SOU 1995:9
Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar
Till statsrådet Jan Nygren
Regeringen bemyndigade genom beslut den 17juni 1993 chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att pröva förutsättningarna för och lämna förslag till ett system med arbetsgivaravgifter och avgifter som följer av kollek- tivavtal för statliga myndigheter (dir. 1993289).
Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 1 mars 1994 chefsekonomen Nils Henrik Schager som särskild utredare.
Den 17 mars 1994 förordnades som sakkunniga åt utredningen departementssekreteraren Else—Sofi Ericsson, departementssekre- teraren Gunnar Eriksson, departementssekreteraren Lena Westin och departementssekreteraren Anders Påhlsson samt som experter åt utredningen revisionsdirektören Georg Danielsson, produktche- fen Staffan Ekebrand, avdelningsdirektören Jörgen Hansson, av- delningsdirektören Ingemar Härneskog, kanslirådet Kjell Olsson, departementssekreteraren Liso Sergo och avdelningsdirektören Yvonne Svenström. Som experter förordnades också den 1 sep- tember 1994 förhandlingsdirektören Margareta Sjöberg och den 1 november 1994 avdelningsdirektören Svante Andersson.
Till sekreterare förordnades den 1 mars 1994 förhandlingssek- reteraren Anders Stålsby.
Utredningen. som har arbetat under namnet Utredningen om arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter (Fi 1993: 15) får här— med överlämna sitt betänkande Fullt ekonomiskt arbetsgivar- ansvar (SOU 199519). Utredningsuppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i februari 1995
Nils Henrik Schager
/ Anders Stålsby
InnehåH
Sammanfattning
lx) D.)
D)
'.»JL») ig—
Utredningens uppdrag Utredningens direktiv Kommentarer till direktiven Uppläggningen av utredningsarbetet
Lagstadgade arbetsgivaravgifter Beskrivning av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna Beskrivning av särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster
Uppbörd av lagstadgade arbetsgivaravgifter utanför den statliga sektorn Statliga arbetsgivares betalning av lagstadgade arbetsgivaravgifter och särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster Statsbudgetens inkomsttitel Statliga pensionsavgifter. netto Särskilda regler för affärsverken och vissa andra statliga arbetsgivare
Vissa icke-statliga arbetsgivare som betalar Iönekostnadspålägg
Finansieringen av ersättning vid
arbetsskador i staten
Nuvarande lagregler för ersättning vid arbetsskador Konsekvenser av att likställa staten med den övriga arbetsmarknaden
13 13 14 15
17 17
22
24
27
28
28
31 31
32
3.3
4.1
4.2
4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
5.1 5.2
5.3 5.4 5.5 5.6
6.1 6.2
6.3 6.4
SOU 1995:9 Statlig arbetsskadeersättnin g till andra än statliga arbetstagare 34 Överväganden avseende de lagstadgade arbetsgivaravgifterna 35 Åtgärder för att likställa den statliga sektorn med den övriga arbetsmarknaden 35 Författningsändringar för att likställa staten med den övriga arbetsmarknaden 36 Administrativa konsekvenser 37 Finansieringen av ersättning för äldre arbetsskador 39 Effekter på statsbudgeten 41 Ikraftträdande 43 Kontrollrutiner 44 Utredningens bedömning 44 Principer för finansieringen av avtalsförsäkringarna 45 Utredningens direktiv vad avser avtalsförsäkringarna 45 Gemensam försäkringslösning för det statliga arbetsgivarkollektivet 46 Fördelningseffekter i en försäkringslösning 47 Sambandet mellan förmåner och finansiering 49 Finansieringen av äldre försäkringsfall 50 Icke-statliga arbetsgivares deltagande i det statliga finansieringssystemet 51 Personskadeavtalet 53 Personskadeavtalets omfattning och finansiering 53 Avtalad arbetsskadeersättning på övriga arbetsmarknaden 54 Försäkringsgivare vid arbetsskada 55 Utredningens bedömning 57 Tjänstepensionerna 59 Allmänt om statliga tjänstepensioner 59
7.3 7.4 7.5
10
10.1 10.2
11 11.1 11.2
12 12.1
12.2
12.3
12.4
12.5
12.6
En jämförelse med privattjänstemännens pensionssystem Försäkringsgivare i en statlig försäkringsmodell Förmåner som omfattas av försäkringsmodellen Arbetsgivare som omfattas av försäkringsmodellen
Tjänstegrupplivförsäkringen Pensionsersättningen
Kommentarer till de direktiv som gäller samtliga kommittéer och särskilda utredare Prövning av offentliga åtaganden Jämställdhetspolitiska konsekvenser
Utredningens förslag Lagstadgade arbetsgivaravgifter Avtalsförsäkringar
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare Förslag till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Förslag till lag om ändring i lagen (19912687) om särskild löneskatt på pensionskostnader Förslag till lag om ändring i lagen (1990: 1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg
61 63 66 69 71
75
79 79 79 81 81 83 89 89 90 91 93
96
99
12.7 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspälägg 12.8 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1984:674) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten 12.9 Förslag till förordning om redovisning till statligt anställda om sociala kostnader 12.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd 12.11 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (199111427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke—statlig anställning 12.12 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1984:222) om pensionsavgifter enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser 12. 13 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1988:242) om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring 12.14 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (19911704) om fastställande av särskild löneskatt på statens pensionskostnader
13. Författningskommentarer
Bilagor
Bilaga 1 Icke-statliga institutioner med statliga avtalsförsäkringar Bilaga 2 Nuvarande lydelse av förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg Bilaga 3 Utredningens direktiv
Referenslitteratur
102
103
104
105
106
107
108
109
111
119
121
131 133
139
Sammanfattning
Utredningen föreslår att statliga arbetsgivare skall betala lagstad— gade arbetsgivaravgifter enligt samma regler som andra arbetsgi- vare och att avtalsförsäkringarna inom det statliga avtalsområdet skall finansieras enligt försäkringsmässiga principer. Tillsammans med det tidigare införda ramanslagssystemet ger de nu föreslagna förändringarna de statliga arbetsgivarna ett fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar.
Dagens system med lönekostnadspålägg och speciella upp- bördsrutiner för statens arbetsgivaravgifter skall slopas. Enligt ut- redningens förslag skall förändringarna genomföras i två steg.
Det första steget innebär att statliga arbetsgivare från och med den 1 juli 1995 skall betala lagstadgade arbetsgivaravgifter enligt samma regler som andra arbetsgivare. Dagens särreglering för staten avseende de lagstadgade arbetsgivaravgiftema skall därför enligt utredningens förslag upphävas. Detta gäller även hur er— sättning vid arbetsskada finansieras. Statliga arbetsgivare skall betala arbetsskadeavgift enligt samma regler som andra arbetsgi- vare och ersättning vid arbetsskada skall belasta Arbetsskadefon- den.
Detta första steg innebär i sak måttliga förändringar. Bortsett från finansieringen av arbetsskadeersättning är det enbart de ad- ministrativa rutinerna som i dag skiljer staten från den övriga ar- betsmarknaden. Förslagen ger enligt utredningen inte upphov till något påtagligt administrativt merarbete för de statliga arbetsgi— varna. De föreslagna förändringarna påverkar inte statens finan- siella ställning.
Det andra steget innebär en övergång till en försäkringsmässig finansiering av de förmåner enligt kollektivavtal som dagens lö- nekostnadspålägg är avsett att täcka. Dessa förmåner utgörs av tjänstepensioner enligt gällande pensionsavtal, ersättning från
statens tjänstegrupplivförsäkring och ersättning enligt Personska- deavtalet. För pensionsersättning enligt Trygghetsavtalet föreslås en övergång till finansiering i egen regi.
Avseende tjänstepensionernas finansiering föreslår utredning— en en försäkringsmodell med intern försäkringsgivare. I syfte att tydliggöra funktionen som försäkringsgivare föreslår utredningen att Styrelsen för statens tjänstepensionsfond inrättas som särskild myndighet. Styrelsen skall ha ett övergripande ansvar för försäk— ringsmodellens tillämpning. Ett fortsatt arbete med att fastställa nivån på de försäkringstekniskt korrekta premier som skall gälla i försäkringsmodellen har aviserats av regeringen. Utredningen gör bedömningen att de nya principerna för finansieringen av tjänste- pensionerna skall kunna införas den 1 januari 1997.
Utredningen föreslår att en försäkringslösning med premiein- betalning skall tillämpas även avseende finansieringen av statens tjänstegrupplivförsäkring från och med den 1 januari 1997. Sty— relsen för statens tjänstepensionsfond föreslås få det övergripande ansvaret för försäkringen.
Vad gäller finansieringen av ersättning enligt Personskadeav- talet föreslår utredningen att Arbetsgivarverket ges i uppdrag att utarbeta förslag för en försäkringslösning under förutsättningen att dagens kollektiva finansiering upphör från den 1 januari 1997.
Av administrativa skäl föreslår utredningen att ett lönekost- nadspålägg avseende tjänstepensioner och andra avtalsförsäkring- ar behålls till och med utgången av 1996. Nuvarande regler avse— ende de icke-statliga institutioner som följer statliga tjänstepen- sionsbestämmelser bör gälla under samma period.
Utredningen föreslår att pensionsersättning enligt Trygghets- avtalet i normalfallet bör finansieras av arbetsgivaren i egen regi. Ändringen föreslås ske från den ljuli 1995. I de fall pensions- ersättning skall betalas ut vid avveckling eller drastisk reduktion av en verksamhet bör ersättningen redovisas som en explicit av— vecklingskostnad.
Slutligen föreslår utredningen att de icke—statliga arbetsgivare som nu finansierar förmåner till sina anställda inom ramen för det statliga finansieringssystemet i kraft av förordningar eller sär-
skilda regeringsbeslut skall ges möjlighet att ansluta sig till de nya försäkringslösningarna på samma villkor som statliga arbetsgi- vare.
1. Utredningens uppdrag
1.1. Utredningens direktiv
Enligt direktiven Arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter (Dir. 1993289) skall utredningen pröva möjligheterna att ersätta den statliga sektorns lönekostnadspålägg med ett system för upp- börd av lagstadgade arbetsgivaravgifter, särskild löneskatt och avgifter som följer av kollektivavtal som motsvarar det system som gäller på den privata sektorn. Så långt det är möjligt skall särlösningar för den statliga arbetsmarknaden undvikas. Utred— ningen skall även behandla reducerat lönekostnadspålägg, som betalas av vissa icke-statliga arbetsgivare. Syftet med utredningen är att stärka det självständiga arbetsgivaransvaret för statliga ar- betsgivare samt att göra den statliga arbetsmarknaden mer jäm- förbar med arbetsmarknaden i övrigt.
Utredningen skall beräkna nivån på avtalsbundna kostnader utöver lön och föreslå hur dessa skall administreras. Inriktningen bör enligt direktiven vara att sådana kostnader skall belasta den myndighet där kostnaden uppstår.
Vidare skall utredningen belysa de bokföringsmässiga följder- na av förslagen och eventuella problem samt föreslå lösningar där sa krävs. Även de administrativa konsekvenserna av förslagen skall belysas.
Därutöver skall utredningen klargöra effekterna på statsbudge- ten av förslagen samt föreslå nödvändiga förändringar i berörda lagar och förordningar.
1.2. Kommentarer till direktiven
I direktiven framhålls två syften med utredningens uppdrag. För det första skall särlösningar för den statliga arbetsmarknaden så långt som möjligt undvikas. För det andra skall avtalsbundna kostnader utöver lön beräknas och finansieras så att den enskilda myndigheten och inte det statliga kollektivet belastas.
Till grund för direktiven ligger principen att de statliga myn- digheterna utgör självständiga arbetsgivare, en princip som kun— nat realiseras genom införandet av ramanslag för myndigheternas förvaltningskostnader och som bekräftats genom inrättandet av det myndighetsstyrda Arbetsgivarverket från och med den ljuli 1994.
Vad avser de lagstadgade arbetsgivaravgifter—na tolkar utred— ningen direktiven så, att statliga arbetsgivare skall möta samma lagstiftning och regelverk som andra arbetsgivare, om inte starka skäl talar emot en sådan lösning.
När det gäller de avtalade anställningsförmånerna utöver lön måste direktiven i första hand ges tolkningen att samma finansie- ringsförutsättningar för de statliga arbetsgivarna skall eftersträvas som gäller för andra arbetsgivare. Det innebär att myndigheterna skall finansiera dessa förmåner inom sina ramanslag eller avgifts- intäkter. Den närmare konstruktionen av finansieringen och den övriga hanteringen av dessa avtalade förmåner följer däremot inte av direktiven och kan i varje fall för framtiden uppfattas som en fråga för myndigheterna att självständigt besluta om.
Utredningen ser det dock som naturligt att de avtalade förmå— ner som nu är finansierade över statsbudgeten genom lönekost— nadspålägget hanteras på liknande sätt som motsvarande förmåner på den privata arbetsmarknaden. Dessa förmåner, vilka utgår vid arbetsskada. dödsfall. sjukdom och uppnådd pensionsålder, är av försäkringsmässig natur och hanteras normalt så att de arbetsgi- vare som ingår i avtalsområdet tecknar en gemensam försäkring för förmånernas tryggande. Därmed kan kostnaderna för förmå—
nerna beräknas enligt försäkringstekniska grunder och förmånerna tryggas genom att motsvarande medel avsätts.
Utredningen tolkar direktivet att beräkna nivån på avtals- bundna kostnader utöver lön och föreslå system för hur dessa skall administreras på så sätt att motsvarande försäkringssystem skall tillämpas för statliga myndigheter. Direktivets formulering att dessa avtalskostnader inte skall ha en kollektiv finansiering av— ser enligt utredningens tolkning att finansiering utanför myndig— heternas budget inte skall ske, däremot inte att en gemensam för- säkringslösning för myndighetskollektivet skall undvikas.
En fullständig utredning om de försäkringstekniskt motiverade avgifterna för tryggande av de avtalade förmånerna har inte varit möjlig att genomföra inom de tids- och resursramar som utred- ningen haft till sitt förfogande. Regeringen har också aviserat att för den mest omfattande av de avtalade förmånerna som finansie- ras genom lönekostnadspålägget, nämligen tjänstepensionen, skall en lösning enligt försäkringsmodellen tas fram i särskild ordning.
1.3. Uppläggningen av utredningsarbetet
Utredningen har bedrivit utredningsarbetet uppdelat i tre etapper. Etapp 1 avsåg behandlingen av de lagstadgade arbetsgivaravgif— terna för statliga arbetsgivare. I etapp 2 behandlade utredningen finansieringen av ersättning vid arbetsskador som i dag skiljer sig mellan den statliga arbetsmarknaden och arbetsmarknaden i öv— rigt. Etapp 3 avsåg finansieringen av de avtalsreglerade förmåner som dagens lönekostnadspålägg är avsett att täcka. Även reduce- rat 1önekostnadspålägg och särskilda pensionsavgifter som tas ut av icke-statliga institutioner som följer statliga tjänstepensions- bestämmelser har behandlats inom etapp 3.
I september 1994 lämnade utredningen en rapport till Finans- departementet avseende resultatet av etapp 1 och 2. Rapporten sändes ut på remiss till ett tiotal myndigheter. I detta betänkande
ingår såväl innehållet i rapporten i bearbetad förrn som utred- ningens överväganden och förslag avseende etapp 3.
2. Lagstadgade arbetsgivaravgifter
2.1. Beskrivning av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna
Lagen (19812691) om socialavgifter reglerar avgifter som är av- sedda att finansiera den allmänna försäkringen och vissa andra sociala ändamål. Avgifterna är av två slag: egenavgifter som beta- las av egenföretagare och i undantagsfall av anställda samt ar— betsgivaravgifter som arbetsgivare betalar. I det fortsatta arbetet berörs enbart arbetsgivaravgifterna eftersom egenavgifterna inte är relevanta för det statliga området.
En arbetsgivare är enligt lagen om socialavgifter skyldig att betala arbetsgivaravgifter baserade på vad han under året betalat som kontant lön och annan ersättning för utfört arbete eller med anledning av tjänsten, samt som skattepliktiga kostnadsersättning- ar och förmåner.
Sedan den 1 januari 1995 tas också en allmän löneavgift på 1,5 procent ut vilket regleras i lagen (1994:1920) om allmän löneav— gift. Den allmänna löneavgiften är avsedd att delfinansiera Sveri- ges medlemsavgift i EU. Avgiften beräknas på samma underlag som arbetsgivaravgiften till folkpensioneringen enligt lagen om socialavgifter.
Utöver dessa avgifter är arbetsgivaren skyldig att betala sär— skild löneskatt avseende vissa ersättningar och för pensionskost- nader
Tabell 2.1 visar de arbetsgivaravgifter och procentsatser som är aktuella i februari 1995.
Tabell 2.1 Lagstadgade arbetsgivaravgifter och allmän
löneavgift 1995
Procentsats Folkpensionsavgift 5,86 Sjukförsäkringsavgift 6,23 Arbetsmarknadsavgift 4,32 Arbetsskadeavgift 1,38 Lönegarantiav gift 0,20 Arbetarskyddsavgift 0,17 Delpensionsavgift 0,20
Tilläggspensionsavgift (ATP) 13,00
Summa arbetsgivaravgifter 31,36 Allmän löneavgift 1,50 Totalt 32,86
För arbetsgivare som sysselsätter sjömän gäller särskilda regler om redaravgift. I avgiften ingår de vanliga arbetsgivaravgifterna samt en sjömanspensionsavgift på 1,20 procent. Dessutom be- stäms sjukförsäkringsavgiften och folkpensionsavgiften för sjö- män på annat sätt än för andra arbetstagare. Riksförsäkringsverket fastställer efter regeringens bemyndigande dessa avgifter. För sjömän är sjukförsäkringsavgiften 4,56 procent och folkpensions- avgiften 4,29 procent under 1995. Redaravgift skall betalas på så- dan lön för vilken sjömansskatt skall betalas. Bestämmelser om vilka arbetstagare som skall betala sjömansskatt återfinns i lagen (1958:295) om sjömansskatt. Staten har inte några sådana sjömän anställda enligt vad Skattemyndigheten i Göteborgs och Bohus län, som handlägger sjömansbeskattningen, meddelat.
De lagstadgade arbetsgivaravgifterna och den allmänna löne- avgiften används på följande sätt.
- Folkpensionsavgifterna förs till statsbudgeten och del- finansierar folkpensionerna. Under budgetåret 1993/94 täckte avgifterna 50 procent av kostnaderna.
. Sjukförsäkringsavgifterna förs till statsbudgeten och är av- sedda att tillsammans med den allmänna egenavgiften på 2,95 procent finansiera 85 procent av sjuk- och föräldraför- säkringen. Återstående 15 procent av utgifterna finansieras via statsbidrag. Enligt ett förslag skall från den 1 juli 1995 statsbidragets storlek inte vara reglerat.
Under budgetåret 1993/94 översteg inkomsterna av socialavgifter försäkringens utgifter med 5,6 miljarder kro— nor. Inklusive den allmänna egenavgiften till sjukförsäk- ringen, som under 1994 uppgick till 0,95 procent och som gav inbetalningar på 9,4 miljarder kronor, blev överskottet i försäkringen 15 miljarder kronor under budgetåret.
För att reglera över- och underskott finns en fond kallad Allmänna sjukförsäkringsfonden. Avsättningar beslutas av regeringen. Inga avsättningar har dock gjorts sedan 1981 och under budgetåret 1991/92 nollställdes fonden genom att behållningen fördes över till statsbudgetens inkomsttitel för sjukförsäkringen.
' Arbetsmarknadsavgifterna förs först till statsbudgeten och därefter vidare i syfte att finansiera arbetslöshetsförsäk- ringen, kontant arbetsmarknadsstöd, permitteringslöne- ersättning samt vissa arbetsmarknadsutbildnings- och re- habiliteringsbidrag. Överskott förs till ett konto i Riks— gäldskontoret, vanligen benämnt Arbetsmarknadsfonden. Kontot disponeras av Riksförsäkringsverket och medel förs enligt regeringens beslut bland annat till Arbetsmarknads-
styrelsen. Underskott på kontot finansieras med en kredit hos Riksgäldskontoret.
De senaste årens höga arbetslöshet och därav följande höga kostnader har lett till ett ackumulerat underskott som vid slutet av budgetåret 1993/94 uppgick till 53 miljarder kronor. Arbetsmarknadsavgiften samt den allmänna egen- avgift på 1 procent som togs ut under 1994 täckte under budgetåret 1993/94 endast 36 procent av kostnaderna.
Arbetsskadeavgifterna förs till Arbetsskadefonden som finansierar ersättning enligt lagen (19761380) om arbets- skadeförsäkring. Arbetsskadefonden har uppvisat under- skott sedan slutet av 1980-talet. Under budgetåret 1992/93 tillfördes fonden 8,3 miljarder kronor från Delpensions- fonden. Det ackumulerade underskottet uppgick vid ut— gången av budgetåret 1993/94 till 21,9 miljarder kronor. Höjda avgifter och minskade ersättningar har medfört bättre balans mellan intäkter och kostnader i arbetsskadeförsäk— ringen sedan 1993.
