vart fjärde år och lika ofta medverka i stabs— och totalöv- ningar. De som deltar i räddningsledarens stab och inte genomgår högre räddningstjänstkursen skall få en grundutbildning under fyra dagar. För be- redningsorganisationens olika funktioner tillkommer vidare fortbildning.

Som framgår av tabellen anser utredningen att ledningspersonal inom en stor del av fältorganisationen kommunala räddningstjänsten, polisen och andra myndigheters regionala och lokala enheter skall delta i funktions-, stabs- och totalövningar i samma utsträckning som räddningsledarna och räddningsledarens stab. Grundutbildningen för den berörda ledningsperso- nalen behöver sannolikt inte omfatta mer än två dagar. Fältpersonalen hos dessa organ skall enligt utredningens förslag delta endast i de totalövningar som äger rum i varje län vart fjärde år.

Tabell 7.2 Behovet av utbildning och övningar i samtliga län för insatser vid alla slag av allvarliga olyckor

Typ av personal Kurser Övningar Grund- Fort- Larm Funk- Stab Totala utbild- bild- tion ning ning

LÄNSSTYRELSEN

]. Larmmottagare — 1

2. Länsstyrelsens ledning

Landshövding och stf 2 — 1 1/4 1/4 — Länspolischef 2 — 1 — 1/4 1/4 — Fötsvarsdirektör 2 — 1 1/4 1/4 3. Räddningsledare HRK — 1 1/4 1/4 1/4 4. Räddningsledarens stab 4 1 1/4 1/4 1/4 5. Beredningsorganisationen — Läge m.m. 3 1/4 1 1/4 1/4 1/4 — Information 4 1/4 1 1/4 1/4 1/4 — Samband och expedi- 1 1/4 1 1/4 1/4 tion ' FÄLTORGANISATIONEN 6. Kommunala räddnings- tjänsten Ledningspersonal 2 1 1/4 1/4 1/4 Fältpersonal — — — — — 1/4 7. Polisen Ledningspersonal 2 1 1/4 1/4 1/4 — Fältpersonal — — 1/4 8. Andra statliga myndig- heter — Ledningspersonal 2 1 1/4 1/4 1/4 — Fältpersonal — — - 1/4 9. Jordbruket Ledningspersonal 1 1 — 1/4 1/4 — Fältpersonal — — — — 10. Hälso- och sjukvårdenb — Ledningspersonal 1 l — 1/4 1/4 — Vårdpersonal — — — 1/4 ÖVRIGA ll . Kommunen i övrigt — Kommunledningen 1 — 1 — 1/4 — Socialförvaltningen — — - 1/4 Miljö- och hälso- — — — — 1/4 skyddsförvaltningen Tekniska förvaltningar — — — — 1/4 — Information 1 — 1 — — 1/4 12. Transportföretagen — Ledningspersonal — — — — — FÖRKLARINGAR: Grundutbildning = antal dagar; Den personal som deltar i to-

Fortbildning = frekvens (1/2 = en gång vartannat år; talövningar men inte får nå- 1/4 = en gång vart fjärde år;)gon grundutbildning bör som Larmövningar = antal gånger per år; en inledning vid varje totalöv- Funktionsövningar) ning erhålla en orientering om räddningstjänsten Stabsövningar ) = frekvens (se fortbildning ovan).

* Varje totalövning i län med kärnkraftverk skall avse en kärnkraftsolycka.

Utbildning och övning för hälso- och sjukvår- dens personal avser i hu- vudsak samarbete med räddningsorganen.

Tabell 7.3 Behovet av kompletterande utbildning och övningar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen i län med kärnkraftverk

Förklaringar: Se tabell 7.2

Typ av personal Kurser Övningar Grund- Fort- Larm Funk- Stab Totala utbild- bild- tion ning ning LÄNSSTYRELSEN I . Vakthavande beslutsfat— 5 1/2 1 1/2 1/4 tare 2. Länsstyrelsens ledning Landshövding och stf 2 — — 1/4 — Länspolischef 2 1 1/4 Fötsvarsdirektör 2 — 1 — 1/4 3. Räddningsledare 3 1/2 1 1/4 1/4 4. Räddningsledarens stab 2 1/4 1 1/4 1/4 5. Beredningsorganilsationen _ Läge m.m. 1 — 1 1/4 1/4 — Information 2 1/2 1 1/4 1/4 Samband och expedi- 1 — 1 1/4 1/4 tion FÄLTORGANISA TIONEN 6. Kommunala räddnings- tjänsten — Ledningspersonal 2 l/4 1 1/4'” 1/4 Fältpersonal 2 — — l/2 — 7. Polisen — Ledningspersonal 2 1/2 1 1/4'” 1/4 Fältpersonal 2 1/2 — 8. Kustbevakningen m.fl. — Ledningspersonal 2 1/4 1 1/4b 1/4 Fältpersonal 2 — 1/2 — 9. Jordbruket Ledningspersonal 2 l — l/4 — Fältpersonal l — — 1/2 — 10. Hälso- och sjukvårdenf — Ledningspersonal 2 1 1/4 1/4 — Vårdpersonal 2 —— — 1/2 — ÖVRIGA II. Kommunen i övrigtd — Kommunledningen ] — l - 1/4 - Socialförvaltningen l — 1 l/4 — Miljö- och hälso- ] — l — 1/4 skyddsförvaltningen — Tekniska förvaltningar l — — — — — Information 1 — l — 1/4 12. Transportföretagen — Ledningspersonal l — 1/4 1/4

& Behovet av totalövningar redovisas i tabell 7.2.

bLedningspersonalen inom den kommunala räddningstjänsten. polisen och kustbe- vakningen deltar i funktionsövningar även enligt tabell 7.2.

”Personal verksam inom den berörda akutsjukvården i länet.

d Kommuner i länet som är berörda av länsstyrelsens beredskap.

Tabell 7.4 Behovet av kompletterande utbildning och övningar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen i län utan kärnkraftverk

Förklaringar: Se tabell 7.2

Typ av personal Kurser Övningar Grund— Fort- Larm Funk- Staba Totalb utbild- bild- tion ning ning

LÄNSSTYRELSEN

1. Larmmottagare — — — — 1/4

2. Länsstyrelsens ledning — Landshövding och stf — Länspolischef — Försvarsdirektör

_ _ 1/4 _ _ 1/4 1/4

1/2 — 1/4 1/4 1/4 — 1/4 1/4

Räddningsledare

NwNNN | | |

Räddningsledarens stab

kli-bb)

Beredningsorganisationen

— Läge m.m. Information

— Samband och expedi- tion

FÄ LTORGA NISA TIONEN

6. Kommunala räddnings- tjänsten Ledningspersonal — — — 1/4C 1/4 Fältpersonal

7. Polisen Ledningspersonal — — — 1/4C 1/4 — Fältpersonal — — — —

1/4 1/4 1/4 — 1/4 1/4 — — 1/4 1/4

___..N

8. Kustbevakningen m.fl. Ledningspersonal — — _ _ _ — Fältpersonal — _ _ _

9. Jordbruket Ledningspersonal — _ _ _ — Fältpersonal _ _. _

10. Hälso— och sjukvården — Ledningspersonal - — _ _ — Vårdpersonal — — _ _ _.

ÖVRIGA

1 1. Kommunen i övrigt Kommunledningen — — - — — — — Socialförvaltningen — — — Miljö- och hälso- skyddsförvaltningen — Tekniska förvaltningar — Information 1 — — 1/4

_. I I __.t x & |

12. Transportföretagen — Ledningspersonal — — — —

”Stabsövningarna avser Södermanlands och Västerbottens län. som liksom län med kärnkraftverk skall genomföra övningar vartannat år.

hBehovet av totalövningar redovisas i tabell 7.2.

C Den första funktionsövningen omfattar också en viss grundutbildning.

Även ledningspersonal inom hälso- och sjukvården och kommunal lednings- personal utöver den som finns inom den kommunala räddningstjänsten — skall enligt förslaget delta i totalövningar. Hälso— och sjukvårdens lednings- personal skall dessutom medverka i stabsövningar och liksom kommunled— ningen och den kommunala informationspersonalen få en grundutbildning och delta i larmövningar.

Tabell 7.3 innehåller uppgifter om den omfattning och frekvens som den kompletterande utbildnings- och övningsverksamheten för räddningstjäns- ten vid utsläpp av radioaktiva ämnen bör ha i län med kärnkraftverk. Utred- ningens bedömningar av behovet att komplettera utbildning och övningar i län utan kärnkraftverk framgår av tabell 7.4.

Flexibilitet i planeringen

Ett av syftena med totalövningen är, som utredningen har framhållit. att de ansvariga organen skall få möjligheter att kontrollera kunskaper och färdig- heter. En övning i stor skala gör det möjligt för räddningsorganen att under förhållandevis realistiska förutsättningar pröva arbetsformerna, bl.a. order- vägarna från ledningen ut till lokala enheter av olika slag. Resultatet av öv- ningen ger underlag för förbättringar i planerna för verksamheten. de tek- niska hjälpmedlen och den utbildning och de övningar som föregår nästa to- talövning.

Totalövningen är det sista steget i en fyraårig utbildnings- och övningspe- riod. De i tabellerna redovisade frekvenserna för utbildning och andra öv- ningar motsvarar det behov av grundutbildning, fortbildning, larmövningar, funktionsövningar och stabsövningar som utredningen anser föreligga. De redovisade frekvenserna skall betraktas som ett genomsnitt för de olika lä- nen. Utredningen räknar med att behovet av utbildning och övningar som föregår totalövningen kommer att variera både i tiden och mellan länen. Detta gäller särskilt Stabsövningarna, som framför allt syftar till att förbättra samverkan mellan olika funktioner. Det kan visa sig nödvändigt att genom- föra fler sådana övningar än som framgår av tabellerna. Även omfattningen av de olika Stabsövningarna kan behöva varieras.

Stabs- och totalövningarnas innehåll

Den plan för större regionala övningar som räddningsverket har utarbetat innebär att räddningsorganen i län med kärnkraftverk vart fjärde år genom- för en totalövning som avser en kärnkraftsolycka. Lika ofta skall enligt pla— nen en övning som gäller andra typer av olyckor, t.ex. naturolyckor, kemika- lieolyckor eller stora skogsbränder, också äga rum i dessa län. Planen syftar till en totalövning vartannat år för de berörda myndigheterna och andra or- gan i dessa län. _ Utredningen anser emellertid inte att det finns förutsättningar för en så omfattande övningsverksamhet i dessa län. Totalövningar fordrar långvariga förberedelser och ett omsorgsfullt utvärderingsarbete. Enligt utredningens mening går det inte att så ofta skapa ett tillräckligt intresse och engagemang för den mycket krävande uppgift som det är fråga om. Förberedelser och

utvärderingar skulle sannolikt komma att gå i varandra. Risken är stor att detta skulle ”trötta ut” organisationen och allvarligt minska värdet av öv- ningarna.

En annan lösning är att totalövningar även i dessa län äger rum vart fjärde år och att övningen varannan gång avser en kärnkraftsolycka och varannan gång en annan typ av olycka. Det skulle i sin tur innebära att övningar inom den kärntekniska verksamheten skulle komma att genomföras med åtta års intervall. En sådan lösning är inte heller acceptabel. De särskilda krav som gäller för samhällets åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen fordrar fler tillfällen till övningar än vad detta alternativ erbjuder. En totalövning endast vart åttonde år skulle göra det svårt att under tiden mellan övningarna åstad- komma en gemenskap i den omfattande fältorganisation som räddnings- tjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen behöver.

Utredningen föreslår att totalövningar skall äga rum vart fjärde åri län med kärnkraftverk och att dessa övningar skall avse en kärnkraftsolycka.

Enligt utredningens mening är det emellertid angeläget att scenariot för totalövningen utformas på ett sådant sätt att organisationen övar alla vikti- gare moment som förekommer även vid andra typer av olyckor. En sådan bredd i övningsverksamheten kan uppnås genom att totalövningen i de fyra länen med kärnkraftverk avser en kombination av händelser t.ex. ett ut- släpp av radioaktiva ämnen tillsammans med ett omfattande snöoväder och ett långvarigt elavbrott eller en kärnteknisk olycka som inträffar samtidigt som det uppstår en allvarlig kemikalieolycka.

Som utredningen har framhållit syftar Stabsövningarna framför allt till att förbättra samverkan mellan olika funktioner. De är av det skälet en särskilt viktig del av verksamheten. Stabsövningar i län med kärnkraftverk bör ge- nomföras åtminstone vartannat år. Inriktningen av dessa övningar bör växla så att organisationen ena gången får tillfälle att öva insatser vid utsläpp av radioaktiva ämnen och andra gången ges möjlighet till övning i räddningsar- bete vid andra slag av olyckor.

Länsstyrelserna i län utan kärnkraftverk bör ha möjligheter att själva be- sluta om vilken typ av olycka som de vid en totalövning eller en stabsövning skall genomföra. Det innebär att de kan välja mellan t.ex. naturolyckor, ol- je- och kemikalieolyckor, stora bränder och utsläpp som leder till nedfall av radioaktiva ämnen i länet. Enligt utredningens mening är det viktigt det visar erfarenheterna från Tjemobylolyckan — att även dessa länsstyrelser övar insatser vid olyckor i kärntekniska anläggningar.

Utbildning och övning hos centrala organ

Enligt utredningens mening är det viktigt att centrala myndigheter i lämplig utsträckning deltar i stabs— och totalövningar på regional nivå. Detta är nöd- vändigt både för realismen i övningarna och för att personalen vid dessa myndigheter själva också skall få möjligheter att utveckla kunnande och får- digheter för insatser i samband med stora olyckor.

Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att en samordning på central nivå skall ske inom rådet för räddningstjänst. Denna samordning fordrar utbild—

ning och övning som rådet beslutar om. Det är naturligt att rådet i detta sam- manhang överväger även andra behov av utbildning och övning på central nivå i räddningstjänsten. Rådets överväganden resulterari slutsatser och för- slag som det ankommer på de ansvariga myndigheterna att genomföra.

Till räddningsverkets uppgifter i samordningen inom räddningstjänsten hör att följa utvecklingen av kunnandet i räddningstjänstarbetet hos olika centrala myndigheter och att vid behov ta de initiativ som fordras.

7.3.4 Utredningens beräkningar av deltagarantalet

Utredningen har överslagsvis beräknat antalet deltagare i den redovisade ut- bildnings- och övningsverksamheten och kommer med utgångspunkt i den beräknade volymen att i kapitel 17 ange kostnaderna för verksamheten. Det beräknade antalet deltagare framgår av tabell 7.5. Beräkningarna in- nebär att i runt tal 10 000 personer i hela landet kommer att delta i utbildning och övningar för insatser vid olika slag av olyckor. Drygt 4 500 personer i de fyra länen med kärnkraftverk kommer att få en kompletterande utbildning och övning för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärn- tekniska anläggningar. Något mer än 4000 i de övriga 20 länen kommer att behöva genomgå en kompletterande utbildning av i stort sett samma slag som personalen i län med kärnkraftverk för de insatser vid utsläpp av radio-

aktiva ämnen som kan komma att fordras i dessa län. För ledningen vid länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk och

för länsstyrelsepersonal med särskilda funktioner i räddningsorganisationen innebär förslaget att de behöver anslå två—fyra dagar i genomsnitt varje år för utbildning och övning. Detta leder i några fall till en fördubbling av tids- åtgången jämfört med nuvarande förhållanden. För länsstyrelserna i län utan kärnkraftverk blir den erforderliga tidsinsatsen något mindre.

7.3.5 Genomförandet av utbildning och övningar

Det finns ett samband mellan olika slag av utbildning och övningar. Verk- samheten måste om den skall ge de avsedda resultaten genomföras på ett planenligt sätt. Samtidigt måste det finnas en flexibilitet iframför allt övning- arna med hänsyn till de behov av ökat kunnande på enstaka områden som framkommer. Det kan bli nödvändigt att efter hand göra avvägningar i om- fattningen mellan de olika utbildnings— och övningsinsatser som är plane- rade.

Enligt utredningens mening talar dessa förhållanden för att en myndighet på central nivå övergripande skall planera den regionala utbildnings- och öv- ningsverksamheten. Denna myndighet skall följaktligen också besluta om de ändringar i planen som eventuellt blir nödvändiga. Räddningsverket skall enligt riksdagens beslut (prop. 1984/85:161, FöU 12, rskr. 389) svara för pla- nering och genomförande av utbildning och övning för räddningstjänsten i fred och krig. Det finns enligt utredningens mening inga skäl att ändra på detta ansvar.

Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att efter samråd

Tabell 7.5 Beräknat antal personer som skall delta i utbildning och övningar

Typ av personal

LÄNSSTYRELSEN

l.

Larmmottagare/ vakthavande beslutsfattare

. Länsstyrelsens ledning — Landshövding och stf - Länspolischef Försvarsdirektör

. Räddningsledare . Räddningsledarens stab

. Beredningsorganisationen — Läge m.m. Information — Samband och expedition

FÅ LTORGA NISA TIONEN

6.

10.

Kommunala räddningstjänsten

— Ledningspersonal — Fältpersonal

. Polisen

Ledningspersonal — Fältpersonal

. Andra statliga myndigheter Ledningspersonal Fältpersonal

Jordbruket

—_ Ledningspersonal

— Fältpersonal

Hälso- och sjukvården

— Ledningspersonal Vårdpersonal

ÖVRIGA

11.

12.

Kommunen i övrigt

Kommunledningen — Socialförvaltningen

— Miljö-och hälsoskydds- förvaltningen — Tekniska förvaltningar

— Information

Transportföretagen — Ledningspersonal

Summa (avrundade tal)

Utbildning/ övning för samtliga typer av insatser i samtliga län

48 24 24

100 300

250 500 500

Kompletterande Kompletterande utbildning/ utbildning! övning för övning för räddningstjänst räddningstjänst vid utsläpp i vid utsläpp i län med kärn- län utan kärn- kraftverk kraftverk 100 — 8 40 4 20 4 20 20 100 50 250 200 200 200 400 100 400 150 800 800 — 200 1200 800 50 300 — 20 — 100 100 50 800 — 100 — 100 — 100 200 100 — 200 500 50 - 4600 4200

med de berörda organen anta en verksamhetsplan som anger vilken utbild- ning och övning som skall genomföras på regional nivå för insatser vid stora olyckor. Verksamhetsplanen skall också visa när de olika slagen av utbild- ning och övning skall äga rum och i stora drag vilket innehåll verksamheten skall ha.

Den mer detaljerade planeringen och genomförandet av utbildningen och övningarna skall ske i regi av de olika organen. Det är särskilt viktigt att läns- styrelserna i samråd med berörda organ själva svarar för vissa slag av utbild- ning och för övningarna. Utredningen anser att centrala expertmyndighe- ter t.ex. SKI, SSI, kemikalieinspektionen eller sprängämnesinspektionen — skall delta i utformningen av de händelseförlopp och andra förutsättningar som fordras för övningarna.

En del former av specialutbildning kan behöva genomföras på central nivå. Räddningsverket bör i sådana fall kunna uppdra åt andra centrala myn- digheter att i detalj planera och även genomföra utbildningen. Inom det ra- diologiska området skall räddningsverket enligt utredningen ge i uppdrag åt statens strålskyddsinstitut att svara för utbildning och övningar. Det innebär att SSI tilldelas särskilda medel för verksamheten.

Utredningen föreslår vidare att räddningsverket liksom hittills skall ha budgetansvar för den regionala utbildnings- och övningsverksamheten. Räddningsverket skall alltså fördela anslagna medel för utbildning och öv- ning mellan olika myndigheter.

Utredningen vill understryka att en utbildnings- och övningsverksamhet med den föreslagna inriktningen kommer att vara till nytta även för de förbe- redelser som räddningstjänsten i krig fordrar. Den personal som svarar för ledning och stabsarbete vid räddningsinsatser i samband med stora olyckor i fred har i allmänhet samma slag av uppgifter i krig. Utbildning och övningar för fredsorganisationen kommer att kunna utgöra en grund som i lämplig utsträckning kompletteras för att tillgodose de krav som krigsorganisationen ställer. En sådan samordning kommer också i hög grad att minska de brister som föreligger i utbildningen av ledningsorganisationen för verksamheten i krig. Samordningen underlättas av att räddningsverket i båda fallen svarar för planering och genomförande på central nivå av verksamheten.

7.3.6 Tekniska hjälpmedel för utbildning och övningar

En effektiv utbildning och övning fordrar bl.a. goda tekniska hjälpmedel. Utredningen räknar med att räddningsverket följer utvecklingen av simula- torer och annat som kan bidra till att organisationens deltagare får mesta möjliga kunskaper och färdigheter under den tid som de avsätter för verk- samheten. Det finns numera förutsättningar att utveckla ett övningsmaterial som innebär att varje deltagare enskilt i en persondator kan öva rutiner i t.ex. beslutsprocessen och annat som kräver förberedelser. Det ger också ny personal i organisationen goda möjligheter att komma in i verksamheten. Övningsmaterialet bör kunna utformas som ett spel, som gör det möjligt för deltagarna att vid en tänkt olycka fatta olika beslut om räddningsarbetet. Deltagarna bedömer vidare vilka konsekvenser dessa beslut får och gör nya

avvägningar som påverkar utgången av räddningsverksamheten. Det ingår i räddningsverkets ansvar för utveckling av utbildnings- och övningsverksam- heten att utforma och anskaffa hjälpmedel även för enskild utbildning och övning av denna typ.

7.3.7 Utvärdering av totalövningar

Utredningens tidigare förslag

Utredningen betonade i rapporten om ledning och samordning att de öv- ningar som förekommer måste planläggas och genomföras på ett effektivare sätt. Lika viktigt är det emellertid med en omsorgsfull utvärdering och att resultaten av denna tas tillvara i den fortsatta utvecklingen av verksamheten.

Utvärdering av de övningar som utredningen i detta betänkande kallar to- talövningar har hittills i allmänhet skett i regi av utvärderingsgrupper sam- mansatta av företrädare för andra länsstyrelser än den som för tillfället övas. Även statens brandnämnd och räddningsverket har svarat för utvärderingar. Företrädare för de myndigheter som har följt eller deltagit i övningar har ibland konstaterat att utvärderingsrapporterna inte speglat de erfarenheter som övningarna har gett. Den kritik som under övningarna har riktats mot de spelande har inte alltid kommit till uttryck i rapporterna.

Enligt utredningens mening i rapporten om ledning och samordning skall bedömningar av övningsresultaten utföras av experter som själva har sak- kunskap inom olika delar av verksamheten. Experter på t.ex. ledning, orga- nisation, alarmering, samband och information kommer att behövas vid de flesta övningar. Bedömningarna bör vidare göras av ett helt oberoende or- gan. Det kan vara t.ex. den statliga katastrofkommissionen som är speciali- serad på att göra kartläggningar och analyser av bl.a. räddningsorganisatio— nens sätt att fungera. En utökning av katastrofkommissionens uppgifter till att omfatta utvärdering av åtminstone totalövningar skulle leda till ett sam- ordnat utnyttjande av erfarenheter från övningar och från de stora olyckor som inträffar. En annan lösning är att det bildas ett särskilt organ för utvär- dering och uppföljning av större övningar, framhöll utredningen.

En mer systematiskt genomförd utvärdering fordrar vidare en kontroll som gör det möjligt att i efterhand bedöma vilka åtgärder utvärderingen har resulterat i. Utredningen menade att ansvaret för denna uppföljning bör ligga på rådet för räddningstjänst, som gör de bedömningar som fordras och vid behov för regeringen redovisar vilka ytterligare åtgärder som är nödvän- diga.

Remissinstansernas synpunkter

De flesta remissinstanserna ansluter sig till eller gör inga invändning mot ut- redningens förslag att stora övningar skall utvärderas av ett oberoende or- gan. Socialstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelsen i Hallands län, Landstingsförbundet, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB, Svenska kom- munförbundet, polismyndigheterna [ Tierp och Lund samt Västerås kommun

stöder utredningens överväganden på denna punkt. Styrelsen för psykolo- giskt försvar påpekar att den har utvärderat informationsarbetet vid stora övningar och följaktligen skulle kunna spela en viktig roll i de kommande utvärderingarna. Försvarets forskningsanstalt instämmer i önskemålet om en effektivare utvärdering och framhåller att vissa utvärderingar redan sker vid FOA.

Räddningsverket anser att utvärderingen av större övningar är en så inte— grerad del av de centrala myndigheternas tillsyn att ansvaret för utvärde- ringen bör ligga på dessa — i det här fallet räddningsverket. Rådet för rädd- ningstjänst bör vid behov ta initiativ till de förbättringar som har föreslagits genom utvärderingen. Räddningsverket får stöd i sin bedömning av statskon- toret, riksrevisionsverket och statens strålskyddsinstitut.

Utredningens slutliga förslag

Utredningen står fast vid sitt förslag att ett oberoende organ, t.ex. katastrof- kommissionen, skall sammanställa och bedöma resultaten av totalövning- arna. Det framstår som angeläget med hänsyn till den betydelse det har för kontrollen av utbildnings- och övningsverksamheten att utvärderingarna sker inom ett organ som är specialiserat på uppgiften. Katastrofkommissio- nen har en liten stab av egen personal och anlitar expertis från myndigheter och från forskningsinstitutioner för delundersökningar av olika slag i sam— band med de allvarliga olyckor som inträffar. För värderingen av det mate— rial som kommer fram och för utformningen av den rapport som varje under— sökning resulterar i svarar kommissionens ledamöter.

Den erfarenhet som kommissionen har samlat under de hittillsvarande verksamhetsåren kommer att vara en värdefull tillgång även vid utvärdering av totalövningar som avser stora olyckor. Mycket talar för att kommissionen kommer att arbeta på samma sätt som vid undersökningar efter verkliga hän- delser. Det innebär att kommissionen för dessa uppgifter knyter sakkunskap av olika slag till verksamheten. Valet av experter blir beroende av vilken typ av olycka som övningen avser. En sådan organisation gör det möjligt att i enkla former se till att erfarenheterna från inträffade stora olyckor tas till- vara i utbildnings- och övningsverksamheten.

Ett effektivt utnyttjande av erfarenheterna av totalövningarna fordrar en samordning av de bedömningar som katastrofkommissionen gör och det ar- bete som tillsynsmyndigheterna räddningsverket och andra fackmyndighe- ter fortlöpande utför. De hittills genomförda undersökningarna efter all- varliga olyckor visar att det finns goda förutsättningar för en sådan samord- ning. Tillsynsmyndigheternas uppgift är att bistå med underlag för kommis— sionens bedömningar och att se till att resultaten tas till vara för olika slag av förbättringar i verksamheten.

Utredningen föreslår att kommissionen skall överlämna sina rapporter från totalövningarna både till tillsynsmyndigheterna och till rådet för rädd- ningstjänst. Rådet bör enligt utredningens mening göra en samlad uppfölj- ning av de utvärderingar katastrofkommissionen har gjort. Det innebär att rådet för berörda centrala myndigheter redovisar vilket resultat som utvär-

deringarna har gett och vid behov för regeringen framlägger vilka ytterligare åtgärder som rådet anser nödvändiga.

Utredningen föreslår vidare att ansvaret för utvärdering av stabsövningar skall ligga på räddningsverket. De omständigheter i samband med stabsöv- ningarna som är av mer principiellt intresse bör verket redovisa för rådet för räddningstjänst, som även i dessa fall bedömer vilket resultat utvärderingen har gett och vilka ytterligare åtgärder som eventuellt bör vidtas.

8. Information och varning

8.1. Behovet av information vid stora olyckor

8.1.1. Inledning

Informationsverksamheten är en mycket viktig del av räddningstjänsten vid stora olyckor. En bra information till myndigheter och enskilda skapar förut- sättningar för ett framgångsrikt räddningsarbete. Omvänt kan en dåligt skött informationsverksamhet orsaka ytterligare skador. Dessa slutsatser gäller även vid händelser som inte är så allvarliga att de fordrar räddningstjänst.

En effektiv informationsverksamhet måste utgå från människornas behov. Syftet skall vara att stödja de enskilda människorna så att de själva kan be- sluta vilka åtgärder de skall vidta. Informationen måste vara öppen och sann samt lämnas så tidigt som möjligt. Det är också viktigt att informationen från olika myndigheter är samordnad och samstämmig så att myndigheterna inte lämnar "dubbla budskap”.

8.1.2. Informationsverksamhetens olika faser

En stor olycka det kan vara t.ex. en kärnenergiolycka, stora översväm- ningar eller ett utsläpp av giftiga kemiska ämnen skapar ett mycket stort behov av information. Erfarenheterna av informationsverksamheten vid olika slag av olyckor visar att allmänhetens behov av information omfattar fyra mer eller mindre väl urskiljbara skeden.

Det första skedet är hotskedet, när det föreligger omedelbar fara för liv, egendom och miljö. Under det efterföljande akutskedet skadas eller förstörs liv, egendom och miljö. Det är osäkert om och när räddningsorganen kan bemästra situationen. Under det tredje skedet, när stabiliseringen här bör- jat, kan förstörelsens och skadornas omfattning överblickas och räddnings- organen har kontroll över situationen. Sedan följer ett återhämtningsskede när räddningsinsatsen kan slutföras, människor är omhändertagna och egen- dom och miljö börjar att återställas .

Under hot- och akutskedena måste informationen i första hand göra hotet synligt. Människor skall varnas och få omedelbar och direkt vägledning om de åtgärder som de behöver vidta för att skydda sina liv och sin egendom. Informationen kan också ge vägledning om allmänhetens medverkan i rädd- ningsinsatserna.

I övergången mellan akut- och stabiliseringsskedena kommer många män- niskor att från myndigheterna vilja ha förklaringar till händelsen, dess orsa- ker, förlopp och konsekvenser. Massmedierna har en mycket viktig roll för att tillgodose dessa informationsbehov. Under återhämtningsskedet kom- mer massmedierna att i ökad grad kritiskt granska räddningsinsatsen och samhällets åtgärder för att förebygga en upprepning av den inträffade hän- delsen.

8.1.3. Informationsverksamhetens inriktning

Utredningen anser att myndigheternas planering för att tillgodose männi- skors behov av information vid en allvarlig olycka kan inriktas i huvudsak på två slag av åtgärder:

(1) Varning till den direkt berörda allmänheten inför det omedelbara hotet om en olycka och vägledande information om hur allmänheten skall skydda liv och egendom; (2) Redogörelser för eller förklaringar till den inträffade olyckshändelsens orsaker, förlopp och konsekvenser för berörda människor (utgör också underlag för normal nyhetsinformation).

En olycka av mycket stor omfattning ställer självfallet alldeles särskilda krav på informationsverksamheten. Detta gäller om olyckan kräver stora förlus- ter i liv och leder till att många blir svårt skadade. Kraven på information ökar om olyckan medför en sådan förstörelse av egendom och miljö att män- niskor inte kan använda sina normala bostäder och arbetsplatser utan måste evakueras till andra orter för kortare eller längre tid. Denna informations- verksamhet fordrar en kraftsamling av informationsresurser och en omfat- tande samordning av de berörda organens åtgärder.

8.2. Myndigheters skyldighet att informera

Allmänna bestämmelser som ålägger statliga myndigheter att informera i frågor som gäller deras verksamhet finns i

El Förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet.

Skyldigheten avser information till parter och intressenter i de ärenden som förekommer.

Myndigheters allmänna skyldighet att informera inom sitt verksamhets— område regleras vidare i

D Förvaltningslagen (1986:223).

Förvaltningslagen gäller alla statliga, landstingskommunala och kommunala myndigheter på central, regional och lokal nivå. Den ålägger varje myndig- het att ge upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor inom myndighetens verksamhetsområde. Enskilda är i dessa fall inte bara parter och intressenter utan också allmänheten och massmedierna. Myndig- heten skall lämna information, råd eller annan hjälp i den utsträckning som

är lämplig med hänsyn till frågans art och den enskildes behov av vägledning. Bestämmelser om skyldigheten att informera om åtgärder som skall vidtas vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning finns i

D Räddningstjänstförordningen (1986:1107).

Länsstyrelsen skall enligt räddningstjänstförordningen upprätta en plan för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Planen skall visa bl.a. hur information skall lämnas till allmänheten om ett inträffat eller förestå- ende utsläpp och om de skyddsåtgärder som är nödvändiga.

Räddningsverket skall enligt räddningstjänstförordningen ge föreskrifter om räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen och utöva tillsyn över länsstyrelsens planläggning.

Skyldigheten för centrala myndigheter att informera vid utsläpp av radio- aktiva ämnen regleras direkt eller indirekt i instruktionen för respektive myndigheter. Sådana bestämmelser finns i

Förordningen (1988z295) med instruktion för statens strålskyddsinstitut; Förordningen (19881523) med instruktion för statens kärnkraftinspektion; och D Förordningen (1988: 1040) med instruktion för statens räddningsverk.

55! skall enligt sin instruktion sprida upplysning om strålskyddet samt om strålning och egenskaper och användningsområden. Till institutets uppgifter hör särskilt att informera om de faror och olägenheter som kan bli följden av strålning. SKI skall aktivt bidra till att ge allmänheten insyn i och informa- tion om det arbete på kärnsäkerhetsområdet som äger rum i landet. Räddningsverket har enligt sin instruktion till uppgift att samordna sam- hällets verksamhet som gäller befolkningssskydd och räddningstjänst och att informera om verksamheten. Föredraganden underströk i propositionen om inrättandet av räddningsverket att verket skall svara för en övergripande samordning av informationen om skydd och räddningi krig. Räddningsver- kets uppgifter gäller under fredstid också olycksrisker, skadeförebyggande åtgärder och hur människor bör handla när en olycka har inträffat.

8.3. Riktlinjer för informationsverksamheten vid kärnenergiolyckor

Haveriövningar vid svenska kärnkraftverk i början av 1980-talet visade på behovet av riktlinjer för informationen i händelse av en svensk kärnenergi- olycka. Enligt de riktlinjer som SSI, SKI, räddningsverket och länsstyrel- serna i län med kärnkraftverk gemensamt. har utarbetat skall informationen upplysa om händelseförloppet, orsakerna och de väntade konsekvenserna.

Riktlinjernas bakgrund är att en svensk kärnenergiolycka kommer att få en omfattande publicitet och medföra stora krav på information till medbor- garna. De viktigaste målgrupperna för informationen är de som bor eller vis- tas i området runt kärnkraftverket och deras anhöriga.

Länsstyrelsen skall ge råd till dem som bor i närheten av kraftverket om

hur de bör handla. Det måste framgå vilka motiv råden har så att de drab- bade förstår bakgrunden och inser sammanhangen. Det är av största bety- delse att myndigheterna och kraftföretaget samordnar sin information. Ruti- ner måste finnas för information även till befolkningen i de angränsande lä-

nen. Riktlinjerna för informationsverksamheten har i någon mån omarbetats

efter Tjemobylolyckan. Riktlinjerna avser i fortsättningen även åtgärder vid olyckor i utländska kärntekniska anläggningar.

8.4. Informationsverksamheten i samband med Tjemobylolyckan

8.4.1. Inledning

Som har framgått av redogörelsen i kapitel 1 gav SKI och SSI gemensamt i uppdrag åt generaldirektör Göran Steen att granska verksamheten inom de båda myndigheternas ansvarsområden till följd av Tjemobylolyckan. Steen har i sin slutrapport Beredskap efter Tjernobyl utförligt beskrivit och analyse- rat informationsverksamheten i samband med Tjemobylolyckan. I slutrap- porten använder Steen begreppet information som benämning på

(1) Operativ information, dvs. faktauppgifter som en myndighet behöver för att kunna utföra de åtgärder som den är ålagd; och (2) Övrig information, dvs. upplysningar och faktauppgifter som den en- skilde behöver för att kunna bedöma det inträffade och konsekvenserna för den egna situationen.

De båda slagen av information skall enligt Steens utredning alltid återspegla samma budskap. Någon skillnad i faktainnehåll får inte förekomma mellan den operativa informationen och informationen till allmänheten. Operativ information kan t.ex. vara enbart en uppräkning av faktauppgifter, medan informationen till allmänheten dessutom bör innehålla en bakgrundsredovis- ning, förklaringar till svåra begrepp och en beskrivning av eventuella konse— kvenser.

8.4.2. Olika myndigheters åtgärder

SSI

Det visade sig vid Tjemobylolyckan att SSI inte kunde organisera informa- tionsverksamheten enligt den beredskapsplan som gällde vid det tillfället. Ett skäl var att olyckan inte hade hänt i Sverige och att det följaktligen inte fanns någon länsstyrelse som kunde lämna information. SSI inrättade en provisorisk organisation, som efter några dagar svarade för informations- verksamheten.

SSI:s egna personalresurser räckte inte för den utökade informationsverk- samheten. Arbetet fordrade förstärkningar. SKI bidrog med personal se-

nare bl.a. också civilförsvarsstyrelsen, FOA och länsstyrelserna i län med kärnkraftverk.

Det var tekniskt svårt för SSI att ta emot alla samtal. Under en av förmid- dagarna i första veckan registrerade televerket omkring 30000 uppring- ningar vid SSI:s växel. Endast en bråkdel av de uppringande kom igenom med sina samtal.

SKI

Även SKI:s beredskapsplan utgick vid tidpunkten för Tjemobylolyckan från att länsstyrelsen i det län där utsläppet hade inträffat gav information. SKI hade ett informationssekretariat med en chef och en handläggare.

Sedan det hade klarlagts att utsläppet kom från en utländsk kärnteknisk anläggning konstaterade SKI att den information som andra myndigheter, allmänheten och massmedierna behövde i huvudsak var av strålskyddska- raktär och skulle lämnas av SSI. SKI bidrog i fortsättningen med personal för SSI:s informationsarbete.

Andra centrala myndigheter

När Tjemobylolyckan inträffade hade inga andra centrala myndigheter än 551 och SKI någon särskild planering för informationsverksamheten vid en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Som framgått deltog ci- vilförsvarsstyrelsen och FOA emellertid i SSI:s informationsverksamhet.

Länsstyrelserna

Efter den inledande fasen efter Tjemobylolyckan kom länsstyrelserna i län med kärnkraftverk i huvudsak att vidarebefordra SSI:s information och ge information om förhållandena i länet. Informationsverksamheten fördes se- nare över till olika enheter i den ordinarie länsstyrelseorganisationen och till lantbruksnämnden.

Länsstyrelserna i övriga län hade vid Tjemobylolyckan ingen planering för åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Länsstyrelserna i Gävleborgs och Västernorrlands län fick på grund av nedfallet i dessa län komplettera sin organisation för att kunna svara på frågor från allmänheten, kommunerna och företagen. De båda länsstyrelserna inrättade först särskilda informa- tionskanslier men förde efter hand över informationsverksamheten till olika enheter inom länsstyrelsen och till lantbruksnämnden och sjukhusfysiker.

Kommunerna och landstingen

En planering för åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen fanns bara i kom- munerna inom inre beredskapszonen och indikeringszonen i län med kärn- kraftverk. De kommuner som fick det största nedfallet hade ingen planering för sin informationsverksamhet.

Det var naturligt för kommunerna att ge miljö- och hälsoskyddsförvalt- ningen i uppdrag att svara för informationen på den lokala nivån. Landsting-

ens vårdcentraler informerade på många håll om de medicinska konsekven- serna.

8.4.3. Undersökningar av rapporteringen och attityderna

Enligt de olika undersökningar som styrelsen för psykologiskt försvar upp- drog åt olika forskare att göra fick nedfallet av radioaktiva ämnen ett bety- dande utrymme i svenska medier både på riksnivå och på lokal nivå. Bland riksmedierna var intresset störst under de första veckorna. Det minskade se- dan märkbart under den tredje och fjärde veckan (15—25 maj). De lokala medierna i de mest drabbade områdena ägnade däremot stor uppmärksam- het åt skeendet under hela våren 1986.

Förhållandet skall ses mot bakgrund av hur nedfallet fördelade sig geogra- fiskt och vilka problem som det aktualiserade i de mest drabbade områ- dena — och när. ”Betesförbudet” från mitten av maj och in i juni orsakade stora problem i de län där friklassningen drog ut på tiden. Från att till en början ha framstått som en säkerhetsåtgärd under två veckor till följd av jod— problemet, förlängdes betesförbudet på obestämd tid i bl.a. Uppsala och Gävleborgs län. Orsaken var de höga halter av cesium som framkom vid mätningar i dessa län.

Den oväntade förlängningen av betesförbudet uppfattades som en försäm- ring av läget och satte tydliga spår i massmedierna. Kritik och misstroende mot de centrala myndigheterna och deras informationsverksamhet präglade senare hälften av maj. Förtroendekrisen var ett faktum, framhålls det i en av undersökningarna. Enligt lantbrukarna och de regionala eller lokala myn- digheterna visade de centrala myndigheterna främst SSI och lantbrukssty- relsen — bristande förståelse för de praktiska problem som deras rekommen- dationer förorsakade. Betesproblemen spetsades till genom att de kopplades ihop med frågan om den ekonomiska ersättningen till lantbrukarna.

Undersökningarna visar att lantbruksproblemen satte sin prägel på mass- mediernas rapportering under de olika perioderna. En stor massmedial upp- märksamhet ägnades emellertid även åt planeringen av hela beredskapen. Detta ämne återkom i rapporteringen under hela perioden som regel med kritik mot myndigheterna.

Inte i någon av undersökningarna finns det tecken som tyder på att myn- di gheterna — och främst SSI - hade problem med att få utrymme för sin infor- mation i press, radio och tv. Tvärtom tillmätte medierna myndigheternas be- sked på presskonferenser och deras pressmeddelanden ett mycket högt ny- hetsvärde. De fick en stor genomslagskraft särskilt under de två-tre första veckorna efter olyckan.

8.5. SSI:s och SKI:s nya informationsberedskap

8.5 . 1 Inledning

SSI och SKI har efter Tjemobylolyckan genomfört förändringar i den infor- mationsberedskap som skall fungera vid en kärnteknisk olycka i Sverige eller

utomlands. De båda myndigheterna anser det självklart att de i en gemen- sam organisation skall samordna sina informationsresurser.

En utgångspunkt för den nya organisationen är att stora delar av framför allt informationen till allmänheten lämnas lokalt och regionalt. Den centrala organisationen måste därför vara beredd att ge lokala och regionala myndig- heter service i deras informationsarbete. Den skall fånga upp informations— behov som lokala och regionala informatörer möter och utarbeta det mate- rial som behövs. Det kan vara fråga om hur centrala expertmyndigheter be- dömer en trolig händelseutveckling och konsekvenserna av den.

8.5.2. Gemensam informationsenhet

Den för SSI och SKI gemensamma informationsenhet som skall börja fun- gera vid en olycka består av en planeringsgrupp, en pressgrupp och en upp- lysningsgrupp. Planeringsgruppen skall löpande analysera informationsbe- hoven och se till att det finns begripliga beskrivningar och förklaringar av händelsen. Pressgruppen och upplysningsgruppen skall sörja för en god och snabb information till massmedierna och allmänheten om händelsens ut- veckling och konsekvenser. En samordning av de centrala informationsre- surserna innebär att medierna vid utsläpp av radioaktiva ämnen har ett press- centrum att vända sig till och att den centrala informationen till allmänheten lämnas från en upplysningsgrupp.

Personal från SSI och SKI kommer att bemanna den föreslagna nya infor- mationsenheten. Personal kommer emellertid att behövas även från andra myndigheter — bl.a. räddningsverket, naturvårdsverket, invandrarverket, konsumentverket, socialstyrelsen och överbefälhavaren.

8.6. Informationshandbok för beredskapen mot kärnenergiolyckor

Vid en kärnenergiolycka inom eller utom landet är det viktigt att de olika myndigheter som har beredskapsuppgifter handlar snabbt och rätt. Till detta kommer att myndigheterna bör samordna sina åtgärder. Regeringen upp- drog efter Tjemobylolyckan åt räddningsverket att utarbeta en informa- tionshandbok som skulle underlätta myndigheternas handlande vid en kärn- energiolycka. När uppdraget redovisades för riksdagen (prop. 1986/87:18) framhöll regeringen att myndigheternas insatser skulle bli effektivare och att allmänhetens förtroende för myndigheternas och samhällets totala bered- skap skulle förbättras.

Arbetet med informationshandboken har resulterat i en preliminär ver- sion som under våren 1988 granskades av ett antal remissinstanser. Informa- tionshandboken består av en del med åtgärdskalendrar och en faktadel den senare har utarbetats av SSI. Den första delen innehåller exempel på hand- lingsplaner och checklistor. Räddningsverket ger även rekommendationer om vilken typ av information som är att föredra vid olika tillfällen. Det finns vidare förteckningar över massmedier och myndigheter med beredskapsan—

svar. Faktadelen är avsedd att vara ett uppslagsverk i ämnena strålning, strål- skydd. kärnteknik och säkerhetsarbete.

Räddningsverket framhåller att informationshandboken skall vara ett stöd till dem som på ett eller annat sätt bli engagerade i informationsarbetet vid en olycka. Handboken får emellertid inte betraktas som en ersättning för egna centrala. regionala eller lokala informationsplaner. Ätgärdsdelen skall i väsentliga delar kunna tillämpas även vid andra allvarliga olyckor och vid händelser som inte fordrar räddningstjänst.

8.7. Utredningens förslag

8.7.1. Skyldigheten att informera och varna

Föreskrifter för ägare eller innehavare av anläggning

Föreskrifter om skyldighet att planera för information till allmänheten finns endast när det gäller räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Denna skyldighet regleras i räddningstjänstförordningen. I förordningen finns också föreskrifter om att de som bor inom den inre beredskapszonen på lämpligt sätt skall informeras om innehållet i den plan som länsstyrelsen skall upprätta för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Räddningsverket har gett ut allmänna råd om planering av åtgärder vid ut- släpp av radioaktiva ämnen. Dessa innehåller kompletterande rekommen- dationer om informationsverksamhetens planering.

Regeringen uppdrog den 8 september 1988 åt räddningsverket att i samråd med berörda myndigheter klargöra vilka åtgärder som fordras med anled- ning av en OECD-rekommendation om åtgärder för information till allmän- heten och allmänhetens deltagande i beslutsprocessen som avser beredska- pen mot kemikalieolyckor. Räddningsverket redovisade sitt uppdrag i ja- nuari 1989.

OECD-rekommendationen innebär bl.a. att de industrier som hanterar farliga kemikalier bör förse myndigheterna med det underlag som dessa be- höver för sin information till den berörda allmänheten. Räddningsverket framhåller att det behövs en komplettering av 43 & räddningstjänstlagen för att rekommendationen skall kunna tillämpas med stöd av lagstiftning i Sve- rige.

Enligt 38å räddningstjänstlagen skall ägaren eller innehavaren till en an- läggning som avses i 43 5 vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen från an— läggningen underrätta länsstyrelsen, polismyndigheten och räddningskåren, om utsläppet påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten. Under- rättelse skall också lämnas om det föreligger överhängande fara för ett så- dant utsläpp. 39 å innehåller en allmän bestämmelse om skyldigheten att varna och larma för den som upptäcker en fara. Det finns emellertid ingen uttrycklig bestämmelse om att ägaren eller innehavaren till anläggningen skall vidta åtgärder för att direkt varna och informera allmänheten.

Inte heller i 43 5 finns uttryckliga föreskrifter om skyldighet att vidta för- beredelser för varning och information till allmänheten. Anläggningens in-

nehavare eller ägare är emellertid skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom samt vidta erforderliga åtgär- der för att hindra eller begränsa skador. Denna skyldighet bedöms omfatta även varning och information. Detta kommer till uttryck i räddningsverkets allmänna råd för tillämpning av 43% räddningstjänstlagen.

I de allmänna råden ger räddningsverket vägledning för urval av s.k. å43- anläggningar och för de åtgärder som bör vidtas i syfte att hindra och be- gränsa skador. Räddningsverket ger bl.a. exempel på åtgärder som en an- läggningsägare eller innehavare kan vara skyldig att vidta med stöd av 435 räddningstjänstlagen. Ett sådant exempel det gäller industrier, depåer av olika slag. bangårdar. terminaler och lager— är information till allmänheten om verksamhetens art, larmsignaler vid olyckor och vilka åtgärder som den berörda personalen och allmänheten bör vidta för att skydda sig. En anlägg- ningsägare eller innehavare bör också vidta åtgärder för att kunna alarmera räddningstjänsten och varna allmänheten.

Enligt utredningens mening har allmänheten, som OECD uttrycker det, rätt att känna till de förhållanden och företeelser i samhället som innebär risker för skador på liv, egendom och miljö. Allmänheten har också rätt att känna till vilka åtgärder som samhället vidtar för att förhindra allvarliga olyckor och vilka åtgärder människor själva måste vidta vid allvarliga olyckor. Föreskrifter behövs bl.a. eftersom åtgärder för att säkerställa var- ning och information i många fall kommer att leda till vissa kostnader för innehavarna eller ägarna av anläggningarna.

Utredningen föreslår att det skall finnas föreskrifter i lag om skyldighet för en ägare eller innehavare av en anläggning, där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. att varna och informera allmänheten vid en allvarlig olycka.

Utredningen föreslår vidare att det skall föreligga en skyldighet att infor- mera den berörda allmänheten om förekomsten av farlig verksamhet i an- läggningen samt om de åtgärder som har vidtagits för att förhindra olyckor och de åtgärder som planerats för den händelse en olycka trots allt skulle inträffa.

Föreskrifter för länsstyrelser och kommuner

En viktig förutsättning för människors beredskap att i ett nödläge lyssna på varningsmeddelanden m.m. och deras benägenhet att agera efter myndighe- ternas vägledning är att de har god kunskap om riskerna för allvarliga olyckor. De skall också ha god kunskap om de räddningsåtgärder samhället planerar i händelse av en allvarlig olycka och om de åtgärder som de själva i så fall måste vidta.

Räddningsverket framhåller i sin skrivelse om den svenska tillämpningen av OECD-rekommendationen att myndigheterna har ett ansvar för att all— mänheten får information. I råddningstjänstlagstiftningen finns som tidigare nämnts endast bestämmelser om räddningstjänsten vid utsläpp av radioak- tiva ämnen. Det finns i räddningstjänstlagen ingen föreskrift om informa- tionsplikt som gäller den kommunala räddningstjänstplaneringen. Rädd-

ningstjänstlagen anger vilka uppgifter de kommunala räddningstjänstpla- nerna skall innehålla men föreskriver ingenting om planering av information och varning av allmänheten.

