SOU 1991:14
Den regionala bil- och körkortsadministrationen
Den regionala bil- och körkorts- administrationen
!
% % Iluvulmannaslapel IO!" lllregislrel m.m.
SIM]
1991:14 ___—J
, Betänkande av utredningen 'Om översynav %* ' huvudmannaskapet för bilnégiistrfet m.m.
SIM
1991:14
i l i i J
Statens offentliga utredningar
& & 1 99 1 : 14 På? Kommunikationsdepartementet
Den regionala bil- och körkortsadministrationen
Betänkande av utredningen om huvudmanskapet för bilregistret m.m. Stockholm 1991
SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.
Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/7 39 95 48
Publikationema kan också köpas i Infomationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5 , Stockholm.
REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10739-2 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1991
Statsrådet och chefen
för kommunikationsdepartementet
Regeringen bemyndigade den 8 juni 1989 chefen för kommunikationsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förutsättningslöst pröva om huvudmannaskapet för bilregistret mm på regional nivå borde ändras. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 1 juli länsrådet Hans Åkerlund att vara särskild utredare. Att som experter biträda i utredningen förordnades den 1 augusti avdelningschefen Per Björklund, avdelningsdirektören Lennart Eklund, 1:e länsassessorn Sture Hermansson och numera fögderichefen Lars-Göran Qwist. Till sekreterare förordnades vid sam—
ma tillfälle avdelningsdirektören Bengt Dahlman.
Utredningsuppdraget utvidgades genom tilläggsdirektiv den 28 juni 1990 med uppgiften att även överväga, om det är mest rationellt att låta ett centralt eller re- gionalt organ ha ansvaret som regional körkortsmyndig- het. I samband med tilläggsdirektiven bestämdes att ut- redningsuppdraget skulle vara slutfört vid utgången av
december 1990.
Jag har under utredningsarbetets gång haft regelbundna
träffanden med företrädare för AB Svensk Bilprovning, riksskatteverket, trafiksäkerhetsverket, kommittén KÖR- KORT 2000 samt ett antal länsstyrelser. Jag har även sammanträffat med företrädare för berörda fackliga or-
ganisationer.
Jag får härmed överlämna betänkandet (SOU 1991:14) Den regionala bil— och körkortsadministrationen. Till be— tänkandet finns fogat ett särskilt yttrande av experten
Björklund. I övrigt biträder experterna mina förslag.
Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm den 31 januari 1991.
Hans Åkerlund
Bengt Dahlman
NNNN
WMP—'
Innehåll
SAMMANFATTNING .................. ..........7
UTVECKLINGEN HITTILLS.....................18
BILREGISTERSYSTEMET ..... . ...... ...........26 Bilregistersxstggets intressenter.........26 Verksamheten.... .......... '........... ..... 30 Ansvarsfördelningen ..... . ........... ......30
Den regionala verksamheten................36 Registrering ...... .. ..... .................42 Service..... ..... ... ..... .................49
Övrig verksamhet..........................56
KÖRKORT ......... . ........ . ..... ............64 Körkortssxstemet ............... . ....... ...64 Verksamheten..... ..... . .......... .........66
Den regionala körkortsmyndigheten.........66
De allmänna ombuden ....... ................71 Registersystemet..... ..... ................75 VERKSAMHETENS EKONOMI ......... . ..... ......77 Det centrala anslaget ........... ..........77
Finansiering av länsstyrelsens verksamhet.80
m m m m m m . . . . H H H . . w w
. . o: o.» o.; DJ N N N N . . . . . .
ut
01 O'! O! 0! 03 . . . . .
Särskilt
Bilaga Bilaga Bilaga
Bilaga
1
nål.—JN
ÖVERVÄGANDEN ............................... 86 Vilka är problemen? ....................... 86 Bilregistren ............................... 86 Körkortshandläggning ....................... 90 Styrnings- och finansieringsfrågor ......... 94 Huvudmannafrågan .......................... 98 Allmänna utgångspunkter .................... 98 Skatteförvaltningen ....................... 105 Trafiksäkerhetsverket ..................... 109 Oförändrat huvudmannaskap ................ 112 Finansieringsfrågan ....................... 114 Samverkans— och styrningsfrågor ........... 116 Telefonservice mm ......................... 119 FÖRSLAG .................................. 122 Huvudmannafrågan ......................... 122 Finansieringen ..... . ...................... 124 Telefonservice ............................ 125 Lagstiftningsfrågor ...................... 125 yttrande av experten Björklund ........... 127 BILAGOR ....... ... .............. . .......... 130
Kommittédirektiven 1989:37 och 1990z48 Bilregistrets intressenter PM 1990-03—08, riksskatteverket.
PM 1991-01-07, statskontoret.
1. SAMMANFATTNING
Mitt uppdrag har varit att förutsättningslöst överväga om huvudmannaskapet för bilregistrering och vägtrafik- beskattning på regional nivå och de regionala körkorts—
myndigheterna bör ändras.
Resultatet av min genomgång är att jag inte har funnit skäl att föreslå ett förändrat huvudmannaskap, utan förordar att ansvaret för såväl bilregister-, vägtra- fikskatte- som körkortshanteringen på regional nivå
även fortsättningsvis skall åvila länsstyrelserna.
För att förbättra förutsättningarna för såväl länssty— relsernas arbete som för de centrala myndigheternas samverkan med länsstyrelserna, föreslår jag för— ändringar i resultatredovisning och medelstyrning av verksamheten och en översyn i syfte att modernisera och
anpassa de verksamhetsstyrande författningarna.
Jag redovisar också skälen för att den regionala verk— samheten inom länsstyrelserna sammanförs till ett verk— samhetsområde, som omfattar alla de trafikadministra- tiva göromål som hanteras i trafiksäkerhetsverkets ADB—stödda informationssystem för vägtrafiken, dvs frå— gor som rör körkort, fordon, vägtrafikbeskattning, yr— kesmässig trafik och eventuellt vissa andra vägtrafik- ärenden. Om det av något skäl skulle vara önskvärt att
avlasta länsstyrelsen dessa förvaltningsuppgifter, bör
den alternativa lösningen vara att verksamheten i sin helhet förläggs till trafiksäkerhetsverket. Huruvida en sådan lösning överhuvudtaget kan bli aktuell, blir be- roende av de förestående övervägandena om trafiksäker-
hetsfrågornas framtida hantering.
Problemen
De problem som behandlas i utredningsdirektiven avser i stor utsträckning skillnader mellan länsstyrelserna vid hanteringen av bil- och körkortsregistren i fråga om kvalitet och servicenivå. Det antyds att skillnaderna är en följd av att länsstyrelserna avsätter olika mycket resurser på verksamheten. Den ojämna resurstill— delningen skulle i sin tur kunna vara en följd av att det inte finns något direkt samband mellan de avgifter som tas ut för verksamheten och de medel som anvisas för registerföringen hos länsstyrelserna. När det gäller körkortsärenden skulle den ojämna resurstilldel— ningen också kunna medföra risk för en oenhetlig rätts-
tillämpning.
Ett av de mest påtagliga problem som kan iakttas i den regionala bilregisterverksamheten rör det rikstäckande systemets pålitlighet och består i att enskilda regi- ster inte förmår klara det löpande registreringsarbetet utan omfattande balanser. Andra problem rör bilregist-
rens telefonservice till fordonsägarna som i allmänhet
är helt otillräcklig trots att särskilda enheter för
s k riksservice inrättats som komplement för några år sedan. Beträffande resursinsatser för skattekontroll och ärendehandläggning i övrigt kan skillnaderna mellan länsstyrelserna vara ganska stora vilket också upp—
fattas som problem i ett centralt myndighetspespektiv.
De skillnader som man kan iaktta länsstyrelserna emel— lan är ganska naturliga med tanke på att verksamheten bedrivs i decentraliserade former i ett stort antal självständiga myndigheter. Variationer av sådan slag får enligt min mening godtas inom relativt vida ramar för att man skall kunna nå de fördelar i övrigt som en decentraliserad organisation kan medföra. I fråga om bilregistersystemet med dess specifika, riksgiltiga funktion gäller dock särskilda krav på enhetlighet och likvärdighet, vilket sätter ganska bestämda gränser för vilka variationer som bör accepteras. Stora skillnader i prestationer länen emellan medför att det uppstår obalans i det rikstäckande systemet. En länsstyrelses förmåga att upprätthålla en tillräckligt hög standard i bilregisterverksamheten påverkar såväl andra läns- styrelsers arbetsförhållanden som det centrala syste— mets värde och pålitlighet. Allt för stora olikheter i
ärendehandläggningen kan också få konsekvenser för
rättsäkerheten.
På länsstyrelsen som körkortsmyndighet ställs inte andra krav på snabb handläggning, tillgänglighet och
service till allmänheten än vad som gäller de flesta andra förvaltningärenden. Variationer i bedömningarna i de olika ärendena och därmed rättssäkerhetsaspekten
framstår som en viktigare fråga.
Den helt dominerande delen av körkortshandläggningen avser tillståndsprövning. Det är ofrånkomligt att läns- styrelserna i denna verksamhet har ett utrymme för variationer i bedömningarna. I detta ligger självfallet en viss risk för oenhetlighet i rättstillämpningen. Det finns dock enligt min mening inte något som tyder på att skillnader i bedömningar i denna del av verksam- heten skulle innebära några rättssäkerhetsproblem av
betydelse. Prövningskriterierna är tämligen entydiga.
De allmänna ombuden har i stort sett samma utrymme för skönsmässighet i bedömningarna som domstolarna. De upp- gifter som jag har haft tillgång till tyder på att det finns skillnader i de allmänna ombudens benägenhet att utfärda förelägganden om varning som i vissa fall kan vara ganska stora. Om dessa uppgifter är rättvisande innebär det att likartade förseelser får olika rättsl— igt bemötande beroende på var körkortet är utfärdat, något som självfallet är otillfredsställande såväl från
rättssäkerhets— som trafiksäkerhetsynpunkt.
Problemen på körkortsområdet handlar således främst om skillnader i de allmänna ombudens rättstillämpning.
Även om förekommande olikheter i domstolarnas rättstil—
lämpningar har större betydelse för rättssäkerheten i denna typ av ärenden, måste största möjliga likformig- het i bedömningarna eftersträvas också i de allmänna
ombudens verksamhet.
De lednings— och styrningsfrågor som problemen i den
regionala verksamheten aktualiserar gäller främst att för riket som helhet kunna upprätthålla en enhetlig standard i de gemensamma informationssystemen och stör— sta möjliga enhetlighet i tillämpningen av gällande regler. Den problematik som trafiksäkerhetsverket och riksskatteverket förknippar med den regionala verksam- heten förefaller mest att bottna i att verken saknar befogenheter att på ett mer direkt sätt styra och däri- genom försöka effektivisera arbetet. Enligt detta sätt att se skulle den bästa lösningen vara att verksamheten inlemmades i respektive myndigheters egen regionala or-
ganisation.
skillnader av de slag som jag har funnit föreligga mel- lan länen håller sig enligt min mening huvudsakligen inom godtagbara ramar. All decentraliserad verksamhet måste innefatta ett utrymme för olikheter i rättstil- lämpning och arbetssätt. Om sådana variationer inte får förekomma, ankommer det på centralt ansvariga myndighe- ter att förebygga olikheterna genom förskrifter och di— rektiv efter bemyndigande av regeringen. I övrigt får de centrala myndigheterna utnyttja sig av informella
styrmetoder dvs att genom utbildning, konferenser och
dylika aktiviteter söka skapa samförstånd om hur regler skall tillämpas och arbetet lämpligast bedrivas. En komplicerande faktor i samspelet mellan de centrala och de regionala myndigheterna utgör det delade huvudmanna- skapet och ansvarsförhållandena centralt i biregister—
systemet.
I min genomgång av bilregister- och körkortsverksamhe— ten vid länstyrelserna har jag inte kunnat se något en- tydigt samband mellan tillgången på resurser och ar— betsresultatet på de enskilda länsstyrelserna. Man kan således inte generellt påstå att länsstyrelserna till— delat verksamheterna otillräckliga resurser. Däremot varierar resursutnyttjandet betydligt. Resursfrågan framstår sålunda i första hand som ett ledningsproblem. Icke desto mindre är finansieringen av den regionala
verksamheten en viktig fråga.
De avgifter och övriga intäkter som skall finansiera bilregister- och körkortsadministrationen är beräknade så att de skall täcka kostnaderna för den. Det finns dock ingen knytning mellan systemets intäktsida och den del av kostnadssidan som avser den regionala verksam— heten. De medel som skall bekosta den ingår i län- styrelsernas förvaltningsanslag och särredovisas inte där. Med hänsyn till verksamhetens karaktär av riks- täckande informationssystem och det begränsade beroen- det av regionala särförhållanden är det rimligt att re-
surserna för verksamheten i länen dimensioneras på ett
över hela riket enhetligt sätt och så att de står i en väl avvägd proportion till verksamhetens intäkter. Så
kan inte sägas vara fallet f n.
Huvudmannafrågan
I enlighet med utredningsuppdraget har jag diskuterat för- och nackdelar med andra tänkbara huvudmän för verksamheten i länen. Jag har därvid ansett att följan- de allmänna utgångspunkter borde gälla för dessa över—
väganden.
Ansvaret för informationssystemets utformning och han- tering på central nivå bör hållas samman. Att införliva verksamheten i en central myndighetsorganisation där huvudmannaskapet även omfattar den regionala nivån skulle innebära att verksamhetsansvaret jämte alla verksamma styrmedel samlas i händerna på en av syste- mets intressenter. Detta är olämpligt med hänsyn till det sammansatta intressentskapet. Ansvaret centralt bör anförtros en organisation som kan vara neutral i för—
hållande till de olika intressenterna.
De systemanknutna och myndighetsutövande verksamheterna på regional nivå bör likaledes hållas samman. Det är en fördel om även detta kan ske i en i förhållande till de
centrala myndigheterna neutral organisation.
Då jag övervägt alternativa huvudmän för den regionala verksamheten, har jag ansett det naturligt att hålla mig till sådana förvaltningmyndigheter som dels har en aktiv och styrande roll i informationssystemet, dels har en befintlig regional verksamhet. Huvudaktörer i det trafikadministrativa informationssystemet är utöver länsstyrelserna trafiksäkerhetsverket och riksskatte- verket. Jag har alltså koncentrerat mina överväganden till de alternativ som de nämnda centrala myndigheterna
skulle kunna utgöra.
Vid kontakter som jag under utredningsarbetets gång haft med riksskatteverket har verket hävdat att ansvar— et för vägtrafikbeskattningen även på regional nivå borde åvila skatteförvaltningen. Verket har därför för— ordat ett alternativ där skatteförvaltningen tar över länsstyrelsernas uppgifter i bilregistersystemet. Den centrala administrationen av informationssystemet borde kunna ordnas genom att trafiksäkerhetsverkets register— avdelning gavs ställning som en renodlad uppdragstagare
mot systemens olika huvudmän.
Att omforma registeravdelningen på detta sätt skulle enligt min uppfattning hämma samordningen och en fort— satt gynnsam utveckling av det integrerade informa- tionssystemet. En lösning av detta slag skulle inte heller möjliggöra att ansvaret för de trafikadministra— tiva frågorna på regional nivå hålls samman, vilket är
önskvärt. Jag har därför inte ansett att ett alternativ
som innebär att den regionala bilregisterverksamheten
överförs till skatteavdelningen kan förordas.
Även trafiksäkerhetsverket har under utredningsarbetets gång under hand redovisat sina synpunkter på den fram- tida verksamhetsinriktningen. Verket anser bland annat att i varje län bör finnas ett trafikkontor som har kompetens i alla frågor som rör fordon, förare och vägtrafiken att göra och dit trafikanterna kan vända sig i alla frågor rörande fordon, körkort och trafik- säkerhet. Verket tänker sig att dess nuvarande re- gionala organisation bör utökas till en länsvis repre— sentation och att den regionala lämplighetsprövningen i körkortsärenden tillsammans med bil- och körkortsre- gistreringen flyttas över dit från länsstyrelserna. Trafiksäkerhetsverket skulle alltså bli huvudman även på regional nivå för såväl bilregistreringen som kör-
kortsadministrationen.
Trafiksäkerhetsverkets modell har flera fördelar. Till skillnad från ett alternativ där bilregistreringen in- ordnas i skatteförvaltningen kan de administrativa funktionerna på vägtrafikens område hållas samman och servicen till allmänheten därigenom förbättras. Fi- nansieringen av den regionala verksamheten skulle ord— nas på ett mera praktiskt sätt genom att den centrala och den regionala verksamheten inordnades under ett an- slag. Ett alternativ med en myndighet som huvudman för
såväl central som regional verksamhet innefattar emel-
lertid också nackdelar, särskilt med hänsyn till det sammansatta intressentskapet i bilregistersystemet. Att vägtrafikbeskattning till alla delar skulle utföras av trafiksäkerhetsverkets organisation samtidigt som ett centralt ansvar skulle ligga kvar hos riksskatteverket antyder besvärliga gränsdragningsproblem. Enligt stats— kontorets beräkningar skulle ett överförande av bil— och körkortsadministrationen i länen till trafiksäker—
hetsverket medföra något högre kostnader än f n.
Jag anser dock att trafiksäkerhetsverket borde kunna fungera som alternativ huvudman för den regionala bil— registrerings—, vägtrafikbeskattnings- och körkorts— verksamheten. Av avgörande betydelse för en sådan lös— ning är dock vilket resultatet blir av den översyn av trafiksäkerhetsverkets organisation som regeringen har
begärt.
En lösning på huvudmannafrågan som ligger närmast till hands är att bibehålla länsstyrelserna som huvudmän på den regionala nivån. Uppgifterna ligger i huvudsak väl i linje med det ansvar som åvilar länsstyrelserna i övrigt. Även med de förändringar av länsstyrelsernas uppgifter som statsmakterna under senare år uttalat sig för kommer länsstyrelserna fortsättningvis att ha an— svaret för åtskilliga allmänna förvaltninguppgifter, som förblir statliga angelägenheter och lämpligast handläggs på länsnivån. Tillståndsprövning beträffande
körkort eller yrkesmässig trafik ligger väl till för en
statlig myndighet av länsstyrelsens typ. Den utveckling av bilregistreringen som sker medför minskat arbete med rena registreringuppgifter och ökad tyngdpunkt på ser— viceuppgifter gentemot allmänheten. Med den samordning av de trafikadministrativa uppgifterna inom länssty- relsen som kan ske bör detta passa väl in i länssty- relsens roll som serviceorgan gentemot länsbefolkninen. Länsstyrelserna ges ju också i samband med omorganisa- tionen 1 juli 1991 vidgade uppgifter på trafksäkerhe— tens område och på kommunikationsområdet i övrigt. Länsstyrelsen är sålunda enligt min mening en lämplig huvudman för ifrågavarande funktioner på länsnivån.
2. UTVECKLINGEN HITTILLS.
Göromålen rörande bil- och körkortsregistrering har alltsedan dessa verksamheter tog form i början av 1900—talet utförts av länsstyrelserna. Omfattningen av verksamheten ökade i takt med vägtrafikens snabba till- växt. Genom tillkomsten av olika institut för sam— hällets administration och kontroll av trafiken blev verksamheten efter hand alltmera sammansatt och mång—
facetterad.
Efter förslag av 1942 års bilregisterutredning (SOU 1942:24) infördes med början under 1943 central regist- rering av fordon. Det ansågs nödvändigt från be— redskapssynpunkt och som grundval för statistiska be— arbetningar och andra beräkningar med sikte på olika trafikreglerande åtgärder. Det centrala registret för- lades till statistiska centralbyrån. Man behöll läns- registren som det hette "åtminstone tills vidare". Man ville inte ta definitiv ställning till "huruvida i längden under mera stabila förhållanden än de nuvarande ett centralt register möjligen kan helt eller i viss omfattning ersätta länsregistren". Man såg dock möjlig- heter till en successiv överflyttning av arbetsupp—
gifter från länsregistren till det centrala registret.
Bilregisterverksamheten utreddes i olika sammanhang un- der så gott som hela 50— och 60—talen. Endast marginel—
la förändringar genomfördes emellertid. År 1964 till-
sattes en utredning för att se över hela verksamhets- området - bilregisterutredningen. I direktiven fram— hölls särskilt de möjligheter till modernisering och rationalisering som tillskapats genom teknikens utveck— ling och som endast i liten utsträckning hade kunnat utnyttjas i det då gällande systemet. Utredningen skul- le bl a se över organisationen för fordonsregistrering- en, beakta möjligheterna till maskinell bearbetning av registrerade data och överväga om länsstyrelsernas be- fattning med fordonsregistreringen skulle överflyttas till en central registreringsmyndighet eller om läns— styrelserna skulle bibehållas som registreringsmyndig-
heter.
Även körkortsadministrationen har utretts i flera om- gångar. Genom åren genomfördes förändringar i körkor- tets utseende. Flera körkortsklasser infördes som en följd av Sveriges anslutning till internationella kon- ventioner och genom att ökade krav infördes på förarnas utbildning och kompetens. Frågan om att införa ett cen— tralt körkortsregister väcktes tidigt och togs upp av
flera utredningar under 40-, 50- och 60-talen.
I direktiven till den 1967 tillsatta körkortsutredning- en anförde departementschefen att olägenheterna med det dåvarande registreringssystemet var betydande och att
ett nytt system därför borde införas. Utredningen avgav sedermera ett principförslag om att inrätta ett ADB-ba-
serat, centralt körkortsregister.
Betänkanden av de nämnda utredningarna låg till grund för en omfattande administrativ och i vissa delar även materiell reformering av fordonsregistreringen och 8k- örkortsadministrationen. Genom riksdagsbeslut 1969 (prop 1969:30) om bilregistreringen och 1971 (prop 1971:65) om bl a körkortsregistreringen lades den prin- cipiella inriktningen fast. Regeringen fick i uppdrag att föranstalta och besluta om den vidare utformningen
utan riksdagens hörande i varje enskild fråga.
Principbesluten innebar bland mycket annat att bil— och körkortsregistreringen skulle integreras i ett cen—
tralt, ADB—baserat registersystem.
För att planlägga och genomföra det vidare utvecklings- arbetet och omläggningen till ett nytt bilregistre— ringssystem inrättades den 1 januari 1971 en särskild, partsammansatt nämnd - bilregisternämnden (prop 1970:165, instruktion 1970:80). Nämnden skulle fungera som central förvaltningsmyndighet för bilregistreringen
till dess att arbetet med omläggningen var slutfört.
Bilregisterutredningen lade i sitt betänkande Ett nytt bilregister (SOU 1971:11) fram slutliga förslag till utformning av bilregistreringen. Trafiksäkerhetsverket föreslogs bli centralt ansvarig myndighet. Tidigare hade det centrala ansvaret varit splittrat på flera myndigheter. Länsstyrelserna skulle även i fortsätt—
ningen handlägga registrerings— och anmälningsärenden.
Bilskatteutredningen, tillsatt år 1965, lämnade i be- tänkandet Vägtrafikbeskattningen (SOU 1972:42) slutliga förslag till utformning av vägtrafikbeskattningen enligt en s.k. kostnadsansvarighetsprincip. Utred- ningens förslag var samordnade med bilregisterutred- ningens i fråga om administrativa och tekninska lös-
ningar och planer för genomförande.
Körkortsutredningens slutbetänkande Förslag om ett centralt körkortsregister (SOU 1972:5) avhandlade i hu— vudsak utformningen av ett centralt körkortsregister, baserat på ADB och de grundläggande förutsättningarna för ett system för detta register. Innan betänkandet lades hade bilregisternämnden fått i uppdrag att även planera och genomföra omläggningen till ett nytt kör— kortsregister och att under denna tid fungera som cen— tral förvaltningsmyndighet. Efter avslutat arbete skul— le nämndens mandat övergå till trafiksäkerhetsverket, som enligt principbeslutet skulle vara central myndig- het också för körkortsregistreringen.
Det regionala ansvaret föreslogs åvila länsstyrelsen. När det gällde länsstyrelsens arbetsuppgifter i samband med körkortsärenden angav utredningen ett antal göromål som ansågs sammanhänga med förandet av körkortsregist- ret å ena sidan och själva prövningen av körkortsären- dena å den andra. Utredningen ansåg att de förstnämnda arbetsuppgifterna i hög grad liknade dem som utförs i
bilregisterverksamheten. Det vore därför naturligt att
den personal som hade uppgifter inom körkortsregistret skulle tillhöra samma arbetsgrupper som motsvarande
bilregisterpersonal. Samordningen borde genomföras så långt att varje tjänsteman omväxlande kunde handlägga
bilregister- och körkortsregisterärenden.
Författningsregleringen och den närmare utformningen av system, administrativa rutiner och organisation för bil— och körkortsregistreringen genomfördes i allt vä- sentligt i enlighet med de båda utredningarnas slutbe-
tänkanden.
Reformerna reglerades slutligt i en helt ny vägtrafik- och vägtrafikskattelagstiftning, som trädde i kraft den
1 mars 1973 respektive den 1 januari 1974.
Frågan om bil— och körkortsregistreringens regionala organisation har sedermera avhandlats i statskontorets rapport 1985:1 Ny länsförvaltning, Norrbottensprojektet och i avställnängsutredningens betänkande Avställning i bilregistret (DsK 1985:6).
Ett integrerat informationssystem
Bilregistret och körkortsregistret ingår i ett riksom- fattande, ADB-baserat informationssystem. Inom informa— tionssystemet finns delsystem för fordon, yrkestrafik,
körkort, för administration av vägtrafikskatt och fel—
parkeringsavgifter och för fritidsbåtar. ADB—systemets tekniska struktur motsvarar inte den formella uppdel— ningen på bilregister, körkortsregister, yrkestrafik- och fritidsbåtregister. Den sektorisering av verksam- heten som författningarna förutsätter är sålunda inte lätt att känna igen i den praktiska verklighet som sy-
stemen befinner sig.
Utnyttjandet av informationsteknologi för bil- och kör- kortsregistreringen har inneburit möjligheter att till- föra registersystemet nya funktioner med ett informa- tionsutbyte, som tidigare inte har gått att hantera. Dagens informationsflöde består till stor del av upp—
gifter som tidigare inte alls förekom i registren.
Exempel på uppgifter som tillkommit i bilregistret är sådana om kontrollbesiktningar och trafikförsäkringar och om debiterade och erlagda vägtrafikskatter. I an- slutning till det ursprungliga bilregistret och med dess uppgifter som bas förs i dag uppgifter om felpar- keringar i parkeringsanmärkningsregistret, om yrkes— mässig trafik i yrkestrafikregistret och om anmälningar som inkommit via datakommunikation i direktregistre— ringsregistret. På motsvarande sätt fungerar körkorts- registret i samspel med ett nytt registersystem som bl a administrerar förarprov, vissa avgifter och kör-
kortstillverkningen.