Statliga arbetsgivare betalar enligt dagens regler inte arbetsskadeavgift.
Lönegarantiavgifterna förs till Lönegarantifonden som för- valtas av Kammarkollegiet. Lönegarantifonden skall täcka de utgifter som uppkommer genom statens åtagande att i vissa fall betala löner till anställda vid företag som gått i konkurs. De senaste årens många konkurser och tidigare generösare utbetalningsregler har lett till underskott i Löne- garantifonden, vilket finansieras med en kredit hos Riks- gäldskontoret. Vid slutet av budgetåret 1993/94 uppgick det ackumulerade underskottet till 3,3 miljarder kronor.
Arbetarskyddsavgifterna förs till drygt hälften till statsbud- geten för att finansiera Arbetarskyddsverkets, Arbetsmiljö— institutets och Arbetslivscentrums verksamhet. Resterande medel förs till Arbetsmiljöfonden vars behållning uppgick
till 785 miljoner kronor vid utgången av budgetåret 1993/94.
' Delpensionsavgifterna förs till Delpensionsfonden som fi- nansierar delpensionen. Delpensionsfonden uppvisar över- skott och medel därifrån har använts till att täcka under- skottet i Arbetsskadefonden. Vid slutet av budgetåret 1993/94 uppgick det ackumulerade fondkapitalet till 5,6 miljarder kronor.
. Tilläggspensionsavgifterna förs till 82 procent till All— männa pensionsfonden som är avsedd att finansiera den allmänna tilläggspensionen. Från fonden rekvirerar Riks- försäkringsverket månadsvis medel till pensionsutbetal- ningarna.
Som ett led i övergången till det av riksdagen beslutade reformerade allmänna pensionssystemet förs 1 1 procent av de influtna avgifterna till ett konto hos Riksgäldskontoret för att användas inom det premiereservsystem som skall inrättas inom pensionssystemet. Återstående 7 procent anses belöpa på inkomstdelar som överstiger inkomsttaket för pensionsförmåner och förs till statsbudgeten.
Pensionsutbetalningarna överstiger de inbetalade avgift— erna. Avgifterna täckte under budgetåret 1993/94 drygt 77 procent av utgifterna för pensionsutbetalningar. Resterande utgifter täcktes via Allmänna pensionsfondens avkastning.
. De allmänna löneavgifterna förs till statsbudgeten och är avsedda att delfinansiera de avgifter som följer av Sveriges medlemskap i EU.
När arbetsgivaren skall beräkna underlaget för arbetsgivarav- gifterna skall han enligt lagen om socialavgifter bortse från vissa
utbetalade ersättningar. Ur den uppräkning av undantag som beskrivs i lagen kan följande nämnas. ' Ersättning till en och samme arbetstagare som under året understiger 1 000 kronor. ' Ersättning till arbetstagare som vid årets ingång fyllt 65 år.
. Ersättning som motsvarar kostnader i arbetet som arbets-
tagaren haft att täcka med ersättningen om kostnaderna uppgår till minst tio procent av arbetstagarens totala ersätt- ning under utgiftsåret. För speciella yrkesgrupper kan schabloner för avdraget tillämpas.
2.2. Beskrivning av särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster
På vissa förvärvsinkomster skall särskild löneskatt betalas i stället för arbetsgivaravgifter. Den särskilda löneskatten uppgår till 21,39 procent av underlaget under 1995.
Den särskilda löneskatten är avsedd att motsvara skattedelen av egenavgifterna och de allmänna egenavgifterna samt den all- männa löneavgiften. Skatten tas ut på lön eller annan ersättning som inte är förmånsgrundande. Enligt lagen (1991):659) om sär- skild löneskatt på vissa förvärvsinkomster skall särskild löneskatt betalas på lön och annan ersättning till arbetstagare som vid årets början är 65 år eller äldre. Dessutom skall särskild löneskatt beta- las på vissa ersättningar som betalas ut enligt kollektivavtal eller försäkring.
2.3. Uppbörd av lagstadgade arbetsgivaravgifter utanför den statliga sektorn
Uppbörden av arbetsgivaravgifterna regleras i lagen (19841668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare (USAL) som i
väsentliga delar hänvisar till uppbördslagen (1953z272). USAL gäller inte arbetsgivaravgifter som statliga arbetsgivare skall be- tala.
Arbetsgivaren är skyldig att varje månad redovisa utgiven lön och summan av arbetsgivaravgifterna, den så kallade månadsav- giften, till Skattemyndigheten. Om arbetsgivaren har rätt att göra avdrag för kostnader som arbetstagaren haft i tjänsten skall avdra- get grundas på arbetstagarens verkliga kostnader eller beräknas enligt av Riksskatteverket fastställd schablon. I det fall ingen schablon finns skall Skattemyndigheten på ansökan av arbetsgiva- ren besluta om avdragets storlek.
Skattemyndigheten kan ge anstånd med redovisning av må- nadsavgiften om särskilda skäl föreligger. I speciella fall kan Skattemyndigheten befria arbetsgivaren från betalningsskyldig- heten. Eftergift kan ges till exempel om arbetsgivaren inte haft anledning att räkna med att han var arbetsgivare åt den person som utfört det arbete för vilket han betalat ersättning.
USAL reglerar vidare hur avgiften skall beräknas och betalas samt vad som gäller vid felaktig eller utebliven betalning. Dess- utom reglerar lagen bland annat omprövning av beslut och möj— ligheter till överklagande.
Skattemyndigheten skall övervaka att arbetsgivaren fullgör sina skyldigheter enligt lagen. För att kontrollera detta får Riks- skatteverket eller skattemyndigheten besluta om revision hos arbetsgivaren.
Arbetsgivaren redovisar och betalar varje månad till skatte- myndigheten de olika lagstadgade arbetsgivaravgifterna som en klumpsumma tillsammans med summan av innehållen preliminär skatt för arbetstagarnas räkning avseende föregående månads ut- betalade löner och förmåner. Arbetsgivaren använder för detta en särskild uppbördsdeklaration. Betalningen skall normalt göras se— nast den 10 i varje månad utom i januari då förfallodagen är den 15.
Riksförsäkringsverket fördelar, på grundval av uppgifter om redovisade avgifter från Riksskatteverket, varje månad inkomna
avgifter på de aktuella inkomsttitlarna i statsbudgeten och gör därefter utbetalningar till de fonder och konton som beskrivs i av- snitt 2.1.
2.4. Statliga arbetsgivares betalning av lagstadgade arbetsgivaravgifter och särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster
Lagen (1981:691) om socialavgifter gäller för staten såsom arbetsgivare liksom för andra arbetsgivare. En särbestämmelse för staten såsom arbetsgivare finns dock. Staten betalar inte arbets— skadeavgift. Den principiella utformningen av arbetsgivaravgif- terna är med detta undantag densamma över hela arbetsmarkna- den. Affärsverken undantagna skiljer sig dock den praktiska liilll— teringen för statliga arbetsgivare avsevärt från den för andra arbetsgivare. Den speciella hanteringen för statliga arbetsgivare regleras i förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg och förordningen (1984:674) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten. Den modell som tillämpas i dag baseras på synsättet att staten, förutom affärsverken, är en enda arbetsgivare. Riksförsäkringsverket har i uppgift att för sta- ten samlat hantera inbetalningen av arbetsgivaravgifter och sär- skild löneskatt på förvärvsinkomster.
Riksförsäkringsverket bestämmer avgiftsunderlaget för statens lagstadgade arbetsgivaravgifter på basis av Riksrevisionsverkets beräkningar. Beräkningen av statens särskilda löneskatt på vissa förvärvsinkomster sker enligt schablon. Riksförsäkringsverket fastställer därefter det belopp staten är skyldig att betala i arbets- givaravgifter enligt lagen om socialavgifter. Avgifterna fastställs dels som preliminära avgifter senast den 18 februari under utgifts- året, dels som slutliga avgifter senast den 30 april året efter ut- giftsåret. De preliminära avgifterna för året skall betalas med en tolftedel per månad, med början i februari. Detta sker genom att Riksförsäkringsverket för över aktuella belopp för de olika
arbetsgivaravgifterna och den särskilda löneskatten på förvärvsin— komster från statsbudgetens inkomsttitel "Statliga pensionsav— gifter, netto" (se avsnitt 2.5) till respektive inkomsttitel under inkomsthuvudgruppen "Lagstadgade socialavgifter".
Om den slutliga avgiften är högre än den preliminära skall Riksförsäkringsverket så snart som är möjligt betala mellanskill- naden och om den slutliga avgiften är lägre än den preliminära skall Riksförsäkringsverket minska de nästföljande månadernas preliminära avgifter. Riksförsäkringsverket kan fastställa ny pre- liminär avgift under året om detta behövs för att den bättre skall stämma överens med den slutliga.
För att åstadkomma en likartad kostnadssituation som för andra arbetsgivare och för att säkerställa finansieringen av bland annat de lagstadgade arbetsgivaravgifter som staten skall betala är de statliga arbetsgivarna skyldiga att betala lönekostnadspålägg. Detta regleras i förordningen om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg. Lönekostnadspålägget uppgår i dag till 38,5 procent på kontant lön och annan ersättning för utfört arbete eller med anledning av tjänsten, samt på skattepliktiga kostnadsersätt- ningar och förmåner. Lönekostnadspålägget är en helt schabloni- serad avgift som är avsedd att täcka såväl lagstadgade arbetsgi- varavgifter och särskild löneskatt som utgifter för vissa avtalsreg- lerade anställningsförmåner utöver lön. De statliga arbetsgivarna betalar lönekostnadspålägget som en klumpsumma och behöver inte hålla isär de lagstadgade respektive de avtalsreglerade kom- ponenterna som lönekostnadspålägget är baserat på.
Tabell 2.2 visar de poster lönekostnadspålägget är avsett att täcka.
Tabell 2.2 Poster lönekostnadspålägget är avsett att täcka
Poster som följer av förmåner enligt lag: . Tilläggspensionsavgift . Sjukförsäkringsavgift . Folkpensionsavgift ' Arbetsmarknadsavgift ' Lönegarantiavgift . Delpensionsavgift ' Arbetarskyddsavgift
. Vissa arbetsskadeersättningar m. m. . Särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster
Poster som följer av förmåner enligt avtal: - Vissa arbetsskadeersättningar m. m. (personskada) . Ersättning från grupplivförsakring . Premieskatt, gruppliv
. ' Personalpensionsförmåner (tjänstepensioner och pensions- ersättning)
- Särskild löneskatt på pensionskostnader
De statliga arbetsgivarna skall månadsvis betala lönekostnadspå- lägget till Riksförsäkringsverket. Riksrevisionsverket ger ut före— skrifter och allmänna råd för att underlätta beräkningen och be- talningen av lönekostnadspålägget för arbetsgivarna. Det belopp arbetsgivaren är skyldig att betala i lönekostnadspålägg skall vara Riksförsäkringsverket tillhanda senast den 18 i månaden efter den månad som beloppet avser. Inkomna belopp direktöverförs till statsverkets checkräkning i Riksbanken och Riksförsäkringsverket redovisar beloppet under inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto i statsbudgeten. Genom att betala lönekostnadspålägget till Riksförsäkringsverket har de statliga arbetsgivarna fullgjort sina skyldigheter vad gäller arbetsgivaravgifterna.
2.5. Statsbudgetens inkomsttitel Statliga pensionsavgifter, netto
I statsbudgeten redovisas inbetalade lönekostnadspålägg på in— komsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Ett särskilt regle— ringsbrev utfärdas årligen för inkomsttiteln. Inkomsttiteln är inde- lad i tre program. Program 1 avser fullt lönekostnadspålägg, pro- gram 2 reducerat lönekostnadspålägg och program 3 tjänstepen- sioner.
I program 1 redovisas som inkomster inbetalat lönekostnads- pålägg från de arbetsgivare som betalar lönekostnadspålägg om 38,5 procent. Utgifterna i program 1 består av de avgifter, ersätt- ningar och skatter lönekostnadspålägget är avsett att täcka i första hand enligt lag men också enligt avtal. Avsättningar till tjänste— pensioner fungerar som programmets saldo och förs till pro- gram 3.
I program 2 redovisas som inkomster inbetalat lönekost- nadspålägg från de icke—statliga arbetsgivare som betalar reduce- rat lönekostnadspålägg. Utgifter är de avtalsreglerade förmåner och de skatter det reducerade lönekostnadspålägget är avsett att täcka. Förmånerna utgörs av tjänstepensioner och ersättning från tjänstegrupplivförsäkring. Även i program 2 är avsättningen till tjänstepensioner en saldopost som förs till program 3.
l program 3 utgörs inkomsterna av avsättningarna till tjänste- pensioner i programl och 2 samt pensionsavgifter som icke— statliga arbetsgivare betalar enligt särskilda regeringsbeslut eller enligt förordningen (19841222) om pensionsavgifter enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser. Utgifterna i program3 utgörs av utbetalade tjänstepensioner och särskild löneskatt på pensions— kostnader. Överskott och underskott i program 3 utgör saldopost för hela inkomsttiteln.
En utförlig beskrivning av lönekostnadspålägget och in- komsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto återfinns i Riksrevi- sionsverkets rapport "Statsbudgetens inkomsttitel 5211 Statliga pensionsavgifter, netto", november 1993.
2.6. Särskilda regler för affärsverken och vissa andra statliga arbetsgivare
Affärsverken är undantagna i förordningen (1969154) om beräk— ning och redovisning av lönekostnadspålägg. I stället betalar affärsverken de lagstadgade arbetsgivaravgifterna direkt till stats- verkets checkräkning i Riksbanken för Riksförsäkringsverkets räkning. Även denna rutin avviker från den som gäller för icke- statliga arbetsgivare, vilka betalar arbetsgivaravgifterna till Skattemyndigheten. Regeln om att statliga arbetsgivare inte beta- lar arbetsskadeavgift gäller även affärsverken.
Även Riksbanken och riksdagen, vad gäller riksdagens leda-- möter, betalar de lagstadgade arbetsgivaravgifterna direkt till statsverkets checkräkning för Riksförsäkringsverkets räkning.
De speciella. bestämmelserna om betalningen av arbetsgivar- avgifterna för affärsverken, Riksbanken och riksdagen, såvitt gäller dess ledamöter, finns i 35 förordningen (1984:674) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten. I övrigt gäller förordningen för samtliga statliga arbetsgivare. Riksförsäkrings- verket bestämmer således avgiftsunderlag, fastställer preliminära och slutliga arbetsgivaravgifter samt fördelar inkomna avgifter även avseende affärsverken, Riksbanken och riksdagen. På samma sätt som för andra statliga arbetsgivare skall avgifterna betalas månadsvis. Även Exportkreditnämnden följer regler lik- nande de nu nämnda.
2.7. Vissa icke-statliga arbetsgivare som betalar lönekostnadspålägg
Ett mindre antal icke-statliga arbetsgivare betalar i dag lönekost- nadspålägg på samma sätt som statliga myndigheter. Detta gäller bland annat vissa av de stiftelser som kopplats till det statliga av- talsområdet genom lagen (1965:576) om ställföreträdare för
kommun vid vissa avtalsförhandlingar mm och därpa följande 1ege11ngsbeslut. Av dessa uppträder Nordiska museet, Riksut- ställningar, Svenska institutet, Tekniska museet och WHO Colla- borating Centre on International Drug Monitoring i detta avseende som statliga myndigheter och betalar lönekostnadspålägg
Även vissa nordiska institutioner med arbetstagare i Sverige skall uppträda som en svensk myndighet och betala lönekostnads- pålägg. Detta regleras i ett avtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om den rättsliga ställningen för samnordiska institutioner där det anges att varje tjänstgöringsland förbinder sig att ta in anställda vid institutionerna som medlemmar i landets statliga pensionsordning på samma villkor som gäller för motsva- rande statliga tjänster i tjänstgöringslandet.
Vad gäller de lagstadgade arbetsgivaravgifterna är de nu nämnda arbetsgivarna likställda statliga. En noggrannare be- skrivning av dessa icke-statliga institutioner ges i betänkandets bilaga 1 om icke-statliga arbetsgivare, anslutna till det statliga finansieringssystemet för avtalsförsäkringar.
3. Finansieringen av ersättning Vid arbetsskador i staten
3.1. Nuvarande lagregler för ersättning vid arbetsskador
Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) gäller för alla arbetstagare oavsett om de är anställda hos statlig eller annan arbetsgivare. LAF trädde i kraft den 1 juli 1977 och ersatte då den äldre lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring (YFL). Ärenden enligt LAF handläggs av försäkringskassorna, medan kvarvarande ärenden enligt YFL handläggs av Riksförsäkringsverket. Ersätt- ningar betalas för närvarande ut enligt såväl den äldre som den nu gällande lagstiftningen. Rätten till så kallad arbetsskadesjukpen— ning upphörde den ljuli 1993, varefter sjukpenning vid arbets- skada är samordnad med sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ersättning enligt LAF utgår därför numera så gott som endast som livränta vid konstaterad varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Ersättningen är samordnad med eventuell pensionsförmån och utgår efter 65 års ålder endast om ålderspen- sionen är väsentligt lägre än livräntan.
Ersättningar enligt LAF till arbetstagare hos arbetsgivare utan- för det statliga området finansieras av medel från Arbetsskade- fonden. Denna tillförs medel genom arbetsskadeavgiften, som till konstruktion och uppbördsförfarande är en av de lagstadgade arbetsgivaravgifter som arbetsgivare utanför staten har att betala (se avsnitt 2.1). Arbetsskadeersättningarna ökade kraftigt under 1980-talet och arbetsskadeavgiften har under senare år därför höjts. Den uppgår 1995 till 1,38 procent av avgiftsunderlaget.
För statliga arbetsgivare gällde fram till den 1 januari 1993 att arbetsskadesjukpenning enligt LAF och YFL betalades av respek- tive arbetsgivare som nettoresultatet av en serie bokföringstrans-
aktioner över statsbudgeten. Från och med den ljuli 1993 gäller att sjukpenningen vid arbetsskada utgår till arbetstagare inom det statliga området enligt lagen om allmän försäkring, inte enligt LAF, enligt samma regler som gäller för andra arbetstagare. Arbetsskadeersättning enligt LAF i form av livräntor till arbetsta- gare i staten finansieras från inkomsttiteln Statliga pensionsavgif- ter, netto med undantag för affärsverksanställda där direktdebite- ring av arbetsgivaren tillämpas.
3.2. Konsekvenser av att likställa staten med den övriga arbetsmarknaden
Om den lagstadgade arbetsskadeavgiften införs för statliga ar- betsgivare samtidigt som Arbetsskadefonden övertar ansvaret för utbetalandet av ersättningar enligt LAF. påverkas de kassamässi ga flödena mellan myndigheterna och socialförsäkringssystemet i inte oväsentlig grad. Räknat på lönesumman för 1993 skulle de statliga arbetsgivarna, exklusive affärsverken, ha inbetalat en ar- betsskadeavgift på cirka 600 miljoner kronor. Detta skall jämföras med att utbetalade livräntor enligt YFL och LAF till anställda vid dessa myndigheter under 1993 uppgick till cirka 160 miljoner kronor, varav Riksförsäkringsverket betalade ut drygt 70 miljoner kronor och Statens löne- och pensionsverk, som betalar ut de liv- räntor, vilka är samordnade med pensionsförmån, stod för knappt 90 miljoner kronor.
För de statliga verksamheter som hade ställning som affärs- verk andra halvåret 1993 skulle den lagstadgade arbetsskadeavgif- ten ha uppgått till knappt 180 miljoner kronor. Till anställda i dessa verksamheter utbetalades i livräntor enligt YFL och LAF cirka 100 miljoner kronor, varav Riksförsäkringsverket stod för knappt hälften och Statens löne- och pensionsverk för drygt hälf- ten. Det bör påpekas att till de verksamheter som hösten 1993 drevs i affärsverksform hör Posten, som därefter har bolagiserats. Postens del av nyssnämnda livräntor utgjorde 37 miljoner kronor,
medan den arbetsskadeavgift Posten skulle ha betalat avseende år 1993 kan uppskattas till 1 12 miljoner kronor.
De här redovisade relationerna mellan kalkylerade arbetsska- deavgifter och utbetalade arbetsskadeersättningar för det statliga området skall ses mot bakgrund av att arbetsskadeersättningarna enligt YFL och LAF var avsevärt större när särskild sjukpenning utbetalades vid arbetsskada enligt de regler som gällde före den ljuli 1993 Det samlade beloppet för denna typ av arbetsskade- ersättning motsvarade 1 storlek ungefärligen det belopp som utbe- tt11as som livränteersättning vid arbetsskada. Ännu under budget- året 1993/94 betalade Riksförsäkringsverket för det statliga områ- dets räkning ut betydande belopp i sjukpenning och sjukvårds- förmåner enligt LAF:s tidigare regler. Dessa utbetalningar är inte inkluderade i ovanstående siffror. Emellertid klingar de efterslä- pande trtbetalnrngarna enligt dessa regler snabbt av och väntas uppgå till obetydliga belopp efter den 1 juli 1995.