Enligt OECD-rekommendationen bör den berörda allmänheten ges till— fälle att lämna synpunkter vid utarbetandet av samhällets räddningstjänst- planer. Systemet med kommunalt självstyre och offentlighetsprincipen gör det möjligt för Sverige att uppfylla derma rekommendation. Innan kommu- nerna och länsstyrelserna fastställer sina räddningstjänstplaner bör de redo- visas offentligt och de berörda få tillfälle att ge synpunkter på innehållet. Utredningen anser att kommuner och länsstyrelser bör vidta åtgärder för att allmänheten skall få veta mera om olycksrisker och räddningstjänstplane- ring.

Utredningen föreslår att bestämmelser skall föras in i räddningstjänstlagen och i räddningstjänstförordningen om att kommuner och länsstyrelser när det gäller kommunal räddningstjänst skall planera för varning och informa- tion till allmänheten. Kommuner och länsstyrelser skall vidare enligt försla- get vara skyldiga att informera den berörda allmänheten om denna planering och vad den innebär för den enskilde i händelse av en allvarlig olycka.

Allmänna råd för tillämpning av föreskrifterna

Tillkomsten av räddningstjänstlagen och de förslag till nya föreskrifter för utveckling av informationsverksamheten som utredningen redovisar i detta betänkande gör det angeläget att räddningsverket utarbetar allmänna råd som vägledning för länsstyrelsernas och kommunernas planering av informa— tionsverksamheten. Det finns skäl att samordna dessa med de riktlinjer och allmänna råd som lämnas av styrelsen för psykologiskt försvar om den kom- munala informationsverksamheten i samband med bl.a. fredskatastrofer och i krig.

Utredningen har tidigare redovisat de riktlinjer för informationsverksam- heten som ingår i räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Dessa riktlinjer bör enligt utredningens mening vara en utgångspunkt för utform— ningen både av generella riktlinjer för informationsverksamheten vid allvar- liga olyckor och av särskilda riktlinjer för vissa typer av allvarliga olyckor, t.ex. för allvarliga kemikalieolyckor. Det ankommer på räddningsverket att i samverkan med myndigheter som ingår i rådet för räddningstjänst utarbeta både de generella och de särskilda riktlinjerna för informationsverksamhe- ten vid allvarliga olyckor.

Utredningen anser att åtgärdsdelen i räddningsverkets informationshand- bok för insatser vid kärnenergiolyckor skall utvecklas till en handbok vid alla typer av allvarliga olyckor. De åtgärder som särskilt behövs för bl.a. kärn- energiolyckor kan redovisas tillsammans med faktadelen, som beskriver strålning och kärnteknisk verksamhet. Handboken bör utgöra ett komple- ment till de riktlinjer och allmänna råd för planering m.m. av informations- verksamheten som räddningsverket också utarbetar.

8.7.2. Övrigt om varning till allmänheten

Principer

Förutsättningarna för att kunna varna och vägleda allmänheten under hot- och akutskedena kan bli avgörande för möjligheterna att rädda liv och egen- dom. Planeringen för detta informationsarbete bör därför enligt utredning- ens uppfattning prioriteras. Det är angeläget att varnings- och informations- åtgärderna under dessa skeden präglas av snabbhet, tydlighet och säkerhet. Den direkt vägledande informationen skall också vara sann, återkommande och entydig, så att det inte ges utrymme för missförstånd. ignorans eller tolk- ningar att faran inte är reell eller överhängande.

Informationen måste vidare så snabbt som möjligt ange förekomsten av omedelbar fara och ge besked om vad som kan göras för att hindra eller und- vika olyckan eller för att mildra konsekvenserna. Dessa förhållanden ställer stora krav på de tekniska systemens tillgänglighet, en klar ansvarsfördelning och långt drivna förberedelser. Det fordras ofta även automatik i genomför- andet. Kraven på säkerhet gör det nödvändigt med regelbundet återkom- mande kontroller av system och rutiner.

Den som snabbast får kännedom om hotet och bedömer den omedelbara faran skall se till att allmänheten varnas och informeras. Tyngdpunkten i pla- nering och genomförande av insatser för att tillgodose informationsbehovet ligger därför på den kommunala räddningstjänsten och på ägare eller inne- havare av anläggningar där farlig verksamhet förekommer. Ansvaret för var- ning efter ett utsläpp av radioaktiva ämnen och inför hotet om ett sådant ligger på länsstyrelserna och på ägarna av de kärntekniska anläggningarna.

Utredningen anser att varning till allmänheten vid allvarliga olyckor i fredstid och varning till allmänheten i krig bör kunna utvecklas efter samma principer. Det innebär att radion skall vara det grundläggande varningssyste- met i hela landet. I områden där farlig verksamhet äger rum bör varning ge- nom radion kompletteras med utomhus- och inomhusalarmering. Som tidi- gare framgått anser utredningen att kommunerna och anläggningarnas ägare eller innehavare inom riskområdena skall ta ett ökat ansvar för varningssys- temens utbyggnad. Staten svarar för de kompletteringar som behövs för att säkerställa varning av allmänheten i krig. Som utredningen också har före- slagit skall kommunernas och ägarnas eller innehavarnas ansvar läggas fast i räddningstjänstlagen. De freds- och krigstida varningssystemen bör vara helt integrerade.

Varningsmeddelanden i radio och tv

Sedan i början av 1980-talet finns det förberedda rutiner för sändning av vik- tigt meddelande till allmänheten i radio och tv. Rutinerna innebär att statliga och kommunala myndigheter och en del företag efter begäran via SOS-cen- tralen kan få sända meddelanden i lokalradion eller — efter beslut av riksra- dions sändningsledning — i riksradion och i tv. Dessa meddelanden är av två slag: (1) larmmeddelanden som sänds i olyckssituationer när det föreligger

omedelbar fara för liv och egendom eller miljö och (2) servicemeddelanden som myndigheterna använder sig av i andra situationer.

Lokalradion har i ökad utsträckning kommit att utnyttjas för sändning av myndighetsmeddelanden både larmmeddelanden vid olyckor och service- meddelanden, t.ex. trafikinformation. Lokalradion har under senare år ut- vidgat sin verksamhet i en egen kanal (P4) dygnet runt.

Riksradions P3-kanal är emellertid fortfarande radions viktigaste kanal för riksmeddelanden och för lokala varningsmeddelanden. Införandet av den särskilda lokalradiokanalen P 4 har komplicerat förhållandena, eftersom lokalradiokanalen sänder program från de övriga kanalerna under den tid lokalradion inte är i verksamhet. Planeringen av varningssystemet bör därför ändras så att länsstyrelsen och kommunala räddningsorgan utan onödig för- dröjning kan få lämna larmmeddelanden i radio och tv i samtliga kanaler.

Det ankommer på räddningsverket att i samarbete med Sveriges Radio se till att möjligheterna till sändning föreligger. Länsstyrelserna bör enligt utredningens mening tillsammans med kommunerna, SOS-centralerna och lokalradion överväga vilka typer av larmmeddelanden som skall sändas i olika situationer och hur detta skall ske.

Varning vid utsläpp av radioaktiva ämnen

Vid kärnenergiolyckor varnas de människor som finns i den inre beredskaps- zonen runt de svenska kärnkraftverken genom telefonalarmering. Iden cen- trala alarmeringszonen och i s.k. larmorter (skyddsrumsorter) förekommer också utomhusalarmering genom tyfoner och signalen ”Viktigt medde- lande". Som ett komplement till telefon- och tyfonalarmeringen har polisen i de fyra länen med kärnkraftverk mobila högtalare för montering på polis- bilar och helikoptrar. En försöksverksamhet pågår också med mobila larm- aggregat som är utplacerade vid större fritidsanläggningar, t.ex. camping- platser.

Meddelanden i riks- och lokalradion kompletterar inom- och utomhus- alarmeringen och underrättar allmänheten i övriga delar av landet om att ett utsläpp har ägt rum eller att det föreligger överhängande fara för utsläpp. Samma sak gäller för varning av allmänheten vid utsläpp från kärnkraftverk i utlandet. När televerket har installerat AXE—systemet i områdena runt kärnkraftverken går det inte längre att använda telefonalarmeringssystemet för varning av de abonnenter som väljer att ansluta sig till det nya systemet.

Utredningen återkommer i kapitel 12 till frågor om telefonalarmeringen.

Varning vid kemikalieolyckor m.m.

Även vid andra anläggningar än kärnkraftverk där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador finns olika slag av varningsanordningar. Enligt räddningstjänstförordningen får länsstyrel- sen medge att den som innehar eller äger en sådan anläggning använder civil- försvarets alarmeringsanordningar. Utrustning för utlösning av denna signal finns som regel i civilförsvarscentraler och telestationer. Det är användarens

sak att komplettera utrustningen så att ett industriföretag kan utlösa larmet t.ex. från sin driftcentral.

På ett tiotal orter i landet har civilförsvarets alarmeringsanordningar kopplats till industrianläggningar. Detta innebär att företaget vid överhäng- ande fara för en olyckshändelse själv kan ge varning med signalen ”Viktigt meddelande”. Efter denna signal följer en kompletterande information i ra- dion eller på annat sätt. Endast i mycket få kommuner kan alarmerings- anordningarna utlösas från brandstationen. Räddningsverket har föreslagit kommunerna att så snart som möjligt ordna så att signalen i civilförsvarets alarmeringsanordningar vid en allvarlig olycka skall kunna utlösas från SOS- centralen, brandstationen och direkt från olika industrianläggningar.

Det finns flera skäl till att de flesta kommunerna ännu inte har vidtagit åtgärder för utlösning av signalen. Ett skäl är att kommunerna inte är skyl- diga att installera anordningar för varning av allmänheten. De får vidare be- kosta den tilläggsutrustning som fordras. Ett annat skäl är att anläggningsin- nehavare och kommuner har avvaktat räddningsverkets allmänna råd om tillämpningen av 43% räddningstjänstlagen.

Utredningen anser att kommunerna och innehavare av anläggningar, där det förekommer farlig verksamhet, bör svara för de kompletteringar till ci- vilförsvarets alarmeringsanordningar som behövs för varning vid allvarliga olyckor i fred. Kommunerna bör liksom innehavare av anläggningar också se till att utbyggnad av alarmeringsanordningar sker i anläggningarnas risk- områden där det nu inte finns utbyggda varningssystem. Ansvaret för denna utbyggnad av varningssystemen bör som framgått regleras i räddningstjänst- lagen.

Övriga frågor

Utredningen har konstaterat bl.a. genom de utvärderingar som styrelsen för psykologiskt försvar har gjort — att kunskaperna om varningssignalen ”Viktigt meddelande” hos många människor är mycket dåliga. Utredningen anser att räddningsverket tillsammans med länsstyrelser, kommuner och an- läggningsinnehavare väsentligt måste öka sina ansträngningar för att göra signalens användning och innebörd känd hos allmänheten.

Utredningen vill dessutom peka på behovet av varning och information till handikappade. Det finns bl.a. ett betydande antal hörselskadade, som inte kan uppfatta signalen ”Viktigt meddelande” eller den följande informatio- nen i radio. Räddningsverket, Sveriges radio och socialstyrelsen har tillsam- mans med handikappinstitutet inlett ett samarbete som avser utveckling av olika former av ljud-, bild- och textkommunikation för bl.a. varning och in- formation till handikappade. Utredningen anser det väsentligt att de berörda organen fullföljer detta utvecklingsarbete. Frågor om varning för de handi- kappade som bor eller vistas i riskområden i anslutning till bl.a. anläggningar där det bedrivs farlig verksamhet bör prioriteras i utvecklingsarbetet.

8.7.3. Övrigt om information till allmänheten

Principer

] ett relativt tidigt skede efter en olyckshändelse behövs en information till allmänheten om den inträffade olyckans orsaker, förlopp och konsekvenser. Denna information skall från myndigheternas sida vara öppen, klar och kon- sekvent.

Det primära ansvaret för informationsverksamheten har den myndighet som svarar för ledningen av räddningstjänsten. Olyckshändelsens art och omfattning kommer emellertid att bestämma informationsinsatsens omfatt- ning och inriktning och behovet av samordning. Planeringen måste därför i huvudsak inriktas på att se till att det på olika myndighetsnivåer finns resur- ser för samordning och informationsinsatser. Det måste också finnas riktlin- jer för hur myndigheterna skall planera, samordna och bedriva informa- tionsverksamheten. Erfarenheten har visat att behovet att samordna infor- mationsinsatserna kan bli mycket omfattande vid stora olyckor. Informa- tionsverksamheten ställer stora krav på regelbunden utbildning och övning av personalen.

Utredningen har i sina överväganden utgått från en allvarlig olycka av så- dan omfattning och art att länsstyrelsen övertar eller från början har ansva- ret för räddningstjänsten. I denna situation bör de centrala myndigheterna i första hand stödja länsstyrelsernas informationsverksamhet. Detta stöd måste samordnas för att informationen till allmänheten — direkt eller via massmedierna skall få sammanhang och konsekvens. De centrala fackmyn- digheterna bör samtidigt avlasta länsstyrelserna genom att tillgodose infor- mationsbehov som inte direkt sammanhänger med den operativa verksam- heten. Oavsett om länsstyrelsen övertar ansvaret för den kommunala räddnings- tjänsten eller inte, kommer räddningstjänsten i den kommun där olyckan inträffar som regel att få stora uppgifter av informationskaraktär som direkt sammanhänger med räddningsinsatsen. Det har därför stor betydelse för räddningstjänsten under främst de inledande skedena av en allvarlig olycks- händelse att den kommunala informationsverksamheten är väl planerad och organiserad. Den bör också vara samordnad med länsstyrelsens informa- tionsarbete. Detta gäller särskilt informationen vid en mycket allvarlig olycka. Dessa förhållanden överensstämmer till stora delar med de omstän- digheter som kan gälla för den kommunala informationen under krigstid, vilket ger anledning till samordning av planeringen för fred och krig.

Central samordning av informationsverksamheten

Utredningen har i kapitel 5 framhållit att rådet för räddningstjänst får en betydelsfull roll för samordningen av informationsverksamheten bl.a. mel- lan regeringen och de centrala myndigheterna samt mellan de centrala myn- digheterna och de regionala och lokala räddningstjänstorganen. Rådet skall bl.a. sörja för att det finns ett underlag så att informationen är samstämmig och myndigheterna undviker ”dubbla budskap".

Utredningen vill understryka betydelsen av att de olika centrala myndig- heterna hehåller sitt ansvar för informationsverksamheten inom respektive områden och sina normala kontakter med regionala och lokala organ. Det gäller också kontakterna med motsvarande myndigheter i andra länder. Rå- dets åtgärder bör i huvudsak omfatta övergripande bedömningar för olika ansvars- och verksamhetsområden. Rådet bör utöva sin samordning av in- formationsverksamheten genom att ge bedömningar, riktlinjer och rekom- mendationer som grund för de centrala och regionala myndigheternas infor- mationsverksamhet.

lnformationsverksamhetens behov av samspel mellan olika myndigheter vid stora olyckor ställer särskilda krav på en återkommande övningsverk- samhet. En viktig uppgift för rådet för räddningstjänst är att upprätta och fastställa en plan för utbildning och övning av informationsverksamheten på central och regional nivå. Som utredningen har framhållit i kapitel 7 bör räddningsverket svara för en övergripande planering av den regionala öv- ningsverksamheten i samarbete med de berörda centrala myndigheterna och med länsstyrelserna.

551 och SKI har som framgått inrättat en gemensam organisation för den centrala informationsberedskapen vid kärnenergiolyckor. I denna organisa- tion deltar bl.a. också räddningsverket. En utgångspunkt för den nya orga- nisationen är att stora delar av informationen till allmänheten sker regionalt och lokalt. Den centrala organisationen måste därför vara beredd att ge lo- kala och regionala myndigheter stöd i deras informationsarbete. Den skall fånga upp informationsbehov som lokala och regionala informatörer möter och ta fram informationsmaterial som dessa informatörer och massmedierna behöver. Det kan bl.a.vara fråga om hur centrala myndigheter bedömer olyckans orsaker. förlopp och konsekvenser. Det kan finnas anledning att pröva en liknande samordning inom andra områden, där det finns förutsätt- ningar att från olika myndigheter samla fackkompetens, utbildnings- och öv- ningsverksamhet och de sambandsmedel som behövs för en effektiv infor- mationsverksamhet.

För samordning av befolkningsskyddet och räddningstjänsten inom kemi- kalieområdet finns sedan flera år ett samarbete organiserat inom arbetsgrup- pen SAMKEM med räddningsverket som sammanhållande myndighet. I denna grupp deltar bl.a. de centrala myndigheter som enligt utredningens bedömning bör vara representerade i rådet för räddningstjänst när arbetet gäller kemikalieolyckor. Ett mål för samordningsgruppen är att effektivisera och samordna samhällets insatser för att begränsa och avhjälpa skador vid inträffade kemikalieolyckor. En viktig uppgift i detta sammanhang är infor- mationen till allmänheten.

Utredningen anser att SAMKEM kan spela en betydelsefull roll för att utveckla informationsverksamheten. Det gäller både den information om risker för kemikalieolyckor, bl.a. i anslutning till tillämpningen av OECD- rekommendationen, och den planering och samordning av informationsstö- det som fordras vid en allvarlig kemikalieolycka. Räddningsverket bör med utgångspunkt i bl.a. de rekommendationer som kan komma att lämnas av rådet för räddningstjänst, ta initiativ till utveckling av arbetsgruppens infor-

mationsarbete. I denna verksamhet bör även den kemiska industrins infor- mationsresurser tas till vara.

Planering och samordning av länsstyrelsernas informationsverksamhet

Planeringen av informationsarbetet är en viktig del av länsstyrelsernas regio- nala räddningstjänstplanering. Detta gäller samordningen mellan olika läns- myndigheter och samordningen mellan lokala och regionala organ. Utred- ningen vill särskilt peka på samarbetet mellan länsstyrelsen och SOS-centra- len, polismyndigheterna, sjukvårdshuvudmännen samt lokalradions och riksradions användning för information till allmänheten. Av stor betydelse är också samarbetet med den informationspersonal som finns vid kärnkraft- verken och vid andra anläggningar som är föremål för räddningstjänstplane- ring.

Utredningen vill särskilt framhålla den viktiga roll som länsstyrelsens led- ning har för informationen till allmänheten. Som utredningen har redovisat utövar räddningsledaren den direka ledningen av räddningsinsatsen. Läns- styrelseledningen bör koncentrera sina åtgärder till den övergripande led- ningen inom länet och aktivt medverka till att allmänheten får information om de omständigheter som råder vid en allvarlig olycka. För denna informa- tionsverksamhet bör de centrala myndigheterna ge länsstyrelsen stöd.

Även rådet för räddningstjänst kan i sin samordningsroll underlätta läns- styrelseledningens verksamhet samt i sin egenskap av rådgivnings- och be- redningsorgan till regeringen underlätta länsledningens kontakter med rege- ringskansliet. Rådet för räddningstjänst bör således ägna stor uppmärksam- het åt länsstyrelsernas information vid allvarliga olyckor.

Utredningen bedömer att länsstyrelsernas resurser för planeringen av den informationsverksamhet som behövs vid en allvarlig olycka är otillräckliga. Endast vid drygt en tredjedel av länsstyrelserna finns en särskild tjänst för en informatör. Utredningen räknar inte med att länsstyrelserna i den ordinarie organisationen kommer att ha särskilda informationsenheter med tillräck- liga resurser för informationsverksamheten vid en allvarlig olycka. En för- stärkning både för planering och för genomförande av åtgärder bör ske från andra organ inom länet eller från centrala myndigheter.

De centrala myndigheterna är betydligt bättre rustade än länsstyrelserna med personal och utrustning för information. I de överläggningar utred- ningen har haft med företrädare för länsstyrelserna hänvisas till brist på me- del för att bl.a. ordna lokaler samt skaffa och installera den sambandsutrust- ning som behövs för en effektiv informationsverksamhet vid stora olyckor. Enligt utredningens uppfattning är ofta tillgången på sambandsmedel av av- görande betydelse för informationsinsatsernas effektivitet.

Utredningen har tidigare framhållit att planeringen för informationsverk- samheten vid fredsolyckor och krig bör samordnas och integreras. Det- samma bör gälla utrustning för ledning, samordning och information. Utred- ningen vill i detta sammanhang erinra om den samordning och integration som för närvarande sker på den kommunala nivån när det gäller utrustning m.m. för alarmering av räddningsorganen, räddningsledning och varning av

allmänheten som avser räddningstjänsten i fred och i krig. Det är en uppgift för räddningsverket och överstyrelsen för civil beredskap att se till att mot- svarande samordning och integration kommer till stånd även på den regio- nala nivån. Det innebär att investeringarna som behövs i krig tas till vara för den fredstida räddningstjänsten vid stora olyckor samtidigt som integration och samordning bidrar till en smidig övergång från freds- till krigsorganisa- tion.

Planering och samordning av kommunernas informationsverksamhet

Som utredningen framhållit har kommunerna en viktig roll för den lokala informationen till allmänheten vid allvarliga olyckor. Detta gäller oavsett om kommunen eller länsstyrelsen leder räddningstjänsten. Kommunen bör pla- nera för informationsverksamheten--och se till att de informationsresurser som finns inom kommunen kan utnyttjas effektivt vid en olycka. Det hör också till länsstyrelsens skyldighet att planera för övertagandet av ansvaret för den kommunala räddningstjänsten vid omfattande räddningsinsatser och att verka för att kommunernas informationsverksamhet vid en allvarlig olycka är samordnad mellan berörda kommuner samt mellan kommunerna och länsstyrelsen.

Utredningen har vid överläggningar med företrädare för kommunerna kunnat konstatera att det föreligger brister i planeringen av kommunernas informationsverksamhet i anslutning till räddningstjänsten vid stora olyckor. De kommunala informationsorganen saknar t.ex. ofta tillräckliga kunskaper om olycksriskerna i kommunen och de räddningstjänståtgärder som skall vidtas i händelse av en stor olycka. Det finns därför skäl för kommunerna att se till att samordning och samverkan utvecklas mellan kommunens rädd- ningstjänst- och informationsorgan samt mellan kommunens informations- organ och informationsfunktioner vid anläggningar där farlig verksamhet fö- rekommer.

9. Hälso- och sjukvård

9.1. Behovet av åtgärder inom hälso- och sjukvården

En stor olycka av de olika slag som utredningens arbete avser fordrar som regel en rad olika åtgärder inom hälso- och sjukvården. De omedelbara åt- gärderna kan vara en följd av

Skador som människor kan ha fått i samband med olyckan, skador som har drabbat räddningspersonalen under räddningsarbetet och skador som på grund av stress till följd av olyckan har uppstått hos dem som inte är direkt berörda; och Psykiska reaktioner hos skadade och deras anhöriga, hos andra som upp- lever händelsen som ett hot och hos räddnings- och sjukvårdpersonal som arbetar inom skadeområdet.

En olycka som har orsakat ett utsläpp av farliga kemikalier eller radioaktiva ämnen med mer varaktiga verkningar kan dessutom medföra en oro som i sin tur leder till

:l Förfrågningar från allmänheten om olyckans medicinska effekter och hur människor skall skydda sin hälsa.

Mer varaktiga verkningar kan också vara

C Fysiska och psykiska skador som fordrar bedömningar och registrering för senare vårdinsatser.

Hälso- och sjukvården skall således vid en stor olycka som leder till att män- niskor skadas — eller hotas att skadas vara beredd att vidta en rad olika åtgärder. Det kan fordras medicinskt omhändertagande, information som syftar till att upplysa och lugna eller åtgärder som förebygger hotande ska- dor.

Stora olyckor fordrar som regel omfattande insatser med livräddande åt- gärder ute på skadeplatsen eller i skadeområdet. Läkare och annan sjuk- vårdspersonal måste så tidigt som möjligt efter olyckan bedöma vilka sjuk- vårdsåtgärder som kommer att krävas. Sjukvårdsåtgärderna på skadeplatsen eller i skadeområdet fordrar medicinsk utrustning av olika slag, sjukvårdstält och uppvärmningsanordningar eller tillgång till en lämplig byggnad. Det måste också finnas en väl fungerande organisation som gör det möjligt att transportera många skadade till sjukhus.

Personalen på sjukhusen skall vara beredd att på en gång ta hand om ett stort antal patienter och att ge dem den ytterligare behandling som fordras. En del svårt skadade — t.ex. de som har omfattande brännskador — kan be- höva komma till specialkliniker i andra delar av landet eller i utlandet.

Ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i Sverige kommer i första hand att drabba anläggningen och områdena i dess närhet. Ett behov av åtgärder kan emellertid komma att föreligga även inom andra delar av landet. Utsläpp av radioaktiva ämnen från anläggningar i utlandet kan leda till nedfall var som helst i Sverige. Även om riskerna för skador i dessa fall är små kan hälso- och sjukvården behöva delta genom att t.ex in- formera och lugna oroliga människor.

Riskerna för kemiska olyckor utgör ett hot framför allt i närheten av de stora kemiska industrierna. Olyckor som leder till utsläpp av farliga kemika- lier kan emellertid inträffa också på andra platser, t.ex. i samband med trans- port av kemikalier.

Hälso- och sjukvården skall kunna samverka med räddningsorganen så att räddnings- och Sjukvårdsåtgärderna effektivt kompletterar varandra. Till detta hör att hälso- och sjukvården vid alla allvarliga olyckor skall vara be- redd att bistå räddningsorganen med olika slag av medicinska bedömningar. Det kan gälla de medicinska riskerna vid t.ex. en utrymning eller när rädd- ningspersonalen skall ingripa vid en olycka som har resulterat i ett utflöde av kemiska ämnen.

Beredskapen för hälso- och sjukvårdens verksamhet i krig skall så långt möjligt vara integrerad med förberedelserna för åtgärderna vid stora olyckor i fred.

9.2. Ansvariga organ på olika nivåer

Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som avser bl.a. hälso- och sjukvård, miljö- och hälsoskydd och socialtjänst. Socialsty- relsen utövar tillsyn inom sina verksamhetsområden och svarar för en statlig övergripande planering och samordning på riksnivå av de olika verksamhets- grenarna. Socialstyrelsen samarbetar med andra centrala myndigheter — i frågor om strålskydd med SSI och om det gäller skyddet mot kemiska ämnen med bl.a. kemikalieinspektionen, naturvårdsverket och räddningsverket. Ett samarbete sker också med giftinformationscentralen, som är knuten till Apoteksbolaget.

Landstingen och de tre kommunerna som inte ingår i landstingskommuner svarar som sjukvårdshuvudmän för hälso- och sjukvårdens planering och ge- nomförande i varje sjukvårdsområde, som regel ett län. Varje sjukvårdshu- vudman har planlagt en s.k. katastrofberedskap för att kunna ingripa med de omfattande sjukvårdsresurser som i allmänhet fordras vid en stor olycka. Katastrofberedskapen omfattar åtgärder som sjukhusen och — på många håll — primärvården vidtar när de övriga sjukvårdsresurserna inte räcker till.

Sjukvårdshuvudmännen i de län där kärnkraftverken ligger och några av de övriga sjukvårdshuvudmännen — har upprättat särskilda planer för åtgär-

det vid kärntekniska olyckor som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen.

Landstingsförbundet fullgör vissa samordningsuppgifter inom hälso- och sjukvården.

På lokal nivå har kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder till upp- gift att vidta åtgärder som skyddar miljön och människors hälsa. Kommuner- nas socialnämnder är ansvariga för socialtjänsten, som har viktiga uppgifter i samband med bl.a. utrymning. Länsstyrelserna svarar som regionala organ för tillsyn av dessa verksamheter. Svenska kommunförbundet är samord- ningsorgan åt kommunerna inom bl.a. miljö- och hälsoskyddet och social- tjänsten.

9.3. Tillgång på specialistvård för insatser vid stora olyckor

Alla läns- och regionsjukhusen i landet har en väl utbyggd intensivvård med specialister som kan ta hand om svårt skadade vid stora olyckor. Det finns resurser dygnet runt för bl.a. andningshjälp, chockbehandling och åtgärderi samband med hjärtstillestånd. Genom omdispositioner inom sjukhusen och transporter mellan dem kan de flesta akutsjukhus snabbt ta hand om även ett stort antal patienter med skador efter en mycket omfattande olycka. Patienter med brännskador behandlas vid sjukhusens intensivvårdsavdel- ningar. För den mer kvalificerade brännskadevård som behövs vid mycket omfattande skador finns det specialistkliniker i Uppsala och Linköping. Pati- enter med brännskador behandlas också vid de plastikkirurgiska klinikerna i landet. Strålskadade skall kunna behandlas vid medicinska kliniker och infek- tionskliniker inom läns- och regionsjukhusen i landet. Avsikten är att vård- personalen i sådana fall skall få stöd från specialister för behandling av bl.a. blodsjukdomar. För en mer kvalificerad vård av Strålskadade kan hälso- och sjukvården också utnyttja specialistklinikerna för svårt brännskadade och det ännu begränsade antalet platser för benmärgstransplantationer som finns vid några sjukhus i landet.

Behandling av Strålskadade tar i allmänhet lång tid. Det är emellertid inte lika bråttom som vid andra allvarliga skador att snabbt börja behandlingen. Från den utgångspunkten går det också att utnyttja medicinska experter el- ler vårdplatser i andra länder.

9.4. Utredningens förslag

9.4.1. Åtgärder på central nivå

Socialstyrelsens ansvar och uppgifter

Socialstyrelsen skall utveckla principer för hälso- och sjukvårdens åtgärder på regional och lokal nivå vid stora olyckor. Till socialstyrelsens ansvar hör vidare att planera för de åtgärder som kan behöva ske centralt vid sådana

olyckor. Socialstyrelsen skall vid dessa tillfällen bl.a. kunna informera all- mänheten och den berörda personalen inom hälso— och sjukvården om de medicinska skyddsåtgärder som situationen fordrar.

Socialstyrelsen har i rapporten (PM 198811) Socialstyrelsens katastrofbe- redskap ifred beskrivit de centrala organens arbetsuppgifter inom hälso- och sjukvården vid stora olyckor. Socialstyrelsen har i enlighet med ett av försla- gen i rapporten inrättat en katastrofkommitté med företrädare för olika myndigheter och organisationer. Katastrofkommittén har till uppgift att ge socialstyrelsen råd för planeringen och samordningen av samhällets åtgärder vid stora olyckor. Det gäller åtgärder inom samtliga huvudområden i social- styrelsens verksamhet hälso- och sjukvården, hälsoskyddet och socialtjäns- ten.

Socialstyrelsens katastrofkommitté har påbörjat ett utredningsarbete om hälso- och sjukvårdens insatser vid stora olyckor inom både det kärntekniska området och kemikalieområdet. Arbetet kommer att resultera i allmänna råd till sjukvårdshuvudmännen om de åtgärder som hälso- och sjukvården bör vidta vid olyckor i kärnteknisk och kemisk verksamhet.

Utredningen anser att socialstyrelsen genom inrättandet av katastrofkom- mittén har goda förutsättningar att utveckla hälso- och sjukvårdens bered- skap på central nivå inför alla slag av stora olyckor. En sådan beredskap kommer att förbättra samordningen mellan de olika organen på central och regional nivå inom hälso- och sjukvården. Enligt utredningens mening är det angeläget att alla berörda myndigheter och andra organ aktivt medverkar i utvecklingen av verksamheten. Det innebär att de tillsammans med social- styrelsen bedömer effekterna av det pågående arbetet och ger förslag till fortsatt utveckling av verksamheten på central nivå.

Socialstyrelsens katastrofkommitté bör enligt utredningens mening klar- göra vilka möjligheter hälso- och sjukvården i Sverige har att få hjälp från medicinsk personal som har erfarenheter av t.ex. vård av strålskadade i sam- band med Tjemobylolyckan. Det är naturligt att kommittén också i viss ut- sträckning överväger vilka möjligheter den svenska hälso- och sjukvården har att bistå vid olika slag av olyckor i andra länder.

Utredningen föreslår att en samlad utvärdering av socialstyrelsens verk- samhet som avser stora olyckor i fred — bl.a. katastrofkommitténs arbete — skall ske senast under år 1990.

Samordning med andra myndigheters och organisationers åtgärder

En god beredskap på central nivå fordrar välutvecklade former för samord- ning av de åtgärder som olika myndigheter och organisationer vidtar vid stora olyckor. Socialstyrelsen samverkar med bl.a. strålskyddsinstitutet, räddningsverket, livsmedelsverket. naturvårdsverket, kemikalieinspektio- nen, länsstyrelserna, kommunerna. landstingen, Svenska kommunförbun- det och Landstingsförbundet.

Utredningens förslag i kapitel 5 att rådet för räddningstjänst vid stora olyckor skall få en utökad roll som samordningsorgan avser bl.a. hälso- och sjukvården. Omhändertagandet av skadade är ofta en krävande del av sam-

hällets åtgärder vid sådana olyckor. Sambandet mellan hälso- och sjukvård och räddningstjänst utgör en viktig grund för planeringen av åtgärderna. Till rådets uppgifter vid en olycka hör bl.a. att ange vilka krav som hälso- och sjukvården skall ställa på andra verksamheter i samhället för att den skall kunna ta hand om ett stort antal skadade eller många människor med psy- kiska reaktioner.

Utredningen anser att det i den kommande planeringen av rådets verk- samhet är nödvändigt att klargöra hur hälso- och sjukvårdens organ skall delta i samordningen på central nivå av samhällets åtgärder mot stora olyckor.

En planering av sjukvården i krig som avser flera län äger rum i det arbete som civilbefälhavarna svarar för. Planeringen på civilbefälhavarnivå fordrar ett samarbete mellan sjukvårdshuvudmännen som bör vara till nytta för övervägandena om en samordning av sjukvårdshuvudmännnens insatser vid stora olyckor även i fred.

Utbildning, övning och information

Personalen inom hälso- och sjukvården måste veta vilka uppgifter den har vid stora olyckor och få en sådan vägledning att den kan utföra dem effek- tivt. På central nivå finns ett ansvar att samordna hälso- och sjukvårdens in- satser med åtgärder inom andra sektorer. Socialstyrelsens personal kommer att behöva samarbeta med personalen inom andra myndigheter och med or- ganisationer av olika slag. Arbetet inom katastrofkommittén och förberedel- serna för verksamheten inom rådet för räddningstjänst kommer att öka kun- nandet på central nivå inom hälso- och sjukvården inför stora olyckor.

Till socialstyrelsens ansvar hör vidare att utforma ett underlag för utbild- ning och övning på regional och lokal nivå inom hälso- och sjukvården inför stora olyckor. Denna utbildning och övning är en del av den katastrofbered- skap som samtliga sjukvårdshuvudmän har planerat. Planeringen har skett enligt de allmänna råd som socialstyrelsen har gett ut. En revidering av råden har påbörjats under år 1989. En särskild utbildning i katastrofrnedicinska in- satser anordnas rum sedan flera år av socialstyrelsen och Linköpings univer- sitet.

Socialstyrelsen har också vidtagit åtgärder för att utveckla sjukvårdshu— vudmännens beredskap inför utsläpp av radioaktiva ämnen. Myndigheten har gett ut flera informationsskrifter om hälso- och sjukvården och skyddet mot radioaktiva ämnen. En av skrifterna — som socialstyrelsen har utarbetat tillsammans med bl.a. SSI handlar om akutvård av radioaktivt kontamine- rad eller externt bestrålad personal vid kärnkraftverken. Socialstyrelsen har vidare gett ut en promemoria om utrymning av svårflyttbara invånare i kärnkraftverkens omgivningar.

SSI gav år 1987 ut en rapport (nr 87-31) om medicinska konsekvenser av kärnkraftsolyckor. Rapporten är avsedd för vårdpersonal och ger bak- grundsinformation om strålningens biologiska och medicinska verkningar och dess skadeeffekter. Den belyser också hälso- och sjukvårdens åtgärder vid en kärnenergiolycka. Rapporten har utarbetats i samarbete mellan före-

trädare för SSI och Stockholms läns landsting.

Den av SSI utarbetade faktadelen i räddningsverkets informationshand- bok för samhällets åtgärder vid kärnenergiolyckor är en annan informations- kålla för den personal inom hälso- och sjukvården som behöver grundkun- skaper om strålning och strålskydd.

Socialstyrelsens katastrofkommitté har som framgått påbörjat ett utred- ningsarbete som skall resultera i allmänna råd för planering av hälso- och sjukvårdens beredskap inför olyckor i kärnteknisk verksamhet. Katastrof- kommittén skall bl.a. överväga metoder för behandling av de strålningsska- dor som uppstår. Utredningen anser det angeläget att katastrofkommitténs överväganden och förslag förbättrar möjligheterna till utbildning och väg- ledning för personal hos organ på alla nivåer inom hälso- och sjukvården. Det förslag till utbildning och övningar för samhällets åtgärder vid stora olyckor som utredningen har redovisat i kapitel 7 kommer framför allt att utveckla personalens ”möjligheter att samverka med andra organ.

Utredningen vill nämna att SSI och Stockholms läns landsting har inrättat en central för samordnad information till vårdpersonal (CSIV). som skall fungera som ett expertorgan med uppgift att vid utsläpp av radioaktiva äm- nen utarbeta ett underlag för socialstyrelsens information till vårdpersonal i landet. Att informera vårdpersonalen är enligt utredningens mening en upp- gift för socialstyrelsen. Utredningen anser mot den bakgrunden att CSIV i samband med en allvarlig olycka skall underställas socialstyrelsen, som i detta läge samarbetar med SSI och andra berörda organ. SSI och socialsty- relsen har slutit ett avtal om verksamheten.

Förberedelser för att kunna ge ökat stöd från den centrala myndighetens sida har vidare skett genom att socialstyrelsen numera har funktionen tjäns- teman i beredskap. Den som tjänstgör kallar in personal och annan expertis som om det behövs kan förmedla resurser och kunnande till hälso- och sjuk- vården i olika delar av landet. Utredningen anser att den tidigare föreslagna utvärderingen av socialstyrelsens åtgärder som avser stora olyckor i fred skall omfatta bedömningar även av det ansvar och de uppgifter som CSIV och tjänstemannen i beredskap har.

Sambandssystemet

Ett effektivt sambandssystem är en av de grundläggande förutsättningarna för att hälso- och sjukvården skall fungera vid stora olyckor med många ska- dade. Socialstyrelsen måste ha möjligheter att vid en sådan olycka kommu- nicera med centrala och regionala myndigheter, organisationer och massme- dier. Det är också viktigt att hälso- och sjukvårdens regionala och lokala or- gan kan nå varandra i samband med en stor insats. Dessa skall vidare kunna upprätthålla samband med bl.a. räddningsorganen och polisen. Det är sär- skilt angeläget att de enheter inom hälso- och sjukvården som befinner sig ute på skadeplatsen eller svarar för sjuktransporter har goda möjligheter till samband. En säker kommunikation fordrar integrerade sambandssystem och flera slag av sambandsmedel. Detta är en viktig del av förberedelserna även för sjukvården i krig.

Att insatserna ute på skadeplatsen ökar innebär att många fler än tidigare inom hälso- och sjukvårdens personal måste kunna använda sambandsut- rustningen. Enligt erfarenheter från övningar varierar den medicinska per- sonalens kunnande i detta avseende. En grundutbildning och återkom- mande funktionsövningar är viktiga åtgärder om sambandet skall fungera.

Socialstyrelsen har tillsatt en arbetsgrupp för frågor om radiosamband (Ag SARA). Arbetsgruppen studerar frågan om ett kommunikationsystem för hälso- och sjukvården i krig. Avsikten är att det system som gruppen föreslår skall kunna användas även i fred — både i den dagliga verksamheten och vid stora olyckor. Arbetsgruppen har utarbetat ett preliminärt förslag till sam- bandssystem baserat på datakommunikation.

Socialstyrelsen har beslutat att bidra med medel för att förse landstingen med bl.a. mobila terminaler som tillgodoser behovet av sambandsutrustning i krig. Enligt socialstyrelsens mening bör sjukvårdshuvudmännen inventera det totala sambandsbehovet i fred och krig inom sina områden. Socialstyrel— sen kommer att kunna lämna ersättning för en del av kostnaderna för dessa inventeringar. Anskaffningen av den del av utrustningen som fordras för verksamheten i fred måste sjukvårdshuvudmännen däremot bekosta själva. Några av sjukvårdshuvudmännen har beslutat i enlighet med arbetsgruppens förslag. Utredningen anser det nödvändigt att även de övriga sjukvårdshu- vudmännen tar ställning till förslaget och beslutar om anskaffning av en ut- rustning som gör det möjligt för hälso- och sjukvården att få en enhetlig sam- bandsutrustning för beredskapen i både fred och krig.

9.4.2. Åtgärder på regional nivå

Regionala organs ansvar och uppgifter

På regional nivå fordras en planering som gör att räddningstjänsten och häl— so- och sjukvården effektivt kompletterar varandra. Det förutsätter att an- svars- och ledningsförhållandena är klarlagda och att kraven på samordning mellan bl.a. länsstyrelsens och sjukvårdshuvudmannens åtgärder har beak- tats i planeringen av de båda anvarsområdena. Utredningen vill understryka att planeringen avser alla typer av stora olyckor. En särskild planering för hälso- och sjukvårdens åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen har utar- betats i de fyra länen med kärnkraftverk.

Samarbetet mellan länsstyrelsen och sjukvårdshuvudmannen i plane- ringen av räddningstjänsten och sjukvården vid stora olyckor varierar i in- riktning och omfattning inom landet. Olikheterna beror sannolikt till största delen på de skillnader i organisation och andra förhållanden som föreligger mellan länen.

Praktiska problem med prioriteringar och annat riskerar att uppstå t.ex. om hälso- och sjukvården behöver använda räddningstjänstens personal för att omedelbart efter olyckan på platsen hjälpa till att ta hand om ett stort antal människor. Om hälso- och sjukvårdens planering inte är tillräckligt samordnad med räddningstjänstens kan svårigheter uppstå även när de ska- dade skall transporteras till sjukhus. Problemen kan bli särskilt stora om

olyckan har inträffat ute i terrängen och det är nödvändigt att använda ter- ränggående fordon eller att bära skadade långa sträckor. Ansvaret för sjuk- transporter i terrängen ligger på kommunens räddningstjänst, medan sjuk- vårdshuvudmannen svarar för sjuktransporter på väg.

Utredningen föreslår att socialstyrelsen och räddningsverket i sina all- männa råd för den medicinska katastrofberedskapen respektive räddnings- tjänsten ger vägledning för en samordnad planering på regional nivå av häl- so- och sjukvårdens och räddningstjänstens insatser vid stora olyckor. En så- dan vägledning bör utformas i samråd med berörda myndigheter och med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Det bör framgå av de allmänna råden att i länsstyrelsens samordningsan- svar ingår att bedöma vilka resurser som hälso- och sjukvården kommer att behöva vid stora olyckor. Planeringen av verksamheten skall enligt utred- ningens mening ske i samverkan mellan länsstyrelsen och sjukvårdshuvud- mannen i de delar där underlaget är gemensamt och det finns ett samband i utförandet av sjukvårds- och räddningsinsatserna. Det skapar en personkän- nedom på båda sidor som har betydelse för arbetet när en olycka har inträf- fat. För den tillsyn över planeringsarbetet som fordras svarar räddningsver- ket respektive socialstyrelsen.

Vid stora olyckor är det ofta viktigt att besluten om vilka resurser som kan användas fattas omgående och med utgångspunkt i bedömningar som har framkommit genom överväganden i samarbete mellan de ansvariga organen på olika nivåer. Kraven på snabba beslut gäller enligt utredningens mening inte minst hälso- och sjukvården. Varje sjukvårdshuvudman bör ha någon form av beredskap för en befattningshavare som har befogenheter att i ini- tialskedet ta ställning till de besked som olika organ lämnar och kan besluta om hur de samlade resurserna inom hälso- och sjukvården i länet skall an- vändas. Det bör framgå av socialstyrelsens allmänna råd för den medicinska katastrofberedskapen att en organisation med en sådan beslutsordning kan vara avgörande för effektiviteten i samordningen på regional nivå för insat- ser vid stora olyckor.

Utredningen har i kapitel 7 föreslagit att hälso- och sjukvårdens personal skall delta i den utbildning och övning som samhällets åtgärder vid stora olyckor fordrar.

Förstärkning med personal

Länsstyrelsen kan behöva förstärka sin ledningsorganisation med experter från hälso- och sjukvården t.ex. en radiofysiker. Hälso- och sjukvården kan omvänt behöva få tillgång till sakkunskap inom områden där räddningsor- ganen är verksamma. Det kan vara personal som är kunnig inom det ke- miska området. Det händer också att sjukvårdshuvudmannen behöver per- sonal från andra sjukvårdshuvudmän.

Utredningen har funnit att formerna för en förstärkning med sakkunskap inte är tillräckligt utvecklade. Enligt utredningens mening behövs det ett re- gister som visar både vilka experter hälso- och sjukvården har, och som rädd-

ningstjänsten kan ha behov av. och vilken sakkunskap hälso- och sjukvården själv behöver ha tillgång till.

Utredningen föreslår att socialstyrelsen tar initiativ till att ett expertregis— ter upprättas.

9.4.3. Åtgärder på lokal nivå

Lokala organs ansvar och uppgifter

Vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen eller utflöde av farliga kemikalier kom- mer många människor att vända sig till de lokala organen inom hälso- och sjukvården sjukhus, vårdcentraler och andra mottagningar — för att få veta vilka risker som de utsätter sig för. Behovet av information om riskerna kom- mer att vara stort även bland hälso- och sjukvårdens anställda.

Sjukvårdshuvudmännens planering av katastrofberedskapen syftar till att klargöra vilka uppgifter de olika sjukhusen och i ökande utsträckning primärvårdens olika organ inom länet har vid en stor olycka. Det är särskilt viktigt att både sjukhusen och primärvården kan ingripa med insatser på skadeplatsen. För primärvården gäller det i synnerhet vid olyckori områden som ligger långt från sjukhusen.

De av utredningen föreslagna åtgärderna för en ökad samordning på re- gional nivå av planeringen inom hälso- och sjukvården och räddningstjäns- ten kommer att utgöra ett underlag för en förbättring av samverkan även i den lokala organisationen. Det är viktigt också på lokal nivå att hälso- och sjukvården och räddningstjänsten planerar tillsammans i de delar där under- laget för åtgärderna är gemensamt. Även den utbildning och övning insat- se'rna fordrar bör så långt möjligt ske tillsammans för personal från hälso- och sjukvårdens och räddningstjänstens lokala organ. Gemensamma åtgär- der av olika slag skapar en personkännedom på båda håll som är viktig för resultaten av insatserna vid olyckor.

Utbildning, övning och information

Det finns i hela landet ett tjugotal specialistutbildade läkare inom strålskade- området. Den vårdpersonal i övrigt som kan komma att få ta hand om män- niskor som har skadats av radioaktiva ämnen har inte alltid de kunskaper som sådana insatser fordrar. Samma sak gäller vårdpersonal som kan komma att gripa in vid allvarliga kemiska olyckor. De begränsade kunskaperna minskar också möjligheterna att informera befolkningen i sjukhusets eller vårdcentralens upptagningsområden. Vårdpersonalen har inte heller på alla håll kunskaper så att den kan skydda sig mot strålning eller påverkan av gif- tiga kemiska ämnen.

De praktiska erfarenheterna inom den svenska hälso- och sjukvården av skador från radioaktiva och kemiska ämnen är mycket begränsade. Utbild- ning och övning i lämplig omfattning kommer att vara avgörande för det kunnande som måste finnas i beredskap inom hälso- och sjukvården. Social- styrelsens katastrofkommitté håller som framgått på att utarbeta ett under- lag för allmänna råd till hälso- och sjukvården för insatser vid olyckor i kärn-

teknisk verksamhet och vid kemikalieolyckor. De allmänna råden skall ut- göra en grund för bl.a. utbildning och övning i behandling av de skador som uppstår på människor. Råden skall också göra det möjligt för vårdpersona- len att själv skydda sig mot radioaktiva och farliga kemiska ämnen. Utred- ningen räknar med att utbildnings- och övningsverksamheten kan organise- ras på ett sätt och i en omfattning som tillgodoser behoven. Socialstyrelsen har som tillsynsmyndighet till uppgift att bedöma utvecklingen och om det behövs vidta åtgärder som gör att vårdpersonalens kunnande förbättras. Hälso- och sjukvårdens personal kan när en stor olycka har inträffat be- höva få information och råd för sina åtgärder i den speciella situationen. So- cialstyrelsen har som redovisats en beredskap för att kunna ge stöd. Social- styrelsen samarbetar inom det radiologiska området med SSI och på övriga områden med andra fackmyndigheter. Giftinformationscentralen är också ett organ som kan bidra med råd. Utredningen anser det angeläget att varje landsting har en plan som anger hur den information som centrala organ läm- nar skall spridas till personalen inom sjukhus och vårdcentraler inom länet.

Dekontaminering

Hälso- och sjukvården skall kunna dekontaminera patienter och vårdperso- nal som har kommit i kontakt med radioaktiva eller farliga kemiska ämnen. Det gäller personer som kommer in till sjukhus och vårdcentraler eller som hälso- och sjukvårdens personal tar hand om på skadeplatsen. För en allmän dekontaminering av människor i ett område som har drabbats av radioaktivt nedfall svarar den kommunala räddningstjänsten.

Dekontaminering inom det radiologiska området innebär att personalen rengör människor som har varit i kontakt med radioaktiva ämnen. Det sker i stor utsträckning med tvål och vatten. Det är också nödvändigt att mäta graden av strålning från kläder och kropp. Mätinstrument och utbildad per- sonal som kan sköta dessa finns inom sjukhusen i Uppsala, Oskarshamn, Lund och Varberg och vid de fyra kärnkraftverken.

Sjukhusen i områdena där kärnkraftverken ligger har utarbetat planer för att kunna dekontaminera patienter och personal som har kommit i kontakt med radioaktiva ämnen. Den personal som skall kunna utföra arbetet har genomgått utbildning och övning. Inga andra sjukhus och inte heller vård- centralerna har i allmänhet någon organisation eller några inövade rutiner för dekontaminering. Enligt utredningens mening är det emellertid knappast nödvändigt med en så omfattande beredskap i hela landet. All medicinsk personal inom hälso- och- sjukvården bör däremot i sin grundutbildning få vissa kunskaper om dekontaminering. Utredningen anser vidare att beskriv- ningar av rutinerna för dekontaminering skall ingå i hälso- och sjukvårdens planer för den regionala och lokala katastrofberedskapen i samtliga län.

Jodtabletter

Alla hushåll och de flesta skolor, vårdinrättningar och större arbetsplatser inom den inre beredskapszonen runt kärnkraftverken har fått jodtabletter. Det finns också regionala förråd av jodtabletter i de fyra länen med kärn-

kraftverk och två centrala lager. Avsikten med de centrala lagren är att det vid större olyckor skall bli möjligt att dela ut jodtabletter även till befolk- ningen i en sektor inom hela indikeringszonen ut till 50 km från kärnkraftver- ket.