I takt med att registersystemen har utvecklats har
självfallet också utnyttjandet av systemen ändrats. Re- gisterinformationen är tillgänglig på ett helt annat sätt än tidigare. Den är också mera efterfrågad. Ut— lämnande av registerinformation sker på en mängd olika sätt. Det kan ske via terminaler, filöverföringar genom datakommunikation, på magnetband, datalistor, utskrivna dokument eller direkt via telefon. De utskrivna doku— menten kan vara maskinellt producerade i ADB-systemet, utskrifter från en dataterminal (s.k. print) eller
skrivna "för hand" för ett visst ändamål.
Uppgiftslämnare kommunicerar i stor utsträckning direkt med registersystemen via anslutna terminaler, dator - datorförbindelser eller maskinläsbara datamedier som exempelvis magnetband eller disketter. Datakommunice— ring medger korta och säkra informationsvägar men ökar samtidigt det ömsesidiga beroendet i samarbetet med an- dra ADB—system och deras huvudmän.Från att ha varit en exklusiv angelägenhet för registreringsmyndigheterna har arbetet med att tillföra bilregistret de upp— gifter som skall föras i det fortlöpande spridits på allt fler händer. År 1972 utförde länsstyrelsen 100 % av alla uppdateringstransaktioner. I dag kommer drygt
30 % därifrån.
Utvecklingen har lett till att den nuvarande författ— ningsregleringen av de administrativa systemen på väg— trafikområdet inte längre är helt adekvat. Den formella
strukturen är inte ändamålsenlig. Jag återkommer till
denna fråga längre fram i betänkandet och föreslår en
översyn av den nuvarande författningsregleringen.
De verksamheter som ingår i bilregistret, yrkestrafikr registret och systemen för administration av vägtrafik- skatt mm hänger så nära samman med varandra att jag har funnit det mest ändamålsenligt att behandla dem i ett
sammanhang under den något oegentliga beteckningen bil-
registersystemet.
3. BILREGISTERSYSTEMET. 3.1 Bilregistersystemets intressenter
Förteckningen över bilregistersystemets intressenter uppvisar en stor mångfald och variation. Förteckningen omfattar i själva verket varje myndighet, organisation, företag och enskild som har någon uppgift eller eljest verkar inom vägtrafikens område. Engagemanget kan vara påtvingat genom författningsbestämmelser eller fri—
villigt.
Den första kategorin intressenter utgörs av regering och riksdag samt sådana centrala myndigheter, som har ansvar för förvaltningsområden som hanteras i eller be— tjänas av bilregistersystemet. De har ett vitalt in— tresse av att systemets inre och yttre rutiner är kor— rekt utformade och utövar ett direkt inflytande över dessa som normgivare eller samrådspartners. De centrala myndigheter det gäller är
— riksskatteverket
- trafiksäkerhetsverket
— rikspolisstyrelsen
- generaltullstyrelsen
- transportrådet
- försvarets materielverk och
- naturvårdsverket.
Nästa betydande kategori intressenter är sådana myndig—
heter, företag och organisationer, som är direkt invol—
verade i den löpande verksamheten i registersystemet i
egenskap av uppgiftslämnare och uppgiftsmottagare med
fasta rutiner. Hit räknas
- rikspolisstyrelsen
— polismyndigheterna
- tullmyndigheterna
- skattemyndigheterna
- kronofogdemyndigheterna
— försvarets materielverk
- statens maskinprovningar
— utrikesdepartementet (rörande diplomatfordon mm)
— länsstyrelserna
- trafiksäkerhetsverket
— AB Svensk Bilprovning
— kommunerna
— trafikförsäkringsföreningen
— försäkringsbolagen
— posten
- generalagenter
- återförsäljare av fordon
- vissa bilskrotningsföretag
— Scandinavian Motor Center (leverantör av registre- ringsskyltar) samt
-Telebild, Dafa och Aktievisionen (leverantörer av da-
takommunikationstjänster).
Ytterligare en kategori intressenter utgörs av sådana myndigheter, organisationer och företag, som på olika vägar hämtar information ur registersystemet som stöd eller underlag för egen, icke systemintegrerad verksam- het. Frågeställande myndigheter är bl a
- statistiska centralbyrån
— naturvårdsverket
— riksrevisionsverket
- försvarets civilförvaltning
- försvarets materielverk
- brottförebyggande rådet
— riksskatteverket och
— trafiksäkerhetsverket.
Organisationer och företag som regelbundet inhämtar information är
- AB Bilstatistik
_ Larmtjänst
- bilskrotningsföretag
- bilhandlare
- parkeringsbolag och
— finansbolag.
Exempel på sådana som sporadiskt hämtar information är - återförsäljare av biltillbehör
- marknadsföringsföretag
- SOS Alarmering
- socialförvaltningar och
- advokatfirmor.
Den till numerären största intressentgruppen är allmän- heten - enskilda, företag och organisationer i egenskap av fordonsägare, försäkringstagare, skattskyldiga, in- nehavare av tillstånd till yrkesmässig trafik, inneha— vare av saluvagnslicens, felparkerare, nyttjanderätte- havare eller _upplåtare, ingivare av anmälningar och ansökningar, mottagare-av krav, påminnelser och för-
frågningar.
De i systemet ingående registren är i formellt hänseen- de 5 k statsmaktsregister. De är inrättade och förs med stöd av författningar. Regelverket, som utgörs av la- gar, förordningar och myndigheters föreskrifter, är om- fattande. Verksamheten går i stora delar ut på myndig- hetsutövning. Myndighetsutövningen sker dels inom ADB—systemet med fasta, programmerade rutiner för data- behandling, dels i de involverade myndigheternas löpan- de verksamhet. Innehållet i beslut och åtgärder till- förs registersystemet i underrättelser av olika slag,
oftast med hjälp av modern informationsteknologi.
För en något mera ingående beskrivning av några av bil-
registersystemets intressenter hänvisas till bilaga 2.
3-2 W 3.2.1 Ansvarsfördelningen
Det centrala mygdighetsansvaret
Enligt förordningen (1988:282) med instruktion för tra— fiksäkerhetsverket ansvarar verket för bil— och kör- kortsregistreringen. Enligt bilregisterkungörelsen (l972:599) är trafiksäkerhetsverket central registre- ringsmyndighet och länsstyrelserna regionala registre—
ringsmyndigheter.
Bilregistersystemet har växt fram till vad det är i dag genom en snart sekellång process. Dagens informations— system sammanför utlöpare från en rad skilda verksam- hetsområden i form av uppgifter och administrativa pro— cedurer. Informationssystemet förändras fortlöpande i
tekniskt, administrativt och materiellt avseende.
Trafiksäkerhetsverkets uppgift är att genom förnyelse, förenklingar och förbättringar successivt utveckla sy- stemet till ett allt mer ändamålsenligt hjälpmedel för statens styrning, kontroll och finansiering av vägtra- fiken och till en allt mer pålitlig informationskälla om fordon, fordonsinnehavare och sådana förhållanden som hänger samman med fordonsinnehavet. Impulserna till
förändringar har skiftande karaktär och kommer från
många olika håll.Trafiksäkerhetsverket skall överblicka mångfalden och bedriva utvecklingsarbetet så att in- formationssystemet totalt sett fungerar så effektivt som möjligt. I denna funktion är verket givetvis bundet av föreskrifter som har meddelats av andra myndigheter i frågor som ingår i bilregistersystemet, i första hand riksskatteverket, men också naturvårdsverket, trans-
portrådet, generaltullstyrelsen m fl.
Trafiksäkerhetsverkets ansvar är således inte odelat. Genom att föreskriftsmandat har tilldelats flera myn- digheter på ett flertal betydande fält inom bilregist- reringsområdet, är det i själva verket så att trafik- säkerhetsverket i viktiga avseenden måste dela ansvaret
med andra.
Både den centrala och de regionala registreringsmyndig- heternas göromålsansvar uttrycks också i specifika be- stämmelser. Enligt en sådan specifik bestämmelse gäller att trafiksäkerhetsverket svarar för det system- och programmeringsarbete som behövs. Genom systemeringen och programmeringen av registersystemet binder trafik— säkerhetsverket i praktiken andra myndigheter helt till ett av verket styrt förfarande i den ärendehandlägg- ning som sker via systemet. Detta åliggande, eller man- dat om man så vill, ger trafiksäkerhetsverket ett stort inflytande över andra myndigheters administrativa pro- cedurer. Man kan alltså säga att den operativa styr-
ningen av bilregistersystemet i praktiken äger rum i
samband med systemets utformning. Detta utförs vid
verkets registeravdelning.
En ny eller förändrad rutin utarbetas i samarbete med berörda intressenter. Om något är oklart, avgörs frågan av den myndighet som svarar för respektive förvalt— ningsområde. Om det behövs, utges förtydligande före— skrifter, beslutade av den myndighet som har mandat att göra det. Är man oense om vad föreskrifterna bör inne- hålla, får frågan överlämnas till regeringen, normalt
genom en i samförstånd avfattad framställning om för-
fattningsändringar.
Beträffande trafiksäkerhetsverkets ansvar som central registreringsmyndighet har jag noterat ett speciellt förhållande i den nuvarande organisationen. För att förstå hur den centrala styrningen av bilregistreringen tar sig ut i praktiken är det nödvändigt att hålla isär trafiksäkerhetsverkets registeravdelning och verkets
övriga verksamhet.
Såväl bilregistreringen som körkortsregistreringen byggdes, som nämnts, upp i en särskild organisation, bilregisternämnden, vars enda uppgift var att förvalta registersystemen. Den organisationen införlivades som en avdelning i trafiksäkerhetsverket år 1975. Jag har förstått att verksamheten vid registeravdelningen bibe- hållit en självständig ställning gentemot trafiksäker-
hetsverkets övriga verksamhetsområden. Registeravdel-
ningens speciella arbetsuppgifter, lokalisering och självständiga ställning inom verket innebär att avdel- ningen inte löpande behöver repliera på verkets övriga verksamhet. Avdelningens verksamhet har därför inte på- kallat ett sammanförande eller närmare samarbete med verket i övrigt. För registeravdelningen framstår den egna myndigheten som en av övriga intressenter i syste- met, för övrigt inte någon stor intressent utan en av
de mindre.
Trafiksäkerhetsverkets ledning har uppenbarligen sett ett värde i registeravdelningens självständiga ställ- ning inom verket. Dess förhållningssätt till register- avdelningens verksamhet har säkerligen gagnat verksam— heten. Bilregistersystemet får självfallet inte ses enbart som ett hjälpmedel för trafiksäkerhetsverket i dess verksamhet. Uppräkningen av bilregistrets intres— senter visar att bilregistersystemet betjänar ett fler- tal, väsenskilda förvaltningsområden. För att bäst gag- na ändamålet med bilregistreringen är det då viktigt, att inte en intressents behov sätts framför någon an—
nans .
Det regionala mypdighetsansvaret
Länsstyrelserna är i princip självständiga i förhållan- de till de centrala myndigheterna och har därmed att
tillämpa gällande regler efter eget bedömande. Regist-
reringsverksamheten styrs emellertid i sak genom pro- grammerade lösningar i ADB—systemet. Styrningen kommer till uttryck i användarhandböcker. Dessa handböcker, som utges av registeravdelningen, är omfattande och styr förfarandena i detalj. De avspeglar exakt system- lösningar och programmerade förfaranden. Alla som be- driver verksamhet i bilregistersystemet är bundna av det som sägs i handböckerna. Länsstyrelserna har allt- så, när det gäller terminalinmatningar och frågor till systemet, inte någon större rörelsefrihet än andra ter— minalanslutna uppgiftslämnare. Uppgifterna tas emot av systemet eller förkastas beroende av förprogrammerade
kontroller i terminaldialogen.
I de delar som verksamheten ligger utanför ADB-systemet finns inte någon sådan särpräglad, central styrning. Här är det länsstyrelserna som skall avgöra frågorna med gällande normer och praxis som utgångspunkt liksom i sin verksamhet i övrigt. Flera centrala myndigheter, såsom t ex trafiksäkerhetsverket, riksskatteverket och naturvårdsverket har dock inom sina respektive förvalt— ningsområden mandat att utge tillämpningsföreskrifter,
som styr länsstyrelsernas verksamhet.
Länsstyrelsen delar i vissa frågor kompetens och be— hörighet med den ordinarie skatteförvaltningen, exem— pelvis när det gäller skatterevisioner. Vidare hanterar man ärenden som för bilregisterändamål har handlagts av
andra myndigheter, såsom polis— och tullmyndigheter.
Under sådana förhållanden är det inte alltid lätt att avgöra till vilken central myndighet en viss fråga inom verksamhetsområdet skall hänföras. I vissa lägen kan det till och med tänkas uppstå konkurrens mellan myn—
digheterna om vem det är som skall bestämma.
För att länsstyrelserna skulle få mera entydiga ut— gångspunkter för sin normtillämpning och verksamhet i övrigt föreslog bilregisterutredningen i slutbetänkan- det Ett nytt bilregister (SOU 1971:11) att en central förvaltningsmyndighet skulle inrättas för bilregistre- ringen. Liknande synpunkter framfördes i avställnings- utredningens betänkande (Ds K 1985:6) Avställning i
bilregistret.
3.2.2 Den regionala verksamheten
Statistik och sifferuppgifter i detta avsnitt avser ka- lenderåret 1989 om inte annat anges. I en enkät, som
jag sände ut i mars 1990, har jag bett länsstyrelserna att lämna vissa uppgifter om resurser och arbetsbelast-
ning.
Omläggningen från de länsvis förda bilregistren till ett för hela landet gemensamt ADB-register innebar att länsstyrelserna anvisades ett gemensamt verktyg för sitt arbete som regionala registreringsmyndigheter. Nå- gon dramatisk förändring i arbetets innehåll var inte avsedd. Länsstyrelserna skulle ha kontakten med allmän- heten och handlägga alla anmälningar, ansökningar och andra slag av ärenden, som föranleder förändringar i registerinnehållet. Länsstyrelserna skulle också svara på förfrågningar om registerinnehållet via telefon- el— ler brevsvar. Den informationsteknologiska utvecklingen har medfört att flera typer av massärenden numera går att få uträttade genom direktkommunikation med ADB- systemet. En stor mängd uppgifter tillförs registren utan att länsstyrelserna behöver bli inblandade. Sak samma förhåller det sig med förfrågningar om register— innehållet. De flesta institutioner som behöver upplys— ningar om registrerade förhållanden har numera egna terminalförbindelser med ADB—systemet. Att länsstyrel- sernas andel av terminaltrafiken i systemet är för—
hållandevis begränsad framgår av figur 1 nedan.
Fig. 1. Länsstyrelsernas andel av terminaltrafiken
Tillgängliga beskrivningar av verksamheten på bil- registren grundar sig oftast på en uppdelning, som mot- svarar trafiksäkerhetsverkets och riksskatteverkets kompetensområden. Detta hänger naturligtvis samman med att dessa myndigheter bevakar sin del av verksamheten
och följer upp den.
Försök att mäta prestationer och resursåtgång med denna rubricering ger lätt felaktiga värden. På grund av verksamhetens integrerade karaktär kan summan av delar- na ofta bli större än helheten. Vägtrafikbeskattningen hänger i så gott som alla delar organiskt samman med bilregistreringen. Det kan till och med påstås att vägtrafikbeskattningen i de delar som den opereras i ADB—systemet är en del av bilregistreringen. Det finns därför i själva verket inte något användbart tillväga-
gångssätt för att entydigt beskriva hur stor del av
verksamheten som utgörs av beskattning, bilregistre-
ring, båtregistrering o s v.
En uppdelning av verksamheten vid bilregistren efter formella regler och kompetensområden säger heller inte någonting om arbetets art. Ansatser till analys av verksamheten med den uppdelningen som utgångspunkt le-
der lätt till rundgång och motsägelsefulla slutsatser.
Ett annat sätt att beskriva verksamheten vid ett re- gionalt bilregister är att dela upp arbetet i tre områ— den (block) som kan kallas Registrering, Service och
Övrig verksamhet (Övrigt).
I enkäten bad jag länsstyrelsen att ange hur de till— gängliga resurserna fördelade sig på dessa tre block. Jag är medveten om att det, liksom vid all annan kate- gorisering av detta slag, endast kan bli fråga om upp- skattningar med varierande exakthet. Den samlade bilden
av bilregistrens verksamhet framgår av figur 2.
Vardera blocket motsvarar i runda tal en tredjedel av arbetsstyrkan. Fördelen är att den visar hur arbetet bedrivs på tre olika arenor med var och en sina karak- täristika när det gäller arbetsmetoder, bindningar till ADB-systemet och möjligheter till rationalisering och
utveckling.
Fig. 2. Resursernas fördelning på verksamhetsområden
35.07. lMÅKl'N
I blocket Registrering handläggs ärendena genom en i förväg bestämd, interaktiv hantering i ADB-systemet. Handläggaren ligger via sin terminal i dialog med re— gistersystemet. I blocken Service och övrigt används inte systemet interaktivt utan enbart som administra—
tivt hjälpmedel i vissa fall eller som informationsbas.
I blocket Övrigt ingår allehanda arbetsuppgifter som ligger vid sidan av ADB-systemet eller som leder till dispositioner i systemet först när uppgiften är av- klarad, såsom handläggning av ärenden, diarieföring och utredningar av olika slag. Ofta vandrar ärenden mellan blocken, t ex från Registrering till Övrigt för att se- dan återkomma till Registrering när ärendet är färdig-
berett eller beslutat.
Ärendena initieras och arbetsuppgifterna uppstår genom
impulser utifrån, t ex telefonsamtal, besök i expedi-
tionen, inkommande anmälningar och ansökningar per post eller över telefaxlinjer eller inifrån via t ex regi—
stervård och kontrollverksamhet.
Länsstyrelsernas bilregister är mycket olika sto- ra. Antalet årsarbetskrafter varierar från fyra på det minsta bilregistret till närmare 30 på det största.
Stockholms län har tre bilregister.
Diagrammet i figur 3 visar respektive läns andel av det totala antalet årsarbetskrafter vid rikets bilregister
och av rikets fordonspark.
Fig. 3. Länens andel av antalet årsarbetskrafter i den
regionala verksamheten och av fordonsparken.
sn? ws& nu; 105 ;-
AB DEFGHIKLNNOPRSTUWXYZ BD C AC
Länens andel av fordonsparken utgjorde grunden för di— mensioneringen av bilregistren när systemet organisera— des i 70-talets början. Länens andel av den totala
mängden årsarbetskrafter i riket motsvarade då ganska
väl andelen av fordonsparken. Även om antalet fordon per årsabetskraft nära nog har fördubblats sedan dess, finns det fortfarande en god överensstämmelse mellan
antalet anställda och fordonsparkens storlek.
Någon större förändring i resurserna länen emellan har således inte skett under denna tid. En annan fråga är om fordonsparkens storlek i sig utgör ett gott mått på
graden av efterfrågan av tjänster.
Diagrammet i fig. 4 nedan, som visar antalet register- förändringar per fordon i respektive län, antyder dock att arbetsvolymerna påverkas av skillnader i efter— frågan per fordon. Spannet är drygt en halv registre— ringstransaktion per fordon och år med varierande skillnader mellan länen. Till en viss del kan skillnaderna förklaras av att efterfrågan av tjänster
inte strikt följer länsgränserna.
Fig. 4. Antalet registreringstransaktioner per fordon
och år
145 —- u— -------- —— ------------------------ 12% | | | |
042
023
o' II1WMB » m nere KLM o RSTU xvz m c N N P w w
I utredningsdirektiven anges som problem att det finns betydande skillnader mellan bilregistren i fråga om kvalitet och servicenivå gentemot allmänheten och övr-
iga intressenter. Bland annat förekommer oacceptabelt
långa handläggningstider.
I det följande går jag kortfattat igenom de förhållan— den som präglar vart och ett av verksamhetsblocken re— gistrering, service och övrig verksamhet. Syftet med genomgången är i första hand att belysa arbetsförut—
sättningar och arbetsresultat mellan länsstyrelserna.
3.2.2.1 Registrering
I huvudsak härrör registreringsärendena från en daglig ström av anmälningar och ansökningar, som kommer per post eller — i ökande omfattning - via telefax till länsstyrelserna från fordonsägarna. Det kommer in i runt tal 5 miljoner sådana försändelser per år med stor
variation i mängd beroende på årstid.
Balanser
Handlingar med anmälningar och ansökningar skall i princip matas in i registersystemet samma dag som de kommer in. Denna princip - bankprincipen — som lades
fast när ADB-systemet introducerades är motiverad av
service— och rättssäkerhetsskäl. Det är viktigt för fordonsägarna att ägarbyten, avställningar, uppgifter om försäkringar o s v registreras korrekt och utan dröjsmål. Balanserade registreringsärenden leder till att vägtrafikskatt och olika slag av avgifter blir på- förda "fel" person. Det är också viktigt att de som an— vänder registeruppgifter i sin verksamhet och har be- fogenheter att på olika sätt ingripa mot enskilda med registeruppgifter som underlag, såsom polisen, Trafik- försäkringsföreningen, AB Svensk Bilprovning och andra kan förlita sig på att uppgifterna är korrekta och ak—
tuella.
Fördröjningar i registreringsarbetet förorsakar också merarbete för bilregistren. Fordonsägare ringer eller skriver och efterfrågar sina handlingar. Vägtrafik- skatter, felparkeringsavgifter och avgifter för oför— säkrade fordon som har påförts fel person förorsakar arbete med korrigeringar, utredningar, diskussioner och
upplysningar per telefon och i brev.
Förmågan att hålla undan för balanser blir därför en viktig måttstock på de regionala arbetsenheternas duglighet. Diagrammet i fig. 5 redovisar antalet dagar med balans i respektive län. Mängden balansnoteringar
varierar mycket mellan länen.
Trafiksäkerhetsverket sammanställer regelbundet stati—
stik över balanser för ärendegrupperna avregistrering
och ägarbyten jämte avställning och upphörande av av- ställning. Mer än fem arbetsdagars ärendebalans ger en balansnotering. Antalet balansnoteringar en viss dag skall utgöra mer än 10% av det totala antalet regist- rerade ärenden av detta slag för att komma med i stati—
stiken.
Fig.5. Av trafiksäkerhetsverket uppmätta balanser för
registreringsårenden 1989.
112 "
Resursinsatser
I fig. 6 nedan redovisas hur stor del av bilregistrens personalresurser som enligt länsstyrelsernas uppgifter används för registreringsarbetet. I genomsnitt i riket arbetar ca 35 % av personalen — 129 av 370 åa — med re— gistreringar. Mellan de olika bilregistren är det dock
betydande variationer.
Fig.6 Länsvis fördelning av resurser för inmat—
nings/registreringsarbete.
Även i förhållande till fordonsparkens storlek, som i grova drag bör kunna illustrera arbetsvolymen i varje
län, varierar resursinsatsen avsevärt från län till
län.
År 1989 utförde länsstyrelserna ca 6,4 miljoner regi- sterförändringar via terminaltransaktioner i bilregi- stersystemet. Antalet registreringstransaktioner per årsarbetskraft varierar mycket mellan länen, vilket in— dikerar att det förekommer betydande skillnader i pro-
duktivitet när det gäller dataregistreringen i länen.
Produktiviteten uttryckt i antalet utförda registre- ringstransaktioner per årsarbetskraft vid respektive bilregister kan beräknas antingen på det antal års— arbetskrafter som man har för att utföra registrerings-
arbetet eller på samtlig personal på bilregistret. Den
förstnämnda fördelningen uppvisar en skillnad mellan högsta och lägsta värde på nästan 45.000 transaktioner per årsarbetskraft. Medelvärdet för en årsarbetskrafts produktion av registreringstransaktioner ligger med denna fördelning på ca 56.000. En felkälla i dessa upp— gifter är de svårigheter som kan finnas för länen att precist ange hur många årsarbetskrafter man har avsatt för just registreringsarbete. Spannet är ändå anmärk-
ningsvärt stort.
Skillnaderna länen emellan som fås med en fördelning av transaktionerna på samtlig bilregisterpersonal blir mindre (figur 7 nedan). skillnaden mellan högsta och lägsta värde är 12.500 transaktioner. Medelvärdet är 18.200. Variationerna är dock relativt sett lika sto- ra. Det är sålunda tydligt att det, i vart fall vad av— ser registreringsarbetet, finns mer och mindre pro—
duktiva bilregister.
Fig. 7. Antalet transaktioner per årsarbetskraft och
län
Även om tillgängliga uppgifter antyder skillnader mel- lan länen i antalet registreringstransaktioner per for- don, kan det vara rimligt att utgå från att antalet fordon per årsarbetskraft utgör ett någotsånär rätt- visande mått på efterfrågetrycket. Vid en jämförelse mellan produktiviteten mätt i antalet registrerings— transaktioner per årsarbetskraft och efterfrågan mätt i antalet fordon per årsarbetskraft, uppvisar flera län med låga efterfrågevärden också låga produktivitetsvär- den och - omvänt - några län med höga efterfrågevärden också höga produktivitetsvärden. Det förefaller således som produktiviteten i registreringsverksamheten ofta
ökar med arbetsbelastningen.
Det ligger nära till hands att vänta sig ett samband mellan prestationer och arbetsbelastning å ena sidan och resultatet som det kan utläsas i balansstatistiken å den andra. Mina iakttagelser när det gäller produkti- vitet och efterfrågetryck återspeglas emellertid inte alls på ett entydigt sätt i det mönster, som balanssta-
tistiken uppvisar.
Inte heller har jag kunnat finna några andra faktorer — t ex mängden bilhandlare i länet, antalet bilhandlare med s k direktregistrering eller förekomst av vissa ty— per av registreringstransaktioner - som kan förklara
förekommande variationer i balansstatistiken.
De produktivitetsuppgifter som har redovisats i det
föregående innebär givetvis, att också kostnaden per registreringstransaktion varierar betydligt. Trafik— säkerhetsverket beräknar årligen lönekostnaderna vid länsstyrelsernas bil- och körkortsregister. Med trafik- säkerhetsverkets beräkningsunderlag och länsstyrelser— nas uppgifter om antalet årsarbetskrafter vid bilre- gistren som underlag har den genomsnittliga kostnaden
per registreringstransaktion beräknats länsvis.
Styckekostnaden för en transaktion, beräknad på detta sätt, skiljer sig avsevärt mellan länen. Priset va-
rierar från tre till fjorton kronor per transaktion - ett mycket konkret mått på den enskilda länsstyrelsens
effektivitet när det gäller registreringsarbetet.
Min slutats blir att det visserligen går att sta- tistiskt påvisa skillnader mellan länen när det gäller arbetsbelastning och produktivitet i registrerings- arbetet, men att dessa skillnader inte förklarar kvali- tetsskillnaderna uttryckta i antalet balansdagar. Ett bilregisters status vad beträffar registreringsverksam- heten förefaller således inte ha något direkt samband med tillgången på resurser. Det är uppenbarligen en fråga om hur de tillgängliga resurserna utnyttjas för
olika arbetsuppgifter.