De striktare reglerna och de därmed minskande utbetalning- arna för arbetsskadeersättningen efter den 1 juli 1993 gäller samt- liga arbetstagare och kommer av allt att döma att leda till att arbetsskadeförsäkringen enligt LAF kommer i finansiell balans. Om de statliga arbetsgivarna ansluts till samma finansieringsme- kanism som andra arbetsgivare kommer de enligt ovan redovisade siffror att bli nettobidragsgivare till arbetsskadeförsäkringen.
Anledningen torde vara att arbetsskadeincidensen är betydligt lägre på de kontorsarbetsplatser som är vanliga inom statsför- valtningen än inom arbetslivet 1 dess helhet. En jämförelse kan göras med det privata områdets Trygghetsförsäkring vid arbets- skada (TFA) där avgifterna är starkt differentierade mellan arbeta- re och tjänstemän. Detta förhållande motiverar emellertid inte i sig en fortsatt särlösning för det statliga området. De nackdelar som följer av schablonmässigt satta försäkringsavgifter är pro- blem sorn måste lösas för den svenska arbetsmarknaden i dess helhet. Inom det här aktuella området övervägs de för närvarande inom Sjuk- och arbetskadeberedningen.
3.3. Statlig arbetsskadeersättning till andra än statliga arbetstagare
Reglerna om ersättning för arbetsskada enligt LAF har genom lagen'(l977:26_5) om statligt personskadeskydd och vissa ytterli- gare bestämmelser utvidgats till att gälla personer som utan att vara arbetstagare i staten är engagerade i statlig verksamhet. Mot- svarande utvidgning av reglerna i YFL vad avser äldre skador har likaså tillämpats. Eftersom dessa ersättningar inte gäller arbetsta- gare i statlig tjänst och finansieringen av dem sker genom sär- skilda anslag saknar utredningen anledning att närmare behandla området.
Vissa skadeståndslivräntor som Riksförsäkringsverket betalar ut, belastar inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, program 3. De avser i särskild ordning beviljade skadestånd före 1977 och reglerar ersättning vid skadefall som uppstått utanför statligt anställningsförhållande eller kompletterande ersättning till an- ställda, innan lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada etablerade ersättningar enligt skadeståndsrättsliga normer. Finansieringen av dessa livräntor bör fortsättningsvis inte belasta inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, utan tas över sär- skilt anslag i likhet med de ersättningsfall som omnämns i när- mast föregående stycke.
4. Överväganden avseende de lagstadgade arbetsgivaravgifterna
4.1. Åtgärder för att likställa den statliga sektorn med den övriga arbetsmarknaden
Utredningen har uppdraget att pröva möjligheterna att införa ett system för arbetsgivaravgifter för de statliga arbetsgivarna som så långt som möjligt undviker särlösningar. Efter att ha studerat regleringen av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna för de statliga arbetsgivarna och för andra arbetsgivare kan utredningen konsta- tera att de skillnader som finns i huvudsak är av administrativ natur. Den enda egentliga sakskillnad som föreligger är finansi- eringen av arbetsskador.
I övrigt är de statliga arbetsgivarna via lönekostnadspålägget skyldiga att betala samma lagstadgade arbetsgivaravgifter och särskilda löneskatter som andra arbetsgivare. Sedan verkliga be- talningar den 1 juli 1993 ersatte de tidigare bokföringsmässiga omföringarna av lönekostnadspålägget är det endast den praktiska hanteringen av betalningsrutinerna som skiljer den statliga arbets- marknaden från arbetsmarknaden i övrigt.
Om de statliga arbetsgivarna skall följa samma rutiner som andra arbetsgivare innebär det att även statliga arbetsgivare skall betala lagstadgade arbetsgivaravgifter till Skattemyndigheten. Genom att upphäva förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg och undantaget för staten i lagen (1984z668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare ges de statliga arbetsgivarna samma skyldigheter som andra är- betsgivare i detta avseende.
Utifrån de direktiv som gäller för utredningen måste slutsatsen bli att den nuvarande särbehandlingen av statliga arbetsgivare även vad gäller finansieringen av arbetsskadeersättning enligt
LAF bör upphöra. Statliga arbetsgivare bör fortsättningsvis betala samma arbetsskadeavgift till Arbetsskadefonden som andra arbetsgivare och finansieringen av arbetsskadeersättningen enligt LAF till arbetstagare i staten bör ske genom medel från denna fond. Därmed upphör finansieringen av sådana ersättningar via inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto respektive via direktdebiteringar av affärsverken. Hur finansieringen av ersätt— ningen för redan inträffade arbetsskadefall skall ordnas diskuteras i avsnitt 4.4.
4.2. Författningsändringar för att likställa staten med den övriga arbetsmarknaden
Om staten skall likställas med den övriga arbetsmarknaden vad gäller de lagstadgade arbetsgivaravgifterna krävs följande för- fattningsförändringar. Undantaget för statliga arbetsgivare måste strykas i lagen (1984z668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare. Dessutom måste undantaget för statliga arbetsgivare från skyldigheten att betala arbetsskadeavgift i lagen (198lz69l) om socialavgifter upphävas. Om arbetsskadeavgiften införs för statliga arbetsgivare och arbetsskadeersättning skall betalas av Arbetsskadefonden måste vissa justeringar göras i lagen (l976:380) om arbetsskadeförsäkring och i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskade- skydd.
Förordningen (1969z54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg kan upphävas under förutsättning att de av— talsreglerade åtaganden lönekostnadspålägget är avsett att täcka finansieras i annan form. Till dess att detta genomförts kan av- giftssatsen sänkas med hänsyn till att de lagstadgade arbetsgivar- avgifterna betalas i annan ordning. Som en följd av nu nämnda förändringar kan förordningen (19841647) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten upphävas.
Det bör i sammanhanget påpekas att lagen (19841668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare är under översyn. Skattebetalningsutredningen har i uppdrag att utforma ett nytt enhetligt system för redovisning och betalning av skatter och av- gifter. Slutbetänkandet från utredningen kommer sannolikt att avges under 1995.
4.3. Administrativa konsekvenser
Den uppbördsdeklaration som andra arbetsgivare använder för redovisning av innehållen preliminär skatt och arbetsgivaravgifter använder de statliga arbetsgivarna redan i dag men endast för redovisning av arbetstagarnas preliminära skatt. Om de statliga arbetsgivare som i dag betalar lönekostnadspålägg åläggs att själva betala lagstadgade arbetsgivaravgifter bör de använda denna uppbördsdeklaration även för redovisningen av arbetsgi— varavgifter. Eftersom uppbördsdeklarationen används redan i dag innebär förändringen i denna del inte något större administrativt merarbete.
Om de statliga arbetsgivarna själva skall betala lagstadgade arbetsgivaravgifter innebär det att de också skall beräkna de arbetsgivaravgifter de har att betala. Lagen om socialavgifter medger undantag för vissa ersättningar när underlaget för arbets- givaravgifterna skall beräknas. I princip gäller dessa undantag re- dan i dag för staten men eftersom lönekostnadspålägget betalas helt enligt schablon saknar den enskilda statliga arbetsgivaren möjlighet att tillämpa dem. Riksförsäkringsverket saknar i sin tur den information som krävs för att löpande tillämpa undantagsreg- lerna.
Ett exempel där schabloniseringen är tydlig är när arbetsgiva- ren har arbetstagare anställda som är äldre än 65 år. Statliga arbetsgivare betalar för dessa lönekostnadspålägg på 38,5 procent trots att dessa arbetstagare är undantagna i lagen om socialavgif- ter. Vad gäller ersättning till dessa arbetstagare är andra arbetsgi-
vare enligt lag skyldiga att betala särskild löneskatt som uppgår till endast 21,39 procent. Jämfört med i dag skulle förändrade regler visserligen innebära ett visst administrativt merarbete för statliga arbetsgivare men samtidigt skulle vissa arbetsgivare kunna minska sina kostnader. När Riksförsäkringsverket gör den slutliga avräkningen av statens arbetsgivaravgifter och särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster tas för närvarande en scha— blonmässig hänsyn till hur stor andel av de statligt anställda som är äldre än 65 år.
Lagen (19902912) om nedsättning av socialavgifter ger möj- lighet till nedsatta arbetsgivaravgifter i vissa fall. Reglerna riktar sig dock enbart till näringslivet och berör därför inte myndig— heterna.
För affärsverken och de andra statliga arbetsgivare som redan i dag betalar de lagstadgade arbetsgivaravgifterna själva skulle en övergång till samma rutiner som gäller för andra arbetsgivare innebära mycket små förändringar. Skillnaden är att betalnings- mottagaren blir Skattemyndigheten och att arbetsgivarna själva skall beräkna underlagets storlek och vilket belopp de skall betala i arbetsgivaravgifter.
Den diskuterade förändringen innebär ett visst mått av mer- arbete för de statliga arbetsgivarna. Detta torde dock vara ound- vikligt vid varje förslag som undviker schabloner och lyfter fram de verkliga kostnaderna. Merarbetet är dessutom huvudsakligen av övergångskaraktär. Harmoniseringen med reglerna för andra arbetsgivare innebär å andra sidan en förenkling i hanteringen av de inkomna avgifterna eftersom Riksförsäkringsverket kan han- tera arbetsgivaravgifterna från samtliga arbetsgivare i ett sam- manhang.
4.4. Finansieringen av ersättning för äldre arbetsskador
Utredningen förordar att finansieringen av ersättning för arbets- skador i staten fortsättningsvis skall ske genom inbetalande av lagstadgad arbetsskadeavgift till Arbetsskadefonden. Beträffande ersättningen för sådana arbetsskador som inträffat före lagänd- ringen är flera lösningar tänkbara.
Som framgått av avsnitt 3.2 skulle under 1993 arbetsskadeav- giften för sådana statliga arbetsgivare, vars arbetsskadeersättning- ar finansieras från inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto ha uppgått till cirka 600 miljoner kronor, ifall sådan avgift beta— lats. Från samma inkomsttitel utbetalades detta är cirka 160 mil- joner kronor i arbetsskadelivräntor. Affärsverken, exklusive Posten, skulle 1993 ha betalat en arbetsskadeavgift på knappt 70 miljoner kronor. De debiterades drygt 60 miljoner kronor för sina arbetsskadelivräntor. Ett införande av samma regler för arbets- skadeersättningens finansiering för statliga arbetsgivare som för andra arbetsgivare medför att Arbetsskadefondens kassaflöde för- bättras med cirka 450 miljoner kronor årligen, även om fonden övertar utbetalningen av ersättning för redan inträffade arbetsska- dor. '
Det föreligger således inte något finansiellt behov av att över- föra extra medel till Arbetsskadefonden ifall fonden skulle överta betalningsansvaret för redan inträffade arbetsskadefall i staten eller, alternativt, av att fortsätta att finansiera ersättningen vid äldre skadefall enligt nuvarande ordning. Avsaknaden av försäk- ringsteknisk koppling mellan avgifter och ersättning i den all- männa arbetsskadeförsäkringen innebär att några principiella betänkligheter inte behöver hindra att även äldre ersättningsfall förs in under Arbetsskadefonden. Fonden utgör inte något själv- ständigt rättssubjekt med egna förpliktelser utan ingår i det stat- liga socialförsäkringssystemet.
Samtidigt finns det rent allmänt skäl att söka hävda en mer strikt försäkringsteknisk syn i samband med de förändringar som
utredningen föreslår. Affärsverken har arbetat under förutsätt— ningen att de själva skall stå för kostnaden för de arbetsskador deras anställda drabbas av. Övriga myndigheter kan genom inbe- talningen av lönekostnadspålägget till inkomsttiteln Statliga pen- sionsavgifter, netto, varifrån arbetsskadeersättningen till deras anställda betalas, sägas ha betalt en implicit försäkringspremie till arbetsskadeförsäkringen. Det kan då synas skäligt att affärsverken fortsätter att betala ersättning för tidigare arbetsskador enligt de förutsättningar som gällde vid tiden för deras inträffande. För övriga myndigheter bör analogt staten såsom försäkringsgivare i nuvarande system bära betalningsansvaret för tidigare arbetsska- dor. Av praktiska skäl kan med tidigare skadefall avses tidpunkten för skadans reglering snarare än dess fysiska inträffande.
Som skäl för att välja det första alternativet ser utredningen fördelen med en snabb övergång till det nya systemet utan en lång övergångsperiod där finansieringen av arbetsskadeersättningen sker enligt två system. Som visats föreligger de finansiella förut- sättningarna för ett sådant tillvägagångssätt. För det andra alter- nativet talar dess överensstämmelse med försäkringsmässiga principer, vilka skulle ha tillämpats om arbetsskadeförsäkringen hade tecknats hos en fristående försäkringsgivare.
Utredningen vill för sin del förorda det senare alternativet, men med det tillägget att statens betalningsansvar för de tidigare arbetsskador, vars ersättning finansieras genom inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, överförs till Arbetsskadefonden utan kompensation. Skälet härför är att överförandet av statens åtagande för arbetsskadeersättning, exklusive affärsverkens, till Arbetsskadefonden leder till påfallande gynnsamma konsekvenser för fondens ekonomiska ställning. Skulle fonden ha drivits på affärsmässiga grunder måste en uppgörelse av sådant innehåll te sig mycket förmånlig. Beträffande affärsverkens ansvar för tidigare arbetsskador bör detta, om nödvändigt, säkras genom ett speciellt regeringsbeslut.
4.5. Effekter på statsbudgeten
Utredningen har i uppdrag att belysa effekterna på statsbudgeten av en övergång till arbetsgivaravgifter för de statliga arbets— givarna. Med undantag för arbetsskadeavgiften är skillnaderna mellan staten och övriga arbetsmarknaden vad gäller de lagstad- gade arbetsgivaravgifterna som vi tidigare påpekat endast av administrativ natur.
Arbetsgivaravgifterna för huvuddelen av den statliga verksam- heten betalas av Riksförsäkringsverket som finansierar avgifterna med de lönekostnadspålägg myndigheterna betalat. Avgifterna beräknas enligt regleringen i lagen (19811691) om socialavgifter. Att låta denna grupp arbetsgivare i stället själva beräkna och betala sina arbetsgivaravgifter innebär inte någon förändring av hur avgifterna skall beräknas. De möjligheter till undantag i beräkningsunderlaget som i praktiken tillkommer bör enligt ut- redningens bedömning inte ha annat än marginella effekter. Någon påtaglig inverkan på statsbudgeten avseende annat än betalningsströmmar är inte aktuell.
Arbetsgivaravgifterna för affärsverken, Riksbanken samt riksdagen, såvitt gäller dess ledamöter, betalas redan i dag av myndigheterna själva i enlighet med reglerna i lagen (19812691) om socialavgifter. Den förändring som här är aktuell är endast en ny uppbördsrutin och att myndigheterna själva varje månad får beräkna sina avgifter. Betalningsströrnmarna påverkas i så måtto att betalningen kommer att göras till skattemyndigheterna i stället för till Riksförsäkringsverket. Statsbudgeten som helhet påverkas dock inte av förändringen.
Om den lagstadgade arbetsskadeavgiften införs för statliga arbetsgivare och ersättning vid nya arbetsskadefall finansieras via Arbetsskadefonden skulle detta i princip kunna ha märkbara finansiella effekter på statsbudgeten. I praktiken blir dock effek- terna på statsbudgeten ringa. Statens ekonomiska ställning i dess helhet, det vill säga inklusive Arbetsskadefonden och andra fon- der inom socialförsäkringssystemet, påverkas inte.
Beträffande affärsverken leder den lösning utredningen föror- dar, nämligen att verken fortsätter att svara för ersättningen för tidigare arbetsskador, till att kassaflödet till Arbetsskadefonden övergångsvis förstärks med upp till cirka 50 miljoner kronor årli- gen. Denna effekt kommer så småningom att klinga av i takt med att äldre arbetsskadeersättningar faller bort och nya tillkommer. Motsvarande effekt, och det i betydligt större skala, har redan åstadkommits i och med bolagiseringarna av ett antal stora affärs- verk.
Vad gäller den ersättning för tidigare arbetsskador som staten betalar från inkomsttiteln Statliga pensionskostnader, netto, och som uppgår till cirka 160 miljoner kronor årligen, anser utred- ningen som tidigare sagts att betalningsansvaret bör överföras till Arbetsskadefonden utan kompensation. Om arbetsskadeavgiften införs för statliga myndigheter innebär det att dessa, exklusive affärsverk, kommer att betala cirka 600 miljoner kronor årligen till Arbetsskadefonden. Detta belopp kommer till största delen att finansieras ur myndigheternas ramanslag för förvaltningskostna- der och belastar därmed i princip statsbudgeten. Det framstår en— ligt utredningen som oskäligt att fonden skall tillföras budgetme— del på nästan 600 miljoner kronor netto årligen under den långa övergångsperiod när äldre arbetsskador dominerar. Genom att överföra betalningsansvaret för äldre skador till Arbetsskadefon— den begränsas denna belastning på statsbudgeten till cirka 440 miljoner kronor årligen.
I praktiken modifieras dessa slutsatser om effekter på stats— budgeten väsentligt av att Arbetsskadefonden har ett ackumulerat underskott. Under de närmaste åren förväntas de årliga inbetal- ningarna till fonden överstiga utbetalningarna. Detta årliga över- skott överförs till statsbudgeten såsom amorteringar på den skuld som uppkommit genom de senaste årens underskott i Arbetsska- defonden. Som tidigare redovisats uppgick denna skuld vid slutet av budgetåret 1993/94 till närmare 22 miljarder kronor. Om ytter- ligare medel tillförs Arbetsskadefonden genom att statliga arbetsgivare betalar arbetsskadeavgift kommer dessa, så länge ett
ackumulerat underskott kvarstår, genom amorteringsmekanismen att återföras till statsbudgeten.
Så länge ett ackumulerat underskott kvarstår i Arbetsskade— fonden leder varje tillskott till fonden till att statsbudgetens saldo förstärks i motsvarande grad. Detta medför att det övergångsvisa nettotillskottet till Arbetsskadefonden som utredningens förslag till hantering av ersättningen för affärsverkens äldre arbetsskador medför också leder till en förstärkning av statsbudgeten. Skulle staten överta affärsverkens betalningsansvar för dessa skador blir effekten på statsbudgeten neutral.
En marginell negativ effekt på statsbudgeten kan uppkomma genom att bokföringstiden är någon dag längre för arbetsgivarav- gifterna än för lönekostnadspålägget vilket leder till en viss ränte- förlust för statsbudgeten. Ränteförlusten kan dock undvikas genom att i den aktuella lagtexten föreskriva att beloppet skall vara bokfört senast förfallodagen. Det skall också påpekas att för— fallodagen för de lagstadgade arbetsgivaravgifterna har tidigare- lagts vilket ger en positiv ränteeffekt på statsbudgeten.
4.6. Ikraftträdande
Om reglerna för staten vad gäller de lagstadgade arbetsgivaravgif- terna skall anpassas till dem som gäller för arbetsmarknaden i öv- rigt finner utredningen det lämpligt att förändringarna genomförs snarast.
Av praktiska skäl är det rimligt att övergången sker vid ett budgetårsskifte. Eftersom nästa budgetår är förlängt till 18 måna- der på grund av övergången till kalenderårsvisa budgetår från och med 1997 förefaller den 1 juli 1995 vara ett naturligt val. Enligt vad utredningen erfarit ger detta tillräcklig tid till förberedelser för dem som berörs av förändringen. Att vänta med genomföran- det till 1997 innebär ett onödigt dröjsmål.
4.7. Kontrollrutiner
Som kontrollrutin gör Skattemyndigheten efter uppbördsårets ut— gång en avstämning mellan den lönesumma som arbetsgivarna uppgivit på uppbördsdeklarationerna vid redovisning av arbets- givaravgifterna och den lönesumma som arbetsgivarna angivit i kontrolluppgiftsredovisningen. Om statliga arbetsgivare skall tillämpa de regler för redovisning av arbetsgivaravgifter som gäl- ler för andra arbetsgivare kommer de automatiskt att omfattas av denna kontroll.
I det fall de nya rutinerna skall gälla från och med den ljuli 1995 kommer inte denna kontroll att kunna genomföras för 1995. Därefter kan emellertid även statliga arbetsgivare omfattas av denna granskning. Under övergångsåret bör det enligt vad Riks- revisionsverket och Riksskatteverket uppger vara möjligt att med relativt enkla medel åstadkomma en rimlighetskontroll av samma kvalitet som den kontroll som sker 1 dag på det statliga området vad gäller lönekostnadspålägget.
4.8. Utredningens bedömning
Efter att ha gått igenom vilka effekter som blir följden av att låta statliga arbetsgivare följa de regler för lagstadgade arbetsgivar- avgifter som gäller för andra arbetsgivare konstaterar utredningen att inga hinder föreligger för att genomföra förändringen. Över- gångsproblemen torde vara marginella förutom när det gäller hanteringen av ersättningen för äldre arbetsskador. I detta fall finns möjlighet till acceptabla övergångslösningar. Utredningen har funnit att inga starka skäl talar emot att låta samma regler råda för arbetsmarknaden i dess helhet och förordar därför en sådan lösning.