Socialstyrelsen fick år 1987 i uppdrag av regeringen att utreda frågan om en förbättring av beredskapen för anskaffning och utdelning av jodtabletter. Avsikten var enligt uppdraget att jodtabletter med kort varsel skulle finnas tillgängliga för befolkningen i Sverige även vid en kärnkraftsolycka i ut- landet. Socialstyrelsen framhöll i en skrivelse till regeringen senare samma år att den nuvarande beredskapen med jodtabletter är tillräcklig. Socialsty- relsen föreslog därför ingen utbyggnad av beredskapen. Utredningen anser inte heller att det finns skäl att utöka beredskapen med jodtabletter.

Psykiska reaktioner

Erfarenheten från, de stora olyckor som har inträffat visar att ett betydande antal av dem som drabbas eller deltar i räddningsarbetet skadade, anhöriga och räddningpersonal — får psykiska reaktioner av olika slag. Det är viktigt att hälso- och sjukvården kan bemöta sådana reaktioner genom en effektiv behandling och andra slag av åtgärder. Detta arbete fordrar olika slag av kunnande och det kan mot den bakgrunden vara lämpligt att behandlingen sker med hjälp av särskilda grupper som består av kompetent sjukvårdsper- sonal. Socialstyrelsen gav år 1987 ut allmänna råd för verksamheten. Den kartläggning som socialstyrelsen har genomfört visar att åtgärder för be- handling av psykiska reaktioner ingår i planerna för den medicinska kata- strofberedskapen hos de flesta sjukvårdshuvudmännen men att alla ännu inte har inrättat sådana behandlingsgrupper.

Utredningen föreslår att socialstyrelsen tar initiativ till att grupper för be- handling av psykiska reaktioner i samband med olyckor snarast bildas inom de län och sjukvårdsdistrikt där sådana grupper saknas.

Verksamheten måste förberedas genom utbildning och övning. Grup- perna bör delta i de stabs- och totalövningar som utredningen tidigare har föreslagit. Till förberedelserna hör vidare att organisera en samverkan mel- lan flera katastrof—psykiatriska behandlingsgrupper när det fordras mer om- fattande och långvariga insatser.

Enligt utredningens mening har även kommunerna uppgifter i den krisbe- handling som i många fall är nödvändig efter en olycka. Det kan vara en uppgift för kommunernas socialtjänst att organisera behandlingsgrupper som tar sig an reaktioner av olika slag från skadade eller anhöriga till döda eller skadade. Skolan har en uppgift i det sammanhanget om även skolelever får personliga svårigheter till följd av den olycka som har inträffat.

Erfarenheterna från den mycket svåra bussolycka i Norge är 1988 som in- nebar att tolv skolbarn och fyra vuxna från Kista i Stockholm omkom visar att också kyrkan kan ge ett omfattande stöd. En präst har i allmänhet djupa kunskaper om människor i sorg och hur de reagerar. Prästen kommer tidigt in i sorgearbetet och uppfattas tillsammans med diakonipersonal och andra i kyrkans tjänst av många som en del av den organisation som svarar för sam- hällets åtgärder.

Utredningen föreslår att socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med be- rörda myndigheter och andra organ studera förutsättningarna för ett samar- bete mellan sjukvårdshuvudmännen, kommunerna och kyrkan vid behand— ling av psykiska reaktioner och vid andra former av stöd vid personliga kriser efter allvarliga olyckor.

Studien bör enligt utredningens mening resultera i allmänna råd som be- skriver ansvarsförhållanden och uppgifter för olika organ. Det bör också framgå hur en organisation som löser uppgifterna skall se ut och vilken ut— bildning och övning som fordras för samarbetet mellan hälso- och sjukvår- dens behandlingsgrupper och personalen inom kommunerna och kyrkan. Det är också inom detta område angeläget att integrera verksamheten i fred med förberedelserna för verksamheten i krig. Räddningsverket har till upp- gift att planera för organisationen i krig och att utbilda personalen.

10. Utrymning

10.1. Bakgrund

En utrymning kan vara spontan eller en åtgärd som den ansvariga myndighe- ten har rekommenderat eller beordrat för att skydda människor. Det kan vara nödvändigt att lämna en brinnande byggnad eller att ge sig av från ett område som hotas av t.ex. översvämningar, nedfall av radioaktiva ämnen eller utsläpp av farliga kemikalier. Den myndighet som svarar för räddnings- tjänsten beslutar om att utrymningen skall genomföras. En utrymning kan också behöva ske vid rent polisiära åtgärder, t.ex. i samband med ett bomb- hot. I sådana fall beslutar polisen om utrymningen.

En rekommenderad eller beordrad utrymning innebär att myndigheten tar ansvar för genomförandet. Många av dem som skall utrymmas måste få hjälp med transport och inkvartering på en annan plats. Andra kan själva bege sig till områden där de tas emot. Alla bör om möjligt registreras och de får i allmänhet inte återvända till det utrymda området förrän myndigheten har bestämt att detta kan ske utan risk för skador.

Länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk har planerat för att kunna utrymma områden i närheten av kärnkraftverken. Planeringen omfat- tar en befolkning på mellan 2 000 och 20 000 personer i de olika länen. Rädd- ningstjänsten i en del kommuner har planerat för att kunna utrymma områ- den i anslutning till anläggningar med särskild riskfylld verksamhet framför allt kemiska industrier.

Utrymning i krig syftar till att skydda befolkningen mot verkningarna av anfall från luften och mot markstrider. Befolkningen skall vidare skyddas mot utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnkraftverk och av farliga ämnen från industrier som skadas genom olyckor, sabotage eller militär bekämp- ning. Även andra indirekta verkningar av kriget t.ex. skador i el- och vat- tenförsörjningssystemen och brist på livsmedel och andra förnödenheter kan tvinga fram utrymning eller större omflyttningar.

Länsstyrelsen upprättar en länsplan för utrymning och inkvartering i krig enligt riktlinjer som civilbefälhavaren utarbetar. Sjukvårdshuvudmännen ger länsstyrelsen underlag för planering av utrymning som avser bl.a. sjuka och handikappade. Kommunens skyddsplan innehåller de uppgifter som fordras för genomförande av utrymning eller större omflyttningar. Befolk- ningsskyddskommittén har i betänkandet (SOU 1989:17) Risker och skydd för befolkningen lagt fram förslag till principer för utrymning i krig.

10.2. Kraven på utrymningsorganisationen

Den händelse som aktualiserar behovet av utrymning kan från början fordra åtgärder enbart från polisens sida. Beslut fattas i sådana fall med stöd av po- lislagen. Det förekommer emellertid att händelsen ändrar karaktär. Det kan innebära att även räddningsorganen blir skyldiga att ingripa. Utrymningen sker i så fall enligt räddningstjänstlagen. Problem kan uppstå om den inle- dande polisinsatsen övergår till att vara en räddningsinsats och det är oklart när räddningsledaren tar över ansvaret från polismyndigheten.

För att myndigheten skall kunna genomföra en utrymning måste de en- skilda människorna informeras om händelsen så att de inser att de måste lämna området. En förutsättning är som regel även att de gör det på det sätt som myndigheten har bedömt lämpligt eller nödvändigt och vid den tidpunkt som utrymningen skall ske. En effektivt genomförd utrymning fordrar att människor är beredda att utrymma och en kontroll av att de gör det. Det är i allmänhet också nödvändigt att spärra av olika platser intill området och att reglera den omfattande trafik som uppstår.

Om utrymningen gäller ett mycket stort antal människor i ett vidsträckt område, fordras det en stor organisation för information, transporter, ge- nomsökning, mottagning och inkvartering. Räddningsledaren år enligt rädd- ningstjänstlagen skyldig att se till att det vid avspärrning eller utrymning ord- nas med upphälle mat, kläder och husrum — för dem som behöver det. Kra- ven på organisationen ökar om det dessutom är bråttom med åtgärderna. Oro bland de utrymmande kan komma att skapa problem som i hög grad försvårar eller omöjliggör utrymningen. Svårigheterna kan bli särskilt stora vid utrymning av personer inom samhällets barn-, handikapp- eller äldreom- sorger eller av patienter inom hälso- och sjukvården. En samordning måste i sådana fall ske med kommunala myndigheter och sjukvårdshuvudmannens lokala organ.

Om det inte är möjligt att slutföra utrymningen innan t.ex. ett nedfall av radioaktiva ämnen inträffar, kan skadorna blir större än om de utrymmande hade stannat i sina bostäder eller i övrigt blivit kvar inomhus. Innan myndig- heten beslutar om en utrymning måste den således bedöma vilka möjligheter det finns att genomföra åtgärden på det sätt situationen kräver. De svårighe- ter som råder vid en utrymning i stor skala påminner i hög grad om dem som myndigheterna skulle komma att möta vid utrymning i krig.

10.3. Utredningens förslag

10.3.1. Allmänna råd för planering

Utrymning har i ökad utsträckning kommit att användas som en skyddsåt- gård inom räddningstjänsten. Det gäller bl.a. vid stora bränder, kemikalie- olyckor och omfattande översvämningar. Utomlands har det i en del fall va- rit nödvändigt att genomföra mycket stora utrymningar.

trymning kan vara en av de mest effektiva skyddsåtgärderna vid flera

slag av olyckor. Enligt utredningens mening är det angeläget att räddningsor- ganen och polisen i ökad utsträckning förbereder sig för att kunna genom- föra utrymningar. Sådana åtgärder kan komma att bli nödvändiga även i stor skala inom områden runt en del industrianläggningar. Om ett hot om utsläpp av kemiska ämnen uppstår till följd av en olycka vid transport av farligt gods, kan behovet av utrymning uppstå praktiskt taget var som helst i landet.

Väderförhållandena blir avgörande för vilka områden som kommer att be- höva utrymmas och hur utrymningen skall ske. Förutsättningarna för utrym- ningen växlar. Det går inte att i detalj förutse varje situation som kan upp- stå. De skiftande förusättningarna understryker behovet av flexibilitet i för- beredelserna för utrymningsverksamheten. Utredningen anser att rädd- ningstjänsten i varje kommun tillsammans med den lokala polismyndigheten skall överväga vilka situationer som kan komma att fordra utrymning och förbereda sig för de åtgärder som en effektivt genomförd utrymning kommer att kräva. Länsstyrelsen bör i sin planering av den regionala räddningstjäns- ten på motsvarande sätt ange ett antal situationer som kan uppkomma i sam- band med stora olyckor i länet.

Rikspolisstyrelsen gav år 1983 i samarbete med katastrofforskningsgrup- pen vid Uppsala universitet ut en bok om beteende och åtgärder vid utrym- ning. Boken innehåller en grundlig beskrivning av genomförda stora utrym- ningar och av de problem som i allmänhet förekommer vid utrymning. Sta- tens brandnämnd utfärdade senare allmänna råd (Meddelande 1986:3) om sociala åtgärder vid olyckor. Råden skall vägleda kommunen vid plane- ringen av det bistånd med utspisning, inkvartering m.m. som kan fordras för verksamheten.

Utredningen anser att de riktlinjer som rikspolisstyrelsens vägledning och brandnämndens allmänna råd utgör bör ses över. Översynen bör framför allt syfta till en ökad samordning av de förberedelser hos olika slag av lokala organ som utrymningen kräver. Det är särskilt viktigt att överväga vilken information som kommer att behövas och hur den skall ges. De ansvariga lokala organen bör i det sammanhanget undersöka om det finns förutsätt- ningar att använda den hemskyddsorganisation som håller på att byggas upp.

Utredningen föreslår att rikspolisstyrelsen och räddningsverket får i upp- drag att i samråd med andra berörda organ överväga frågor om utrymning och ge ut allmänna råd som kan utgöra ett underlag för planeringen av en flexibel utrymningsverksamhet i kommunerna.

10.3.2. Utrymning vid sjukhus

Utrymning av patienter och vårdpersonal från sjukhus, vårdcentraler och andra institutioner inom sjukvårdshuvudmännens verksamhet kan behöva ske vid en del olyckor. Vid en brand räcker det i regel med att flytta ut patien- ter och personal i det fria eller från en del av byggnaden till en annan. Om hotet består av radioaktiva ämnen som har kommit ut i omgivningen kan det bli nödvändigt att transportera patienter och personal till platser utanför riskområdet. Problemen kan uppstå t.ex. om det vid en stor utrymning till

följd av ett utsläpp av radioaktiva eller farliga kemiska ämnen blir nödvän- digt att prioritera en del transportbehov.

Några planer för utrymning av hela sjukhus förekommer inte för olyckor i fred. Svårigheterna att med kort varsel genomföra en omfattande utrym- ning är mycket stora. Beräkningar för några medelstora sjukhus tyder på att det skulle ta minst 12—18 timmar att flytta alla patienter och anställda till platser utanför riskområdet. Den tiden står sannolikt inte till förfogande för en utrymning när det gäller utsläpp av farliga kemiska ämnen.

Utredningen anser emellertid inte heller att det vid ett utsläpp av radioak- tiva ämnen är möjligt att genomföra en total utrymning av ett sjukhus. För många svårt sjuka eller skadade är risken att tillståndet förvärras i samband med transporten sannolikt minst lika stor som det hot ett nedfall av t.ex. ra- dioaktiva ämnen skulle utgöra. Den personal inom hälso- och sjukvården som i sådana fall stannar kvar inom sjukhuset för att ta hand om patienter som inte flyttas löper samma risker som dessa att skadas av radioaktiva eller farliga kemiska ämnen.

Utredningen föreslår att socialstyrelsen tar initiativ till att samtliga sjuk- vårdshuvudmän ser över behovet av en utrymning vid sina institutioner. Sjukvårdshuvudmännen bör överväga om det för de sjukhus eller andra an- läggningar som genom sitt läge i kommunen är särskilt utsatta för risker av olika slag föreligger några situationer vid vilka en utrymning — helt eller del- vis kan behöva tillgripas och hur denna i så fall skall gå till. Även dessa frågor bör behandlas inom ramen för de principiella överväganden om pla- nering av utrymning som utredningen har föreslagit att räddningsverket och rikspolisstyrelsen skall svara för. Övervägandena bör ske i samråd med so- cialstyrelsen och Landstingsförbundet.

11. Samband

11 .1 Inledning

Sambandsfrågor avser både teknik och organisation.

Sambandsteknik innebär överföring av ljud, text, bild eller data. För över- föringen fordras antingen kablar eller radiovågor. I televerkets linjenät, som består av både kabelöverföring och radioöverföring via radiolänk, finns flera trafiknät, t.ex. telefonnätet. telexnätet, datanätet och programförbindelse- nätet för radio och tv. I en och samma kabel eller radiolänksträcka kan för- bindelser förekomma för flera olika trafiknät. Radioöverföring används van- ligtvis för trafik till och från rörliga enheter men förekommer också för trafik mellan fasta punkter. En viss del av överföringen i televerkets linjenät sker i det s.k. kommunikationsradionätet.

Sambandsorganisationen skall möjliggöra en god kontakt mellan ett stort antal organ. Vid en mycket omfattande olycka kan följande myndigheter och andra organ komma att bli engagerade i räddningstjänsten: kommuner- nas räddningskårer, länsstyrelsen, polisen, kustbevakningen, sjöfartsverket, räddningsverket, försvarsmakten, hälso- och sjukvården, SOS-centralen, SMHI, transportföretag, bevakningsföretag och regeringskansliet. Vid ut- släpp av radioaktiva ämnen gäller det bl.a. också SSI, SKI, FOA, Sveriges Geologiska AB och Studsvik AB.

11.2. Nuvarande sambandssystem

11.2.1. Telefon

Alla myndigheter har en telefonväxel och ofta ett mindre antal abonnemang utanför växeln. Det kan också finnas en speciell mindre telefonväxel för an- vändning vid räddningstjänst eller andra särskilda åtgärder.

Enligt Teleplans utredningsrapport Telekommunikationssystem för kärn- kraftsolyckor (1979) är det sannolikt att delar av de publika telefonsystemen under vissa perioder av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen blir så kraftigt överbelastade att de inte längre kan utnyttjas av räddningsor- ganisationen. Vid abonnentväxlarna är det i första hand de ingående samta- len som blockeras. Abonnemang utanför växeln ger ett visst skydd mot blockering av inkommande samtal. Ett bättre skydd mot blockering är att

teckna s.k. främlingsabonnemang. Anslutning sker i dessa fall via förhyrda ledningar till telestationer utanför det område som i första hand drabbas av blockeringen.

Telenätet kan också användas för andra funktioner. Ett system för larm- överföring är reserverat för korta meddelanden som vanligen går till en SOS- central. En annan möjlighet är att etablera förbindelser mellan centrala, re- gionala och lokala organ genom s.k. stela (ständigt kopplade) trådförbindel- ser i televerkets nät. Det är från operativ synpunkt en bra lösning som emel- lertid medför höga kostnader. Stela förbindelser används vanligen endast mellan närbelägna organ, t.ex. länsstyrelsen och SOS-centralen på samma ort. Länsstyrelsen i Malmöhus län har emellertid en stel förbindelse till myn— digheterna i Danmark.

De moderna televäxlarna erbjuder möjligheter till förmedling och priori- tering av samtal. Ökad säkerhet kan erhållas också genom avtal med telever- ket om jourservice.

I sin utredning rekommenderar Teleplan med hänsyn till säkerhet och ekonomi att de i räddningstjänsten medverkande organen via förhyrda träd— eller länkförbindelser ansluter sin sambandsutrustning till försvarets telenät. Försvarets telenät är till stora delar baserat på egna radiolänkförbindelser.

11.2.2. Radio

Polisen, den kommunala räddningstjänsten och hälso- och sjukvården an- vänder radio för kommunikation mellan ledningscentralen eller motsva- rande och sina mobila enheter. SOS Alarmerings basstationer är utrustade med en riks- och en länskanal samt med de lokalkanaler som räddningskå- rerna utnyttjar inom basstationens täckningsområde. SOS-centralerna har utrustning som gör det möjligt att koppla samman en mobil radiostation med en telefonabonnent i telenätet.

Kanalplanen för bandet 78—80 MHz upptar för räddningskårernas och häl- so- och sjukvårdens behov en rikskanal och flera läns- och lokalkanaler. Rikskanalen är en samverkanskanal. Den får användas av räddningskårerna, hälso- och sjukvården, polisen, luftfartsverket, sjöfartsverket, kustbevak— ningen, SOS-centralerna och andra enheter som deltar i räddningstjänsten.

Länskanalen är hälso- och sjukvårdens arbetskanal. Främsta använd- ningen är dirigering av ambulanser, men länskanalen används också för SOS-centralens och ambulansernas kontakter med sjukhus, jourläkare och distriktssköterskor. Räddningskårerna får utnyttja länskanalen för samver- kan med hälso- och sjukvårdens enheter och som reserv för rikskanalen.

Lokalkanalerna är den kommunala räddningstjänstens arbetskanaler. Räddningskårernas mobila radiostationer är ibland utrustade med en annan kommuns lokalkanal, vilket givetvis underlättar samverkan. Vid rökdykning använder räddningskårerna speciella kanaler.

Polisen har tillgång till ett rikstäckande polisradionät, som utvecklades och togs i bruk i början av 1970-talet. Varje polisdistrikt har en egen lokalka- nal inom systemet. Det finns också en rikskanal och ett antal gemensamma kanaler som alla lokala polismyndigheter kan använda.

I de tre storstadsdistrikten Stockholm, Göteborg och Malmö finns ett mo- dernare radiosystem. Detta är datorstyrt och innehåller en helautomatisk ra- dioväxel som väljer kanal med hänsyn till trafikens omfattning. Polisen i storstadsdistrikten har tillgång till ledningsbussar med den sambandsutrust- ning som behövs. '

11.2.3. Telex

Telex ger möjlighet att sända och ta emot skrivna meddelanden. Vid en stor olycka blir telexnätet sannolikt mindre drabbat av blockering än telefonnä- tet. De berörda organens telexlinjer kan emellertid bli överbelastade om alltför många försöker få kontakt. Det finns flera förslag till förbättringar — vanligen rekommenderas en utrustning för ingående och en för utgående meddelanden.

Telexutrustning kräver utbildning och vana hos användaren. Det finns nu telexapparater med ordbehandlingstillsats. Från en sådan apparat går det att sända i förväg utarbetade texter och samma text till flera mottagare.

Länsstyrelserna är anslutna till försvarets fjärrskriftssystem, som är base- rat på ett fristående telexnät. Fjärrskriftsutrustningen med krypteringstill- sats kan användas för överföring av sekretessbelagda uppgifter.

11.2.4. Telefax

Telefax används för överföring av dokument, t.ex. bilder, ritningar och kar- tor. Kommunikationen sker normalt via det allmänna telefonnätet. Försva- rets telenät kan också användas. Telefaxutrustningen kan anslutas till en abonnentväxel och till abonnemang utanför växeln. Modern telefaxutrust- ning är mycket lätt att hantera. Det finns emellertid också svagheter. Tele- faxkommunikation kan blockeras genom överbelastning. Under pågående mottagning kan telefax inte sändas. En utrustning kan vidare endast ta emot ett dokument i sänder. Många användare har därför separata utrustningar för in- och utgående trafik.

Med en speciell krypteringstillsats hos sändare och mottagare kan även sekretessbelagd information översändas på telefax.

11 .2.5 Datakommunikation

Med en ökande mängd information mellan olika användare ökar kravet på snabbhet i överföringen. Vid dataöverföring omvandlas informationen till digital form, vilket innebär att en normalt fylld A 4-sida kan översändas på 3—15 sekunder. Datakommunikationen går från dator till dator och överfö- ringen av de digitala signalerna sker i televerkets nät.

Det finns också system som är avpassade för särskilda ändamål. Ett sådant exempel är kommunikationsdatorn CoordCom, som är avsedd för bl.a. koordinering av telefon- och radiokommunikation mellan larmcentraler och mobila enheter. Arbetet sker med stöd av lagrad information i egna register och med information från externa databaser. Installation av CoordCom-da- torer pågår vid SOS-centralerna i landet.

Mobitex är ett landsomfattande sambandssystem som televerket för när- varande bygger upp. I detta nät överförs data i digital form med träd eller radio. Avsikten är att Mobitex-systemet i första hand skall användas för text- och dataöverföring. Även tal kan emellertid överföras.

I Mobitex-systemet ansluter televerket de fasta dataterminalerna med tråd till en telestation (områdesväxel). Mobila enheter får mobila terminaler som ansluts via radio till en närbelägen basradiostation. Försöksverksamhet pågår med mobila dataterminaler inom polisen, den kommunala räddnings- tjänsten, civilförsvarsorganisationen, hälso- och sjukvården och televerket. Posten har beslutat att använda Mobitex. Ett rikstäckande nät kommer san- nolikt att finnas inom några år.

11.3. Myndigheternas bedömningar av sambandssystemen

11.3.1. Inledning

Enligt riksdagens beslut om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1980/81:90, bil. 2, J oU 24, rskr. 274) är säkra telekommunikationer en förutsättning för en väl fungerande beredskap. Räddningsledaren har behov av beslutsunder- lag från räddningsorgan, myndigheter och andra. Besluten om åtgärder måste förmedlas till alla berörda. Modern sambandsutrustning är också en förutsättning för att räddningsorganen och andra skall kunna nå ut med in- formation till allmänheten och massmedierna.

Riksdagen beslutade med utgångspunkt i förslag från överbefälhavaren, televerket och SSI om väsentliga förbättringar i sambandstekniken och sam- bandsorganisationen. Teleförbindelserna mellan kärnkraftverken, länssty- relserna i län med kärnkraftverk och de berörda myndigheterna utökades. SOS-centralerna fick en viktig roll i sambandssystemet och möjligheten att nå ut genom lokalradion säkerställdes. Förbättringar skedde vidare genom att kärnkraftverken, berörda länsstyrelser och SOS-centralen i Växjö anslöts till försvarets telenät.

11.3.2. Utredningens kartläggning

De följande avsnitten innehåller en översiktlig redogörelse för de problem inom sambandsområdet som en rad myndigheter har redovisat för utred- ningen. Redogörelsen avser framför allt räddningstjänsten vid utsläpp av ra- dioaktiva ämnen men omfattar också problem och brister vid insatser i sam- band med andra slag av olyckor.

Länsstyrelserna i län med kärnkraftverk

Länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk har skaffat särskild utrust- ning för samband vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Det gäller samband både för ledning av räddningstjänsten och för information. Sambandets funktion provas regelbundet.

Följande problem har emellertid redovisats för utredningen: 3 Medel saknas för att kontinuerligt kunna förnya utrustningen;

Radio för kontakt med sjöräddningscentralerna saknas; D Insamling av indikeringsdata belastar sambandsresurserna hårt; D De berörda myndigheterna i Malmöhus län har för få direkta linjer till

den danska beredskapsorganisationen; Personsökarna och mobiltelefonerna är för få;

EJ Datastöd saknas för främst prognoser som skall kunna verifieras av ut- förd indikering.

Övriga länsstyrelser

Förhållandena vid övriga länsstyrelser varierar från län till län. Samtliga länsstyrelser i dessa län är klart sämre utrustade när det gäller ledningscen- traler och sambandsutrustning än länsstyrelserna i län med kärnkraftverk.

De flesta länsstyrelserna har utsett ett rum, vanligen i försvarsenhetens lokaler eller sessionssalen, till ledningsrum. Några disponerar också en lokal i anslutning till länets SOS-central. Ungefär hälften av länsstyrelserna har emellertid inga lämpliga lokaler för att kunna upprätta centraler för informa- tion till allmänheten.

Normal telekommunikation går genom myndighetens växel. Länsstyrel- sen kan ha egen växel eller dela den med en annan myndighet. De flesta länsstyrelserna har också några abonnemang utanför växeln. Ingen av läns- styrelserna i Iän utan kärnkraftverk är anslutna till försvarets telenät. I några län har länsstyrelsen en direktlinje till länets SOS-central och en direkt linje till lokalradion.

Samtliga länsstyrelser har tillgång till försvarets fjärrskriftsnät och kan sända krypterade meddelanden. De allra flesta har telex- och telefaxutrust- ning. Denna utrustning kan finnas hos den egna myndigheten eller användas tillsammans med t.ex. polismyndigheten.

De flesta länsstyrelserna använder radioutrustning som ingår i civilför- svarsmaterielen. Någon annan radioutrustning har de inte tillgång till. Alla länsstyrelser kan emellertid nå ut på radio via SOS-centralen.

Någon jour eller beredskap som gör det möjligt att nå en representant för myndigheten utanför normal kontorstid finns inte. Länsstyrelserna har emellertid försökt att på olika sätt tillgodose detta behov. I flera län finns det larmlistor hos SOS-centralen och i andra län kan en tjänsteman förses med mobiltelefon eller personsökare.

Länsstyrelserna anser att deras sambandsresurser har stora brister. För att kunna leda räddningstjänst vid allvarliga olyckor och ge upplysning till all- mänheten krävs en förstärkning med modern utrustning för samband. Ut— rustningen bör vara sådan att den också kan användas för verksamheten i krig, anser länsstyrelserna.

Polisen

Polisens verksamhet leds från de lokala polismyndigheternas förbindelse- och ledningscentraler. Centralerna är dimensionerade med hänsyn till di-

striktens storlek och arbetsbelastning. Polismyndigheter i distrikten med kärnkraftverk har en viss extrautrustning. En del av denna utrustning tillhör civilförsvarsorganisationen eller kärnkraftverken.

Polisens behov av samband vid en insats efter ett radioaktivt utsläpp är mycket omfattande. Den operativa verksamheten måste för sitt arbete ha en tillförlitlig kommunikation med följande myndigheter och organ: kärnkraft- verket, länsstyrelsen, räddningskåren, SOS—centralen, kommunen, centrala myndigheter, förstärkande polismyndigheter, kustbevakningen och trans-

portföretag. De lokala polismyndigheter som utredningen har inhämtat synpunkter

från anser att deras utrustning inte är tillräcklig för att klara detta sambands- behov. Polismyndigheterna har pekat på följande brister:

D Sambandsutrustningen är omodern, sliten och underhållskrävande. Den är inte enhetlig och olika system och fabrikat ger liten flexibilitet. Vidare blir underhålls- och driftskostnaderna höga och handhavandet komplice- rat. D Datorstöd saknas. Ett datorstöd kunde bl.a. underlätta dokumentatio- nen och ge stöd i det operativa arbetet. Cl Radioutrustningen kan inte användas för insatser inne i kärnkraftverket. D Svårigheter med radiotäckning finns i främst Uppsala och Kalmar län. D Rutinerna för larm till polisen varierar mellan de fyra länen med kärn- kraftverk. Cl Radioförbindelse saknas med bl.a. sjöräddningscentralerna, transport- företag och kärnkraftverken. C! Telefonkommunikationerna behöver förstärkas. Anslutning av polis- myndigheterna till försvarets telenät pågår, men ett konferensnät och an— knytning till kommunens växel saknas hos några av myndigheterna. El Antalet telefaxapparater är otillräckligt. D Polisbilarna saknar rundradio och polispersonalen kan därför inte få del av lokalradions information till allmänheten.

Kärnkraftverken

Kärnkraftverken måste ha tillförlitliga sambandssystem. Säkra telekommu- nikationer är en förutsättning för en väl fungerande haveriberedskap. Det måste finnas en intern kommunikation inom kraftverket och en extern kom- munikation med myndigheter, huvudkontoret, andra kraftverk m.fl. Sam- bandet skall fungera även om stationens ordinarie kraftförsörjning har satts ur spel. Det gäller också om det ordinarie telefonnätet i kraftverkets närom- råde slås ut på grund av t.ex. överbelastning. Kännedom om de olika sam- bandsmedlen och deras användning utgör en väsentlig del av beredskapen.

Jämfört med myndigheterna är kärnkraftverken väl försedda med modern sambandsutrustning. Alternativa sambandsvägar har planerats och kärn- kraftverken bedömer att sambandet kommer att fungera även i haverisitua- nonen

S 05 -centralerna

SOS-centralerna har en modern kommunikationsutrustning för telefon, ra- dio och data. Utrustningen är ansluten till televerkets förmedlingsstationer och har därmed högre tillgänglighet till telefonnätet än vanliga abonnenter. För radiokommunikationen med räddningsenheter och ambulanser har SOS-centralerna egna länsbasstationer. Radionätet används också för alar- mering via personsökare och som reserv om den ordinarie larmutrustningen skulle upphöra att fungera.

SOS-centralerna kan förmedla kontakt med olika organ genom s.k. konfe— renskopplingar. Det sker både via telefon och över radio. SOS-centralerna har telex, telefax och texttelefon. I takt med att centralerna erhåller den nya CoordCom-utrustningen får de tillgång till datanäten Datex och Datapak. Televerkets Mobitex-nät ingår som en integrerad del i CoordCom-systemet och är ett komplement till befintliga radiosystem.

Kommunala räddningstjänsten

Räddningskårernas sambandsutrustning är avpassad för att fungera i kom- munal räddningstjänst. Räddningskårerna använder vanligen radio för kom- munikation med mobila enheter. I kustkommunerna kan den kommunala räddningstjänsten också ha VHF-radio för kontakt med sjöräddningscentra- lerna. Det förekommer att räddningstjänsten i kommuner med flygplatser för reguljär trafik har tillgång till luftfartens radio.

Det är vanligt vid större olyckor att lokalkanalen överbelastas. Möjlighe— ter finns i många kommuner att använda särskilda skadeplatsfrekvenser, att ansluta till telefonnätet, att upprätta interntelefon eller fälttelefon och att utnyttja mobiltelefon. Räddningstjänsten i flera län har ledningsbussar, som är väl utrustade med sambandsmateriel. Vid ett tillfälligt ökat behov av sam- bandsmedel kan civilförsvarets materiel tas i bruk.

Räddningskårernas uppgift vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen är främst strålningsmätning. För denna uppgift disponerar de berörda kommunerna ingen särskild sambandsutrustning. Telefon används så långt möjligt för kon- takt med andra myndigheter och kärnkraftverket. Radio kan också utnytt- jas.

För inrapportering av mätvärden använder räddningskårerna radio på lo- kalkanalen eller rikskanalen. Risk finns för Överbelastning och fel i rappor- teringen. Problemen med radioskugga i Kalmar och Uppsala län kan göra rapporteringen osäker.

Hälso- och sjukvården

Sjukhusen har särskilda linjer vid akutmottagningarna för mottagning av larm från SOS-centralen. De flesta sjukhusen i landet har vidare en basra- diostation. Basradiostationerna är utrustade med riks- och länskanalen och kan också ha räddningskårernas lokalkanaler. I några län finns även en s.k. sjukvårdskanal. Ambulanserna har tillgång till samtliga dessa kanaler och kan också ha räddningskårens lokalkanal.

Hälso- och sjukvårdens radiokommunikationer är samordnade med den kommunala räddningstjänstens och SOS-centralens radio. Om ambulans och räddningskår rycker ut samtidigt söker de samband med varandra ge- nom att ambulansen går över till räddningskårens lokalkanal eller rikskana- len. Rutinerna varierar beroende på lokala överenskommelser.

Vid större olyckshändelser blir den ambulans som först kommer till plat- sen ledningsambulans med uppgift att upprätthålla sambandet åt ledningslä- karen. Hälso- och sjukvården har ibland en egen bärbar radioutrustning. Annars måste räddningskåren bistå med sambandsresurser.

För samtal med sjukhus är mobiltelefonen ett bra komplement. Inom pri- märvården varierar tillgången på radio mellan vårdcentralerna. En del di- strikt har samma utrustning som finns i ambulanserna. Andra använder en utrustning som ingår i den kommunala räddningstjänstens radiosystem. I många fall saknas radio. Sjukbilar eller taxi kan nås via taxis beställnings- centraler men enbart inom centralens trafikområde.

Hälso- och sjukvårdens radionät har en begränsad kapacitet. Möjlighe- terna att tillgodose sjukhusens och primärvårdens ökade sambandsbehov vid en stor olycka är därför små.

Centrala myndigheter

Vid stora olyckor och andra allvarliga händelser blir många centrala myndig- heter berörda. Uppgifterna vid olika typer av kriser är en verksamhet som i hög grad avviker från den vanliga. Flera myndigheter har på något sätt förbe- rett sig för dessa situationer.

De flesta centrala myndigheterna arbetar normalt med hjälp av telefon, telex och telefax. För att öka flexibiliteten och säkerheten finns vanligen ett antal abonnemang utanför den normala växeln.

Flera myndigheter har en organisation som gör det möjligt för dem att ta emot meddelanden och ge besked även utanför kontorstid. Det gäller främst verk som rikspolisstyrelsen, sjöfartsverket, kustbevakningen, överbefälha— varen och SMHI. Andra myndigheter har infört ett system med en vaktha- vande tjänsteman som kan nås via en personsökare. En sådan beredskap har bl.a. SSI, SKI, räddningsverket och socialstyrelsen.

Strålskyddsinstitutet, kärnkraftinspektionen och räddningsverket har pla- nerat för att kunna upprätthålla effektiva kommunikationer även vid stora olyckor. SSI har med ledning av erfarenheterna från Tjemobylolyckan gjort vissa organisatoriska förändringar och bedömer att kommunikationerna nu fungerar tillfredsställande. Enligt institutets mening bör emellertid rapporte- ring av mätvärden bli effektivare. Om datorkommunikationen mellan SSI och länsstyrelserna förbättas genom datorstöd för t.ex. prognoser, kan läns- styrelserna få ett bättre beslutsunderlag.

SKI har inte redovisat några problem eller brister som gäller sambandsfrå- gorna. Även räddningsverket anser sig ha tillräckliga sambandsresurser för att klara sina uppgifter vid allvarliga olyckor. Verket har möjlighet att ordna en särskild central med telefoner anslutna både till det allmänna telefonnätet och till försvarets telenät. Det finns också telex, telefax, radio och utrustning för kryptering.

11.3.3. Inrapportering av mätvärden

Efter ett radioaktivt utsläpp från en kärnteknisk anläggning skall indike- ringspatruller från främst den kommunala räddningstjänsten och kustbevak- ningen göra ett stort antal strålningsmätningar. Samtliga mätvärden skall till- sammans med tiden och positionen rapporteras in till länsstyrelsen och SSI.

Rapporteringen av mätvärden tar mycket kapacitet från tillgängliga sam- bandsresurser. Radiotrafiken kan bli överbelastad. Det blir tidsfördröj- ningar och risk för fel. I t.ex. Kalmar län sker rapporteringen av data på föl- jande sätt: Uppmätta värden inklusive tid och position förmedlas via radio från indikeringspatrullen till huvudbrandstationen i kommunen, vidare över telefon eller radio till SOS-centralen och därefter på telefax till länsstyrelsen, SSI och kärnkraftverket. Detta ställer stora krav på radiosystemen. Stör- ningari radiotrafiken kan lätt ge hörfel och allvarliga fel i redovisningen av mätvärdena.

11.3.4. Radiokommunikation i kärnkraftverken

Polisens radioutrustning kan inte användas inne i kärnkraftverken. Tekniken fungerar inte tillfredsställande. Det är också en risk att utrustningen stör ver- kets drift.

Sambandet mellan ledning och insatsgrupper och mellan olika insatsgrup- per är ett säkerhetskrav. Polispersonalen måste i svåra arbetssituationer kunna lita på radiosambandet. En säker kommunikation är också en förut- sättning för att insatserna skall ge ett bra resultat.

Brister i radiosambandet inom kärnkraftverken har redovisats av samtliga fyra polismyndigheter i distrikten med kärnkraftverk. Vid en övningi Barse- bäck hösten 1988 förekom flera oacceptabla brister i radiosambandet. Sam- band mellan polisledningen och inbrytningsstyrkan saknades helt under större delen av framryckningen i reaktorbyggnaden. De tre insatsstyrkorna hade också stora svårigheter att kommunicera inbördes.

11.3.5. Datorstöd

Datorstöd används i allt större omfattning i samhället. Utredningen har mött starka krav på ett sådant stöd för bl.a. räddningstjänsten vid utsläpp av ra- dioaktiva ämnen. Inom ett projekt för datorstöd till räddningstjänsten arbe- tar SOS Alarmering, styrelsen för teknisk utveckling (STU), Kommunför- bundet och räddningsverket med ett samverkande datasystem som består av fyra delar: datoriseringen av SOS-centralerna i länen, STU:s arbete med en samordnad utveckling av mobila terminaler, Kommunförbundets program- vara för den kommunala räddningstjänsten och Räddningverkets informa- tionsbank (RIB).

Länsstyrelsena är dåligt utrustade med datorer och anser att datorstödet för räddningstjänst vid allvarliga olyckor måste ges högre prioritet. De 10- kala polismyndigheterna har framhållit att de behöver datorstöd för kommu- nikation, dagbok m.m. Förslag om utbyggd datorkommunikation mellan

samverkande myndigheter har redovisats i flera tidigare utredningar efter Tjemobylolyckan.

11.4. Utredningens förslag

11.4.1. Sambandsbehov vid räddningstjänst

Allmänna krav på sambandsmedlen

Effektiva kommunikationer är en förutsättning för ledning av räddnings- tjänst. Räddningsledaren måste nå ut i organisationen med beslut om åtgär- der och information. Han måste vidare få bekräftelser på vidtagna åtgärder och beslutsunderlag för den fortsatta verksamheten. För insatser vid allvar- liga olyckor engageras många människor från olika myndigheter och organ. De flesta arbetar under pressande omständigheter i en för dem ovan situa- tion. Det ställs höga krav både på kommunikationen mellan samverkande organ och kommunikationen inom organen.

Figur 1 I .] illustrerar sambandsbehoven vid en tänkt större räddnings- tjänstinsats med en rad samverkande organ.

Räddningsorganen behöver vidare kommunikationsresurser för att tillgo- dose allmänhetens krav på information vid allvarliga olyckor. Människor nära olyckan vill få hotet bekräftat. De söker underlag för ett personligt ställ- ningstagande. Även människor längre bort från olycksplatsen vill veta så mycket som möjligt. Många försöker få kontakt med myndigheter och anhö- riga. Massmedierna samlar in information för att möta allmänhetens stora informationsbehov.

Utredningen anser det nödvändigt att det finns väl fungerande sambands- medel som står till förfogande för räddningsledningen, den övriga räddnings- organisationen, myndigheter, allmänheten och massmedierna.

Kommunikationerna är dimensionerade för normaltrafik, eftersom det är kostsamt att bygga upp sambandssystem med hög kapacitet. Telekommuni- kationerna är således avpassade efter vanliga förhållanden. I områden med normalt hög belastning har telefonnätet större kapacitet än i lågtrafikområ- den. Risken för överbelastning vid onormala informationsbehov är därför stor både i stadsområden och i glesbygdsområden. En överbelastning spärrar abonnentväxlar och telestationer. Även själva trafiknätet kan blockeras.

Överföringen av telefax sker i telefonnätet och denna trafik påverkas också. Telextrafiken har ett eget nät men är sårbar genom sin uppbyggnad med en central förmedlingsstation. Även radiosambandet kan komma att bli överbelastat vid insatser i samband med stora olyckor. Det finns för närva- rande inte tillräcklig kapacitet. Det kan uppstå brist på utrustning och sam- bandsutbildad personal. Konkurrensen om befintliga kanaler kan bidra till att Störningarna blir stora.

Ett datorstöd för räddningstjänsten håller på att utvecklas. Tekniken finns, men det kommer att ta tid innan alla berörda organ har tillgång till terminaler. Praktiska erfarenheter från användning av datorstöd vid större

Förklaringar:

MRCC = Sjöräddningscentral

( för räddning av liv) ARCC = Flygräddningscentral Kbv = Kustbevakningen OS C = Skadeområdeschef till sjöss

( On Scene Commander) Hkp M = Marinhelikopter Hkp FV = Flygvapenhelikapter KV, UK, UHF, VHF, MF = frekvenser för radiosamband

Figur 11.1 Behov av samband vid en tänkt sjöräddningsinsats för räddning av liv och kemikaliebekämpning

(Skissen har utarbetats av deltagarna i räddningsverkets högre räddnings- tjänstkurs hösten 1988)

olyckor föreligger endast i begränsad omfattning, och datorstödets effektivi- tet i akuta situationer är svårbedömd.

En allvarlig olycka som leder till t.ex. avbrott i elkraftförsörjningen, kan också påverka kommunikationernas tillgänglighet. Det kan i extrema situa- tioner även förekomma sabotage mot sambandsmedlen.

Enligt utredningens mening råder det på många håll en dålig tilltro till sambandssystemen. Detta grundar sig till en del på erfarenheterna från stora övningar. Resurserna för samband visar sig ofta otillräckliga. Det finns också hos t.ex. polisen och inom sjukvården en mera allmän kritik mot standarden på sambandsmedlen.

Enligt utredningens bedömning är det stor risk att sambandsresurserna även med föreslagna förbättringar kommer att vara otillräckliga. De totala resurserna måste därför användas så effektivt som möjligt. Dessa omständig- heter måste beaktas både vid val av teknik och vid planering av organisatio- nen för samband. Även utbildningen av sambandspersonalen bör utformas med hänsyn till dessa faktorer.

Samordning för att möjliggöra samverkan

Räddningsinsatser vid stora olyckor engagerar i regel en rad räddningsorgan och behovet av samverkan måste då tillgodoses. På lokal nivå ingriper bl.a. räddningskårerna, polisen, hälso- och sjukvården och kustbevakningen. Länsstyrelsen skall om det behövs leda räddningstjänst på regional nivå. Centrala myndigheter medverkar med bedömningar och råd. Möjligheterna till samverkan måste därför beaktas vid systemval, materielutveckling, ma- terielinköp, sambandsplanering och frekvensplanering.

Kravet på sambandsmedlen till följd av samverkan med andra organ måste vägas mot den egna organisationens behov av utrustning för intern kommunikation. Det går i allmänhet inte att åstadkomma en total optime- ring. Ett skäl är att anskaffning av sambandsutrustning för olika organ inte sker parallellt i tiden.

Just nu planerar flera myndigheter för anskaffning av sambandsutrust- ning. Denna anskaffning medför mycket höga kostnader, vilket innebär att de ansvariga organen ingående måste bedöma de olika slagen av system och utrustning. Det kommer av detta skäl sannolikt att ta flera år innan definitiva beslut fattas. Utredningen anser det synnerligen angeläget att de ansvariga myndigheterna och organen, när de gör systemvalet, i högre grad än hittills tar tillvara möjligheterna till samverkan.

Räddningsverket skall enligt sin instruktion vara samordnande myndighet för räddningstjänsten och detta ger myndigheten en central roll också inom sambandsområdet. Det ankommer på räddningsverket att verka för att olika organ som kan komma att delta i räddningsinsatser har möjligheter att kom- municera så att de kan samverka effektivt. Enligt utredningens mening är det viktigt att räddningsverket på ett aktivt sätt tar sig an denna samord- ningsuppgift, som avser förhållandena i både fred och krig.

Säkerhet och tillgänglighet

Utredningen anser att all sambandsutrustning skall granskas med tanke på säkerhet och tillgänglighet. Detta är särskilt viktigt vid val av ny utrustning och installation av denna. Det är svårare att tillgodose kraven på säkerhet och tillgänglighet när det gäller befintlig materiel. Även i sådana fall går det emellertid ofta att göra rimliga förbättringar. Som exempel kan nämnas att överstyrelsen för civil beredskap har påbörjat säkerhetsanalyser som avser länsstyrelsernas telefonväxlar. Ökad säkerhet kan ibland erhållas genom ändrad kabeldragning och genom anslutningar till mer än en telefonstation. Reservkraft till sambandsutrustningen kan också vara en förutsättning för tillgängligheten.

Det är vidare nödvändigt att det finns alternativa sambandsvägar. Med flera olika sambandsvägar ökar möjligheterna att nå fram. Alternativen måste vara oberoende av varandra. Det är viktigt att alla känner till de olika möjligheter som föreligger och också tekniskt kan utnyttja dem.

För att räddningstjänsten skall kunna fungera vid hög belastning på kom- munikationsresurserna måste det finnas möjligheter att styra trafiken till lämpliga kanaler. Det måste också finnas sambandsvägar som inte är allmänt tillgängliga. Andra kommunikationer bör i stället öppnas för t.ex. allmänhe-

ten. Det är i de flesta fallen lätt för obehöriga att avlyssna kommunikatio- nerna. Ofta är det en nackdel för räddningsarbetet om utomstående får till- gång till känslig information. Utredningen anser att varje organisation inom sitt verksamhetsområde måste analysera behovet av signalskydd (kryptering av information) och vid val av sambandssystem och utrustning ta hänsyn till detta behov.

Människans roll i sambandstjänsten

Utredningen har i inledningen av kapitlet framhållit att sambandsfrågor av- ser både teknik och organisation. Effektivt samband kan definieras på föl- jande sått: Rätt meddelande med rätt formulering blir rätt sänt till rätt in- stans i rätt tid, där det tas emot och uppfattas rätt. En förutsättning för ett effektivt samband är således också kunniga människor. Räddningsledningen måste väl känna till hela räddningsorganisationen för att kunna ge rätt order och information till rätt instans. Även meddelandets formulering är viktig. Det skall vara kortfattat men ändå innehålla tillräcklig information. Det skall också vara entydigt, så att inga missförstånd uppkommer.

Kunnig sambandspersonal måste därför finnas tillgänglig. Alternativa sändningsvägar skall som framhållits vara väl kända. Personalen skall vara öppen för att pröva ovanliga lösningar i ansträngda lägen. Det bör finnas en sambandschef med ansvar för både planering och drift av sambandsmedlen. Sambandschefen bör ha kunskaper och förmåga att se till helheten och kunna bedöma sambandsmedlens kapacitet i varje situation.

För att få ett effektivt samband måste det vidare finnas en aktuell sam- bandsplan. Denna skall beskriva organisationen för samband och den skall

ge stöd till sambandspersonalen. Tillgänglig teknik skall presenteras. Listor med aktuella data och sändlistor är också viktiga.

Regelbunden utbildning och övning av sambandspersonalen är också ett krav. De ansvariga organen bör i största möjliga omfattning välja personal med vana vid sambandsmedel i sitt vanliga arbete.

Utredningen vill mot denna bakgrund understryka människans betydelse för sambandssystemet. Modern och effektiv teknik är en viktig del. Vid val av teknik måste hänsyn emellertid tas till samspelet med människan. En en— kel teknik förutsätter ofta kunnig personal, som helt behärskar utrustningen. En väl inlärd manuell operation har stora förutsättningar att bli rätt utförd. Om den manuella operationen ersätts av något som sker med automatik måste alltid stora krav ställas på tillförlitlighet. Den mänskliga kontrollen bortfaller då i regel helt, eftersom ingen kanske längre behärskar operatio- nen och kan gripa in.

Dokumentation

Det är viktigt att räddningsarbetet blir dokumenterat. Alla händelser bör förtecknas med plats och tidpunkt. Vidare måste det finnas en beskrivning av alla åtgärder och allt viktigt beslutsunderlag. Begäran om åtgärder och lägesinformation som delges räddningsorganen måste samtidigt dokumente- ras.

Dokumentationen är också mycket värdefull när de ansvariga organen skall dra slutsatser av händelsen och avhjälpa eventuella brister i organisa- tionen eller utrustningen.

11.4.2. Sambandsbehov vid larm

Sambandsbehoven i larmskedet skiljer sig från kraven på ett fungerande samband vid räddningstjänst. Frågor om alarmeringen av den räddningsor- ganisation som ingriper vid utsläpp av radioaktiva ämnen kommer att be- handlas i kapitel 12.

I larmskedet kan telekommunikation användas. Problem med hög belast- ning bör inte uppstå i detta skede, eftersom larmningen sker innan olyckan är känd för allmänheten och massmedierna. Längre information som följer på det korta telefonmeddelandet kan sändas via telex eller telefax.

Rutinerna för alarmering skall vara väl inarbetade. Larmvägarna bör om möjligt vara desamma vid samtliga typer av olyckor och vid alla tider på dyg— net. Larmförfarandet bör testas regelbundet. Det innebär att personalen kontrollerar tekniken, går igenom larmlistorna och överväger priorite- ringen. Det är också viktigt att öva larmgivare och larmmottagare.

Enligt utredningens bedömning skall det vara möjligt att nå berörda myn— digheter med ett larm utanför kontorstid. Detta kan planeras på flera sätt. Enklast kan vara att SOS—centralerna har förteckningar över kontaktperso- ner. Dessa kontaktpersoner behöver inte ha någon beredskap det kan an- tas att åtminstone någon är tillgänglig.