3.2.2.2 Service (Kundtjänst)
Till service har jag räknat sådana arbetsuppgifter som utövas i direkt kontakt med allmänheten / fordonsägar- na. Hit hör i första hand att besvara frågor och lämna upplysningar och vägledning per telefon — telefontjänsten, men också att bemanna expeditionen och
telefaxutrustningen — expeditionstjänsten.
Ett av de viktigaste värdemåtten på ett registersystem är i vilken grad informationen finns tillgänglig för användarna. Kraven på bilregistersystemet är mycket högt ställda. Den regionala "kundtjänsten" är en av hörnpelarna i detta tillgänglighetstänkande. I figur 8 illustreras hur stor del av respektive bilregisters
personalresurser som disponeras för serviceuppgifter.
Fig.8 Länsvis fördelning av resurser för service.
IHI llll
Trots utvecklingen mot att allt fler stora användare
inhämtar information via egna dataterminaler, kanalise-
ras en mycket stor del av informationsflödet via läns- styrelsernas telefoner. Antalet ärenden som inkommer
via telefax stiger också stadigt.
Efterfrågan av tjänster i kundtjänsten går inte att re— dovisa med samma precision som i registreringsarbetet. Antalet besök i expeditionen och antalet ärenden som inkommer och expedieras via telefax registreras inte
fortlöpande, utan får uppskattas eller mätas särskilt.
Expeditionstänst
I enkäten till länsstyrelserna frågade jag om antalet
besök per dag i expeditionen och om besöksfrekvensen
har ändrats under de senaste åren.
Tabell 1. Besöksfrekvens i expeditionerna under hög-
respektive lågsäsong.
LÅGSÄSONG HÖGSÄSONG
( 25 ( 50 26 _- 50 50 -— 100 51 —- 100 101 — 150
> — 100 151 — 200
> 200
x/l obesvarad
23 länsstyrelser uppger att besöksfrekvensen har min- skat under de senaste åren, varav åtta stycken att den har minskat avsevärt. Två län svarar att den har ökat något. Besöksfrekvensen varierar under året med högsä—
song under våren och senhösten.
Besöksfrekvensen hänger mycket samman med länets orts- struktur. I län med befolkningskoncentrationen i och runt residensstaden är det lätt att personligen besöka bilregistrets expedition. I län med spridd befolkning eller stora avstånd till residensstaden är man mera hänvisad till telefon och post. Stockholm city, Göte- borg, Malmö, Örebro, Växjö och Visby har i relation till sin del av fordonsparken mera frekvent besökta ex- peditioner, medan Nyköping, Vänersborg, Mariestad, Fa- lun, Gävle och Härnösand är exempel på län med relativt
sett låg besöksfrekvens.
Från allmänhetens synpunkt sett kan man tänka sig att bättre tillgänglighet och längre öppethållande för per- sonliga besök skulle uppfattas som serviceförbättring- ar. På det hela taget torde dock expeditionerna skötas på ett likartat sätt över hela landet och tillgänglig- heten för besök anses acceptabel av fordonsägarna. Med hänsyn till att besöksfrekvensen dessutom i allmänhet är sjunkande, får standarden i detta avseende anses va-
ra godtagbar
Expeditionen binder minst en person under expeditions-
tid. Vid stora eller välbesökta bilregister och under perioder med rusning blir det naturligtvis fler. Som regel ingår expeditionsarbetet i ett arbetsrotations- system, men det förekommer även fast bemanning. Om det blir tid över utnyttjas den vanligtvis för registre-
ringsarbete.
Telefax
På senare år har utnyttjandet av telefax blivit ett mycket påtagligt inslag i bilregistrens direktkontakter med allmänheten. Flertalet län uppger att antalet ären— den via telefax har ökat mycket. Under 1989 inkom i runt tal en halv miljon ärenden via telefax. Då saknade
flera län, bl a Stockholm, telefaxutrustning.
Tekniken används mestadels av bilhandeln för att anmäla ägarbyten med avställnings upphörande och s k skatte-
kredit. Med tillgång till telefax är man inte bunden av expeditionernas öppethållandetider. Eftersom inkommande ärenden dessutom i regel handläggs omedelbart och expe— dieras tillbaka samma väg, framstår hanteringen som ett slags bilregistreringens Business Class för stamkunder.
Servicen är i allmänhet mycket god.
Det går åt en person till att handha telefax— utrustningen samt att handlägga och expediera de ären-
den som kommer in. På de flesta län ingår arbetet i
kundtjänstens rotationsschema. Varje handlagt ärende skall också registreras. Normalt görs detta av personal
från registreringsverksamheten.
Telefontjänst
Allmänhetens behov av att komma i kontakt med de re- gionala registreringsmyndigheterna per telefon är myc- ket stor. Med nuvarande kapacitet är länsstyrelsernas möjligheter att tillgodose detta behov långt ifrån tillfredsställande. Utförda samtalsmätningar visar att
det är mindre än en tredjedel av alla uppringningar som
kommer fram.
Jag har inte tagit fram något eget statistiskt material rörande telefontjänsten. Dels krävs härför relativt kostsamma och tidsödande mätningar, dels har trafik- säkerhetsverket och vissa länsstyrelser själva samlat ett tillräckligt upplysande material, som jag har fått tillgång till. Materialet från trafiksäkerhetsverket härrör från studier som gjordes under 1988. Dagens si—
tuation är i stort densamma som då.
Telefonsamtalen kan avse alla tänkbara frågor inom verksamhetsområdet. De dominerande frågeställningarna är
- ägarfrågor ca 35% (varav nuvarande ägare 75%)
— hur gör man? ca 25%
— fordonsskatt ca 11% — besiktning ca 7% - kontrollmärken ca 6% - kilometerskatt ca 2% — försäkringar ca 2%
— andra frågor ca 12%
Bland andra frågor återfinner man frågeställningar om chassinummer, tekniska data, registreringsdatum och
registreringsskyltar m m.
Allmänheten, som är den stora frågeställaren, står för ca 75% av alla samtal. Andra stora frågeställare är
bilhandlarföretag (ca 18%) och myndigheter (ca 5%).
Enligt en allmänt vedertagen norm för telefontjänsten skall minst tre ingående telefonlinjer vara bemannade under expeditionstiden. Med dagens krav på myndighets- service och de krav på tillgänglighet, som kan ställas på systemet som sådant, torde detta i allmänhet vara för litet. Enligt uppgift är det dessutom på grund av arbetsbelastningen i övrigt långtifrån alltid som de stipulerade tre linjerna är bemannade fullt ut. Det är därför inte ovanligt att åtminstone tidvis bara en tredjedel av alla inkommande samtal kan tas emot. Det finns dock även exempel på att man, genom att bättre anpassa telefonkapaciteten till hur efterfrågan varierar under dagens lopp, har kunnat förbättra tele-
fonservicen betydligt inom en given resursram.
Det finns av allt att döma betydande skillnader mellan länsstyrelserna då det gäller att tillgodose allmänhe— tens behov av att komma i kontakt med registreringsmyn— digheterna per telefon. Stora län har sannolikt sämre telefonservice än små. Där servicen är dålig strömmar efterfrågan över till andra län med en relativt sett bättre service. Detta leder till att telefonerna ringer oavbrutet även på sådana bilregister som har en hög te— lefonbemanning. På det hela taget får man sålunda konstatera att bilregistrens telefonservice är otill-
räcklig.
För att i någon mån avlasta länsstyrelserna och för att förbättra servicen mot den frågeställande allmänheten inrättades 1986 med särskilda medel två telefonservice— grupper med uppgift att betjäna telefonförfrågningar från hela landet. Dessa grupper skall dessutom vara tillgängliga utanför ordinarie expeditionstid och ha öppet på lördagar. Fem tjänster placerades vid bilre- gistret i Gotlands län och 10 i Norrbottens län. Denna riksservice har varit av stor betydelse, men har inte tillnärmelsevis kunnat lösa hela problemet. En trafik— mätning som utfördes i april månad 1990 i Norrbottens län visar att den speciella telefongruppen där är maxi— malt belastad. Särskilt hård är belastningen i samband med att länsstyrelserna stänger av telefonerna vid ex— peditionstidens slut. Då kan endast 10% av anropen tas
emot (se figur 9).
Fig.9. Belastningskurva för den särskilda telefonserb
vicegruppen i Nörrbottens län, april 1990.
Nu 150)
2195" . . "**—_.uz' . . , ..... spa,
o—q———r—__———F——————r——————T——————+— mun1aw nsalun1am unl1mn mm)1nn1am
3.2.2.3 Övrig verksamhet
Till verksamhetsområdet Övrig verksamhet hänför jag alla de göromål som länsstyrelsen såsom regional re- gistreringsmyndighet och beskattningsmyndighet för vägtrafikskatt svarar för utöver det interaktiva termi— nalarbetet med massärenden och servicefunktionen. Hit hör handläggningen av fordons- och kilometerskatteären- den, fordonsärenden och övriga utredningar. Hit hör också diariefunktioner och den interna utbildnings- och
informationsverksamheten.
Oavsett organisationsform åtgår i genomsnitt ca 30% av de samlade resurserna för den övriga handläggningen. Respektive länsstyrelses resurser för denna verksamhet
framgår av figur 10 nedan.
Fig.10. Länsstyrelsernas resurser för övrig verk—
samhet.
Ärendehandläggningen
Hithörande ärenden, som har det gemensamt att de skall handläggas enligt den normerade ordningen med bered— ning, föredragning och beslut, är av många olika slag och skiftande i svårighetsgrad och omfattning. Det finns ärenden som kräver utdragna och omfattande utred- ningar för att kunna avgöras, medan andra är rena
mallärenden, som kan expedieras direkt.
Det är vanligt att man indelar ärendena i skatte- respektive fordonsärenden. Diarieplanen upptar emeller-
tid en relativt lång uppräkning av ärendeslag, där det
inte alltid är självklart om ett ärende skall anses som
ett skatteärende eller ett fordonsärende.
Svårast att hålla isär är ärenden rörande äganderätte— utredningar och fastställelse av fordonsskatt. Dessa beslutstyper är klart dominerande till antalet. Mate- rien är vanligtvis densamma i båda ärendetyperna, näm— ligen vem som skall anses vara registrerad som ägare enligt bilregisterkungörelsen till ett visst fordon vid en viss tidpunkt eller tidsperiod. Beslut om över— lastavgifter brukar hänföras till kategorin skatteären- den, trots att det sakliga innehållet inte är skatt, utan förhållanden som rör ett visst fordon och desss utnyttjande. Det finns å andra sidan exempel på ärenden som inte brukar hänföras till skatteärenden, men som har mer eller mindre långtgående effekter på fordonens beskattningsförhållanden, såsom beslut om saluvagnsli—
cens och s.k. delegering av ägaransvar.
Organisationen för ärendehandläggningen varierar från län till län. Flera län har en särskild skattegrupp, som handlägger vägtrafikskatteärenden och i vissa fall också fordonsärenden. Det finns också län som har delat upp beskattningsverksamheten i fordonsskatt och kilome— terskatt. Åter andra län har en eller flera specialist- er för beredning av både skatte- och fordonsärenden. Graden av intern delegering av beslutsärendena varierar
också mellan länen.
Vägtrafikskatten består av fordonsskatt och kilometer— skatt. Såväl fordonsskatt som kilometerskatt beslutas i
regel av trafiksäkerhetsverket genom ADB på grundval av
uppgifter i bilregistret. I normalfallet berörs läns— styrelsen inte av beskattningsförfarandet. Det är en- dast om särskilda förhållanden föreligger eller om det uppstår problem i ett enskilt fall som länsstyrelsen
behöver engageras. Mest resurskrävande och upphov till
flest antal ärenden är kilometerskatten.
Ärendena uppkommer genom att fordonsägare har erinring— ar mot den påförda skatten, begäran om skattebefrielse eller om återbetalning av kilometerskatt vid utlands- trafik mm. Ärenden kan också tas upp på länsstyrelsens eget initiativ, såsom beslut om efterbeskattning eller förseningsavgifter. Från trafiksäkerhetsverket får länsstyrelserna regelbundet s k listor med underrättel— ser om särskilda förhållanden som behöver utredas. Så- dana utredningsärenden leder ofta till nya beslut om påföring eller återbetalning av skatt. Beslut om över-
lastavgift initieras av rapporter från polis.
Tabell 2. Ärendegrupper och antal diarieförda våg—
trafikskatteärenden 1989.
Ärendegrupg Antal Fastställelse av skatt lefterbeskattning 13 488 Befrielse från skatteplikt 873 Förseningsavgift 8 492 Utlandstrafik 13 161 Övriga ärenden 1 430 Överlastavgift 2 509
Summa 39 953
I tabell 2 ovan redovisas förekommande slag av skatte- ärenden och antalet diarieförda sådana ärenden vid lan— dets bilregister under 1989. I gruppen övriga ärenden i
tabellen återfinns bl a restavgifter.
Förekommande ärendeslag utöver vägtrafikskatteärenden avser i regel frågor som länsstyrelsen skall avgöra enligt bilregisterkungörelsen, såsom registreringsären- den som kräver särskilda beslut, saluvagnslicenser, körtillstånd, frågor om registreringsskyltar mm. Hit hör också frågor om delegering av ägaransvar, som kan aktualiseras enligt flera vägtrafikförfattningar. I fi— gur 11 redovisas länsvis antalet diarieförda ärenden av
annat slag än vägtrafikskatteärenden.
Fig. 11. Andra diarieförda ärenden än skatteärenden.
1 1 1
?. ?.?..5,.-g-1.5...5...5..ååå
MMDFHIKMORTWYAC AICEG LNPSUXZBD
Det går inte utan vidare att använda uppgifterna om an— talet diarieförda ärenden som underlag för alltför
långtgående slutsatser om länsstyrelsernas ärendehante-
ring. Länen sköter nämligen inte diarieföringen av
förekommande ärenden på ett likartat sätt.
Det är dock rimligt att anta att antalet diarieförda ärenden ändock ger en något så när riktig bild av den enskilda länsstyrelsens arbetsbelastning i denna del av verksamheten, vare sig ärendena aktualiserats genom an- hängiggörande från enskilda, genom signaler från det centrala ADB—systemet eller kontrollarbete på eget
initiativ.
För att belysa bilregistrens arbetsinsatser när det gäller handläggningen av skatteärenden har jag jämfört länens andel av diarieförda ärenden med respektive läns andel av fordonsparken (figur 12). Man borde kunna räk— na med att förhållandet mellan andelarna skulle vara
något så när likformigt över länen.
Fig. 12 Länens andel av diarieförda skatteärenden och
fordonsparken.
12
m -------------------------------------------------------------
2 ;; i ; ' ; ————— 1: 4 . |: |; Nauru
ACMDFHIKMORTWYAC MCEG LNPSUXZBD
Det visar sig också att förhållandet är ganska lik— formigt i flertalet län. Något län har emellertid en avsevärt mindre andel ärenden än man skulle vänta sig medan några län avviker kraftigt åt andra hållet. I vad mån detta illustrerar faktiska skillnader i arbetsbe— lastningen går dock inte att avgöra på grund av de
ovannämnda bristerna i diariestatistiken.
Ett något säkrare sätt att illustrera omfattningen av arbetet skatteärenden borde vara att räkna antalet skattetransaktioner i bilregistret. Dessa transaktioner är alla av det slaget att de bör ha föregåtts av någon form av dokumenterat beslut och borde därför också kun- na utgöra ett någorlunda sannfärdigt mått på länsstyr-
elsernas aktivitet inom detta område.
Man kan här notera att länen överlag utför långt flera skattetransaktioner än vad diariestatistiken visar. Även i detta fall visar vissa län avvikelser från ge- nomsnittsbilden med fler respektive färre diarieförda ärenden i förhållande till antalet transaktioner. Stora sådana skillnader torde endast kunna förklaras av för—
hållningssättet till att diarieföra ärendena.
Av fig. 13 framgår hur länens andelar av mängden räk— nade skattetransaktioner och diarieförda ärenden för— håller sig till länens andel av fordonsparken. Vid in- dex 100 är andelarna lika stora. Höga värden indikerar
hög aktivitet. Höga värden för såväl transaktioner som
ärenden får således anses utvisa en förhållandevis om— fattande ärendehantering. Omvänt visar låga värden en förhållandevis ringa ärendehantering. Stora skillnader i värden indikerar skillnader i sättet att diarieförs ärenden, om värdena för ärenden är låga. Men det kan också bero på en hög andel av någon ärendetyp, som inte kommer igen i form av skattetransaktioner, t ex båtre—
gisterärenden.
Fig. 13 Länens andel av skattetransaktioner och
diarieförda ärenden i relation till länens
fordonspark. 100 = lika stora andelar.
Även om man beaktar osäkerheten i materialet, får det anses klarlagt att det är betydande skillnader mellan länsstyrelserna när det gäller resursinsatser och re— sultat i ärendehandläggningen. Om skillnaderna beror på olikheter i faktisk arbetsbelastning eller priorite— ringar i handläggningen, exempelvis egna initiativ till utredningar och kontroller, är det svårare att uttala
sig om.
4 . KÖRKORT 4.1 Körkortssystemet
Med körkortssystemet avser jag hela det arbetsfält, som
upptar offentlig verksamhet för körkort.
De olika verksamheterna styrs särskilt av körkortslagen (1977z477), körkortsförordningen (1977z722), för— ordningen (1981:96) om godkännande och utbyte av ut- ländska körkort samt av föreskrifter som har meddelats
med stöd av dessa författningar.
Antalet myndigheter med göromål i systemet är relativt begränsat. Detsamma gäller antalet myndigheter och or— ganisationer som för sin verksamhet är beroende av hur
systemet utformas och används.
Trafiksäkerhetsverket är central körkortsmyndighet. Det ankommer på verket att stödja andra myndigheter som är verksamma inom körkortsområdet och att verka för en en— hetlig rättstillämpning. Verket får i vissa angivna av- seenden meddela föreskrifter för tillämpningen av kör- kortslagstiftningen och medge undantag från denna. Verket utövar tillsyn över förarutbildningen i trafik— skolor och svarar för verksamheten med förarprov i den egna regionala organisationen. Verket skall också bistå
de allmänna ombuden i deras verksamhet. Vidare ansvarar
verket i egenskap av central registreringsmyndighet för underhåll, drift och utveckling av körkortsregistersy- stemet. Häri ingår även att ansvara för systemet för
tillverkning och distribution av körkort.
Länsstyrelsen som är regional körkortsmyndighet hand- lägger frågor om körkortstillstånd, villkor i samband därmed och bevakning av sådana villkor, utbyte av kör- kort och frågor om förnyelse av körkort. Länsstyrelsen har även mandat att medge undantag från körkortslag- stiftningen i vissa angivna frågor. Vidare svarar läns- styrelsen som regional registreringsmyndighet för in— registreringen av sådana beslut som enligt gällande be- stämmelser skall tillföras körkortsregistret och för att tillhandahålla utdrag och upplysningar ur regist-
ret .
Frågor som avser ingripanden i rätten att föra fordon handhas av förvaltningsdomstolarna och de allmänna om- buden i körkortsfrågor. De allmänna ombuden är särskilt förordnade för uppgiften, men ingår i länsstyrelsens organisation. Ingripanden företas med stöd av körkorts- lagen och avser återkallelse av körkort eller i före- kommande fall varning. Beslut om återkallelse eller varning meddelas av förvaltningsdomstol. De allmänna ombuden anhängiggör körkortsmålen hos domstol och för
det allmännas talan.
Polismyndigheterna svarar för kontrollen av behörighe—
ten att föra fordon i trafiken. En polismyndighet eller
en åklagare kan i vissa fall besluta att ett körkort
skall omhändertas.
Körkortsregistret utgör ett gemensamt hjälpmedel för myndigheternas kontroll av körkort och personer som har
eller vill ha körkort och för administrationen av kör-
korten mm.
I det följande går jag översiktligt igenom verksamheten med tillståndsprövning vid länsstyrelserna, de allmänna ombudens verksamhet och länsstyrelsens göromål i kör— kortsregistersystemet. Genomgången tar sikte på even— tuella skillnader mellan länen i fråga om nedlagda re-
surser och utnyttjandet av resurserna eller i fråga om
rättstillämpningen. 4.2 Verksamheten 4.2.1 Den regionala körkortsmyndigheten
Som nämnts är länsstyrelsens uppgifter som regional körkortsmyndighet är att pröva frågor om körkortstill— stånd och villkor förenade med sådana tillstånd, om ut— byte och förnyelse av körkort samt att föra körkortsre—
gistret inom den egna förvaltningsregionen.
Avgörande för frågan om ett körkortstillstånd skall meddelas är om sökanden med hänsyn till sina personliga och medicinska förhållanden är lämplig att inneha kör- kort. Den medicinska lämplighetsprövningen grundar sig på en hälsodeklaration som den sökande skall avge. I vissa fall krävs att den sökande företer ett läkarin— tyg. I personutredningen ingår att länsstyrelsen kon— trollerar om den sökande förekommer i rikspolisstyrel— sens person— och belastningsregister. Uppgift om före— komst i detta register får länsstyrelsen i samband med att ansökan om körkortstillstånd registreras i kör— kortsregistret. Om körkortsregistersystemet visar att den sökande förekommer i person- och belastningsregist— ret, remitterar länsstyrelsen ärendet till polismyndig-
heten för yttrande om den sökandes lämplighet.
Om de personliga förhållandena är sådana att den sökan- de inte kan meddelas körkortstillstånd, skall länsstyr— elsen bestämma en spärrtid om lägst en månad och högst tre år. Om körkortstillstånd skall meddelas får läns- styrelsen som villkor för körkort bestämma att ett be— vis om godkänt förarprov eller ett läkarintyg skall inges efter viss tid eller vid regelbundet återkommande tillfällen. Länsstyrelsen kan också meddela andra vill-
kor som behövs för trafiksäkerheten.
Den närmare organisationen på länsstyrelserna för kör-
kortsgöromålen varierar mycket. Hittills har verksam-
heten i regel liksom bilregistreringen varit inplacerad
i en allmän förvaltningsenhet. Organisationen övervägs för närvarande på de flesta länsstyrelser inför läns-
förvaltningsreformen 1 juli 1991.
Körkortsgöromålen sysselsatte år 1989 ca 130 årsarbets— krafter vid länsstyrelserna. Det meddelades närmare 270.000 beslut. Mer än 90 % av dessa avsåg beslut om
körkortstillstånd.
Arbetsvolymen i respektive län kan grovt illustreras med antalet körkort. Figur 14 visar respektive läns an— del av det totala antalet körkort i riket och av det totala antalet årsarbetskrafter vid de regionala kör- kortsmyndigheterna enligt uppgifter från länsstyrelser- na. I vissa fall är skillnaderna betydande mellan re-
surser och arbetsvolymen mätt på detta sätt.
Fig. 14. Länens andelar av årsarbetskrafter och körkort
i riket.
AB DEFGHIKLMNOPRSTUWXYZ BD
Ett bättre mått på arbetsvolymen utgör antalet ärenden. Diagrammet nedan visar respektive länsstyrelses andel i % av antalet årsarbetskrafter vid de regionala kör-
kortsmyndigheterna i riket och av antalet meddelade be- slut. Det senare antalet torde mycket nära motsvara an- talet förekommande ärenden. Uppgifterna om antalet be-
slut har inhämtats från körkortsregistret.
Med hänsyn till att ett körkortsärende i princip skall bedömas på samma grunder oavsett var det handläggs, borde en rimligt antagande vara att förhållandet mellan insatta resurser och arbetsvolymen uttryckt i andelen meddelade beslut skulle kunna illustrera hur effektivt verksamheten bedrivs. Diagrammet visar att länen i vis-
sa fall skiljer sig betydligt från varandra.
Fig. 15. Länens andelar av årsarbetskrafter och med-
delade beslut 1989.
C AC
Skillnaderna mellan länen kan också uttryckas i pro—
duktivitetstermer, såsom antalet hanterade körkorts— ärenden per årsarbetskraft (figur 16). Även med beakt- ande av de svårigheter, som kan finnas för länsstyrel— serna att exakt ange mängden resurser som åtgår för
verksamheten, är skillnaderna i vissa fall anmärknings-
värt stora.
Fig. 16. Antalet meddelade beslut per årsarbetskraft
Det kan alltså konstateras att länsstyrelsernas verk- samhet med körkortsärenden kännetecknas av motsvarande variationer med avseende på resursinsatser och pro- duktivitet som jag i det föregående har funnit i fråga
om ärendehandläggningen i bilregisterverksamheten.
Det går inte att dra några slutsatser ur det statisti— ska materialet om hur det förhåller sig med eventuella skillnader i kvalitet mellan länen. Där finns t ex. in—
te någon information om hur det förhåller sig med even-
tuella skillnader i handläggningtider och hur noggrant ärendena bereds. Enligt de omdömen som jag på annat sätt har inhämtat om handläggningstiderna, föreligger det dock inte några anmärkningsvärda skillnader länen
emellan.
En indikation på skillnader i länsstyrelsernas sätt att förhålla sig till de materiella frågornas bedömning skulle kunna vara mängden negativa beslut i körkortsä- renden i relation till mängden beslut totalt i sådana ärenden i länet. Det finns betydande skillnader i detta avseende. Lägsta andelen negativa beslut är knappt 2 % och högsta närmare 7 % medan medelvärdet för hela lan- det är drygt 4,5 %. Det är knappast troligt att så sto- ra skillnader kan förklaras av motsvarande skillnader i befolkningens lämplighet som körkortshavare. Någon på- taglig samvariation mellan resursinsats och andel nega—
tiva beslut kan inte utläsas i materialet.
4.2.2 De allmänna ombuden i körkortsfrågor
Allmänna ombudet i körkortsfrågor vid länsstyrelsen an— hängiggör körkortsmål i länsrätten och för det allmän— nas talan i mål om återkallelse av körkort, körkorts- tillstånd och traktorkort, i mål om nedsättning av spärrtid efter återkallelse och i mål om vägran att godkänna ett utländskt körkort. Ombuden är behöriga att
meddela förelägganden att inge läkarintyg eller bevis
om godkänt förarprov. Ombuden får också föranstalta om annan erforderlig utredning. Ett allmänt ombud får vidare meddela föreläggande om varning för godkännande
inom viss tid.
Allmänna ombuden är särskilt förordnade för sitt upp- drag av länsstyrelsen. Uppgiften som allmänt ombud ut- förs av erfarna och kvalificerade tjänstemän, före— trädesvis jurister. Vanligtvis har dessa tjänstemän även andra arbetsuppgifter vid sidan om göromålen som allmänt ombud. Ombuden biträds av kanslipersonal inom eller utom den egentliga körkortsfunktionen som gran— skar registerblad, begär in utredningar och yttranden och, i enklare fall, expedierar underrättelser och upp— rättar förslag till ansökningar till länsrätten. I vissa län, framför allt storstadslän finns även andra handläggare som bereder och föredrar ärenden. Ombuds- verksamheten tog 1989 drygt 87 årsarbetskrafter i an—
språk enligt uppgifter från länsstyrelserna.