5. Principer för finansieringen av avtalsförsäkringarna
[ denna del av utredningens arbete behandlas finansieringen av de avtalade anställningsförmåner som för närvarande finansieras ge— nom inbetalning av lönekostnadspålägg till statsbudgetens in- komsttitel Statliga pensionsavgifter, netto. Dessa förmåner kan hänföras till fyra avtalsförsäkringar: . avtalet om ersättning vid personskada (PSA) . tjänstepensionsavtal (PA-91 samt PA-SPR för officerare) - avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring (TGL-S) . pensionsersättning enligt Trygghetsavtalet (TA).
5.1. Utredningens direktiv vad avser
avtalsförsäkringarna
Beträffande finansieringen av avtalade förmåner säger direktiven att utredningens uppgift skall vara att beräkna nivån på avtals- kostnader utöver lön samt föreslå hur dessa personalkostnader skall administreras i ett system där arbetsgivaravgifter införs. In- riktningen bör vara att avtalskostnader utöver lön skall belasta respektive myndighet/statlig verksamhet och inte som i dagens system ha en kollektiv finansiering. I direktiven sägs vidare att därmed skapas incitament för myndigheten att såsom arbetsgivare påverka innehållet i avtalen så att en ur myndighetens synpunkt god avvägning mellan avtalens förmåner och kostnader uppnås. Som påpekas i avsnitt 1.2 måste direktiven i denna del tolkas så, att myndigheterna skall finansiera de avtalade anställnings- förmånerna inom sina ramanslag för förvaltningskostnader. Ge- nom lönekostnadspålägget kan detta i viss mening redan sägas ske, sedan det utformats som verkliga betalningar till statsbudge—
ten. Betalningar utöver lönekostnadspålägget tillämpas därutöver för finansieringen av vissa anställningsförmåner utöver lön som avtalats under senare tid, nämligen avgifterna till Försäkringsfö— reningen för det Statliga Området (FSO) för den kompletterande ålderspensionen (KÅPAN) och till Trygghetsstiftelsen för ersätt— ningar enligt Trygghetsavtalet. Alla dessa anställningsförmåner har emellertid avtalats under den tid då statsmakterna hade att godkänna avtalen och i princip svara för förmånernas finansiering genom motsvarande anslag.
5.2. Gemensam försäkringslösning för det statliga arbetsgivarkollektivet
Om ansvaret att trygga avtalsförmåner utöver lön skall åvila den enskilda myndigheten inom dess fasta ramanslag för totala för— valtningskostnader uppstår vissa principiella och praktiska frågor. De förmåner det här rör sig om är av försäkringsmässig natur, vil- ket innebär att utfallet av åtagandet för den enskilda myndigheten är osäkert både till värde och tidpunkt. Att bilda en gemensam försäkringsgivare för de berörda myndigheterna är då den natur— liga lösningen, vilket påpekas i avsnitt l.2. Denna försäkringsgi- vare träder i de enskilda myndigheternas ställe vad avser förmå— nernas tryggande mot att myndigheterna betalar in en försäk— ringspremie. I förhållande till den nuvarande ordningen träder för— säkringsgivaren i statens ställe.
För staten råder ett generellt förbud mot att teckna externa för- säkringar. Vissa undantag medges dock. Förbudet regleras i för— ordningen (19541325) om försäkring av statens egendom m.m. Regleringen är för närvarande under översyn. Kammarkollegiet har i rapporten "En intern försäkringslösning för staten", novem— ber 1994, på regeringens uppdrag lämnat förslag till hur statens risk- och skadehantering bör utformas i framtiden. Kammar- kollegiets förslag berör varken de i lag reglerade sjuk- och arbets- skadeförsäkringarna eller de avtalsreglerade liv- och personskade—
försäkringarna för statligt anställda. Ett parallellt resonemang kan dock föras för dessa försäkringar.
Det skäl som traditionellt förts fram mot externa försäkrings— lösningar för staten är att staten har en tillräcklig finansiell styrka för att vara självförsäkrad. Staten är som kollektiv tillräckligt om- fattande för att en intern lösning skall bli kostnadseffektiv. Genom att hålla samman kollektivet undviks att externa försäk- ringsgivare försäkrar gynnsamma risker medan sämre risker för— blir oförsäkrade och ändå måste finansieras internt.
Dessa argument äger motsvarande tillämpning på de förmåner och förpliktelser med inslag av risk som arbetsgivare på det statli— ga avtalsområdet förbinder sig till. En intern försäkringslösning för det statliga arbetsgivarkollektivet för att trygga avtalade anställningsförmåner överensstämmer således både med tillväga- gångssättet på övriga större avtalsområden och med principerna för hur staten försäkrar sig mot risker och skador i övrigt.
Utredningen förordar därför att finansieringen och tryggandet av de anställningsförmåner som här behandlas sker genom att de statliga arbetsgivarna gemensamt bildar en försäkringsgivare som verkar på försäkringstekniska grunder. Vi återkommer i följande kapitel till hur försäkringslösningarna för de olika avtalsförsäk- ringarna lämpligen bör vara utformade. Den exakta utformningen måste i varje fall bli föremål för särskild utredning. I fråga om pensionsersättningen anser dock utredningen att en gemensam försäkringslösning är olämplig.
5.3. Fördelningseffekter i en försäkringslösning
Utredningen kommer i följande kapitel att närmare diskutera storleksordningen och strukturen på de avgifter som krävs för att finansiera avtalsförmånerna när rena försäkringslösningar införs. Vi vill dock redan nu behandla en viktig aspekt av en sådan över- gång. Även om varje kollektiv försäkringslösning innebär att för- säkringstagarna är beredda att dela riskerna för ogynnsamma ut-
fall med andra är det inte i överensstämmelse med principen om självständigt kostnadsansvar och marknadsmässighet ifall kon- struktionen innebär att vissa arbetsgivare/försäkringstagare inom kollektivet systematiskt övervältrar kostnaden för sina avtalsför- måner på de övriga.
Om regeringen skulle överföra ansvaret för framtida anställ- ningsförmåner helt och hållet på de enskilda myndigheterna är det möjligt och i vissa fall rentav troligt att vissa myndigheter skulle finna det förmånligt att trygga den utfästa förmånen på egen hand snarare än genom en kollektiv försäkringslösning tillsammans med övriga statliga arbetsgivare, ifall försäkringspremierna sätts schablonmässigt lika. För en del myndigheter kan risken för arbetsskada eller för övertalighet med rätta uppfattas vara väsent- ligt lägre än för andra. För de myndigheter vilkas anställda har ordinarie pensionsålder vid 65 år är givetvis tjänstepensionsåta— gandet väsentligt billigare än för dem där en pensionsålder på 60 år tillämpas. Även om det inte står den enskilda myndigheten fritt att trygga de avtalade förmånerna i egen regi eller söka försäk- ringslösningar utanför det statliga arbetsgivarkollektivet, anser ut- redningen det ligga i direktivens krav på självständigt kostnadsan— svar att försäkringspremierna differentieras på ett försäkringstek- niskt korrekt sätt mellan olika statliga arbetsgivare. En myndighet skall inte ha tydliga ekonomiska skäl för att vilja trygga sina avta— lade förmåner på annat sätt. Detta gäller i synnerhet de ekono- miskt tunga åtagandena.
Övergången till finansiering genom försäkringspremier i stället för genom ett schablonmässigt bestämt lönekostnadspålägg kom- mer att fördela den ekonomiska bördan av tryggandet av avtals— förmåner på ett annorlunda sätt än för närvarande sker. Vissa myndigheter kommer att kunna utsättas för betydande finansiella påfrestningar. Eftersom denna systematiska skillnad i graden av finansiering av tryggandet av de avtalade anställningsförmånerna mellan myndigheter inte kan anses ha varit okänd när avtalen ingicks och godkändes av regeringen, förefaller det utredningen skäligt att de anslag som för närvarande beviljas för att finansiera
inbetalningen av lönekostnadspålägget omfördelas vid över— gången till ny finansieringsform med försäkringspremier.
5.4. Sambandet mellan förmåner och finansiering
En principiellt viktig fråga är om de avtalade förmånernas värde för arbetstagarna kan anses vara beroende av det sätt varpå de tryggas. Om så kan hävdas vara fallet blir en ändrad finansierings- form en fråga som berör arbetstagarorganisationerna i egenskap av kollektivavtalspart. Utredningen har undersökt förhållandena härvidlag och funnit att någon koppling mellan förmånernas ut— fästa värde och finansieringen av deras tryggande inte föreligger.
Vid denna bedömning är det av väsentlig betydelse att samtli— ga förmåner vars tryggande nu säkras genom inbetalande av löne— kostnadspålägget är vad man kallar förmånsbaserade, till skillnad från till exempel den kompletterande ålderspensionen som är en avgiftsbaserad förmån och redan nu finansieras genom särskilda premier till Försäkringsföreningen för det Statliga Området. Där— med föreligger en ovillkorlig skyldighet för arbetsgivaren att svara för att förmånen tryggas på det ena eller det andra sättet. Skulle arrangemanget för tryggandet visa sig otillräckligt faller betalningsansvaret för utfästelsen tillbaka på den enskilde arbets- givaren och inom det statliga området i sista hand på staten. Där- med är den avtalade förmånens värde för arbetstagarna oberoende av de former i vilka arbetsgivaren tryggar den. Ändrade finansie- ringsformer för tryggandet är således enligt utredningens bedöm- ning inte en kollektivavtalsfråga utan ankommer på arbetsgivar— parten att ensidigt ta ställning till. I pensionsavtalet PA-9l, 4 &, anges också uttryckligen att pensionsförmånerna finansieras av arbetsgivaren.
Utredningen har i sammanhanget närmare studerat vilka över- väganden som gjorts vid konstruktionen av motsvarande avtals— förmåner och deras tryggande på arbetsmarknaden i övrigt. Med undantag för pensionsersättningen har de avtalsförmåner som för
närvarande finansieras genom lönekostnadspilägget paralleller. ibland av nästan identiskt slag, på privattjänstenännens avtalsom- råde. Där förefaller partsgemensam förvaltning av försäkringen, inklusive förvaltning av fonderade avsättningar vara vanlig, även om ersättningarna till arbetstagarna är förmånsbaserade. Vid jäm- förelse med denna praxis på det privata området bör det vid be— dömningen beaktas att enskilda arbetsgivare till skillnad från stat- liga myndigheter kan vara oförmögna att stå för sina utfästelser vid betalningsinställelse och konkurs.
5.5. Finansieringen av äldre försäkringsfall
Ersättningar enligt avtalsförsäkringarna utbetilas ofta under en längre tid efter det att försäkringsfall konstaterats föreligga. Det kommer vid övergången till ett nytt system för tryggandet av av— talsförmånerna att finnas ett antal redan inträffade försäkringsfall, som kräver utbetalningar under ett antal år framöver. Staten har hittills stått som försäkringsgivare vid tryggandet av förmånerna och det är därför naturligt att staten behåller betalningsansvaret för ersättningarna för redan inträffade försäkringsfall vid tidpunk- ten för övergången. Vad gäller tjänstepensionerna, som innehåller ett stort mått av långsiktigt sparande. måste inze bara ansvaret för utbetalningarna till dem som är pensionärer utan även garantin för intjänade pensionsrättigheter för ännu anställdi vid övergångstill- fället behållas av staten.
Staten har inte förrän i den årsredovisning som läggs fram vå- ren 1995 redovisat försäkringsåtagandena till sina anställda, varav pensionsåtagandet är det helt dominerande, eller belastat sina åta— ganden med den implicita lånekostnaden. Den hittillsvarande bristen på redovisning av statens försäkringsåtigande kan leda till speciella problem i samband med övergången till ett försäkrings- tekniskt system. Utbetalningarna av pensioner motsvaras av att statens pensionsskuld reduceras och de utgör t'öljaktligen inte nå- gon kostnad för staten, oavsett i vilken form premier för täckandet
av nya löpande pensionsåtaganden betalas. På grund av den tradi- tionellt kassaflödesorienterade redovisningen i staten blir emel- lertid utbetalningarna en belastning på statsbudgeten när de endast motsvaras av en reduktion i en bokförd skuld och inte balanseras av ett motsvarande kassainflöde. Detta kan bli ett hinder för infö— randet av försäkringstekniska och marknadsmässiga lösningar, särskilt mot bakgrund av dagens ansträngda statsfinansiella läge. Utredningen kommer i kapitel 7, där tjänstepensionsförsäkringens finansiering behandlas, skissera lösningar vilka kan hålla nere den statsfinansiella belastningen utan att avkall görs på det nya syste- mets försäkringstekniska egenskaper.
5.6. Icke—statliga arbetsgivares deltagande i det statliga finansieringssystemet
En särskild fråga gäller hanteringen av de avtalade förmånernas finansiering hos icke-statliga arbetsgivare som tillämpar de statli- ga bestämmelserna för tjänstepension, tjänstegrupplivförsäkring och i några fall personskadeersättning och är anslutna till det stat— liga finansieringssystemet i kraft av förordning eller särskilda regeringsbeslut. De ersättningar från inkomsttiteln Statliga pen- sionsavgifter, netto som betalas ut till arbetstagare hos denna kategori arbetsgivare finansieras genom att arbetsgivaren betalar reducerat lönekostnadspålägg eller särskilda avgifter. En utförlig presentation av de arbetsgivare som erbjudits sådana särlösningar ges i bilaga ].
Utredningen har sett det ingå i sitt uppdrag att finna lösningar som för dessa arbetsgivare möjliggör fortsatt anslutning till det fi- nansierings- och tryggandesystem som gäller för statliga arbetsgi- vare. Försäkringstekniskt uppbyggda konstruktioner som dem ut- redningen förordar tillåter också arbetsgivare som tillämpar stat- liga avtal att på lika villkor ansluta sig till det för statliga arbets- givare gemensamma tryggandesystemet. Detta kan ske genom att den icke-statlige arbetsgivaren ansöker om att bli i särskild ord-
ning ansluten till försäkringsgivaren för ifrågavarande avtalsför— säkring eller genom att han blir frivillig medlem i Arbetsgivar- verket, varvid avtalsförmånernas tryggande följer av medlemska- pet. I ingendera fallet behövs förordningar eller särskilda rege— ringsbeslut.
6. Personskadeavtalet
6.1. Personskadeavtalets omfattning och finansiering
De avtalsenliga ersättningarna vid arbetsskada till arbetstagare i staten regleras i Personskadeavtalet (PSA). Dess bestämmelser har genom lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. utsträckts till att gälla samma grupper som omfattas av lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. PSA komplette- rar lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) (jämför kapitel 3) genom att etablera en ersättningsnivå vid personskada som skall överensstämma med skadeståndsrättsliga normer. Er— sättningar beslutas av Statens trygghetsnämnd och betalas ut av Riksförsäkringsverket. Statens trygghetsnämnd utnyttjar därvid det kanslistöd som det privata partsorganet Arbetsmarknadsför- säkringar-trygghetsförsäkring (AMF—trygghetsförsäkring) till- handahåller enligt särskilt avtal med regeringen (jämför avsnitt 6.3). Av praktiska skäl ombesörjs utbetalningarna av ersättning till enskilda enligt PSA (eller, vid tillämpliga fall, enligt lagen om statlig ersättning vid ideell skada m.m.) av AMF-trygghetsför- säkring, som därefter debiterar Riksförsäkringsverket. Riksför- säkringsverket erhåller i sin tur medel genom direktdebitering av affärsverken eller genom att belasta inkomsttiteln Statliga pen— sionsavgifter. netto.
Under budgetåret 1993/94 belastade Riksförsäkringsverket inkomsttiteln med cirka 90 miljoner kronor för utbetalade ersätt- ningar enligt PSA:s bestämmelser. Enligt uppgifter från AMF- trygghetsförsäkring utbetalades under motsvarande tidsperiod er- sättningar enligt PSA på knappt 87 miljoner kronor till nuvarande och förutvarande statsanställda (utom affärsverk), varav ett mind-
re och minskande belopp avser verksamhet som numera drivs under kommunalt huvudmannaskap. Drygt 13 miljoner kronor betalades ut enligt lagen om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Båda dessa typer av utbetalningar skall slutligt belasta in- komsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Utredningen anser sig på grundval av dessa uppgifter kunna dra slutsatsen att ersättning— ar enligt PSA till anställda i nuvarande statlig verksamhet utom affärsverk uppgår till mellan 80 och 90 miljoner kronor per år.
De verksamheter, som under andra halvåret 1993 hade ställ- ning som statliga affärsverk, debiterades under budgetåret 1993/94 av Riksförsäkringsverket för ersättningar enligt PSA knappt 45 miljoner kronor. Därav stod Posten för 20 miljoner kronor. Enligt uppgifter från AMF-trygghetsförsäkring över utbe- talade ersättningar är utbetalningarna under samma period inte oväsentligt lägre: drygt 35 miljoner kronor, varav Posten stod för cirka 18,5 miljoner kronor.
6.2. Avtalad arbetsskadeersättning på övriga arbetsmarknaden
PSA utgör på det statliga området motsvarigheten till Trygghets— försäkring vid arbetsskada (TFA) på arbetsmarknaden i övrigt. Bestämmelserna i PSA överensstämmer i stort med dem i TFA. Båda avtalen har nyligen omförhandlats. TFA meddelas genom försäkringskonsortiet AMF-trygghetsförsäkring, som handlägger skadefallen. Till skillnad från vad som gäller vid handläggningen av de statliga arbetsskadorna beräknar AMF-trygghetsförsäkring vid skadefall inom TFA—området fram den försäkringstekniska risken för olika framtida utfall och kan därmed uppskatta skadans förväntade ekonomiska konsekvenser. Premiens storlek för TFA varierar starkt mellan arbetare och tjänstemän på det privata av- talsområdet. För arbetare utgör den 1,0 procent av bruttolönen, för tjänstemän endast 0,05 procent. För den kommunala motsvarighe-
ten TFA-KL betalar arbetsgivaren en enhetlig premie på 0,48 pro- cent av bruttolönesumman.
Vid den premiesättning som tillämpas för TFA är att beakta att tidigare inbetalade premier under försäkringens uppbyggnadsske— de bildat en försäkringsteknisk reserv som ger betydande avkast- ning och bidrar till att hålla behovet av löpande premieintäkter nere. Detta är skälet till att statliga bolag som tidigare varit affärs- verk men under den senaste tiden tecknat TFA och anslutit sig till AMF-trygghetsförsäkring betalar en något högre premie än den annars tillämpade.
De 45 miljoner kronor som Riksförsäkringsverket under 1993/94 debiterade affärsverken med Hera, inklusive Posten, för utbetalningar enligt PSA motsvarar 0,35 procent av ifrågavarande verks lönesumma. De verkliga utbetalningarna under denna peri- od enligt AMF-trygghetsförsäkring motsvarar 0,28 procent av lönesumman. Om vi utifrån uppgifterna ovan uppskattar ersätt- ningarna enligt PSA till anställda i nuvarande statlig verksamhet utanför affärsverken till cirka 85 miljoner kronor under 1993/94, motsvarar det cirka 0,20 procent av dessa verksamheters löne- summa. Mot bakgrund av de premier som tas ut för TFA ligger en försäkringstekniskt motiverad premiesats för PSA sannolikt kring dessa procenttal. Skall en försäkringsteknisk reserv inledningsvis byggas upp behöver premien kanske ligga något högre. En korrekt beräknad försäkringsteknisk premie för PSA bör enligt uppgift från AMF-trygghetsförsäkring vara möjlig att beräkna på befint- ligt underlag över hittills inträffade skadefall i staten.
6.3. Försäkringsgivare vid arbetsskada
Utredningens bedömning är att en försäkringslösning liknande den som tillämpas för TFA bör införas för PSA. Därvid kan alter- nativet att ansluta statliga arbetsgivare till AMF—trygghetsförsäk- ring övervägas. Denna försäkringsgivare har en förhållandevis komplicerad uppbyggnad. Själva försäkringskonsortiet består av
försäkringsbolagen Folksam (50 procent), Skandia (38 procent) och Trygg-Hansa (12 procent). Mellan konsortiet å ena sidan och SAF, LO och PTK å den andra har särskild överenskommelse träffats om meddelande och administration av TFA. Kommun— och Landstingsförbunden och deras motparter har anslutit sig till AMF—trygghetsförsäkring i särskild ordning utan att en motsva— rande överenskommelse har träffats. Konsortieledningen består av representanter för parterna i överenskommelsen om TFA liksom den finansdelegation som råder ledningen i frågor rörande finans- förvaltningen inom AMF-trygghetsförsäkring. Till delegationen är också en kontaktman för den kommunala sektorn knuten. För den löpande administrationen av AMF-trygghetsförsäkring svarar en ledningsgrupp bestående av företrädare för de i konsortiet in- gående försäkringsbolagen. I TFA—nämnden ingår förutom repre— sentanter för ledningsgruppen representanter för de berörda arbetsmarknadsparterna, inklusive den kommunala sektorn. För— utom att behandla frågor av principiell betydelse prövar TFA- nämnden tvistiga fall. En skiljenämnd avgör enligt bestämmelse i kollektivavtal slutligt tvister om tolkningen av TFA.