Utredningen har i kapitel 8 behandlat frågor om varning till allmänheten via radio. Radion kan snabbt förmedla varningar och information. På ett

stort antal orter i landet och runt kärnkraftverken finns tyfoner för varning utomhus. Dessa kan ge signalen ”Viktigt meddelande”, som innebär en upp- maning att gå inomhus, stänga dörrar och fönster, avbryta ventilation och lyssna på radio.

Det kan vid en del slag av allvarliga olyckor finnas risker för att strömav- brott uppkommer. Det är då viktigt att allmänheten har tillgång till en funge- rande batteriradio, så att räddningsorganen kan nå ut med sin varning och information. Räddningsverket bör enligt utredningens mening informera om betydelsen av att ha en batteriradio.

11.4.3. Sambandsmedel för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen

Länsstyrelserna

Tillgången på resurser för samband varierar som framhållits i hög grad mel— lan länsstyrelserna. Bäst utrustade är länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk. De har haft möjligheter att bygga upp ett fungerande sam— bandssystem. Dessa resurser kan naturligtvis också användas vid andra slag av olyckor.

Utredningen anser att samtliga länstyrelser skall ha en effektiv sambands- utrustning. Detta innebär att utrustningen måste vara modern och anpassad till den tekniska utvecklingen i samhället. Det är angeläget att länsstyrel- serna kan vidmakthålla materielen och efter hand göra angelägna förbätt- ringar.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna skall få möjlighet att komplettera sambandsmedlen så att alla har telefax, telex, anslutning till försvarets tele- nät, lin jetagare för upplysningscentral, persondator med modem, mobiltele- fon och personsökare. Denna standard skall anpassas till länsstyrelsernas uppgifter för räddningsledning vid utsläpp av radioaktiva ämnen och andra stora olyckor. Utrustningen bör så långt möjligt användas i det dagliga arbe- tet, så att personalen lär sig att hantera den och så att den funktionstestas. Utrustningen skall kunna användas i både fred och krig.

Polisen

Polisens kommunikationsutrustning är avsedd för normal polisverksamhet. Systemet är emellertid i dag föråldrat och utrustningen mycket sliten och un— derhållskrävande. Genom kompletteringsköp har polisen i dag utrustning från många leverantörer och av varierande ålder. Den modernisering av kommunikationsutrustningen som nu planeras är nödvändig om polisen skall kunna samverka på ett effektivt sätt med andra organ inom räddnings- tjänsten.

Kommunala räddningstjänsten

Den kommunala räddningstjänsten använder främst radio för sin sambands- tjänst. Utrustningen fungerar i allmänhet bra på mindre skadeplatser och vid

kontakter med brandstationen och SOS-centralen. Flera räddningskårer har emellertid för utredningen framhållit att det begränsade antalet kanaler medför risk för överbelastning.

Utredningen föreslår att televerket får i uppdrag att i samråd med rädd- ningsverket se över frekvensplaneringen för räddningstjänsten i landet.

Hälso och sjukvården

Hälso- och sjukvårdens sambandsresurser varierar från sjukvårdsområde till sjukvårdsområde. Radionätets kapacitet är emellertid på många håll starkt begränsad och möjligheterna att tillgodose hälso- och sjukvårdens ökande sambandsbehov därför små. Erfarenheter från övningar visar på betydande svårigheter med sambandstjänsten för hälso- och sjukvårdens del.

Inrapportering av mätvärden

Utredningen bedömer som framhållits att inrapporteringen av mätvärden kan utgöra en stor belastning på tillgängliga sambandsresurser. Det är ange— läget att förfarandet effektiviseras så att inrapporteringen blir snabbare och säkrare. Detta innebär att radiosamband kan frigöras för andra uppgifter.

Televerket bygger för närvarande upp ett landsomfattande sambandsnät (Mobitex). Sambandsnätet medger anslutning av såväl fasta som mobila ter- minaler. Anslutningen kan göras med träd eller radio.

Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att genomföra en provverksamhet med mobila terminaler för insamling av mätvärden i samar— bete med televerket, berörda länsstyrelser och SSI.

Radiosamband i kärnkraftverken

Utredningen har i avsnittet om polisens sambandsmedel beskrivit problemet med bristande radiosamband inne i kärnkraftverken. Problemet är emeller- tid generellt och gäller även andra som kan behöva göra insatser i verken. Vid t.ex. brandbekämpning måste räddningskåren eller industribrandkåren vid kraftverket ha bra radiosamband inom anläggningen.

Enligt utredningens mening är tillfälliga lån av utrustning inte en accepta- bel lösning. Polisen och andra organ måste utrustas med egen fungerande radiomateriel som tillgodoser rimliga krav på funktion. Tekniska lösningar finns, men flera måste utredas innan det går att avgöra vilken utrustning som är mest lämplig.

Utredningen föreslår att rikspolisstyrelsen får i uppdrag att i samråd med andra berörda organ utarbeta ett förslag till radiokommunikationer inne i kärnkraftverken. Ett sådant uppdrag bör omfatta kartläggning av förhållan- dena i ett kärnkraftverk, värdering av befintliga radiosystem och utarbe- tande av ett förslag till nytt eller modifierat radiosystem. Kostnaderna för eventuella fasta installationer bör bestridas av kärnkraftverken.

Datorstöd

Ett datorstöd kan vara till god hjälp vid ledning av räddningstjänsten på re- gional nivå och vid kommunikation mellan samverkande organ.

Datorstödet bör omfatta program för lägesbeskrivning av doser från ett utsläpp av radioaktiva ämnen. Kärnkraftverken har simuleringsprogram där väder och utsläppets källstyrka beaktas. Med hjälp av detta kan verken be- stämma en risksektor. SSI har ett annat system som stöd vid sina bedöm- ningar. I detta program förs uppmätta strålningsvärden in kontinuerligt. Ut- redningen anser att länsstyrelserna bör få möjlighet att använda båda ty- perna av program.

Enligt utredningens tidigare redovisade förslag skall försök göras med da- toriserad rapportering av mätvärden. Länsstyrelserna behöver då ha datorer som kan kommunicera med den mobila terminalen.

Länsstyrelserna bör också använda datorstödet när de tillsammans med berörda myndigheter gör en dagbok. Denna typ av dagbok kan avsevärt minska behovet av annan dokumentation. Datorer kan vidare vara ett bra hjälpmedel vid utbildning och övning.

Vid valet av dator och program måste hänsyn tas till samverkansmöjlighe- terna mellan länsstyrelserna och de centrala, regionala och lokala myndighe- terna. En förutsättning för effektiv användning av datorer i räddningstjäns- ten är att dessa kan användas även i det normala arbetet. Datorerna bör där- för finnas på länsstyrelsernas försvarsenheter och vara utrustade med pro- gram för t.ex. ordbehandling och registerhantering. Datorstödet kan då även vara ett effektivt hjälpmedel vid planering av räddningstjänsten.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna utrustas med datorer av typen per- sondatorer och att program avsedda för räddningstjänst vid allvarliga olyckor utvecklas.

11.4.4. Rådet för räddningstjänst

Rådet för räddningstjänst kommer med de uppgifter som utredningen har föreslagit att behöva olika slag av kommunikationer. Deltagarna i de grup- per som agerar vid olika slag av olyckor är beroende av samband med sina myndigheter eller andra organ. Sambandet måste fungera i båda riktning- arna så att kontakt kan etableras utan dröjsmål. Utredningen anser att rådet för räddningstjänst bör överväga vilken sambandsutrustning som fordras för rådets verksamhet.

IV Förslag till åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen

12. Förvarning, strålningsmätning, m.m.

12.1. Inledning

Radioaktiva ämnen kan efter ett utsläpp föras med vinden kortare eller längre sträckor. Strålning förekommer då i luften från ämnen i ”det radioak- tiva molnet”. En stor del av de radioaktiva partiklarna faller också ned särskilt i samband med regn eller snö. Strålning sker därmed även från mar- ken eller andra förorenade ytor. En kontroll av strålningsnivån i omgiv- ningen äger fortlöpande rum. Syftet är att klargöra hur stor mängd jonise- rande strålning människor utsatts för.

Det finns ett förvarningssystem som skall göra det möjligt att upptäcka eventuellt förhöjda strålningsnivåer. Strålningsmätningen syftar framför allt till att myndigheterna skall få ett underlag för att bedöma vilka områden som strålningen drabbar och vilka åtgärder som bör vidtas. Vid ett utsläpp måste räddningsorganisationen alarmeras och beslut fattas om att allmänheten skall varnas.

12.2. Förvarning

12.2.1. Nuvarande ansvar och organisation

Syftet med varningen är att på ett så tidigt stadium som möjligt ge besked om en plötslig spridning av radioaktiva ämnen i delar av landet eller över hela landet. Varning skall ges vid en förhöjning av strålningen i förhållande till den naturliga aktiviteten, den s.k. bakgrundsstrålningen. Förvarningssystemet består av flera komponenter som kompletterar var- andra. En del av systemet ger larm på ett tidigt stadium men är i stället mindre känsligt för en liten höjning i strålningen. En annan del av systemet kan vara mycket känsligt men på bekostnad av snabbheten i beskeden. Det svenska förvarningssystemet är uppbyggt av följande fyra delar:

(1) De svenska kärnkraftverken och andra kärntekniska anläggningar i landet är skyldiga att underrätta myndigheterna vid händelser som leder eller kan leda till utsläpp av radioaktiva ämnen;

(2) De 26 fasta mätstationer som SSI har i olika delar av landet registrerar fortlöpande strålningsnivån och rapporterar automatiskt till SSI:s dator som vid förhöjda värden ger larm via personsökare till institutets perso- nal; (3) De åtta luftfilterstationer som FOA har i olika delar av landet gör det möjligt att med mycket hög känslighet mäta partikelburen radioaktivi— tet; (4) Genom konventionen om tidig information vid en kärnenergiolycka (var- selkonventionen) har ett sextiotal länder förbundit sig att underrätta andra konventionsstater om det inträffar en olycka i civila anläggningar som leder till så stora utsläpp av radioaktiva ämnen att utsläppen kan få effekter utanför landets gränser.

SSI:s mätstationer ger omedelbart utslag för den strålning som förekommer men visar inte vilka radioaktiva ämnen det är fråga om. Uppgifter om inne- hållet i strålningen framkommer i stället vid de luftfilterkontroller som FOA gör. De radioaktiva ämnen som förekommer i naturen måste avklinga innan analysen kan ske och det tar ca en vecka att genomföra analysen av filtret vid en luftfilterstation. Vid högre koncentration av radioaktiva ämnen i filt- ret kan preliminära mätningar ge information tidigare.

Den automatiska rapporteringen och alarmeringen från SSI:s mätstatio- ner har införts efter Tjemobylolyckan. Institutet har beslutat att utöka anta- let mätstationer från 26 till 31. Några av FOA:s luftfilterstationer kommer att kompletteras så att det blir möjligt att också mäta gasformig jod.

Även varselkonventionen har tillkommit efter Tjemobylolyckan. IAEA använder Meteorologiska Världsorganisationens (WMO) globala telekom- munikationssystem (GTS) för överföring av den information som konventio— nen avser. Ett varningsmeddelande från utlandet kommer att tas emot av SMHI, som i sin tur vidarebefordrar informationen till SSI och SKI. Som har framgått av redovisningen i kapitel 3 har Sverige ingått bilaterala avtal med Danmark, Norge, Finland, Sovjetunionen och Tyska Demokratiska Repu- bliken om information vid olyckor i kärntekniska anläggningar eller registre- rade, onormala strålningsnivåer.

12.2.2. Bedömningar i sekretariatsrapporten

En grundläggande förutsättning för en effektiv beredskap mot utsläpp av ra- dioaktiva ämnen är att det finns ett system för varning vid förhöjda nivåer _av joniserande strålning. Genom den övervakning som måste finnas skall det vara möjligt att upptäcka utsläppen på ett tidigt stadium. Förvarningssyste— met skall fungera både vid stora tillskott av radioaktiva ämnen och vid andra ökningar av radioaktiviteten i strålningsmiljön. Övervakningen måste vidare ske i hela landet, betonades det i sekretariatsrapporten om samhällets åtgär- der mot allvarliga olyckor. Det är angeläget att tidigt kunna upptäcka de radioaktiva ämnena så att det blir möjligt att börja mäta strålning. Resultaten av strålningsmätningen utgör ett underlag för åtgärder av olika slag. Det kan t.ex. bli nödvändigt att

varna människor och uppmana dem att vistas inomhus medan det radioak— tiva molnet passerar.

Systemet för varning vid utsläpp från svenska kärnkraftverk bygger på en kontinuerlig kontroll av driften vid anläggningarna. Det är planerat hur be- sked tidigt skall lämnas till de myndigheter som är berörda. Förvarningssys- temet har efter Tjemobylolyckan förstärkts genom larmutrustningen vid SSI:s mätstationer. den beslutade utökningen av antalet sådana stationer och varselkonventionen. Ytterligare förbättringar behöver emellertid ske innan övervakningen tillgodoser de krav som bör ställas. Förutsättningarna att ti— digt upptäcka utsläpp från fasta eller rörliga anläggningar norr om Sverige ärinte lika goda som möjligheterna att få information om utsläpp från andra kärntekniska anläggningar. framhöll sekretariatet i rapporten.

12.2.3. Remissinstansernas bedömningar

Endast ett fåtal yttranden innehåller synpunkter på förvarningen.

FOA har vid olika tillfällen lämnat underlag till utredningen och konstate- rar att detta underlag har utnyttjats i utredningsarbetet. FOA påpekar emel- lertid att mätningarna för qutfilterstationerna nu sker så snabbt som är prak- tiskt möjligt med hänsyn till de aktivitetsnivåer som systemet skall kunna påvisa.

SMHI kan i det befintliga datasystemet medverka vid insamling och distri- bution av strålningsdata även över landets gränser.

I yttrandet från Malmö kommun framhåller miljö- och hälsoskyddsför- valtningen att samhället vid tiden för Tjemobylolyckan stod dåligt rustat när det gällde att upptäcka utsläpp. Förvaltningen har sedan två år ett instru- ment med automatisk registrering i drift och erfarenheterna av detta är goda.

12.2.4. Utredningens förslag

Det svenska förvarningssystemet skall fungera vid olika slags olyckor som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Det kan vara driftstörningar eller större haverier i svenska kärnkraftverk, olyckor i utländska kärnkraftverk och andra händelser som berör kärntekniska anläggningar.

Efter Tjemobylolyckan har en rad åtgärder vidtagits i syfte att förbättra förvarningssystemet. Rapporteringen från SSI:s mätstationer har automati- serats och försetts med larm. Institutet har som framgått beslutat att utöka antalet mätstationer. De nya mätstationerna kommer med tanke på närbe— lägna utländska kärnkraftverk att placeras främst i södra Sverige.

Enligt utredningens bedömning tillgodoser det nuvarande förvarningssys- temet behovet av varning vid utsläpp från svenska kärnkraftverk. Systemet bygger på en kontinuerlig kontroll av driften vid anläggningarna. Kontroll- utrustningen har en hög teknisk standard. Det är planerat hur besked tidigt skall lämnas till räddningsorganen.

Varselkonventionen och de bilaterala avtalen har förbättrat möjligheterna att få besked från myndigheteri andra länder. Det finns emellertid inga ga- rantier för att Sverige tidigt får en sådan varning. Fördröjningar av ett med-

delande från utlandet kan komma att uppstå. Språkproblem, sambandsfel, svåråtkomliga beslutsfattare och andra administrativa hinder kan försena in- formationen. Den kan också fördröjas genom glömska eller genom att andra åtgärder måste vidtas innan alarmeringen sker.

Utredningen anser mot den redovisade bakgrunden att det finns skäl att ytterligare förstärka förvarningssystemet för att öka möjligheten att få infor- mation om radioaktivitet från utsläpp utomlands. Förutsättningarna att ti- digt upptäcka utsläpp från fasta eller rörliga anläggningar norr om Sverige är inte lika goda som möjligheterna att få information om utsläpp från andra håll.

Utredningen föreslår att antalet mätstationer ökas med högst tio och att dessa placeras huvudsakligen i norra Sverige.

Utredningen föreslår vidare att överenskommelsen mellan SSI och FOA om samverkan som avser mätning och tidig varning skall gälla utan den tids- begränsning som för närvarande är avtalad. Det innebär att FOA även i framtiden åtar sig att hålla Visbystationen i drift, att utföra preliminära fil- termätningar och att svara för planering av vissa åtgärder vid en eventuell olycka.

12.3. Strålningsmätning

12.3.1. Nuvarande ansvar och organisation

När varningssystemet ger besked om att ett utsläpp har skett måste bered- skapsorganisationen kartlägga spridningen av de radioaktiva ämnena. Det gäller att klargöra hur stora mängder radioaktiva ämnen som har kommit ut, vilka ämnen det är fråga om och i vilken riktning och hur snabbt de radioak- tiva ämnena transporteras i luften.

Det är också nödvändigt — framför allt vid stora utsläpp att mäta belägg- ningen av radioaktiva ämnen på marken. Resultaten från denna indikering blir avgörande för besluten om t.ex. utrymning och förbud mot bete och an- vändning av vatten och jordbruksprodukter. Mätvärdena kan direkt jäm- föras med de s.k. åtgärdsnivåerna — se avsnitt 12.7 — eller räknas om till strål- doser som räddningsorganen utgår från när de tar ställning till vilket skydd som olika grupper av människor behöver. Mätningarna är nödvändiga för att människorna i de berörda områdena skall kunna få information om situatio-

nen. Fortsatta mätningar på bl.a. människor och livsmedel kan komma att ford- ras i de mest drabbade områdena och i områden som gränsar till dessa. Mät- ningarna på människor avser även den personal inom bl.a. räddningstjäns- ten och hälso- och sjukvården som har varit i aktion efter utsläppet. Kontrol- len av aktiviteten i livsmedel kan pågå under lång tid och bli mycket omfat- tande.

Som ett led beredskapen har de ansvariga myndigheterna planerat strål- ningsmätning i framför allt de fyra länen med kärnkraftverk. Ansvaret för planeringen på central nivå ligger på SSI. För genomförandet av mätning-

arna svarar länsstyrelserna, som anlitar främst den kommunala räddnings- tjänsten och kustbevakningen. Indikering sker också med kärnkraftverkens fasta och rörliga resurser och från luften med flygplan och helikopter från bl.a. försvarsmakten, polisen och enskilda flygföretag.

Länsstyrelsen i Malmöhus län och de danska myndigheterna har sedan år 1981 en planering för att kunna använda en dansk beredskapshelikopter med kort insatstid för strålningsmätningar runt Barsebäcksverket. Om vinden för de radioaktiva ämnena mot Danmark utnyttjas helikoptern för mätningar över Öresund i övriga fall över svensk mark och enligt länsstyrelsens be- dömningar.

I samtliga län finns en grundberedskap för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen enligt de allmänna råd som räddningsverket har utarbe- tat. Länsstyrelsen bör enligt de allmänna råden bl.a. utse en sakkunnig i strålskyddsfrågor, planlägga kommunernas mätresurser och behandla frågor om provtagning och analyser för beslut om åtgärder inom olika verksamhe- ter i samhället. Länsstyrelsen i Västerbottens län har tilldelats medel för att kunna bistå andra länsstyrelser i deras planering av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen.

Till SSI:s ansvar för planering av strålningsmätningen hör att utarbeta en s.k. indikeringsstrategi. Denna utformas med utgångspunkt i de olika syf- tena med strålningsmätningen. Indikeringsstrategin ger besked om vilka mätmetoder och instrument som räddningsorganisationen skall använda, var mätningar skall ske och hur ofta. Prov med fasta mätinstrument pågår för närvarande runt Ringhalsverket.

Till den regionala planeringen av verksamheten hör bl.a. att anskaffa och underhålla utrustning, kalibrera mätinstrument, utbilda personal och ut- forma rutiner för rapportering. Utrustningen omfattar både mätinstrument och den skyddsutrustning som personalen behöver.

Myndigheterna strävar efter att indikeringsorganisationens personal och materiel skall kunna användas vid nedfall av radioaktiva ämnen i både fred och krig.

12.3.2. Bedömningar i sekretariatsrapporten

Sekretariatet framhöll i sin rapport att den framtida beredskapen mot kärn- tekniska olyckor måste utformas så att ledningen av verksamheten t.ex. strålningsmätningen — så långt möjligt sker på regional nivå. Länsstyrelsen bör svara för den administrativa samordningen av den mätverksamhet som SSI beslutar om. Länsstyrelsen bör även samordna de mätningar på lokal nivå som ingår i det av SSI beslutade mätprogrammet. .

Länsstyrelsen bör planera för att kunna använda den strålskyddskompe- tens som redan förekommer inom länet — hos t.ex. kärnkraftverk, sjukhus eller universitetsinstitutioner. Om det inte finns en sådan kompetens bör flera länsstyrelser gå samman om att utnyttja expertisen inom en större re— gion. Den föreslagna modellen innebär att varje länsstyrelse — eller grupp av länsstyrelser — har en egen strålskyddsfunktion i sin organisation.

SSI:s huvuduppgift inom beredskapsorganisationen bör vara central led-

ning och samordning av strålskyddsverksamheten. Denna uppgift innebär i huvudsak att SSI fastställer mätprogram. åtgärdsnivåer och strategier för mätverksamheten. SSI svarar för att det finns mätresurser och kompetent mätpersonal i landet.

Sekretariatet gjorde i rapporten en bedömning av vilka åtgärder som ford- ras i syfte att förbättra strålningsmätningen och framhöll bl.a. följande:

Räddningsorganisationen måste välja effektiva metoder för mätning och säkerställa att det finns ett system för prioritering av behoven. El För kontroll av luftburen jod och aerosoler avser SSI att skaffa portabla luftprovtagare som skall användas av räddningskårerna inom kärnkraft- verkens indikeringszoner. El SGAB:s resurser för nuklidspecifik markkartering bör även i fortsätt- ningen utnyttjas. SSI bör få i uppdrag att i samarbete med berörda organ genomföra en planering för detta. D Det behövs resurser för mätning av gammastrålning i akuta lägen och för s.k. nuklidspecifika mätningar av markbeläggningen. D Det är angeläget att SSI håller en aktuell förteckning över laboratorier och mejerier som använder standardiserade mätmetoder och regelbundet kalibrerar utrustningen. D Nationella resurser för specialmätningar bör finnas för t.ex. mätning av alfastrålning, betastrålning, aktiva partiklar och radioaktivt xenon. D Det bör vara en uppgift för miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i kom-

munen att med stöd från länsstyrelsen genomföra mätningar åt allmänhe-

ten av t.ex. grödor.

12.3.3. Remissinstansernas bedömningar

Flera remissinstanser har yttrat sig om sekretariatsrapportens avsnitt om strålningsmätning. Yttrandena är i huvudsak en komplettering av uppgif- terna i rapporten.

FOA betonar sin expertroll, som avser både studier och sakkunskap vid val av mätinstrument till bl.a. den kommunala räddningstjänsten.

Malmö kommun beskriver svårigheterna med strålningsmätning efter Tjemobylolyckan och pekar på behovet av adekvata råd för genomförandet av olika slags mätningar.

Generaltullstyrelsen anser att det kan bli problem vid landets gränser efter en större olycka. Tullverket är den myndighet som vid gränskontrollen kom- mer i kontakt med personer, transportmedel och gods som kan vara ”smit- tade”. Generaltullstyrelsen menar att tullverket bör ingå i beredskapsorgani- sationen för strålningsmätning. Samma uppfattning har TCO och Svenska tulltjänstemannaförbundet.

Enligt luftfartsverket kan problem uppstå med radioaktiv beläggning på flygplan. Inom ramen för samhällets kärnkraftsberedskap bör det utarbetas en plan för radiakindikering av flygplan på flygplatser, en organisation för sanering av flygplan och rutiner för att varna luftfarten.

Statens järnvägar påpekar att kontaminerade järnvägsvagnar kan öka spridningen av de radioaktiva ämnena.

Lantbrukarnas riksförbund anser inte att mejeriorganisationen skall svara för anskaffning av instrument för mjölkmonitering.

Studsvik AB framhåller i sitt yttrande att dess kunnande utnyttjas dåligt i beredskapsplaneringen. Studsvik har resurser för olika typer av mätningar. Det finns en kvalificerad mätteknisk utrustning för specialmätningar av ädel- gaser, olika former av jod, aerosoler, nuklidfördelning, partikelstorlek m.m. Studsvik förfogar vidare över en kalibreringsanläggning för portabla strål- dosmätare.

12.3.4. Utredningens förslag

Ansvar

Räddningsorganisationen skall genom mätningar snabbt verifiera larmet och allmänt bedöma hotet. Enligt utredningens mening finns det tillräckliga per— sonella och materiella resurser inom landet för dessa inledande mätningar och bedömningar.

Utredningen anser att strålningsmätningen i största möjliga utsträckning skall ledas av länsstyrelsen. Ansvaret för den administrativa samordningen av de mätprogram som SSI beslutar om bör alltså ligga i länen. Länsstyrelsen bör även samordna mätningar på lokal nivå.

SSI skall enligt utredningens mening även i fortsättningen svara för central rådgivning och samordning av strålskyddsverksamheten. Det innebär i hu- vudsak att SSI utarbetar riktlinjer, mätprogram, åtgärdsnivåer och strategier för mätverksamheten. Genom samverkan med FOA, Sveriges Geologiska AB. Studsvik AB och universitetens radiofysiska eller radiologiska institu- tioner skall SSI se till att det finns mätresurser och mätexpertis inom Sverige. Samordningen av strålningsmätningen vid olyckor som drabbar mycket stora områden i landet är en del av institutets ansvar.

Resurserna för strålningsmätning skall om möjligt vara användbara i både fred och krig. Vidare bör rutinerna för mätning och rapportering av radioak- tivt nedfall vara sådana att de civila och militära myndigheterna får möjlighe- ter att samverka effektivt.

Flygindikering

Erfarenheterna från flygindikeringen efter Tjemobylolyckan är mycket goda. Utredningen bedömer att flygindikeringen har en väsentlig betydelse för den svenska beredskapen. Det är angeläget att en närmare planering av verksamheten kommer till stånd av möjligheterna både att mäta gamma- strålning i akuta lägen och att utföra nuklidspecifika mätningar av markbe- läggningen.

Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter genomföra en planering av flygindikeringen. Mätningar bör i första hand ske med de flygplan eller helikoptrar som försvarsmakten, kust- bevakningen och polisen förfogar över. Frivilliga flygkåren svarar i krig för

en viss radiakindikering och möjligheterna att i fred använda kårens perso- nal och materiel bör övervägas.

Laboratoriemätningar

Efter Tjemobylolyckan fanns ett stort behov av nuklidspecifika laboratorie- mätningar. Att säkerställa resurser för sådana mätningar är en viktig del av förberedelserna för räddningstjänsten mot utsläpp av radioaktiva ämnen.

Utredningen föreslår att SSI skall svara för att det finns en aktuell förteck- ning över laboratorier som upprätthåller en standardiserad provningsmeto- dik och regelbundet kalibrerar utrustningen.

Mätningar på mjölk m.m.

Den svenska livsmedelskontrollen omfattar ett urval av rutinmätningar som visar att livsmedlen håller föreskriven kvalitet. Omfattningen och inrikt— ningen av dessa mätningar varierar beroende på vilken produkt det är fråga om. Mätningarna på mjölk avser bl.a. bakteriehalt och fetthalt. Mjölkens lukt och smak kontrolleras också. Kontrollmätningarna på livsmedel måste efter ett utsläpp av radioaktiva ämnen utökas till att omfatta halten av dessa ämnen.

Som framgår av redogörelsen i kapitel 13 har livsmedelsproducenterna hu- vudansvaret för mätningarna som avser kvaliteten. Det ankommer på pro— ducenterna att regelbundet kontrollera produkterna. Myndigheterna utför en egen kontroll genom stickprovsundersökningar. Livsmedelsverket har enligt livsmedelslagen möjlighet att föreskriva en offentligt övervakad egen- kontroll.

Efter ett radioaktivt utsläpp är det särskilt viktigt med kontrollmätningar på mjölk, som är ett baslivsmedel och en färskvara med kort lagringstid. Ut- redningen anser att det måste finnas en beredskap så att strålningsmätning- arna på mjölk kan påbörjas inom några timmar efter ett utsläpp av radioak- tiva ämnen. Mätningarna är i sådana fall en del av kvalitetskontrollen på pro- dukten. Enligt utredningens mening ankommer det därmed på mejerierna att skaffa den utrustning och planera de mätrutiner som fordras för att mjöl- ken skall kunna saluföras. Det är viktigt att rutinerna utarbetas av meje- rierna tillsammans med livsmedelsverket och SSI. Stickprovskontroller och mätningar som inte är föranledda av kraven på kvalitetskontroll bör utföras av de berörda myndigheterna.

En kontroll bör ske vid misstanke om föroreningar även på andra livsme- del. Producenten har också i dessa fall ansvaret för produktens kvalitet. Sta- ten svarar för att det finns resurser för stickprovskontroll vid särskilda labo- ratorier. Livsmedelsproducenten kan ibland behöva få produktens kvalitet kontrollerad för att få exportera den. Producenten bekostar själv dessa mät- ningar.

För kontroll av kött gäller särskilda bestämmelser. Slakterierna har stat- liga besiktningsveterinärer. Deras arbete bekostas av slakterierna. Besikt- ningsveterinärerna kontrollerar allt kött och förser varan med en kontroll-

stämpel. Strålningsmätning kan i vissa fall krävas för att köttet skall godkän- nas. Strålningsmätningen ingår då i den kvalitetskontroll som staten utför.

Specialmätningar

Ett behov av nationella resurser föreligger för olika slag av specialmätningar (alfastrålning, betastrålning. aktiva partiklar och radioaktivt xenon). Mät— ningarna skall möjliggöra både kontroll och forskning. Planeringen av denna verksamhet är en uppgift för SSI. Utredningen anser att SSI bör samarbeta med FOA. de radiologiska institutionerna vid universiteten och andra be- rörda organ. Syftet skall vara att möjliggöra regelbundna mätningar. så att personalen kan vidmakthålla sin kompetens. SSI bör inventera behovet av mätningar både vid en olycka som leder till ett radioaktivt utsläpp och vid en regelbunden kontroll av miljön. Institutet bör vidare verka för att det finns en svensk expertis och att denna om det behövs kan förstärka myndigheter- nas beredskap.

Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att Studsvik AB inom sin kärnenergidivision förfogar över ett betydande kunnande grundat på perso- nella och materiella resurser. Detta kunnande upprätthålls genom utförande av utredningsuppgifter och andra uppdrag åt SSI, SKI, kraftbolagen och ut- ländska uppdragsgivare. Studsvik medverkade i betydande grad i den omfat- tande mätnings- och utvärderingsverksamheten efter Tjemobylolyckan.

Mätinstrument

Flera myndigheter och organisationer har påtalat brist på modern mätutrust- ning för fältanvändning. Den äldre utrustning som finns inom bl.a. försvars- makten och civilförsvarsverksamheten ger inte möjligheter till så noggranna mätningar som fordras. En stor del av utrustningen är i dåligt skick och gra— derad i äldre mätenheter. Utredningen anser att moderna instrument måste finnas hos alla myndigheter som har ansvar för mätning av joniserande strål- ning. Det bör utarbetas en specifikation för en instrumenttyp som skall kunna användas av både civila och militära organ och alltså i fred och krig.

En enhetlig utrustning bör anskaffas så att samhället i krig får tillgång till moderna instrument för radiakindikering. Anskaffning bör först ske av den del av utrustningen som räddningstjänsten i kommunerna skall kunna dispo- nera. Försvarsmaktens fredsorganisation bör också få moderna instrument som kan utgöra en resurs för mätning i fred inom räddningsorganisationen.

Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att i samråd med överbefälhava- ren, FOA och räddningsverket utarbeta ett underlag för anskaffning av mo- derna mätinstrument.

Generaltullstyrelsen och luftfartsverket har i sina yttranden över sekreta- riatsrapporten framhållit att resurser för strålningsmätning behövs även i de- ras verksamheter. Enligt utredningens mening är det angeläget att indike— ringsorganisationen är flexibel. De för strålningsmätningen ansvariga myn- digheterna bör undvika att reservera mätningsresurser för speciella behov. En effektiv användning av personal och materiel förutsätter bedömningar och prioriteringar i de situationer som efter hand uppstår. Utredningen utgår

från att det i sådana lägen finns möjligheter att beakta de problem som gene- raltullstyrelsen och luftfartsverket beskriver.

Länsstyrelserna har framhållit att den personliga skyddsutrustningen inte är tillfredsställande. De s.k. penndosimetrarna anses omoderna och opålit- liga. Numera utgör dessa dosimetrar emellertid endast ett komplement till de nya mätinstrument som har en inbyggd dosmätningsfunktion med direkt avläsbart angivande av dosen. Den personliga dosen kan även kontrolleras i efterhand med en s.k. TL-dosimeter som endast kan avläsas i efterhand.

Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att i samråd med räddningsver- ket, arbetarskyddsstyrelsen och överbefälhavaren utreda behovet av dosi- metrar, lämplig instrumenttyp och kostnader. En samordning måste även här ske mellan den civila och den militära verksamheten.

12.4. Alarmering av räddningsorganisationen

12.4.1. Nuvarande ansvar och organisation

Den alarmering av räddningsorganisationen som sker efter ett besked om utsläpp eller överhängande fara för utsläpp från ett svenskt kärnkraftverk är i detalj planlagd. Det finns larmplaner för olika slag av störningar i processen som leder till utsläpp eller hot om utsläpp. Kärnkraftverket larmar SOS—cen- tralen. I två av länen med kärnkraftverk får lokala polismyndigheten i di- striktet där kärnkraftverket ligger besked direkt från verket — i de två andra länen går meddelandet via SOS-centralen. Flera SOS-centraler är engage- rade i alarmeringen av berörda myndigheter på central, regional och lokal nivå. '

Regeringen har uppdragit ät räddningsverket att påbörja studier om alar- meringen av den kommunala och statliga räddningstjänsten och om syste- men för varning av befolkningen i fred och krig. I studierna skall räddnings- verket också överväga SOS-centralernas och övriga larmcentralers möjlighe— ter att ge stöd i olika avseenden under räddningsinsatsen. Med resultaten av studierna som grund skall räddningsverket överväga frågor om samordning av ansvaret och lägga fram de förslag som fordras. Resultaten av arbetet skall redovisas i perspektivstudierna inför 1991 års försvarsbeslut.

12.4.2. Utredningens bedömningar

Vid utsläpp från ett svenskt kärnkraftverk har länsstyrelsen i det berörda lä- net ansvaret för alarmeringen av räddningsorganisationen.

Som central strålskyddsmyndighet svarar SSI för att larmet når övriga be- rörda organ inom landet. SSI har också ansvar för att alarmera berörda or- gan vid olyckor i andra länder som kan leda till nedfall av radioaktiva ämnen i Sverige. SSI svarar vidare för kontakter med myndigheter utomlands vid svenska och utländska olyckor med risk för radioaktiva utsläpp.

Larm från utlandet enligt varselkonventionen och bilaterala avtal tas emot av SMHI i Norrköping. SMHI har valts som kontaktpunkt. eftersom myn- digheten bedriver verksamhet hela dygnet och dessutom är ansluten till det

globala telekommunikationssystemet GTS. Detta system använder IAEA för att förmedla larm enligt varselkonventionen. Det är angeläget att GTS utnyttjas på ett effektivt sätt vid internationellt utbyte av information om utsläpp av radioaktiva ämnen.

Följande tablå är en sammanfattande bekrivning över de larmvägar som i princip gäller vid förmedling inom Sverige av ett larm om en kärnteknisk olycka.

Händelse Steg nr Ansvarig för Verkställande Larmmottagare alarmering organ ]. UTSLÄPP FRÅN (1) Kärnkraftverket Kärnkraftverket SOS-centralen för länet ETT SVENSKT KÄRN- Lokala polismyndighetenl KRAFTVERK SKI (2) Länsstyrelsen SOS-centralen Länsstyrelsen

för länet (anlitar Räddningskårer som har indikerings- även andra SOS- uppgifter centraler)

Lokala polismyndigheten2

Sveriges Radio Övriga kärnkraftverk

SSI SKI SMHI Räddningsverket

Sjöräddningscentralerna (som larmar sjöfarten)

Kustbevakningsenheter för indikering och varning av allmänheten

Militära myndigheter Sjukhus Trafikföretag

Danska myndigheter (Malmöhus län)

(3) SSI SSI och SOS- Regeringen centralerna ” Ovriga länsstyrelser

Centrala myndigheter: FOA Socialstyrelsen Livsmedelsverket Lantbruksstyrelsen

Andra stater enligt varselkonventionen och bilaterala avtal

___—___—

lGäller polismyndigheterna i Oskarshamn och Varberg

Z Gäller polismyndigheterna i Tierp och Lund.

Händelse Steg nr Ansvarig för Verkställande Larmmottagare alarmering organ 2. UTSLÄPP (l) SMHI SMHI SOS-centralen i Norrköping FRÅN EN KARN- TEKNISK ANLAGG- NING UTOM- LANDS (2) SSI SOS-centralen i SSIl Stockholm SKI (3) SSI SSI med stöd av Regeringen SOS-centralen i Stockholm Länsstyrelserna Sveriges Radio Centrala myndigheter: FOA Räddningsverket Socialstyrelsen Livsmedelsverket Lantbruksstyrelsen 3. LARM (1) SSI SOS-centralen SSI FRÅN SSI:s i aktuellt län MATSTA- via SOS- TIONER centralen i Stockholm2 (2) SSI SSI med stöd Regeringen (kontrollerar av SOS-centra— mätvärdet före larm)

lerna för berörda län

'Under tjänstetid går larmet direkt från SMHI till SSI.

Länsstyrelserna i berörda län Sveriges Radio

Centrala myndigheter: FOA SKI SMHI Räddningsverket Socialstyrelsen Livsmedelsverket Lantbruksstyrelsen

Andra stater enligt varselkonventionen och bilaterala avtal

2Avsikten är att SOS-centralen skall larma SSI:s personal. Alarmering sker för närva— rande via personsökare som aktiveras av den automatiska larmfunktionen vid mätsta- tionen.

Händelse Steg nr Ansvarig för Verkställande Larmmottagare alarmering organ 4. FOA:s (1) FOA FOA SSI MATNINGAR GER HOGA VARDEN (2) SSI SSI med stöd av Regeringen (bedömer situa— SOS—centraler- tionen före larm) na i berörda län Länsstyrelserna i berörda län Sveriges Radio

Centrala myndigheter: FOA SKI SMHI Räddningsverket Socialstyrelsen Livsmedelsverket Lantbruksstyrelsen

Andra stater enligt varselkonventionen och bilaterala avtal

Polisen har en mycket viktig roll i framför allt ett tidigt skede efter ett utsläpp eller hot om utsläpp. Som framgår av tablån får lokala polismyndigheten i två av länen med kärnkraftverk besked direkt från verket — i de två andra länen går meddelandet via SOS-centralen. Utredningen anser att samtliga berörda polismyndigheter skall få larm direkt från kärnkraftverket.

12.5. Varning av allmänheten runt kärnkraftverken

12.5.1. Nuvarande organisation och ansvar

Enligt riksdagens beslut (prop. 1980/81r90, bil. 2, JoU 24, rskr. 274) skall stora krav ställas på varningssystemet i områdena runt kärnkraftverken. Det skall finnas både tyfon— och telefonlarm. De som hör varningssignalen skall också vara informerade om betydelsen av den så att de kan skydda sig. Anordningarna för tyfon/arm finns i den centrala alarmeringszonen, dvs. ett område fem till tio km ut från kraftverket. En del av civilförsvarsorgani- sationens tyfoner är kopplade till larmsystemet. För närvarande kan sam- manlagt ett hundratal larmaggregat i de fyra länen med kärnkraftverk an- vändas för varning vid radioaktiva utsläpp. Signalen "Viktigt meddelande” uppmanar människor att gå inomhus, stänga fönster, dörrar och ventilation och lyssna på lokalradion. Det finns vidare högtalarutrustningar som poli- sen, räddningskåren och kustbevakningen kan använda för att informera om att ett utsläpp har ägt rum eller att överhängande fara för utsläpp föreligger. Telefon/arm skall kunna användas i den inre beredskapszonen, dvs. områ- det mellan 12 och 15 km ut från kärnkraftverket. En speciell signal uppma- nar även i detta fall människor att stänga fönster, dörrar och ventilation och att lyssna på lokalradion. I AXE-systemet kommer det inte att finnas några

möjligheter till telefonalarmering. Den pågående ombyggnaden av telenätet förändrar således förutsättningarna för inomhusalarmeringen. Televerket avser emellertid att skapa förutsättningar för så många abonnenter som möj- ligt i inre beredskapszonen runt kärnkraftverken att behålla det nuvarande telefonsystemet och därmed möjligheterna till telefonvarning. För de övriga abonnenterna fordras det någon annan form av signaler eller meddelanden som når även inomhus.

Länsstyrelsen svarar för att allmänheten varnas. Kärnkraftverket utlöser tyfon- och telefonlarmen. Det finns färdiga meddelanden och utprovade ru- tiner så att både riks- och lokalradion snabbt kan ge information vid ett larm.

Riksdagen har efter Tjemobylolyckan ställt krav på en komplettering av systemen för varning runt de svenska kärnkraftverken. Varningssystemen skall vara heltäckande och tillförlitliga. Som ett led i den beslutade förbätt- ringen har ytterligare att tiotal tyfoner installerats i de fyra kärnkraftverkens omgivningar. I utrustningen ingår numera också ett antal mobila tyfonaggre— gat och högtalarutrustningar.

12.5.2. Utredningens förslag

Allmänt om varning runt kärnkraftverken

Utredningen har i samband med övervägandena i kapitel 4 om hotbilden som avser kärntekniska olyckor framhållit att det även i fortsättningen kom- mer att behövas en omfattande planering för åtgärder vid utsläpp av radioak- tiva ämnen. De säkerhetshöjande åtgärder som har genomförts vid de svenska kärnkraftverken skulle visserligen kunna motivera en viss begräns- ning av resurserna för t.ex. varning i centrala alarmeringszonen. Dessa an- ordningar har i stor utsträckning tillkommit under senare år. Att nu montera ned dessa skulle emellertid inte leda till några större minskningar i kostna- derna för beredskapen. Som utredningen har betonat är det en uppgift för tillsynsmyndigheterna att göra riskbedömningar och att efter hand granska de detaljer i beredskapen som de för räddningstjänsten vid utsläpp av radio- aktiva ämnen ansvariga organen har beslutat om. Denna granskning kan leda till förändringar i varningssystemen.

Frågor om varning av allmänheten i övriga delar av landet har utredningen behandlat i kapitel 8. Utredningen har i det sammanhanget framhållit att varning av allmänheten måste ske på enhetligt sätt oavsett typen av olycka. Det är också nödvändigt att samordna förberedelserna för varning i krig med åtgärderna för varning i fred.

Ändrade förutsättningar för varning inomhus

Varning inomhus sker i huvudsak genom telefonalarmering. Den varning som genomförs med högtalarbilar och tyfoner när i många fall också dem som befinner sig inomhus. De människor som har radio eller tv på inne i sina bostäder eller på andra ställen får även information om händelsen och om de skyddsåtgärder som de bör vidta. Syftet med tyfon- och telefonvar- ningen den s.k. signalalarmeringen — är att människor i området skall

lyssna på radion för att få en mer detaljerad information. Införandet av AXE-systemet kommer som framgått att förändra förutsättningarna för te- lefonvarning.

Inomhusvarning kommer i framtiden sannolikt att kunna ske genom det s.k. Radio-Data-Systemet (RDS), som innebär att en radiomottagare startas av en särskild sändare och ger information om händelsen. RDS används se— dan flera år för trafikinformation i Förbundsrepubliken Tyskland. En annan möjlighet är att via elnätet överföra signaler eller talmeddelanden. Det sker genom en utrustning som är ansluten till en väggkontakt. Många flerfamiljs- hus har porttelefoner som med enkla tekniska hjälpmedel också bör kunna utnyttjas för alarmering inomhus.

Räddningsverket utreder för närvarande i samarbete med televerket för- utsättningarna för ett provsystem med RDS för inomhusvarning runt kärn- kraftverken. Räddningsverket kommer under budgetåret l989/90 att besluta om inriktningen av det fortsatta arbetet med nya system för inomhusvar- ning.

Den tveksamhet som råder när det gäller de nya systemen beror på att både RDS-mottagarna och de anordningar som går att ansluta till elnätet kommer att vara förhållandevis kostsamma. Utredningen räknar inte med att hushållen under överskådlig tid kommer att skaffa mottagare som gör det möjligt att i stor skala använda den nya tekniken. En möjlighet är att samhäl- let bekostar anskaffningen av mottagare för varning åt hushållen. Bedöm- ningen av en sådan lösning måste ske med utgångspunkt i vilka andra alter- nativ som föreligger.

Utredningen vill framhålla att de nya utsläppsbegränsande åtgärderna vid de svenska kärnkraftverken i ett viktigt avseende har-förändrat förutsätt- ningarna för varningen. Införandet av filteranläggningarna innebär att mer tid står till förfogande för varningen än som tidigare har varit fallet. Den ökade tiden gör det möjligt för räddningsorganisationen att med hjälp av högtalarbilar nå ut till en betydligt större del av befolkningen i områdena runt kärnkraftverken. Även helikoptrar med högtalare kan användas. Om det gäller människor i ensligt liggande bostäder långt från tätbebyggelsen finns vidare den möjligheten att t.ex. SOS-centralen ringer upp och varnar. Det skulle kunna ske för förslagsvis ett hundratal abonnenteri varje bered- skapszon. En fördel med dessa typer av varning är att mottagarna också får en aktuell information om läget och kan ställa frågor till den personal som informerar.

Utredningen har som underlag för sina överväganden studerat förutsätt- ningarna för varning i Ringhals-området. Utredningens bedömningar visar att ett varningssystem för vilket räddningsorganisationen framför allt använ— der högtalarbilar och helikoptrar på ett effektivt sätt skulle kunna ersätta den nuvarande signalvarningen med telefon. En utökad organisation skulle i Ringhals—området fordra högst 5—10 ytterligare polisfordon med personal. En motsvarande utbyggnad av varningsorganisationen skulle enligt utred- ningens mening kunna ske även i beredskapszonen runt de övriga tre kärn- kraftverken.

Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att överväga en ändring av riktlinjerna för varningssystemen i enlighet med de redovisade principerna.

12.6. Väderbedömningar

12.6.1. Meteorologiska resurser inom beredskapsorganisationen

Radioaktiva ämnen kan transporteras långa vägar med vinden. Nederbörd påskyndar i allmänhet nedfallet. Det kan i en del väderlägen vara svårt att genomföra utrymning. Beredskapsorganisationen behöver när den skall gripa in en rad uppgifter om vädret och framför allt tillförlitliga prognoser.

SMHI är en rådgivande myndighet både hos den länsstyrelse som leder samhällets åtgärder vid en kärnenergiolycka och hos SSI. SMHI:s uppgifter inom beredskapsorganisationen är att ge besked om den aktuella och kom- mande vädersituationen. Det gäller bl.a. vind- och temperaturförhållanden på olika höjder och riskerna för nederbörd. SMHI kan också beräkna hur snabbt regnvatten med radioaktiva ämnen når vattendrag, dricksvattenintag och grundvatten.

Enligt larmplanen för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen får SMHI:s centrala vädertjänst vid huvudkontoret i Norrköping besked om att ett utsläpp har ägt rum eller kan komma att inträffa. Jourhavande meteo- rologen gör de allmänna Väderbedömningar som händelsen fordrar och till- kallar ytterligare meteorologer för specialprognoser. Vakthavande meteoro- logen vid SMHI:s regionala vädertjänst på Stockholm-Arlanda flygplats be- ger sig efter larm till SSI för att medverka med analyser. Efter Tjernobyl- olyckan har larmplanen kompletterats med vissa åtgärder vid utsläpp från kärntekniska anläggningar i utlandet.

Tre av länsstyrelserna i län med kärnkraftverk har planerat för att meteo- rologer från närbelägna militära flygförband skall medverka i beredskapsor- ganisationen på regional nivå. Länsstyrelsen i Malmöhus län har träffat samma slag av överenskommelse med SMHI:s regionala vädertjänst på Mal-

mö-Sturups flygplats. De regionalt placerade meteorologerna har via SMHI eller försvarsmak-

tens vädertjänst tillgång till aktuella Observationsdata och prognoser. De känner till de lokala egenheterna i vädret och kan snabbt sätta sig in i väder— situationen. Meteorologerna deltar med sin sakkunskap och ser bl.a. till att de upprättade prognoserna blir korrekt uppfattade inom länsstyrelsens be- redskapsorganisation. Länsstyrelsen avgör själv vilka experter — SMHI:s el- ler försvarsmaktens meteorologer som de skall använda.

SMHI har i en skrivelse till SSI föreslagit att länsstyrelserna i alla fyra lä- nen med kärnkraftverk skall anlita meteorologer från institutets centrala el- ler regionala vädertjänst. SMHI framhåller i skrivelsen att meteorologer som är väl insatta i den aktuella vädersituationen finns att tillgå inom institu- tets organisation dygnet om och året runt. För den händelse länsstyrelsen väljer att tillkalla en annan meteorolog än den SMHI anvisar, anser sig insti-

tutet inte kunna ta ansvaret för delgivning av väderinformationen inom läns- styrelsens organisation.

12.6.2. Utredningens förslag

SMHI har som redovisats flera viktiga uppgifter för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. För bedömning av utvecklingen, beslut om åtgärder och ledning av räddningstjänsten har väderprognoserna en avgö- rande betydelse. SMHI:s resurser kan dessutom vara till stor nytta vid många andra slag av olyckor, t.ex. vid utsläpp av kemikalier i luft eller vat- ten, oljeutsläpp till havs, stora bränder, svåra snöoväder och översväm- ningar. Observationsdata, prognoser och beräkningar som avser processer i luft eller vatten är ett stöd för många av samhällets åtgärder vid allvarliga olyckor.

Utredningen anser att SMHI:s kunnande skall utnyttjas i samhällets be- redskap mot stora olyckor och att SMHI bör ha ansvaret för de meteorolo- giska resurserna för räddningsorganisationen. Det innebär ett ansvar för del- givning och uppföljning av meteorologisk, oceanografisk och hydrologisk in- formation både vid utsläpp eller överhängande fara för utsläpp av radioak- tiva ämnen och vid andra slag av olyckor. Detta ansvar innebär också att SMHI skall medverka vid utbildning och i övningar.