Antalet ingripanden (återkallelser och varningar) för hela riket under 1989 var enligt körkortsregistret 70.340 st. Beslut om körkortsingripanden meddelas av förvaltningsdomstol. Körkortsmålen är dock alltid be- redda och initierade av ett allmänt ombud. Beslutade ingripanden skulle därför kunna ses som ett grovt mått på produktionen i ombudsverksamheten. Så gott som alla varningar som registrerats i körkortsregistret är en—
ligt vad man har sagt mig sådana förelägganden om var-
ning, som har meddelats av de allmänna ombuden och som
har godkänts av körkortshavarna.
Antalet ingripanden per årsarbetskraft i den allmänna ombudsverksamheten varierar kraftigt — från drygt 1.450 i ett län till 220 i ett annat och med jämn spridning däremellan (se figur 17 nedan). Medeltalet för hela
landet är ca 800 ingripanden per årsarbetskraft.
Fig. 17. Ingripanden per årsarbetskraft länsvis.
I syfte att illustrera eventuella skillnader mellan lä- nen i fråga om de allmänna ombudens syn på rätts- tillämpningen och den egna rollen i körkortssystemet, redovisas i figur 18 frekvensen av varningar i respek- tive län. Merparten av förekommande varningar är som nämnts sådana som har förelagts av de allmänna ombuden. Betydande skillnader mellan länen i "varningsfrekvens"
kan förklaras av skillnader i resurstillgång eller i
uppfattning om hur gällande regler bör tillämpas.
I nedanstående diagram anges antalet varningar i % av antalet körkort i respektive län. Diagrammet visar ock— så de länsvisa resursinsatserna. Dessa uttrycks, för att värdena lättare skall kunna jämföras, i antalet
årsarbetskrafter i ombudsverksamheten per 10.000 kör—
kort.
Fig. 18. Antalet varningar och årsarbetskrafter i rela-
tion till antalet körkort i länen.
meom kuponomom 100
Jämförelsen visar att det finns stora skillnader mellan länen i andelen varningar. Man kan inte se någon sam— variation med resursinsatsen. Skillnaderna kan således inte generellt förklaras av skillnader i tillgång på resurser. Jämförelsen antyder i stället att rättstil- lämpningen varierar mellan länen. Det förekommer sanno- likt avsevärda skillnader i hur man ser på behovet av att ingripa mot personer, vars körkortsinnehav enligt
gällande bestämmelser skall ifrågasättas.
4.2.3 Registersystemet.
Körkortsregistret ingår i ett integrerat och rikstäck- ande, ADB—baserat system för administrationen av kör— kort och körkortskontroll. Antalet aktörer och intres- senter i systemet är betydligt färre än i bilregister- systemet.Systemet hanterar uppgifter som behövs för
- lämplighetsprövning, körkortsutbyte, förnyelse av körkort och bevakning av villkor — körkortsprov och bevakning av avgifter för sådana prov
— tillverkning och distribution av körkort
- körkortsingripanden och bevakning av körkort som har inlämnats efter återkallelse eller omhändertagits
— trafikövervakning och förarkontroll.
Trafiksäkerhetsverket svarar genom registeravdelningen för systemets centrala funktioner, såsom systemering, programmering, underhåll och drift av maskiner och system, produktion och distribution av handlingar samt
utveckling av rutiner mm.
Rikspolisstyrelsen för i sitt ADB—system sådana upp- gifter om brott, som enligt körkortsförordningen skall ingå i körkortsregistret - körkortsregistrets belast- ningsdel(KKBEL). KKBEL ingår i rättsväsendets informa- tionssystem. Rikspolisstyrelsen sänder veckovis magnet- band med uppgifter ur KKBEL till trafiksäkerhetsverket.
Dessa uppgifter utgör underlag för verkets produktion
av registerblad. Registerbladen tillställs de allmänna ombuden för deras bedömning om eventuellt körkortsin-
gripande.
Länsstyrelsernas verksamhet i körkortsregistersystemet är av betydligt annorlunda art än verksamheten med bil- registrering. Körkortsregistret har en utpräglad karak— tär av besluts- och åtgärdsdiarium, medan bilregistret kan liknas vid ett flödesregister i samspel med flera registersystem. Rörligheten i körkortsregistret är mindre. Därmed är också kraven på snabb registrering lägre ställda. Betydelsen av telefonservice och service i expeditionen gör sig inte heller gällande på samma sätt som i bilregistersystemet. Dröjsmål i registre- ringsarbetet eller bristande service mot allmänheten påverkar inte kvaliteten i det centrala registret och andra länsstyrelser i samma utsträckning som i bilregi—
stersystemet .
5. VERKSAMHETENS EKONOMI 5.1 Det centrala anslaget
Från och med budgetåret 1982/83 finansieras trafik- säkerhetsverkets verksamhet med bil- och körkortsre- gistren m m (registeravdelningen) genom ett 1000-kro- norsanslag. Från och med budgetåret 1989/90 omfattas verkets anslag av försöksverksamheten med treåriga bud-
getramar.
För trafiksäkerhetsverkets lOOO—kronorsanslag gäller principen att utgifterna för verksamheten skall täckas av inkomster, som går direkt in på anslaget. Eventuella överskott får balanseras till nästa budgetår. En sådan anslagskonstruktion ger goda möjligheter att iaktta sambandet mellan inktäkter och kostnader för olika
verksamhetsområden.
Inkomsterna på 1000—kronorsanslaget härrör i huvudsak från avgifter, som regleras i bilregisterkungörelsen och förordningen (1972:648) med taxa för trafiksäker— hetsverket, avråkningar med vissa belopp per ärende för vägtrafikskatt och parkeringsanmärkningar, uppdragsin—
täkter samt ränteintäkter från medelsförvaltningen.
Registerhållningsavgiften är det centrala anslagets
största intäktskälla. 33 % av intäkterna utgörs av
erlagda registerhållningsavgifter.
Från början var det meningen att avgiften skulle utgöra ett pris i allt för bilregisterverksamheten och ersätta de till varje enskild tjänst knutna avgifterna, som
förekom i det gamla systemet. Särskilda avgifter skulle
finnas bara för registreringsskyltar och dupletter av
vissa handlingar.
Med en sådan utformning av intäktskällorna skulle regi- sterhållningsavgiften ha blivit en utmärkt mätare av kostnadsutvecklingen för bilregisterverksamheten.Redan efter något år infördes emellertid ytterligare en av- gift - avgiften för bevis om avställnings upphörande. Den tillkom i samband med vägtrafikskattereformen och hade formen av en slags skattekreditavgift. Avgiftens storlek baserades inte på kostnader, utan bestämdes till ett i dåtidens penningvärde relativt högt belopp — 25 kronor - för att verka återhållande på fordonsägar— nas benägenhet att utnyttja skattekrediter. Att utnytt- ja skattekredit blev med tiden nästan regel i stället för enstaka undantagsfall, som det var tänkt. Avgiften utvecklades därigenom till en betydelsefull intäkts— källa. Numera tas avgiften ut i samtliga fall av av- ställnings upphörande och är beräknad att täcka sär-
kostnaden härför.
Från början - 1974 — finansierades kostnaderna för
vägtrafikbeskattningen ur registerhållningsavgiften.
Fr o m budgetåret 1982/83 sker detta genom avräkning med ett bestämt belopp per debiterad skatt. Avräkning- arna jämte avgifter för bevis om avställnings upphöran-
de utgör ca en tredjedel av intäkterna från avgifter.
1981 inbakades en Allmän fordonsavgift om 4 kronor i registerhållningsavgiften. Detta nya inslag i register— hållningsavgiften skulle finansiera verksamheten vid trafiksäkerhetsverkets fordonsbyrå och ersätta den ti- digare typbesiktningsavgiften. Den allmänna fordonsav-
giften höjdes 1987 till 6 kronor.
1982 infördes som en del av registerhållningsavgiften en iTafiksäkerhetsavgift om 10 kronor. Denna del skulle inlevereras till kontot Övriga inkomster av statens verksamhet och täcka statens over-headkostnader för
trafiksäkerhetsarbetet.
1987 infördes en ny avgift för registerhållning av långtidsavställda fordon - Avställningsavgift. Avgiften infördes för att stävja missbruk av avställningsinsti—
tutet och saknar reell kostnadsbas.
Fr o m budgetåret 1989/90 är trafiksäkerhetsverkets he— la verksamhet avgiftsfinansierad. Verket har två anslag - Cl Samordning, Trafikmiljö, Fordon och Trafikant samt C2 Register. Intäkterna på anslag :l utgörs av andelar
av registerhållningsavgiften och förarprovsavgifter och
vissa andra förrättningsavgifter. Verket får behålla den del registerhållningsavgiften som är trafiksäker- hetsavgift och allmän fordonsavgift. Samtidigt har den fasta inleveransen till täckande av statens
over-head-kostnader höjts från 5 % till 9 %.
Den registerhållningsavgift som fordonsägarna årligen betalar finansierar således inte bara verksamheten med registerhållning, utan även kostnader för trafiksäker— hetsarbetet inom trafiksäkerhetsverket. Samtidigt täcker inte avgiften kostnaderna för registerhållning. För dessa kostnader finns som nämnts flera andra in—
täktskällor/avgifter vid sidan om registerhållningsav-
giften.
Körkortsavgifterna är beräknade för att täcka kostnad- erna centralt för körkortsregistret, tillverkning och
distribution av körkort och administration av körkorten samt länsstyrelsernas kostnader för verksamheten som
regional körkortsmyndighet. Avgifterna är differentier— ade med hänsyn till att olika slag av tillståndsärenden
kräver olika grad av arbetsinsats på länsstyrelsen.
5.2 Finansiering av länsstyrelsernas
verksamhet
Avgifterna och avräkningsbeloppen är beräknade att täc—
ka även länsstyrelsernas kostnader för verksamheten med
bilregistrering och körkort, exklusive kostnaderna för de allmänna ombuden. Trafiksäkerhetsverket inlevererar för detta årligen medel till en särskild inkomsttitel. Budgetåret 1986/87 utgjorde inleveransen 39 % av det centrala anslagets kostnader och 30 % bå 1989/90. In— leveransen storlek baseras på det antal årsarbetskraft- er, som enligt uppgifter från länsstyrelserna har ar- betsuppgifter inom bilregister— och körkortsfunktioner- na. Inleveransen innefattar också schablonmässigt be-
räknade poster för länsstyrelsernas over-head—kostna—
der.
Uppgifterna från länsstyrelserna inhämtas inte årligen utan med flera års intervall. Hittills har uppgifterna efterfrågats i enkäter 1980, 1983 och 1988. Enkäterna "genomförs för att få underlag för att beräkna inleve- ransens storlek och samtidigt dels beräkningsunderlag för förslagen till taxor och avgifter. Belopp för in- leverans och del i kostnadsbas för taxor och avgifter beräknas årligen genom uppskrivningar utifrån ett genom
enkäterna konstaterat kostnadsläge.
Nedanstående tabell visar utvecklingen under de senaste åren av kostnader, intäkter och resultat i det centrala anslaget för bil- och körkortsregistrering mm. För översiktens skull är tabellen uppdelad på fordon och körkort enbart. Kostnader och intäkter i verksamheter, som normalt särredovisas i anslaget men ingår i eller
är direkt länkade till bilregistersystemet, ingår i
värdena för Fordon. Av tabellen framgår även inleveran- sen för finansiering av de beräknade länsstyrelsekost— naderna. Denna utgör en del av kostnaderna i trafik—
säkerhetsverkets centrala anslag.
Tabell 3 Kostnads- och intäktsutvecklingen i trafik—
säkerhetsverkets anslag för bil— och körkorts—
registrering mm.
1986/87 1987/88 1988/89 1989/90
FORDON
Kostnader 303 875 333 380 334 853 368 083 varav Lst 99 525 102 750 104 775 106 875 Intäkter 334 500 370 885 394 306 413 015
Överskott 30 625 37 505 59 453 44 932 KÖRKORT
Kostnader 71 925 71 650 79 996 95 756 varav Lst 33 175 31 250 34 925 35 625 Intäkter 53 200 53 713 64 053 81 739 Underskott -18 725 —17 937 —15 943 -14 017
Det årliga överskottet för bilregisterverksamheten in— klusive vägtrafikskatt var under budgetåren 1986/87 - 1989/90 i genomsnitt ca 43 miljoner kronor. Samtidigt visade emellertid körkortsverksamheten ett underskott på 16 — 17 miljoner kronor. Det genomsnittliga resulta-
tet under denna tid stannar således ändå på omkring 27
miljoner kronor per år.
Finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet med bil— registrering och körkortshandläggning sker via ordina— rie förvaltnings- och lokalkostnadsanslag. De beräknade kostnaderna för denna del av verksamheten anges inte
särskilt.
Det är inte möjligt att ur tillgängliga redovisningar få fram siffror, som visar förhållandet mellan inleve— rerade medel för att täcka länsstyrelsernas kostnader å ena sidan och de faktiska kostnaderna för länsstyrel- sernas verksamhet å den andra. De senare finns inte re— dovisade löpande. De direkta kostnaderna i form av lö— nekostnader kan fastställas med relativt hög grad av
säkerhet. De indirekta kostnaderna är svårare att fast—
ställa.
I samband med trafiksäkerhetsverkets enkäter 1980 och 1983 användes ett påslag för de indirekta kostnaderna om 40 respektive 45 % på lönekostnaden inklusive löne- kostnadspålägg. Att räkna upp lönekostnaderna med en
viss procent, lika för alla län, ger självfallet inte
något exakt mått på den enskilda länsstyrelsens kostna-
der.
I 1988 års kostnadsundersökning hade trafiksäkerhets- verket ambitionen att göra en mera preciserad mätning
och att begära in uppgifter om de faktiska kostnaderna
för samtliga länsstyrelser. Det visade sig dock vara förenat med stora svårigheter, i första hand av det skälet att länsstyrelsernas redovisningssystem inte in— nehåller någon särredovisning för bil— och körkortsre- gistren. Eftersom den största kostnadsposten vid sidan av lönekostnaderna - lokalkostnader - inte var möjlig att beräkna på ett godtagbart sätt, framstod det inte heller som meningsfullt att försöka att dela upp re- spektive länsstyrelses kostnader på kostnadsslag. Efter samråd med riksrevisionsverket gjorde trafiksäkerhets— verket i stället den bedömningen att ett generellt på— lägg med 50 % på lönekostnaden inklusive lönekostnade—
pålägg kunde anses svara mot de faktiska indirekta
kostnaderna.
Det finns således för närvarande inte något väl funger- ande sätt att följa upp kostnaderna i den regionala verksamheten. Det måste anses angeläget att ha goda så— dana möjligheter i en avgiftsfinansierad offentlig
verksamhet.
Allmänt kan man om de regionala resurserna säga, att de årliga sparbeting som lagts på länsstyrelserna också har fått konsekvenser för registerfunktionerna. Ett pressat resursläge leder ofta till att verksamheter av underhålls- och initiativkaraktär, t ex. registervård och skattekontroll, sätts på undantag till förmån för akutfunktioner. Samtidigt kan man konstatera att regi—
sterverksamheten totalt i riket är väl finansierad ge-
nom avgiftssystemet och inte präglas av någon resurs—
brist.
Avgiftssystemet innebär att det centrala systemets in— täktssida är volymsberoende, medan länsstyrelsens in- täktssida inte är det. Ökande volymer ger ökade intäk- ter centralt. Samtidigt genererar de ökande volymerna mera arbete i motsvarande grad i den regionala verksam— heten. I stället för att tillföra den regionala verk— samheten ytterligare resurser i harmoni med detta, har det nuvarande resursförsörjningssystemet genererat be- tydande överskott i det centrala anslagets resultaträk—
ningar.
6 . ÖVERVÄGANDEN &. 1 Vilka är problemen?
Direktiven innefattar uppdraget att förutsättningslöst överväga om huvudmannaskapet för bilregistrering, väg— trafikbeskattning och körkortsfrågor på regional nivå bör ändras. Uppdraget aktualiserar frågor som berör sambandet mellan registrering och annan verksamhet och ansvarsfördelningen inom systemen. Direktiven behandlar
några hithörande frågor relativt ingående.
6.1.1 Bilregistren
De problem som avhandlas i direktiven kretsar i stor utsträckning kring skillnader mellan länen i kvalitet och servicenivå. Det indikeras att skillnaderna är en följd av att länsstyrelserna avsätter olika mycket re- surser för verksamheten. Resurstilldelningen har därför blivit ojämn länen emellan. Detta antas i sin tur bero på den nuvarande ordningen för finansiering av verksam- heten. Som särskilda problem anges sambandet mellan re- gistrering och annan verksamhet bl a i vad avser väg-
trafikbeskattningen.
Jag har konstaterat att det finns ganska stora skillna—
der i prestationer länen emellan. Det är klarlagt att
skillnaderna kan vara mycket stora när det gäller för- mågan att hålla undan för balanser i registrerings— arbetet, det tydligaste måttet på verksamhetens resul- tat. Av allt att döma finns det också i övrigt betydan- de skillnader i fråga om kvalitet och servicenivå, även om det inte har varit möjligt att belägga detta med statistik. Det gäller bl a i fråga om telefonservice, resursinsatser för skattekontroll samt ärendehandlägg- ningen i övrigt. Servicenivån i telefontjänsten är på
det hela taget för låg.
Det kan naturligtvis hävdas att det hade varit värde— fullt att bättre kunna dokumentera dessa förhållanden. Mitt syfte med genomgången av den regionala verksam— heten har dock inte varit att rangordna länsstyrelserna på någon prestations- eller kvalitetsskala, utan att få en översiktlig bild av de skillnader mellan länen i fråga om kvalitet och servicenivå som direktiven fram—
håller.
De skillnader som man kan iaktta är i och för sig inte överraskande, utan snarast naturliga med tanke på att verksamheten bedrivs i decentraliserade former av ett stort antal självständiga myndigheter. Liknande varia- tioner torde kunna konstateras även inom andra delar av förvaltningen med verksamheten fördelad på många pro— duktionsställen. I stor utsträckning torde detta även
gälla statliga länsorgan, som lyder under centrala
verk. Variationer av sådant slag får enligt min mening
godtas inom relativt vida ramar för att man skall uppnå de fördelar i övrigt som en decentraliserad organisa- tion kan medföra. Att kräva fullständig enhetlighet i tillämpningen av regler och praxis i myndigheternas ärendehandläggning eller i ambitionsnivå då det gäller egna initiativärenden är inte realistiskt. I fråga om bilregistersystemet med dess specifika, riksgiltiga funktion gäller dock särskilda krav på enhetlighet och likvärdighet, vilket sätter ganska bestämda gränser för
vilka variationer som bör accepteras.
Stora skillnader i prestationer länen emellan medför att det uppstår obalans i det rikstäckande systemet. De mest påtagliga problemen infinner sig, när man inte klarar av det löpande registreringsarbetet utan att man får omfattande balanser. Registersystemet kommer då att i växande omfattning innehålla inaktuell information, vilket leder till felaktiga resultat när uppgifterna används i nästa led. Detta skapar i sin tur nya ärenden och onödigt administrativt arbete, som tar ytterligare
resurser i anspråk o s v.
Om man försöker lösa resursproblemem i registrerings- arbetet med att dra ned på telefonservicen, vilket lig— ger nära till hands, uppstår det nya problem. Frågor som inte kan klaras av per telefon uppenbarar sig förr eller senare som skriftliga ärenden eller felaktiga åt— gärder eller ofullständiga anmälningar m m. från all-
mänhetens sida. Detta ger nya arbetsuppgifter, som tar
mera resurser i anspråk än telefonservicen. Man hamnar lätt i onda cirklar med en irriterad allmänhet och pressad personal som arbetar i ständig uppförsbacke. Servicen försämras och allmänheten börjar söka sig till
andra bilregister med sina ärenden och frågor.
Om man låter akuta resursproblem med registrering eller service gå ut över den övriga ärendehandläggningen t ex den egna initiativverksamheten på vägtrafikbeskatt— ningens område, kan detta leda till olikheter mellan
länen i rättstillämpningen.
En länsstyrelses förmåga att upprätthålla en till- räckligt hög standard påverkar således såväl andra länsstyrelsers arbetsförhållanden som det centrala sy— stemets värde och pålitlighet. Alltför stora olikheter i ärendehandläggningen kan också påverka rättssäkerhe-
ten .
Jag har inte kunnat finna att skillnaderna i presta- tionsnivå eller arbetsresultat kan förklaras av en mot- svarande skillnad i tillgång på resurser. Förhållande- vis resursstarka bilregister fungerar inte bättre i de här berörda avseendena än sådana som har förhållandevis
små resurser.
Mitt intryck är att en länsstyrelses arbetsresultat me- ra är en följd av hur de tillgängliga resurserna ut-
nyttjas än hur mycket resurser man har tillgång till.
Sådana managementbetonade frågor som arbetets upplägg- ning, fördelningen av tillgängliga resurser och arbeta— ledningens syn på arbetsuppgifterna har helt uppenbart ett avgörande inflytande på arbetsresultatet. Hur till— gängliga resurser disponeras i förhållande till mängden och arten av arbetsuppgifter är en viktig sådan fråga.
Avgörande för resultatet är den lokala ledningens en-
gagemang och kompetens.
Problemen aktualiserar således ett antal lednings- och styrningsfrågor på den regionala nivån. Det rör sig om
hur arbetet organiseras, hur olika verksamheter priori-
teras och om ambitionsnivåer.
Någon problematik av annat slag än den nu berörda har jag inte kunnat finna i den regionala bilregisterverk-
samheten.
6.1.2 Körkortshandläggning
I tilläggsdirektiven till utredningen anförs att verk- samheterna att föra bilregistret respektive körkortsre— gistret har flera beröringspunkter och att de problem
som redovisats i direktiven rörande bilregistreringen i vissa stycken har sina motsvarigheter i körkortsregist- reringen. Det framhålls att länsstyrelserna har olika
resurser i sin verksamhet som regional körkortsmyndig-
het och att detta medför risk för en oenhetlig rätts—
tillämpning. Särskilt påpekas att beslutade förändring- ar i prövningen av körkortstillstånd efter trafik- nykterhetsbrott kommer att ställa ökade krav på läns- styrelserna. Uppdraget är att överväga hur stödet till och styrningen av den regionala körkortshanteringen bör ske och om det är mest rationellt att låta ett centralt eller regionalt organ ha ansvaret som regional kör-
kortsmyndighet.
För länsstyrelsernas och de allmänna ombudens vid- kommande handlar verksamheten i körkortssystemet så gott som uteslutande om tillståndsprövning, d v 5 för— valtningsärenden av en för länsstyrelserna vanlig typ respektive ingripanden i form av varningar och initia-
tiv till domstolsprövning.
Länsstyrelsens uppgifter i fråga om körkortsregistret avser inregistrering av beslut och åtgärder. Verksam- heten är av en helt annorlunda karaktär än bilregistre— ringen. Den ringa rörligheten i omsättningen av upp— gifter och den huvudsakliga egenskapen av diarium och informationsbank för den egna verksamheten med körkort medför att det inte ligger någon särskild problematik i själva registreringsarbetet. Till skillnad mot vad som gäller i bilregistersystemet får eventuellt förekomman— de skillnader mellan länen i sättet att ombesörja re— gistreringen sålunda inte några konsekvenser av bety—
delse för det rikstäckande systemet.
Min genomgång har påvisat att det finns skillnader mel- lan länen när det gäller resursinsatser och presta— tioner i de regionala körkortsmyndigheternas och de allmänna ombudens verksamhet. Förhållandena är i dessa avseenden jämförbara med ärendehandläggningen i bilre- gistersystemet. På körkortsmyndigheten ställs dock inte andra krav på snabb handläggning, tillgänglighet och service till allmänheten än vad som gäller de flesta andra förvaltningsärenden. Variationer i bedömningarna och därmed rättssäkerhetsaspekten framstår som en vik—
tigare fråga.
Körkortslagstiftningen innehåller bestämmelser som av- ser människors personliga och medicinska förhållanden. Även om ett körkortsärende i princip förutsätts bli be— dömt på ett likartat sätt oavsett var i riket det hand- läggs, är det naturligtvis ofrånkomligt att länsstyrel- serna i tillståndsprövningen har ett utrymme för varia- tioner i bedömningarna. I detta ligger självfallet en viss risk för oenhetlighet i rättstillämpningen. Det finns dock enligt min mening inte något som tyder på att skillnader i bedömningar i denna del av verksam- heten skulle innebära några rättssäkerhetsproblem av
betydelse. Prövningskriterierna är tämligen entydiga.
De allmänna ombuden har i stort sett samma utrymme för skönsmässighet i bedömningarna som domstolarna. Det tillgängliga statistiska underlaget kan tolkas som att
det finns skillnader i de allmänna ombudens benägenhet
att utfärda förelägganden om varning. Mellan vissa län är skillnaderna betydande. Om dessa uppgifter är rätt— visande innebär detta, att likartade förseelser får olika rättsligt bemötande beroende på var körkortet är utfärdat. Sådana förhållanden kan också ha konsekvenser
för trafiksäkerheten.
Variationerna kan förklaras av olika syn på varnings— institutet eller av arbetsbelastningen, där resursbrist kan leda till att ambitionsnivån måste anpassas till vad man hinner med. Statistiken visar inte något sam- stämmigt förhållande mellan frekvensen av varningar och tillgången på resurser i de allmänna ombudens verk— samhet. I fall med en mycket låg frekvens av varningar är det dock rimligt att se ett samband med arbetsbe- lastningen, d v 8. att man har för litet resurser i
förhållande till arbetsuppgiften.
De problem som aktualiseras på körkortsområdet handlar således främst om skillnader i de allmänna ombudens rättstillämpning. Även om förekommande olikheter i dom- stolarnas rättstillämpning är av större betydelse för rättssäkerheten i denna typ av ärenden, måste största möjliga likformighet i bedömningarna eftersträvas också i de allmänna ombudens verksamhet. Detta är en uppgift för den centrala körkortsmyndigheten, trafiksäkerhets— verket, och respektive länsstyrelse att åstadkomma. Även på körkortsområdet aktualiseras frågan om hur
tillgängliga resurser disponeras i förhållande till
mängden och arten av arbetsuppgifter och därmed om den
lokala ledningens engagemang och kompetens.
6.1.3 Styrnings- och finansieringsfrågor
De lednings- och styrningsfrågor som problemen i den regionala verksamheten aktualiserar gäller främst att för riket som helhet kunna upprätthålla en enhetlig standard i de gemensamma informationssystemen och stör- sta möjliga enhetlighet i tillämpningen av gällande regler. Bilregistrerings— och körkortsystemens karaktär av rikstäckande system ställer krav på likformighet över riket i fråga om ambitionsnivåer, prioriteringar och andra sådana faktorer som har inverkan på arbets— resultatet. Utöver normfrågor innefattar detta också frågor om hur resurserna disponeras. Problemen är i hu- vudsak av en sådan art att de måste lösas lokalt och bör kunna hanteras av länsstyrelserna själva, om de krav som ställs på verksamheten är tydliggjorda. I denna del aktualiseras därför också frågor som har har att göra med samverkan mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelsen men också de centrala myndigheterna
sinsemellan.