Den institutionella uppbyggnaden kring PSA uppvisar redan betydande likheter med AMF-trygghetsförsäkring. Det skadereg- lerande arbetet vid tillämpningen av PSA sköts av handläggare anställda vid AMF—trygghetsförsäkring. Statens trygghetsnämnd har en sammansättning och utför uppgifter som i stort överens- stämmer med TFA-nämndens. Tvister om tolkningen av PSA av- görs i sista hand av den statliga skiljenämnden i vissa trygghets- frågor.
Den konstruktion för tryggande av skadeersättning som TFA— trygghetsförsäkring representerar med ett konsortium av försäk— ringsbolag som försäkringsgivare kan komma att omprövas bland annat av konkurrensbegränsningsskäl. Utredningen vill inte obe- tingat föreslå anslutning av statliga arbetsgivare till denna försäk- ringslösning, även om relationerna mellan statens företrädare och AMF-trygghetsförsäkring är väl inarbetade.
6.4. Utredningens bedömning
Utredningen föreslår att regeringen ger Arbetsgivarverket i upp- drag att utarbeta förslag till hur tryggandet av arbetsskadeersätt- ningen enligt PSA skall ordnas under den förutsättningen att den kollektiva finansieringen av ersättningen över inkomsttiteln Stat— liga pensionsavgifter, netto upphör från den 1 januari 1997. För- delen med att samverka med andra arbetsmarknadssektorer, till exempel genom anslutning till AMF—trygghetsförsäkring, bör ställas mot de fördelar som en egen lösning för det statliga avtals- området kan ge. Likaså bör frågan om en premiedifferentiering mellan arbetsgivare inom avtalsområdet prövas. Förslaget skall säkerställa att sådana arbetsgivare som utan att vara statliga myndigheter för närvarande har rätt enligt särskilt regeringsbeslut att utnyttja det statliga tryggandesystemet för PSA ges möjlighet att fortsättningsvis trygga sina åtaganden vid arbetsskadefall. Även sådana arbetsgivare som i dag inte är anslutna till det statli- ga tryggandesystemet för.PSA men som har en naturlig koppling till det statliga området skall ha möjlighet att ansluta sig till sy- stemet.
Vad gäller finansieringen av ersättningen för de arbetsskade— fall som inträffat före det att ett nytt finansieringssystem för PSA införs, bör samma principer tillämpas som för finansieringen av ersättningen för arbetsskadefall enligt LAF, vilka inträffat innan statliga arbetsgivare anslutits till Arbetsskadefondens finansie— ringssystem (se avsnitt 4.4). Därmed skulle staten fortsättningsvis stå för åtminstone de arbetsskadeersättningar enligt PSA som fram till den nya ordningens införande belastat inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto.
Ersättningar enligt lagen om statlig ersättning vid ideell skada m.m. skall även fortsättningsvis betalas över statsbudgeten och finansieras med särskilt anslag.
7. Tj änstepensionerna
7.1. Allmänt om statliga tjänstepensioner
De statliga tjänstepensionerna enligt de statliga pensionsavtalen PA-9l och PA—SPR erbjuder arbetstagare i staten ett flertal för- måner varav ålderspension och sjukpension utgör de ekonomiskt tyngsta delarna. Utbetalade pensionsförmåner för arbetstagare vid statliga myndigheter belastar inkomsttiteln Statliga pensionsavgif- ter, netto och myndigheterna anses finansiera pensionsförmånerna inklusive särskild löneskatt på pensionskostnader genom inbetal— ning av lönekostnadspålägget.
Affärsverken finansierar förmånerna i egen regi med det vikti- ga undantaget Statens jämvägar som betalar en avgift på 9,6 pro- cent (sänkt den 1 juli 1994 från tidigare 11 procent) på lönesum- man mot att pensionsförmåner till dess anställda samt särskild lö— neskatt på pensionskostnader utbetalas från inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Vissa icke-statliga arbetsgivare betalar i samma syfte särskilda pensionsavgifter eller reducerat lönekost- nadspålägg. Vilka icke—statliga arbetsgivare som omfattas av det statliga gemensamma finansieringssystemet för tjänstepensioner regleras i förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning och genom särskilda re- geringsbeslut. En detaljerad genomgång av nuvarande ordning för pensionsfinansieringen för dessa arbetsgivare ges i bilaga 1.
Det statliga pensionssystemet är ett fördelningssystem, där det saknas försäkringsteknisk koppling mellan de avgifter en arbets- givare betalar in till försäkringsgivaren och pensionsförmånerna. Ett fördelningssystem är följaktligen beroende av att ha rätten att infordra betalningar av dem som ingår i systemet utan att den be— talande därmed erhåller någon urskiljbar förmån eller rätt. För—
delningssystem är därför bara möjliga att upprätthålla i offent- ligrättsliga sammanhang.
Utredningens direktiv säger inte uttryckligt att finansieringen av det statliga pensionssystemet skall utformas på försäkrings— tekniska grunder, men om man utesluter möjligheten att myndig- heterna skall sköta finansieringen i egen regi kan direktiven inte tolkas i annan riktning. Regeringen uppdrog i november 1992 och oktober 1993 åt Riksrevisionsverket och Statens löne— och pen- sionsverk att utreda frågan om statens tjänstepensionsåtagande. Dessa avlämnade var sin slutrapport i början av 1994. Rappor- terna innehåller förslag till införandet av en försäkringsmodell av premiereservtyp för hanteringen av statens pensionskostnader. Med anledning härav har regeringen i 1994 års kompletterings- proposition konstaterat att den av Riksrevisionsverket och Statens löne- och pensionsverk föreslagna försäkringsmodellen i huvud— sak kan ligga till grund för förändringar i redovisningen av statens pensionsåtaganden och i beräkningen av kostnader för pensions— förmåner till arbetstagare i staten. Därav drar utredningen för eget vidkommande slutsatsen att finansieringen av myndigheternas tjänstepensionsåtaganden framöver skall bygga på försäkrings- tekniskt beräknade premier.
Staten har hittills inte bokfört sin pensionsskuld, men i rege- ringens uppdrag till Statens löne- och pensionsverk ingick att beräkna och redovisa denna. I sin slutrapport om statens pen- sionsåtagande beräknar Statens löne- och pensionsverk värdet av pensionsåtagandet enligt statlig pensionplan som finansieras över inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto till drygt 60 miljar- der kronor. Detta belopp inkluderar Statens järnvägars åtaganden men ej övriga affärsverks vilka finansierar dem i egen regi. Pen- sionsskulden hos nuvarande övriga affärsverk uppskattar Statens löne- och pensionsverk till 1,6 miljarder kronor. Statens pensions- skuld kommer att redovisas officiellt för första gången i Riks— revisionsverkets publikation "Årsredovisning för staten" avseende budgetåret 1993/94.
Statens löne- och pensionsverk har i sin slutrapport gjort be— räkningar över vilka premier de olika tjänstepensionsförmånerna
(inklusive pensionsersättningen, se kapitel 9) skulle betinga i en försäkringslösning. För en genomsnittlig myndighet vars arbetsta- gare har ordinarie pensionsålder vid 65 år blir den genomsnittliga premien för förmåner enligt PA-9l drygt 7 procent av lönesum— man (därvid är premiekostnaden för pensionsersättning och kompletterande ålderspension samt särskild löneskatt på pen- sionskostnader ej inkluderade). För pensionsförmåner för arbets— tagare med rätt att avgå med full ålderspension före 65 års ålder blir den försäkringstekniska premien avsevärt större.
7.2. En jämförelse med privattjänstemännens pensionssystem
En jämförelse till Statens löne- och pensionsverks beräkningar över försäkringsmodellens finansiella konsekvenser erbjuder pri- vattjänstemännens avtalade tilläggspension (ITP). ITP:s pensions- förmåner har liknande karaktär som de som följer av det statliga pensionsavtalet PA-9l. ITP är uppbyggt som ett premiereservsy- stem och pensionsåtagandena tryggas genom att arbetsgivaren betalar in försäkringstekniskt beräknade premier till försäkrings- bolaget SPP, som är ett av arbetsgivarna bildat ömsesidigt bolag med ett betydande kapital att förvalta. Även om ITP:s pensions- förmåner formellt är förmånsbestämda sitter representanter för arbetstagarorganisationerna i SFP:s styrelse. Denna tar ställning till premiesättningen men även till om överskott i försäkringsrö- relsen skall kunna utnyttjas till värdesäkring av intjänade och ut- gående pensioner. Så har också regelmässigt skett. I praktiken har således överskott i finansförvaltningen lett till både lägre premier för arbetsgivaren och bättre pensionsförmåner för arbetstagarna. I detta avseende uppstår en klar skillnad mot regelverket för statliga pensionsförmåner, där den värdesäkring som utgår stipuleras i pensionsavtalet.
En privat arbetsgivare kan alternativt trygga sitt åtagande för ålderspension enligt ITP—planen genom skuldföring i det egna
företaget. I så fall måste han teckna en kreditförsäkring för belop- pet i Försäkringsbolaget Pensionsgaranti (FPG) och registrera pensionsåtagandet i Pensionsregisterinstitutet (PRI). För detta betalar han årliga avgifter på cirka 0,5 procent av pensionsskul- den.
ITP-avtalet innehåller i likhet med de statliga pensionsavtalen pensionsförmåner av olika karaktär, vilka motiverar att premier och kapitalavsättningar sker efter olika principer för olika förmå- ner. ITP-premien kan variera betydligt mellan olika arbetsgivare beroende på olikheter i personalstrukturen. Den genomsnittliga premien för 1994 uppgår till 6,1 procent av bruttolönen. ITP- premien inkluderar kostnaden för kompletteringspensionen ITP-K. Dess motsvarighet på det statliga avtalsområdet utgörs av den kompletterande ålderspensionen, den så kallade KÅPAN, vil- ken finansieras i särskild ordning genom premieinbetalningar till Försäkringsföreningen för det Statliga Området på för närvarande 1,5 procent av lönesumman. ITP—premien understiger således med cirka 2,5 procentenheter den pensionspremie Statens löne- och pensionsverk i sin försäkringsmodell beräknat för den genom— snittliga statliga myndigheten som tillämpar pensionsåldern 65 år. Denna betydande skillnad förklaras huvudsakligen av den under lång tid av överskott uppbyggda premiereserven inom ITP—syste- met.
Utredningen saknar förutsättningar att föra arbetet på att fast- ställa försäkringstekniskt beräknade premier för tjänstepensions- förmåner längre än de kalkyler som Statens löne- och pensions- verk presenterat i sin rapport över statens tjänstepensionsåtagan- den. Utredningen vill understryka betydelsen av att det återstå- ende arbete på utformningen av försäkringsmodellen som rege— ringen aviserat i 1994 års kompletteringsproposition snabbt ge— nomförs så att modellen kan börja tillämpas från den 1 januari 1997.
7.3. Försäkringsgivare i en statlig försäkringsmodell
Utredningen finner det motiverat att närmare behandla frågan om hur försäkringsmodellens institutionella ram bör utformas när statliga arbetsgivare betalar försäkringspremier i syfte att trygga sina löpande pensionsutfästelser. Om full överensstämmelse med den privata sektorns pensionssystem eftersträvas borde det stå det statliga arbetsgivarkollektivet fritt att självt välja eller bilda en försäkringsgivare, som mottar premier, förvaltar premiereserven och ansvarar för pensionsutbetalningarna till förmånstagarna.
Utredningen menar att detta alternativ inte utan vidare skall avvisas, eftersom de statliga arbetsgivarna därigenom får ta fullt ansvar för alla aspekter av sina pensionsåtaganden, samtidigt som statens och myndigheternas totala ekonomiska ställning inte för- sämras med en sådan lösning. De utbetalningar till en utomståen- de försäkringsgivare som sker från de statliga myndigheterna motsvaras nämligen av att deras pensionsåtagande gentemot arbetstagarna minskar i motsvarande grad. Den externa statsskul- den, såsom den traditionellt redovisas, och statsbudgetens kassamässiga utfall påverkas dock negativt av att betalningar görs till en försäkringsgivare utanför staten. I rådande statsfinansiella läge kan utredningen därför finna skäl för att fonderade pen- sionsmedel inte läggs utanför staten.
I så fall är det enligt utredningens mening viktigt att funktio- nen som försäkringsgivare urskiljs så tydligt som möjligt. Som sådan kan Styrelsen för statens tjänstepensionsfond inrättas som särskild myndighet. Denna styrelse kan företräda arbetsgivarna eller vara partssammansatt. Styrelsen skall ha ett övergripande an- svar för försäkringsmodellens tillämpning och besluta om premie- sättning, annat utnyttjande av överskottsmedel, försäkringsteknis- ka grunder, etcetera.
Förmåner som inte följer av bestämmelserna i statliga pen- sionsavtal, eller motsvarande, skall inte hanteras av Statens tjäns- tepensionsfond. Det innebär att sådana pensionsförmåner som för
närvarande betalas ut från inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto utan stöd av statligt pensionsavtal skall finansieras genom särskilda anslag. En detaljerad genomgång av vilka pensionsför— måner som skall omfattas av försäkringsmodellen och falla under Statens tjänstepensionsfonds ansvar görs i avsnitt 7.4.
Statens tjänstepensionsfond mottar premieinbetalningar från de anslutna arbetsgivarna och betalar ut de pensionsförmåner som tryggats genom premierna. Fondens behållning skall tillgodoskri- vas en marknadsmässig avkastning, som kan bestämmas efter olika grunder. Ett tilltalande alternativ vore enligt utredningens mening att tillgodoskriva fondkapitalet samma avkastning som den som uppnås vid förvaltningen av pensionsmedlen inom För- säkringsföreningen för det Statliga Området. Över denna förvalt- ning har avtalsparterna ett direkt inflytande. Eftersom Statens tjänstepensionsfonds avkastning påverkar pensionskostnadernas storlek, är det skäligt att arbetsgivarna kan påverka denna av- kastning.
Enligt utredningens mening vore det därför också önskvärt att en viss andel av det belopp som betalas in som försäkringspremier i det nya systemet successivt blir fritt för placering på kapital- marknaden, givetvis under de begränsningar avseende risk som allmänt gäller för placeringar som tryggar pensionsåtaganden. Denna andel kan växa i takt med att det statsfinansiella läget stabiliseras och nettot av fondens in- och utbetalningar ger ut- rymme härför. Det är också möjligt att inledningsvis begränsa placeringsrätten till att endast avse värdepapper utfärdade av svenska staten. På så sätt kan en finansförvaltning i begränsad skala byggas upp på ett tidigt stadium. Ansvaret för denna för— valtning skall åvila Styrelsen för statens tjänstepensionsfond.
Beträffande de pensionsåtaganden gentemot sina arbetstagare som staten redan ådragit sig och som Statens löne- och pensions- verk beräknar till drygt 60 miljarder kronor har såväl Statens löne- och pensionsverk som Riksrevisionsverket föreslagit att beloppet redovisas som statens pensionsskuld och belastas med en kalkylmässig kapitalkostnad. Utredningen finner det rimligt att denna statens pensionsskuld tas upp som tillgång i form av ford-
ran på staten hos Statens tjänstepensionsfond och där tillgodo— skrivs motsvarande kalkylmässiga avkastning samtidigt som fon- den övertar ansvaret för de pensionsutbetalningar som motsvarar statens pensionsskuld. Hur avkastningen på denna tillgång hos Statens tjänstepensionsfond skall bestämmas och hur eventuellt överskott skall användas bör bli föremål för ytterligare utredning.
Statens löne- och pensionsverk skall enligt utredningen kvarstå som administratör av den statliga tjänstepensionen men bör därut- över erbjuda Styrelsen för statens tjänstepensionsfond kanslistöd i erforderlig utsträckning, bland annat vad avser försäkringsteknis- ka frågor.
I samband med att en försäkringsmodell införs för den statliga tjänstepensionen bör den särskilda löneskatten för pensionskost- nader tas ut som skatt på inbetalade premier i stället för som skatt på utbetalade pensioner. I konsekvens härmed bör i samband med överförandet av statens pensionsskuld till Statens tjänstepensions- fond det överförda beloppet engångsbelastas med särskild löne- skatt. Tillgångarna i Statens tjänstepensionsfond bör också belas- tas med avkastningsskatt på samma sätt som sker med motsva- rande tillgångar i försäkringsbolag.
Utredningen anser att det finns tydliga fördelar med att inrätta Styrelsen för statens tjänstepensionsfond på ett tidigt stadium så att utredningsarbetet om införandet av en försäkringsmodell för den statliga tjänstepensionen kan slutföras i dess regi. Utform- ningen och skötseln av ett försäkringstekniskt uppbyggt pensions- system är komplicerade företeelser där den omedelbara kopp— lingen till förestående operativ verksamhet måste bedömas vara en klar fördel. Utredningen föreslår därför att Styrelsen för statens tjänstepensionsfond inrättas från den 1 januari 1996 och ges i uppdrag att slutföra arbetet med att införa en försäkringsmodell för den statliga tjänstepensionen från den 1 januari 1997. Förslag till instruktion för Styrelsen för statens tjänstepensionsfond bör utarbetas av den utredning om införandet av en försäkringsmodell som snarast bör tillsättas. Underlag för utredningsarbetet utgör bland annat Statens löne- och pensionsverks och Riksrevisions-
verkets ovannämnda utredningar om statens pensionsåtagande och denna utrednings betänkande.
7.4 Förmåner som omfattas av försäkringsmodellen
Av de pensionsförmåner som i dag hanteras över nkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto bör endast de som filjer av pen- sionsplan enligt kollektivavtal för det statliga avtalsonrådet ingå i Statens tjänstepensionsfonds ansvarsområde och beräknas och re- dovisas enligt försäkringsmodellen. Statens löne- ozh pensions- verk har i sin slutrapport över statens tjänstepensonsåtagande gjort en systematisk genomgång av olika pensonsförmåner utifrån kriteriet huruvida de är lämpade att hanteras nom försäk— ringsmodellen eller ej.
Utredningen gör utifrån redovisningen i Staters löne- och pensionsverks rapport för egen del följande bedömnirg.
I försäkringsmodellen skall ingå statliga tjän1tepensioner, varmed avses förmåner som utfästs av arbetsgivare på det statliga eller näraliggande avtalsområden enligt:
' pensionsavtalet PA-91, Pensionsplan för arbetstagare hos staten med flera, . pensionsavtalet PA-SPR (för yrkesofficerare), . förordningen (1991:1427) om tjänstepensior för vissa
arbetstagare med icke-statlig anställning (sorr. föreslås av- vecklad och ersatt med avtalsreglerad rätt til tjänstepen-
sion),
. motsvarande bestämmelser enligt särskilt avtalför anställda i riksdagen och dess verk, . förmåner enligt motsvarande äldre pensionsb:stämmelser,
utom vad avser lärarpensioner.
Under begreppet statliga tjänstepensioner faller följande för- månsslag:
. ålderspension . sjukpension - kompletterande delpension . efterlevandepension . kompletterande efterlevande—/familjepension - egenlivränta . kompletterande efterlevande-/familjelivränta.
Den kompletterande ålderspensionen enligt PA-9l (KÅPAN) in- går inte bland de förmåner som skall hanteras i den nya försäk- ringsmodellen, eftersom den redan finansieras i särskild ordning med premieinbetalningar till ett fonderingssystem inom Försäk- ringsföreningen för det Statliga Området.
Enligt utredningens mening skall övriga förekommande pen- sionsförmåner inte inkluderas i försäkringsmodellen eftersom de inte är reglerade i pensionsplan och en meningsfull försäkrings- teknisk premieberäkning inte låter sig göras. I de fall förmånsta- garen dessutom äger rätt till förmåner enligt statlig pensionsplan kan dock regeringen vid beslut om att annan pensionsförmån skall utgå överlåta till Statens tjänstepensionsfond att sköta utbetal- ningarna. Det förutsätts därvid att regeringen genom särskilt an- slagsbeslut till Statens tjänstepensionsfond avsätter ett belopp som ger försäkringsteknisk kapitaltäckning för det till fonden överlåtna pensionsåtagandet. Exempel på pensionsförmåner som lämpligen hanteras på sådant sätt är förordnandepensioner och pensioner i särskild ordning.
När pensionsförmånerna saknar samband med statliga tjänste- pensioner bör enligt utredningens mening Statens tjänstepensions- fond inte anlitas för att trygga förmånen. Däremot är det naturligt att Statens löne— och pensionsverk vid behov ger regeringen eller annan myndighet stöd vid försäkringstekniska beräkningar och verkställande av utbetalningar. Exempel på denna typ av förmåner
utgör försvarsmaktens reservpensioner, pensioner till lokalan- ställda inom utrikesförvaltningen, pensioner till lärare i tidigare statligt reglerad tjänst, statsrådspensioner och riksdagsmannapen- sioner. Utredningen anser i likhet med Statens löne- och pen— sionsverk att dessa pensionsförmåner skall finansieras och utbeta- las genom särskilt anslag till den statliga myndighet till vars verk- samhetsområde den förmånsgrundande ställningen är knuten.