SMHI skall enligt riksdagens beslut i ökad utsträckning intäktsfinansiera sin verksamhet. Medverkan vid räddningstjänst är en del av den basservice som SMHI är skyldig att utan ersättning lämna andra myndigheter. Till bas- servicen räknas däremot inte medverkan vid utbildning, övningar eller pla- nering av övningar. Länsstyrelserna har hittills haft svårt att tillgodose kra- ven på ersättningar från SMHI:s sida för deltagande i denna verksamhet och därför valt andra lösningar.

Utredningen anser att alla berörda organ skall delta i de övningar som äger rum. Det är nödvändigt för realismen i övningarna och för att alla skall få möjligheter att öva den samverkan som är en förutsättning för att räddnings- tjänsten skall fungera. De funktioner som SMHI svarar för inom samhällets räddningstjänst är viktiga delar av verksamheten. Att SMHI får möjligheter att delta i planering och genomförande av övningar är en förutsättning för att institutet skall kunna verka på ett effektivt sätt inom räddningstjänsten.

Utredningen föreslår att dessa frågor regleras så att en samverkan blir möj- lig. Det kan ske t.ex. genom att basservicen från SMHI:s sida utökas till att omfatta även planering, utbildning och övning.

En annan fråga som behöver regleras gäller de s.k. trajektorieberäkningar som SMHI om det behövs skall utföra åt SSI och FOA. Dessa beräkningar har stor betydelse för den bedömning av hotet som måste göras vid t.ex. larm om förhöjda strålningsvärden. Enligt utredningens mening bör även dessa beräkningar ingå i basservicen.

Uppgifterna om den lokala vädersituationen har stor betydelse för de be- slut om åtgärder som länsstyrelsen och lokala organ i fältorganisationen fat- tar.

Utredningen föreslår därför att de lokala vädermasterna vid kärnkraftver-

l l

ken ansluts till SMHI:s datorsystem. Ett mobilt system för radiosondering kan vara ett komplement. Även detta bör i så fall anslutas till SMHI.

12.7. Åtgärdsnivåer vid utsläpp av radioaktiva ämnen

12.7.1. Inledning

Enligt flera länsstyrelsers mening är det angeläget att det finns i förväg be- stämda strålningsvärden som anger vid vilka nivåer det är nödvändigt eller lämpligt att vidta vissa åtgärder. Dessa s.k. åtgärdsnivåer kan ge myndighe- terna vägledning för besluten om t.ex. utrymning och underlätta de övervä- ganden som måste ske i en sannolikt besvärlig situation.

Alla inverkande faktorer måste tas med i den bedömning som situationen fordrar. I tillämpningen av en åtgärdsnivå måste även andra faktorer än stråldoser beaktas. Det går t.ex. inte att utrymma ett område under snö- storm och blixthalka trots att åtgärdsnivån för utrymning väntas bli överskri- den. Åtgärdsnivåerna måste ha marginaler, så att flera olika former av be- strålning vid en och samma händelse kan hanteras oberoende av varandra.

12.7.2. Utredningens förslag

Utredningen anser att det bör finnas i förväg bestämda nivåer på strålnings- värden som kan utlösa olika slag av åtgärder. Nivåerna skall vara knutna till en viss åtgärd. De skall ses som riktvärden och främst användas för att be- döma graden av farlighet. Vid jämförelse mellan aktuella värden och den i förväg givna åtgärdsnivån skall också konsekvenserna av åtgärderna vägas in i bedömningen. Det kan t.ex. finnas en åtgärdsnivå för utrymning och en för inomhusvistelse. Dessa nivåer skall vara en del av räddningsledarens un- derlag vid beslut om utrymning eller när han rekommenderar människor att hålla sig inomhus. För livsmedelsverkets bedömningar av livsmedel fordras en rad olika åtgärdsnivåer anpassade efter typen av livsmedel och konsum- tionsmönstret. Det finns internationellt fastställda rekommendationer för flera olika slag av vården.

Att använda åtgärdsnivåer är emellertid inte endast ett strålskyddsbeslut. Nivåerna kan leda till åtgärder med mycket stora konsekvenser för både samhället och enskilda. En rad faktorer måste beaktas när åtgärdsnivåerna skall tillämpas vid en olycka. Flera myndigheter blir berörda, bl.a. socialsty- relsen, livsmedelsverket, lantbruksstyrelsen och räddningsverket. Dessa myndigheter bör i denna fråga kunna samarbeta inom rådet för räddnings- tjänst både för att fastställa preliminära nivåer och för att i allvarliga situatio- ner ändra nivåerna.

Det är nödvändigt att samtliga berörda myndigheter står bakom de i för- väg angivna värdena. Lika viktigt är det att eventuella ändringar diskuteras så att alla aspekter beaktas. Svårigheterna med dessa beslut kan vara att jäm- föra ekonomi med effekter på människor och miljö. Det kan också vara

mycket svårt att förklara att nivåerna måste anpassas efter situationen, t.ex. den totala tillgången på livsmedel.

SSI har som underlag för utredningens överväganden utarbetat ett preli- minärt förslag till åtgärdsnivåer. Detta förslag, som redovisades i sekreta- riatsrapporten. bör kunna vara en utgångspunkt för fortsatta utredningar un- der ledning av SSI med syfte att ge beredskapsorganisationen mer detalje- rade och om möjligt internationellt förankrade värden. Ett omfattande in- ternationellt arbete om beräkningsmetoder pågår inom bl.a. en rad FN-or- gan.

Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter utarbeta åtgärdsnivåer, som skall gälla under den första måna- den efter ett utsläpp av radioaktiva ämnen eller till dess att myndigheterna har föreskrivit något annat.

Utredningen föreslår vidare att SSI också får i uppdrag att utarbeta en handbok avsedd för strålskyddssakkunniga på central, regional och lokal nivå så att dessa kan tillämpa åtgärdsnivåerna. En sådan handbok bör också kunna vara till stor hjälp vid informationsutbytet i samband med en kärn- energiolycka.

13. Lantbruk och livsmedel

13.1. Inledning

Riksdagen har fastställt målen för en samlad livsmedelspolitik. I dessa ingår att trygga livsmedelsförsörjningen för befolkningen i landet, såväl i fredstid som under beredskap och i krig. Det svenska lantbruket är av grundläggande betydelse för livsmedelsförsörjningen. Livsmedel produceras över i stort sett hela landet. Många människor är engagerade i verksamheten — både inom själva jordbruksproduktionen och i förädlingsindustrin.

En allvarlig olycka, som t.ex. leder till ett utsläpp av radioaktiva ämnen, skulle kunna få mycket allvarliga konsekvenser för möjligheten att i landet producera livsmedel. Detta gäller särskilt spannmålsodlingen och produktio- nen av mjölk- och köttprodukter.

För den enskilde lantbrukaren är det viktigt att vid en olyckshändelse som drabbar jordbruksproduktionen få besked från myndigheterna om hur han skall uppträda och vilka åtgärder han skall vidta. En så långt möjligt bibehål- len produktion kräver att myndigheterna på regional och central nivå har planerat åtgärder för olika slag av olyckor, så att beslut och besked till stöd för den enskilde lantbrukaren i hans verksamhet snabbt kan lämnas.

Samma slag av resonemang gäller för livsmedelskontrollen som bl.a. syf- tar till att de livsmedel som saluförs alltid skall vara av godtagbar kvalitet. Utgångspunkten för konsumenterna bör vara att samhället även om t.ex. en kärnenergiolycka har inträffat så långt det är möjligt garanterar att de livsmedel som finns att köpa är tjänliga som föda. Konsumenterna måste också ha en tilltro till myndigheternas beredskap att kunna hantera även mycket oväntade händelser som kan hota försörjningen.

Utredningen anser mot denna bakgrund det angeläget att belysa bered— skapen mot stora olyckor med tonvikt lagd på beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen — inom områdena lantbruk och livsmedel. Ansvaret för samhällets åtgärder ligger på central nivå hos två olika myndigheter, lant- bruksstyrelsen och statens livsmedelsverk, men åtgärderna är i huvudsak de— samma inom båda områdena. Utredningen har av detta skäl valt att i ett sam- manhang redovisa sina överväganden om hur samhällets beredskap och skyddsåtgärder inom dessa områden kan bli bättre.

13.2. Lantbruk

13.2.1. Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation

Central nivå

Lantbruksverket består av lantbruksstyrelsen, lantbruksnämnderna. dist- riktsveterinärorganisationen och statens lantbrukskemiska laboratorium. Lantbruksstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för lantbruket, träd- gårdsnäringen, rennäringen, växtskyddet. djurens hälso— och sjukvård och djurskyddet, i den män inte någon annan myndighet har hand om sådana frågor. Lantbruksstyrelsen är chefsmyndighet för lantbruksnämnderna, distriktsveterinärorganisationen och statens lantbrukskemiska laborato- rium.

Statens lantbrukskemiska laboratorium skall som centrallaboratorium be- driva lantbrukskemisk analysverksamhet. Veterinärmedicinskt centrallabo- ratorium är statens veterinärmedicinska anstalt. som skall vara expert- och serviceorgan åt bl.a. lantbruksstyrelsen. Veterinärmedicinska anstalten är en fristående myndighet och tillhör i fred inte lantbruksverket.

Regional nivå .

Länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet enligt epizooti- och djurskydds- lagarna. Länsstyrelsen har också tillsynsuppgifter enligt den allmänna veteri- närinstruktionen. För dessa uppgifter svarar länsveterinären. som ingår i länsstyrelsens organisation. Han är också chef för den veterinära enheten i lantbruksnämnden.

Lantbruksnämnden skall inom sitt verksamhetsområde följa lantbrukets tillstånd och utveckling och vidta eller hos lantbruksstyrelsen föreslå åtgär- der som behövs för att åstadkomma effektiva lantbruksföretag. Lantbruks- nämnderna svarar vidare för vissa statliga åtgärder i fråga om växtodling och husdjursskötsel och för tillsynen över distriktsveterinärernas verksamhet. Lanbruksnämnden skall vidare biträda länsstyrelsen och andra länsmyndig- heter.

Lokal nivå

Riket är indelat i ett hundratal veterinärdistrikt med närmare 400 distrikts- veterinärer.

Lantbruksverket har vidare en organisation med s.k. ortsombud. Det finns mellan 800 och 900 ortsombud -i genomsnitt ungefär tre ombud i varje kommun. Ortsombuden ärinte anställda utan ombudskapet är ett förtroen- demannauppdrag bland lantbrukare och andra som har en god lokalkänne- dom. Ortsombuden skall biträda lantbruksnämnden med de arbetsuppgifter som lantbruksstyrelsen bestämmer.

Krigsorganisationen

Under beredskap och krig ingår lantbruksverkets verksamhet i funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. Funktionen omfattar bl.a. försörjning med livs-

medel inkl. vatten, reglerings- och ransoneringsåtgärder och civil veterinär- verksamhet. Statens jordbruksnämnd är ansvarig myndighet inom funktio— nen.

Vid beredskap och i krig inordnas lantbruksstyrelsen i jordbruksnämn- den. Länsstyrelsen övertar en del av verksamheten. På högre regional nivå finns veterinärer i civilbefälhavarens kansli. På lägre regional nivå övergår en del av lantbruksnämndens tjänstemän till den krigsorganiserade länssty- relsen. Lantbruksnämnden i övrigt upphör. För distriktsveterinärerna gäller samma organisation i fred och krig. Under beredskap och i krig lyder veteri— närmedicinska anstalten under lantbruksstyrelsen.

13.2.2. Mätnings- och laboratorieverksamhet

Allmänt

Lantbruksverkets inledande uppgift i samband med ett nedfall av radioak- tiva ämnen är att låta utföra mätningar som skall ge underlag för myndighe- ternas råd och föreskrifter. Mätningarna gäller främst foder och vatten till djuren och växande grödor. Vid allvarligare olyckor kan det även bli aktuellt med mätningar av radioaktiviteten i djuren. Provtagningar utförs av lant- bruksnämndens personal (växter och foder) och av distriktsveterinärerna (djur).

Laboratoriefrågor

Statens lantbrukskemiska laboratoriums verksamhetsområde är växtskydds- och foderfrågor, men laboratoriet har inga resurser för att utföra strålnings- mätningar. Lantbruksstyrelsen anlitar därför lantbruksuniversitetet och be- fintliga enskilda och kommunala laboratorier.

Mätningar på mjölken

Med den gränsdragning som har gjorts mellan lantbruksstyrelsen och livsme- delsverket gäller att mjölk blir livsmedel — och därmed livsmedelsverkets an— svar — när den har kommit till mejeriet. Ansvaret för strålningsmätningar som gäller mjölken är innan dess lantbruksstyrelsens.

Mejerierna utövar en kontroll över den mjölk som hanteras där. Varje me- jeri har instrument för egna mätningar av kvaliteten men inte alltid instru- ment för strålningsmätning.

13.2.3. Planering för skyddsåtgärder inom lantbruket vid utsläpp av radioaktiva ämnen

Central nivå

Vid tidpunkten för Tjemobylolyckan fanns det ingen i detalj planerad be- redskapsorganisation på central nivå som kunde gripa in vid utsläpp av ra- dioaktiva ämnen eller andra stora olyckor inom lantbruksområdet. Verk- samheten hade vid tidigare olyckor eller andra händelser bedrivits genom

tillfälligt sammansatta arbetsgrupper. Så skedde för några år sedan när mjölk hade kontaminerats med aflatoxin. Vid detta tillfälle organiserade lant- bruksstyrelsen en ledningsgrupp med företrädare för bl.a. lantbruksuniversi- tetet och me jerirörelsen. Det praktiska arbetet utfördes av personal vid lant- bruksnämnden som undersökte djurfodret. Mejeripersonal tog prover på mjölken. På detta sätt gick det att lokalisera de gårdar som föroreningarna kom ifrån. Erfarenheterna av denna verksamhet visade sig har stor betydelse vid Tjemobylolyckan.

Regional nivå

En ledningsgrupp av samma slag som på central nivå organiserades i sam- band med Tjemobylolyckan hos lantbruksnämnderna i de berörda länen. Till dessa grupper knöt lantbruksnämnderna bl.a. företrädare för de regio- nala organen inom Lantbrukarnas riksförbund (LRF).

Räddningsverket ger i sina allmänna råd för länstyrelsernas planläggning av räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen exempel på organisa- tionsstruktur och uppgiftsfördelning. Bland de operativa funktionerna finns en lantbruksfunktion och en livsmedelsfunktion. Det framgår av råden att länsstyrelserna bl.a. bör behandla frågor om provtagning och analyser för beslut om åtgärder inom olika näringsgrenar t.ex. jordbruk, fiske och träd- gårdsnäring.

Den planering som länsstyrelserna i län med kärnkraftverk har genomfört omfattar också åtgärder inom lantbruksområdet.

Lantbruksstyrelsen har sammanställt en rapport om erfarenheterna av Tjemobylolyckan inom lantbruksområdet. Rapporten kan tjäna som en väg- ledning om en ny kärnenergiolycka skulle inträffa och har distribuerats till lantbruksnämnderna.

Lokal nivå

Distriktsveterinärorganisationen har en beredskap för akut djursjukvård och smittsamma sjukdomar bland djuren genom bl.a. jourtjänst dygnet runt.

13.2.4. Djurhållning

Lantbruksstyrelsen har kartlagt förekomsten av husdjur i områdena runt de svenska kärnkraftverken och möjligheterna att vid en olycka evakuera dem. Undanförselfrågor har också diskuterats vid länsstyrelsernas planläggning för områdena runt kärnkraftverken. Mot bakgrund av de praktiska proble- men med en sådan åtgärd är någon undanförsel av djur i större omfattning emellertid inte planlagd.

Ett alternativ till undanförsel är att låta djuren bli kvar i stallarna och att försöka ordna tillsyn. Ett annat sätt är att släppa ut dem i det fria. Om djuren får stå kvar i stallarna utan tillsyn, eller om t.ex. mjölkkor släpps fria, kan detta snabbt leda till djurplågeri. En annan lösning är att genomföra massav- livning. Myndigheterna har utrett möjligheterna till massavlivning och föror- dat olika metoder för olika slag av djur. Inte heller för krigssituationen är

undanförsel av djur planlagd i någon större utsträckning. Det kan emellertid antas att en viss undanförsel ändå kommer att ske.

13.2.5. Rennäringen

Lantbruksstyrelsen tillsatte efter Tjemobylolyckan en ”renradiakgrupp” med representanter för lantbruksstyrelsen, Svenska samernas riksförbund och lantbruksuniversitetet. Senare utökades gruppen med en renägarrepre- sentant och en representant för livsmedelsverket. Gruppen utarbetade för- slag till bestämmelser om ersättningar till renskötselföretagen och under- sökte förutsättningarna för att genom olika åtgärder minska konsekvenserna för rennäringen av nedfallet.

Lantbruksstyrelsen och lantbruksuniversitetet har bedömt att mätningar på renkött kommer att vara nödvändiga under mycket lång tid framöver. Bl.a. mot denna bakgrund har lantbruksstyrelsen sett till att ett instrument för mätningar av radioaktiva halter i renar blivit testat. Före och vid slakt skall mätningar med sådana instrument kunna utföras på platsen.

Det har varit nödvändigt att kassera renkött på grund av att cesiumvär- dena har varit för höga. Genom statliga ersättningar har de enskilda renägar- na emellertid i huvudsak kunnat hållas skadeslösa för förlusterna.

Problemen för rennäringen är enligt lantbruksstyrelsen en följd av den ra- dioaktiva markbeläggningen. Det är svårt både att minska denna beläggning och att i större utsträckning flytta renar till områden som inte är drabbade. Enligt lantbruksstyrelsens mening är utfodring före slakt och tidigarelägg- ning av slakten de huvudsakliga möjligheterna för att minska de radioaktiva halterna i renarna.

Regeringen uppdrog år 1987 åt skogs- och jordbrukets forskningsråd att efter samråd med lantbruksstyrelsen, lantbruksuniversitet och statens veteri- närmedicinska anstalt utarbeta ett sammanhållet program för den framtida renforskningen. Syftet var att förbättra underlaget för en effektiv renforsk- ning och för en bedömning av hur resurserna skulle lokaliseras. Enligt upp- draget skulle rådet bl.a. uppmärksamma behovet av nordiskt samarbete inom renforskningen.

I augusti 1988 redovisade forskningsrådet sitt uppdrag. Forskningsrådet har — mot bakgrund av uppdraget till utredningen om kärnkraftsberedska- pen — inte närmare behandlat forskningsfrågor som avser renar och radioak- tivitet. Forskningsrådets förslag har remissbehandlats. Därefter har rege- ringen i december 1988 uppdragit åt forskningsrådet att med utgångspunkt i rådets förslag och remissinstansernas yttranden närmare utveckla innehållet i ett sammanhållet forskningsprogram för rennäringen. Uppdraget kommer att redovisas senast den 1 juli 1989.

13.3. Livsmedel

13.3.1. Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation

Central nivå

Statens livsmedelsverk är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel, om handläggningen av sådana frågor inte an- kommer på annan statlig myndighet. Verket är chefsmyndighet för besikt- ningsveterinärorganisationen.

Tillsynen av livsmedel omfattar allt från livsmedelsframställning, dvs. be- redning och distribution, till försäljning av den färdiga produkten. Livsme- delsverket leder och samordnar den offentliga livsmedelskontrollen, som be- står av inspektion och provtagning. Livsmedelsverket ansvarar även för dricksvattenkontrollen och är huvudman för den offentliga köttbesiktningen i landet.

Regional nivå

Regional tillsynsmyndighet inom livsmedelsområdet är länsstyrelsen. För verksamheten inom länsstyrelsen svarar länsveterinären. Denne samordnar livsmedelstillsynen på lokal nivå i länet och skall som enhetschef inom lant- bruksnämnden utöva tillsyn över distriktsveterinärerna och i viss mån över besiktningsveterinärerna.

Lokal nivå

Den egentliga livsmedelskontrollen utför de kommunala miljö- och hälso- skyddsnämnderna genom sina inspektioner och provtagningar. Verksamhe- ten äger rum överallt där livsmedel hanteras, t.ex. i livsmedelsindustrier, storkök och butiker. En del kommuner har under senare är kraftigt minskat livsmedelskontrollen.

Krigsorganisationen

Verksamheten skall i huvudsak fortsätta på alla nivåer vid beredskap och i krig. Under beredskap och i krig ingår livsmedelsverkets verksamhet i två funktioner:

D Hälso- och sjukvård m.m., som omfattar bl.a. hälso- och sjukvård samt miljö- och hälsoskydd. Socialstyrelsen är funktionsansvarig myndighet. Livsmedelsförsörjning m.m., som omfattar bl.a. försörjning med livsme- del (inkl. vatten) och livsmedelshygien. Jordbruksnämnden är funktions- ansvarig myndighet.

Både hos civilbefälhavaren och inom den krigsorganiserade länsstyrelsen finns veterinärer. De kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna fortsät- ter sin verksamhet i krig.

13.32. Mätnings- och laboratorieverksamhet

Livsmedelskontrollen i allmänhet

Grunden för livsmedelskontrollen är livsmedelslagens bestämmelser om livsmedels beskaffenhet. Det gäller bl.a. — enligt en straffsanktionerad be- stämmelse att ett livsmedel inte får saluhållas om det kan antas var otjänligt som människoföda. Livsmedelslagen ger vidare en möjlighet för livsmedels- verket att föreskriva att en livsmedelsproducent skall utöva egenkontroll. En sådan föreskrift har utfärdats för produktionen av dricksvatten vid kommu- nala vattenverk.

Tillsynsmyndigheterna skall se till att konsumenterna skyddas mot skad- liga eller på annat sätt otjänliga livsmedel. Livsmedelsanalyser utförs vid de laboratorier livsmedelsverket har förordnat, s.k. anvisningslaboratorier. Som anvisningslaboratorium kan livsmedelsverket förordna ett laborato- rium som har resurser och kompetens för livsmedelsundersökningar och i vilket staten eller en kommun har ett sådant inflytande att laboratorieverk- samheten kan utövas som en offentlig funktion. Ett laboratorium som inte är offentligägt men som i övrigt uppfyller kraven som ställs på ett anvisnings- laboratorium kan av livsmedelsverket förordnas som ett godkänt laborato- rium. Om det föreligger synnerliga skäl kan livsmedelsverket för ”särskilda ändamål” förordna ett godkänt laboratorium att vara anvisningslaborato- rium.

Några av de större kommunerna i landet har egna laboratorier (anvis- ningslaboratorier). AB Svensk Laboratorietjänst (Svelab), som ägs av Kom— munförbundet, driver ett flertal anvisningslaboratorier. För närvarande finns det drygt 40 anvisningslaboratorier för den allmänna livsmedelskon- trollen och 17 anvisningslaboratorier för cesiummätningar. Till detta kom- mer ett tiotal godkända laboratorier, i allmänhet laboratorier knutna till livs- medelsföretag.

Livsmedelsverket har nyligen utrett laboratoriefrågorna. Som ett resultat av denna utredning har verket beslutat att det offentliga ägandet inte längre skall vara ett krav för att ett laboratorium skall kunna förordnas som ett an- visningslaboratorium.

Mätning av joniserande strålning i livsmedel

Det ankommer på livsmedelsverket och övriga tillsynsorgan att svara för mät- ning av joniserande strålning i livsmedel på samma grunder och sätt som gäl- ler för andra föroreningar i livsmedel. Livsmedelsverket utför ingen egen analys av prover när det gäller joniserande strålning. Ett undantag är köttbe- siktningen vid kontrollslakterierna, där besiktningsveterinärorganisationen genomför undersökningarna.

Vid utsläpp av radioaktiva ämnen fastställer SSI den högsta individdos som kan tillåtas för befolkningen. Därefter beslutar livsmedelsverket om de åtgärder som behövs för att individdosnivån inte skall överskridas. Livsme- delsverket kan t.ex. fastställa riktvärden för strålning i enskilda livsmedel, ge kostråd och utfärda rekommendationer om hantering av livsmedel. För

att kunna fullgöra sina uppgifter måste livsmedelsverket ha en god bild av strålningsläget i landet och då är mjölken den lämpligaste produkten att mäta på.

SSI utför sedan lång tid tillbaka mätningar på mjölk vid mejerierna för att kunna följa händelseutvecklingen rent allmänt och för att i händelse av radioaktivt nedfall veta hur strålmiljön var före nedfallet. Nivåerna i mjöl- ken speglar nämligen väl det totala intaget av radioaktiva ämnen. Kunskap om aktivitetshalterna i mjölk är viktig för att det skall bli möjligt att tidigt göra prognoser om kollektivdoser.

Livsmedelsverket beslutar om provtagningsprogram som kan avse geogra- fiska områden och olika livsmedel. De lokala mätresultaten sammanställs sedan länsvis av länsstyrelsen. som rapporterar vidare till livsmedelsverket.

Regelbunden mätning av mjölk

Sedan slutet av 1970-talet har livsmedelsverket mjölkmonitorer vid meje- rierna i län med kärnkraftverk. Avsikten är att dessa mjölkmonitorer skall kunna användas för mätning vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Frågan om ansvaret för m'onitorernas användning och utbildning av mätpersonal har diskuterats mellan SSI och livsmedelsverket. Myndigheterna har föreslagit att befintliga monitorer skall bytas ut mot laboratorieinstrument. De båda myndigheterna anser att varje mejeri som levererar konsumtionsmjölk skall ha tillgång till ett eget laboratorieinstrument.

13.3.3. Planläggning av livsmedelskontrollen vid stora olyckor

Livsmedels verket

Livsmedelsverket har ingen särskild beredskapsorganisation för kärnenergi- olyckor eller andra omfattande olyckor. Även om verket före Tjernobyl- olyckan inte hade några erfarenheter från utsläpp av radioaktiva ämnen har det vid några tillfällen fått inta en viss beredskap med anledning av förore- nade livsmedel. Exempel på detta är kvicksilverförgiftade apelsiner och afla- toxin i mjölk. Det finns i verkets organisation en inbyggd beredskap grundad på att Iivsmedelslagstiftningen till form och innehåll är sådan att verket skall kunna handla snabbt och korrekt för att skydda konsumenterna och befolk- ningen även i oväntade situationer.

I extraordinära situationer — som vid t.ex. Tjemobylolyckan — organiserar livsmedelsverket tillfälliga grupper. Krigsorganisationen kan vara en ut- gångspunkt men organisationen får anpassas till vad läget kräver. Efter Tjer- nobylolyckan har livsmedelverket förbättrat sina sambandsresurser.

Länsstyrelserna

Räddningsverkets allmänna råd till länsstyrelserna för utarbetande av planer för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen innehåller exempel på organisationsstruktur och uppgiftsfördelning. Bland de operativa funktio- nerna finns en livsmedelsfunktion. Det framgår vidare av råden att länssty-

relserna i fråga om strålningsmätning bör planera för provtagning och analy- ser som kan utgöra underlag för beslut om åtgärder inom t.ex. jordbruket, fisket och trädgårdsnäringen. Samråd bör ske mellan de berörda regionala och centrala myndigheterna.

13.4. Ekonomisk försvarsberedskap

13.4.1. Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation

Jo rdbruksnämn den

Enligt 1985 års livsmedelspolitiska beslut är huvudmålet för en samlad livs- medelspolitik att trygga livsmedelsförsörjningen såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Statens jordbruksnämnd är enligt sin instruktion den centrala förvaltningsmyndigheten för pris- och marknadsregleringen på jordbrukets och fiskets områden. Jordbruksnämnden är vidare ansvarig inom totalförsvarets civila del för beredskapen som gäller livsmedelsförsörj- ningen. Nämnden skall tillsammans med olika myndigheter förbereda för- sörjningen med livsmedel vid eventuella kriser och krig. Jordbruksnämnden skall vidare samverka med övriga totalförsvarsmyndigheter om behovet av resurser — arbetskraft, drivmedel m.m. — för livsmedelsproduktion, förädling och distribution.

Jordbrukets blockorganisation

Jordbrukets blockorganisation syftar till att de tillgängliga resurserna vid be- redskap och krig skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt. Ett jord- bruksblock består av lantbruksföretag med en sammanlagd areal på mellan 100 och 500 ha. Blocken inom en kommun bildar ett överblock och över- blocken i länet ett länsblock.

Blockorganisationen har en nära anknytning till Lantbrukarnas riksför- bund. LRF föreslår t.ex. ledare för blocken på olika nivåer och LRFzs ordfö— rande är riksblockledare.

Blockorganisationen ”existerar” inte i fred. Det förekommer t.ex. inte några övningar. Sambandslinjerna inom organisationen är emellertid väl planlagda. Blockorganisationen utnyttjades vid Tjemobylolyckan och var till stor nytta i några av länen vid kartläggningen av fodersituationen.

13.4.2. Skydd mot radioaktiva ämnen

I 1987 års försvarsbeslut (prop. 1986/87:95, FöU 11, rskr. 310) angav riksda- gen bl.a. följande förutsättningar för den fortsatta planeringen. Arbetet med att förbättra ABC-skyddet bör fullföljas, så att målet i 1982 års försvarsbe- slut kan uppnås. För livsmedelsförsörjningen är det angeläget att kunna indi- kera beläggningsfältet från kärnvapeninsatser utomlands och bedöma radio- aktiva substansers spridning i naturen och upptagning av växter och djur. Erfarenheterna i Sverige av radioaktiva nedfall efter Tjemobylolyckan bör

kunna utnyttjas i det sammanhanget. Till de särskilt angelägna forsknings- och utvecklingsprojekten hör att utvärdera konsekvenserna för livsmedels- produktionen av radioaktivt nedfall.

Mot den bakgrunden redovisar jordbruksnämnden i sin årliga återkom- mande programplan för funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. det nuva- rande beredskapsläget när det gäller skydd mot nedfall av radioaktiva äm- nen. Jordbruksnämnden har utarbetat en plan för de åtgärder till skydd mot ABC-stridsmedel som behövs för att säkerställa försörjningen med livsme- del. Den viktigaste åtgärden är rådgivningen. En arbetsgrupp bildades år 1982 för att samordna studieverksamheten och senare även beredskapsåt- gärder för att förbättra skyddet mot ABC-stridsmedel. De begränsade per- sonalresurserna har emellertid medfört att studierna inom ABC-området inte kunnat bedrivas med den intensitet som skulle stå i överensstämmelse med intentionerna i 1982 års försvarsbeslut.

Jordbruksnämnden, som är ansvarig för livsmedelsfunktionens planering för verksamheten i krig, konstaterar att den inte har något ansvar för bered- skapen mot kärnenergiolyckor eller andra stora olyckor.

13.5. Bedömningar i sekretariatsrapporten

13.5.1. Inledning

I sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor gjor- des bedömningar av behovet att förbättra beredskapen inom områdena lant- bruk och livsmedel. De följande avsnitten är en sammanfattning av dessa bedömningar.

13.5.2. Uppgifter och organisation på central nivå

Planering

Varken lantbruksstyrelsen eller livsmedelsverket har någon detaljplanering för stora olyckor. Båda myndigheterna tillämpar systemet med tillfälliga ar- betsgrupper i händelse av extraordinära situationer. Även om detta har fun- gerat tillfredsställande är det angeläget att myndigheterna formaliserar sin planering för åtgärder vid stora olyckor och andra liknande händelser. Både lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket bör snarast fullfölja det inom re- spektive verk sedan tidigare pågående eller med anledning av Tjernobyl- olyckan inledda arbetet som syftar till en höjd beredskap.

Ledningsansvaret på central nivå

I samband med Tjemobylolyckan hade SSI strålskyddskompetensen och lantbruksstyrelsen lantbrukskompetensen. Endast en myndighet kan emel- lertid ha ansvaret för att föreskrifter och råd meddelas underlydande myn- digheter inom lantbruksområdet, allmänheten och andra. Expertmyndighe- ten inom området lantbruksstyrelsen bör vara den myndighet som med-

delar besluten. Inom livsmedelsområdet, bör livsmedelsverket vara det be- slutande centrala organet. Andra myndigheter bör lämna rekommendatio- nertill de beslutande myndigheterna.

Mätning och provtagning

Efter ett radioaktivt nedfall låter lantbruksverket utföra mätningar. Dessa skall tillsammans med SSI:s depositionsmätningar ligga till grund för beslut om bl.a. friklassning. I ett senare skede efter en olycka har mätningar och provtagningar på lantbruks- och livsmedelsområdet främst ett uppföljande syfte. Dessa mätningar och provtagningar skall utföras av de olika myndig- heterna.

För varje län bör en plan upprättas för provtagningen på bl.a. gräs. En utgångspunkt för planen bör vara att lantbruksverket i samband med en kärnenergiolycka svarar för att det inom varje lantbruksnämnd för provtag- ning finns en metodbeskrivning, en plan och utrustning. En annan utgångs- punkt bör vara att det inom lantbruksnämnden finns kompetens för provtag- ning och tolkning av analysresultaten.

Lantbruksstyrelsen bör tillsammans med SSI utarbeta en metodbeskriv- ning m.m. för provtagning och mätning.

Laboratoriefrågor

Lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket bör samordna sina bedömningar av behovet av laboratoriekapacitet för mätningar av radioaktiviteten i bl.a. gräs och livsmedel. Särskild hänsyn bör tas till att behovet i vissa skeden efter en olycka tillfälligt kan vara stort. Myndigheterna bör också undersöka vilka laboratorier som det är möjligt att anlita i olika delar av landet. Det bör an- komma på SSI att formulera kraven på strålningsmätning. Ytterligare ut- gångspunkter bör vara att verksamheten integreras med myndigheternas normala mätverksamhet (utnyttjande av laboratoriekapacitet) och att en in- tegrering sker med verksamheten i krig.

Planläggningen av laboratoriernas arbete med strålningsanalyser bör såle- des ingå i myndigheternas ordinarie verksamhet.

Friklassning

Varje central myndighet bör besluta i frågor som gäller det egna verksam- hetsområdet. Övriga berörda myndigheter skall ge den ansvariga myndighe- ten rekommendationer. Samarbetet bör i stor utsträckning kunna ske i rådet för räddningstjänst. Systemet innebär att lantbruksstyrelsen efter rekom- mendationer från SSI fattar beslut om friklassning. Besluten bör avse större områden, t.ex. hela län, och riktas till de regionala myndigheterna som an— passar besluten till de regionala förhållandena.

Åtgärdsnivåer

Övervägande skäl talar för förutbestämda nivåer eller gränsvärden för åtgär- der inom områdena lantbruk och livsmedel. Dessa skall tjäna som underlag

i planeringen på central och regional nivå och kommer att vara ett gott stöd för de regionala myndigheterna i ett inledningsskede efter en omfattande olycka. Förutsättningen är att de centrala myndigheterna när förhållandena kan överblickas — med utgångspunkt i de omständigheter som då råder meddelar mer bestämda värden som ersätter de förutbestämda nivåerna.

Gränsdragningar

Lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket bör snarast utreda kvarvarande oklarheter om gränserna mellan lantbruksprodukter och livsmedel och alltså klargöra när ansvaret övergår från lantbruksstyrelsen till livsmedelsverket.

Ersättningar från staten

Fram till årsskiftet 1987/88 hade ungefär 350 milj. kronor1 betalats ut i ersätt- ningar till jordbruks-, trädgårds- och renskötselföretag med anledning av nedfallet efter Tjemobylolyckan. Till detta kom det arbete som olika myn- digheter hade utfört. De direkta kostnaderna för att kunna fortsätta att be- driva en viss verksamhet i landet kan således vid en omfattande olycka bli mycket stora.

Statsmakterna bör ha en hög beredskap för att vid stora olyckor av olika slag kunna besluta om ersättning till de direkt drabbade.

Jordbruksnämndens roll

Jordbruksnämnden bör som funktionsansvarig myndighet i krig medverka i planeringen mot fredstida stora olyckor, bl.a. kärnenergiolyckor. Det är angeläget att jordbruksnämnden särskilt beaktar att krigsplanläggningen på försörjningsområdet och att erfarenheterna från studierna som gäller ABC- skyddet kontinuerligt kommer räddningstjänsten till godo. Jordbruksnämn- den bör däremot inte ha något operativt ansvar vid en olycka utan stödja lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket.

13.5.3. Ansvar och organisation på regional nivå

Länsstyrelsens ansvar

Genom den organisation för ledning och samordning inom räddningstjäns- ten som utredningen har föreslagit klarläggs att länsstyrelsen är den ansva- riga myndigheten på regional nivå. Utredningen har vidare föreslagit att ex- perter på försörjningsfrågor — bl.a. lantbruk och livsmedel — skall ingå i den stab som står till förfogande för länsstyrelsens räddningsledare.

Blockorganisationen

Blockorganisationen "existerar" inte i fred och övas inte. De som ingår i or- ganisationen skall i krig utföra samma uppgifter som i fred. Blockorganisa-

' Vid årsskiftet 1988/89 var beloppet 4l3 milj. kronor.

tionens fördel vid olyckor i fred är att den har en organisationsstruktur med klarlagda kommunikationslinjer. Det finns knappast anledning att nu skapa en möjlighet för blockorganisationen att träda i funktion vid stora olyckor. Den roll blockorganisationen skulle kunna spela bör emellertid uppmärk— sammas i den fortsatta planeringen.

13.5.4. Övriga frågor

Lantbrukets organisationer

Lantbrukets organisationer företräder stora delar av dem som berörs av lant- bruksmyndigheternas råd och föreskrifter. Det är ytterst dessa organisatio- ners medlemmar, mejerier och slakterier, som skall verkställa myndigheter- nas beslut. Väl förankrade råd och beslut är därför av mycket stor betydelse.

Lantbrukets organisationer har också en viktig roll i den verksamhet som följer efter omfattande olyckor. Samarbetet i planeringen av beredskapen inom lantbruksområdet bör därför ges fastare former. Detta kan ske genom att företrädare för lantbruksorganisationerna i ökad utsträckning knyts till myndigheternas beredskapsorganisation.

Rennäringen

En rad forskningsprojekt vid framför allt lantbruksuniversitetet har visat bl.a. hur halterna av cesium hos renarna kan sänkas. Forskningen har gett en ganska god bild av möjligheterna både att hindra renarna från att äta ce- siumhaltigt foder och att minska halterna hos de renar som har gjort det.

Renägarna har fått i huvudsak full ersättning för kasserat kött. Detta skulle kunna innebära att intresset hos renägarna för att själva vidtaga åtgär- der för att minska cesiumhalterna i renköttet från ekonomiska utgångspunk- ter är begränsat. Förhållandet är emellertid också det att renägarna har starka skäl att från bl.a. kulturbevarande utgångspunkter med stor kraft verka för att cesiumhalterna i renköttet minskar. Detta är även statsmakter- nas inställning i denna fråga.

Riktvärdena för renkött varierar mellan de nordiska länderna. I Sverige gäller 1500 Bq/kg, i Finland 2 000 Bq/kg och i Norge 6 000 Bq/kg. Förhållan- dena är således olika i de nordiska länderna och åtgärderna för att komma tillrätta med Tjernobylolyckans effekter får anpassas till detta. Det nordiska samarbetsorganet för rennäringen i Norden och Nordiskt organ för renforsk- ning svarar för samordning av forskningen om renar och renskötsel.

13.6. Remissinstansernas bedömningar

Lantbruksstyrelsen framhåller att styrelsen har påbörjat ett arbete för att öka beredskapen för åtgärder inom lantbruksområdet till följd av utsläpp av ra- dioaktiva ämnen. Åtgärder som myndigheten bör svara för är t.ex. beslut om förbud att hålla djur på bete, mätningar och provtagningar. Lantbruks- styrelsen kommer att medverka till att planer för provtagning, metodbe-

skrivningar och kompetens kommer att finnas vid lantbruksnämnderna. Lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket avser att utreda kvarvarande oklar- heter i gränsdragningen för lantbruksprodukter respektive livsmedel.

Jordbrukets blockorganisation bör uppmärksammas i den fortsatta plane- ringen, anser lantbruksstyrelsen vidare. Även lantbrukets organisationer kan spela en betydande roll både för uppbyggnaden av beredskapen och för genomförandet av den verksamhet som följer efter en olycka. Lantbrukar- nas riksförbund instämmer i huvudsak i dessa synpunkter.

Blockorganisationen bör medverka vid stora olyckor som berör lantbru- ket, framhåller även lantbruksnämnderna [ Kalmar och Gävleborgs län. En- ligt nämnden i det senare länet är det emellertid också viktigt att någon eller några inom varje lantbruksnämnd har en allmän kunskap om radiakfrågor. Antalet provtagare för skördeuppskattningar kommer att minska kraftigt år 1989, vilket minskar värdet av denna resurs. SCB:s lantbruksregister kan vara ett hjälpmedel när myndigheterna behöver kontakta lantbrukare och planera insatser, framhåller lantbruksnämnden i Skaraborgs län.

Svenska mejeriernas riksförening (SMR) och berörda mejeriföreningar har efter Tjemobylolyckan skaffat sig praktisk erfarenhet av hur organisatio- nen skall arbeta för att så snabbt som möjligt få klarhet i en olyckas omfatt- ning och lindra effekterna när det gäller mjölk och mjölkprodukter. Mjölk- produktionen drabbas sannolikt mer än övrig lantbruksproduktion av ett nedfall, framgår det av yttrandet från Lantbrukarnas riksförbund.

LRF understryker att det bör finnas planer för hur friklassningen regionalt skall gå till. En större provtagningsstab bör finnas för lantbruksgrödor. Lant- bruksnämndens provtagare är inte en tillräcklig stor organisation. De tek- niska resurserna regionalt hos enskilda företag bör utnyttjas bättre av myn- digheterna, anser LRF.

Enligt Svenska samernas riksförbund är det nödvändigt att vidta mer om- fattande åtgärder för rennäringens del än som hittills har kommit till stånd.

13.7. Pågående förändringar

13.7.1. Rennäringen

I 1987 års budgetproprosition anförde jordbruksministern att staten liksom hittills bör ersätta renskötselföretagen för deras inkomstbortfall och mer- kostnader till följd av Tjemobylolyckan. Riksdagen anslog 5 milj. kronor för en femårsperiod för att täcka statens del av kostnaderna för samebyarnas utvecklings- och markanvändningsplanering. Vidare anslogs 4 milj. kronor för marknadsbearbetning i syfte att öka konsumtionen av renkött. Senare har ytterligare medel anslagits för marknadsbearbetning.

Som framgått har fram till den 1 januari 1989 ersättningar utbetalats till jordbruks-, trädgårds- och renskötselföretag på grund av det radioaktiva nedfallet efter Tjemobylolyckan med 413 milj. kronor. I detta belopp ingår ersättningar till renskötselföretagen på grund av kasserat renkött från som- maren 1986 till hösten 1988 med omkring 185 milj. kronor. Det särskilda an-

slag för ersättningar på grund av radioaktivt nedfall skall enligt riksdagens beslut är 1989 finnas kvar ytterligare ett år.

En rad åtgärder har vidtagits i syfte att minska cesiumhalten i renkött. Som ett resultat av detta kunde ungefär 68000 av drygt 95000 renar som slaktades under budgetåret 1987/88 godkännas som livsmedel.

13.7.2. Livsmedelskontrollen

En omfattande strukturomvandling och teknisk utveckling inom livsmedels- området har skett sedan år 1972 när den nuvarande livsmedelskontrollen till- kom. Mot denna bakgrund har riksdagen år 1989 beslutat om en skärpt livs- medelskontroll (prop. 1988/89:68, JoU 1988/89:14, rskr. 263). Den nuva- rande tillsynsorganisationen ändras i vissa avseenden. Livsmedelsverket får en starkare roll som central tillsynsmyndighet och verket skall bl.a. ha det direkta tillsynsansvaret för vissa större livsmedelsanläggningar.

Lagen om köttbesiktning m.m. upphävs och ersätts av föreskrifter för köttkontroll som meddelas med stöd av livsmedelslagen. Livsmedelsverket får dessutom ökade möjligheter till en effektiv och likformig vegetabilie- kontroll. Företagens egentillsyn — som görs obligtorisk läggs till grund för den löpande tillsynen. Det skall finnas ett rapporteringssystem som ger till- synsmyndigheterna information om tillståndet inom livsmedelshanteringen.

Bestämmelserna träder i kraft den 1 juli 1989, utom bestämmelserna om köttbesiktningen, som träderi kraft den 1 juli 1990.

13.8. Utredningens förslag

13.8.1. Inledning

Som framgått av den tidigare redovisningen saknas det inom områdena lant- bruk och livsmedel en mer genomtänkt planering för åtgärder mot allvarliga olyckor. En viss beredskap finns emellertid hos de ansvariga myndigheterna. Verksamheten inom dessa områden är nämligen sådan att myndigheterna ständigt måste kunna vidta omedelbara åtgärder även av mer genomgri- pande natur.

Sverige har hittills varit förskonat från olyckor som har karaktären av na- tionella katastrofer. Bärigheten i den nuvarande planeringen för åtgärder mot allvarliga olyckor inom områdena lantbruk och livsmedel har därför inte prövats i allvarliga sammanhang. Vid Tjemobylolyckan fick emellertid en hel rad extraåtgärder vidtas inom dessa områden. För åtgärder under bered- skap och i krig finns en omfattande planering.

Sekretariatsrapporten innehöll en del bedömningar och förslag som syf- tade till en förbättring av beredskapen inom områdena lantbruk och livsme- del. Dessa bedömningar och förslag har mottagits i huvudsak positivt av re- missinstanserna. Rapporten har lett till att åtgärder för att höja beredskapen redan har påbörjats.

Även om det således inom områdena lantbruk och livsmedel finns en viss

beredskap för åtgärder mot allvarliga olyckor i fred vill utredningen fram- hålla att ytterligare förbättringar bör göras.

13.8.2. Förbättringar i beredskapen

Central nivå

Utredningen utgår från att lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket snarast fullföljer det pågående eller med anledning av Tjemobylolyckan inledda ar- betet för att åstadkomma en bättre beredskap inom de båda verken.

Endast en myndighet kan enligt utredningens mening ha ledningsansvaret för en viss fråga på central nivå. Det ankommer på denna myndighet att meddela råd, föreskrifter m.m. Inom området lantbruk bör detta vara en uppgift för lantbruksstyrelsen. Det innebär att lantbruksstyrelsen fattar t.ex. de övergripande besluten om friklassning av betesmark m.m. Lantbrukssty- relsens beslut bör vara ett rambeslut och ange bl.a. gränserna för friklass- ning. Det ankommer sedan på länsstyrelserna att omsätta rambeslutet i fri- klassning av markområden. Inom området livsmedel bör det ankomma på livsmedelsverket att ha ledningsansvaret.

Utredningen föreslår att lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket formali- serar sin planering för åtgärder vid stora olyckor och t.ex. försäkrar sig om lokaler och tekniska resurser för ledning.

Utredningen föreslår vidare att lantbruksstyrelsen får i uppdrag att tillsam- mans med SSI utarbeta planer och metodbeskrivningar för provtagning och mätning.

Lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket bör snarast samordna sina be- dömningar av behovet av laboratoriekapacitet för mätning av radioaktivite- ten i bl.a. gräs och livsmedel. Det bör ingå i myndigheternas ordinarie verk— samhet att planlägga laboratoriernas arbete med strålningsanalyser på samma sätt som gäller laboratoriekapaciteten på andra områden.

Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med övriga be- rörda myndigheter utarbeta preliminära åtgärdsnivåer för områdena lant- bruk och livsmedel. Åtgärdsnivåerna skall tjäna som underlag i planeringen på central och regional nivå och gälla i ett inledningsskede efter en olycka med utsläpp av radioaktiva ämnen.

Utredningen föreslår vidare att jordbruksnämnden, som inte har något operativt ansvar vid en allvarlig olycka, skall medverka i planeringen inför sådana olyckor och i ett olycksskede kunna verka som bl.a. rådgivande myn- dighet.

Regional nivå

Utredningen har i tidigare kapitel föreslagit att länsstyrelsen även fortsätt- ningsvis skall vara den ansvariga myndigheten på regional nivå. Det är ange- läget att lärisstyrelsen tillförsäkrar sig erforderlig expertis för att kunna be- döma försörjningsfrågorna.

Utredningen är medveten om att problem kan uppstå med djurhållningen vid allvarliga olyckor. Utredningen anser att detär angeläget att de ansvariga

myndigheterna främst lantbruksstyrelsen — överväger denna fråga vidare. Utgångspunkten bör vara att lantbruket skall kunna upprätthålla erforderlig livsmedelsproduktion och undvika att djur plågas.

Det bör i den fortsatta planeringen övervägas vilken roll jordbrukets blockorganisation kan spela vid allvarliga olyckor.

Utredningen föreslår att jordbruksnämnden får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter och organisationer göra dessa överväganden.

Övrigt

Företrädare för1antbruksorganisationerna bör i ökad utsträckning knytas till myndigheternas beredskapsorganisation.

Utredningen konstaterar att statsmakterna har vidtagit en rad betydelse- fulla åtgärder för att stödja rennäringen och för att lindra konsekvenserna för denna näring efter Tjemobylolyckan. Utredningen anser att detta stöd är viktigt. Framför allt bör ersättning till rennäringen för det renkött som måste kasseras på grund av för höga radioaktiva halter lämnas även i fortsätt- ningen. Utredningen vill också betona vikten av att de nordiska staterna enas om enhetliga riktvärden för högsta tillåtna halter av radioaktiva ämnen i renkött.

14. Fysiskt skydd vid kärntekniska anläggningar

14.1. Nuvarande fysiska skyddet vid kärntekniska anläggningar

14.1.1. Bakgrund

Det fysiska skyddet är ett sammanfattande uttryck för de olika åtgärder som syftar till att avvärja ett angrepp eller hot om angrepp mot en kärnteknisk anläggning. Åtgärderna skall trygga anläggningen mot skador som kan leda till t.ex. ett utsläpp av radioaktiva ämnen.

SKI har utfärdat föreskrifter för skyddet som anläggningsägaren skall följa. Föreskrifterna beskriver vilka mål som skall uppnås men inte hur detta i detalj skall ske. Att SKI godkänner skyddsåtgärderna är ett villkor för drift av reaktorerna.

Polisen är skyldig att ingripa för att avvärja angreppet eller hotet, dvs. att återställa allmän ordning och säkerhet.

Föreskrifterna för det fysiska skyddet gäller de fyra kärnkraftverken, kärnbränslefabriken i Västerås, forskningsanläggningen i Studsvik och de transporter av kärnämne som förekommer.

14.1.2. Statens kärnkraftinspektion

Föreskrifter

Det fysiska skyddet vid kärnkraftverken bygger på SKI:s

Anvisningar för fysiskt skydd av kärnkraftverk (den 18 januari 1979).