Det är naturligt att de centrala myndigheterna på nära håll följer upp och engagerar sig i länsstyrelsernas verksamhet. De centrala myndigheterna har dock inte
några formella möjligheter att ingripa i den verksamhet
som bedrivs av länsstyrelserna. Den problematik som trafiksäkerhetsverket och riksskatteverket förknippar med den regionala verksamheten förefaller mest att bottna i att de saknar sådana befogenheter att på ett mera direkt sätt styra och därigenom försöka effektivi— sera arbetet. Det har hävdats att skillnaderna mellan länen i arbetsresultat skulle kunna undanröjas om de centrala myndigheterna hade formella befogenheter att avgöra hur tillgängliga resurser skall fördelas och ut— nyttjas. Enligt detta sätt att se skulle bästa lösning- en vara att verksamheten inlemmades i respektive myn-
dighets egen regionala organisation.
Skillnader av det slag som jag har funnit föreligga mellan länen håller sig enligt min mening i huvudsak inom godtagbara ramar. All decentraliserad verksamhet måste innefatta ett utrymme för olikheter i rättstil- lämpning och arbetssätt. Om sådana variationer inte får förekomma, ankommer det på centralt ansvariga myndighe- ter att förebygga olikheterna genom föreskrifter och direktiv, om så erfordras efter regeringens godkännan- de. I övrigt är man hänvisad till att med skilda akti- viteter skapa samförstånd om hur reglerna skall til— lämpas och arbetet lämpligast bedrivas. Det finns exem— pel på områden där centrala myndigheter i sina rela- tioner till länsstyrelserna har lyckats väl med en så- dan samförståndsskapande verksamhet. För en sådan sam— verkan på bilregistreringens och körkortens områden är
engagemang och en god kunskap om den trafikadministra-
tiva verksamhetens innehåll och krav hos ansvariga che-
fer inom länsstyrelserna en viktig förutsättning.
Den hittillsvarande organisatoriska inplaceringen av verksamheten på länsstyrelserna — ofta avskild från övrig verksamhet och länsledning men sammanförd i en enhet med ansvar för ett flertal verksamheter av helt annan art - har sannolikt bidragit till att verksam- hetens särskilda förutsättningar och behov inte har
blivit uppmärksammade i tillräcklig utsträckning.
Verksamhetens sammansatta karaktär ställer stora krav på aktiva insatser för att få till stånd ett likriktat synätt på arbetets uppläggning och bedrivande. Här har såväl trafiksäkerhetsverket som riksskatteverket under lång tid haft omfattande aktiviteter med utbildning och konferenser gentemot personal i verksamheten.Det är dock först på senare tid som trafiksäkerhetsverket i större utsträckning ägnat tid och resurser för sådana viktiga överbryggande och samförståndskapande aktivi— teter, som innefattar överläggningar med ansvariga che-
fer inom länsstyrelsen.
En försvårande faktor i samspelet mellan de centrala och regionala myndigheterna utgör det delade huvudman- naskapet och ansvarsförhållandena centralt i bilregi- stersystemet. Förutom att det är viktigt att nå rätt nivå på länsstyrelsen med budskapen är det naturligtvis
också för en framgångsrik samförståndsskapande verk-
samhet viktigt att budskapen inte är motstridiga. För— utsättningarna för ett bra resultat är således av- hängiga av att de berörda myndigheterna kan enas sins- emellan om vad som skall gälla och att länsstyrelsen
erhåller entydiga budskap.
Finansiering
De avgifter och övriga intäkter som skall finansiera bil- och körkortsadministrationen (exklusive de allmän— na ombuden) är beräknade så att de skall täcka kostnad- erna för den. Det finns dock inte någon knytning mellan systemets intäktssida och den del av kostnadssidan som avser den regionala verksamheten. De medel som skall bekosta den regionala verksamheten ingår i länsstyrel- sernas förvaltningsanslag och särredovisas inte där. Det blir därför tillgången på medel för länsstyrelsens hela verksamhet och länsstyrelsens uppfattning om bil- register- respektive körkortsverksamhetens relativa be- tydelse, som avgör hur förvaltningsanslaget skall dis-
poneras.
Verksamhetens omfattning och innehåll bestäms emeller- tid i hög grad av förhållanden som länsstyrelsen inte kan påverka och i avgörande delar av regler mm. som be-
slutas på riksplanet.
Med hänsyn till verksamhetens karaktär av rikstäckande
informationssystem och det begränsade beroendet av re- gionala särförhållanden får det enligt min mening anses vara rimligt att resurserna för den regionala verksam- heten dimensioneras på ett över hela riket enhetligt sätt. Det är också rimligt att länens resurser i denna del står i en välavvägd proportion till verksamhetens
intäkter. Så kan inte sägas vara fallet för närvarande.
6.2 Huvudmannafrågan
6.2.1 Allmänna utgångspunkter
Inför bedömningen av huvudmannafrågan finns det några
allmänna utgångspunkter som jag anser behöver beaktas.
Informationssystemen - ett gemensamt verksamhetsområde
Bakom uppbyggnaden av trafiksäkerhetsverkets ADB-system finns en integrationsfilosofi, som innebär att upp- gifter inhämtas, lagras och bearbetas på ett så in- formationsteknologiskt effektivt sätt som möjligt. ADB—systemets tekniska och administrativa struktur som således inte alltid motsvarar den formella uppdelningen på de författningsreglerade registren, ger särskilda förutsättningar för hur ett effektivt utvecklingsarbete
bäst kan bedrivas.
Enskilda förändringar i någon del av ett registersystem påverkar andra delsystem - i högre eller lägre grad be- roende på omständigheterna. En ändrad rutin rörande exempelvis inhämtande av nya uppgifter eller ett nytt sätt att hantera koder för en persons status i något avseende får motsvarande återverkningar i alla övriga delsystem. Nya tekniska förutsättningar för beräkning av fordonsvikter påverkar flera fordonsanknutna ru- tiner, t ex skatteberäkningar och information om rätt att ansluta och bruka släpfordon med viss körkortsbehö— righet. Den integrerade systemstrukturen får konsekven- ser också när det gäller investeringar. En kostsam ma- skinvaruinvestering t ex kan inte hänföras till ett formellt förvaltningsområde, utan belastar samtliga
kostnadsbärare i ADB—systemet.
I avsnitt 3.2.1 redovisades ansvarsfördelningen i bil— registersystemet. Systemet förenar flera förvaltnings— områden i en verksamhet och flera myndigheter med vita- la intressen i systemets funktion har ett berättigat behov av att påverka dess utformning och användning. Ett sammansatt intressenskap återfinns även i körkorts- registersystemet. Om intressenterna var och en skulle avgöra hur man vill ha det med sin del av systemet, kan man med fog utgå från att utvecklingsarbetet i hög grad skulle försvåras. Det är till stor del genom register- avdelningens självständiga ställning inom trafiksäker— hetsverket och möjligheten att förhålla sig neutral
gentemot systemens intressenter, som det har gått att
hantera det sammansatta intressentskapet och att vid-
makthålla den integrerade systemstrukturen.
Behovet av att samordna de olika intressenternas önske— mål framgår klart, när man betraktar informationssyste— men som ett gemensamt verksamhetsområgg med utlöpare i ett stort antal samhällssektorer, som har med vägtrafi-
ken att göra.
En sektorisering av förvaltningsansvaret för informa- tionssystemen skulle mycket sannolikt leda till att den nuvarande systemstrukturen snart måste överges och nya, avgränsade system byggas upp med avsevärda kostnader i form av investeringar och förlorad effektivitet som
följd.
Jag anser därför att man bör utgå från att den in- tegrerade systemstrukturen skall behållas även för
framtiden och hållas samman i en organisation.
Sammanhållen regional verksamhet
Den fortlöpande utvecklingen i informationssystemen på- verkar också den regionala verksamhetens omfattning och
karaktär.
Trafiksäkerhetsverket har i olika sammanhang redovisat
sin syn på den regionala verksamhetens utveckling under
de närmaste åren. Under 90—talet förväntas flera nu kända tekniker för telekommunikation få kommersiellt genomslag. Det kommer att bli naturligt för företag och organisationer att lämna och inhämta uppgifter via da— takommunicering. I takt med denna utveckling kommer om— fattningen av den s k direktregistreringen i bilregist— ret att öka. Redan innevarande år börjar trafiksäker- hetsverket att på försök registrera parkeringsanmärk- ningar med digitaliserad bildfångst. En motsvarande hantering av anmälningar och ansökningar till bilre-
gistret beräknas kunna påbörjas under 1992.
Verket räknar med att ökad användning av olika former av direktregistrering för stora uppgiftslämnare och di— gital bildfångstteknink för enstaka ärenden kommer att leda till, att den hittillsvarande manuella dataregist— reringen av massärenden på länsstyrelsernas register- enheter till övervägande del kommer att upphöra under
mitten av 1990-talet.
Beträffande körkortshanteringen förutses att gränserna mellan handläggning och registrering på sikt kommer att suddas ut genom ett ökat utnyttjande av informations- teknologi i verksamheten. Verket anser också att sådana beslut som inte kräver vägda avgöranden, utan enbart styrs av objektiva rekvisit, i ökad omfattning skulle
kunna handläggas genom automatiserade förfaranden.
Verket anser det uppenbart att det även i framtiden be—
hövs en instans på regional nivå dit man kan vända sig i ärenden som gäller fordon och körkort och andra när— liggande frågor, t ex. om yrkesmässig trafik och tra— fiksäkerhet. Verket anser att allmänhetens behov av service på det trafikadministrativa området bättre kan tillgodoses om de regionala resurserna finns sam-
lade på ett ställe.
På något års sikt behöver enligt verket främst resur— serna för telefonservice och ärendeberedning förstär— kas. Genom rationaliseringen av registreringsverksamhe— ten bör det, som verket ser det, vara möjligt att lös- göra de behövliga resurserna. Genom bortfallet av data- registrering på länsstyrelsernas bilregister bedöms successivt c a 130 årsarbetskrafter kunna frigöras för andra arbetsuppgifter. De frigjorda resurserna kan sät- tas in på service— och utredningsuppgifter, verksam- heter som behöver förstärkas och där mänsklig kompetens
inte kan ersättas av automatiserade förfaranden.
Allmänheten och systemanvändare behöver även i fort— sättningen ha tillgång till kompetent vägledning och information från personal med kunskap på de områden som informationssystemen omfattar. En service av detta slag är också den bästa garantin för att tillförsäkra re-
gistersystemen korrekta grunduppgifter.
Man bör alltså räkna med att den regionala verksamheten
under kommande år kommer att bli av mer konsultativ,
vägledande och undervisande karaktär. Detta ställer krav på en generell kompetens, som spänner över alla förvaltningsområden som ingår i informationssystemen, samtidigt som ärendehandläggningen ställer oförminskade krav på speciell kompetens i olika avseenden. Det blir också angeläget att personalen har kunskap om system— lösningar, olika rutiners uppbyggnad och samband,
ADB—systemets funktioner och liknande frågor.
I likhet med trafiksäkerhetsverket anser jag att det bör vara en utgångspunkt för övervägandena i huvudman— nafrågan att den trafikadministrativa verksamheten på regional nivå skall hållas samman. Därmed underlättas det nödvändiga samspelet mellan den centrala och regio- nala nivån i utvecklingen av informationssystemen. Det blir också lättare att vidmakthålla den behövliga kom— petens som nyss har nämnts. Samtidigt blir det tydligt för allmänheten och andra intressenter vart man skall
vända sig i olika trafikadministrativa frågor.
Med de utgångspunkter som jag har angett här, kan följ— ande allmänna slutsatser dras beträffande huvudmanna—
frågan.
Ansvaret för informationssystemens utformning och han- tering på central nivå bör hållas samman. Ett inför—
livande av verksamheten i en central myndighets organi- sation där huvudmannaskapet även omfattar den regionala
nivån, skulle innebära att verksamhetsansvaret jämte
alla verksamma styrmedel samlas i händerna på en av sy— stemets intressenter. Detta är olämpligt med hänsyn till det sammansatta intressentskapet. Ansvaret cen- tralt bör i stället anförtros en organisation, som kan vara neutral i förhållande till de olika intressenter—
na.
De systemanknutna och myndighetsutövande verksamheterna på regional nivå bör likaledes hållas samman. Det är en fördel om även detta kan ske i en i förhållande till de centrala myndigheterna neutral organisation. Jag åter— kommer till detta i avsnitt 6.3.2 åamordnings- och
styrningsfrågor.
Alternativa huvudmän
Mot bakgrund av de allmänna utgångspunkter som jag har redovisat här, tar jag i det följande upp frågan om lämpligt huvudmannaskap för bilregistreringen och väg— trafikbeskattningen respektive körkortshandläggningen
på regional nivå.
Vid genomgången av alternativa hemvist för den regio- nala verksamheten har jag ansett det naturligt att hål— la mig till sådana förvaltningsmyndigheter, som dels har en aktiv och styrande roll i informationssystemet,
dels har en existerande regional verksamhet. Jag har
inte undersökt något alternativ som förutsätter en helt
ny regional organisation.
Huvudaktörer i det trafikadministrativa informationssy— stemet är trafiksäkerhetsverket, riksskatteverket och länsstyrelserna. Det har inte framstått som menings- fullt att gå utanför denna krets i sökandet efter en
huvudman för den regionala verksamheten.
6.2.2 Skatteförvaltningen
Riksskatteverkets organisation och arbetsuppgifter be—
skrivs i bilaga 2.
Riksskatteverket har vid ett sammanträffande under ut- redningsarbetet redovisat skatteförvaltningens utveck— ling under de närmaste åren (bilaga 3). Verket hävdade i huvudmannafrågan att ansvaret för vägtrafikbeskatt- ningen även på regional nivå borde åvila skatteförvalt- ningen och förordade därför ett alternativ där skatte— förvaltningen tar över länsstyrelsernas uppgifter i bilregistersystemet. Han redovisade också de skäl som enligt verkets mening kan anföras för en överflyttning och hur uppgifterna borde inordnas i skatteförvalt-
ningens verksamhet.
Inom skatteförvaltningen införs en ny regional organi— sation successivt fr o m de 1 januari 1991. I varje län
kommer det att finnas en skattemyndighet med ett läns-
skattekontor och ett antal lokala skattekontor.
Om Skatteförvaltningen skulle överta funktionen som be— skattningsmyndighet är det, menar riksskatteverket, ganska klart att verksamheten i skatteförvaltningens nya organisation skulle förläggas till de 120 lokala skattekontor, som kommer att inrättas. Eftersom beslut som gäller vägtrafikskatt inte lämpligen kan skiljas från beslut i bilregisterärenden borde de lokala skat— tekontoren också fungera som lokala registreringsmyn—
digheter.
En modell med bilregistersystemet inom skatteförvalt- ningens ram innefattar fördelen att allmänheten får tillgång till ett betydligt större antal ställen än idag dit man kan vända sig i bilregisterärenden. Möj— ligheterna för riksskatteverket att styra beskattnings— verksamheten mot större likformighet och ett enligt verkets mening effektivare resursutnyttjande skulle också kunna förbättras i en på detta sätt sammanhållen
organisation.
Riksskatteverkets alternativ, som det har presenterats för mig, bygger på att endast verksamhet som är för- knippad med bilregistersystemet skulle överföras till skatteförvaltningen. Av de skäl som har utvecklats i föregående avsnitt, har jag stannat vid uppfattningen
att ansvaret på regional nivå bör hållas samman och om-
fatta alla de funktioner som finns representerade inom länsstyrelserna och avser verksamhet i de nuvarande in—
formationssystemen för trafikadministrationen.
Betydande delar av de framtida göromålen i de trafik- administrativa informationssystemen kan inte lämpligen ingå i en beskattningsadministrativ verksamhet. Att också låta arbetsuppgifter som t ex rör körkortstill— stånd eller den yrkesmässiga trafiken skötas av skatte—
förvaltningen anser jag vara direkt olämpligt.
Riksskatteverkets förslag innebär såvitt jag förstår också att verket måste ha ansvaret på central nivå för bilregistreringen i riket. Att det centrala ansvaret för verksamheten skulle ligga kvar hos trafiksäkerhets- verket med den regionala verksamheten inom skatteför- valtningens organisation framstår som en i hög grad
opraktisk ordning.
Förslaget aktualiserar därigenom också frågan om den ställning som trafiksäkerhetsverkets registeravdelning- en bör ha i förhållande till de centrala myndigheterna. Från riksskatteverkets sida har framförts att den cen— trala administrationen av informationssystemet borde kunna ordnas genom att registeravdelningen gavs ställ— ning som en renodlad uppdragstagare mot systemens olika huvudmän. Avdelningen skulle ungefär som DAFA AB bli en
fristående enhet, som på uppdrag av huvudmännen ombe—
sörjer planering, drift och utveckling av de olika re-
gistersystemen enligt direktiv, som respektive verk
meddelar.
Jag har i det föregående berört den särskilda problema— tik, som ligger i det sammansatta intressentskapet i bilregistersystemet och ADB-systemets starka tekniska och administrativa integration. Enligt min mening bör man av kostnads- och effektivitetsskäl utgå från att systemen även i fortsättningen skall hållas samman och ha en i förhållande till huvudmännen självständig ställning. Att omforma registeravdelningen på det sätt som här har föreslagits skulle hämma samordningen och en fortsatt gynnsam utveckling av det integrerade in- formationssystemet. Utgångspunkten bör i stället vara att vidmakthålla det centrala ansvaret för handhavandet av systemet i en organisation som kan ta egna initiativ till utveckling och samtidigt förhålla sig neutral
gentemot informationssystemets intressenter.
Jag kan mot denna bakgrund inte förorda ett alternativ med innebörd att den regionala bilregisterverksamheten
överförs till skatteförvaltningen.
Det förtjänar att påpekas att systemet för vägtrafikbe- skattning i allmänhet och för fordonsskatt i synnerhet är ett högautomatiserat och synnerligen effektivt sy-
stem med en enligt tillgängliga uppgifter och i jämfö- relse med andra beskattningsformer anmärkningsvärt hög
betalningsbenägenhet.
6.3.2 Trafiksäkerhetsverket
Trafiksäkerhetsverkets organisation och arbetsuppgifter framgår av beskrivningen i bilaga 2. Verkets regionala organisation är oförändrad sedan starten 1968. Flerta- let verksamheter som bedrivs i trafiksäkerhetsverkets regionala organisation övervägs för närvarande i olika
offentliga utredningar och inom regeringskansliet.
Trafiksäkerhetsverket har vid ett sammanträffande under utredningsarbetet redovisat vissa synpunkter på den framtida verksamhetsinriktningen. Inställningen till de olika frågor som är under utredning hänger till stor del samman med vilka arbetsuppgifter, som för verket är väsentliga att driva för att nå trafiksäkerhetsmålen. Man vill få till stånd en effektiv statlig styrning på trafiksäkerhetsområdet, kunna föra dialog med och ge god service åt trafikanterna för att ha möjligheter att genomföra de åtgärder som behövs för att nå trafik—
säkerhetsmålen.
För att uppnå detta anser verket att det behöver ha
tillgång till en annan organisation än dagens. Det bör i varje län finnas ett trafikkontor som har kompetens i alla frågor som har med fordon, förare och vägtrafiken att göra och dit trafikanterna kan vända sig i alla
frågor rörande fordon, körkort och trafiksäkerhet. Tra- fiksäkerhetsverkets centrala funktioner tänks i huvud—
sak bestå av samordnande, utvecklande och uppföljande
arbete. Den förvaltande rollen bedöms bli allt mindre.
Trafiksäkerhetsverket tänker sig således att verkets regionala organisation bör utökas till en länsvis re- presentation och att den regionala lämplighetsprövning- en i körkortsärenden tillsammans med bil— och körkorts-
registreringen flyttas över dit från länsstyrelserna.
Trafiksäkerhetsverkets modell har flera fördelar. Till skillnad från ett alternativ där bilregistreringen in— ordnas i skatteförvaltningen, kan de administrativa funktionerna på vägtrafikens område hållas samman. Därigenom skulle möjligheterna till att erbjuda allmän- heten en bred service på ett och samma ställe förbätt- ras. Nackdelen med det nuvarande avståndet mellan kost— naderna för den regionala verksamheten och de avgifter som avses finansiera verksamheten skulle lättare kunna undanröjas i och med att den centrala och den regionala verksamheten inordnas under ett anslag. Med den region- ala verksamheten inom trafiksäkerhetsverkets organisa- tion är det också möjligt att vissa effektivitetsvin- ster lättare skulle kunna uppnås i verksamheten totalt
sett .
Ett alternativ med en myndighet som huvudman för såväl central som regional verksamhet innefattar också nack- delar, särskilt med hänsyn till det sammansatta intres- sentskapet i bilregistersystemet. Jag har berört detta
i avsnitt 6.2.1. Bl a innebär trafiksäkerhetsverkets
modell att vägtrafikbeskattningen till alla delar skulle utföras inom verkets organisation samtidigt som ett centralt ansvar skulle ligga kvar hos riksskatte- verket. Detta ställer den formella frågan om gränsdrag— ningen mellan beskattning och bilregistrering på sin spets. Det är inte lätt att se hur ansvarsfördelningen mellan verken i beskattningsverksamheten i praktiken
skall kunna ordnas på ett rimligt sätt.
Alternativet förutsätter att trafiksäkerhetsverket be- höver få en ny regional organisation. En komplikation i det sammanhanget är den rådande osäkerheten om hur tra- fiksäkerhetsarbetet skall läggas upp och organiseras i
framtiden.
Jag har med hjälp av statskontoret försökt att bedöma de kostnadseffekter som en förändrad organisation en— ligt trafiksäkerhetsverkets modell skulle medföra. Al— ternativet kan bedömas medföra merkostnader i form av initialkostnader på högst 10 miljoner kronor och åt- minstone i ett kortare perspektiv något högre drifts- kostnader - ca 3 miljoner kronor per år. Statskontorets utredning och kostnadsjämförelse återges i bilaga 4. Jag anser för min del att trafiksäkerhetsverket skulle kunna fungera som ett alternativt hemvist för den regi— onala bilregistrerings-, vägtrafikbeskattnings— och körkortsverksamheten. Av avgörande betydelse härvidlag
är dock vilket resultatet blir av den översyn av
trafiksäkerhetsarbetets organisation, som regeringen
har aviserat.
6.3 Oförändrat huvudmannaskap_
En lösning på huvudmannafrågan som ligger nära till hands är att bibehålla.länsstyrelserna som huvudmän för bilregistrering, vägtrafikbeskattning och handläggning av körkortsfrågor och ärenden om yrkesmässig trafik på den regionala nivån. Uppgifterna ligger väl i linje med det ansvar som åvilar länsstyrelserna i övrigt. Läns- styrelsernas uppgifter som de definieras i den nyligen fastställda länsstyrelseinstruktionen kan sägas avse tre huvudområden nämligen dels att bevaka och medverka till att den nationella politiken och de nationella må- len inom ett stort antal verksamhetsområden får genom- slag i länet, dels att främja länets utveckling och dels att svara för en effektiv och serviceinriktad
statlig förvaltning på länsnivån.
Från regeringens sida har under senare år uttalats att utvecklingen av länsstyrelsernas roll bör innebära en tyngdpunktsförskjutning från förvaltning och planering till sektorssamordning och resultat- och effektuppfölj- ning. Samtidigt har betonats att även om en sådan tyngdpunktsförskjutning sker så har länsstyrelserna fortfarande betydande uppgifter av mer traditionell
förvaltningskaraktär. För egen del anser jag det uppen-
bart att även den nya länsstyrelse, som kommer att or- ganiseras från 1 juli 1991, måste ta ansvaret för ett stort antal allmänna förvaltningsuppgifter, som förblir statliga angelägenheter och lämpligast handläggs på länsnivån. Det är alltså inte så att de arbetsuppgifter det här gäller till sin karaktär skulle framstå som udda eller vara en belastning i den nya länsstyrelsen. Tillståndsprövning beträffande körkort eller yrkes- mässig trafik måste anses ligga väl till för en statlig myndighet av länsstyrelsens typ. Den utveckling av bil- registreringen som förutses medför minskat arbete med rena registreringsuppgifter och ökad tyngd på service- uppgifter gentemot allmänheten. Med den samordning av de trafikadministrativa uppgifterna inom länsstyrelsen som förordats i det föregående bör detta passa väl in i länsstyrelsens roll som serviceorgan gentemot länsbe- folkningen och vara en välkommen anledning för läns- styrelsen att i en sådan funktion möta allmänhetens krav. De nya länsstyrelserna får ju också i andra av— seenden vidgade uppgifter på trafiksäkerhetens område
och på kommmunikationsområdet i övrigt.
Länsstyrelsen är sålunda enligt min mening en lämplig huvudman för ifrågavarande funktioner på länsnivån. Sambandet med de rikstäckande informationssystemen krä- ver dock relativt hög grad av enhetlighet i verksam- heten och en likvärdig standard i produktionen. Man kan utgå från att länsstyrelserna är beredda att anpassa
sin verksamhet i den utsträckning som erfordras om väl
standard och normer klargjorts. För en effektivare verksamhet erfordras emellertid enligt min mening i vissa avseenden ändrade förutsättningar för verksam- heten i länsstyrelserna. Dessa frågor behandlas närmare
i det följande.
6.3.1 Finansieringsfrågan
Behovet av förändringar i den ekonomiska uppföljningen och styrningen har uppmärksammats i flera sammanhang tidigare. Senast behandlades ämnet av avställnings- utredningen, som i sitt betänkande (Ds K 1985:6) före- slog att länsstyrelsernas bil- och körkortsregister tillsammans med den centrala verksamheten skulle fi— nansieras med influtna medel via ett 1000-kronorsans- lag. Om så inte kunde ske omgående borde ett av trafik- säkerhetsverket framtaget och till regeringen redovisat förslag till en effektivare ekonomisk styrning genom-
föras som ett första steg.
Trafiksäkerhetsverkets förslag innebar att länsstyrel- serna skulle särredovisa sina kostnader för verksam- heten i anslagsframställningarna eller i en årlig enkät från trafiksäkerhetsverket. Kostnadsuppgifterna skulle utgöra underlag för verkets avgiftsförslag och för statsmakternas anslagsberäkning. I regeringskansliets
budgetprövning skulle länsstyrelsernas anslagsäskanden
ställas mot trafiksäkerhetsverkets förslag till av- giftsuttag för verksamheten. För att få genomslag skulle bedömningarna följas upp i regleringsbreven med
uppgifter om hur mycket pengar som har avsatts för
verksamheten.