Det finns sedan tidigare överenskommelser mellan staten och andra försäkringsgivare om regler för kostnadsbidrag för över- tagna pensionsåtaganden med mera i samband med att arbetstaga- re övergår från statlig verksamhet till verksamhet med annan huvudman och vice versa. Det är naturligt att dessa regler övertas och tillämpas av Statens tjänstepensionsfond. I samband därmed bör säkerställas att reglerna för kostnadsbidrag överensstämmer med försäkringsmodellens försäkringstekniska struktur.
Vissa kostnadsbidrag av begränsad omfattning utbetalas av staten på grund av för länge sedan inträffade förändringar; inga nya pensioneringsfall äger rum. Förutsatt att dessa bidrag blir korrekt invärderade i den pensionsskuld Statens tjänstepensions- fond övertar från staten kan fonden givetvis överta betalningsan- svaret för kostnadsbidragen vid försäkringsmodellens införande. Utredningen förordar dock att dessa historiskt betingade betal- ningar från staten till annan huvudman slutregleras med engångs— belopp. Statens bidrag till lärarnas pensioner har delvis samma karaktär men förutom att bidraget har en något annorlunda ut- formning innebär åtagandets ekonomiska omfattning att det måste behandlas i särskild ordning. Det är inte heller inkluderat i Statens löne- och pensionsverks beräkning av statens tjänstepensions- skuld.
7.5. Arbetsgivare som omfattas av försäkringsmodellen
Styrelsen för statens tjänstepensionsfond skall besluta om icke- statliga arbetsgivares rätt att ansluta sig till det statliga systemet för tryggande av pensionsåtaganden. Det får förutsättas att de arbetsgivare som är medlemmar i Arbetsgivarverket och för vars räkning verket tecknat pensionsavtal är anslutna till Statens tjänstepensionsfond. I övrigt bör gälla att de arbetsgivare som tilllämpar statliga pensionsavtal kan beviljas rätten att välja Statens tjänstepensionsfond som försäkringsgivare om de betalar försäkringstekniskt beräknade premier och en anslutning inte bedöms som uppenbart olämplig.
Vissa arbetsgivare kommer sannolikt även i fortsättningen att vilja finansiera sina avtalsreglerade tjänstepensioner i egen regi (affärsverk, försäkringskassor med flera), vilket innebär att deras åtagande inte kommer att överföras till Statens tjänstepensions- fond. Skuldberäkning måste emellertid ske i överensstämmelse med försäkringsmodellen och redovisning av skulden och villko- ren för den statliga garanti som gäller uttryckligen regleras. Frå- gan bör behandlas i det avslutande utredningsarbetet, varvid han- teringen av garantin för pensionsåtagande i egen regi på det pri— vata området kan vara vägledande.
8. Tjänstegrupplivförsäkringen
Livförsäkringsförmåner för statliga arbetstagare utgår enligt be- stämmelserna i avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring (TGL-S). Förordningen (1988:242) om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring utsträcker bestämmelsernas tillämpning till vissa icke-statliga arbetsgivare. Dessutom finns förordningar enligt vilka motsvarande livförsäkringsförmåner skall gälla för personer som deltar i statlig verksamhet utan att ha ställning som arbetstagare.
Ersättning enligt TGL-S består av ett engångsbelopp som utbe- talas vid dödsfall till den försäkrades förmånstagare. Konstruktio— nen av försäkringen överensstämmer med tjänstegrupplivförsäk- ringen (TGL) för privatanställda.
Livförsäkringsersättning enligt TGL-S utbetalas av Statens löne— och pensionsverk och belastar slutligt inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto för de myndigheter som betalar fullt eller reducerat lönekostnadspålägg samt vissa andra arbetsgivare som faller under förordningen om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring. Affärsverken och vissa av de arbetsgi- vare som tillämpar TGL-S enligt förordningen om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring bekostar förmånen i egen regi. Slutligen finansierar en tredje grupp arbetsgivare utbetalningarna av livförsäkringsersättning genom att betala en försäkringspremie till Statens löne- och pensionsverk. Förutom vissa av de i förordningen om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring angivna arbetsgivarna betalar försäk- ringskassorna och vissa bolag som tidigare varit affärsverk sådan premie. En genomgång av ordningen för finansieringen av TGL-S för olika typer av arbetsgivare ges i bilaga 1.
Premien för TGL-S uppgick 1994 för de arbetsgivare som be— talar sådan till 600 kronor per anställd och är inklusive skatt. För
staten gäller att skatt tas ut med 76,90 procent av det belopp som betalas ut i ersättning enligt avtal.
Privata arbetsgivares finansiering av försäkringsersättning en— ligt TGL sker alltid genom premieinbetalning till något försäk- ringsbolag som därmed inträder som försäkringsgivare. Premien uppgick 1994 till 674 kronor per tjänsteman och år inklusive premieskatt på 43,47 procent beräknat på 95 procent av inbetalad premie.
Tjänstegrupplivförsäkringen är vad som brukar kallas en ren riskförsäkring där försäkringsgivaren avsätter det utfallande en— gångsbeloppet när försäkringsfallet inträffar. För ett stort arbets- tagarkollektiv, som det inom det statliga avtalsområdet, kan an- talet dödsfall förutses med stor säkerhet och dödsriskerna ändras endast långsamt. Det föreligger därför inte behov av att inom grupplivförsäkringen fondera en premiereserv utan löpande premieinbetalningar kan i stort sett användas för att finansiera löpande utbetalningar.
Som påpekats ovan tryggar privata arbetsgivare förmåner enligt TGL genom försäkring i något livförsäkringsbolag. Utbe- talning av försäkringsbeloppet i egen regi förekommer inte. Utredningen menar att en försäkringslösning också skall tillämpas för tryggandet av förmåner enligt TGL-S, det vill säga arbetsgiva- ren skall betala en premie till en försäkringsgivare, ett förfarings- sätt som redan tillämpas i några fall. Utredningen delar därmed den uppfattning som framförs i Statens löne- och pensionsverks slutrapport över statens tjänstepensionsåtagande.
Eftersom tjänstegrupplivförsäkringen är en relativt okomplice- rad försäkringsform och någon reservering av fondmedel inte är erforderlig förefaller det vara olämpligt att söka en försäkringsgi- vare utanför staten för denna försäkring. Statens löne- och pen- sionsverk bör vara den instans som administrerar grupplivförsäk- ringen medan den i föregående kapitel föreslagna Styrelsen för statens tjänstepensionsfond ges ett övergripande ansvar för för- säkringens tekniska grunder, bland annat premiesättningen. Skulle det anses föreligga behov av att individuella livförsäkringar kan meddelas arbetstagare i samband med grupplivförsäkringen bör
detta kunna arrangeras genom samarbete mellan Statens tjänste- pensionsfond och livförsäkringsbolag.
Utredningen utgår från att samma beskattningsregler som för försäkringsföretag skall tillämpas, när en försäkringslösning med premiefinansiering för TGL-S införs. Skatten blir i sådant fall 43,47 procent på 95 procent av mottagen premie.
De livförsäkringsförmåner som enligt särskilda förordningar betalas av staten för personer som inte är statliga arbetstagare skall finansieras med särskilt anslag och inte falla under ansvars- området för Styrelsen för statens tjänstepensionsfond.
9. Pensionsersättningen
Pensionsersättningen är en förmån som utgår enligt Trygghetsav- talet till statliga arbetstagare över 60 år som blivit uppsagda. En arbetstagare kan även erhålla denna förmån utan att vara formellt uppsagd om därmed en hotad anställning för annan arbetstagare säkras.
Som namnet antyder är pensionsersättningen en förmån vars storlek är kopplad till tjänstepensionen. Den uppgår till samma belopp som ålderspensionen skulle ha uppgått till om arbetstaga- ren hade lämnat sin anställning vid ordinarie pensionsålder.
Affärsverken betalar pensionsersättningen i egen regi. Pen— sionsersättning till arbetstagare vid myndigheter utom affärsverk belastar inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto med undan- tag för ersättning till sådana arbetstagare som frivilligt lämnat sin anställning, för vilken myndigheten sedan den ljuli 1994 själv svarar för finansieringen. Administrationen av pensionsersätt- ningen sköts av Statens löne- och pensionsverk.
Pensionsersättningen uppvisar som försäkringsgren vissa sär- drag. Flertalet försäkringsfall aktualiseras när en myndighet av- vecklas eller dess personalstyrka måste reduceras kraftigt. De är därmed direkt initierade av myndigheternas beslut eller beslut av regering och riksdag. Detta innebär att försäkringsfallen är mycket ojämnt fördelade över myndigheterna och över tiden. Ar- betsgivaren ärinte heller utan möjlighet att påverka huruvida upp- sägning med pensionsersättning, uppsägning som medför andra förmåner enligt Trygghetsavtalet och/eller arbetsmarknadspolitis- ka stöd och åtgärder eller andra typer av lösningar kan erbjudas vid konstaterad övertalighet.
De fall då pensionsersättning utgår uppstår sammanfattnings- vis på ett sådant sätt som traditionellt anses mindre lämpat för försäkringslösningar. Det är i sammanhanget värt att notera att
någon motsvarande konstruktion med kollektiv finansiering av pensionsförmåner vid övertalighet inte finns på det privata avtals— området.
Pensionsersättningarna uppgår för närvarande till betydande belopp. Enligt uppgifter från Statens löne— och pensionsverk, baserat på läget i december 1993, uppgick den årliga utbetal— ningen från inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto till cirka 373 miljoner kronor, varav nära 250 miljoner kronor slutligt be- lastar inkomsttiteln. Uppgifter avseende år 1994 tyder på att be- loppet är i starkt stigande. I sin prognos över statens tjänstepen- sionsåtagande har Statens löne- och pensionsverk beräknat en för- säkringspremie för pensionsersättningen, under förutsättning att en försäkringslösning införs. Beräkningen ger vid handen att premien redan innevarande år skulle behöva motsvara en procent av lönesumman för att efter sekelskiftet överstiga 1,5 procent. Rapporten från Statens löne- och pensionsverk understryker sam- tidigt det vanskliga i att göra försäkringstekniska beräkningar över premier för en trygghetsförmån av pensionsersättningens karaktär.
Utredningens samlade bedömning är att pensionsersättningen inte är lämpad att finansieras genom en försäkringslösning. Möj— ligheterna till systematisk övervältring av kostnader förefaller alltför stora. De höga och alltmer ökande kostnaderna för pen- sionsersättningen kan delvis ha denna bakgrund. Det kan också konstateras att regeringen genom att per den 1 juli 1994 begränsa den krets av förmånstagare, vilkas pensionsersättning slutligt finansieras över inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, minskat inslaget av kollektiv finansiering. Utredningen finner det lämpligt att ta steget fullt ut och låta all pensionsersättning enligt Trygghetsavtalet finansieras inom myndigheternas ramanslag från och med den 1 juli 1995. I det fall pensionsersättning skall betalas ut vid avveckling eller vid drastisk reduktion av en myndighet får kostnaden för denna ersättning beräknas och redovisas som en explicit avvecklingskostnad.
De redan beslutade pensionsersättningar som finansieras eller enligt gällande regelverk kommer att finansieras över statsbudge-
ten bör behålla denna finansiering av skäl som redovisats tidigare i samband med behandlingen av äldre försäkringsfall.
10. Kommentarer till de direktiv som gäller samtliga kommittéer och särskilda utredare
10.1. Prövning av offentliga åtaganden
Samtliga kommittéer och särskilda utredare skall förutsättnings- löst pröva offentliga åtaganden (Dir. 1994z23). Utredningen kon— staterar att den har som enda uppgift att föreslå hur statliga arbetsgivares åtaganden som följer enligt lag och avtal bäst skall administreras och finansieras. Några nya offentliga åtaganden föreslås därför inte.
Utredningens förslag innebär att kostnaderna för de åtaganden som finns förtydligas och att det ekonomiska arbetsgivaransvaret hos statliga arbetsgivare stärks. Genom förslaget att avtalsförmå- ner på försäkringsmässiga grunder skall finansieras inom myn- digheternas fasta ramanslag får avtal om generösare förmåner ett direkt genomslag i myndigheternas ekonomiska ställning. De föreslagna förändringarna ger myndigheterna incitament att vara restriktiva i fråga om alltför generösa avtalsförmåner. Utredning- ens förslag bör därför snarast ha en dämpande effekt på de offent- liga åtagandena.
10.2. Jämställdhetspolitiska konsekvenser
Utredningen skall redovisa eventuella jämställdhetspolitiska kon- sekvenser av sina förslag (Dir. 1994:124). Utredningen har inte funnit att dess förslag har några sådana konsekvenser. Införandet av försäkringslösningar kan visserligen omfördela kostnader mellan verksamhetsområden, men detta är beroende på utform— ningen av premiesättningen och synes inte på något systematiskt sett diskriminera mellan könen.
11. Utredningens förslag
1 1.1 Lagstadgade arbetsgivaravgifter
Utredningen föreslår att statliga arbetsgivare från och med den 1 juli 1995 skall betala och redovisa lagstadgade arbetsgivaravgif- ter, allmän löneavgift och särskild löneskatt på vissa förvärvsin- komster enligt samma regler som gäller för arbetsmarknaden i övrigt. De särregleringar som gäller för staten på detta område skall därför upphävas.
Förslaget innebär att de statliga arbetsgivarna skall betala lag- stadgade arbetsgivaravgifter enligt regleringen i lagen (19812691) om socialavgifter och lagen (1984:668) om uppbörd av social- avgifter från arbetsgivare samt allmän löneavgift enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Dessutom skall de statliga ar- betsgivarna betala särskild löneskatt enligt lagen (1990. 659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster Även de icke- statli- ga arbetsgivare som är knutna till det statliga avtalsområdet och 1 dag betalar lönekostnadspålägg på samma sätt som statliga myn- digheter omfattas av förslaget.
För att likställa staten med den övriga arbetsmarknaden vad gäller de lagstadgade arbetsgivaravgifterna föreslår utredningen följande förändringar.
. Förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg skall upphävas när en ny finansie- ringsmodell för avtalsförsäkringarna inom det statliga avtalsområdet börjar tillämpas. Enligt utredningens be- dömning kan detta ske den 1 januari 1997. Under budget- året 1995/96 skall lönekostnadspålägget minskas jämfört
med i dag med hänsyn till att de lagstadgade arbetsgivar- avgifterna betalas på annat sätt.
En särskild förordning om myndigheternas skyldighet att redovisa sociala kostnader på inkomstbeskedet skall utfär— das när förordningen (1969:54) om beräkning och redovis- ning av lönekostnadspålägg upphävs.
Förordningen (1984z674) om uppbörd av vissa arbetsgivar- avgifter från staten skall upphävas.
Även statliga arbetsgivare skall åläggas att betala arbets- skadeavgift genom att undantaget för staten i lagen (1981:691) om socialavgifter tas bort. Arbetsskadeersätt- ning för fall inträffade efter utgången av juni 1995 skall därmed belasta Arbetsskadefonden. De skadefall som upp- stått utanför ett statligt anställningsförhållande och som i dag belastar inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto skall i stället finansieras över särskilt anslag.
Lagen (19841668) om uppbörd av socialavgifter från arbets- givare skall göras tillämplig även på statliga arbetsgivare genom att undantaget för staten tas bort.
I lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring skall hänvis— ningen till speciella bestämmelser för staten tas bort.
Tillämpningsområdet för förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd be- gränsas för att inte omfatta personer med anställning eller uppdrag hos staten.
Hänvisningar 1 andra bestämmelser till inkomsttiteln Statli- ga pensionsavgifter, netto skall som en följd av nu nämnda förslag korrigeras.
Vad gäller hanteringen av arbetsskador som reglerats före den ljuli 1995 föreslår utredningen att betalningsansvaret för de ar— betsskadeersättningar som i dag debiteras statsbudgetens in— komsttitel Statliga pensionsavgifter, netto skall föras över till Är- betsskadefonden. Avseende betalningsansvaret för de arbetsska- dor som reglerats före den 1 juli 1995 som debiteras affärsverken föreslår utredningen ingen förändring. Om nödvändigt skall detta ansvar säkras genom ett speciellt regeringsbeslut.
Vidare föreslår utredningen att Riksrevisionsverket och Riks- skatteverket ges i uppdrag att ta fram anvisningar och informa— tionsmaterial om de nya rutinerna för de statliga arbetsgivarna i syfte att underlätta övergången samt att Statens löne— och pen- sionsverk och andra berörda administratörer av lönesystem upp- märksammas på förändringarna så att anpassningar i rutinerna kan genomföras.
Utredningen föreslår också att Riksrevisionsverket och Riks— skatteverket ges i uppdrag att utarbeta en särskild kontrollrutin för av statliga arbetsgivare inbetalade arbetsgivaravgifter avseende år 1995.
1 1.2 Avtalsförsäkringar
Utredningen föreslår att försäkringslösningar från och med den 1 januari 1997 skall tillämpas för finansieringen av nya åtaganden avseende tre av de fyra avtalsförmåner som dagens lönekostnads- pålägg är avsett att täcka. De förmåner som skall finansieras enligt försäkringsmässiga principer är tjänstepensioner enligt pensionsavtalen PA-91 och PA-SPR, tjänstegruppliversättning enligt TGL-S samt personskadeersättning enligt PSA. Staten skall även fortsättningsvis behålla betalningsansvaret för de åtaganden som uppkommit före den 1 januari 1997.
Den fjärde avtalsförmånen som lönekostnadspålägget är avsett att täcka, pensionsersättning enligt Trygghetsavtalet, skall enligt utredningen finansieras av arbetsgivarna 1 egen regi. Övergången
till finansiering i egen regi skall genomföras den 1 juli 1995. Pensionsersättning som beviljats före den ljuli 1995 skall finan- sieras enligt nu gällande regler.
För att likställa statliga arbetsgivare med andra arbetsgivare vad gäller beskattningen av avtalsförsäkringar samt för att i övrigt anpassa regleringen till de förhållanden som blir aktuella när för- säkringslösningar införs föreslår utredningen följande förändring- ar den ljanuari 1997.
. I lagen (1990:]427) om särskild premieskatt för gruppliv- försäkring, m.m. skall betalning av premier för grupplivför- säkring till Statens tjänstepensionsfond i beskattningshän- seende likställas med betalning av premie till försäkrings— företag.
. Lagen (1991 :687) om särskild löneskatt på pensionskostna— der skall ändras i syfte att likställa tjänstepensionspremier betalade till Statens tjänstepensionsfond med avgifter till tjänstepensionsförsäkring. Hänvisningen till speciella regler för staten skall tas bort.
. Förordningen (1991:704) om fastställande av särskild löne- skatt på statens pensionskostnader skall upphävas.
. Förordningen (199lzl427) om tjänstepension för vissa ar- betstagare med icke-statlig anställning skall upphävas.
. Förordningen (1984:222) om pensionsavgifter enligt stat- liga tjänstepensionsbestämmelser skall upphävas.
. Förordningen (1988:242) om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring skall upphävas.
. Hänvisningar i andra bestämmelser till inkomsttiteln Statli- ga pensionsavgifter, netto skall som en följd av nu nämnda förslag korrigeras.
Vad gäller finansieringen och administrationen av personskade- ersättning enligt PSA föreslår utredningen att regeringen ger Arbetsgivarverket i uppdrag att utarbeta ett förslag till försäk- ringslösning under den förutsättningen att finansieringen över statsbudgeten upphör den 1 januari 1997.
I syfte att tydliggöra funktionen som försäkringsgivare avse- ende statens tjänstepensionsåtagande föreslår utredningen att Styrelsen för statens tjänstepensionsfond inrättas som ny myndig- het. Styrelsen skall ha ett övergripande ansvar för försäkrings— modellen tillämpning och besluta om premiesättning med mera. Statens tjänstepensionsfond skall motta premieinbetalningar från anslutna arbetsgivare och betala ut pensionsförmåner som tryg- gats genom premierna. Det tjänstepensionsåtagande staten redan ådragit sig skall tillgodoskrivas Statens tjänstepensionsfond som en fordran på staten mot att fonden åtar sig att svara för utbetal- ningen av motsvarande pensionsförmåner. När statens tjänste- pensionsskuld överförs till Statens tjänstepensionsfond skall den belastas .med särskild löneskatt på pensionskostnader. Utred- ningen föreslår att Statens löne— och pensionsverk skall kvarstå som administratör av den statliga tjänstepensionen och också fun— gera som kanslistöd åt Styrelsen för statens tjänstepensionsfond.
Avseende tjänstegrupplivförsäkringen föreslår utredningen att Styrelsen för statens tjänstepensionsfond ges ett övergripande än- svar för försäkringens tekniska grunder, bland annat premiesätt- ningen. Försäkringen föreslås administreras av Statens löne— och pensionsverk.