Föreskrifterna har utfärdats med stöd av atomenergilagen numera lagen ( I 9843 ) om kärnteknisk verksamhet. Även polislagen (1984:387). lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m., sekretessla- gen (1980:100) och personalkontrollkungörelsen (1969z446) är tillämpliga i sammanhanget. Utformningen av det fysiska skyddet måste vidare ske med utgångspunkt i de åtaganden Sverige har gjort enligt internationella avtal och konventioner. t.ex. konventionen om fysiskt skydd av kärnämne som trädde i kraft år 1987.

SKI:s föreskrifter utgår från den hotbild som föreligger i det svenska sam- hället. Ett scenario beskriver ett antal tänkbara angrepp vid kärnkraftver-

ket. Beskrivningen ger de förutsättningar som dimensionerar det fysiska skyddet. Det gäller både valet av områden som skall skyddas och Skyddets kvalitet.

De krav som SKI ställer avser framför allt

C Personalen och dess funktion i det fysiska skyddet; C De säkerhetstekniska funktionerna;

De systemtekniska funktionerna; och 3 Planläggningen av skyddsåtgärderna.

Personalen

Personalen är en mycket viktig resurs i det fysiska skyddet. Skyddet fungerar effektivt bara om personalen har förståelse för och är lojal mot principerna. En stor del av personalen vid de kärntekniska anläggningarna behöver sär- skild utbildning för att genomföra sin del av skyddet. Föreskrifterna innehål- ler därför också beskrivningar av kraven på organisationen — administrativa åtgärder, anställning, utbildning, information, sekretess och publicering.

Säkerhetstekniskt skydd

Det säkerhetstekniska skyddet omfattar åtgärder som bevakning, alarme- ring, mekaniskt skydd och samband. Avsikten är framför allt att avskräcka inkräktaren från att försöka ta sig in i anläggningen men också att upptäcka och förhindra eller fördröja hans tillträde till anläggningen. Skyddet innebär i korthet att kärnkraftverket omges av ett bevakat område som är inneslutet av ett staket. I staketzonen finns larm och övervakningskameror.

Byggnader som innehåller utrustning för verkets drift utgör skyddat om- råde. Väggar och dörrar till det skyddade området skall vara försedda med ett mekaniskt skydd av viss kvalitet och tillträde till området övervakat. Ut- rymmen som innehåller utrustning för reaktorns avställning klassificeras som vitalt område. Skyddet av detta område är ännu mer omfattande än åt— gärderna i skyddat område.

De olika delarna i anläggningen är åtskilda genom en sektionering. Till- träde till varje del har endast den personal som behöver det för sin tjänstgö- ring. Viktiga utrymmen skall efter en revisionsavställning genomsökas av särskild utbildad personal innan reaktorn får tas i drift igen.

Systemtekniskt skydd

Det systemtekniska skyddet syftar till att hindra inkräktaren att få kontroll över anläggningen på ett sådant sätt att det påverkar reaktorsäkerheten. Skyddet skall också ge anläggningsägaren goda möjligheter att kontrollera reaktorns drift även om inkräktaren har ockuperat viktiga utrymmen, t.ex. kontrollrummet. Det skall bl.a. gå att övervaka och manövrera reaktorn från flera platser i anläggningen och det skall finnas flera säkerhetssystem som fungerar oberoende av varandra.

Planering av skyddsåtgärder

Planeringen av skyddsåtgärder handlar om att förbereda personalens age- rande vid ett angrepp mot anläggningen. Det är också nödvändigt att planera för att personalen skall kunna återta kontrollen över de delar av anlägg- ningen som fordras för en säker drift. Inkräktaren skall vidare tas om hand. Detta är åtgärder som polisen svarar för. Polisen måste därför ha goda möj- ligheter att lära känna anläggningen och att öva återbesättandet.

14.1.3. Rikspolisstyrelsen

Utredningar som insatsstyrkor

Polisen är skyldig att ingripa för att avvärja ett angrepp eller hot om angrepp mot en kärnteknisk anläggning och att ingripa när angreppet har skett. Detta ingår i polisens allmänna skyldighet att återställa allmän ordning och säker- het som regleras i polislagen.

Polisen måste således ha kunnande och utrustning för att klara även dessa mycket svåra polisinsatser. Rikspolisstyrelsen gjorde under senare delen av 1970—talet en utredning i syfte att klargöra vilka åtgärder som fordrades för att polisen i de berörda polisdistrikten skulle kunna lösa uppgifter i samband med angrepp eller hot mot kärnkraftverken. Resultaten av utredningsarbe- tet redovisades i två rapporter'.

Den ena rapporten avsåg den lokala och regionala polisorganisationen i länen med kärnkraftverk. Rikspolisstyrelsen föreslog en viss förstärkning av grundorganisationen och inrättandet av en särskild insatsorganisation. För- slagen genomfördes i huvudsak. De berörda lokala polismyndigheterna fick resurser för anskaffning av utrustning och för utbildning. En viss förstärk- ning av grundorganisationen ägde rum vid tre av polismyndigheterna men i mindre utsträckning än vad rikspolisstyrelsen hade föreslagit.

I den andra rapporten föreslog rikspolisstyrelsen att det vid polismyndig- heten i Stockholm skulle inrättas en nationell insatsstyrka. Avsikten var att den lokala och regionala insatsorganisationen bemannad av särskilt utbil- dade polismän från den egna polismyndigheten och förstärkande myndighe- ter skulle lokalisera. isolera och bevaka angriparen. Den lokala och regio- nala insatsorganisationen skulle om möjligt också säkra anläggningsägarens tillträde till de lokala manöverplatserna, så att reaktorn kunde ställas av och kylas. Om angriparen efter förhandling inte gav upp skulle den särskilda in- satsstyrkan bryta sig in för att gripa dem som hade utfört angreppet. Riks- polisstyrelsen ansäg att denna inbrytning med hänsyn till bl.a. miljön och angriparens speciella karaktär — var så svår att genomföra att det borde vara en uppgift för en särskilt utbildad, övad och utrustad insatsstyrka.

Förslaget om en särskild insatsstyrka genomfördes inte. Statsmakterna be- dömde kostnaderna som omfattande och att det i det rådande ekonomiska läget inte var möjligt att inrätta den föreslagna organisationen. De lokala polismyndigheterna har till följd av dessa förhållanden planerat att försöka genomföra även själva inbrytningen. Frågan har senare aktualiserats också

' Rapporterna har titeln Polisinsalser vid skydd av kärnkraftverk respektive Polisiär beredskap vid vissa allvarliga brottsliga angrepp.

genom förslag av den parlamentariska kommission som har utrett omstän- digheterna kring spaningsarbetet med anledning av mordet på Olof Palme. Förslaget redovisas i kommissionens rapport (SOU 1988:18).

Genomsökning efter avställning

Som har framhållits får en reaktor efter revisionsavställning inte tas i drift förrän vissa viktiga utrymmen har blivit genomsökta av särskilt utbildad polispersonal. Tillgången till bombsökhundar är väsentlig för att denna upp- gift skall kunna utföras på ett effektivt sätt,

Planering

Rikspolisstyrelsen har vidare gett ut allmänna råd om polisinsatser vid kärn- kraftverk. Råden omfattar frågor om överfallslarm i samband med ett allvar- ligt brottsligt angrepp på ett kärnkraftverk, bombhot, avsökning och trans- porter av kärnämne. De berörda lokala polismyndigheterna har utarbetat planer för sina insatser vid kraftverket. Det finns bl.a. en larm- och överfalls- plan, en hotplan, en avsökningsplan och en transportplan. Planerna har upp- rättats i samarbete med kraftföretagen.

Utbildning och övning

En omfattande utbildnings- och övningsverksamhet som avser det fysiska skyddet äger rum hos polismyndigheterna i länen med kärnkraftverk. Riks- polisstyrelsen har föreskrivit att samtliga polismän som enligt planlägg- ningen kan komma att delta i sådana insatser skall genomgå en grundutbild- ning under fem dagar och vartannat år en fortbildning. Den regionala polis- myndigheten beslutar om längden på fortbildningen med hänsyn till behovet av utbildning i länet. I grundutbildningen och fortbildningen ingår övningar som omfattar en inbrytning i kärnkraftverket.

14.2. Myndigheternas bedömningar av det fysiska skyddet

14.2.1. Statens kärnkraftinspektion

SKI följer fortlöpande i samarbete med rikspolisstyrelsen utvecklingen av det fysiska skyddet vid kärnkraftverken. Svagheter som efter hand fram- kommer kan på det sättet i lämplig utsträckning omgående åtgärdas. Det förhållandet att SKI:s föreskrifter anger vad som skall uppnås — inte hur det skall ske — gör enligt inspektionen att föreskrifterna trots förändringar i för- utsättningarna fortfarande är aktuella. Efter en grundlig genomgång av före- skrifterna år 1987 drog SKI slutsatsen att de inte behövde förändras. Under de första åren efter införandet av det fysiska skyddet vid kärnkraft- verken var det i viss mån svårt att få hela personalen att acceptera de skydds- åtgärder som föreskrevs. Problemen har med tiden övervunnits. SKI anser att de anställdas förståelse för åtgärderna och därmed möjligheterna för

dem att medverka i skyddsverksamheten för närvarande är fullt tillfreds- ställande.

Det säkerhetstekniska skyddet bevakning, alarmering, mekaniskt skydd och samband är sedan ett flertal är helt genomfört. Problem har det där— emot sedan år 1979 varit med det systemtekniska skyddet vid de äldre an- läggningarna. Det har i viss utsträckning varit nödvändigt att komplettera dem för att skyddsåtgärderna skulle svara mot kraven i föreskrifterna. De nödvändiga ombyggnaderna har dragit ut på tiden och fördröjt förbättring- arna i delar av det systemtekniska skyddet. Enligt SKI kommer samtliga an- läggningar senast under sommaren 1989 att ha genomfört de åtgärder som återstår.

Genomsökningen av kärnkraftverket efter revision är en uppgift som har varit föremål för diskussion under åren. Principerna för genomsökningen har varierat mellan de olika polisdistrikten. SKI har biträtt rikspolisstyrel- sen vid en genomgång av planeringen vid de olika verken. Denna genom- gång har enligt säkerhetsmyndigheterna visat att avsökningen sker på ett till- fredsställande sätt inom samtliga fyra polisdistrikt och SKI avser inte att yt- terligare överväga frågan.

SKI:s nämnd för kontroll av kärnämne har behandlat frågor om informa— tionen till allmänheten och om myndigheternas förhandlingssituation i sam- band med en händelse som berör det fysiska skyddet. Enligt nämnden kan det vid ett utsläpp eller hot om utsläpp av radioaktiva ämnen uppstå ett pro- blem med hänsyn till räddningsorganisationens behov att ge information om läget. Det bör klaras ut hur informationen i ett sådant läge skall kanaliseras till allmänheten. Nämnden anser vidare att det är av intresse att överväga hur en förhandlingsgrupp bör vara sammansatt.

14.2.2. Rikspolisstyrelsen

Eftersom förslaget om en särskild insatsstyrka inte har genomförts saknas enligt rikspolisstyrelsen en väsentlig del av polisens beredskap för ingripan- den inom ramen för det fysiska skyddet. De regionala och lokala polismyn- digheterna har som framgått sökt kompensera detta genom att i viss ut- sträckning utbilda och öva personalen även i inbrytning i kärnkraftverken. Rikspolisstyrelsen framhåller att denna lösning inte uppväger kompetensen, rutinen och säkerheten hos en särskild insatsstyrka. Frågan är aktuell igen genom den parlamentariska kommissionens förslag.

I en situation där en angripare har lyckats komma in i ett från säkerhets- synpunkt känsligt utrymme och kanske också tagit gisslan är det synnerligen viktigt att polisen genom samtal eller förhandlingar försöker få denne att ge upp. Den svenska polisen har mycket begränsade erfarenheter av sådana förhandlingar. Någon mer omfattande utbildning och övning i förhandling har inte heller förekommit. Enligt rikspolisstyrelsen är detta en svaghet i po- lisens beredskap som gäller det fysiska skyddet. Rikspolisstyrelsen har emel- lertid gett ut allmänna råd om förhandlingari farliga situationer. En konfe- rens om förhandling för polischefer har genomförts vid polishögskolan.

Planering av en förhandlingsutbildning pågår för närvarande inom riks-

polisstyrelsen. En arbetsgrupp inom rikspolisstyrelsen utarbetar ett förslag till utbildning för en förhandlingsberedskap som skall kunna anpassas till olika slag av situationer. Rikspolisstyrelsen överväger vidare att på central nivå hålla ett antal experter inom de kunskapsområden som är av intresse i samband med förhandlingar. Denna förhandlingskompetens skall om det behövs kunna förstärka de lokala polismyndigheterna.

Lokala polismyndigheter i distrikten där kärnkraftverken ligger bedriver enligt rikspolisstyrelsen en omfattande planering — det gäller både det fysiska skyddet och haveriberedskapen. Rikspolisstyrelsen föreslog redan när orga- nisationen byggdes upp att det i grundorganisationen i de fyra polisdistrikten skulle finnas en tjänst som planeringsinspektör. Några sådana tjänster har emellertid inte inrättats. Rikspolisstyrelsen har i de senaste årens anslags— framställningar återtagit upp denna fråga.

Genomsökningen av en anläggning efter en revision är för kärnkraftver- kets ägare ett driftvillkor och för polisen en förebyggande åtgärd inför even- tuella framtida bombhot. De problem i genomförandet av avsökningen som har förekommit har framför allt berott på svårigheterna att snabbt kunna anlita hundpatruller som är tränade i bombsökning. Rikspolisstyrelsen har vidtagit åtgärder för att förbättra tillgången på bombsökhundar och bedö- mer situationen för de närmaste åren som tillfredsställande.

Olikheterna mellan polisdistrikten i resursåtgången vid avsökningen har lett till överväganden om nivån på säkerheten i avsökningssverksamheten vid de olika kärnkraftverken. Enligt rikspolisstyrelsen har ingenting fram- kommit som tyder på att säkerheten, trots skillnader i metoder och resursin- satser, skulle vara otillräcklig vid något av verken. Rikspolisstyrelsen rekom- menderar emellertid polismyndigheterna att i ökad grad engagera styrelsens säkerhetsavdelning vid planering och genomförande av avsökningen. Även SKI:s reaktorinspektörer bör anlitas i större utsträckning än som hittills har skett. Rikspolisstyrelsen kommer att följa utvecklingen av sådana tekniska hjälpmedel som kan underlätta avsökningen.

Ett säkert och omedelbart internt samband inom polisstyrkan som ingri- per vid kärnkraftverket är nödvändigt både för resultatet av insatsen och för personalens säkerhet. Rikspolisstyrelsen har tidigare framhållit att det med nuvarande sambandsmedel i de anläggningar som det fråga om är svårt att nå upp till detta krav. Problemet har hittills hjälpligt kunnat lösas genom att polisen använder de kommunikationssystem av olika slag som kärnkraftver- ken själva har. Enligt rikspolisstyrelsens mening är detta emellertid inte på sikt en tillfredsställande lösning. Polisen måste ha ett säkert kommunika- tionssystem som går att använda inom en så känslig anläggning som ett kärn- kraftverk.

14.3. Utredningens bedömningar

14.3.1. Hotbilden

Utredningen har i kapitel 4 framhållit att terroristangreppen som hotfaktor ökat i betydelse inom olika verksamhetsområden under 1980—talet. Det är en allmän bedömning från olika länder att riskerna för t.ex. sabotage, ta- gande av gisslan. hot och utpressning efter hand har blivit större. Till den ogynnsamma utvecklingen hör också att brotten har blivit grövre. Ett skäl till de ökade terrorhandlingarna anses vara att de alltför ofta ger de resultat som angriparen syftar till.

Terroristangrepp kan drabba alla slag av anläggningar som genom angri- parens åtgärder påverkas så att verksamheten riskerar att skada människor, egendom och miljö. Den säkerhet som anläggningsägaren kan åstadkomma och det skydd som polisen ger är i princip av samma slag som fordras vid kärnkraftverken. Polisens resurser för att skydda angripna verksamheter måste kunna användas för att avvärja allvarliga hot mot alla slag av anlägg- ningar.

Enligt en rapport till den amerikanska kongressen1 är kärnkraftverk trots de långtgående skyddsåtgärderna sårbara för angrepp av olika slag. De svenska kärnkraftverken har som framgått vidtagit omfattande åtgärder för att skydda verksamheten. Åtgärderna syftar bl.a. till att begränsa de utsläpp som skulle kunna bli en följd av sabotage mot vitala delar i anläggningen. Angreppen kan också riktas mot transporter eller annan verksamhet med strålningskällor. Även om avsikten inte är att orsaka skador som leder till utsläpp — syftet kan i stället vara t.ex. att rikta världens uppmärksamhet mot angriparen eller de intressen denne företräder — kan det inte uteslutas att en inkräktares åtgärder leder till ett utsläpp av radioaktiva ämnen. Även i de fall då ingenting skadas inne i anläggningen orsakar angreppet en stor oro hos många människor för att utsläpp skall uppstå.

Terrorhandlingar mot ett kärnkraftverk får oavsett var de äger rum en mycket stor genomslagskraft i massmedierna i hela världen. Det har från den utgångspunkten ingen betydelse i vilket land angreppet sker. Erfarenheten under senare år visar att terrorismen har blivit en alltmer internationell före- teelse. Det innebär att de som genom angrepp mot känsliga anläggningar eller andra objekt vill uppnå sina mål väljer ett land där det finns utsikter att lyckas. Ett hot som riktar sig mot ett land kan för övrigt få konsekvenser även i ett annat. Utredningen har mot bakgrund av dessa omständigheter tidigare framhållit. att sabotage och andra terrorhandlingar mot kärnkraft- verken inte längre bör hänföras till de s.k. restriskerna.

Utredningen anser det nödvändigt att rikspolisstyrelsen och SKI fortlö- pande överväger dessa frågor. De förändringar i hotbilden på kort sikt som informationer av olika slag ger upphov till uppgifter från Sverige eller från

' Office of Technology Assessment of the US Congress. Nuclear Proliferation and Sa— feguards: The Non-State Adversary. Studies in Nuclear Terrorism.

andra länder — måste tillfälligt kunna påverka t.ex. omfattningen av bered- skapen hos de organ som svarar för säkerheten. Även om det fysiska skyd- det —i förhållande till den hotbild som för närvarande gäller—i stort får anses tillfredsställande framgår det av rikspolisstyrelsens och de lokala polismyn- digheternas skrivelser till utredningen att det finns svagheter som det finns anledning att eliminera.

14.3.2. Behovet av förbättringar i det fysiska skyddet

Insatsstyrkor

För de mycket svåra polisingripanden som det kan bli fråga om vid angrepp mot ett kärnkraftverk behövs polispersonal som har en mycket god utbild- ning, förfogar över sårskild utrustning och har fått en omfattande övning i speciella insatser. Denna personal måste kunna sättas in var som helst i landet och vid alla slag av anläggningar där en angripare uppehåller sig och kanske har tagit gisslan.

Polisstyrkorna i de fyra distrikten där kärnkraftverken ligger har fått en viss utbildning och övning för att kunna ingripa mot terrorister som befinner sig inne i kraftverken. Det är angeläget för de insatser som omgående kan bli nödvändiga att dessa styrkor kan vidmakthålla sitt kunnande. Polisen i de distrikt där kärnkraftverken ligger behöver enligt utredningens mening särskilda resurser för att kunna bevara och om möjligt utveckla sitt kun- nande i fysiskt skydd.

Det är emellertid också nödvändigt att de lokala polismyndigheterna pla— nerar så att de vid ett angrepp kan få förstärkningar från angränsande polis- distrikt. Det bör finnas resurser för utbildning och övning även av den perso- nal som skall utgöra en sådan förstärkning. Att organisera denna förstärk- ning kan vara en mer ändamålsenlig åtgärd än att utöka resurserna inom de distrikt där kärnkraftverken ligger.

Utredningen anser att rikspolisstyrelsen bör se över den regionala och 10- kala organisationen för insatser i det fysiska skyddet vid kärnkraftverken och i det sammanhanget särskilt överväga frågor om insatsstyrkornas storlek, förstärkningar, utbildning och övning. Parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme har föreslagit en särskild insatsstyrka på nationell nivå. Beredning av detta ärende pågår inom regeringskansliet. Om en nationell styrka inrättas kommer denna att påverka planeringen av det fysiska skyddet på lokal nivå.

Förhandlingar

Förhandlingar med angriparen för att få denne att ge upp är ett självklart led i en polisinsats som skall göra det möjligt att i en hotsituation undvika skador som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Det är angeläget att snarast för- bättra polisens beredskap i detta avseende. Till ett ökat skydd bidrar också den expertis inom olika kunskapsområden som eventuellt kommer att finnas inom rikspolisstyrelsen. Att även på detta område förstärka den lokala polis-

myndigheten kommer att öka polisens möjligheter att undanröja ett even- tuellt hot mot ett kärnkraftverk.

Konkurrens om resurserna

Rikspolisstyrelsen har i den skrivelse till utredningen som avser det fysiska skyddet framhållit att en konkurrens om resurserna kan uppstå om en kränk— ning av kärnkraftverkets område får till följd att även räddningsorganisatio- nen aktiveras. Detta kan i initialskedet medföra problem. eftersom polisens resurser sannolikt inte helt räcker till för båda slagen av arbetsuppgifter. Samordningsproblem kan också komma att uppstå.

Att använda resurserna på ett effektivt sätt är till en del en planerings- fråga. Som alltid är det emellertid svårt att i förväg förutse alla olika skeen— den vid en allvarlig olycka. Ledning av en insats som innehåller både rädd- ningstjänst och polisverksamhet kan givetvis förberedas genom utbildning och övning. I en akut situation blir det emellertid nödvändigt att göra avväg- ningar och vara flexibel. Det gäller att med de förutsättningar som för tillfäl- let råder bedöma hur polisens resurser skall fördelas mellan de olika uppgif- terna. Utredningen anser det angeläget att det system för utbildning och öv- ning som utredningen har föreslagit kommer att omfatta även situationer som fordrar både räddningstjänst och polisverksamhet. Rikspolisstyrelsen och räddningsverket bör se till att utbildningen och övningarna i lämplig ut- sträckning får denna inriktning.

Åtgärder vid kärnkraftverken

Ett ökat fysiskt skydd fordrar vidare åtgärder vid kärnkraftverken. Det har framkommit att vissa slag av anordningar som är nödvändiga för driften men som ligger utanför själva anläggningens område och — för ett av kärnkraft- verken transporterna mellan hamnen och kraftverket inte har det skydd som de enligt utredningens mening bör ha. Ett av skälen. förklarar SKI, är att den författningsreglerade tillsynen av det fysiska skyddet enligt kärntek- niklagen knyter an till reaktorbränslet och omfattar endast anläggningar inom verkets eget område. Enligt utredningens mening måste skyddsåtgär- derna emellertid syfta längre. Lagen (1940z358) med vissa bestämmelser till skyddförförsvaret m.m. den s.k. skyddslagen — ger länsstyrelsen möjlighe- ter att besluta om det skydd som fordras.

Skyddslagen syftar till att hindra tillträde för obehöriga till anläggningar och områden som är av betydelse för försvaret eller folkförsörjningen. Till- trädesförbudet avser att förhindra spioneri och sabotage. Genom en ändring i skyddslagen år 1977 blev det möjligt att belägga också området runt kärn- kraftverk eller andra kärntekniska anläggningar med tillträdesförbud. Moti- vet för tillägget var riskerna för terroristangrepp mot de kärntekniska an- läggningarna. När riket är i krig eller det råder fara för krig omfattar möjlig- heten att utfärda förbud även anläggningar m.m. som är av betydelse för folkförsörjningen.

Utredningen om tillträdesskydd har i betänkandet (SOU 198818) En ny skyddslag föreslagit en anpassning av skyddslagen till dagens förhållanden.

Huvudsyftet med bestämmelserna att skydda mot spioneri och sabotage — är oförändrat men har i utredningens förslag utsträckts till att omfatta hela totalförsvaret. Utredningen om tillträdesskydd gör ingen skillnad mellan ci— vila och militära skyddsföremäl. Till de civila föremålen hör kärn- kraftverken.

Fartyg och luftfartyg kan enligt den nuvarande skyddslagen bli skydds- föremäl. Annan rörlig utrustning — t.ex. lastbilar och bussar— omfattas emel- lertid inte av bestämmelserna. Utredningen om tillträdesskydd har i betän- kandet föreslagit att även sådana transportmedel skall kunna skyddas med stöd av skyddslagen. Enligt utredningens förslag skall vidare. om det behövs med hänsyn till t.ex. sabotagehotet, ett större område runt en anläggning kunna spärras av för att anläggningen skall få ett tillfredsställande skydd.

Utredningen om tillträdesskydd har föreslagit att länsstyrelsen även i fort- sättningen skall besluta om skydd av civila objekt enligt skyddslagen. Det innebär att länsstyrelsen också kan förordna skyddsvakter för bevakningen. Den som utses till skyddsvakt skall ha genomgått särskild utbildning enligt de närmare föreskrifter som överbefälhavaren och rikspolisstyrelsen medde- lar.

Utredningen om kärnkraftsberedskapen anser det angeläget att förslaget till utökning av skyddslagen blir genomfört. De berörda länsstyrelserna bör efter att lagen har trätt i kraft tillsammans med kärnkraftverken, rikspolis- styrelsen och kärnkraftinspektionen bedöma skyddsbehovet och besluta om de kompletteringar av det fysiska skyddet som fordras. Enligt utredningens mening kan det bli nödvändigt att t.ex. förbättra skyddet runt anläggning- arna och inpasseringskontrollen.

Personalkontroll

Erfarenheter av terrorhandlingar inom olika områden visar att anställda och andra som har tillträde till en anläggning spelar en aktiv roll. För kärnkraft- verkens del kan goda kunskaper om verksamheten vara en förutsättning för att angreppet skall lyckas. Motiven för en anställd att vidta åtgärder mot den egna anläggningen kan uppkomma och förstärkas under anställningstiden. Det är också tänkbart att en organisation söker placera en angripare som anställd inom verket.

En infiltration av detta slag kan förebyggas genom en effektiv personal— kontroll. Kontrollen bör fortgå under anställningen och kombineras med en god personalvård. De förändringar i verksamheten som blir följden av den planerade avvecklingen av kärnkraften kan komma att utsätta kärnkraftver- ken för påfrestningar. Personalomsättningen ökar sannolikt efter hand som tiden för avvecklingen närmar sig. Det skapar en rörlighet i personalstyrkan som i sin tur bidrar till en ökad osäkerhet. Utredningen anser det angeläget att rikspolisstyrelsen och SKI tillsammans med kärnkraftverken överväger dessa frågor och bedömer vilka åtgärder som fordras för upprätthållande av en tillfredsställande säkerhet.

Utredningens bedömning gäller även de skyddsvakter och väktare som svarar för genomförandet av en stor del av säkerhetskontrollen. De speciella

krav på kunskaper som gäller för skyddsvakter vid kärnkraftverken fordrar enligt utredningens mening en utbildning som går längre än den säkerhets- företagen normalt ger sin personal. I denna utbildning bör ingå t.ex. de delar av utbildningen som polisen genomför åt säkerhetsföretagen. Det bör vidare klart framgå av säkerhetsmyndigheternas föreskrifter vilka bevakningsupp- gifter inom anläggningen som fordrar skyddsvaktskompetens och var inom anläggningen som det räcker med väktarutbildning eller med utbildning för säkerhetsmän.

Samband

Rikspolisstyrelsen har framhållit att det med nuvarande utrustning är svårt för polispersonalen att vid en insats upprätthålla ett säkert och omedelbart samband. Ett sådant samband är nödvändigt både för resultatet av insatsen och för polispersonalens egen säkerhet. De kraftiga betongväggarna i en kärnteknisk anläggning skärmar i stor utsträckning av möjligheterna till en effektiv radiokommunikation. Polisen har vid de övningar som ägt rum i all- mänhet använt de sambandssystem av olika slag som kärnkraftverken har för driften. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att snarast vidta åtgärder som tillgodoser polisens behov av samband inom kärnkraftverken. Utredningen har behandlat dessa frågor i kapitel 11.

14.33. Planeringsinspektörer i de fyra polisdistrikten

Polismyndigheterna i de fyra distrikten med kärnkraftverk har för utred- ningen framhållit att särskilda medel bör avsättas för inrättande av en tjänst som planeringsinspektör vid var och en av de berörda polismyndigheterna. Planeringsinspektörens uppgifter skall vara att förbereda polismyndighetens åtgärder i samband med räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen, att organisera det fysiska skyddet vid kärnkraftverken och att genomföra den utbildning och övning som både räddningstjänsten och det fysiska skyd- det fordrar. Polismyndigheterna har hittills avdelat resurser från de ordinarie anslagen för polisverksamheten för dessa åtgärder. På grund av medelstill- gången har det blivit allt svårare för polismyndigheterna i framför allt de mindre distrikten att effektivt fullgöra de uppgifter som avser kärnkraftver- ken.

Utredningen anser det angeläget att de berörda polismyndigheterna tillde- las resurser för att kunna hålla särskild personal som kan genomföra den pla- nering, utbildning och övning som fordras.

15. Sanering

15.1. Nuvarande förhållanden

15.1.1. Sverige

Utredningen har i kapitel 4 diskuterat hotbilden som gäller olyckor i kärn- tekniska anläggningar. Efter en sådan olycka kan sanering bli aktuell i Sve- rige — oavsett om olyckan har skett inom landet eller utomlands.

För sanering efter en kärnenergiolycka kan i princip två fall urskiljas. Det ena fallet är en olycka som inom ett relativt begränsat område ger kraftig kontaminering med radioaktiva ämnen. Det är risk för direkta skador på människor. Risken för en sådan händelseutveckling i Sverige är liten, men konsekvenserna blir allvarliga om olyckan ändå skulle inträffa.

Det andra fallet är en olycka med spridning över större områden av radio- aktiva ämnen i högre eller lägre koncentrationer. Det kan bli svårt att produ- cera acceptabla livsmedel. Risken för denna typ av olycka är större. Även när en sådan olycka inträffar utanför Sverige kan konsekvenserna bli allvar- liga för Sveriges del. betydligt allvarligare än efter Tjemobylolyckan. Konta- mineringen med cesium behöver emellertid inte vara större än den blev vid Tjemobylolyckan för att sanering av stora områden skall vara befogad. Så- dan kan situationen bli om nedfallet av radioaktiva ämnen sker vid en olämp- lig tidpunkt eller över områden med viktiga grödor.

Syftet med all sanering är att återställa det kontaminerade objektet, så att det kan användas på samma sätt som före kontamineringen.

För sanering efter olyckor i kärntekniska anläggningar finns i Sverige inte någon särskild organisation eller någon i övrigt klart utpekad ansvarig myn- dighet. De uppgifter som en "saneringsorganisation” kommer att få utföra är i stället spridda mellan olika myndigheter. Centrala myndigheter som kan sägas ha ett särskilt ansvar är strålskyddsinstitutet, lantbruksstyrelsen och naturvårdsverket (även om miljöskyddslagstiftningen inte gäller joniserande strålning). Kärnkraftinspektionen är ansvarig myndighet enligt kärnteknik- lagstiftningen när det gäller hantering, slutförvaring m.m. av kärnämne och kärnavfall. På regional nivå kan länsstyrelsen och lantbruksnämnden sägas ha ett visst ansvar och på lokal nivå kommunens miljö- och hälsoskydds- nämnd.

Vid sanering efter andra olyckor, främst kemikalieolyckor. och miljöför-

störande verksamhet svarar mil jö- och hälsoskyddsnämnden lokalt för åtgär— derna. På regional och central nivå har länsstyrelsen respektive naturvårds— verket ett visst ansvar även för dessa frågor.

1512 Andra stater

En utbyggd saneringsorganisation saknas i de flesta stater. På många håll fö— rekommer emellertid en viss planering eller också har myndigheterna disku- terat en planering för sanering efter kärnkraftshaverier. Som regel bygger dessa förberedelser på befintliga resurser och inhemsk kompetens. En sam- manhållen organisation är tänkt att byggas upp när en olycka har inträffat.

I Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland finns saneringsstyrkor för större inhemska kärnenergiolyckor. Avsikten är att de skall använda special- konstruerade fordon och annan liknande utrustning för att klara sanering efter ett större kärnkraftshaveri. Som en följd av saneringsarbetet efter Tjer- nobylolyckan har styrkor byggts upp även i Sovjetunionen.

15.1.3. Praktiska erfarenheter

Saneringsfall

Praktiska erfarenheter av sanering av stora landarealer från en omfattande beläggning med radioaktiva ämnen finns från ett antal områden i andra län— der. Dokumentationen belyser praktiska problem i den operativa sanerings- verksamheten, beläggningens geografiska omfattning och nuklidsamman- sättning och de doser som den radioaktiva beläggningen ger upphov till. Do- kumentationen ger också exempel på lämpliga saneringsmetoder, resteffek- ter efter utförd sanering och de resurser som krävs för att effektivt genom- föra ett saneringsarbete. De olika typer av sanering som har genomförts är främst

D Omhändertagande av restmaterial efter uranbrytning; D Sanering efter provsprängningar med kärnvapenladdningar;

Sanering av en kärnteknisk anläggning; Cl Sanering efter en stor olycka (Tjernobyl); och E Sanering efter omfattande markbeläggning till följd av olyckor t.ex. med kärnvapenbestyckade flygplan och havererade satelliter.

Den dokumentation som finns om Tjemobylolyckan beskriver åtgärds- nivåer, restriktioner för tillträde till vissa områden, prioriteringar, sanerings- metoder och frågor om teknisk utrustning i högaktiva områden.

Kostnader och resultat

Det saknas i allmänhet uppgifter om kostnader och de resurser för sanering som har tagits i anspråk. Det är också oklart hur saneringen har lyckats, dvs. hur väl saneringsorganisationen har kunnat återställa det kontaminerade objektet. En ytterligare svårighet när det gäller erfarenheter av sanering är att olika stater gör skilda bedömningar om hur långt saneringen skall genom— föras.

Ett exempel på kostnader och resultat efter en genomförd sanering är föl- jande officiella uppgifter. Vid saneringen av en sju km2 stor atoll bland Mar- shallöarna arbetade ett tusental personer i tre år till en kostnad motsvarande omkring 600 milj. kronor i 1981 års penningvärde. Saneringen planlades un- der fem års tid. Trots dessa insatser har resultatet inte blivit sådan att oin- skränkt vistelse på atollen kan tillåtas.

Ännu saknas officiella uppgifter om kostnader och resurser för sanerings- åtgärderna i Sovjetunionen efter Tjemobylolyckan. Enligt ett meddelande i januari 1988 från den sovjetiska nyhetsbyrån Tass skulle kostnaderna för saneringen ha uppgått till ett belopp motsvarande ungefär 100 miljarder kro- nor. Det är emellertid inte klarlagt hur arbetet har lyckats. Restriktioner för tillträde och odling finns inom närområdet för reaktorn.

15.1.4. Genomförda studier

Nationella studier

Lantbruksuniversitetet

Vid Sveriges lantbruksuniversitetet har förekommit studier av konsekven- serna för jordbruket inom närområdet vid ett haveri i ett kärnkraftverk. Stu— dierna har avsett främst Barsebäcks- och Ringhalsverken. Avsikten har varit dels att studera möjligheterna att klara skötseln av husdjuren. dels att stu- dera aktiviteten i livsmedel producerade i ett kontaminerat område och hur överföringen av radioaktiva ämnen (mark till växt och vidare i livsmedels- kedjan) skulle kunna reduceras. De saneringsåtgärder som har studerats är djupplöjning och tillförsel av kalk och kalium till åkermarken.

Resultaten av studierna har delvis inarbetats | länsstyrelsernas planlägg- ning för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Resultaten ut- gör en viktig del av kunnandet l Sverige om bl.a. saneringsmetoder.

D Statens kärnkraftinspektion

För att kunna fullgöra sina uppgifter inom området har kärnavfallsenheten vid SKI genomfört projekt som rör omhändertagandet av avfallet efter en mindre bränsleskada. Mer omfattande studier med denna inriktning pågår och planeras för framtiden. Även om dessa forskningsprojekt har sin ut- gångspunkt I sanering av kraftverket med dess närområde — och avser om- händertagandet av kontaminerat material kan resultaten vara ett underlag också för planering av en mer omfattande sanering.

Internationella studier

IA EA -studien

IAEA tog under år 1987 initiativ till en studie om sanering av mycket stora områden efter en kärnenergiolycka. Avsikten är att under år 1989 publicera en teknisk rapport om detta. I denna rapport kommer frågor om sanering av

mycket stora områden att behandlas. Studien kommer vidare att omfatta olika saneringsmetoder för stadsmiljöer, jordbruksmark och skogsmark samt metoder för att förhindra kontaminering av grundvatten och dricksvat-

ten.

[3 Andra internationella studier

I Frankrike har ett omfattande arbete om sanering av jordbruks— och skogs- bruksmark efter radioaktivt nedfall bedrivits inom RESSAC-programmet (Rehabilitation des Sols et des Surfaces apres un Accident). Eftersom många av de franska kärnkraftverken är lokaliserade vid floder har även grundvat- ten- och dricksvattenfrågorna studerats. Planer finns för åtgärder som syftar till att hindra kontaminering av vatten.

I Förbundsrepubliken Tyskland har liknande studier genomförts.

15.2. Utredningens förslag

15.2.1. Inledning

Hittills genomförda saneringar efter utsläpp av radioaktiva ämnen visar att sanering är en kostsam och i tiden utdragen verksamhet. Det behövs mycket personal och materiel. Samma förhållanden kan förutses vid ett omfattande nedfall av radioaktiva ämnen i Sverige. Några större saneringsåtgärder ome— delbart efter det radioaktiva nedfallet blir knappast aktuella. Utredningen anser emellertid att det är nödvändigt med en viss planering i förväg, så att samhället är berett att möta situationen.

Utöver planeringen anser utredningen att det finns ett behov av att ome- delbart, eller i vart fall mycket snart, efter nedfallet kunna göra de första övervägandena om den kommande saneringen. Så snart beläggningens om- fattning och nuklidsammansättningen är känd kan en övergripande strategi för den framtida inriktningen av verksamheten behöva utarbetas. Redan in- nan räddningstjänsten avslutas inom ett område uppkommer frågan om, och i såfall hur och när, området skall saneras. Det är alltså viktigt att det finns en beslutsordning för frågor om sanering och att det finns en fungerande or- ganisation för genomförandet av arbetet.

Med sanering menar utredningen åtgärder som gör att något åter kan an- vändas till vad det är avsett för. Exempel är att vidta åtgärder inom områden så att bosättning kan tillåtas, vattentäkter kan användas och mark åter kan brukas för livsmedelsproduktion. Syftet med åtgärderna skall alltså vara att åstadkomma en varaktig effekt, dvs. ett borttagande av kontamineringen el- ler ett varaktigt förhindrande av en ytterligare spridning av de radioaktiva ämnena i ekosystemet. Utredningen vill framhålla att en sanering inte kan bli fullständig i den meningen att den skadliga strålningen elimineras. Det som kan ske genom sanering är huvudsakligen att flytta det kontaminerade materialet så att skadeverkningarna begränsas eller upphör.

15.2.2. Inriktning av saneringen

Inledning

En olycka i ett svenskt kärnkraftverk där utsläppet orsakar en markbelägg- ning av radioaktivt material i en omfattning som föranleder saneringsinsatser av samhället med specialutbildad personal är ytterst osannolik men kan inte uteslutas. Olyckor som förorsakar en mer begränsad utspridning av radioak- tivt material är t.ex. olyckor med satelliter som drivs med kärnreaktor och transportolyckor med kärnbränsle. Sådana olyckor är inte lika osannolika. Risken för en omfattande men relativt låghaltig markbeläggning med radio- aktivt material från en olycka i ett utländskt kärnkraftverk bedömer utred- ningen vara större.

Kärnkraftsolyckan i Tjernobyl fordrade i Sverige vissa saneringsinsatser — t.ex. nedplöjning av vallgräs för att säkerställa att nationellt satta riktvär- den för livsmedel inte överskreds. Dessa åtgärder krävde emellertid inga in- satser genom samhällets försorg utan kunde utföras av markägarna själva. Rekommendationer om lämpliga åtgärder lämnades av de centrala myndig- heterna.

Utredningen bedömer att ett behov av sanering kan uppstå i följande si- tuationer:

E Strålningsnivåerna i områden för nedfall är så höga att en återflyttning inte kan ske utan sanering. Denna sanering måste utföras av specialutbil- dad personal. Åker- och skogsmark befaras i framtiden ge produkter med högre radio- nuklidkoncentration än de nationellt satta riktvärdena. Sanering i detta fall får utföras antingen genom samhällets försorg av specialutbildad per- sonal eller — om saneringen inte innebär strålningsrisker för den sane- rande personalen av icke specialutbildad personal, t.ex.markägaren själv.

Vem som skall sanera i en given situation är alltså i hög grad beroende av strålningsrisken för den som sanerar.

Saneringskriterier

Innan en saneringsinsats börjar är det väsentligt att kriterier utarbetas för de strålningsnivåer vid vilka det är meningsfullt att sanera.

För normala arbetssituationer — t.ex. laboratorieverksamhet och normal- drift vid kärnkraftverk — finns internationella principer med bl.a. rekom— menderade dosgränser för hantering av radioaktiva ämnen. Vid större olyckor med utsläpp av radioaktiva ämnen blir det i många fall inte möjligt att tillämpa dessa principer. I händelse av omfattande utsläpp bör i stället åtgärdsnivåer utarbetas för utrymning av befolkningen och för intag av livs- medel.

Utredningen räknar med att kriterierna för att sanering skall genomföras blir olika vid radioaktiv beläggning i fred och i krig. I en krigssituation kan myndigheterna bli tvungna att acceptera livsmedel som ger ett dosbidrag

som överstiger rekommendationerna. Samma sak kan gälla bosättning. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att i förväg överväga vilka sane- ringskriterier som bör tillämpas.

Prioriteringar

Vid en kärnenergiolycka kan stora arealer bli mer eller mindre intensivt kon- taminerade med radioaktivt material. Utredningen anser att det knappast är möjligt att sanera alltför stora områden samtidigt. Prioriteringar måste där- för göras.

Den i tiden mest angelägna saneringsåtgärden är enligt utredningens me- ning att försöka avskärma den radioaktiva beläggningen för att förhindra spridning till andra områden. En av de första åtgärderna i en situation med radioaktiv beläggning är också att överväga när i tiden en fortsatt och mer genomgripande sanering bör inledas. Utredningen vill här peka på att det kan finnas skäl att avvakta med ett större saneringsarbete till dess de kortli- vade radionukliderna — t.ex. jod har klingat av.

Prioriteringar av objekt bör omfatta bedömningar av

C Strålningsnivå; Befolkningstäthet; Mark- och vattenanvändning; Psykosociala effekter; Zl Ekonomiska konsekvenser; och D Förväntad effekt.

Prioriteringen mellan de olika faktorerna beror på olyckans omfattning och art. När t.ex. spridning av radioaktiva ämnen sker i krig måste den inhemska livsmedelsproduktionen säkerställas och det kan i detta fall bli nödvändigt att prioritera mark- och vattenanvändningen före ekonomiska konsekven- ser. Utredningen anser att de ansvariga myndigheterna i förväg bör överväga prioriteringen mellan olika objekt vid sanering.

Saneringsmetoder Utredningen särskiljer tre former av sanering:

El Självsanering; Il Stabilisering av kontamineringen; och II Egentlig dekontaminering.

Vid självsanering vidtas inga särskilda återställandeåtgärder. De radioaktiva ämnena får klinga av på platsen. Områden kan i dessa fall behöva spärras av för allmänheten.

Stabilisering kan tillgripas när radioaktivt material har deponerats på ytor som är svåra att dekontaminera. I praktiken innebär stabilisering att den ra- dioaktiva beläggningen inte tas bort utan inkapslas för att förhindra sprid- ning.

I de flesta fall torde det vara angeläget att dekontaminera, dvs. att flytta hela eller delar av den radioaktiva beläggningen. Det finns åtskilliga meto-

derför sådan sanering av mark. vegetation, byggnader och vatten beskrivna i litteraturen.

Det finns inte i Sverige någon samlad bedömning av olika saneringsmeto- ders tillämpbarhet. En sammanställning av kunnandet bör därför göras och utformas som allmänna råd. Råden skall tjäna som underlag både för plane- ring och för genomförande av en sanering. De bör anvisa lämpliga sanerings- metoder för olika typer av objekt som kan komma att behöva saneras. I ar- betet bör bl.a. följande frågor belysas:

Metoder för att uppskatta den areal som kontaminerats, strålningsnivån och nuklidsammansättningen; Strålskydd för personal som deltar i saneringsarbetet; Volymen av kemiskt och radioaktivt avfall; Provtagningsplaner för att följa saneringsarbetet (t.ex. antal prov- punkter/km2 åker); Metodernas användbarhet för olika objekt; Kostnader och tidsåtgång för sanering (per yt- eller volymsenhet); Saneringsmetodernas krav på utrustning (per yt- eller volymsenhet); Hur saneringsmetoden påverkar objektet eller naturen på såväl kort som på lång sikt; och Uppsamling och omhändertagande av det kontaminerade materialet.

De allmänna råden bör dessutom behandla frågor om självsanering av områ- den, bl.a. tidsåtgången för självsanering av olika objekt. Vidare bör råden belysa frågor om alternativ markanvändning, t.ex. utnyttjandet av skogs- mark för jordbruk, odling av alternativa grödor och användning av alterna- tiva vattentäkter. Detta gäller främst i län med kärnkraftverk.

Utredningen föreslår att 551 får i uppdrag att tillsammans med bl.a. FOA och lantbruksstyrelsen utarbeta allmänna råd om saneringsmetoder m.m. i Sverige.

Strålskydd för saneringspersonal

För den normala arbetssituationen när strålningskällan är under kontroll finns internationella riktlinjer utarbetade för arbetsrutiner och för den maxi- mala stråldosen som personalen får utsätta sig för.

Ett saneringsarbete kan till stor del komma att utföras av personer som normalt inte arbetar med strålning och därför inte är vana vid de risker som uppkommer vid arbete med radioaktiva ämnen. Strålskyddsfrågorna måste därför ägnas särskild uppmärksamhet. Utredningen vill betona att all sane- ring måste ske med iakttagande av gällande strålskyddsbestämmelser.

Transport och deponering av kontaminerat material

I anslutning till saneringen uppstår frågor om hur det kontaminerade mate- rialet skall tas om hand. Det är angeläget att de ansvariga myndigheterna i förväg överväger dessa frågor.

När saneringsorganisationen väljer sådana dekontamineringsmetoder som ger stora avfallsmängder. måste avfallet transporteras bort och förvaras

så att det ger minsta möjliga dosbidrag till människan. Även miljöeffekterna måste beaktas Om kemiska dekontamineringsmetoder skall användas är det dessutom nödvändigt att ta hänsyn till eventuella kemiska avfallspro- blem.

Utredningen anser att de närmast berörda centrala myndighterna SSI, lantbruksstyrelsen och naturvårdsverket — bör överväga följande frågeställ- ningar:

3 Är det praktiskt möjligt att för saneringsavfall tillämpa dé föreskrifter som i dag gäller för förvaring och transport av radioaktivt avfall? Om så inte är fallet, hur bör föreskrifterna i stort utformas för sanering i fred respektive krig?

15.2.3. Organisation

Ansvar för saneringsarbetet

Huvuduppgiften för en saneringsorganisation är att praktiskt kunna genom- föra sanering av även stora områden och att i förväg planera en sådan verk- samhet. I saneringsorganisationen skall det finnas en ledningsorganisation och en fältorganisation. Det fordras dessutom materiel av olika slag. Utöver de allmänna uppgifter som är likartade för alla typer av återställning inrym- mer sanering efter olyckor i kärnteknisk verksamhet en rad specialfrågor.

Saneringsorganisationen bör byggas upp mot bakgrund av den inriktning av saneringen i Sverige som har diskuterats, och inte med utgångspunkt i de värsta tänkbara konsekvenserna efter en olycka. Organisationen skall kunna ingripa var som helst i landet.

Som utredningen tidigare har nämnt är olyckor som förorsakar ett sådant nedfall av radioaktiva ämnen i Sverige att sanering måste genomföras av samhället genom specialutbildad personal — en expertgrupp — ytterst osanno- lika men kan inte uteslutas. Det är enligt utredningens mening emellertid inte nödvändigt att upprätta sådan expertgrupper i varje län.

Utredningen anser att det räcker med att i förväg upprätta en expertgrupp på central nivå (nationell expertgrupp för sanering), som skall kunna sättas in var som helst i landet. Om det i ett saneringsskede skulle visa sig att ytterli- gare grupper behövs får sådana i det läget upprättas.

Utredningen anser det naturligt att saneringsorganisationen knyter an till beredskapsorganisationen för kärnenergiolyckor och alltså avser sanering efter utsläpp från kärntekniska anläggningar. För en sådan lösning talar det förhållandet att det i beredskapsorganisationen för kärnenergiolyckor redan finns experter inom bl.a. områdena strålskydd samt lantbruk och livsmedel. Dessa kan i många fall fullgöra expertfunktionen också i saneringsskedet.

Utredningen föreslår att länet på samma sätt som gäller för räddnings- tjänsten - skall vara utgångspunkten för verksamheten. Länsstyrelsen med sitt ansvar för länet och dess befolkning, sin möjlighet till överblick i kombi- nation med erforderlig detaljkännedom, sina kontakter med centrala. regio- nala och lokala myndigheter och sitt ansvar i räddningstjänstskedet är enligt utredningens mening den mest lämpliga myndigheten för att på regional nivå

vara ansvarig myndighet. Om det fordras bör andra regionala myndigheter — t.ex. lantbruksnämnden och Vägförvaltningen —i saneringsarbetet underord- nas länsstyrelsen.

Vid räddningstjänst bygger länsstyrelsen sin verksamhet på de resurser som finns inom länet, framför allt i kommunerna. Denna princip bör gälla även vid sanering. Sanering efter en olycka i en kärnteknisk anläggning ford- rar emellertid speciella kunskaper och resurser. Nödvändiga resurser bör till— föras saneringsorganisationen från i första hand de verksamheter som finns i länet. Det är emellertid viktigt att även de centrala fackmyndigheterna bistår länsstyrelsen med t.ex. råd och andra bedömningar både i planeringsske- det och vid genomförandet av verksamheten.

Räddningstjänst efter utsläpp från en annan källa än en kärnteknisk an- läggning är kommunal räddningstjänst. Denna skillnad bör gälla även vid sanering. Sanering efter utsläpp från en annan källa än en kärnteknisk an- läggning bör därför vara en uppgift för kommunens miljö- och hälsoskydds- nämnd. Ett sådant utsläpp torde vara mycket begränsat, vilket medför att saneringsarbetet bör kunna ske inom ramen för främst miljö- och hälso- skyddsnämndens ordinarie verksamhet. Om det behövs skall länsstyrelsens saneringsorganisation självfallet bistå med råd och annat.