Fördelen med det föreslagna tillvägagångssättet är att budgetprövningen skulle kunna ske med ett beslutsunder- lag där inte bara anslagsnivåer, utan även ambitionsni- våer och priset i form av avgifter för verksamheten finns med i bedömningen. Metoden skulle fungera i nu- varande anslagsform och inte ändra på fördelningen av ansvar och befogenheter mellan myndigheter och stats-
makterna.
Jag anser att en annan ordning för finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet med bilregistrering och körkort är önskvärd. Kostnadsuppföljningen behöver för- bättras och en tydlig knytning komma till stånd mellan anvisade resurser för verksamheten och systemets in- täkter. En förändring i linje med trafiksäkerhets- verkets förslag bör därför genomföras. Förslaget bör efter viss anpassning kunna fungera också i ett system
med treåriga budgetramar och målstyrning.
Länsstyrelserna bör varje år redovisa kostnader och re- sultat för verksamhetsområdet inklusive de allmänna om- buden dels till trafiksäkerhetsverket som underlag för
beräkningar och förslag till avgifter och avräkningsbe—
lopp, dels i årliga resultatredovisningar till rege- ringen, som budgetförordningen föreskriver. Förändring- ar i ambitionsnivåer och verkan av utvecklingsinsatser mm. kanaliseras genom avgiftsförslagen i trafiksäker- hetsverkets anslagsframställningar. I samband med för- djupade anslagsframställningar bör de olika verksam- heterna kunna bli föremål för särskild analys. Stats- makternas ställningstaganden till verksamheternas kost- nader och resultat bör komma till uttryck i länsstyrel-
sernas regleringsbrev.
6.3.2 Samverkans- och styrningsfrågor
Vid genomgången av problemen och behandlingen av huvud- mannafrågan har jag uppmärksammat några frågor som rör samverkan mellan de centrala myndigheterna och läns-
styrelserna och de centrala myndigheterna sinsemellan.
Jag har pekat på vikten av att det råder samförstånd mellan centrala myndigheter och länsstyrelserna i frå- gor som rör ambitionsnivåer och prioriteringar. Min ge- nomgång av verksamheten visar att så inte alltid är fallet. Samförstånd är nödvändigt för att tillgodose kraven på likformighet, som följer av systemens riks- täckande och integrerade karaktär. Enighet i uppfatt- ningar är också viktig i sådana materiella frågor som
kräver en likartad bedömning över riket.
Sådan verksamhet från de centrala myndigheternas sida som befrämjar och underhåller samförståndet på dessa områden bör fortgå kontinuerligt. När systemet med 3—åriga budgetramar och målstyrningen av statlig verk- samhet har fått fullt genomslag, kan man förutsätta att de mål som har uppställts för de centrala verksamhets— områdena också kommer att gälla för den regionala delen av verksamheten. De centrala myndigheterna erhåller därmed en naturlig plattform för sina samförstånds—
skapande insatser.
Jag tar i detta sammanhang också upp frågan om verksam— hetens inplacering i länsstyrelsens organisation. Det organisatoriska avståndet till länsledningen behöver kortas. De administrativa myndighetsfunktioner som länsstyrelsen upprätthåller på vägtrafikens område bör med fördel sammanföras till en särskild resulatenhet under en gemensam ledning. Därigom underlättas arbetet med att effektivisera verksamheten. Genom att persona- len kan betros med vidgade arbetsuppgifter blir man mindre sårbar inför kommande, ändrade förutsättningar för verksamheten. Ett sammanförande av verksamheterna i en enhet medför också att de trafikadministrativa göro- målen erhåller en egen identitet i länsstyrelsen och att de centrala myndigheterna får tillgång till en re— levant kontaktyta i både materiella frågor och sam- ordningsfrågor. En sådan organisation förbereda för
närvarande på vissa länsstyrelser som ett led i läns-
förvaltningsreformen.
De centrala myndigheternas möjligheter att med de re- gionala myndigheterna uppnå likartade synsätt i såväl lednings- och prioriteringsfrågor som materiella frå- gor, hänger självfallet också nära samman med de cen— trala myndigheternas förmåga att sinsemellan komma
överens om vad som är rätt och riktigt.
Beträffande den centrala förvaltningen av informations- systemen anser jag, att det behövs bättre möjligheter till inflytande för sådana myndigheter, som för sin verksamhet är beroende av hur rutiner utformas och sy— stemen används i den gemensamma verksamheten. Det cen- trala huvudmannaskapet borde inbegripa en garanti för inflytande i avgöranden, som gäller systemens utform-
ning och användning.
Det kan diskuteras hur en sådan inflytandegaranti bör utformas. Ett sätt är att samla de större statliga in— tressenterna i en fristående styrelse med myndighets- ansvar för verksamheten. Man skulle då få en situation, som liknar den som rådde under bilregisternämndens man- dattid. Erfarenheterna från bilregisternämndens verk- samhet är omvittnat goda. Det är inte orimligt att tän— ka sig en återgång till en ordning liknande den som rådde under denna tid. Registeravdelningens ställning och funktion när det gäller den praktiska hanteringen och utvecklingen av informationssystemen och samord-
ningen av frågor som rör dess utformning och användning
företer stora likheter med en fristående myndighets. Ett annat, inte så långtgående sätt är att trafiksäker— hetsverket för verksamheten vid registeravdelningen tillförs ett rådgivande organ liknande det råd för sam- ordning och planering, som idag finns vid verket. Orga— net bör dock ha ett mera uttalat mandat när det gäller budget- och planeringsfrågor. Jag tänker mig att ett sådant organ kan vara organisatoriskt knutet till verk— et och ha ett avgörande inflytande på anslagsförvalt— ningen samt verksamhetsredovisningar och avgifts- och
budgetförslag i huvudmannens anslagsframställningar.
6.3.3 Telefonservice mm.
Jag vill slutligen i dessa sammanhang ta upp en fråga
som rör bilregistrens telefonservice.
Genomgången av arbetsförhållandena vid bilregistren har bl a visat att allmänhetens efterfrågan av service från bilregistren via telefon vida överstiger vad bilregist- ren mäktar tillgodose. För att förbättra telefonservi- cen inrättades för några år sedan (1986) särskilda ser— vicegrupper med hela landet som arbetsfält vid läns— styrelserna i Visby och Luleå. Efterfrågan på tjänster från dessa grupper har successivt ökat och grupperna har uppenbarligen stor betydelse för servicen till for- donsägarna. Den samlade telefonservicen i bilregister-
frågor är dock trots detta fortfarande helt otillräck—
lig. Samtalsmätningar vid norrbottenregistret under 1990 visar exempelvis, att tidvis enbart ca 20 % av al—
la anrop kunde besvaras.
Mot denna bakgrund har länsstyrelsen i Norrbottens län i samband med mitt utredningsarbete föreslagit att den s.k. sverigeservicen förstärks genom att servicegruppen i länet utökas med ytterligare 20 årsarbetskrafter. Man har därvid tänkt sig att dessa skulle bilda en särskild serviceenhet, som skulle kunna förläggas till en ort i länets inland, där behovet av nya arbetstillfällen är
stort.
Hur utrymmet för förbättrad service till fordonsägarna från landets bilregister kan komma att utvecklas under de närmaste åren är inte lätt att bedöma. Som framgått i det föregående, kan man räkna med att omfattningen av det egentliga registreringsarbetet kommer att minska betydligt. Beroende på anslagsutvecklingen kan därmed eventuellt utrymme skapas för en förbättrad telefonser- vice. Inom överblickbar tid torde ändock en förstärk— ning av riksservicen vara motiverad för att godtagbara förhållanden skall kunna åstadkommas. En sådan för- stärkning borde, enligt min mening, med fördel kunna göras genom att riksservicen i Norrbottens län byggs
ut.
Att förlägga en utökad sverige-service på en annan
plats än i anslutning till länsstyrelsens bilregister
medför särskilda svårigheter. Svårigheterna gäller att hos den nya personalen bygga upp och vidmakthålla till- räckliga kunskaper om bilregistersystemet och dess han— tering, för att man verkligen skall kunna ge god servi- ce. Det torde bl a förutsätta någon form av cirkula— tionstjänstgöring med återkommande tjänstgöring på bil— registret. Utöver etablerings— och igångsättningskost— nader får man således räkna med vissa årliga merkostna— der för verksamheten vid en sådan lokalisering. Detta kan vara motiverat på grund av det regionalpolitiska värdet av lokaliseringen. De funktionella problem som en lokalisering på annan ort kan innebära, har jag svårt att bedöma. För egen del anser jag därför att trafiksäkerhetsverket närmare bör utreda, hur en ut— byggd riksservice i Norrbottens län bör dimensioneras
och organiseras.
7 FÖRSLAG 7.1 Huvudmannafrågan
De problem i form av standardskillnader och otillräck— lig service som har kunnat noteras i bilregisterverk— samheten är enligt min mening inte generellt ett resur- sproblem. Det är istället en fråga om hur arbetet leds och fördelas och hur man på respektive länsstyrelse be— dömer de egna prestationernas betydelse för det rik— stäckande informations— och beskattningssystem, som man är en del av. Det bör inte vara några svårigheter för de centralt ansvariga myndigheterna att enas med läns— styrelserna om vilka minimikrav som skall ställas, exempelvis på bilregistreringen i fråga om balanser etc. De lednings- och arbetsorganisationsproblem som kan finnas på enskilda bilregister måste lösas lokalt. Jag kan inte anse att det krävs ett byte av huvudman
för detta.
Beträffande körkortshanteringen, främst de allmänna om— budens verksamhet, kan jag konstatera att de varia— tioner som förekommer i regeltillämpning mellan länen, delvis kan vara en följd av resurssituationen. Varia— tionerna håller sig enligt min uppfattning i allmänhet inom rimliga gränser. Detta slag av skillnader i bedöm- ningar är ett ofrånkomligt inslag i en decentraliserad
beslutsordning. Samma typ av problem torde förekomma
vid tillämpningen av regler på andra förvaltningsområ— den, bl a i domstolarna. Det finns inte skäl att tro att ett förändrat huvudmannaskap på regional nivå på något avgörande sätt skulle ändra på dessa förhållan- den. De centrala myndigheterna bör genom samråd, ut— bildning, konferenser och liknande insatser riktade mot länsstyrelserna kunna verka såväl för en allt mera en- hetlig syn i rättstillämpningsfrågorna som för att
verksamheten förses med adekvata resurser.
Jag har alltså inte funnit några skäl att föreslå ett förändrat huvudmannaskap för den regionala verksamheten och förordar sålunda att ansvaret för såväl bilregi— ster- som körkortshanteringen även fortsättningsvis
åvilar länsstyrelserna.
Jag har däremot redovisat skäl som talar för att den regionala verksamheten inom länsstyrelsen sammanförs till ett verksamhetsområde, som omfattar alla de tra- fikadministrativa göromål som hanteras i de ADB—stödda informationssystemen för vägtrafiken, d v s frågor som rör körkort, fordon, vägtrafikbeskattning, yrkesmässig trafik och eventuellt vissa andra vägtrafikärenden. De uppgifter som följer av länsstyrelsens ansvar för sam- ordning av trafiksäkerhetsarbetet på den regionala ni- vån, bör också med fördel kunna anförtros en sådan tra-
fikadministrativ funktion.
Bilregister- och körkortsfrågorna är — särskilt vad
gäller tillståndsprövning, tillsyn och service - till sin karaktär lämpliga uppgifter för länsstyrelserna. De har dock inte ett sådant samband med länsstyrelsens ar— betsuppgifter i övrigt, att det av sådana skäl är an- geläget att de blir kvar inom länsstyrelsen. Om det av andra skäl skulle vara önskvärt att avlasta länsstyrel— sen dessa förvaltningsuppgifter, bör den alternativa lösningen vara att verksamheten i sin helhet förläggs till trafiksäkerhetsverket. Huruvida en sådan lösning överhuvudtaget kan bli aktuell, blir beroende av de förestående övervägandena om trafiksäkerhetsfrågornas
framtida hantering.
Det finns skäl att förbättra berörda centrala myndig- heters möjligheter att påverka informationssystemens utformning och användning. Jag har angivit några sätt att ordna ett sådant utökat inflytande. Det har inte ingått i mitt uppdrag att lämna förslag i detta avseen— de, men jag anser att en förändring är angelägen och
att frågan snarast bör utredas vidare.
7.2 Finansieringen
Jag anser att det behövs en bättre ordning för styr— ningen av resurser till den regionala trafikadministra—
tiva verksamheten.
Länsstyrelserna bör varje år redovisa kostnader och re-
sultat för verksamhetsområdet inklusive de allmänna om— buden dels till trafiksäkerhetsverket, dels i årliga resultatredovisningar till regeringen enligt budgetför- ordningen. statsmakternas ställningstaganden till verk- samheternas kostnader och resultat bör komma till ut-
tryck i länsstyrelsernas regleringsbrev.
7.3 Telefonservice
Jag förordar att trafiksäkerhetsverket ges i uppdrag, att närmare utreda hur en utbyggd riksservice i Norr—
bottens län bör dimensioneras och organiseras.
7.4 Lagstiftningsfrågor
De författningar som styr förfarandena i de trafikadmi— nistrativa registersystemen är närmare 20 år gamla. Reglerna är anpassade till en arbetsfördelning mellan centrala och regionala organ som var lämplig för 60-ta— lets ADB-teknik. Som jag har påpekat i det föregående
har förutsättningarna ändrats radikalt.
Ett markant förhållande är att gränserna mellan vad som kan utföras regionalt respektive centralt fortlöpande suddas ut genom den informationsteknologiska utveck- lingen. Det förefaller numera föga ändamålsenligt att
vidmakthålla den nuvarande, strikta fördelningen av gö-
romålen mellan centrala och regionala funktioner. För- delningen av arbetsuppgifter bör bygga på vad som är
praktiskt och ekonomiskt lämpligt med hänsyn till kra— ven på verksamheten och bör därför inte vara fast utan
flexibel.
Det är också svårt att med den nuvarande författninga— regleringen på ett för alla parter acceptabelt sätt förena följderna av den integrerade systemstrukturen med datalagstiftningens registeransvarsbegrepp och de regler om ansvar och befogenheter som är förknippade
med registeransvaret.
Jag föreslår mot denna bakgrund att de författningar som styr verksamheten ses över och moderniseras.Frågor som rör registreringsverksamhetens föremål, omfattning och ändamål bör regleras i en lag. En sådan Lag hör av— se ett trafikadministrativt registersystem och omfatta samtliga berörda register, som idag har formen av sepa—
rata personregister.
åtskilt trande
av experten Björklund
Jag delar i allt väsentligt den särskilde utredarens syn på vilka problem som finns i fråga om bilregistre- ringen och körkortshandläggningen. På följande punkter
har jag dock en avvikande mening.
Enligt min mening finns idag inga egentliga problem för de centrala myndigheterna att komma överens inom bilre- gisterområdet. Några svårigheter vad gäller skilda syn— sätt eller motstridiga budskap till den regionala orga—
nisationen finns således inte.
Jag kan inte heller dela synen beträffande körkortshan— teringen, att alla de variationer som förekommer i re- geltillämpningen mellan länen håller sig inom rimliga gränser. Vad gäller allmänna ombudens tillämpning av varningsinstitutet i vissa län, innebär den klara och medvetna avsteg från körkortslagstiftningen. En direkt felaktig tillämpning av körkortslagen är allvarlig så
väl från rättssäkerhets— som trafiksäkerhetssynpunkt.
I första hand är således problemet inom den regionala bilregister- och körkortshanteringen ett lednings— och organisationsproblem. Grundläggande krav för att en verksamhet, av den art som är i fråga, skall kunna be- drivas på ett tillfredsställande sätt är att den av
ledningen betraktas som viktig och väsentlig att driva.
För att komma till rätta med problemet i en bibehållen regional organisation, fordras därför enligt min mening ett förändrat synsätt på verksamheten från länsstyrel-
sernas sida.
Kunskap och insikt om betydelsen av trafikadministra— tion och trafiksäkerhet varierar idag på ett icke till— fredsställande sätt mellan länsstyrelserna. Det är då inte tillräckligt att konstatera, att vissa länsstyrel— ser förbereder en förändring av sina organisationer på så sätt, att de trafikadministrativa göromålen samman- förs till en särskild enhet. Såvitt jag kan bedöma är en sådan förändring nödvändig och en förutsättning för att ge bilregister- och körkortshanteringen erforderlig tyngd och uppmärksamhet i länsstyrelseorganisationen. Först härigenom kan tillräckligt intresse och kompetens tillförsäkras i en sådan omfattning att möjligheter skapas att ta till vara det stora utrymme för rationa- liseringar som finns och som kan leda till en nödvändig
effektivisering av verksamheten.
Är det inte möjligt att konsekvent genomföra en sådan förändring, saknas erforderliga förutsättningar för att lösa konstaterade problem i nuvarande organisation. Enligt min uppfattning finns det starka skäl, som talar för att ansvaret för administration, tillsyn och kon- troll av trafiken bör samlas i en kraftfull och ratio- nell regional organisation. På så sätt kan antalet
offentliga organ som verkar inom området minskas, sam
tidigt som förutsättningar skapas för samverkan och en helhetssyn på trafiksäkerhets- och trafikadministra- tionsområdena. Närmare överväganden om en sådan organi— sation bör göras av den särskilde utredare som rege— ringen tillkallat för att göra en översyn av det
offentliga trafiksäkerhetsarbetets organisation.
Bilaga Bilaga Bilaga
Bilaga
» w N H
BILAGOR
Kommittédirektiven 1989:37 och 1990:48 Bilregistrets intressenter PM 1990-03-08, riksskatteverket
PM 1991-01-07, statskontoret
- 131 -
Översyn av huvudmannaskapet för bilregistret m m Dir 198937
Beslut vid regeringssammanträde 1989-06-08.
Chefen för kommunikationsdepartementet, statrådet Georg Andersson, anför.
MItt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att förutsätt- ningslöst pröva om huvudmannaskapet på regional nivå för bilregistret och för vägtrafikbeskattningen bör ändras.
Uppdraget bör vara slutfön senast den 15 augusti 1990.
Nuvarande förhållanden
Trahksäkerhetsverket (TSV) är central registreringsmyndighet för ett för landet gemensamt bilregister. Länsstyrelserna är regionala registrerings- myndigheter. TSV för bilregistret genom automatisk databehandling och svarar för det system- och programmeringsarbete som behövs.
Riksskatteverket iir central förvaltningsmyndighet i fråga om vägtrafik- skatt. Länsstyrelserna är regionala beskattningsmyndigheter. För beskatt— ningsmyndighetens räkning påför TSV, med vissa undantag. vägtrafikskatt genom automatisk databehandling på grundval av uppgifter i bilregistret utan att beslut fattas av beskattningsmyndigheten. TSV verkställer upphör- den av vägtrafikskatten.
TSV är också central körkortsmyndighet och länsstyrelserna är regionala körkortsmyndigheter. TSV för körkortsregistret.
TSV:s verksamhet avseende bil— och körkortsregistrering. upphörd av vägtrafikskatt rn m samt verksamhet som rör körkort finansieras genom av- gifter. som fastställs av regeringen.
TSV är vidare central registreringsmyndighet och lånsstyrelsema regio- nala registreringsmyndigheter i fråga om yrkestralikregistret. l detta regi- streras tillståndsinnehav enligt yrkestrafiklagstiftningen. Länsstyrelserna är Vidare registreringsmyndigheter i fråga om fritidsbåtsregistret. Dessa regis- ter år administrativt samordnade med bil- och körkortsregistren.
Kostnaderna för lånsstyrelsemas verksamhet som regionala myndigheter i bil- och körkortsfrågor beräknas av TSV. Beloppet, som för budgetåret 1989/90 beräknas till 1425 milj. kr., levereras av TSV in till staten. Medel tilldelas sedan länsstyrelserna i samband med budgetbehandlingen.
Problem
Alltsedan bestämmelser om fordonsregistrering infördes i sverige år 1915 har uppgiften att svara för registerföringen legat på länsstyrelserna. Vid si-
dan av de länsvis förda bilregistren inrättades År 1943 ett centralt bilregister. som fördes av statistiska centralbyrån. Det nuvarande ADB-baserade cen- trala bilregistret hos TSV inrättades från och med år 1973.
Bilregistret tjänar flera olika syften. Bilregistret är sålunda ett hjälpmedel för polisen i trafikövervakning och allmänt spaningsarbete. Det tjänar också TSV i trafiksäkerhetsarbetet vid bla fordonskontroll, bilarbetstidskontroll. föreskriftsverksamhet samt för analys- och åtgärdsverksamhet. Vidare tjä— nar det som underlag för vägtraäkbeskattningen. kontroll av att trafikför- säkringsplikten och besiktningsskyldigheten fullgjons, beredskapsplanlägg— ning. fordonsstatistik av olika slag rn m.
Fördelningen av arbetsuppgiftema mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna är i princip den att TSV svarar för sådana uppgifter som med fördel kan utföras maskinellt eller som annars på grund av systemets centra— lisering inte kan utföras regionalt. Sålunda svarar TSV för tex avisering och upphörd av fordonsskatt. underrättelser till fordonsägare att inställa fordon till kontrollbesiktning m in. Frågor om nyregistrering av fordon. registrering av ägarbyten. avställning av fordon och andra registreringsärenden som krä- ver viss handläggning svarar i princip länsstyrelserna för. Dessa svarar i all- mänhet också för registrering av beslut som de'själva har fattat i egenskap av beskattningsmyndighet för vägtrafikskatt.
Den informationsteknologiska utvecklingen har gjort det möjligt att cen- tralt hantera vissa registreringsärenden utan att länsstyrelserna behöver anli- tas. Sålunda gäller sedan några år att vissa bilregistreringsärenden av mass- karaktär tas upp direkt av TSV enligt uppgifter som biltillverkare och gene- ralagenter lämnar på magnetband eller annat likande sätt (se också förord- ningen 1988: 1108 om direktregistrering i bilregistret). För närvarande pågår ett uvecklingsarbete som syftar till direktrapportering av godkännanden av registreringsbesiktningar hos AB Svensk Bilprovning. Sannolikt kommer ut— vecklingen av informationsteknologien att medföra att ännu fler ärenden kan hanteras direkt i det centrala bilregistret.
De regionala registreringsmyndighetemas verksamhet är dock fortfa- rande av grundläggande betydelse för registrets tillförlitlighet och använd- barhet i olika sammanhang. Åtskilliga registreringsärenden kommer även i framtiden att kräva handläggning i en eller annan form och därmed också kontakter mellan allmänheten och myndigheten. Det är viktigt att de regio— nala myndigheterna har tillräckliga resurser för att följa upp komplicerade registreringsärenden och att i övrigt bedriva en aktiv registervård och skatte- kontroll. Samtidigt måste naturligtvis de möjligheter till rationalisering och effektivisering av verksamheten som utvecklingen ger tas till vara.
För närvarande finns det betydande skillnader mellan länsstyrelserna vid hanteringen av bilregistret i fråga om kvalitet och servicenivå gentemot all- mänheten och övriga intressenter. I en del fall förekommer oacceptabelt långa handläggningstider.
Som nämnts finansieras den centrala och regionala registreringsverksam- heten vid bilregistret i sin helhet genom avgifter. Kostnaderna för länsstyrel- sernas verksamhet täcks genom medel som inlevereras av TSV till statsver- ket. Medlet för verksamheten anvisas länsstyrelserna i samband med den
årliga budgetbehandlingen. Det Enns emellertid inte något direkt samband mellan de avgifter som tas ut och de medel som anvisas för registerföringen hos länsstyrelserna. Det finns anledning att anta att ojämnhetema i resurs- tilldelningen beror på detta bristande samband. Frågan har berörts av av- ställningsutredningen i betänkandet (DsK l985:6) Avställning i bilregistret (s 58).
Särskilda problem i detta sammanhang är sambandet mellan registrering och annan verksamhet bla i vad avser vägtrafikbeskattningen. Vägtrafik- skatten. dvs fordonsskatt och kilometerskatt. beslutas som regel genom automatisk databehandling enligt uppgifter i bilregistret. men därutöver skall länsstyrelsen meddela beslut om skatt i åtskilliga fall. I egenskap av re- gional körkortsmyndighet prövar länsstyrelsen bla frågor om körkortstill- stånd. Det är många gånger svårt att dra en gräns mellan länsstyrelsernas verksamhet som registreringsmyndighet och deras verksamhet som beskatt- nings- resp. körkortsmyndighet. Detsamma gäller i fråga om länsstyrelser- nas registerföring och tillsyn enligt yrkestrafiklagstiftningen.
Det har i olika sammanhang förts fram tankar på en utbrytning ur länssty- relserna av såväl bil- och körkortsregistreringen som av uppgiften att vara beskattningsmyndighet för vägtrafikskatt, bla av statskontoret i rapporten (l985:11) Ny länsförvaltning, Norrbottenprojektet. och av avställningsut- redningen i det tidigare nämnda betänkandet. Vidare har TSV i sin rapport till regeringen 1988-03-24 med treårsbudget för perioden 1989/90—1991/92 förordat att den regionala hanteringen av bil- och körkortsregistreringen bör utredas.
Utr'ednlngsuppdraget
Jag anser mot denna bakgrund att en särskild utredare bör tillkallas för att se över bilregistreringen och de särskilda problem som finns i sambandet mellan bilregistrering och vägtrafikbeskattning. Därvid bör utredaren sär- skilt beakta frågan om det är möjligt att nå en större överensstämmelse mel- lan de regionala registreringsmyndigheternas ärendemängd och tillgängliga resurser. Vidare bör utredaren undersöka effekterna av en ökad grad av kommunikation direkt från uppgiftslämnarna till en central registrerings- myndighet.
Utredaren bör också undersöka om den nuvarande regionala organisatio- nen för bilregistrering och vägtrafikbeskattning är den lämpligaste eller om andra organisatoriska lösningar skulle vara att föredra. Därvid bör utreda- ren beakta att länsstyrelsernas roll iden statliga förvaltningen har föreslagits bli ändrad (prop. 1988/89:154).
I en till riksdagen nyligen avlämnad proposition om ändring i körkortsla- gen (prop. 1988/89: 134) har jag förutskickat att jag senare i år avser att be- gära regeringens bemyndigande att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av i första hand körkortsutbildningen. Som jag framhöll i det sammanhanget kan det finnas anledning att också se över körkortslag- stiftningen i vissa andra avseenden. Frågan huruvida ansvaret som regional körkortsmyndighet bör ligga kvar hos länsstyrelserna eller flyttas till någon
annan myndighet bör lämpligen övervägas i det sammanhanget. Den som utreder bilregistret bör emellenid undersöka och redovisa vilka konsekven- ser som en eventuell annan organisation för bilregistret kan få på körkortsre- gistret. yrkestrafikregistret och båtregistret.
De ekonomiska aspekterna av en eventuellt ändrad organisation skall sär- skilt belysas.
Övriga frågor
Utredaren skall beakta vad som anförts i direktiven (dir. l98425) till samt- liga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens in- riktning.