I samband med införandet av försäkringsmässigt beräknade premier för avtalsförsäkringarna föreslår utredningen att de anslag som beviljats för att finansiera inbetalningen av lönekostnadspå- lägget omfördelas mellan arbetsgivarna.
Den närmare utformningen av Statens tjänstepensionsfond och försäkringsmodellen för tjänstepensioner och tjänstegrupplivför— säkring behöver utredas ytterligare. Utredningen förslår därför att en utredning snarast tillsätts med uppdrag att finna lösningar för
den praktiska tillämpningen av försäkringsmodellen i linje med de principer som föreslagits i detta betänkande och på det underlag som lämnats i rapporter över statens tjänstepensionsåtagande från Statens löne— och pensionsverk och Riksrevisionsverket.
1 den kommande utredningens uppdrag bör bland annat föl-
jande inga.
- Ett förslag till instruktion för Styrelsen för statens tjänste- pensionsfond bör utarbetas som möjliggör att myndigheten kan inrättas den 1 januari 1996. På så sätt kan den föreslag— na utredningen samråda med Styrelsen för statens tjänste- pensionsfond i god tid inför införandet av försäkringsmo- dellen den ljanuari 1997. Styrelsen ges på motsvarande sätt tid att förbereda det nya systemets ikraftträdande.
. Försäkringstekniskt korrekta premier för de aktuella förmå- nerna skall beräknas. Prernierna bör differentieras med hänsyn till att skilda förmåner, till exempel vad gäller pen- sionsvillkor, tillämpas på olika delar av det statliga avtals— området.
. Regler för i vilka former det skall var möjligt för statliga arbetsgivare att säkra åtaganden i egen regi bör tas fram. Härvidlag bör premier för kreditförsäkring beräknas.
' Regler för hur icke-statliga arbetsgivare skall kunna ansluta sig till försäkringsmodellen och dess tryggandeformer bör utarbetas.
. Det bör klarläggas vilka särskilda uppbördsrutiner som be-
hövs för de statliga arbetsgivarnas betalning av särskild löneskatt på pensionskostnader.
- Principer för beräkning av avkastning på tillgångar hos Statens tjänstepensionsfond skall fastläggas. Likaså skall regler för utnyttjande av överskott i försäkringsrörelsen ut-
arbetas. Det bör vidare övervägas i vilken mån lagen (1991:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel skall anses vara tillämplig på Statens tjänstepensionsfond och om lagtexten behöver anpassas.
. Förslag bör utarbetas för hur förordningen (1980:759) om utbetalning av statliga tjänstepensionsförmåner och vissa socialförsäkringsförmåner, m.m. skall anpassas till de för- hållanden som blir aktuella när försäkringsmodellen börjar tillämpas.
12. Författningsförslag
12.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare
Härigenom föreskrivs att 1 % lagen (l984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivarel skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ! &
I denna lag ges bestämmelser om uppbörd av arbetsgivaravgif- ter enligt lagen (1981:691) om socialavgifter.
Lagen gäller inte arbets— givaravgifter som staten skall betala. Sådana avgifter på— förs och redovisas enligt be— stämmelser som meddelas av regeringen.
Denna lag träder i kraft den ljuli 1995 och tillämpas första gången på lön som utges efter ikraftträdandet.
[ Lagen omtryckt 1991198.
12.2. Förslag till lag om ändring i lagen (19812691) om socialavgifter
Härigenom föreskrivs att 2 kap. l & lagen (1981z69l) om socialavgifterl skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 1 &?
En arbetsgivare skall på det avgiftsunderlag som anges i 3 — 5 åå för varje år betala . sjukförsäkringsavgift med 6,23 procent,
. folkpensionsavgift med 5,86 procent, . tilläggspensionsavgift med 13,00 procent, . delpensionsavgift med 0,20 procent, . arbetsskadeavgift med 1,38 procent, arbetsmarknadsavgift med 4,32 procent, arbetarskyddsavgift med 0,17 procent,
8. lönegarantiavgift med 0,20 procent. Arbetsgivare som avses i 1 kap. 2 & andra stycket skall dock beträffande ersättning som avses i 11 kap. 2 & första stycket m och femte stycket lagen (1962z381) om allmän försäkring betala endast tilläggspensionsavgift.
Staten betalar inte arbets- skadeavgift.
(»N—
sawe
Denna lag träder i kraft den ljuli 1995 och tillämpas på av- giftspliktig ersättning som betalas ut från och med samma dag.
' Lagen omtryckt 19891633. 3 Senaste lydelse 1994: 1957.
12.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
Härigenom föreskrivs att 7 kap. ] å och 8 kap. 3 & lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring' skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 1 &
Om avgifter för finansie- Om avgifter för finansie- ring av arbetsskadeförsäk- ring av arbetsskadeförsäk- ringen föreskrivs i lagen ringen föreskrivs i lagen (l981:691) om socialavgifter. (1981z69l) om socialavgifter. För staten gäller särskilda bestämmelser som meddelas av regeringen.
8 kap. 3 %
Den allmänna försäk- Den allmänna försäk- ringskassa som avses i 2 & ringskassa som avses i 2 5 första stycket skall så snart första stycket skall så snart det kan ske bestämma den er- det kan ske bestämma den er— sättning som skall betalas ut. sättning som skall betalas ut. Denna försäkringskassa får Denna försäkringskassa får dock uppdra åt en annan för- dock uppdra åt en annan för- säkringskassa att bestämma säkringskassa att bestämma ersättningen. Beträffande er- ersättningen.
sättning till arbetstagare hos staten gäller särskilda be— stämmelser som meddelas av regeringen.
' Lagen omtryckt 1993:357.
Frågan om den försäkrade har ådragit sig en arbetsskada skall endast prövas i den mån det behövs för att bestämma ersättning enligt denna lag.
Bestämmelsen i 20 kap. 2 a & lagen (1962:381) om allmän för- säkring om förordnande till dess slutligt beslut kan fattas gäller även i fråga om ersättning frå arbetsskadeförsäkringen.
Beslut som meddelas enligt denna lag skall gälla omedelbart, om ej annat föreskrivs i beslutet eller bestäms av den myndighet som har att pröva beslutet.
1. Denna lag träder i kraft den ljuli 1995.
2. Ersättning till arbetstagare som var anställd hos affärsverk när skadan inträffade utges alltjämt av verket om ersättningen fastställts i lagakraftvunnet beslut före utgången av juni 1995.
12.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:687) om särskild löneskatt på
pensionskostnader
Härigenom föreskrivs att 2 och 5 åå lagen (19912687) om sär- skild löneskatt på pensionskostnader skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
251
Föreslagen lydelse
Beskattningsunderlaget skall beräknas som den under beskatt- ningsåret uppkomna skillnaden mellan å ena sidan summan av
följande poster:
a) avgift för tjänstepensionsförsäkring, b) avsättning till pensionsstiftelse, c) ökning av konto Avsatt till pensioner,
d) utbetalda pensioner som inte utgår enligt lag eller på grund av tjänstepensions- försäkring,
e) utgiven ersättning för av annan övertagen pen- sionsutfästelse, å andra sidan summan av följande poster:
f) gottgörelse från pen— sionsstiftelse,
g) minskning av konto Avsatt till pensioner,
' Senaste lydelse 1994: 1926.
d) avgift för tjänstepen- sioner till Statens tjänstepen— sionsfond,
e) utbetalda pensioner som inte utgår enligt lag, på grund av tjänstepensionsförsäkring eller från Statens tjänstepen- sionsfond,
f) utgiven ersättning för av annan övertagen pensionsut— fästelse, å andra sidan summan av följande poster:
g) gottgörelse från pen- sronsstiftelse.
h) minskning av konto Avsatt till pensioner,
Nuvarande lydelse
ll) 85 procent av bokförd skilld på konto Avsatt till pensioner vid beskattnings— årets ingång multiplicerad med den genomsnittliga statslåneräntan under kalen- deråret närmast före ingången av beskattningsåret,
[) erhållen ersättning för övertagen pensionsutfästelse,
j) negativt belopp som fö- regående beskattningsår upp- kommit vid tillämpningen av denna paragraf.
lfr'il'es'lagen lydelse
i) 85 procent av bokförd skuld på konto Avsatt till pensioner vid beskattnings- årets ingång multiplicerad med den genomsnittliga statslåneräntan under kalen— deråret närmast före ingången av beskattningsåret,
_l) erhållen ersättning för övertagen pensionsutfästelse,
k) negativt belopp som fö- regående beskattningsår upp— kommit vid tillämpningen av denna paragraf.
l posten a första stycket skall inte räknas med avgift för sådan gruppsjukförsäkring som omfattas av l & första stycket 5 lagen (19902659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.
1 det fall beskattningsåret är längre eller kortare än 12 månader skall posten h i första stycket jämkas i mot- svarande mån. Detsamma skall gälla om pensionsskuld som avses i posten h helt upplöses under beskattnings- året.
Om den som övertar en pensionsutfästelse inte är skattskyldig enligt denna lag skall den som tidigare utfäst pensionen under posten e i första stycket ta upp det
I det fall beskattningsåret är längre eller kortare än 12 månader skall posten i i första stycket jämkas i mot- svarande mån. Detsamma skall gälla om pensionsskuld som avses i posten i helt upplöses under beskattnings— året.
Om den som övertar en pensionsutfästelse inte är skattskyldig enligt denna lag skall den som tidigare utfäst pensionen under posten f i första stycket ta upp det
Nuvarande lydelse
verkliga värdet av den över- tagna utfästelsen om detta är högre än den utgivna ersätt- ningen. Om den som befrias från en utfästelse inte är skattskyldig enligt denna lag skall den som övertar utfäs- telsen under posten i i första stycket ta upp det verkliga värdet av den övertagna utfästelsen om detta är lägre än den erhållna ersättningen.
Föreslagen lydelse
verkliga värdet av den över- tagna utfästelsen om detta är högre än den utgivna ersätt- ningen. Om den som befrias från en utfästelse inte är skattskyldig enligt denna lag skall den som övertar utfäs— telsen under posten _] i första stycket ta upp det verkliga värdet av den övertagna utfästelsen om detta är lägre än den erhållna ersättningen.
Vid beräkning av beskattningsunderlaget skall bokförings-
mässiga grunder tillämpas.
5å
Bestämmelserna i taxeringslagen (1990:324) och uppbörds- lagen (1953:272) gäller för särskild löneskatt på pensionskost- nader.
Särskild löneskatt som staten skall betala fastställs och redovisas enligt bestäm- melser som meddelas av re- geringen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. Äldre föreskrifter tillämpas dock för beskattningsår som påbörjats före ikraftträdan- det.
12.5. Förslag till lag om ändring i lagen ( 1990: 1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.
Härigenom föreskrivs att 2 - 5 åå lagen (1990:1427) om sär— skild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 &
Skattskyldiga är svenska Skattskyldiga är svenska försäkringsföretag, utländska försäkringsföretag, Statens försäkringsföretag i fråga om tjänstepensionsfond, utländ- verksamhet som drivs här i ska försäkringsföretag i fråga landet, arbetsgivare och nä- om verksamhet som drivs här ringsidkare. i landet, arbetsgivare och nä-
ringsidkare. 3 &
För försäkringsföretag föreligger skatteplikt för premie för grupplivförsäkring i den mån enligt punkt 12 av anvisningarna till 22 % eller enligt 32 & 3 a mom. kommunalskattelagen (19282370) förmånen av försäkringen inte utgör skattepliktig intäkt eller i den mån enligt punkt 23 andra stycket av anvisningarna till 23 % samma lag försäkringstagaren medges avdrag för premien.
För staten föreligger För Statens tjänstepen- skatteplikt för belopp som sionsfona' föreligger skatte- atan att försäkring tecknats plikt som för försäkringsföre- betalas ut i ersättning enligt tag. avtal som motsvarar försäk- ringsavtal som avses i första stycket.
, Nuvarande lydelse
För annan arbetsgivare fö— religger skatteplikt för belopp som utan att försäkring teck- nats betalas ut i ersättning, i den mån ersättningen utgår enligt villkor och med belopp som i huvudsak motsvarar ut- betalning av staten enligt andra stycket.
Föreslagen lydelse
För arbetsgivare föreligger skatteplikt för belopp som utan att försäkring tecknats betalas ut i ersättning, i den mån ersättningen utgår enligt villkor och med belopp som i huvudsak motsvarar försök- ringsavtal som avses i första
stycket.
För arbetsgivare och näringsidkare föreligger skatteplikt för premie för grupplivförsäkring som meddelats i en utomlands be- driven försäkringsrörelse i den mån betalning av premie på mot- svarande försäkring till svenskt försäkringsföretag hade föranlett skatteplikt för det svenska försäkringsföretaget enligt första
stycket.
För skattskyldiga som av- ses i 3 & första stycket inträ- der skatteplikt när premie mottas. Beskattningsunderla— get utgörs av 95 procent av mottagen premie. Skatten uppgår till 43,47 procent av underlaget.
49
För skattskyldiga som av- ses i 3 ä första och andra styckena inträder skatteplikt när premie mottas. Beskatt— ningsunderlaget utgörs av 95 procent av mottagen premie. Skatten uppgår till 43,47 pro- cent av underlaget.
Har ett försäkringsföretag för visst är tagit ut för hög prelimi- när premie för försäkring som avses i 3 & första stycket, skall be— skattningsunderlaget för nästföljande år sättas ned med belopp som motsvarar för högt uttagen premie.
' Senaste lydelse 1994:1925.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 ål För skattskyldiga som av- För skattskyldiga som av- ses i 3 % andra och tredje ses i 3 & tredje stycket inträ— styckena inträder skatteplikt der skatteplikt vid utbetalning vid utbetalning som där sägs. som där sägs.
Beskattningsunderlaget utgörs av utbetalt belopp. Skatten upp- går till 76,90 procent av underlaget.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997 och tillämpas ]. för skattskyldiga som avses i 3 & första och andra styckena på premie som mottas och avser tid efter ikraftträdandet,
2. för skattskyldiga som avses i 3 & tredje stycket på belopp som utbetalas och avser tid efter ikraftträdandet.
3 Senaste lydelse 1994: 1925.
12.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg
Regeringen föreskriver att 2 — 3 a %& förordningen (1969z54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg' skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse: Föreslagen lydelse: 2 &?
Lönekostnadspålägg en- Underlaget för beräkning ligt l & beräknas på lön som av lönekostnadspålägg enligt utges i pengar eller annan ] åskall vara detsamma som ersättning för utfört arbete gäller för beräkning av eller eljest med anledning av arbetsgivaravgifter enligt tjänsten, dock inte pension, 2 kap. 3 - 5 åå lagen eller andra skattepliktiga ( 1981 :691 ) om socialavgifter.
förmåner. På ersättningar för resekostnader och ökade lev- nadskostnader beräknas lö- nekostnadspålägg endast till den del preliminär- skatteavdrag skall göras enligt 10 & uppbördslagen (I953:272).
' Förordningen omtryckt 1989z524. ? Senaste lydelse 1993z306.
Nuvarande lydelse:
Lönekostnadspålägget ut— gör 38,5 procent av det un- derlag som beräknas av stat— lig myndighet eller annat statligt organ som avses i 1 & första stycket och 11 procent av det underlag som beräknas av icke statligt organ som av— ses i ] å andra stycket.
En myndighet skall betala lönekostnadspålägget till Riksförsäkringsverket. Be— loppet skall vara Riksförsäk- ringsverket till handa senast den artonde dagen i varje månad efter den månad be- loppet avser. Riksförsäk- ringsverket skall överföra motsvarande belopp till stats- verkets checkräkning i Riks— banken och redovisa beloppet under inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto.
3 Senaste lydelse 19941432.
Säl
Föreslagen lydelse:
Lönekostnadspålägget ut— gör X procent av det underlag som beräknas av statlig myndighet eller annat statligt organ som avses i ] & första stycket och 11 procent av det underlag som beräknas av icke statligt organ som avses i ] å andra stycket.
En myndighet skall betala lönekostnadspålägget tiil Riksförsäkringsverket. Be- loppet skall vara Riksförsäk- ringsverket till handa senast den 10 i varje månad efter den månad beloppet avser. I januari får betalning ske se- nast den 15. Riksförsäkrings— verket skall överföra motsva- rande belopp till statsverkets checkräkning i Riksbanken och redovisa beloppet under inkomsttiteln Statliga pen- sionsavgifter, netto.
Nuvarande lydelse:
3aäJ
Föreslagen lydelse:
En myndighet skall på lönebeskedet redovisa summan av en anställds
]. månadslön och
2. sociala kostnader bestå- ende av lönekostnadspålägg och avgift för kompletterande ålderspension.
2. på månadslönen belö- pande sociala kostnader be— stående av arbetsgivaravgif- ter. allmän löneavgift, sär- skild löneskatt på vissa för- vc'irvsinkomster, lönekost- nadspålägg, avgift för komp— letterande ålderspension och därpå belöpande särskild lö- neskatt på pensionskostnader samt avsättningar till Trygg- hetsstzftelsen.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1995 och tillämpas på avgiftspliktig ersättning som betalas ut från och med samma
dag.
4 Senaste lydelse l994:82.
12.7. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1969z54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg
Regeringen föreskriver att förordningen (196954) om beräk- ning och redovisning av lönekostnadspålägg skall upphöra att gälla vid utgången av år 1996. Den upphävda förordningen tillämpas dock på lönekostnadspålägg som avser tiden före den 1 januari 1997.
12.8. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (l984:674) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten
Regeringen föreskriver att förordningen (l984:674) om upp- börd av vissa arbetsgivaravgifter från staten skall upphöra att gälla vid utgången av juni 1995. Den upphävda förordningen tillämpas dock på avgifter som avser tiden före den ljuli 1995.
12.9. Förslag till förordning om redovisning till statligt anställda om sociala kostnader
Regeringen föreskriver följande.
Statliga myndigheter och andra statliga organ skall på lönebe— skedet redovisa summan av en anställds 1. månadslön och 2. på månadslönen belöpande sociala kostnader bestående av a. arbetsgivaravgifter, b. allmän löneavgift, c. särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster, d. statlig personskadeavgift, e. statlig grupplivförsäkringsavgift inklusive premieskatt, f. statlig tjänstepensionsavgift, g. avgift för kompletterande ålderspension, h. särskild löneskatt på pensionskostnader, i. avsättningar till Trygghetsstiftelsen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1997.
12.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskade— försäkring och statligt personskadeskydd
Regeringen föreskriver att 21 & förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd skall ha föl- jande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21 &
Har arbetsskada ådragitsi Om en arbetsskada har anställning eller uppdrag hos ådragits i utbildning som har staten eller i utbildning som anordnats av staten, utgår er— har anordnats av staten, utgår sättning av statsmedel. ersättning av statsmedel.
Denna förordning träder i kraft den ljuli 1995. Äldre före— skrifter gäller dock i fråga om skador som inträffat före den 1 juli 1995.
12.11. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1991 : 1427) om tjänste— pension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning
Regeringen föreskriver att förordningen (l99lzl427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning skall upphöra att gälla vid utgången av år 1996. Den upphävda förordningen gäller fortfarande i fråga om rätt till pensionsförmån som uppkommit före utgången av år 1996. Detsamma gäller i fråga om rätt till efterlevandepensionsförmån efter den som har rätt till pensionsförmån.
12.12. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1984z222) om pensions— avgifter enligt statliga tjänstepensions— bestämmelser
Regeringen föreskriver att förordningen (1984:222) om pen- sionsavgifter enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser skall upphöra att gälla vid utgången av år 1996. Den upphävda förord- ningen tillämpas dock för avgifter som avser tiden före den ljanuari 1997.
12.13. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1988:242) om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegruppliv— försäkring
Regeringen föreskriver att förordningen (1988:242) om tilll— lämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring skall upphöra att gälla vid utgången av år 1996. Den upphävda förord- ningen gäller fortfarande i fråga om försäkringsfall som inträffat före utgången av år 1996.
12.14. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1991:704) om fastställande av särskild löneskatt på statens pensions— kostnader
Regeringen föreskriver att förordningen (19912704) om fast- ställande av särskild löneskatt på statens pensionskostnader skall upphöra att gälla vid utgången av år 1996. Den upphävda förord- ningen tillämpas dock på skatt som avser tiden före den 1 januari 1997.
13 Författningskommentarer
13.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare
Tillämpningsområdet för lagen vidgas genom att meningen om att lagen inte gäller arbetsgivaravgifter som staten skall betala stryks. Som en följd därav stryks också hänvisningen till speciella regler för staten.
13.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter
Särregleringen för staten upphävs. Genom att stryka meningen om att staten inte betalar arbetsskadeavgift likställs staten med övriga arbetsgivare.
13.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
Genom att statliga arbetsgivare åläggs att betala arbetsskadeavgift enligt lagen (1981:691) om socialavgifter enligt samma regler som gäller för andra arbetsgivare kan hänvisningen till speciella regler om avgifter för staten strykas.
Utbetald ersättning till statliga arbetstagare föreslås finansieras via Arbetsskadefonden varför hänvisningen till särskilda regler för ersättning till arbetstagare hos staten kan strykas.