Vid räddningstjänst kan regeringen bestämma att en särskild myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten. Regeringen kan också själv ta över ansvaret. Samma förhållande bör gälla för saneringen. Skulle en sane- ring i kommunernas regi bli omfattande bör det finnas en skyldighet för läns— styrelsen att ta över ansvaret. Regeringen bör också kunna bestämma att ett centralt organ t.ex. någon av de myndigheter som ingår i det ombildade rådet för räddningstjänst skall svara för saneringen i stället för länsstyrel- sen. Regeringen bör även själv kunna ta över ansvaret för saneringen.

Genom en organisation av det nu skisserade slaget blir det en naturlig övergång från räddningstjänst till sanering. Om saneringsskedet inte har föregåtts av någon räddningstjänst blir det ändå naturligt för länsstyrelsen att gripa in det sker mot bakgrund av länstyrelsens ansvar för bl.a. miljö- värden i länet.

Saneringsarbetets genomförande

Länsstyrelsens uppgift bör vara att med utgångspunkt i centrala riktlinjer be- sluta om prioriteringar av områden som skall saneras, om saneringsmetoder, hur arbetet skall genomföras m.m. Länsstyrelsen skall vidare svara för infor- mationen på regional nivå. För att länsstyrelsen skall ha möjlighet att full- göra dessa uppgifter är det väsentligt att länsstyrelsen tillför sin ledningsor- ganisation erforderlig kompetens. Utredningen vill här peka på att ett flertal beslut i saneringen i hög grad kommer att beröra enskilda människor, bl.a. lantbrukare. För att underlätta genomförandet av sådana beslut kan det en- ligt utredningens mening ha ett visst värde att länsstyrelsen till sin lednings- organisation knyter representanter för t.ex. blockorganisationen eller LRF.

Utredningen vill även framhålla betydelsen av att fackmyndigheterna ger länsstyrelsen råd och stöd i det löpande saneringsarbetet, t.ex. i fråga om

saneringsmetoder. Fackmyndigheterna kan även komma att behöva lämna råd om förhållanden som inte innefattas i begreppet sanering, t.ex. om konsekvenslindrande åtgärder och särskilda restriktioner. Det sker inom den centrala myndighetens vanliga myndighetsansvar.

Utredningen bedömer att merparten av en eventuell sanering i Sverige ef- ter ett utsläpp av radioaktiva ämnen kan utföras av icke specialutbildad per- sonal och av markägaren själv. Detta gäller sannolikt främst inom lantbru- kets område. Länsstyrelsen svarar för verksamheten och det blir länsstyrel- sen som med utgångspunkt i riktlinjer från den centrala nivån föreskriver när, var och hur en sanering skall utföras. Saneringsåtgärder av detta slag är t.ex. föreskrifter om att slå vallar, omhändertagande av avslagen vall och plöjning.

Det ansvar som utredningen har föreslagit att rådet för räddningstjänst skall få när det gäller räddningstjänsten bör även gälla saneringen. På detta sätt skapas, närmast under regeringen, en central samordningsfunktion vil- ken har möjlighet att genom sammanvägda råd ange inriktningen av sane- ringsverksamheten. Det kan behövas en prioritering av saneringsinsatser mellan olika län, resursavvägningar och strålskyddsbedömningar. För att kunna fullgöra den centrala samordningsfunktionen i ett saneringsskede bör i rådet finnas representanter för bl.a. rikspolisstyrelsen. överbefälhavaren, räddningsverket, socialstyrelsen, SMHI, lantbruksstyrelsen, livsmedelsver- ket, lantbruksuniversitetet, strålskyddsinstitutet, kärnkraftinspektionen och naturvårdsverket.

Nationell expertgrupp för sanering

] den mån sanering måste utföras av specialutbildad personal bör detta ske genom en särskild nationell expertgrupp för sanering. Gruppen skall kunna genomföra alla typer av sanering. Den skall vara en nationell resurs och kunna sättas in överallt i landet.

Utredningen anser inte att det är särskilt troligt att den nationella expert- gruppen behöver träda i funktion omgående efter en inträffad olycka i en kärnteknisk anläggning. Expertgruppen eller delar av den kan däremot direkt behövas för t.ex. rådgivning inför en kommande sanering. Utred- ningen bedömer förfarandet med att upprätta en sådan grupp som förhållan- devis tidsödande. Erforderlig expertis skall tillkallas, gruppen organiseras, personalen vara samtrimmad och materielen vara känd för deltagarna. Detta talar enligt utredningens mening för att den nationella expertgruppen upp- rättas redan i förväg. Genom en sådan organisation finns det omedelbart ef- ter en kärnteknisk olycka kvalificerad saneringspersonal, som kan arbeta pa- rallellt med räddningstjänsten inom ett län (räddningstjänsten kan vara av- slutad i en del av ett län men inte inom andra delar). Enligt utredningens mening är det viktigt att personalen i den nationella expertgruppen är direkt utpekad (kontrakterad). så att den finns gripbar för saneringsuppgifter ome— delbart vid en kärnteknisk olycka.

Utgångspunkten bör vara att länsstyrelsen i det drabbade länet begär att den nationella expertgruppen skall ställas till länsstyrelsens förfogande. Om

flera län är drabbade och en begäran att få disponera expertgruppen kom- mer från flera länsstyrelser, bör frågan om utsändandet av gruppen avgöras av regeringen eller av den myndighet regeringen bestämmer. Överväganden inför ett sådant beslut t.ex. var gruppen skall sättas in och om ytterligare grupper skall upprättas — kan lämpligen ske inom rådet för räddningstjänst.

Utredningen vill betona att det inte är saneringens geografiska omfattning som skall vara avgörande för om expertgruppen skall ställas till länsstyrel- sens förfogande utan behovet av den expertis som ingår i gruppen.

Länsstyrelsen svarar för saneringen som sker under medverkan av den na- tionella expertgruppen. Det är alltså länsstyrelsen som ger gruppen direktiv för verksamheten.

Expertgruppens huvuduppgift bör enligt utredningens mening vara att på fältet leda verksamheten. De centralt givna direktiven och råden skall anpas— sas till förhållandena inom länet. Expertgruppen kan tillsammans med de experter som ingår i länsstyrelsens ledningsorganisation fylla en viktig funk- tion även i detta arbete.

Till sitt förfogande bör den nationella expertgruppen ha både den materiel som är särskilt avdelad för gruppen och den personal och materiel som i öv- rigt erfordras och som ingåri länsstyrelsens saneringsorganisation (resurser från kommunerna, andra länsmyndigheter, försvarsmakten och privata sa- neringsföretag).

Utredningen uppskattar att ett 50-tal personer kan behövas i expertgrup- pen. Dessa personer, som namneligen ingår i gruppen, bör i sin ordinarie verksamhet vara sysselsatta inom de områden som gränsar till saneringen, t.ex. vid olika forskningsinstitutioner, kärnkraftföretagen, hälso— och sjuk- vården, byggnadsindustrin, transportväsendet och lantbruket.

Personal som bör ingå i expertgruppen är bl.a. följande:

Experter på saneringsmetoder;

11 Strålskyddsexpertis;

Mätpatrull (beläggning och strålskydd) och laboratoriepersonal; Personal för handhavande av utrustning för sanering av stadsmiljö och skogs- och åkermark;

3 Personal för transport av radioaktivt materiel; Personal för dekontaminering av människor och fordon; och

Personal med kunnande på områdena ekologi, hydrologi och lantbruk.

Planering på central nivå

De centrala myndigheterna skall själva planera och organisera den egna verksamheten i ett saneringsskede. Varje myndighet bör analysera vad som förväntas av den från olika håll och hur dessa krav kan uppfyllas. Därefter bör myndigheten vidta erforderliga åtgärder. Det är viktigt att myndigheten samordnar detta arbete med verksamheten inom andra myndigheter som har uppgifter i ett saneringsskede. Utredningen förutsätter att myndigheterna själva tar erforderliga initiativ till samverkan, t.ex. inom rådet för rädd- ningstjänst.

Av särskild betydelse i planeringen på central nivå är att myndigheterna så långt det är möjligt förbereder — tar fram underlag för — sådana beslut som kan behöva fattas i saneringsskedet. Exempel på frågeställningar är för

:] Räddningsverket riksövergripande resursfördelning; C Socialstyrelsen hälsoskyddet för särskilda befolkningsgrupper; Lantbruksstyrelsen följderna för livsmedelsproduktionen av olika sane- ringsmetoder; D Naturvårdsverket övergripande naturvårdsprioriteringar; C Strålskyddsinstitutet saneringskriterier och saneringsmetoder.

De centrala myndigheterna bör tillsammans också diskutera vilka sanerings- objekt som kan behöva prioriteras.

Den nationella expertgruppen för sanering bör i vanliga fall — mot bak- grund av gruppens ställning som nationell resurs — vara underställd en cen- tral myndighet. Gruppens verksamhet är till stor del inriktad på strålskydds- frågor. Eftersom SSI är den strålskyddsansvariga myndigheten i landet anser utredningen det mest naturligt att gruppen administrativt står under SSI:s ledning. SSI bör alltså ha den formella skyldigheten att upprätta expertgrup- pen, att utöva tillsyn och att svara för eventuell utbildning och övning av gruppen.

Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med räddnings- verket, FOA och övriga berörda myndigheter och med utgångspunkt i de principer som utredningen har redovisat om den nationella expertgruppen för sanering, närmare bestämma gruppens storlek, sammansättning, _behov av materiel och arbetsformer.

Samordning av planeringen på regional nivå

Som redan har framgått anser utredningen att det inte är nödvändigt med ett operativt ansvar på central nivå utöver det som tillkommer regeringen eller, efter regeringens bestämmande en särskild myndighet. En central myndig- het bör dock ha ett samordningsansvar för planeringen av den regionala verksamheten.

Sanering efter en olycka i en kärnteknisk anläggning består av viktiga be- dömningar och arbetsmoment på en rad områden, bl.a. strålskydd, lantbruk och livsmedel. hälsoskydd och miljö. Huvuduppgifterna för den centrala myndigheten i saneringsorganisationen bör vara att utfärda föreskrifter eller allmänna råd, att svara för utbildning och övning och att utöva tillsyn över organisationen. Mot denna bakgrund anser utredningen att räddningsverket är den myndighet som är bäst lämpad för uppgiften att samordna plane- ringen av den regionala verksamheten. För räddningsverket talar också sa— neringens anknytning till de verksamheter som är verkets huvudområden, nämligen befolkningsskydd och räddningstjänst.

Räddningsverket saknar kompetens inom bl.a. områdena strålskydd samt lantbruk och livsmedel. Kunnande inom dessa områden är av stor vikt vid sanering efter en olycka i en kärnteknisk anläggning. Utredningen anser inte att någon kompetens skall byggas upp hos räddningsverket inom de områ-

den där verket i dag saknar kompetens och sådan finns hos andra myndighe- ter. Expertkunnande inom bl.a. strålskyddsområdet och lantbruksområdet bör enligt utredningens mening i stället tillföras planeringen genom andra centrala fackmyndigheter.

Planeringen på regional nivå bör omfatta bl.a. följande:

Länsstyrelsens ledningsorganisation; Informationsfrågor;

Utnyttjandet av den nationella expertgruppen; Inventering av personella och materiella resurser i länet; Undersökning av markanvändningen, inkl. frågor om befolkningstäthet, grundvatten, vägnät m.m.; Underlag för prioritering av åtgärder mellan olika typer av områden; och D Saneringsmetoder.

Genom den ordning som utredningen har föreslagit finns det förutsättningar för en naturlig övergång från ett räddningstjänstskede till ett saneringsskede. Ordningen kommer dessutom att underlätta genomförandet av själva plane- ringen.

Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att tillsammans med FOA, lantbruksstyrelsen, SSI och andra berörda myndigheter och orga— nisationer utfärda föreskrifter och allmänna råd för planeringen på regional nivå.

Kommunerna är enligt räddningstjänstlagen skyldiga att delta i plane- ringen av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntek- niska anläggningar i landet och att medverka vid övningari sådan räddnings- tjänst. Utredningen anser att kommunerna i erforderlig utsträckning skall ha denna skyldighet även för saneringsverksamheten. Skyldigheten bör emellertid inte begränsas till nedfall från anläggningar inom landet utan även avse radioaktiva ämnen som kommer från utlandet. Enligt utredningens me- ning saknas det skäl att skilja mellan de två utsläppsformerna. Samhällets saneringsorganisation måste kunna träda i funktion oavsett varifrån utsläp- pet kommer.

Utredningen föreslår att kommunerna skall vara skyldiga att medverka i planering och övning för saneringsverksamhet vid nedfall av radioaktiva äm- nen från kärntekniska anläggningar i Sverige eller i andra länder.

Sanering i krig

Sanering efter nedfall av radioaktiva ämnen kan komma att behöva ske även i krig. Det måste därför finnas en organisation i samhället också för en sådan verksamhet. Utredningen har tidigare konstaterat att kriterierna för sane- ring i krig kan bli andra än som tillämpas i fred.

En stor betydelse vid sanering i fred har den nationella expertgruppen. Denna grupp bör byggas upp så att den kan fylla sin uppgift även i en krigssi- tuation. Gruppen skall då på samma sätt som i fred kunna ställas till en eller flera länsstyrelsers förfogande för den sanering som kräver specialutbildad personal.

Det är angeläget att myndigheterna planerar så att den personal som skall ingå i den nationella expertgruppen är tillgänglig för denna uppgift även i krig. Utredningen anser det viktigt att myndigheterna utnyttjar den AC- kompetens som finns inom de krigsorganiserade länsstyrelserna och hos ci- vilbefälhavarna, t.ex. skyddscentralerna. Denna expertis bör kunna vara en resurs både för den nationella expertgruppen och för saneringsorganisatio- nen i övrigt.

15.2.4. Samordning med annan sanering

Nuläge

Frågor om miljöfarlig verksamhet regleras främst i miljöskyddslagen (1969:387). Naturvårdsverket är den centrala tillsynsmyndigheten. Länssty- relsen utövar den fortlöpande tillsynen inom länet. Denna fortlöpande tillsyn kan länsstyrelsen överlåta till kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Den 1 juli 1989 utökas miljö- och hälsoskyddsnämndernas ansvar för den lokala tillsynen. Miljöskyddslagen är inte tillämplig i fråga om joniserande strålning.

Sanering efter t.ex. kemikalieutsläpp har i många fall föregåtts av ett rädd— ningstjänstskede. Saneringen övervakas sedan i regel av kommunen. Om länsstyrelsen har tagit över ansvaret för räddningstjänsten, bör länsstyrelsen besluta om saneringsverksamheten och avgöra vem som skall svara för denna.

När det inte har förekommit någon räddningstjänst, t.ex. vid långvariga eller sent upptäckta utsläpp av miljöfarliga ämnen, kan det behövas ett be- slut om att sanering skall verkställas och vem som svarar för denna. I en del fall fattas detta beslut av en central myndighet. Länsstyrelsen har enligt ut- redningens förslag även i detta fall det övergripande regionala ansvaret.

Riksdagens beslut (prop. 1987/88:85, JoU 23, rskr. 373) om miljöpolitiken inför l990-talet fastslår genom ett förtydligande i miljöskyddslagen att den som är ansvarig för en förorening i miljön också skall vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa olägenheten. Genom riksdagsbeslutet fick natur- vårdsverket möjlighet att i vissa fall besluta om att ta i anspråk allmänna me— del för återställningsåtgärder.

Privata företag verkställer saneringen på kommersiell basis.

Utredningens bedömningar

Det skulle kunna ifrågasättas om inte expertgruppen för sanering efter ra- dioaktiva utsläpp kunde användas även vid olje- eller kemikaliesanering. På det sättet skulle samhället verka för att vid de allvarligaste typerna av förore- ning i miljön genomförandet av verksamheten kunde ombesörjas på ett ef- fektivt sätt. Genom denna samordning skulle fördelar kunna erhållas. bl.a. när det gäller utbildning och övning av gruppen.

Mot en sådan lösning talar emellertid att kemikalier som begrepp inte är lika avgränsat som begreppet radioaktiva ämnen. Ämnenas inverkan på

människor och miljö är vidare inte desamma. Olika kemikalier visar en stor skillnad när det gäller uppträdandet i omgivningen och inverkan på bl.a. människor. Förutsättningarna för att upptäcka olika kemikalier och mäta koncentrationerna av dem skiljer sig också åt. Dessa åtgärder kräver särskild utrustning och ett annat kunnande.

Utredningen har i avsnitt 15.2.3 redovisat exempel på personal som bör ingå i den nationella expertgruppen för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Av redovisningen framgår att en stor del av personalen är experter på strålning och strålskydd. Utredningen är tveksam till om denna personal skulle fylla någon viktigare funktion vid en kemikaliesanering.

När det gäller materiella resurser anser utredningen att framför allt tyngre utrustning som schaktmaskiner och transportfordon bör kunna vara i stort sett samma vid de två typerna av sanering. En mycket väsentlig del av utrust- ningen, t.ex. mätutrustningen och skyddsutrustningen, kan dock inte använ- das gemensamt.

Mot den här redovisade bakgrunden befarar utredningen att en gemensam expertgrupp för sanering i praktiken skulle bli två från varandra åtskilda av- delningar — en strålningsinriktad och en kemikalieinriktad — inom en gemen- sam organisation. De ”gemensamma” resurserna skulle huvudsakligen vara vissa experter — t.ex. i hydrologi, ekologi och lantbruk — och den transport- och sambandspersonal som fordras. Även en del av utrustningen skulle kunna vara gemensam.

Utredningen ifrågasätter vidare om skälet för att i förväg upprätta en na- tionell expertgrupp är lika starkt när det gäller kemikaliesanering som när det gäller sanering efter radioaktiva utsläpp. Huvudskälet för en i förväg upprättad expertgrupp för sanering efter radioaktiva utsläpp är just att denna verksamhet är farlig den verksamma personalen måste besitta sär- skilda kunskaper — och att erforderlig personal kan vara svår att mobilisera i anslutning till en olyckssituation. Detta omedelbara farlighetsmoment är inte lika framträdande vid kemikaliesanering. Tidsaspekten och tillgången i samhället på erforderlig expertpersonal är också faktorer som gör att det ef- ter en inträffad olycka är lättare att upprätta en expertgrupp för kemikaliesa- nering än en grupp för sanering av radioaktiva ämnen. Utredningen ställer sig alltså tveksam till att expertgruppen för sanering efter radioaktiva utsläpp också skall kunna träda i funktion vid kemikaliesanering.

Utredningen har i kapitel 4 beskrivit beredskapen och det pågående ut- vecklingsarbetet på kemikalieområdet. Av betydelse i detta utvecklingsar- bete är arbetsgruppen SAMKEM som består av representanter för bl.a. räddningsverket, naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och Kommun- förbundet. Gruppen skall föreslå åtgärder för att samordna befolknings- skyddet och räddningstjänsten inom kemikalieområdet. En del av uppgiften är att lämna expertstöd till bl.a. regionala myndigheter och företag.

Utredningens strävan är att samhällets åtgärder i onormala situationer skall bygga på de resurser m.m. som redan finns uppbyggda i samhället i van- liga fall. Inom kemikalieberedskapen pågår ett omfattande utvecklingsar- bete. Detta utvecklingsarbete bör också omfatta sanering efter kemika-

lieutsläpp. Utredningen anser att frågan om inrättandet av en särskild ex- pertgrupp för kemikaliesanering är angelägen.

Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att inom ramen för SAMKEM—arbetet överväga frågan om inrättandet av en särskild expert— grupp för kemikaliesanering.

15.2.5. Långsiktig uppföljning av saneringsarbete

Enligt utredningens mening är det viktigt att klargöra ansvaret för den nöd- vändiga långsiktiga uppföljningen av ett saneringsarbete efter en kärn— energiolycka. I ett sådant ansvar ligger att följa och bedöma kontaminerings— läget och återstående strålskyddsproblem.

Ingen myndighet har ett klart uttalat ansvar i dessa frågor i dag. För de närmast berörda myndigheterna gäller följande. SSI är central förvaltnings— myndighet för frågor om skydd av människor. djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande strålning. Institutet skall också vara samordnande or— gan för strålskyddsintressena i landet. Naturvårdsverket är central förvalt— ningsmyndighet för frågor om miljövård. Lantbruksstyrelsen är central för- valtningSmyndighet för frågor om lantbruket, trädgårdsnäringen och rennä- ringen och har bl.a. hand om miljövårdsfrågor inom lantbruket. Livsmedels- verket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel och skall därvid bl.a. bevaka konsumentintresset inom livsmedelsområdet. So- cialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för hälso- och sjukvård samt för hälsoskydd.

Utredningenföreslår att SSI skall ha det centrala ansvaret för en långsiktigt uppföljning av det saneringsarbete som sker efter ett nedfall av radioaktiva ämnen.

Ett flertal myndigheter, institutioner och organisationer har emellertid uppgifter inom en sådan långsiktig uppföljning, förutom SSI bl.a. livsme— delsverket. lantbruksstyrelsen och socialstyrelsen. Behandling av gemen— samma frågor, t.ex. en övergripande inriktning av verksamheten, kan lämp- ligen ske inom rådet för räddningstjänst. Den långsiktiga uppföljningen kommer till största delen att avse verksamhet som äger rum långt efter det att orsaken till uppföljningen. dvs. det radioaktiva utsläppet. har förlorat ak- tualitet inom samhället. I detta perspektiv är det viktigt att SSI kontinuerligt har en översiktlig bild av verksamheten även inom andra myndighetsområ- den och tar intiativ till regelbunden redovisning inom ramen för rådet för räddningstjänst.

15.2.6 Behov av resurser

Inledning

Efter ett nedfall av radioaktiva ämnen kan sanering behöva utföras inom ett stort område med omfattande insatser av arbetsmaskiner, fordon, handverk- tyg och personal. Den komplicerade skadebilden och den relativt begrän- sade kunskap som finns om saneringen kan göra att behovet av personella

och materiella specialresurser blir stort. Sanering kan alltså vara en verksam- het som kräver att samhällets totala resurser utnyttjas.

Enligt utredningens mening skulle det kunna ha ett visst värde om utred- ningen tämligen utförligt redovisade de resurser både materiella och per- sonella som skulle behövas för en omfattande sanering i Sverige. Mot en sådan redovisning talar att saneringsbehovet och resursbehovet är beroende av länens befolkningsstruktur, förhållandet jordbruksmark skogsmark, tätort — landsbygd m.m. Utredningen har därför valt att redovisa de prak- tiska erfarenheter som finns i dag och att ange inriktningen av en möjlig sa- nering. Det bör i stället ankomma på varje länsstyrelse att konkretisera re- sursbehoven. Länsstyrelsen bör i sin planering — mot bakgrund av förhållan- dena i länet — i möjligaste mån beräkna resursbehovet för olika typer av sa- nering. kartlägga var resurserna finns och hur de kan göras tillgängliga för saneringsorganisationen.

Utredningen har i tidigare avsnitt diskuterat integreringen fred krig av saneringsverksamheten. Utredningen vill åter betona vikten av att en sådan samordning sker. Det är angeläget att resurser inte byggs upp enbart för en verksamhet i fred eller för verksamheten i krig.

Inom civilförsvarsorganisationen pågår för närvarande en uppbyggnad av AC-enheter. I den planering av resursanskaffning som bör ske på främst re- gional nivå är det angeläget att så långt möjligt utnyttja såväl personal som materiel från dessa enheter också för sanering efter nedfall av radioaktiva ämnen.

Utredningen vill även peka på en annan möjlighet till integrering, nämli- gen genom totalförsvarets skyddsskola. Försvarets skyddsskola ombildades den 1 juli 1988 till totalförsvarets skyddsskola. Enligt riksdagens beslut våren 1988 (prop. 1987/88:112, FÖU 9, rskr. 241) skall skolan lokaliseras till Umeå och kunna verka i full omfattning fr.o.m. budgetåret 1992/93. Totalförsvarets skyddsskola skall bedriva utbildning i ABC-skydd för personal inom total- försvaret samt studier och försök inom ABC-Skyddsområdet. Även om denna skyddsskola i första hand riktar in sig på skydd mot ABC-stridsmedel anser utredningen att resurserna vid skolan och kompetensen där kommer att kunna vara till stor nytta för saneringsorganisationen.

Utredningen vill vidare peka på möjligheten till internationellt bistånd med materiella och personella resurser. Enligt utredningens mening är kon— ventionen om bistånd i händelse av en kärnenergiolycka eller ett radioaktivt nödläge av den 26 september 1986 (biståndskonventionen) tillämplig i sane- ringsverksamheten.

Personella resurser

Vid en omfattande sanering skall arbetet utföras av länsstyrelsen och under medverkan av den nationella expertgruppen som utredningen anser bör upp- rättas. De resurser i samhället som normalt utnyttjas och samarbetar vid räddningstjänst bör utgöra stommen i saneringsorganisationen. I övrigt bör personal från t.ex. kommuner, vägförvaltningar och försvarsmakten ingå i organisationen. Arbetsförmedlingen kan delta genom att anvisa lämplig ar-

betskraft. Enligt utredningens mening bör myndigheterna som en yttersta möjlighet kunna ta lämplig arbetskraft i anspråk också med stöd av tjänste- plikt. Utredningen återkommer i det följande till denna fråga. Utredningen vill erinra om att sanering även kan komma att utföras av markägaren. Det kan vara nödvändigt att saneringsorganisationen stöder markägaren med re- surser i sådana fall.

Personal med fackkunskaper om joniserande strålning kommer att behö— vas på många platser inom saneringsorganisationen. Experter från universi- tet och högskolor med brett kunnande måste finnas tillgängliga hos centrala och regionala myndigheter för att biträda vid beslut om saneringskriterier och prioriteringar. Strålskyddsutbildad personal som kan hantera mätinstru- ment och känner till gällande strålskyddsbestämmelser kommer att behövas vid regionala och lokala myndigheter för att informera om och kontrollera det personliga skyddet. Utredningen anser att denna senare kategori finns inom landet i tillräckligt antal inom kärnkraftsföretagen samt vid sjukhus och en del företag. Inom de fyra länen med kärnkraftverk finns ett stort antal personer hos framför allt räddningskårerna och polisen som har erhållit ut- bildning i strålningsmätning. Länsstyrelserna bör i sin planering av sane- ringsverksamheten klargöra tillgången på sådan personal och hur den kan användas.

Materiella resurser

Specialresurser som fjärrmanövrerade redskap skulle sannolikt främst komma att fordras inom området för ett havererat kärnkraftverk eller i detta områdes omedelbara närhet. Utredningen anser att det är en skyldighet för anläggningsägaren att ha säkerställt tillgången på maskiner och personal för denna typ av sanering.

För sanering utanför kraftverksområdets omedelbara närhet torde i de allra flesta fall vanliga arbetsmaskiner som väghyvlar, grävmaskiner, schakt- maskiner, lastbilar, brandsprutor m.m. vara användbara. De resurser som under normala förhållanden används vid bl.a räddningskårer och övriga kommunala förvaltningar och hos t.ex. vägverket och försvarsmakten bör kunna utgöra grunden i den utrustning saneringsorganisationen behöver. Till detta kommer resurser från privata företag som kan behöva anlitas vid en omfattande sanering.

I krig bör enligt utredningens mening byggnads- och reparationsberedska— pen (BRB) kunna utnyttjas i saneringsarbetet. BRB-organisationen har en lämplig maskinell utrustning för ett sådant arbete. Samverkan med berörda myndigheter, organisationer och företag kommer att kunna ske inom ramen för redan etablerade s.k. fältarbetsberedningar.

Inom begränsade områden med högre strålningsnivå kan enklare former av biologisk skärmning fordras på vanliga maskiner och fordon. Det skall framhållas att en del militära fordon i sig ger ett visst skydd mot strålning. För att kartlägga strålningsnivån och saneringsbehovet måste i vissa fall även mätinstrument och personal förses med skydd. Om tillgången på detta enk- lare skydd inte kan tillförsäkras på annat sätt, bör utrustningen anskaffas och

förrådshållas för att vid behov kunna monteras på den mest angelägna mate- rielen.

Annan utrustning som kan behövas — t.ex. fordon, maskiner, laboratorie- resurser, mätinstrument och kemikalier — bör förtecknas i ett centralt datare- gister. Upprättandet av detta register bör samordnas genom räddningsverket och SOS Alarmering i det utvecklingsarbete som pågår med Räddningsver- kets informationsbank (RIB). Registret skall kunna användas vid alla typer av räddningstjänst och vara tillgängligt via SOS-centralerna. Länsstyrelserna bör i sin planläggning inventera de regionala resurserna.

Ett stort behov av kvalificerade provtagningar och analyser kommer att föreligga före. under och efter ett nedfall av radioaktiva ämnen, även om Strålningsnivåerna är så låga att det inte är motiverat med någon sanering. Utredningen har både i kapitel 12 om förvarning, strålningsmätning m.m. och i kapitel 13 om lantbruk och livsmedel diskuterat frågor om laboratorie- resurser. Utredningen anser att behovet av laboratoriekapacitet för sanering bör vägas in i det totala behovet.

Tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt

Som utredningen har framhållit kan situationen i ett saneringsskede vara så- dan att det är nödvändigt att mobilisera samhällets totala resurser. Utred- ningen bedömer att saneringsorganisationen i de allra flesta fallen skall kunna disponera de resurser som fordras genom frivilliga överenskommel- ser.

Räddningstjänstlagen ger räddningsledaren eller den myndighet som sva- rar för räddningstjänsten stora befogenheter att genom tjänsteplikt och in- grepp i annans rätt skaffa de resurser som fordras. Det föreligger också en skyldighet för statliga och kommunala myndigheter att medverka.

Utredningen ser detta som ett uttryck för att statsmakterna vill tillförsäkra räddningsledaren möjligheter att bedriva verksamheten på effektivaste sätt. Räddningstjänstlagen gäller emellertid inte vid sanering och återställning. För närvarande finns det därför inga förfogandemöjligheter i ett sanerings- skede.

Utredningen har beskrivit den resursanskaffning— personal och materiel som kan bli aktuell vid sanering efter en olycka i en kärnteknisk anläggning. Risken är stor att resurser som i ett saneringsläge anskaffas genom frivilliga överenskommelser visar sig otillräckliga. Utredningen anser att vid åtmin- stone sådan sanering som måste utföras av den nationella expertgruppen är läget så allvarligt bl.a. från strålskyddssynpunkt att beslut måste kunna fattas omedelbart eller utan särskilda överläggningar med den enskilde. Det sammantagna samhällsintresset av att saneringen kan genomföras effektivt måste i sådana fall väga tyngre än den enskildes intresse att fritt kunna råda över sin egendom. Resonemanget gäller även försörjningen med personal. Om frivilliga överenskommelser inte kan träffas under medverkan av t.ex. arbetsförmedlingen — bör personal kunna tas ut med tjänsteplikt. Liksom vid räddningstjänst bör detta gälla endast i den mån kunskaper, hälsa och kropp- skrafter medger att den uttagne deltar.

Utredningen anser att vad som nu har redovisats om behovet av tjänste- plikt och ingrepp i annans rätt vid sanering efter utsläpp av radioaktiva äm- nen också gäller vid omfattande sanering av annat slag, t.ex. efter kemikalie- olyckor. Saneringsorganisationen bör därför även vid sådan sanering ha möj- lighet att som en yttersta åtgärd tillgripa tvång för att kunna bedriva verk- samheten på ett effektivt sätt.

Utredningen föreslår att saneringsorganisationen vid alla slag av omfat- tande sanering skall ha möjlighet att tillgripa tjänsteplikt och ingrepp i an- nans rätt.

Utredningen återkommer i kapitel 18 till frågan om den lagstiftning som fordras för de redovisade åtgärderna.

15.2.7. Behov av vidare utvecklingsarbete

I Sverige finns i dag begränsade erfarenheter av saneringsarbete efter sprid- ning av radioaktiva ämnen över stora områden. Utredningen anser emeller- tid att det nu finns goda möjligheter att studera effekterna av en sanering eftersom stora områden i Sverige i relativt stor omfattning är kontaminerade med cesium. Detta gäller jordbruksmark, skogsmark, sjöar och stadsmiljön.

15.2.8. Författningsfrågor

Frågan om sanering efter olyckor i kärntekniska anläggningar är i dag inte reglerad i någon lagstiftning. För att kunna genomföra utredningens förslag om en saneringsorganisation krävs därför vissa ändringar och komplette- ringar i gällande författningar.

Frågor om saneringsverksamheten som bör regleras i lag är huvudsakligen ansvarsfördelningen, kommunernas och andra icke statliga organs medver- kan samt tillsynen över organisationen och verksamheten. En annan fråga gäller tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt för att möjliggöra effektiv sane- ring efter olyckor i kärntekniska anläggningar. Som har framhållits återkom- mer utredningen till denna senare fråga i kapitel 18.

Utredningen har förordat en saneringsorganisation som ansluter till be- redskapsorganisationen mot utsläpp av radioaktiva ämnen efter olyckor i kärntekniska anläggningar. Efter räddningstjänstskedet torde i allmänhet följa ett skede med sanering. Enligt utredningens mening är det inte nödvän- digt att stifta en särskild lag om sanering efter olyckor i kärntekniska anlägg- ningar. Utredningen anser att stora fördelar kan erhållas både för sanerings- organisationen och för tillämpningen av lagstiftningen om sanering om denna inarbetas i befintliga lagar och förordningar.

Utredningen föreslår att i första hand räddningstjänstlagen och strål- skyddslagen utvidgas till att omfatta även sanering efter olyckor i kärntek- niska anläggningar.

De närmare bestämmelserna om sanering kan anges genom en utvidgning av räddningstjänstförordningen och strålskyddsförordningen. Viktiga frågor i det sammanhanget är planläggningens innehåll och expertmyndighetens medverkan. I räddningstjänstförordningen och strålskyddsförordningen bör

också erforderliga bestämmelser kunna tas in om den nationella expertgrup- pen. bl.a. SSI:s ansvar att inrätta gruppen och svara för planering, utbildning och övning. Aven instruktionerna för bl.a. räddningsverket, SSI. lantbruks— styrelsen och länsstyrelserna kommer att behöva kompletteras. Utredningen vill framhålla att begreppet räddningstjänst inte utökas till att omfatta sanering efter kärntekniska olyckor genom att de nya bestäm- melserna tas in i räddningstjänstlagen och räddningstjänstförordningen.

16. Forskning

16.1. Bakgrund

16.1.1. Inledning

Forskningen är av stor betydelse för samhällets räddningstjänst. Genom forskning och en kontinuerlig utbildning av nya forskare tillförsäkras rädd- ningsorganisationen experter. Forskningen kan vidare lösa specialinriktade problem inom räddningstjänsten.

En viss grundforskning bör bedrivas kontinuerligt för att det skall vara möjligt att upprätthålla kompetensen i forskningsarbetet. Ett syfte är också att det i en akut situation skall finnas expertkunnande och kvalificerade mät- och analysresurser. Kompetensen måste vidmakthållas även under de långa perioder när inga olyckor eller andra händelser inträffar. Det bör vidare fin- nas en målinriktad forskning med syfte att fylla kunskapsluckor.

Forskningen bedrivs inom universitets- och högskoleinstitutioner, företag och inom en del myndigheter. Den finansieras genom basanslag och externa medel. Genom basanslagen anvisar statsmakterna medel till universitets- och högskoleinstitutionerna för deras forskning. Basanslagen kan sägas ut- göra grunden för forskningsverksamheten. De blir därmed också avgörande för den långsiktiga inriktningen av forskningen och för uppbyggande och vidmakthållande av vetenskaplig och teknisk kompetens.

Forskningen har emellertid kommit att bli allt mer beroende av externa medel från bl.a. stiftelser och företag. Det är som regel en myndighet eller ett statligt forskningsråd som får sådana medel. Myndigheten genomför se- dan forskningen i samarbete med en forskningsinstitution eller lägger ut ett forskningsuppdrag. Forskningsrådet fördelar i sin tur medlen. Det sker i all- mänhet efter prövning av ansökningar om bidrag.

Många forskningsinstitutioner finansierar verksamheten till ungefär lika stora delar genom basanslag och externa medel.

Inom strålskyddsområdet föreslogs efter Tjemobylolyckan att nya forsk- ningsinsatser skulle göras. Riksdagen beslutade senare att anvisa medel för den föreslagna forskningen.

16.1.2. Olika myndigheters ansvar för forskning

Gränsen mellan vad som är forskningi egentlig mening och verksamhet som utgör en myndighets utvecklingsarbete kan inte klart anges. En del myndig- heter har ett särskilt ansvar för forskning, medan andra organ — myndighe— ter, organisationer och företag — bedriver ett utvecklingsarbete som ingår i den ordinarie verksamheten.

Räddningsverket svarar för samordningen av samhällets verksamhet inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten. Verket skall inom verksamhets- området följa utvecklingen av forskning och teknik och i egen regi eller ge- nom någon annan bedriva forsknings-, utvecklings- och försöksverksamhet.

Styrelsen för psykologiskt försvar skall följa och bedriva forskning inom det psykologiska försvarets område.

Huvuduppgiften för försvarets forskningsanstalt är att bedriva forskning för totalförsvaret. Med totalförsvaret avses alla de åtgärder som är nödvän- diga för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. I krig omfattar totalförsvaret hela samhällets verk- samhet.

När det gäller forskning som avser beredskapen mot kärnenergiolyckor har SKI och SSI ett särskilt ansvar.

SKI skall ta initiativ till sådan forskning och utveckling som rör säkerheten hos kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar, säkerheten vid transport av kärnämne och kärnavfall och säkerheten vid hantering och för- varing av kärnavfall. Till SKI är knuten en rådgivande nämnd för frågor om forskning och utveckling på kärnsäkerhetsområdet.

SSI har ett centralt samordnande ansvar för den målinriktade strålskydds- forskningen. Även inom SSI finns en rådgivande forskningsnämnd som skall ge råd om bl.a. forskningsprogram för den målinriktade forskningen. SSI skall vidare bedriva ett eget målinriktat forsknings- och utvecklingsarbete inom strålskyddsområdet.

Myndigheter som SMHI och socialstyrelsen har ett forskningsansvar inom sina verksamhetsområden, vilket också har betydelse för beredskapen mot stora olyckor.

16.1.3. Forskning om samhällets beredskap mot olyckor

Kris- och katastrofforskning

Sociologiska institutionen vid Uppsala universitet bedrev tidigare kris- och katastrofforskning inom vad som kallades katastrofforskningsgruppen. Verksamheten inleddes år 1975 och pågick i tio år. Efter år 1985 sker ingen egentlig forskningsverksamhet inom institutionen på detta forskningsom- råde, men det finns en beredskap att börja igen om omständigheterna kräver det. Den forskning som bedrevs var till sin natur både grundforskning och målinriktad forskning. Skälet till att verksamheten i stort sett har upphört är att forskare slutat vid institutionen.

Katastrofforskningsgruppen lämnade ett tjugotal rapporter av som regel

uppföljande slag. En av dessa behandlade Tuve-skredet. Gruppen gjorde också en del sammanfattningar av utländsk litteratur i ämnet.

Den egentliga kris- och katastrofforskning som för närvarande bedrivs i Sverige sker huvudsakligen vid FOA. Denna forskning har byggts upp till- sammans med räddningsverket. Räddningsverket har också lagt ut egna forskningsuppdrag på FOA. Projekt som FOA har genomfört är studier om Tjemobylolyckan och gasutsläppet i Karlskoga. Ett annat projekt vid FOA är studier av människors uppfattningar av hot, t.ex. den sovjetiska u-båten U 137. FOA har även utvecklat vissa forskningsmodeller.

FOA:s forskning inom katastrofområdet är inriktad på ett vidare samar- bete med räddningsverket. Ett exempel på pågående projekt är kursen i ka- tastrofbeteende — ”Vem hjälper hjälparen” där utgångspunkten är behovet av stöd åt räddningspersonalen.

Sedan år 1983 bedriver FOA också studier av samhället i krig och i kris, det s.k. SKRIK-projektet. Utgångspunkt för dessa studier är tanken på det integrerade totalförsvaret och människans roll i detta. Studierna betonar bl.a. de civila samhällsfunktionernas betydelse för totalförsvarets krigsav— hållande förmåga och förmåga att föra krig. De olika delprojekten behand- lar frågor om krigsorganisation under störda förhållanden, försörjning i av- skurna områden, mobiliseringens ekonomiska och sociala konsekvenser, människan i krigssamhället, samhällets skydd mot kemiska stridsmedel, civil beredskap på lokal nivå, vattenförsörjningen i krig och lägsta nivå för olika funktioner under beredskap och i krig.

Vid sidan om den tidigare forskningen vid Uppsala universitet och det som nu pågår inom FOA — kan nämnas vissa projekt som räddningsverket driver. Ett exempel är de pågående studierna om alarmerings- och varnings- systemen. som gäller samhällets beredskap i både fred och krig.

Forskning för beredskapen mot kärnenergiolyckor

Forskningen inom området beredskap mot kärnenergiolyckor omfattar i hu- vudsak reaktorsäkerhetsforskning och strålskyddsforskning. Strålskyddsin- stitutet och kärnkraftinspektionen har ett särskilt ansvar i dessa delar.

SKI disponerar årligen knappt 50 milj. kronor för huvudsakligen forsk- ning och utveckling inom kärnsäkerhetsområdet. Inspektionen bedriver emellertid ingen egen forskning utan lägger ut uppdrag på bl.a. universitet, högskolor och olika företag. Verksamheten sker inom följande forsknings- områden:

Människa — maskin;

Material (bl.a. konstruktionsmateriel); Termohydraulik; Kärnbränsle; Kärnämneshantering; Systemanalys/Svåra haverier; Systemanalys/Säkerhetsanalys; Systemanalys/Övrigt (bl.a. seismiska frågor); Övervakningssystem;

DFIDCJDDI'IW

C Kärnavfall: och Övrigt forskningsstöd m.m. (bl.a. för en professur i kärnkraftssäkerhet).

Från anslaget finansieras också Sveriges del i det nordiska forskningssamar- betet på kärnsäkerhetsområdet.

Av de redovisade forskningsområdena är en del t.ex. Systemanalys/ Svåra haverier direkt inriktade på vad som utgör beredskap mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Under budgetåret 1987/88 använde SKI knappt 8 milj. kronor för denna beredskapsinriktade forskning.

De medel som inspektionen förfogar över går till finansiering av forskning vid bl.a. universitet och högskolor och vid Studsvik AB och ABB-Atom lik- som till finansiering av internationella projekt. SKI har för närvarande upp—

drag utlagda på ett sextiotal uppdragstagare.

SSI:s externt bedrivna forskning omfattar både kärnkraftsanknuten forsk- ning och forskning om naturlig och artificiell strålning i andra sammanhang. Forskningen omfattar områdena arbetarskydd, radioaktivt avfall. ekologi och spridning samt olyckor. Områdena ekologi och spridning samt olyckor är av direkt intresse i samband med beredskapen mot kärnenergiolyckor. Forskningen sker vid bl.a. universitets- och högskoleinstitutioner, Studsvik AB och FOA.

En del av de särskilda medel för beredskapen mot kärnenergiolyckor som SSI förfogar över används för forskning och studier som skall göra det möj- ligt att bibehålla kompetensen på mät- och analysområdet.

SSI bedriver också egen forskning av betydelse för beredskapen mot ut- släpp av radioaktiva ämnen. Denna forskning avser undersökningar på mjölk, helkroppsmätningar på olika grupper människor, urinmätningar, stu- dier av heta partiklar, dosimetri och radiokemiska analyser och mätmetoder. Till denna forskning hör även utveckling av institutets mätstationer. För bud- getåren 1986/87 och 1987/88 erhöll SSI extra medel för uppföljande forsk- ning om effekterna av Tjemobylolyckan.

Riksdagen har beslutat att SSI skall få ett särskilt anslag på 2,8 milj. kro— nor för inträde i EG:s program för strålskyddsforskning. Programmet gäller många slag av strålskyddsforskning. Särskild uppmärksamhet skall emeller- tid ägnas utvärderingen av nyligen inträffade olyckor och störningar i reak- tordriften och de lärdomar som dessa kan ge. Frågor om omhändertagande av radioaktivt avfall ingår i ett annat EG-program för forskning.

SSI räknar med att svenska forskare via EG:s forskningsprogram skall kunna få anslag som motsvarar den svenska insatsen. De får vidare möjlighe- ter att utveckla sina kontakter med forskare inom EG-länderna och tillgång till deras forskningsresultat. En betydande del av forskningen kommer enligt SSI:s bedömning att ha intresse för beredskapen mot kärnenergiolyckor. De första projekten kommer att påbörjas under år 1990.

Utöver den forskning som SKI och SSI bedriver eller initierar sker forsk- nings- och utvecklingsarbete inom kärnenergiområdet vid ett antal forsk- ningsinstitutioner, myndigheter och företag. Denna forskning redovisas här översiktligt under rubrikerna reaktorssäkerhetsforskning, strålskyddsforsk- ning, tidigt larm och mätning samt information och masskommunikation.

R eak torsäkerhetsforskning

ABB-Atom bedriver forsknings- och utvecklingsarbete på reaktorområdet för att förbättra driftsäkerhet och driftsekonomi. I arbetet ingår också ut- veckling av säkerhetshöjande åtgärder. Inom företagets budget för forsk- nings- och utvecklingsarbete kan endast en mindre del direkt hänföras till beredskapen inom kärnenergiområdet. Företaget bedriver även forskning och utvecklingsarbete som uppdrag från bl.a. SKI och kärnkraftsföretagen om främst materialfrågor, reaktorkemi och säkerhetsanalyser.

Studsvik AB är ett statsägt aktiebolag med verksamhet huvudsakligen inom det energitekniska området. Tyngdpunkten i verksamheten ligger när det gäller beredskapen inom kärnenergiområdet på målinriktad forskning och utredningsuppdrag för SSI och SKI.

Institutionen för kärnkemi vid Chalmers tekniska högskola och institutio- nen för reaktorteknologi vid Kungl. tekniska högskolan är exempel på uni- versitets— och högskoleinstitutioner som bedriver forskning inom området.

Inom ramen för det nordiska kontaktorganet för atomenergifrågor (NKA) sker ett nära samarbete mellan nordiska myndigheter och forskningsinstitu- tioner inom områdena reaktorsäkerhet, kärnavfall, aktivitetsspridning m.m.

El Strålskyddsforskning

FOA bedriver forskning inom bl.a. områdena spridningsmodeller, detektion av luftburen aktivitet och radioekologi.

Vid en rad olika universitets- och högskoleinstitutioner sker strålskydds- forskning i varierande omfattning. Hit hör de radiofysiska institutionerna vid universiteten i Lund. Göteborg och Umeå, kärnkemiinstitutionen vid Kungl. tekniska högskolan och institutionerna för radioekologi, klinisk kemi och husdjurens utfordring och vård vid lantbruksuniversitetet i Ultuna. Efter Tjemobylolyckan sker strålskyddsforskning, framför allt studier av cesium i naturen. också vid institutionerna för limnologi och hydrologi vid Uppsala universitet och vid ett par institutioner inom lantbruksuniversitetet i Umeå.

Strålskyddsforskning av mer grundläggande art det gäller särskilt effek- terna av joniserande strålning — äger rum vid bl.a. de strålningsbiologiska institutionerna.

Studsvik AB bedriver uppdragsforskning som avser omgivningskonsek- venser och radioekologi. För kärnkraftföretagens räkning utför Studsvik stu- dier om lokal spridning av radioaktiva ämnen vid kärnkraftverk.

Statens naturvårdsverk bedriver forskning på det akvatiska området som är tillämpbar på haveriområdet. Verket deltar även i omgivningskontrollen runt de svenska kärnkraftverken.

SMHI:s forskning med anknytning till strålskydd sker inom områdena spridning av luftföroreningar och väderprognoser. Den allmänna forsk- ningen om spridning av luftföroreningar kan användas även inom kärnener- giberedskapen. Till detta kommer att SSI har gett SMHI särskilda uppdrag inom spridningsmeteorologin för kärnenergiberedskapen. Inom området väderprognoser kan också den mer allmänna forskningen användas inom kärnenergiberedskapen.

Cl Tidigt larm och mätning

FOA, SMHI och SSI bedriver forskning inom området tidigt larm och mät- ning.

D Information och masskommunikation

Styrelsen för psykologiskt försvar har genomfört en rad undersökningar för att belysa hur det svenska informationssystemet reagerar och fungerar vid en unik och oväntad händelse.

Studsvik AB har på SKI:s uppdrag bedrivit ett projekt om informations- teknologi inom ramen för det nordiska forskningssamarbetet på kärnsäker- hetsområdet.

Forskning föranledd av Tjemobylolyckan

Tjemobylolyckan ledde till en ökning av forskningen och studierna inom strålskyddsområdet. I en skrivelse till regeringen i augusti 1986 föreslog SSI att ytterligare forskningsinsatser skulle göras och institutet redovisade en rad nya projekt.

Det nordiska forskningssamarbetet har också setts över mot bakgrund av Tjemobylolyckan.

El Strålning

En del av de forsknings- och studieprojekt som SSI föreslog i skrivelsen till regeringen år 1986 avsåg radiologisk forskning och mätningar av radioaktiva ämnen i människor. Projekten avsåg bl.a.

3 Databas avseende mätvärden; Mätning av deposition av radioaktivt material i Göteborg och Lund; Mätningar som underlag för modellstudier kopplade till projektet BIO- MOV; C Mätning av jod-13l-innehållet i människors sköldkörtlar på olika platser i Sverige.

Socialstyrelsen genomförde särskilda studier om hälsoutvecklingen inom de geografiska områden som drabbades av utsläpp av radioaktiva ämnen efter Tjemobylolyckan. En rapport om detta redovisades under år 1988.

Vid Umeå universitet utfördes helkroppsmätningar avseende cesium-137 hos samer. Syftet var att övervaka utvecklingen av kroppsinnehållet hos i första hand kvinnor i fruktsam ålder.

D Lantbruksfrågor

Tjemobylolyckan har föranlett en omfattande försöksverksamhet genom lantbruksstyrelsens försorg. Försöken sker vid bl.a. lantbruksuniversitetet och — som fälttester hos lantbruksnämnderna och omfattar bl.a.