Beträffande frågor som berör förhållandet mellan staten som arbetsgivare och anställda med statligt reglerade löner bör utredaren när arbetet påbörjas samt vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall annan berörd central arbetstagarorganisation med vil- ken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för kommunikationsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (l976:ll9) — med uppgift att utreda tidigare redovisade organisationsfrågor
att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt utre- daren.
Vidare hemställer jag att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns an- slag A2. Utredningar m rn.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Kommunikationsdepartementet)
Tilläggsdirektiv till utredningen (K l989:03) om över- syn av huvudmannaskapet för bilregistret m.m.
Dir. lle-lb'
Beslut vid regeringsstumnantriide lWXl-(lh-Zh'
Chefen för kommunikutionstlepartententet. staitsrndet Georg Andersson. anför.
Mitt förslag
Jag föreslar att den särskilde utredaren som skall se över huvudmannaska- pet för bilregistret m.m. även skall överväga om det är mest rationellt att luta ett centralt eller regionalt organ lta ansvaret som regional körkortsmyndig— het.
Bakgrund
Med stöd av regeringens bemyndigande den 8 juni I9b'9 tillkallade jag en särskild utredare för att se över huvudmannaskapet för bilregistret m.m.
Verksamheterna att föra bilregistret respektive körkortsregistret har flera beröringspunkter. De problem som i de tidigare direktiven redovisats beträf- fande bilregistreringen hur i vissa stycken sina motsvarigheter i körkortsre- gistreringen. Till detta kommer att länsstyrelserna har olika resurser i sin verksamhet som regionala körkortsmyndigheter vilket medför risk för en oenhetlig rättstillämpning. Vidare kommer de förändringar som beslutas om prövningen vid meddelande av körkortstillständ efter trafiknykterhetsbrott att ställa ökade krav pa länsstyrelserna. Det finns därför skäl att överväga hur stödet till och styrningen av den regionala körkortshanteringen fortsätt- ningsvis skall ske.
Uppdraget
Den särskilde utredaren skall överväga om det är mest rationellt att låta ett centralt eller regionalt organ ha ansvaret som regional körkortsmyndig-
2
het. Utredaren skall lämna förslag till lämplig ansvarig myndighet. Utreda' ren skall samrada med kommitten (K l989th) för översyn av föraruthild- ningen och författningarna rörande körkort m.m.
Med ändring av tidigare beslut hör den särskilde utredarens uppdrag i sin helhet vara slutfört senast vid utgangen av december IW".
Hemställan
Jag hemställer att regeringen utvidgar utredarens uppdrag i enlighet med det anförda.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. . ( Kommunikatioasdepartementet)
BILREGISTRETS INTRESSENTER
Statsmakterna och mygdigheter
Trafiksäkerhetsverket (TSV).
Enligt förordningen (1988:282) med instruktion för trafiksäkerhetsverket är TSV central förvaltnings— myndighet för frågor om säkerheten i vägtrafiken och skall särskilt svara för samordningen av trafik- säkerhetsarbetet. TSV ansvarar också för bil— och körkortsregistreringen, frågor om körkort, förarut- bildning, och förarprov, frågor om trafik på väg och i terräng, frågor om fordons beskaffenhet och ut— rustning samt för information om bestämmelser om trafiksäkerhet. TSV får bedriva uppdrogs och för— säljningsverksamhet som är förenlig med verkets upp—
gifter i övrigt.
TSV är organiserat i fyra avdelningar — register— avdelningen, planeringsavdelningen, trafikavdelning— en, och kansliavdelningen. vidare finns en informa— tionsenhet och en forskningsenhet. För att bistå
verket i frågor som gäller samordning och planering
av trafiksäkerhetsarbetet finns ett råd - rådet för samordning och planering — med företrädare på gene- raldirektörsnivå för flera betydelsefulla aktörer
inom trafiksäkerhetsområdet.
TSV har en regional organisation, som är uppdelad på sju distrikt. Inom distrikten finns personal för förarprov och fordonskontroll. Vidare finns inom varje distrikt en samordnare för barn och ungdomars trafiksäkerhet samt en trafikingenjör, som bl a handlägger frågor om trafikreglering och väg— och
trafikmiljö.
TSV har sammantaget 663 anställda (581 årsarbets- krafter). Av dessa är 368 verksamma inom den re—
gionala organisationen.
TSV:s materiella uppgifter med avseende på bilre- gistreringssystemet framgår av särskilda bestämmel— ser i författningar som reglerar verksamheten. Ar- betet bedrivs inom registeravdelningen, som i första hand svarar för drift och förvaltning av bil-, kör- korts— och yrkestrafikregistren. Registeravdelningen
sysselsätter 175 årsarbetskrafter.
I registeravdelningens verksamhet ingår de uppgifter som enligt bilregisterkungörelsen (1972:599) an—
kommer på den centrala registreringsmyndigheten, så-
-....,__ i... .,... a.....um
som att svara för rutiner kring registerföring av fordon och fordonsägare, försäkringsuppgifgifter, utfall av besiktningar av fordon, att administrera system med kontrollmärken, registreringsskyltar och skrotningspremier samt att i uppdragsverksamhet sam— manställa och försälja uppgifter ur registret. Vid— are ingår uppgifter enligt vägtrafikskatteför- ordningen (1988:1065), såsom att beräkna, besluta om och debitera vägtrafikskatt och att svara för redo- visning, bokföring och återbetalning av erlagd skatt. Det åligger också registeravdelningen att ge— nom samkörning med bilregistret svara för verkets uppgifter enligt förordningen (1979:785) om yrkes— trafikregister, förordningen (1975:885) om utmärk— ning av fordon i yrkesmässig trafik och förordningen
(1976:1128) om felparkeringsavgift.
Registeravdelningen svarar vidare för systemering och programmering av bilregistreringssystemet och för realtidstrafik, satsvisa bearbetningar och pro- duktion i den centrala datoranläggning-
en. Avdelningen svarar också för utveckling och sam- ordning inom verksamhetsområdet. Häri ingår att stödja den regionala verksamheten administrativt, teknologiskt och materiellt, genom att tillhandahål- la manualer, anvisningar, utbildning, information, administrativa stödsystem, konferenser för erfaren—
hetsutbyte och liknande insatser.
Bland verkets övriga avdelningar är det trafikavdel— ningen som har uppgifter inom bilregistreringens om- råde. Trafikavdelningen svarar för verkets uppgifter enligt fordonskungörelsen (1972:595) som rör fordons beskaffenhet och utrustning, klassificering av for- don och besiktning av fordon samt normgivning på dessa områden. Trafikavdelningens juridiska sektion utarbetar de föreskrifter som TSV beslutar inom bil-
registersystemet.
För sin verksamhet i övrigt har TSV inte något in- tressentskap i bilregistret. Operativt utnyttjar verket registerinformation endast i samband med flygande inspektioner, som företas i den regionala
verksamheten.
Riksskatteverket (RSV).
Enligt förordningarna (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen och (1988z784) med instruk- tion för exekutionsväsendet är RSV chefsmyndighet inom Skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Verket är central förvaltningsmyndighet för skatter, socialavgifter, folkbokföring och val samt för verk- ställighet enligt utsökningsbalken och andra för- fattningar. RSV skall vidare bl a meddela verkstäl—
lighetsföreskrifter enligt särskilda bemyndiganden,
genom råd och uttalanden verka för lagenlighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom verksamhets- området samt planera och leda skatte- och avgifts-
kontrollen.
Skatteförvaltningen består av RSV och 24 regionala skattemyndigheter. Till varje skattemyndighet hör ett eller flera lokala skattekontor. skattemyndig- heterna är regionala förvaltningsmyndigheter för
skattefrågor mm. Exekutionsväsendet består av RSV
och kronofogdemyndigheterna.
Inom RSV finns elva avdelningar. Tre avdelningar bildar en skatterättslig huvudavdelning. Tre avdel- ningar bildar en skatteadministrativ huvudavdelning. I den skatteadministrativa huvudavdelningen ingår uppbördsavdelningen, som svarar för frågor som rör upphörd av direkt skatt, arbetsgivaravgifter, mer- värdesskatt och vägtrafikskatt. Verksamheten bedrivs över hela riket. På lokal och regional nivå finns 24 länsskattemyndigheter, 24 kronofogdemyndigheter och 120 lokala skattekontor. Inalles finns ca 16000 an- ställda, varav ca 800 inom RSV. Inom vägtrafikskat-
teenheten finns 7 anställda.
Förvaltningsorganisationen för vägtrafikbeskattning— en ser annorlunda ut än för beskattningen i övrigt.
RSV är central förvaltningsmyndighet, medan läns-
styrelserna är fristående beskattningsmyndigheter. Vägtrafikskatten beslutas av TSV genom automatisk databehandling och på grundval av uppgifter i bilre- gistret för — som det heter - beskattningsmyndighe- tens räkning. Den operationella beskattningsverksam-
heten äger således rum utanför skatteförvaltningen.
RSV:s materiella uppgifter på vägtrafikskatteområdet regleras primärt i vägtrafikskattelagen(1988:327)
och vägtrafikskatteförordningen (1988:1065).
Det ankommer på RSV att på vägtrafikskattens område - utarbeta föreskrifter och anvisningar,
— tillhandahålla handledningar, blanketter och andra hjälpmedel,
— samordna skattekontrollen,
— godkänna kilometerräknare och följa upp deras driftsäkerhet,
- godkänna företag att utföra arbeten med kilometer- räknarapparatur,
- besluta i vissa dispensärenden och att
— informera och utbilda samt anordna konferenser för
erfarenhetsutbyte.
För sin operativa verksamhet utnyttjar RSV informa- tion ur bilregistersystemet i förhållandevis liten omfattning. Vid handläggningen av dispensärenden som
rör befrielse från kilometerskatt och i vissa fall
fordonsskatt inhämtas uppgifter om fordonens tekni-
ska beskaffenhet. Det förekommer att RSV begär sta- tistikuppgifter ur bilregistret i samband med att verket överväger nya anvisningar eller förslag om
ändrade regler.
Vid fyra regionala skattemyndigheter utförs skatte— revisioner avseende vägtrafikskatt. Dessa skatte— myndigheter inhämtar uppgifter om kilometerskattep-
liktiga fordon.
RSV, länsskattemyndigheter och lokala skattemyndig— heter utnyttjar uppgifter ur bilregistret som under—
lag för inkomsttaxering och skatterevisioner.
RSV är beskattningsmyndighet för försäljningsskatt (accis). Inom verket handläggs frågor om försälj— ningsskatt vid beskattningsavdelningen. Skatten tas ut med ledning av uppgifter ur bilregistret om for— don, fordonsägare och fordonens status i samband med
registreringen.
För indrivning av obetald vägtrafikskatt svarar kronofogdemyndigheterna. Uppgifter om obetalda skat— ter enligt bilregistret lämnas av trafiksäkerhets- verket på magnetband till det av RSV förda redovis- ningssystemet för exekutionsväsendet (REX). Mellan
REX och bilregistret utväxlas fortlöpande magnetband
med uppgifter om indrivna respektive avkortade väg—
trafikskatter.
Kronofogdemyndigheterna använder uppgifter ur bilre- gistret även som underlag för överväganden om utmät— ning. I sådana fall avser uppgifterna en persons
fordonsinnehav.
Länsstyrelserna
Länsstyrelserna är regionala registreringsmyndighe- ter för bilregistreringen. De är också regionala myndigheter för den yrkesmässiga trafiken och be— skattningsmyndigheter för vägtrafikkskatt. Härmed intar länsstyrelserna en av huvudrollerna i bilregi— stersystemet. Länsstyrelserna utgör den huvudsakliga kontaktytan mot allmänheten och handlägger med myc- ket få undantag alla de förvaltningsärenden som förekommer inom verksamhetsområdet för bilregistre- ring, yrkesmässig trafik och vägtrafikbeskattning. Verksamheter som rör bilregistersystemet, körkorts- registersystemet och lämplighetsprövningen i kör— kortsärenden bedrivs inom allmänna enheten eller, i vissa län, rättsenheten. De senare utgör en samman- slagen allmän och juridisk enhet. I Stockholms län finns en särskild trafikenhet och i Norrbottens län
en kommunikationsenhet.
Frågor som rör den yrkesmässiga trafiken hanteras i regel inom den juridiska enheten eller i förekomman-
de fall inom rättsenheten.
Rikspolisstyrelsen (RPS) / Polisen
Polisens verksamhet och organisation regleras bl a i polislagen (1984:387), polisförordningen (1984:730) och förordningen (1988:762) med instruktion för rik- spolisstyrelsen. Till uppgifterna hör att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, bedriva tra— fikövervakning, spaning och utredning i fråga om brott och att fullgöra verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Vägtrafiklag- stiftningen utgör ett innehållsrikt system med nor- mer för enskildas beteende, administrativa normer och normer för övervakning och kontroll av efter- levnaden av dessa. Polisen intar med sin verksamhet
en central roll i detta system.
RPS är central förvaltningsmyndighet för polisväsen- det. I uppgifterna ingår att stödja polisen med centrala polisregister, ADB, forskning och utveck- ling av arbetsmetoder, informationsverksamhet och
utbildning.
Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet. Den an-
svarar för och utövar tillsyn över polisverksam-
heten i länet. Länen är indelade i polisdistrikt. I varje polisdistrikt finns en polismyndighet som an-
svarar för polisverksamheten inom distriktet. I var-
je län finns särskild polispersonal för trafiköver— vakning och därmed sammanhängande uppgifter (läns- trafikgrupper). Vid 37 polismyndigheter finns sär-
skilda trafikavdelningar.
Bilregistersystemet är på många sätt en naturlig in—
formationskälla och ett hjälpmedel i polisens ar—
? ! i ; f !
bete. Genom de olika sökbegrepp som finns i regi— stersystemet kontrollerar och identifierar polisen fordon och fordonsägare i trafikövervakning, vid
kontroller och vid allmänt spaningsarbete.
Polisorganisationen står i kontakt med bilregister— systemet genom en dator - datorförbindelse mellan RPS:s och trafiksäkerhetsverkets ADB-system. Polisen ställer drygt fem millioner frågor till registersy— stemet under ett år och är därmed den största fråge- ställaren vid sidan av registreringsmyndigheterna. För polisens behov går registersystemet i kontinuer- lig drift året runt och registeruppgifterna är till-
gängliga även nattetid.
Som ett hjälpmedel för polisens arbete fungerar ock-
så systemet med kontrollmärken. Regler om kontroll— märken finns i bilregisterkungörelsen. Ett gällande kontrollmärke skall finnas anbringat på ett fordons registreringsskylt när det brukas i trafik. Märket visar att fordonet är registrerat utan avställning och besiktigat, att vägtrafikskatten är betald och att det fanns en gällande trafikförsäkring för for— donet när märket utfärdades. Finns det inte något
kontrollmärke utgör detta en anledning för polis-
mannen att genom frågor till bilregistret närmare
undersöka de bakomliggande förhållandena. Utan kon— trollmärkessystemet skulle polisens frågeverksamhet
vara mångdubbelt större.
I en separat fil i bilregistersystemet för RPS ett register över fordon som har stöldanmälts och är ef- terlysta. Det registret förs genom samkörning med
bilregistret.
Polismyndigheterna lämnar ut provisoriska registre- ringsskyltar enligt regler i bilregisterkungörelsen. Uppgifter om utlämnade skyltar registreras i bilre— gistret genom att polismyndigheten underrättar tra- fiksäkerhetsverket om utlämnandet i en terminaltran- saktion. I samma transaktion vidarebefordrar polis— mannen i förekommande fall även fordonsägarens ansö— kan att utfå en duplett av den förlorade eller för-
störda registreringsskylten. I den s k transaktione—
dialogen får polismannen den information ur bilre- gistret som behövs för kontroll vid handläggningenav ärendet. Polismyndigheterna handlade ca 9.300 sådana
ärenden under 1989.
Generaltullstyrelsen (GTS) och tullmyndigheterna
Tullverkets uppgifter är att påföra och redovisa tull, skatter och avgifter, att övervaka att bestäm— melser om införsel och utförsel efterlevs och att bedriva viss utrednings— och åklagarverksamhet i
fråga om brott mot dessa bestämmelser.
GTS utformar ramar och direktiv och svarar för prioriteringar av verksamheten. Tullverket har en omfattande regional och lokal organisation. Verkets samröre med bilregistersystemet är av flera slag. Tullverket var först att erhålla egna terminalför— bindelser med bilregistret efter registreringsmyn—
digheterna och polisen, som hade det från början.
När registreringspliktiga fordon införs till riket svarar tullmyndigheterna för att fordonen anmäls till länsstyrelse för registrering. Uppgifterna om fordon och fordonsägare inhämtar tullmyndigheterna i samband med förtullningen. I anmälan till länsstyr-
elsen lämnas också upplysningar om vissa förhållan-
den som har betydelse för fordonets fortsatta status i kontrollhänseende - exempelvis om det har införts för ägarens eget bruk eller om det enligt tull— agstiftningen skall anses som flyttsak. Under 1989 registrerades xxxx fordon efter anmälan från tull- myndighet. Tullmyndigheterna tar i samband med förtullning av fordon ut försäljningsskatt (bilac- cis) och vissa andra pålagor, t ex skrotningsavgift
enligt bilskrotningslagen (1975:343).
När det gäller utformning av rutiner och blanketter och behövliga anvisningar för tullmyndigheternas verksamhet på fordonsområdet finns ett nära sam-
arbete mellan GTS och trafiksäkerhetsverket.
Tullverket använder uppgifter ur systemet vid ut- redningsarbete, spaning och som beslutsunderlag i verksamhet som syftar till att förhindra varusmugg— ling. Uppgifter som används är främst sådana om for- donsägare, försäkringar, chassinummer, skatteför- hållanden och om fordonens beskaffenhet och utrust-
ning.
GTS erhåller dagligen en s k datalista med upp— gifter om sådana fordon som erhållit temporär tull— frihet vid förtullningen och som har överlåtits inom två år från det att de registrerades. Sådana över-
låtelser bryter i regel tullfriheten.
Statens Naturvårdsverk (SNV)
SNV är central förvaltningsmyndighet för bl a frågor som rör naturvård, luftvård, buller, renhållning och avfall. SNV har samröre med bilregistret i sådant arbete som bedrivs enligt bilavgaslagen
(1986:1386) och bilskrotningslagen (1975:343).
SNV skall bl a utöva tillsyn över efterlevnaden av bilavgaslagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Verket får föreskriva om avsteg eller i enskilda fall medge undantag från föreskrifterna. Vid beredningen av sådana ärenden kontrolleras upp— gifterna i bilregistret om årsmodell, tekniska data och andra sådana för utgången påverkande uppgifter. Den som vill bli undantagen från gällande avgasbe- stämmelser skall betala en miljövårdsavgift. Erläggs avgiften, så registreras detta i bilregistret. Att avgiften är erlagd är en förutsättning för att få
fordonet godkänt vid registreringsbesiktning.
SNV är tillsammans med trafiksäkerhetsverket och riksskatteverket föreskrivande myndighet för verk- ställigheten av bilskrotningslagen och bilskrot-
ningsförordningen (1975:348).
: —'kuclaS—zmt ..,
Försvarets materielverk (FMV)
FMV:s huvuduppgift är att förse försvarsmakten med materiel. Verket skall också följa upp hur mate-
rielen förvaras och brukas. FMV svarar även för ma— terielanskaffning för andra statliga och kommunala
myndigheter.
FMV:s samröre med bilregistersystemet gäller bilut— tagningen för totalförsvaret. Verket har egna regi— ster över fordon som har tagits eller kan komma att tas i anspråk för försvarsmaktens behov enligt för— ordningen (1978:561) om förberedelser för krigsan—
skaffning. FMV får veckovis uppgifter om sådana ny- registrerade fordon som enligt vissa kriterier anses lämpliga för biluttagningen samt om förändringar i
fråga om tidigare rapporterade fordon.
Transportrådet (TPR)
TPR har uppgifter på trafik— och transportplanering— ens område. Till uppgifterna hör bl a att utge före- skrifter och anvisningar inom ramen för yrkestrafik- lagstiftningen. Dit hör också föreskrifter rörande yrkestrafikregistret. Vidare är rådet besvärsinstans i fråga om länsstyrelsernas beslut i yrkestrafik-
frågor.TPR är huvudman för planering och genomföran-
de av ransonering av flytande drivmedel.
Information som rör den yrkesmässiga trafiken finns i såväl bilregistret som yrkestrafikregistret. I bilregistret förs uppgifter om fordon som brukas i yrkesmässig trafik. I yrkestrafikregistret finns uppgifter om utfärdade tillstånd enligt yrkestrafik—
lagstiftningen.
I anslutning till bilregistret finns ett system för drivmedelsransonering förberett. Systemet är ADB—ba- serat och innefattar göromål för TPR, länsstyrelser—
na och trafiksäkerhetsverket.
Myndigheter, företag och organisationer med göromål
i bilregistersystemet (Integrerade intressenter)
Gemensamt för denna kategori intressenter är att samröret med bilregistersystemet avser funktioner som ingår i egen operativ verksamhet och försiggår i
fasta, ömsesidiga rutiner.
Flera av de i föregående avsnitt nämnda myndigheter— na finns också med som operativa intressenter:
— tullmyndigheterna
- Skatteförvaltningen
— kronofogdemyndigheterna
rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna försvarets materielverk trafiksäkerhetsverket och
länsstyrelserna
Övrig verksamhet som skall räknas hit och vars hu-
vudmän skall ses som integrerade intressenter är
utrikesdepartementet i fråga om diplomatfordon och diplomatskyltar,
kommuner i fråga om kommunal parkeringsövervakning AB Svensk Bilprovning som är riksprovplats för mo— tordrivna fordon och släpfordon m m,
statens maskinprovningar i egenskap av riksprov plats för traktorer och motorredskap, trafikförsäkringsföreningen rörande ett system för oförsäkrade fordon,
försäkringsbolag i fråga om fordonsförsäkringar, posten som betalningsförmedlare m m, generalagenter i fråga om registrering av nya for don,
återförsäljare i fråga om direktregistrering av anmälningar och ansökningar,
bilskrotningsföretag i fråga om skrotningsintyg, omhändertagna registreringsskyltar och anmälningar om avregistrering
vissa leverantörer av tjänster i systemet.
Frågeställare
Många myndigheter, organisationer och företag an- vänder bilregistersystemets information som underlag i ett brett spektrum av verksamheter. Utöver det in- formationsinhämtande som sker av de organ, som har styrande uppgifter och /eller egna göromål i verk- samheten med bilregistersystemet kan följande näm- nas.
— Statistiska centralbyrån inhämtar uppgifter för den nationella statistiken,
— Advokatbyråer efterfrågar uppgifter som underlag för utredningar eller för bevisning i rättegångar,
- AB Bilstatistik tar varje månad fram nyregistre— ringsstatistik och ger ut den årliga publika-
tionen "Bilismen i Sverige" på underlag av löpande information från bilregistret.
— Parkeringsbolag använder uppgifter ur bilregistret för sin administration av kontrollavgifter i fall av otillåten uppställning av fordon på tomtmark.
- Finansbolag, som i stor utsträckning äger sådana fordon som har upplåtits med nyttjanderätt (leasing) utnyttjar registret för att kontrollera sina affärs— transaktioner och emellanåt som underlag för riktade marknadsföringsaktiviteter.
— återförsäljare av biltillbehör utnyttjar register- uppgifter inför säljkampanjer och för att ta fram
nya produkter.
- Socialförvaltningar använder uppgifter om fordons-
innehav vid beslut om socialbidrag mm.
- Marknadsunderökningsföretag inhämtar uppgifter för marknadsundersökningar om bilmärken och modeller för att beräkna målgrupper, målsättning, upplagor o s v
och för att nå fordonsägare med direktreklam och
liknande utskick.
_ 157 _
SKATTEFEFÖRVALTNINGEN OCH VÅGTRAFIKBESKATTNINGEN
1. Allmänt
Bilregisterutredningen har bl a att överväga om den nuvarande regionala organisationen för bilregistrering och vägtrafik— beskatttning är den lämpligaste eller om andra organisatoriska
utvecklingen av Skatteförvaltningen under de närmaste åren och en beskrivning av ett alternativ där Skatteförvaltningen tog över länsstyrelsernas verksamhet avseende bilregistrering
verksamhet.
2. Skatteförvaltningen idag
Skatteförvaltningen består idag av RSV, 24 länsskatte- myndigheter och 120 lokala skattemyndigheter.
52! år chefsmyndighet för Skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna. Verket har fyra verksamhetsområden: - Skatter och avgifter
- Folkbokföring - Allmänna val - Exekution (indrivning)
Genom föreskrifter, rekommendationer och uttalanden ska RSV verka för en enhetlig rättstillämpning. En annan uppgift är att fördela de ekonomiska resurser som ställs till förvaltningens förfogande. RSV ska vidare leda och följa upp verksamheten hos myndigheterna inom förvaltningsområdet.
Viss operativ verksamhet finns vid RSV. Det gäller främst punktskatter och sjömansskatt, där verkets beskattnings- avdelning har uppgift som beskattningsmyndighet. Beskatt— ningsavdelningen, med ca 120 anställda, är lokaliserad till Ludvika (punktskatter) och Göteborg (sjömansskatt). Verket har i övrigt sin verksamhet förlagd till Solna, där knappt 700 personer arbetar. Verkets uppgift som central förvalt- ningsmyndighet för vägtrafikskatt och överlastavgift sköts av vägtrafikskatteenheten som f n består av sju personer.
Lägsskattemyndighetegna år regionala förvaltningsmyndigheter
för frågor om skatter och socialavgifter, De är chefsmyndigheter för de lokala skattemyndigheterna i respektive län. Inom länsskattemyndigheterna finns en taxeringsenhet som leder taxeringsarbetet inom länet och vid vilken deklarationer avseende främst juridiska personer kontrolleras. Dessutom finns en revisionsenhet, som arbetar
med kvalificerade och integrerade revisioner som gäller skatter och avgifter, en mervärdeskatteenhet som ansvarar för arbetet med mervärdeskatten, en uppbördsenhet som tillsammans med de lokala skattemyndigheterna kontrollerar arbetsgivarnas inbetalningar och redovisningar av källskatter och arbetsgivar-l avgifter samt en besvårsenhet som för det allmännas talan i förvaltningsdomstolarna. Dataenheten har hand om datasystem och terminaler och administrativa enheten om interna administrativa frågor.
Inom länsskattemyndigheterna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Västernorrlands län finns dessutom regionala revisionsenheter som svarar för viss revisionsverksamhet. En del av dessa enheters verksamhet gäller revisioner avseende vägtrafikskatt.