C Utfodring med cesiumkontaminerad grönmassa av mjölkkor; Cesiumhalter i nötkött efter utfodring med grönmassa med förhöjt cesiuminnehåll;

D Metoder för vallskörd för att undvika radioaktiva ämnen i vallfoder;

Radioaktivitet i mjölk från kontaminerat bete; och

D Studier av tillskottsutfodring av renar i syfte att minska intaget och öka utsöndringen av cesium-137. [I

B Livsmedelsfrågor

De forskningsprojekt i SSI:s skrivelse till regeringen år 1986 som gällde frå- gor med anknytning till livsmedel och till ekosystem avsåg bl.a.

C Mätningar på renbete; 3 Mätningar på renkött; och 3 Specialmätningar med anknytning till livsmedel och till ekosystem.

] Information

Tjemobylolyckan aktualiserade flera frågor inom informationsområdet.

Styrelsen för psykologiskt försvar ansåg att myndighetsinformationen och medierapporteringen i samband med Tjemobylolyckan gav ovanligt goda möjligheter till studier av informationsproblem i krislägen och uppdrog åt ett antal forskare att studera dessa frågor. Resultaten av studierna redovisa- des av styrelsen för psykologiskt försvar i en serie rapporter våren 1987. Rap— porterna handlar bl.a. om myndigheternas sätt att informera, hur allmänhe- ten uppfattade myndigheternas information och hur medierna rapporterade och allmänheten reagerade.

16.1.4. Finansiering

I riksdagens beslut (prop. 1980/81:90. bil. 2, JoU 24. rskr. 274) om riktlinjer för energipolitiken anges att de berörda kärnkraftföretagen ytterst bör svara för kostnaderna för beredskapen mot kärnkraftsolyckor. Detta gäller även forskningen på området. Kärnkraftföretagens kostnadsansvar gäller den be— redskap som föranleds av verksamheten vid de svenska kärnkraftverken. Vid tidpunkten för energibeslutet diskuterades inte i någon större utsträck- ning konsekvenser i Sverige efter eventuella kärnkraftshaverier utomlands och finansieringen av den forskning som skulle vara nödvändig med anled- ning av dessa.

16.1.5. Problem inom den forskning som rör beredskapen mot kärnenergiolyckor

De myndigheter och organisationer som utredningen har inhämtat synpunk- ter från har pekat på en del frågor som har ansetts utgöra problem för den forskning som har betydelse för beredskapen mot kärnenergiolyckor. Flera har påtalat betydelsen av att grundforskningen fortgår. Några allmänna för- utsättningar för detta är t.ex. att ledigblivna professurer återbesätts och att befordringsmöjligheterna vid institutionerna utökas.

En betydande oro har framförts för den svenska strålskyddsforskningens situation. Basresurser i form av tjänster och tyngre utrustning för att bedriva god grundforskning inom området var knappa redan under 1960-talet, anser

bl.a. nationalkommittén för strålskyddsforskning. Forskningsmöjligheterna urholkades under 1970-talet genom otillräckligt stöd från både anslagsgi- vande organ och högskolor. I betänkandet (Ds U 1981: 6) Radiobiologisk forskning m.m. framhölls att ”det basala problemet för strålskyddsforsk— ningen är hur grundforskningen skall kunna förstärkas så att kompetens och kunskaper vidmakthålls och utvecklas”.

Som en följd av den redovisade utvecklingen minskade intresset för att påbörja forskarstudier inom bl.a. radioekologin under slutet av 1970-talet. Sedan ingången av 1980-talet har forskarna inom strålskyddsforskningsom- rådet varit så få att kunskapsöverföringen från tidigare forskargenerationer i vissa frågor nu anses hotad. Forskare har lämnat högskolorna för att gå över till bl.a. industrin. framgår det vidare av de synpunkter utredningen har inhämtat. En nödvändig kompetens inom bl.a. radioekologiområdet kräver enligt dessa synpunkter ett förbättrat långsiktigt basstöd till de högskoleinsti- tutioner som ägnar sig åt forskning inom strålskyddsområdet.

Ett visst ökat intresse för radioekologiska studier har kunnat märkas efter Tjemobylolyckan — även vid institutioner som inte tidigare har bedrivit så- dan forskning.

16.1.6. Forskning om strålskydd enligt 1987 års försvarsbeslut

I 1987 års försvarsbeslut (prop. 1986/87:95, FöU 11, rskr. 310) angav riksda- gen bl.a. följande förutsättningar för den fortsatta planeringen. Arbetet med att förbättra ABC-skyddet bör fullföljas, så att målet i 1982 års försvarsbe- slut kan uppnås. För livsmedelsförsörjningen är det angeläget att kunna mäta strålning i beläggningsfältet från kärnvapeninsatser utomlands och att bedöma radioaktiva substansers spridning i naturen och upptagning av väx- ter och djur. Erfarenheterna av radioaktiva utsläpp i Sverige efter Tjernobyl- olyckan bör kunna utnyttjas i det sammanhanget. Till de särskilt angelägna forsknings- och utvecklingsprojekten hör att mot bakgrund av erfarenhe- terna från Tjemobylolyckan utvärdera konsekvenserna för livsmedelspro- duktionen av radioaktivt nedfall.

Mot den bakgrunden har jordbruksnämnden i sin årliga programplan för funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. redovisat det nuvarande bered- skapsläget när det gäller skydd mot radioaktivt nedfall. Av redovisningen framgår bl.a. följande: En arbetsgrupp bildades under år 1982 med uppgift att samordna studieverksamheten och senare även beredskapsåtgärder för att förbättra skyddet mot ABC-stridsmedel. Jordbruksnämnden finansierar ett projekt vid lantbruksuniversitetets radioekologiska institution om hur Sveriges livsmedelsförsörjning påverkas av en stormaktskonflkt där kärnva- pen kommer till användning. Studien begränsas till verkningar av belägg- ningsfält från kärnvapeninsatser utanför Sveriges gränser.

Utredningen vill också nämna en studie som FOA genomför tillsammans med bl.a. jordbruksnämnden, lantbruksstyrelsen, livsmedelsverket och SSI om livsmedelsförsörjningen i radiaksituationer. Studien avser främst konse- kvenserna efter kärnvapeninsatser. Utgångspunkten för studien är att belysa operativa problem i ett tidigt skede efter ett nedfall av radioaktiva ämnen.

16.2. Tidigare bedömningar

16.2.1. Sekretariatsrapporten

Grunden för fortsatta forsknings- och studieinsatser bör enligt sekretariats- rapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor vara en strävan att kunna möta effekterna på alla områden i samhället av en kärnenergiolycka eller hotet om en sådan. Syftet med forskningen och studierna bör i övrigt vara att vidmakthålla den kompetens som finns idag, att om möjligt generellt öka den och att på olika specialområden skaffa särskilda kunskaper.

Grundforskning är enligt sekretariatsrapporten nödvändig om kompeten- sen i landet skall kunna upprätthållas och nya forskare skall kunna utbildas. Genom den målinriktade forskningen ges möjligheter att fylla de kunskaps— luckor som visar sig inom olika områden. Grundforskningens ställning i landet bör stärkas. Kompetensen bör vara spridd över landet bl.a. därför att Sverige även efter en svensk kärnkraftsavveckling kan komma att drab- bas av nedfall av radioaktiva ämnen efter utsläpp i andra länder. En del cen- trala myndigheters möjligheter att beställa forskning och studier bör upp- märksammas.

16.2.2. Remissinstansema

De myndigheter som svarar för skyddsåtgärderna bör enligt lantbruksstyrel- sen få möjligheter att påverka inriktningen av den forskning som syftar till att minska konsekvenserna av radioaktiva nedfall. Detta gäller både rennä- ringen och övriga areella näringar. Det fordras forskning som visar t.ex. hur halten av cesium i renar kan reduceras.

Forskningen är viktig för upprätthållandet av kompetensen inom strål- ningsområdet, framhåller arbetarskyddsstyrelsen. Det gäller både grund- forskning och annan forskning. En del forskningsinsatser är till nytta för så- kerheten även inom andra riskområden än det kärntekniska.

Sveriges lantbruksuniversitet anser det viktigt att kompetensen bibehålls genom ökade anslag till radiobiologisk-ekologisk verksamhet. Enligt renför- söksavdelningen inom lantbruksuniversitetet är det på grund av riskerna för utsläpp i hög grad motiverat med fortsatt målinriktad forskning och fortsatt utvecklingsarbete som syftar till att säkerställa vår livsmedelsförsörjning vid omfattande nedfall av radioaktiva ämnen. Renforskningen står inför en omorganisation som kan komma att minska kompetensen inom renradiak- området.

En undersökning av Tjernobylolyckans socialmedicinska effekter hos sa- merna bör komma till stånd, anser Svenska samernas riksförbund.

16.2.3. Renforskning

I augusti 1988 redovisade skogs- och jordbrukets forskningsråd ett regerings— uppdrag om ett sammanhållet program för den framtida renforskningen. Ef- ter remissbehandling har regeringen i december 1988 uppdragit åt forsk-

ningsrådet att närmare utveckla innehållet i ett sammanhållet forskningspro- gram för rennäringen. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juli 1989.

16.3. Utredningens förslag

16.3.1. Allmänt om forskning för åtgärder mot stora olyckor

Kris- och katastrofforskning

En allmän kris- och katastrofforskning är en viktig grund för samhällets be- redskap mot allvarliga olyckor. Denna forskning bör enligt utredningens me- ning omfatta frågor om människors beteende i utsatta situationer och förmå- gan att fatta beslut under stress. Frågor om teknikens utnyttjande i bered- skapen bör också ingå. Utredningen vill till denna del av beredskapsforsk- ningen hänföra forskning om information. Den senare typen av forskning har i det föregående redovisats som en del av kärnenergiberedskapen. Ut- redningen anser emellertid att den är så allmängiltig att den bör räknas in i en mer allmän kris- och katastrofforskning.

Utredningen anser vidare att framför allt räddningsverket, FOA och sty- relsen för psykologiskt försvar har ett särskilt ansvar för olika delar av kris- och katastrofforskningen. Även om forskning av detta slag förutsätter grundforskning anser utredningen att forskningen, trots bredden i ämnes- området, huvudsakligen är målinriktad. Huvudsyftet med den forskning som myndigheterna tar initiativ till bör vara att ge svar på konkreta frågor som avser räddningstjänsten och de förebyggande åtgärderna mot olyckor.

Enligt utredningen behövs det en samlad bild av den förekommande kris- och katastrofforskningen — nationellt och internationellt. Med denna som grund bör en analys göras för att klarlägga de specialområden som kräver omedelbara forskningsinsatser.

Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att tillsammans med främst FOA och styrelsen för psykologiskt försvar genomföra den redo- visade analysen. Utredningen vill framhålla att en viss specialinriktad forsk- ning — t.ex. delar av den forskning SKI som initierar redan idag rymmer frågeställningar som är av betydelse för den allmänna kris- och katastrof- forskningen.

Beredskapen mot utsläpp av kemikalier

Mot bakgrund av de senaste årens mycket allvarliga kemikalieolyckor har Nordiska ministerrådets ämbetsmannakommitté för miljövårdsfrågor tillsatt en styrgrupp med uppgift att utarbeta ett samordnat forsknings- och utveck- lingsprogram för de nordiska ländernas bekämpning av kemikalieolyckor. Syftet är att de nordiska staterna skall anta gemensamma riktlinjer för be- redskapen och tillsammans utveckla metoder och teknik för bekämpningsm- satser. Samarbetet har lett till ett samordnat nordiskt uppträdande i interna- tionella sammanhang. I juni 1988 lade ministerrådet fram en miljörapport

(Nord 1988z40) Nordiskt forsknings- och utvecklingsarbete Bekämpning av kemikalieolyckor.

Utredningen har i kapitel 4 översiktligt beskrivit det forsknings- och ut- vecklingsarbete som pågår inom en rad organ i Sverige bl.a. räddningsver- ket — och som avser riskerna för olyckor i kemisk verksamhet och den bered- skap som fordras. Detta arbete är enligt utredningens mening en mycket vär- defull grund för en bättre beredskap inom kemikalieområdet. Utredningen vill särskilt framhålla vikten av att forskningsinsatserna samordnas så att de tillgängliga resurserna utnyttjas på effektivast möjliga sätt. På kemikalieom- rådet dyker ständigt upp hot genom nya ämnen eller genom inte tidigare uppmärksammade effekter av förekommande ämnen. Det är mot den bak- grunden angeläget att forskningen sker så att initiativ utan dröjsmål kan tas för att möta uppkommande risker men också för att förebygga nya hot.

Enligt utredningens mening är forskningen inom kemikalieområdet redan i hög grad uppmärksammad. Utredningen anser därför att det, utöver vad som framgår av de redovisade bedömningarna, inte är nödvändigt med några insatser genom utredningens försorg.

16.3.2. Forskning för beredskapen mot kärnenergiolyckor

Reaktorsäkerhetsforskning

Stora resurser har avsatts både i Sverige och internationellt inom området reaktorsäkerhetsforskning. Forskningsarbetet har främst syftat till att ge det underlag som behövs för analyser av tänkbara olycksförlopp och de metoder och system som är avsedda att begränsa utsläpp av radioaktiva ämnen till omgivningen i händelse av en olycka. I Sverige har exempelvis FILTRA- och RAMA-projekten bidragit till denna kunskapsutveckling och till framta- gande av de utsläppsbegränsande system som nu har införts vid svenska re- aktorer. Ett centralt tema i reaktorsäkerhetsforskningen är således att öka de kunskaper som kan utnyttjas för att förebygga förlopp som kan skada re- aktorn och reaktorhärden och som vid en eventuell olycka minimerar utsläp- pen av radioaktiva ämnen till omgivningen.

Till följd av dessa studier har en omfattande och värdefull forskarkompe- tens skapats inom bl.a. områdena haverikemi, aerosolfysik och reaktortek- nik. Sådan kompetens behövs även fortsättningsvis. inte minst för att göra det möjligt att ta tillvara de resultat som kommer fram internationellt. In- gående kunskaper behövs också om bl.a. datoriserade metoder för beräk- ning av olycksförlopp. Tillgång till särskild kompetens behövs vidare för att anläggningsägare och myndigheter skall kunna studera och följa föränd- ringar i svenska reaktorer till följd av stigande ålder, t.ex. frågor om reaktor- tankens hållfasthet och åldringseffekter i vid bemärkelse.

Ett annat område som har blivit alltmer uppmärksammat är relationen människa-maskin, vilket i första hand fordrar beteendevetenskaplig forsk- ning.

Strålskyddsforskning

Strålskyddsforskningen är inriktad på att ge kunskaper om strålningsmiljön och strålningens verkningar. Denna kunskap kan bl.a. utnyttjas för att för- bättra metodik och kontroll och för att reducera de storskaliga verkningarna av strålning. Strålskyddsforskningen är till sin natur målinriktad men vissa problemställningar kräver insatser även av grundforskningskaraktär. Strål- skyddsforskningen är för sin utveckling beroende av den grundforskning som sker vid universitet och högskolor inom en rad naturvetenskapliga äm- nesområden. Strålskyddsforskningen har sin bas i ämnen som radiofysik. ra- dioekologi, radiobiologi och kärnkemi (radiokemi).

El Spridning meteorologi — deposition

Konsekvenserna av ett utsläpp av radioaktiva ämnen bestäms i hög grad av hur mycket radioaktiva ämnen som kommer ut i omgivningen. Det gäller vidare att klargöra vilka nuklider detär fråga om. vilken aktivitet av respek- tive nuklid det är samt vilken temperatur och vilken kemisk och fysikalisk form den har. Detta brukar sammantaget kallas utsläppets kållterm. En mycket omfattande forskning inom reaktorsäkerhetsområdet har bidragit till att öka kunskapen om källtermen. Det s.k. plymlyftet är också av stor bety- delse för spridningsförloppet.

Tjemobylolyckan är ett åskådligt exempel på hur radioaktiva ämnen un- der vissa meteorologiska betingelser kan spridas och deponera över mycket stora landområden. Det finns fungerande matematiska modeller för beräk- ning av spridningen i närområdet. Metoderna för beskrivning av långväga transporter har emellertid inte utvecklats i samma grad.

Teoretiska beskrivningar finns vidare för hur radionukliderna i ett radio- aktivt moln deponerar på marken. Kontamineringen i Sverige efter Tjemobylolyckan har gjort det möjligt att under realistiska förhållanden testa beskrivningarna av ett nedfall såväl vid uppehållsväder som vid neder- börd. Det har vidare blivit möjligt att beskriva olika naturliga mekanismer för bortförsel av aktivitet från kontaminerade ytor. Det går nu att följa upp och utvärdera de mätningar som har utförts och som även i fortsättningen kan utföras.

Andra angelägna frågeställningar som gäller spridning är frågor om par- tiklar med mycket hög aktivitet, s.k. heta partiklar. Det gäller i första hand de medicinska konsekvenserna för den som andas in sådana partiklar. Ytter- ligare frågor avser forskning om utsläpp av andra radioaktiva ämnen än ce— sium, t.ex. Strontium.

Mätmetoder och mätsystem för att upptäcka aktivitet — nuklidspecifikt för olika strålslag — på marken och i luften är områden där kunnandet bör för- bättras. Till stor del gäller det här att försäkra sig om kompetens för att kunna utnyttja befintliga instrument och tolka resultaten.

El Radionuklider i miljön

Radioekologin sysslar med forskning om transport av radionuklider och ef- fekter av dessa inom ett ekosystem. Ett av målen är att förstå och beskriva

överföringen från en näringsnivå till en annan. Från strålskyddssynpunkt är den viktigaste frågeställningen hur mycket radioaktiva ämnen som når män- niskan. Tjemobylolyckan visade att det är nödvändigt med radioekologisk forskning i Sverige.

Produktionen av livsmedel inom jordbruket är känslig för störningar i form av radioaktivt nedfall. Graden av påverkan varierar emellertid med årstiden. Överföringen av cesium från mark till växt kan vidare växla från gård till gård. Forskningen efter Tjemobylolyckan har redan gett och kan även i fortsättningen ge ett ökat kunnande om orsakerna till dessa variatio- ner i cesiumupptaget.

Hittills har nästan all radioekologisk forskning efter Tjemobylolyckan be— handlat frågor om cesium. Det finns anledning att även forska om andra ra- dionuklider som kan överföras till livsmedel och då framför allt strontium.

Genom radioaktivt nedfall på beteslandet drabbades rennäringen i norra Jämtland och södra Lappland mycket hårt av Tjemobylolyckan. På grund av de höga halterna av cesium kommer renskötsel i detta område först om något eller några tiotal år att kunna bedrivas på samma sätt som före Tjerno- bylolyckan. Detta har lett till en omfattande forskning som skall göra det möjligt att utveckla alternativa former för rennäringen inom området.

Kunskaperna om cesiums uppträdande i skogsekosystemet var före Tjer— nobylolyckan mycket ofullständiga. Nedfallet orsakade problem med höga cesiumhalter i vilt, bär och svamp. Det är viktigt att öka de grundläggande kunskaperna om hur cesium uppträderi skogsekosystemet. Detta gäller obe- roende av om cesium överförs till livsmedel eller inte. Svamp och vilt kom- mer för övrigt att ha relativt höga aktivitetsnivåer under många år.

Tjernobylolyckans påverkan på fisket i sjöar inom områden med kraftigt nedfall blev mycket stor "och effekterna kommer att kvarstå minst ett tiotal år. Den pågående forskningen om fisket i sjöar inkl. kustområdena sker efter i huvudsak två inriktningar. Några grupper studerar i detalj cesiums omsättning i sjöar för att uppnå ett grundkunnande om hur cesium fördelar sig och transporteras i sjösystemen. Andra grupper forskar om storskaliga samband i ett stort antal sjöar men väljer ut någon fiskart av viss storlek som indikator för cesiumupptaget.

Radionuklider i stadsmiljön

Intresset för studier av deponering av radionuklider i tätbebyggda områden och effekterna av dessa har ökat under senare år. Detta beror både på de speciella förhållandena, t.ex. topografi och ytförhållanden, i sådana områ- den och på att det i dessa områden bor många människor.

En strävan bör nu vara att nå en ökad kunskap om hur hårt radioaktiva ämnen fastnar på olika ytor. Även studier av aktivitetens avrinningsvägar vid naturlig eller artificiell bortspolning är av intresse. Det mesta av den aktivitet som transporteras bort kommer att nå reningsanläggningar. Detta medför speciella problem för arbetet inom anläggningen och problem med rötslam och liknande.

Andra områden där kunskaperna för närvarande är bristfällliga är olika

hustypers förmåga att skärma av strålning och inläckningar av radioaktiva partiklar i byggnader. För dessa forskningsuppgifter finns ett intresse inom totalförsvaret som står inför liknande frågeställningar vid nedfall av radioak- tiva ämnen efter kärnvapenexplosioner.

[Zl Skydd mot strålning motåtgärder

Det grundläggande syftet med strålskydd är att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Efter ett utsläpp måste risken för di- rekta, akuta, skador på människor undvikas, samtidigt som risken för sena skador bör minimeras. Med sena skador avses i första hand risken för cancer och eventuella fosterskador främst risken för påverkan på det centrala nervsystemets utveckling.

De riskbedömningar avseende sena skador som används av myndighe- terna baseras väsentligen på överföring av erfarenheter från effekter vid högre stråldoser till lågdosintervallet. Riskbedömningarna sker i överens- stämmelse med de bedömningar som flertalet forskare inom strålskyddsom- rådet och berörda internationella organisationer har gjort. Bedömningarna grundas på bl.a. undersökningar av överlevande från Hiroshima och Naga- saki.

En del strålskyddsåtgärder kräver mer omfattande forskningsinsatser. Det gäller särskilt metoder för att sanera kontaminerade områden och återställa dessa till ursprungligt skick samt sättet att minska upptaget av aktivitet i bio- logiskt material. På saneringsområdet är kunskaperna i vissa delar mycket begränsade. Försök pågår emellertid på lantbruksområdet när det gäller t.ex. djupplöjning. skördemetoder för att minska upptaget av aktivitet i grö- dor, utfordring av mjölkkor och ställning av djur. Forskning sker också om hur uppptaget kan minskas — i större däggdjur som ren, får och getter med cesiumbindande ämnen och i fisk genom tillsättning av kalium och kalk till sjön. Någon av dessa metoder kan möjligen utvecklas till att bli användbar även på människor.

El Tidigt larm och mätning

Forskningen som avser tidigt larm och mätning syftar till att förbättra möjlig- heten att upptäcka en förhöjning i nivån radioaktiva ämnen i miljön, i första hand i luften och på marken.

Som utredningen har beskrivit i kapitel 12 finns för närvarande två mätsys- tem i bruk för att upptäcka förhöjda aktivitetsnivåer. Det ena är FOA:s åtta stationer för nuklidspecifika mätningar av aktiviteten i luftfilter. Detta sys- tem har mycket hög känslighet. Det andra systemet är SSI:s 26 stationer för mätning av totalaktivitet. Detta system har automatisk rapportering av mät- data till SSI och även alarmering när nivån överskrider en förutbestämd gräns. Båda systemen kommer att förbättras och göras tillförlitligare genom fortsatt forskning.

Utredningens sammanfattande bedömningar

Inledning

Genom forskning och andra insatser har forskningsorgan och myndigheter efter hand fått ett större kunnande. Under de föregående punkterna har ut- redningen redovisat områden där forskning från beredskapsynpunkt är an- gelägen. Utredningen anser att situationen för forskningen på skilda områ— den inom huvudområdet beredskap mot kärnenergiolyckor i stora delar är god men att det fordras en del kompletteringar.

Reaktorsäkerhetsforskningen kan genom den årliga tillförseln av resurser till SKI hålla en kontinuerligt hög nivå. Utredningen anser att denna forsk- ning är nödvändig och att SKI också i fortsättningen bör få disponera medel för forskning m.m. i nuvarande storleksordning.

När det sedan gäller strålskyddsforskningen konstaterade redan radiobio- logiska utredningen år 1981 att problemen var stora. Utredningen om kärn- kraftsberedskapen anser att problemen fortfarande är påtagliga och att detta kan leda till brister inom beredskapen mot kärnenergiolyckor i framtiden.

Bedömningarna för följande huvudgrupper av forskningsuppgifter avser utsläpp av radioaktiva ämnen. Många av de frågeställningar som tas upp är emellertid giltiga också utanför radioaktivitetsområdet. Delar av den forsk- ning som utredningen behandlar bör därför när det gäller både experimen- tell verksamhet och beräkningsmodeller kunna vara tillämpliga även för andra, icke-radioaktiva giftiga ämnen.

D Reaktorsäkerhetsforskning

Den första huvudgruppen gäller sådan forskning som syftar till att genom förebyggande åtgärder förbättra de tekniska systemen så att sannolikheten för en olycka reduceras ytterligare. Till denna huvudgrupp kan vidare hän- föras sådan forskning som resulterar i införandet av t.ex. utsläppsbegrän- sande system av den typ som nu förekommer vid de svenska kärnkraftver- ken. Vidare räknas till denna grupp forskning om förhållandet människa — maskin.

För beredskapen mot kärnenergiolyckor anser utredningen att det är vä- sentligt att denna forskning i relevanta delar kan vidmakthållas på en hög nivå. Det gäller också att bibehålla kompetens på reaktorsäkerhetsområdet i tillräcklig omfattning under en avveckling av de svenska reaktorerna. Bibe- hållandet av kompetensen och ett fortsatt aktivt internationellt forsknings- samarbete bidrar även till att bedömningar kan göras av utländska reaktorer och deras säkerhet. Utredningen anser att studier av utländska reaktorer och medverkan i utländska forskningsprojekt bör ingå i forskningsprogrammet för reaktorsäkerhet.

I rapporten (DsI 1986:11) Efter Tjernobyl från expertgruppen för kärnsä- kerhet och miljö finns en beskrivning av kunskapsläget inom reaktorsäker- hetsområdet. Expertgruppen pekar på angelägna forskningsuppgifter. Ut- redningen anser att den redovisningen i allt väsentligt fortfarande är rele- vant.

Enligt utredningens mening är läget sammantaget inom området reaktor- säkerhetsforskning i huvudsak bra. Genom den planering SKI har och den forskning som genomförs tillgodoses enligt utredningens mening befintliga och möjliga nya behov av forskning. Det fordras därför i det här samman- hanget ingen ytterligare genomgång av forskningsbehovet inom reaktorsä- kerhetsområdet.

Cl Strålskyddsforskning

Strålskyddsforskningen omfattar forskning i anslutning till den situation som uppstår efter att ett utsläpp av radioaktiva ämnen har ägt rum. Resultatet av denna forskning har en direkt och konkret betydelse för beredskapen. Den är också av väsentlig betydelse för allmänhetens tilltro till samhällets vilja och möjligheter att möta hoten och riskerna.

Utredningen vill även understryka vikten av att det finns kompetenta fors- kare och kvalificerad mätutrustning att tillgå i landet vid en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Det är av stort värde att kunniga forskare inom sina specialområden kan summera, göra översikter och strukturera det aktuella beredskapsläget inom ett område. SSI har det övergripande ansvaret för den målinriktade strålskyddsforsk- ningen. SSI har däremot inte något ansvarför grundforskningen på området. Enligt utredningens mening bör SSI inte heller få något sådant ansvar. Det är viktigt att grundforskningen bedrivs som obunden forskning vid universi- teten och högskolorna.

Ett relativt omfattande men långt ifrån heltäckande material finns idag om konsekvenser och effekter av nedfall av radioaktiva ämnen. Kunskapskäl- lorna är främst de atmosfäriska kärnvapenproven under 1960-talet och Tjer- nobylolyckan. Utredningen anser att en viktig forskningsuppgift av mer övergripande natur är att samla, strukturera och utvärdera det stora datama- terial som har samlats in och de erfarenheter som hittills har uppnåtts.

Utredningen bedömer det vidare angeläget att erhållna experimentella data i större utsträckning utnyttjas för att öka förståelsen av underliggande mekanismer och att detta innebär en satsning på teori- och modellverksam- het i växelverkan med experiment och fältverksamhet. Samtidigt vill utred- ningen förorda en utökad samverkan med ämnesområden även utanför det traditionella strålskyddsområdet.

Inom området spridning av radioaktiva ämnen anser utredningen att föl-

jande forskningsområden bör prioriteras:

D Spridningsmodell för framför allt långväga transport; CI Studier av fysikalisk och kemisk form på de radioaktiva ämnena; D Experimentell och teoretisk deposition vid uppehållsväder och vid neder- börd; och El Heta partiklar.

När det gäller landbaserade ekosystem har den radioekologiska forskningen tidigare bedrivits inom framför allt jordbruks- och rennäringsområdena, me- dan betydligt mindre uppmärksamhet har riktats mot skogsekosystemen.

Från livsmedelsförsörjningssynpunkt är kunskaperna om radioaktiva äm- nens omsättning i kulturväxter och husdjur av största betydelse. Utred- ningen anser därför att de nuvarande resurserna på detta område måste bi- behållas. Behovet av att utöka dem är emellertid påtagligt. Det är av särskild betydelse att på jordbruksområdet forskningen klarlägger bl.a. följande:

Radioaktiva ämnens uppträdande i ekosystemen; Geografiska olikheter och årstidsvariationer av betydelse från strål- skyddssynpunkt; Möjliga motåtgärder och saneringsmetoder och deras effekt; och Betydelsen av andra radionuklider än cesium, speciellt strontium.

Inom renforskningsområdet vill utredningen betona att arbetet med att ta fram metoder bl.a. med hjälp av cesiumbindande ämnen för att få ned halterna av cesium i renköttet måste forsätta. Utredningen vill även peka på behovet av att genom tvärvetenskapliga insatser studera renbeteslandets radioekologi sommar och vinter. Utredningen anser att en sådan ansats skulle ge en mer grundläggande bild av detta forskningsområde, som hittills i hög grad har omfattat tillämpad forskning.

För många människor är skogens produkter bl.a. älg, rådjur, bär och svamp — en viktig del av hushållet. Detta har uppmärksammats efter Tjerno- bylolyckan. Tidigare har den radioekologiska forskningen på skogsområdet varit mycket begränsad. Det är därför viktigt att bygga upp kunskaperna på detta område. De forskningsinsatser som enligt utredningen är nödvändiga bör i första hand syfta till att öka kunskaperna om skogens radioekologi och behandla bl.a. följande:

Olika transportvägar för radioaktiva ämnen och variationer i tiden; Tidsperspektiv. uppehållstider i växter och organismer; Modellering och teoretisk beskrivning av ekosystemen; Möjligheten till motåtgärder och sanering; och Andra radionuklider än cesium.

Även inom området ekosystem isjöar och hav anser utredningen att det trots en viss forskning sedan 1960-talet — är angeläget att redan i det korta perspektivet med forskningens hjälp öka beredskapen. Utredningen vill framhålla följande forskningsområden som de mest angelägna:

Transport och omsättning av radionuklider i ekosystemen; Tillförsel av radioaktiva ämnen från land och mark till sjö; Variation mellan sjöar med olika motåtgärder; och Betydelsen av andra radionuklider än cesium.

Av särskild betydelse för samhällets beredskap mot kärnenergiolyckor är forskning om radioaktiva ämnens uppförande i tätbebyggda områden. I denna del vill utredningen peka på följande:

Radioaktiva ämnens cirkulation i tätbebyggda områden; Kontamineringsförlopp. möjlighet till sanering och dekontaminerings- metodik;

Fl

D Avfallsproblem; och D Stadsmiljö från dossynpunkt.

Utredningen vill även framhålla vikten av forskning på dosimetriområdet. Med dosimetri avses mätning av olika storheter, men också beräkningar av stråldoser och de skador som dessa stråldoser kan väntas ge upphov till.

Fortsatt arbete på saneringsområdet bedömer utredningen vara av stor be- tydelse. Det bör bl.a. utvecklas mätmetoder för bruk i fält vid sanering. Det är också viktigt med möjligheter till snabbare analyser av prover. Detta gäl- ler särskilt alfastrålande nuklider och strontium.

En allmän förutsättning för att forskningen skall kunna bedrivas på ett ef- fektivt sätt är att det finns forskarutbildad personal, att tillräckligt många nya forskarstuderande har intresse för området och att det finns kvalificerad mätutrustning. Personalen och utrustningen är då tillgänglig även i händelse av en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen.

16.3.3. Behovet av resurser för forskningen

Inledning

Tjemobylolyckan visade på behovet av att det inom landet kontinuerligt be- drivs strålskyddsforskning speciellt om radioaktiva ämnens uppträdande i naturen. Personer som hade kunnande inom detta område blev mycket hårt ansträngda genom rådgivning och informationsverksamhet. Utredningen anser att upprätthållandet av kontinuiteten i denna forskning är avgörande för om kunskapsberedskapen i framtiden skall vara bättre än före Tjernobyl- olyckan. För att upprätthålla denna kompetens och för att garantera fortsatt utbildning av sådana experter måste en satsning ske på i första hand forskar- utbildningen.

De centrala myndigheterna måste ha möjlighet att beställa den forskning som är nödvändig för att kunna göra sina bedömningar och prioriteringar. Under ett antal år framåt är det viktigt att systematiskt fylla ut de viktigaste kunskapsluckorna inom relevanta delar av strålskyddsforskningen.

Utredningen anser att det måste finnas en lämplig kombination av grund- forskning och målinriktad forskning. Forskarutbildningen vid universiteten måste vara obunden. Även resultaten från denna kan ha ett stort värde för strålskyddet. Den mer målinriktade forskningen bör liksom tidigare stödjas via sektorsorgan. Enligt utredningens mening fordras förstärkningar av både den grundläggande och den målinriktade forskningen.

Utredningen anser att resursförstärkningar är nödvändiga i följande av- seenden:

_ Förstärkning av kompetensen vid strategiska forskningsinstitutioner; Säkerställande av kvalificerade mätresurser i landets olika regioner; D Resurser för centrala myndigheters forskningsuppdrag.

Förstärkning av kompetensen vid strategiska forskaingsinstitutioner

Enligt utredningens mening är det ytterst angeläget att vidmakthålla och i vissa fall utveckla den kompetens som finns vid några centrala institutioner. Basresurserna är i flera fall för små och finansieringen är dessutom ofta av tillfällig karaktär. Detta medför osäkerhet för personalen och orsakar svårig- heter i planeringen. Flera forskare uppnår inom kort pensionsåldern. Rekry- tering av högutbildad personal försvåras av att antalet doktorander är otill- räckligt. Kunskapsbasen vid dessa institutioner är således tunn och framför allt sårbar.

För de vetenskapliga institutionerna är det viktigt att kunna planera ett långsiktigt forskningsprojekt för en doktorand och göra detta utan att be- höva ta hänsyn till yttre avnämares ofta relativt kortsiktiga önskemål. Det behöver dock inte vara en motsatsställning mellan den långsiktiga grund- forskningen och den mera målinriktade strålskyddsforskningen.

Utredningen föreslår att vissa universitetsinstitutioner ges ökade möjlighe- ter till forskning inom områdena radioekologi med inriktning mot de land- och sjöbaserade ekosystemen, stadsmiljön. skyddet av människan och mät- tekniken. Utredningen anser att denna forskning skall lokaliseras så att lan- dets olika delar vid en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen har tillgång till den vetenskapliga expertis som fordras.

Säkerställande av kvalificerade mätresurser i landets olika regioner

I landet måste finnas tillgång till mätresurser av olika slag. Enklare mätappa- ratur bör finnas på ett relativt stort antal platser. Det fordras dessutom en mer kvalificerad utrustning och kompetens på ett mindre antal platser.

Utredningen föreslår att den mer kvalificerade mätverksamheten skall be- drivas företrädesvis i Malmö-Lund, i Stockholm-Uppsala och i Umeå. Verk- samheten i dessa bör utvecklas till "regionala mätcentra”. Ett nära samar- bete bör upprättas mellan dessa enheter.

Genom en koncentration av den mer kvalificerade mätverksamheten till dessa områden uppnås stabilitet i verksamheten och möjligheter till den ut- vecklingsverksamhet som fordras. SSI har ett särskilt ansvar som referens- laboratorium.

De förstärkta forskningsresurser som tidigare föreslagits är väl lämpade att medverka i utvecklingen av dessa regionala mätcentra. Det är av bered- skapsskäl angeläget att det kontinuerligt finns kvalificerad personal tillgäng- lig.

Utredningen föreslår att särskilda medel anvisas för personella förstärk- ningar samt för anskaffning av apparatur och övriga driftskostnader.

Resurserför centrala myndigheters forskningsuppdrag

De berörda centrala myndigheterna har behov av att i sin verksamhet kunna initiera forskning av olika slag. Det kan gälla forskning som forskningsinsti- tutionernas ordinarie verksamhet inte täcker eller mer konkreta forsknings- uppgifter som erfordras för myndigheternas behov.

Anslagen för forskning om beredskapen mot kärnenergiolyckor är be- gränsade. Enligt utredningens mening är myndigheternas möjligheter att be- ställa forskning för att få svar på för beredskapen angelägna frågor av mycket stor betydelse för samhällets beredskap. Myndigheternas möjligheter att be- ställa forskning bör därför förstärkas.

Utredningen föreslår att ytterligare medel skall ställas till förfogande för ändamålet.

16.3.4. Genomförande

Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt SSI att ansvara för forsk- ningsprogrammets genomförande. SSI bör, när det gäller frågor om grund- läggande forskning. samråda med naturvetenskapliga forskningsrådet och skogs- och jordbrukets forskningsråd. I frågor som berör myndighetsuppgif- ter bör samråd ske med berörda centrala myndigheter. Slutligen bör det an- komma på SSI att närmare överväga den regionala mätverksamheten och besluta om fördelning av för ändamålet tillgängliga resurser.

Utredningen anser att det är ytterst angeläget att resurser tillförs forsk- ningen omedelbart så att en ytterligare nedgång i antalet forskarstuderanden inom strålskyddsforskningen kan förhindras. Utredningen återkommer i ka- pitel 17 till storleken av de förstärkningar som fordras.

V Ekonomi, m.m.

17. Kostnader och finansiering

17.1. Inledning

Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor fordrar ett omfattande samarbete mellan en rad olika myndigheter och andra organ. Utredningens förslag till förbättringar av åtgärderna syftar i hög grad till att utveckla förutsättning- arna för detta samarbete. Förslagen har stor bredd. De griper in i beredska- pen på en rad olika håll i samhället och påverkar i större eller mindre ut- sträckning kostnaderna för verksamheten. Det gäller framför allt statliga myndigheters åtgärder, men också verksamheten hos kommuner, landsting och i någon mån kraftproducenter och industriföretag.

Utredningens förslag innebär i flera avseenden en ytterligare precisering av räddningsorganens ansvar och befogenheter. Det gäller bl.a. förslagen som avser ledning och samordning av räddningstjänsten vid stora olyckor, informationen till allmänheten och hälso- och sjukvårdens beredskap. För- slagen inom dessa områden leder inte till någon egentlig utökning av arbets- uppgifterna. De medför inte heller några större ökningar i kostnaderna för samhällets åtgärder. Kostnaderna stiger i varje fall inte mer än att de bör kunna rymmas inom de förvaltningsanslag som de olika myndigheterna för- fogar över. Utredningens förslag innebär framför allt att resurserna tas till- vara på ett effektivare sätt än som hittills har varit fallet.

Utredningen föreslår emellertid också flera nya uppgifter, som fordrar en utökad organisation. Utredningen syftar framför allt på förslagen som gäller rådet för räddningstjänst och samhällets beredskap för att kunna sanera om- råden som har drabbats av nedfall av radioaktiva ämnen. Dessa åtgärder le- der till en viss ökning av kostnaderna för samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Ökade kostnader blir i någon mån också följden av de föreslagna förbättringarna som gäller planering, utbildning och övning, strålningsmät- ning och alarmering, samband och forskning.

17.2. Beräknade kostnader för förslagen till förbättrad beredskap

17.2.1. Inledning

Utredningen har beräknat kostnaderna för de åtgärder i den statliga verk- samheten som innebär en utveckling av beredskapen och som enligt utred- ningens bedömning inte kan rymmas inom de förvaltningsanslag som de olika myndigheterna hittills har förfogat över. Resultaten av beräkningarna redovisas i tabell 17.1, som visar att förslagen till åtgärder skulle innebära en engångskostnad på 19 milj. kronor och en årlig kostnad på 17 milj. kronor. Utredningen vill framhålla att det senare beloppet är en summering av ök- ningen i de kostnader som olika myndigheter redan har för åtgärder mot stora olyckor.

För den utbildnings- och övningsverksamhet som utredningen föreslår har utredningen beräknat de totala kostnaderna och från det beräknade belop- pet dragit de medel som under innevarande budgetår utgår till motsvarande verksamhet.

Utredningen vill framhålla att staten enligt förslaget bör täcka de kostna- der som uppkommer för kommunerna genom att kommunal ledningsperso- nal i större utsträckning än hittills blir engagerad i ledningen av räddnings- tjänsten på regional nivå. De kommuner i de fyra länen med kärnkraftverk som vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen svarar för indikering bör liksom hittills få ersättning för den tid som den kommunala räddningstjänstens per- sonal deltar i utbildning och övning. Omfattningen av denna utbildning och övning har beräknats minska till följd av de förändringar i indikeringsstrate- gin som SSI har beslutat om.

De beräknade kostnaderna avser de förberedelser som fordras för att sam- hället skall kunna vidta effektiva åtgärder mot stora olyckor. Den omfat- tande insats som kommer att genomföras när en stor olycka har inträffat medför självfallet också kostnader. Dessa åtgärder finansieras i särskild ord- ning och behandlas inte i det här sammanhanget.

Utredningen redovisar i de följande avsnitten några synpunkter på de olika beloppen i tabellen. En närmare motivering till kostnaderna finns i de olika kapitlen i betänkandet där utredningen har redovisat sina överväganden och

förslag.

17.2.2. Ledning och samordning (kapitlen 5 och 6)

Länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk får årligen särskilda medel för planläggning, utbildning och övning inom ramen för beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Under innevarande budgetår utgår samman- lagt omkring 5 milj. kronor. Det innebär bl.a. att det vid dessa länsstyrelser finns särskilda tjänster för handläggningen av ärenden som avser räddnings- tjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. En del av verksamheten som gäller dessa länsstyrelsers räddningstjänstansvar och övriga länsstyrelsers plane- ring, utbildning och övning inom räddningstjänsten sker i huvudsak med re- surser från myndigheternas allmänna förvaltningsanslag.

Tabell 17.1 Beräknade kostnader för den utökning av verksamheten som utredningens förslag beräknas leda till (nettokostnader)

Måttenhet: 1000-tal kronor

Verksamhets- område

( l ) Ledning och sam— ordning

(2) Utbildning och övning

(3) Förvarning, strålningsmät- ning, m.m.

(4) Sanering

(5) Samband

(6) Forskning

Summa

Åtgärd

Planering av länsstyrelsernas åtgär- der vid regional räddningstjänst

Planering av den utökade verksam- heten inom rådet för räddnings— tjänst

Utrustning för rådet för räddnings- tjänst

Utbildning och övning på regional nivå

Utvärdering av totalövningar

Ökning av antalet mätstationer

Anskaffning av mätinstrument

Samverkan med andra myndigheter och andra organ

Utformning av rekommendationer om saneringsmetoder

Upprättande av en nationell sane- ringsstyrka

Planering för de regionala organens åtgärder Långsiktig uppföljning

Utrustning för länsstyrelserna Datorstöd

Utveckling av radiosamband i kärn- kraftverken

Förstärkningar vid forskningsinstitutioner

Förstärkningar av mätresurser

Forskningsuppdrag från centrala myndigheter

Engångs- Årlig Summa kostnad kostnad Engångs- Årlig kostnad kostnad — 3 500 400 300 100 50 500 3 850 — 2 200 — 300 2 500 1 000 150 5 000 4000 2300 10000 2450 250 - 500 50 2 000 100 50 2 750 200 5 000 — 600 — 150 - 5 750 — 2 500 — 2 500 — 3 000 8 000

19000 17000

De flesta länsstyrelserna kommer att behöva förstärka sina organisation för att kunna svara för de utökade uppgifter inom områdena planering. ut- bildning och övning som utredningens förslag innebär. Utredningen har be- räknat behovet av förstärkningar för samtliga länsstyrelser till 3,5 milj. kro- nor. I beloppet ingår ersättningar för planering. utbildning och övning till den personal som utredningen föreslår skall vara räddningsledare eller tjänstgöra i staben.

Räddningsverket behöver avsätta resurser för att planera den'nya verk- samheten inom rådet för räddningstjänst. Utredningen har beräknat kostna- derna i initialskedet till 400 000 kronor och kostnaderna för den löpande pla- neringen till 300 000 kronor per år. En av förutsättningarna för denna beräk— ning är att varje myndighet som deltar bestrider sina kostnader inom ramen för de ordinarie förvaltningsanslagen.

Rådet kommer att behöva sambandsutrustning för att vid en allvarlig olycka kunna bedriva samordning. Kostnaden har beräknats till 100 000 kro- nor vid inrättandet av verksamheten och kan därefter komma att uppgå till 50000 kronor per år.

17.2.3. Utbildning och övning (kapitel 7)

Utredningen har vid beräkningen av kostnaderna för utbildning och övning använt en metod som är vanlig vid denna typ av kalkyler. Utredningen har först beräknat genomsnittliga elevdagkostnader för olika slag av utbildning och övning och sedan applicerat dessa på det antal utbildnings- och övnings- dagar och det antal elever som framgår av tabellerna i kapitel 7. För stabs- och totalövningarna har utredningen utgått från en genomsnittlig total kost- nad på 50 000 respektive 200000 kronor för varje övning.

De beräknade beloppen. som redovisas i tabell 17.2, täcker kostnaderna för planering och andra förberedelser, instruktörer, lärare, materiel samt re- sor och uppehälle för deltagarna. Någon ersättning för lön till eleverna ingår däremot inte i de beräknade kostnaderna enligt tabellen. Den ersättning för lönekostnader som staten hittills har betalat ut avser huvudsakligen endast den kommunala räddningstjänstens personal i län med kärnkraftverk. Kom- munerna är enligt räddningstjänstförordningen berättigade till ersättning för medverkan vid övningar inom statlig räddningstjänst. Under senare år har de deltagande kommunerna i dessa län tillsammans årligen erhållit omkring 500 000 kronor. För vissa deltagare som inte är anställda inom de berörda myndigheterna men skall ingå i organisationen som t.ex. konsulter måste ersättning kunna utgå när de medverkar i utbildning och övning. Utredningen har beräknat medel för detta.

För erhållande av den i tabell 17.1 redovisade årliga kostnaden, 2,2 milj. kronor, har utredningen från totalkostnaden 4,7 milj. kronor enligt tabell 17.2 dragit nuvarande medel för motsvarande utbildning och övning— beräk- nade till 3,2 milj. kronor — och till det erhållna beloppet lagt en löneersätt- ning till de berörda kommunerna i de fyra länen med kärnkraftverk på 700 000 kronor.

samverka med räddningsorganen.

Utredningen har räknat med att landstingen bekostar den utbildning och övning som hälso- och sjukvårdens personal skall genomgå för att kunna

Tabell 17.2 Beräknade sammanlagda kostnader för utbildning och övning under en

fyraårsperiod

Måttenhet: 1 OOO-tal kronor

Typ av utbildning Samtliga län Län med Län utan Totalt eller övning kärnkraftverk kärnkraftverk 1. Grundutbildning 6744 2611 1560 10915 2. Fortbildning 360 586 360 1306 3. Högre räddnings- 400 — — 400 tjänstkursen (HRK)d 4. Larmövningar - _ _ _ 5. Funktionsövningar 2 462 1 793 2 124 6 379 6. Stabsövningarb 1200 200 100 1500 7. Tata/ö vningarC 4 000 800 — 4 800 Summa 15166 5990 4144 25300 ' I genomsnitt per år 3 791 1 498 1 036 6 325 I genomsnitt per år om 2 780 1 106 802 4688

grundutbildning sker med 10 % per år av den beräknade volymen

a Hälften av den beräknade totala kostnaden för HRK under ett år. b Kostnaden för varje stabsövning har beräknats till 50000 kronor. c Kostnaden för varje totalövning har beräknats till 200000 kronor.

Anm. Det beräknade beloppet för varje stabs- och totalövning är en genomsnittlig

17.2.4. Förvarning, strålningsmätning, m.m. (kapitel 12)

kostnad för verksamheten på regional nivå.

I kostnaden för en stabs- eller totalövning ingår ersättningar för resor och trak- tamenten till den berörda personalen, arvoden eller andra ersättningar för anli- tande av experter. förtäring under övningen och anskaffning av tekniska hjälp- medel. Lönekostnader för den övade personalen ingår inte i beloppen.

De åtgärder som utredningen anser det nödvändigt att staten vidtar inom området förvarning. strålningsmätning m.m. avser framför allt anskaffning av utrustning för mätning och för alarmering. Kostnaderna för strålnings- mätning och alarmering utgör större delen av den engångskostnad som ut- redningen har beräknat. I beloppet 10 milj. kronor ingår anskaffning av nya mätinstrument som indikeringsorganisationen skall kunna använda i samar- bete med civilförsvarsorganisationen, anskaffning av utrustning för special- mätningar hos olika organ och viss utrustning för överföring av Väderdata samt uppbyggnad av tio nya mätstationer. Kostnaden för inköp av nya mätin- strument på 5 milj. kronor utgör en femtedel av den beräknade totala an-

skaffningen på 25 milj. kronor som fordras för att tillgodose freds- och krigs- organisationens behov. Utredningen bedömer att den återstående anskaff- ningen skall kunna ske med civilförsvarsmedel.

Förslaget att SSI skall använda resurser hos andra organ för framför allt mätningar leder till årliga kostnader som har beräknats till 2,3 milj. kronor.

Utredningen vill nämna att SSI:s sammanlagda kostnader för beredskaps- åtgärderna under budgetåret 1988/89 uppgår till 15,9 milj. kronor. Av detta belopp erhåller räddningsverket och länsstyrelserna i län med kärnkraftverk nära 10 milj. kronor för finansiering av de åtgärder som dessa myndigheter svarar för i det här sammanhanget. Något mer än 2 milj. kronor av det senare beloppet avser utbildning och övning.

17.2.5. Sanering efter nedfall av radioaktiva ämnen (kapitel 15)

Någon organisation för sanering finns för närvarande inte. Utredningens för- slag syftar till att myndigheterna genom en viss planering skall vidta förbere- delser så att de om det behövs relativt snabbt skall kunna mobilisera de re- surser som fordras. Kostnaderna blir av det skälet framför allt av engångsna- tur. Det beräknade beloppet 2 milj. kronor för de regionala organens åtgär- der är avsett att möjliggöra en planering av saneringsverksamheten under ledning av varje länsstyrelse. Årliga resurser kommer enligt utredningens mening att fordras för bearbetning av planerna och för information.

17.2.6. Sa