Länsskattemyndigheterna har sammalagt ca & 900 årsarbets- Ä krafter. i De lokala skattemyndigheterna är lokala förvaltningsmyndigheter ifråga om skatter och avgifter. Myndigheterna är indelade i i en service- och en granskningsenhet. De större har dessutom ' en arbetsgivarenhet. Serviceenheten jämkar preliminär skatt, beslutar om förtida återbetalning, behandlar anständsansök- ningar och omräknar skatt till följd av taxeringsändring. Granskningsenheten kontrollerar bl a löntagar- och rörelse- deklarationer. I samband med kontrollarbetet utförs också revisioner. Arbetsgivarenheten/gruppen kontrollerar arbets- givares inbetalning och redovisning av källskatt och arbetsgivaravgifter.
Tillsammans har de 120 lokala skattemyndigheterna drygt 5 200 årsarbetskrafter.
Idag finns också ca 2 200 taxeringsnämnder, som har att besluta om inkomsttaxering och ca 350 nämnder för fastighetstaxering. Ledamöterna i nämnderna är politiskt valda, medan ordföranden utses av länsskattemyndigheten. Taxeringsnåmnderna är formellt självständiga myndigheter.
3, Skatteförvaltningen i framtiden
3.1 Reformer
Skatteförvaltningen står inför stora förändringar i början 90-talet. De materiella skattereglerna ändras i stor utsräckning till följd av den stora skattereformen. Dessutom ändras reglerna om förfarandet radikalt i och med att den nuvarande taxeringslagen ersätts med en ny sådan lag samt en lag om självdeklaration och kontrolluppgifter. Taxerings— nämnderna ersätts av förtroendeorgan, skattenämnder, i skattemyndigheterna. Myndigheten skall fatta beslut med nämnd i de fall ett lekmannainflytande är värdefullt, främst vid tvistiga omprövningar. Övriga beslut ska fattas av tjänstemän. Höjlighetrna till omprövning av ett taxerings- beslut utvidgas avsevärt. De skattskyldiga ska t ex kunna begära omprövning-inom fem år från utgången av taxeringsåpret. Skatteprocessen andras bl a genom en övergång från beloppsprocess till sakprocess. Ändringarna avses träda i kraft den 1 januari 1991. (Se prop 1989/90:74.)
I propositionen om ny taxeringslag mm föreslås också att de nuvarande länsskattemyndigheterna och lokala skattmyndigheterna ersätts med en skattmyndighet i varje län. På varje ort där det nu finns en lokal skattemyndighet ska det inrättas ett lokalt skattekontor. Denna ändring föreslås också träda ikraft den 1 januari 1991.
Den 1 juli 1991 ska skatteförvaltningen, enligt ett principbeslut i riksdagen, överta ansvaret för folkbokföringen från svenska kyrkan. Ca 1 200 tjänster ska då tillföras de lokala skattemyndigheterna.
3.2 Den regionala organisationen
Bildandet av en skattemyndighet i varje län är inledningen av en stor omorganisation av den regionala och lokala skatte- förvaltningen. Förslaget till ny organisation har tagits fram av RSV och redovisats för regeringen i rapporten Ny skatteorganisation (RSV Rapport 1989zl).
Den nuvarande organisationen medför att skatteförvaltningen har många kontaktytor mot främst företagen. För mindre företag är det ofta svårt att förstå hur beskattningsverksamheten fungerar. Beslut om skatter och avgifter fattas för ett och samma företag inom olika delar av den regionala och lokala förvaltningen. Möjligheten att ge en effektiv service till företagen försämras till följd av den splittrade organisa- tionen, liksom de skattskyldigas möjligheter att ta tillvara sina intressen. Bl a dessa problem ligger bakom förslaget till ny organisation av Skatteförvaltningen i länen.
De redovisade problemen har lett fram till förslaget om att verksamheten skall integreras och decentraliseras. Företagen skall få en kontaktyta för i stort sett alla sina skatte- frågor. Inriktningen skall vara att verksamheten förs ut till de lokala skattekontoren.
Detta andra steg i omorganisationen av Skatteförvaltningen i länen tas med början den 1 januari 1992, då den nya inre organisationen träder i kraft. Genomförandet kommer sedan med nödvändighet att ta några år, eftersom kompetens måste byggas upp på/flyttas ut till de lokal skattekontoren.
Den nya organisationen ska ha följande principiella uppbyggnad.
Lånsskattechefen leder verksamheten i länet. Till sitt stöd har han ett kansli. Dessutom finns i varje län
— ett eller flera lokala skattekontot — ett lånsskattekontor — en rättsenhet - en adminstrativ enhet - en ADB-enhet.
Huvuddelen av den operativa verksamheten förläggs till de lokala skattekontoren. Beskattningen av de största företagen i länet, samt vissa andra speciella skattesubjekt, sköts dock av lånsskattekontoret. Rättsenheten, administrativa enheten och ADB-enheten är regionala specialist- och Stödenheter.
De lokala skattekontoren ska indelas i företagssektioner och personsektioner. Till personsektionerna ska, förutom löntagarbeskattning, höra uppgifter som gäller folkbokföring, fastighetsredovisning och fastighetstaxering.
3.3 Folkbokföring
Som nämnts tidigare, ska Skatteförvaltningen den 1 juli 1991 ta över folkbokföringen från svenska kyrkan. Folkbokföringen sköts f n av nästan 1 500 pastorsexpeditioner. Arbetet är helt manuellt och tar i anspråk ca 2 000 årsarbetskrafter. När Skatteförvaltningen tar över folkbokföringen, kommer verksamheten att datoriseras. Ca 1 200 årsarbetskrafter ska tillföras Skatteförvaltningen för uppgiften. Personal som inom svenska kyrkan arbetar med folkbokföringsuppgifter kommer att ha företräde till dessa tjänster.
& Ansvaret för beskattningsverksamhet
Den svenska grundlagen utgår från att beskattning och skattekontroll är ett så betydande ingrepp för den enskilde eller ett företag att alla föreskrifter om skatt skall beslutas av riksdagen. Detta brukar uttryckas som att beskattningen tillhör det obligatoriska lagOmrådet.
Synen på beskattningens och skattekontrollens stora betydelse för den enskilde måste självfallet återspeglas i den administration som skall ombesörja det konkreta beskattnings- arbetet. Idag förekommer det i undantagsfall att myndighet utanför Skatteförvaltningen är beskattningsmyndighet. Det gäller ifråga om arvsskatt, som påförs av tingsrätt, stämpel- skatt vid fastighetsförvärv, som också påförs av tingsrätt samt ifråga om vägtrafikskatt, där länsstyrelserna är besaktt— ningsmyndigheter. Enligt RSVs mening kan det ifrågasättas om det överhuvud taget är lämpligt att beskattningsverksamhet sker utanför skatteförvaltningen. Att t ex skatterevision utförs av personal utanför Skatteförvaltningen är enligt RSVs uppfattning mycket tveksamt.
På vägtrafikbeskattningens område kan den nuvarande ordningen knappast anses fungera tillfredsställande. Den materiella styrningen av vägtrafikbeskattningen är givetvis svår att upprätthålla. Vidare kan RSV inte påverka resursinsatsen på området. Den betydande harmonisering som har gjorts av förfarandereglerna för vägtrafikskatt med motsvarande regler för annan beskattning, skulle givetvisleda till bättre lik- formighet om den tillämpades inom samma organisatoriska ram. Författningstekniska komplikationer inträder emellanåt mellan det regelsystem, ofta reglerat i regeringsförfattningar, som gäller för fordonsregistrering mm, och den skattelagstiftning som tillhör det obligatoriska lagområdet.
RSVs grundinställning är således att även vägtrafikbeskatt- ningen bör ombesörjas av skatteförvaltningen, om inte mycket starka skäl kan anföras mot detta. Ett sådant skäl skulle kunna vara att en sådan ordning skulle bli ineffektiv och ge betydande administrativa merkostnader.
Om Skatteförvaltningen skulle överta beskattnings- myndighetsfunktionen för vägtrafikskatt, är det - bl & mot bakgrund av den utveckling av skatteadministrationen som redovisats ovan - ganska självklart att verksamheten skulle förläggas till de lokala skattekontoren. Han skulle således få minst 120 ställen istället för 24 vid vilka skattebeslut skulle kunna fattas. (Att det blir minst 120 ställen beror på att de nuvarande lokala skattemyndigheterna i storstäderna kan förväntas bli uppdelade i flera kontor.)
Nästa fråga är då, om man kan skilja på beslut i bilregisterärenden och beslut som gäller vägtrafikskatt. Detta torde av flera väl kända skäl inte vara lämpligt. Således bör de lokala skattekontoren också bli lokala registreringsmyndigheter.
Den nu beskrivna ordningen skulle från medborgarnas sida innebära den klara fördelen att man på 120 orter - istället för 24 - skulle kunna komma i direktkontakt med registrerings- och beskattningsmyndigheten. Servicen gentemot medborgarna skulle därmed avsevärt förbättras.
Verksamhet av det aktuella slaget kan inte anses främmande för ett lokalt skattekontor. Man har redan fastighets- redovisning och får om drygt ett år folkbokföringen. Bilregistrering och vägtrafikbeskattning passar väl in i den verksamhet som kommer att bedrivas på en personsektion inom ett lokalt skattekontor.
TSV är idag central registreringsmyndighet. Om man skulle fullfölja den skisserade tanken skulle denna funktion övertas av RSV. Däremot finns det ingen anledning att överväga om RSV också skulle överta själva registerhållningen eller den övriga verksamhet som bedrivs av TSVs registeravdelning. Det sagda skulle emellertid innebära att TSVs registeravdelning skulle bli utan myndighetsuppgifter och på ett mer fullständigt och korrekt sätt bli uppdragstagare inom registerhållnings- området, mot sjöfatsverket ifråga om båtregistret, mot RSV ifråga om bilregistret, mot länsstyrelserna ifråga om körkortsregistret, mot andra intressenter som polisen, ASB, bilbranschen m fl. TSVs registeravdelning skulle då kunna jämföras med t ex DAFA AB. Om registeravdelningen i detta perspektiv skulle tillhöra TSV, vara självständigt bolag eller drivas i annan form, skulle få övervägas särskilt. Flera alternativ till lösning skulle finnas. För RSVs del kan bara konstateras att registeravdelningen skulle ombesörja samma uppgifter beträffande registerhållning och skatteuppbörd som man gör idag, men på uppdrag istället för enligt författningsåläggande. En sådan ordning torde främja utvecklingen mot en ännu större kostnadseffektivitet och rationalitet i verksamheten.
Som framgått tidigare, år skatteförvaltningen inne i en omfattande förändringsprocess. Det torde därför inte vara praktiskt möjligt för de lokala skattekontoren att överta verksamheten förrän år 1993. Skulle det av något skäl vara lämpligt att förvaltningen övertog uppgifterna tidigare, torde detta få ske genom att verksamheten övertas på länsnivå,
Behovet av ADB utbyggnad torde vara mycket begränsat. Skatteförvaltningen har redan idag dataförbindelse med bilregistret.
ä — 163 —
Bedömning av kostnadskonsekvenser vid val av alternativa regionala huvudmän för bil— och körkortsregistren
1 Avgränsningar
Ett flertal pågående utredningar behandlar frågor som berör verksamheten vid TSVs distriktsorganisation.
Utredningen Körkort 2000 ser bl a över förarutbildningen och därmed sammmanhängande frågor samt vissa frågor om körkortsbehörigheten och återkallelser av körkort.
RRV har i en revisionsrapport ”Den statliga fordonskon— trollen" föreslagit att AB Svensk Bilprovning regelmässigt skall utföra alla former av teknisk fordonskontroll, d v s även kontrollen på väg.
Enligt riksdagens beslut i enlighet med propositionen om en "Ny regional statlig förvaltning" kommer ansvaret för samordningen av det regionala trafiksäkerhetsarbetet att överföras från TSVs regionala organisation till respektive länsstyrelse den 1 juli 1991. Våra beräkningar tar hänsyn till den nu beslutade samordningen.
2 Givna förutsättningar
utgångsläget för kostnadsjämförelsen är ett nollalternativ med nu gällande ansvars— och uppgiftsfördelning mellan länsstyrelsen och TSVs distrikt. Detta skall jämföras med ett TSV—alternativ, vilket innebär att TSV i samtliga län bygger upp en egen länsorganisation som från länsstyrelsen tar över uppgifter rörande körkort, bilregister, väg— trafikbeskattning och yrkestrafik samt allmänna ombuds— funktionen i körkortsfrågor. Uppgiften att samordna det regionala trafiksäkerhetsarbetet ligger i båda alternati- ven på länsstyrelsen.
Nollalternativet utgår från att de rationaliseringar och effektiviseringar av verksamheten som nu är möjliga har
vidtagits. 3 Nollalternativet 3.1 TSVs regionala organisation
Nollalternativet innebär att TSVs sju distrikt med lokal— kontor kvarstär och att nuvarande verksamhet i distrikten fortgår, dvs främst förarprov, fordonskontroll och trafik— miljöfragor. Större delen av nuvarande arbete med samord— ning av det regionala trafiksäkerhetsarbetet har förts till länsstyrelsen. Tjänsterna som handläggare av barn och ungdomsfrågor, & st, dras in. '
'om a 8901
Distriktens resurser, ca 360 årsarbetskrafter, är förde- lade enligt följande:
— förarprov inkl tillsyn 6 — fordonskontroll inkl remisser 1 — trafikmiljöfrågor - arbetsledning/administration l (- samordning tom 91-06—30 6 !
Personalkostnaderna uppgår till ca 75 miljoner kronor per är.
3.2 Länsstyrelserna
Nollalternativet innebär att länsstyrelsen har kvar det regionala ansvaret för frågor rörande yrkestrafik, bil och körkortsregistrering, vägtrafikbeskattning samt sådana körkortsfrågor som i övrigt handläggs inom länsstyrelsen. I dagens läge har länsstyrelserna olika organisatoriska lösningar för dessa funktioner. De ingår i rättsenheterna eller allmänna enheterna antingen som separata funktioner eller som en s k trafikenhet med särskild chef. Antalet tjänstemän vid länsstyrelsen som arbetar i dessa funk— tioner uppgår till ca 520.
Som allmänna ombud i körkortsfrågor (A0) är förordnade särskilda tjänstemän hos länsstyrelsen, företrädesvis med juridisk utbildning. Den verksamhet som AO svarar för motsvarar ca 35 årsarbetskrafter fördelat på 75 personer. Härtill kommer kanslipersonal motsvarande ca 50 årsarbets— krafter. Flera AO arbetar dessutom som handläggare på körkortsenheterna, några är ansvariga för körkortsfrågor— na. Övriga A0 har huvudsakligen andra uppgifter inom läns— administrationen. Många AO—ärenden kräver handläggning av kvalificerad jurist. I flera län är därför chefen för allmänna enheten ett av de allmänna ombuden.
Länsstyrelsernas resurser för de olika trafikfunktionerna fördelar sig i stort enligt följande:
— yrkesmässig trafik S% (arbetsledning in— — bilregister 40% går i resp verk— - vägtrafikskatt 15% samhet) — körkort, körkortsärenden 25% — information 15%
Härtill kommer allmänna ombudsfunktionen med ca 85 års— arbetskrafter totalt.
Personalkostnaderna uppgår till ca 120 miljoner kronor per år.(Källa: TSVs AF 1990 + AO + yrkestrafik.) &
002 & 69-01
1002 ! 89-01
Samtliga länsstyrelser förbereder nu genomförandet av reformen med en ny regional statlig förvaltning bl a genom att se över såväl verksamhet som organisation. I drygt 3/4 av länen är en samordning av bil— och körkortsfrågor, vägtrafikskatt och i flera fall också yrkestrafikfrågor i en "trafikenhet” under gemensam ledning genomförd eller planerad.
4 TSV—alternativet
Enligt de skisser till en framtida regional organisation som TSV redovisat kommer verkets regionala organisation att länsindelas. I stället för sju distrikt skapas 24 självständiga länsenheter, samtliga med nuvarande upp— gifter exklusive ansvar för samordning.
TSVs länsorganisation övertar från länsstyrelserna verk— samheterna yrkestrafik, bil— och körkortsregistrering, vägtrafikskatt samt de körkortsfrågor som i övrigt hand- läggs inom länsstyrelsen.
De allmänna ombuden för körkortsfrågor skall ingå i läns— kontorens organisation.
Förutom nuvarande sju distriktskontor kommer 17 av de nuvarande lokalkontoren (stationskontoren) att ingå i den nya organisationen. Alla - utom lokalkontoret i Eskilstuna — är redan i dag lokaliserade till residensstäder.
TSV förutser följande förändringar i den regionala orga- nisationen:
— 24 nya tjänster som länschefer inrättas — 7 tjänster som distriktschef dras in
— 10 tjänster som assistenter/kontorister vid lokalkontor dras in
- & tjänster som barn- och ungdomskonsulenter dras in.
Från länsstyrelserna förutser TSV inledningsvis att all personal (motsv antal årsarbetskrafter) som handlägger bilregisterfrågor, körkortsfrågor, vägtrafikskattefrågor och yrkestrafikfrågor liksom AO-funktionen förs över till TSVs länskontor.
Den skisserade länsorganisationen beräknas komma att om— fatta drygt 1 000 årsarbetskrafter, vilket innebär att de nya länskontoren får ca 40 tjänster var, förutom Stock— holm, Göteborg och Malmö som får resp 80, 60 och 60 tjäns— ter.
l002 a 990!
Enligt TSVs verksamhetsplan 1990/91 utgör arbetsledning och administration ca 10 % av de nuvarande TSV—distriktens kostnader. Detta innebär att det för ett länskontor med ca 40 tjänster skulle krävas ca 4 årsarbetskrafter för dessa uppgifter, vilket förenklat innefattar länschef + 3 assis— tenter. Totalt finns f n 77 assistenter för administrativa uppgifter i TSVs regionala organisation. TSV bedömer att 10 av dessa kan dras in i samband med den föreslagna om— organisationen, vilket innebär att varje region, centralt och lokalt, skulle få totalt ca 2,8 assistenttjänster för administrativa arbetsuppgifter.
TSV—alternativet medför följande kostnadskonsekvenser (tkr):
+ 24 tjänster som länschef (25 000) +7 200— — 7 tjänster som distriktschef (25 000) -2 100— — lO " " assistent (11 000) —1 320—
+3 780—
+ lkp 41,6 % +1 572— Summa ökade personalkostnader i det av TSV redovisade alternativet +5 352—
I kostnadsberäkningarna förutsätts vidare att
— & tjänster som barn— och ungdomshandläggare dras in i båda alternativen och att
— ingen ökning sker av antalet trafikingenjörer, f n 7 st, vilka enligt förslaget skall betjäna flera län.
För länsstyrelsernas del kommer TSV—alternativet att med— föra minskade kostnader för administration inklusive led- ning. Enligt en uppskattning gjord av länsstyrelsernas organisationsnämnd utgör kostnaderna för administrationen vid en länsstyrelse högst 10 % av lönekostnaden inklusive lkp.
Enligt TSVs registeravdelnings beräkning av länsstyrelser— nas lönekostnader uppgick dessa för bil- och körkorts— funktionerna inklusive vägtrafikskatt till ca 95 miljoner kronor budgetåret 1989/90. Härtill kommer ca 25 miljoner kronor för A0— och yrkestrafikfunktionerna. Detta skulle innebära att de administrativa kostnaderna vid läns— styrelserna skulle kunna minska med ca 12 miljoner kronor per år, motsvarande ca 46 årsarbetskrafter. Fördelat på län innebär detta ca 2 årsarbetskrafter på ett normallän.
Frågan är dock om inte 10 %, åtminstone vad avser bil— registret, är en för hög andel av den administrativa ser— vicen. Genom att TSVs registeravdelning svarar för infor—
1002 a 8901
mationssystemet för bil- och körkortsregistrering svarar den också för en stor del av den service som normalt skul— le åvila länsstyrelsen. TSV liksom riksskatteverket svarar även för kurser och konferenser etc. Det är vidare osäkert i vilken utsträckning besparingarna kan infrias eftersom de berör ett flertal administrativa funktioner. Enligt vår bedömning kommer högst ca 6 miljoner kronor att kunna inbesparas vid länsstyrelserna avseende administrativ service.
Enligt TSVs bedömning skulle 2,5 årsarbetskrafter per län för administrativ service vara tillräckligt för såväl TSVs nuvarande verksamhet som den verksamhet som överförs från länsstyrelsen. Det kan dock ifrågasättas om den av TSV föreslagna indragningen av tio administrativa tjänster i nuvarande regionala organisation går att genomföra sam— tidigt som organisationen tillförs 550 årsarbetskrafter. Årskostnaden på 1,8 miljoner kronor kommer enligt vår bedömning att kvarstå i den nya organisationen.
Det skisserade förslaget innebär vidare att de nya läns— kontoren skall tillföras AO—funktionen. Varje kontor måste alltså tillföras kvalificerad juridisk kompetens. som tidigare nämnts är funktionen i dag fördelad på flera personer med olika organisatorisk placering inom läns— styrelsen. De AO som handlägger de kvalificerade ärendena är mestadels jurister.
Det kan därför enligt statskontorets mening bli svårt att inom den skisserade organisation tillgodose funktionen med kompetent personal de första åren efter en omorganisation. Sannolikt kommer AO—funktionen under de första åren att kräva ett resurstillskott motsvarande ca 10 årsarbets— krafter.
Vissa tekniska stödfunktioner till bil— och körkortsverk- samheten samt vägtrafikbeskattningen i form av kopiator- utrustning, anknytning till länsstyrelsernas datasystem mm upphör, och TSV får finna nya tekniska lösningar.
Byte av huvudman förorsakar såväl före som efter en för— ändring under viss tid ökade, ej kalkylerbara personal— kostnader på grund av större personalomsättning, dubbel- besättning av vissa funktioner, rekrytering, upplärning etc.
Sammanfattningsvis innebär TSV-alternativet följande för— ändringar av kostnadsbilden:
- Ökade lönekostnader per år + 9 milj kr
— Minskade adm kostnader vid länsstyrelserna — 6 milj kr
— Att föra över AO—funktionen till TSV medför vissa komplikationer och svårberäknade merkostnader.
— En överflyttning av verksamheten från länsstyrelsen till TSV kommer att innebära större personalomsättning, dubbelbesättning av tjänster mm under en övergångstid.
Tidsperspektivet för bedömningen är högst fem år. Föränd— ringar av verksamhetens innehåll och rationaliseringar kommer sannolikt att relativt snart förändra personalkost- nadsbilden. 4.2 Lokalkostnader
Bil— och körkortshandläggningen samt arbetet med väg— trafikbeskattningen sker som regel i lokaler som delas med länsstyrelsernas övriga verksamhet. Endast i tre län sker dessa verksamheter i lokaler i andra byggnader.
Länsstyrelserna måste överväga sina behov av lokaler när de tillförs nya uppgifter i samband med genomförandet av beslutet om samordnad regional förvaltning. Det måste bedömas som sannolikt att ett genomförande av TSV—alternativet i flertalet län medför en flyttning av bil— och körkortsverksamheten till andra lokaler.
En ny myndighet bör, för att kunna fungera på avsett sätt redan från början, hållas samman lokalmässigt. Det skulle till nöds gå att ha enheten för förarprov och fordons— kontroll lokalmässigt skild från övrig verksamhet medan den nya länsledningen med bl a länschef, trafikingenjör och administration måste finnas där huvuddelen av verksam— heten bedrivs. Detta innebär krav på ytterligare lokaler i anslutning till den nuvarande bil— och körkortsverksamheten.
Vår bedömning är att flyttning av bil— och körkortsverk— samheten inklusive vägtrafikbeskattningen från läns- styrelsens lokaler kommer att krävas i flertalet län.
Årskostnaderna för lokaler förutsätts bli desamma i båda alternativen eftersom personalstyrkan blir i stort cför— ändrad. En undersökning av lokalkostnaderna visar att kostnaderna per anställd i de tre län som har separata byggnader för verksamheten uppgår till ca 35 000 kronor per år. Denna kostnad är identisk med den lokalkostnad TSV har för sin regionala verksamhet.
Byte av lokaler i 20 län innebär att flyttningskostnader bör beräknas för minst 500 länsstyrelsetjänstemän. Det är inte sannolikt att nya lokaler kan anordnas i ansluzning till TSVs nuvarande distrikts— eller lokalkontor. Nigra kostnader för flyttning av TSV—personal har inte beräk-
nats .
se 01 I 1
lula! MI
Uppgifter om verkliga flyttningskostnader har inhämtats från de länsstyrelser som flyttat bil— och körkortsverk— samheten till separata byggnader, nämligen Stockholms län, Hallands län och Västernorrlands län. Kostnader för dator— installation m m har lämnats av TSVs registeravdelning. Kostnaderna avser år 1990. Från och med den 1 januari 1991 utgår mervärdeskatt på flyttningstjänster.
Flyttningskostnad för 20 arbetsplatser fördelas enligt följande:
Flyttningskostnad 40 000 kronor Ombyggnad, expedition m m 110 000 " Datorinstallationskostnad 50 000 "
Sa 200 000 "
Summa flyttningskostnad per arbetsplats ca 12 500 kronor inklusive mervärdeskatt.
Sammanfattningsvis innebär TSV—alternativet följande:
- Flyttningskostnad för länsstyrelsepersonal ca 6,25 miljoner kronor.
— Härtill kommer sannolikt kostnader för flyttning av TSVs
regionala verksamhet i flera residensstäder. Ca 200 av TSVs tjänstemän är fn stationerade i residensstäder.
Kronologisk förteckning
Flykting- och immigrationspoliliken. A. Finansiell tillsyn. Fi. Statens roll vid främjande av export. UD. Miljölagstifmingen iframtiden. M. Miljölagstifmingen i framtiden. Bilagedcl. Sekretariatets kartläggning och analys. M.
Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut- värdering av medicinsk metodik. S.
7. Sportng och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten. Fi.
8. Beskattning av krafttöretag. Fi
9. Lokala sjukförsäkringsregister. S. 10. Affärstidema. C. 1 LAffärstidema. Bilagedel. C. 12. Ungdomarna och makten. C. 13. Spelreglerna på arbetsmarknaden. A. 14. Den regionala bil- och körkonsadminisu'ationen. K.
SAFE-”N:"
.0
Systematisk förteckning
Utrikesdepartementet Statens roll vid främjande av export. [3]
Socialdepartementet
Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut- värdering av medicinsk metodik. [6] Lokala sjukförsäkringsregister [9]
Kommunikationsdepartementet Den regionala bil- och körkortsadministrationen. [14]
Finansdepartementet
Finansiell tillsyn. [2] Sponslig och ekonomisk utveckling inom trav- och salowsponen. [7] Beskattning av kmftföretag. [8]
Arbetsmarknadsdepartementet
Flykting- och immigrationspolitiken. [1] Spelreglerna på arbetsmarknaden. [13]
Civildepartementet
Affärstidema. [10] Aflärstidema. Bilagedel. [11] Ungdomarna och makten.[12]
Miljödepartementet Miljölagstiftningen i framtiden. [4] Miljölagstifmingen i framtiden. Bilagedel. Sekretanatets kartläggning och analys. [5]
KUNGL. BIBL.
1991 ' 0 S - O '! __äTOQKHQix-M . .