13.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader
Genom att likställa tjänstepensionsavgifter betalade till myndig- heten Statens tjänstepensionsfond med avgifter för tjänstepen- sionsförsäkring likställs beskattningen för statliga och andra arbetsgivare.
Hänvisningen till särskilda bestämmelser avseende särskild pensionsskatt som staten skall betala stryks. Den föreslagna utredningen om försäkringsmodellens genomförande bör ta ställ— ning till om regler om särskilda uppbördsrutiner för staten skall införas i lagen.
13.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.
Genom att i beskattningshänseende likställa tjänstegrupplivför- säkringspremier betalade till myndigheten Statens tjänstepen- sionsfond med premier betalade till försäkringsföretag kan dagens särregler för staten upphävas. Skatteplikten läggs därmed på Sta— tens tjänstepensionsfond och skall beräknas på mottagen premie.
13.6. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1969254) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg
De förändringar i förordningen som här föreslås är avsedda som en temporär lösning under den tid som krävs för att utreda och in- föra försäkringslösningar för att finansiera de avtalsförmåner lönekostnadspålägget är avsett att täcka. Avgiftssatsen för löne- kostnadspålägget sänks med hänsyn till att de lagstadgade arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften betalas i annan ordning än via lönekostnadspålägget.
Beräkningsunderlaget för avgifterna bör av praktiska skäl vara detsamma som för de lagstadgade arbetsgivaravgifterna.
Förfallodagen samordnas med förfallodagen för betalningen av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna.
Underlaget för redovisning av sociala avgifter specificeras med hänsyn till andra förändringar.
13.7. Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg
Förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av löne— kostnadspålägg kan upphävas vid utgången av 1996 eftersom fi— nansieringen av de avtalsreglerade förmåner det kvarvarande lö— nekostnadspålägget avser att täcka föreslås finansieras genom för- säkringspremier från och med den 1 januari 1997.
Vad gäller regleringen om information till statligt anställda om sociala kostnader föreslår utredningen att en ny förordning utfär- das.
13.8. Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1984:674) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten
Förordningen (1984:674) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten kan upphävas eftersom statliga arbetsgivare föreslås omfattas av lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.
13.9. Förslaget till förordning om redovisning till statligt anställda om sociala kostnader
Som en följd av att förordningen (1969:54) om beräkning och re— dovisning av lönekostnadspålägg föreslås upphävas måste en ny förordning införas dels för att redovisningskravet skall kvarstå, dels för att underlaget för redovisningen av sociala kostnader skall specificeras.
Affärsverken är undantagna i förordningen (1969:54) om be- räkning och redovisning av lönekostnadspålägg och omfattas där- för inte av regleringen där om redovisning av sociala kostnader på löntagarnas lönebesked. Enligt ett särskilt regeringsbeslut skall dock även affärsverken redovisa sociala kostnader på lönebeske- det. En ny förordning bör även omfatta affärsverken.
13.10. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskade- försäkring och statligt personskadeskydd
Förordningens 21 & ändras i syfte att enbart avse personer som inte omfattas av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring efter—
som ersättning vid arbetsskada för personer med statlig anställ- ning föreslås finansieras genom Arbetsskadefonden.
13.11. Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1991 : 1427) om tjänste pension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning
När ett försäkringsmässigt finansieringssystem har införts för den statliga tjänstepensionen bör arbetsgivare som har en naturlig koppling till det statliga områdets tjänstepensionsbestämmelser ha möjlighet att sluta motsvarande pensionsavtal och att ansluta sig till tryggandesystemet. Därmed kan förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke—statlig anställning upphävas.
13.12. Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1984:222) om pensions— avgifter enligt statliga tjänstepensions— bestämmelser
När ett försäkringsmässigt finansieringssystem har införts för den statliga tjänstepensionen bör arbetsgivare som har en naturlig koppling till det statliga områdets tjänstepensionsbestämmelser ges möjlighet att genom ansökan hos försäkringsgivaren ansluta sig till tryggandesystemet. Därmed kan förordningen (1984z222) om pensionsavgifter enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser upphävas.
13.13. Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1988:242) om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegruppliv— försäkring
När ett försäkringsmässigt finansieringssystem har införts för den statliga tjänstegrupplivförsäkringen bör arbetsgivare som har en naturlig koppling till det statliga området ges möjlighet att ansluta sig till försäkringen. Därmed kan förordningen (1988:242) om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring upphävas.
Statens tjänstegrupplivförsäkrin g tillämpas på ett antal grupper där inget anställningsförhållande råder. Detta regleras i följande förordningar.
- Förordningen (1988:243) om grupplivförsäkring för vissa lokalanställda arbetstagare vid svenska utlandsmyndigheter. . Förordningen (1988:244) om grupplivförsäkring för delta— gare i arbetsmarknadsutbildning m. fl. . Förordningen (1988:245) om grupplivförsäkring för dokto— ränder. . Förordningen (1988:246) om grupplivförsäkring för värn- pliktiga m. fl.
Dessa förordningar bör kompletteras med regler för administrati— va rutiner och för finansieringen av förmånen.
13.14. Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1991 :704) om fastställande av särskild löneskatt på statens pensions— kostnader
Statliga arbetsgivare föreslås betala särskild löneskatt på pen— sionskostnader enligt samma regler som andra arbetsgivare vilket gör att förordningen (1991:704) om fastställande av särskild löne— skatt på statens pensionskostnader kan upphävas.
Bilagor
SOU 1995:9
Icke-statliga institutioner med statliga avtalsförsäkrin gar
Vissa arbetstagare med icke—statlig anställning omfattas i dag av de statliga tjänstepensionsförmånerna och den statliga tjänste— grupplivförsäkringen. Vanligen är historiska förhållanden orsak till att tillämpningsområdet för avtalen utvidgats. I några fall har också icke-statliga arbetsgivare erhållit möjlighet att trygga sina åtaganden vid arbetsskada enligt PSA efter regeringsbeslut. Någon motsvarande utvidgning avseende möjligheten att erhålla pensionsersättning förekommer inte.
De arbetsgivare som i dag är kopplade till det gemensamma finansieringssystemet för statliga avtalsförsäkringar bör enligt utredningens mening erbjudas denna möjlighet även i framtiden. Deltagandet skall ske på samma villkor som för statliga arbetsgi- vare, det vill säga genom att försäkringsmässigt fastställda pre- mier betalas. Även icke-statliga arbetsgivare som i dag inte är knutna till det gemensamma finansieringssystemet men som har en naturlig koppling till det statliga området bör ges möjlighet att ansluta sig till försäkringarna.
I verksamheter vars löner finansieras med statsbidrag betalas i dag i vissa fall inte hela statsbidraget ut utan delar förs direkt till statsbudgetens inkomsttitel Statliga pensionsavgifter, netto som reducerat lönekostnadspålägg. Sådana lösningar bör i framtiden inte förekomma. Hela det aktuella statsbidraget bör i stället beta— las ut och arbetsgivaren göras ansvarig för att aktuella premier betalas. På detta sätt förstärks och förtydligas arbetsgivaransvaret.
Det bör också vara möjligt att finansiera avtalsåtagandena i egen regi. I verksamheter som finansieras med statliga medel är det motiverat att arbetsgivarna i sådana fall åläggs att betala en kreditförsäkringspremie. Den lämpliga utformningen av detta bör
klarläggas i det fortsatta utredningsarbetet angående premiesätt- ning med mera.
De författningsändringar som krävs för att åstadkomma de förändringar som utredningen förespråkar är följande. Det reduce- rade Iönekostnadspålägget slopas. Detta åstadkoms genom att förordningen (1969z54) om beräkning och redovisning av löne- kostnadspålägg upphävs. Förordningen (199lzl427) om tjänste- pension för vissa arbetstagare med icke—statlig anställning och förordningen (19841222) om pensionsavgifter enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser upphävs. Förordningen (1988:242) om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring upphävs likaså. Förordningarna 19881243—246 om tjänstegruppliv- försäkring för vissa grupper som inte är anställda kompletteras med uppgifter om htir förmånerna finansieras. Samtliga författ- ningsändringar börträdai kraft den ljanuari 1997.
Tjänstepensioner
Arbetstagare hos vissa icke-statliga arbetsgivare omfattas av de statliga tjänstepensionsförmånerna med smärre avvikelser. De verksamheter som berörs är framför allt sådana där lönekostna- derna finansieras med statsbidrag eller där verksamheten tidigare varit statlig eller statligt reglerad. Vissa enskilda arbetstagare har givits personlig statlig pensionsrätt när verksamheter har övergått i icke—statlig regi och inte alla arbetstagare kunnat beredas plats i annan pensionsplan. Andra grupper av icke—statliga arbetstagare har reguljär statlig pensionsrätt. Gruppen av icke—statliga arbets- givare som följer reglerna för statlig tjänstepension är heterogen och reglerna för finansieringen skiljer sig i betydande grad mellan olika grupper. Statens löne- och pensionsverk för ett heltäckande register över de arbetsgivare som omfattas.
Vilka arbetsgivare som är berörda och vilka grupper av icke- statliga arbetstagare som omfattas av de statliga tjänstepensions— förmånerna regleras i förordningen (1991:1427) om tjänstepen—
sion för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning. Vidare har ett antal arbetstagare hos icke-statliga institutioner knutits till de statliga tjänstepensionsförmånerna genom särskilda regeringsbe— slut. Dessutom är vissa icke-statliga arbetsgivare knutna till det statliga avtalsområdet genom frivilligt medlemskap i Arbets- givarverket.
Pensionsförmånerna finansieras i vissa fall av arbetsgivaren i egen regi men vanligast är att finansieringen sker över statsbudge- ten genom att arbetsgivaren åläggs att betala reducerat lönekost- nadspålägg eller speciella pensionsavgifter.
Det reducerade lönekostnadspålägget regleras i förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg. Regeringen bestämmer vilka icke-statliga arbetsgivare vars arbetstagare omfattas av de statliga tjänstepensionsbestämmel- serna som skall betala reducerat lönekostnadspålägg. Det reduce- rade lönekostnadspålägget uppgår normalt till 1 1 procent av löne- summan och beräknas på samma underlag som det lönekost- nadspålägg statliga arbetsgivare betalar.
Vilka arbetsgivare som skall betala pensionsavgifter regleras dels i förordningen (1984:222) om pensionsavgifter enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser, dels av särskilda regeringsbeslut. I normalfallet uppgår avgiften till 8 procent av lönesumman. För arbetstagare vid teater- och musikinstitutioner med lägre pen- sionsålder än 65 år är avgiften 11 procent av lönesumman. I de fall arbetstagare har givits personlig statlig pensionsrätt har pen- sionsavgiften bestämts av regeringen från fall till fall. För denna grupp varierar avgiftsuttaget mellan 8 och 11,85 procent. I några fall har arbetstagare tillerkänts personlig statlig pensionsrätt utan att någon avgift tas ut. Totalt skall tjänstepensionsavgifter betalas för omkring 2 000 arbetstagare. De totala inbetalade avgifterna uppgår till drygt 28 miljoner kronor årligen.
De grupper som omfattas av de statliga tjänstepensions- bestämmelserna beskrivs närmare i det följande.
De så kallade bilagemyndigheterna
Genom lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. och därpå följande regeringsbeslut ingår ett antal icke-statliga arbetsgivare i det statliga avtalsområ- det. Arbetstagarna hos dessa omfattas därmed av de statliga tjänstepensionsförmånerna. Här ingår arbetstagare vid försäk- ringskassorna enligt ett särskilt avtal, präster samt arbetstagare vid ytterligare åtta institutioner som bedrivs i stiftelseform, de så kallade bilagemyndigheterna. För försäkringskassornas anställda och för präster finansieras tjänstepensionerna i egen regi.
För tre av de återstående åtta icke-statliga institutionerna regle— ras tjänstepensionerna för icke-statliga arbetstagare i förordningen (199121427) om tjänstepension för arbetstagare med icke—statlig anställning och i förordningen (1984:222) om pensionsavgifter enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser. Dessa är Svenska språknämnden, Skogs— och lantbruksakademien samt SIPRI.
De övriga fem är Nordiska museet, Riksutställningar, Svenska institutet, Tekniska museet och WHO Collaborating Centre on International Drug Monitoring. Dessa uppträder i detta avseende som statliga myndigheter och betalar lönekostnadspålägg.
Lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. upphörde att gälla vid utgången av 1994. Flertalet av de arbetsgivare som genom lagen var knutna till det statliga avtalsområdet har emellertid valt att träda in som fri- villiga medlemmar i Arbetsgivarverket och därmed även fortsätt- ningsvis ingå i det statliga avtalsområdet.
Nordiska institutioner
För arbetstagare vid nordiska institutioner med arbetstagare i Sverige skall lönekostnadspålägg betalas. Genom ett avtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om den rättsliga ställningen för samnordiska institutioner och deras anställda har överenskommits att varje tjänstgöringsland förbinder sig att ta in
anställda vid institutionerna som medlemmar i landets statliga pensionsordning på samma villkor som gäller för motsvarande statliga tjänster i tjänstgöringslandet.
De nordiska institutioner som har detta avtal nämnt i sina stad- gar skall därmed uppträda som en svensk statlig myndighet och betala lönekostnadspålägg på vanligt sätt. I vissa fall har inte institutionerna följt dessa regler. Det bör därför klargöras i det fortsatta utredningsarbetet i vilken mån engångsavsättningar är nödvändiga att göra för att trygga arbetstagarnas tjänstepensioner.
Reducerat lönekostnadspålägg
Det typiska exemplet på verksamheter där den statliga tjänste— pensionsförmånen finansieras med reducerat lönekostnadspålägg är teater- och musikinstitutioner vars lönekostnader finansieras med statliga bidrag. Antalet sådana institutioner uppgår till om- kring trettio. Normalt betalar den myndighet som betalar ut stats— bidraget också reducerat lönekostnadspålägg på verksamhetens lönekostnader.
Kammarkollegiet disponerar statsbidrag till Operan, Drama- tiska teatern, Svenska Riksteatern samt Svenska Rikskonserter och betalar reducerat lönekostnadspålägg på 11 procent för arbets— tagare hos dessa. För musiker vid Svenska Rikskonserter betalas dock 8 procent i reducerat lönekostnadspålägg. Kammarkollegiet disponerar statsbidrag även för Dansmuseifonden, Drottning- holms teatermuseum, Carl och Olga Milles Lidingöhem, Thielska galleriet samt Akademien för de fria konsterna.
För andra institutioner, exempelvis länsteatrarna, disponerar Statens kulturråd statsbidraget Bidrag till teater-, dans- och musikgrupper m.m. En del av statsbidraget hålls inne och förs som reducerat lönekostnadspålägg.
Reducerat lönekostnadspålägg skall även betalas för lokal- anställd personal i utrikesförvaltningen vilka omfattas av statliga tjänstepensionsförmåner enligt ett särskilt avtal. Enligt regle—
ringsbrevet för Utrikesdepartementet skall lönekostnadspålägg på 11 procent av lönesumman betalas. Enligt regleringsbrevet för inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto skall dessutom reducerat lönekostnadspålägg betalas på lön eller annan ersättning som betalas med gåvo- eller donationsmedel enligt kungörelsen (19641484) om mottagande för statsverket av gåvo- och dona- tionsmedel.
Pensionsavgifter för arbetstagare med reguljär pensionsrätt
Bland de icke-statliga arbetsgivare vars anställda har reguljär statlig pensionsrätt och för vilka pensionsavgifter skall betalas enligt förordningen (1984:222) om pensionsavgifter enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser återfinns bland andra statsunder- stödda svenska utlandsskolor och vissa privatskolor. I denna grupp ingår också bland andra Svenska jägareförbundet, Han- dikappinstitutet, Svenska språknämnden samt Kungliga hovstaten. Avgiften är i normalfallet 8 procent av lönesumman men i vissa fall tas en avgift på 1 1 procent av lönesumman ut.
Enligt uppgift från Statens löne— och pensionsverk har ett knappt hundratal arbetstagare vid statsunderstödda svenska ut- landsskolor statlig pensionsrätt. Från och med budgetåret 1994/95 är tjänsterna knutna till förordningen om pensionsavgifter. De anställda vid ett tjugotal svenska privatskolor som före kommu- naliseringen av den offentliga skolan följde statliga avtal har fort- farande statlig tjänstepension finansrerad genom avgifter.
Vidare har arbetstagare vars lön finansieras från anslaget Bidrag till regional musikverksamhet, vilket disponeras av Statens kulturråd, statlig pensionsrätt som finansieras med avgifter. Grup- pen kan uppskattas omfatta omkring 600 arbetstagare fördelade på ett tjugotal institutioner.
Arbetstagare med personlig statlig pensionsrätt
Vissa arbetstagare vars tjänster överförts från statlig till privat regi men vars pensionsrätt inte kunnat föras över till den pen- sionsplan den nye arbetsgivaren tillämpar har tillerkänts personlig statlig pensionsrätt. Avgiften varierar mellan olika grupper bero- ende på sammansättningen av arbetstagare.
Som exempel kan nämnas de statsunderstödda folkhögskolor- na, vars statliga reglering avskaffades 1991. Efter avregleringen tillerkändes kommunala och landstingskommunala skolor kom- munal pensionsrätt och så kallade rörelseskolor ITP-tillhörighet. Vissa arbetstagare kunde dock inte ges ny pensionstillhörighet och dessa tillerkändes personlig statlig pensionsrätt. Denna grupp består av totalt cirka 80 arbetstagare varav åtminstone hälften re- dan pensionerats. Avgiften för arbetstagarna i gruppen uppgår till 8 procent.
Även arbetstagare vid bland annat SweMaint AB och Swebus— gruppen AB har givits personlig statlig pensionsrätt. Totalt har omkring 200 arbetstagare med icke-statlig anställning tillerkänts personlig statlig pensionsrätt.
Finansiering i egen regi
Två icke-statliga arbetsgivare vars anställda omfattas av statliga tjänstepensionsbestämmelser enligt förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning finansierar tjänstepensionerna i egen regi. Dessa är Kungliga Djurgårdens förvaltning och Allmänna barnhuset. Pensionshante- ringen administreras av Statens löne- och pensionsverk som direktdebiterar arbetsgivarna.
Grupplivförsäkring enligt TGL-S
Avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring (TGL-S) tillämpas på en rad icke-statliga arbetstagare samt på ett antal områden där inget egentligt anställningsförhållande föreligger. I förordningen (1988:242) om tillämpningen av statens tjänstegrupplivförsäkring anges de områden där avtalet skall tillämpas. Här anges också att utbetalningar i dessa fall skall göras av Statens löne— och pen- sionsverk från inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto.
Tillämpningsområdet vad gäller icke—statliga arbetstagare överensstämmer i stora delar med de grupper av icke-statliga arbetstagare som har reguljär statlig pensionsrätt. Vissa skillnader i tillämpningsområdet förekommer dock. Noterbart är att de teater- och musikinstitutioner som omfattas av den statliga tjäns— tepensionsrätten inte omfattas av förordningen om tillämpningen av TGL-S. Utöver de grupper som har statlig pensionsrätt tilläm- pas TGL-S också på arbetstagare anställda av AB Tipstjänst samt arbetstagare som inte omfattas av ITP-plan vid TGOJ AB. Även Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping vilka numera drivs i stiftelseform tillämpar TGL-S.
I normalfallet skall icke-statliga arbetsgivare vars arbetstagare omfattas av TGL-S betala en premie uppgående till 600 kronor per arbetstagare och år. Premien skall betalas till Statens löne- och pensionsverk och föras till inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. I de fall arbetsgivaren betalar reducerat lönekostnadspålägg betalas ingen premie då det reducerade lönekostnadspålägget förutom tjänstepensioner är avsett att också finansiera TGL—S. Inte heller de nordiska institutionerna är skyldiga att betala pre- mier, men som diskuterats tidigare skall dessa betala lönekost- nadspålägg på samma sätt som statliga myndigheter.
AB Tipstjänst och TGOJ AB svarar själva för kostnaderna för tjänstegrupplivförsäkringen. För några av de icke-statliga arbets- givare vars arbetstagare enligt tillämpningsförordningen omfattas av TGL-S finns ingen i klartext uttalad finansiering av tjänste- grupplivförsäkringen. Tjänstepensioner för dessa grupper finan-
sieras med avgifter enligt förordningen (1984:222) om pensions- avgifter enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser.
Enligt förordningen (1988:242) om tillämpningen av avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring skall TGL-S tillämpas också på följande grupper.
- Vissa lokalanställda arbetstagare vid svenska utlandsmyn— digheter. Omfattningen regleras i förordningen (1988:243) om grupplivförsäkring för vissa lokalanställda arbetstagare vid svenska utlandsmyndigheter.
. Deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Omfattningen regle- ras i förordningen (1988:244) om grupplivförsäkring för deltagare i arbetsmarknadsutbildning m. fl. Arbetsmark- nadsstyrelsen svarar för kostnaderna för tjänstegrupplivför- säkringen för denna grupp.
' Doktorander som inte har en anställning som ger motsva- rande förmåner men som har utbildningsbidrag. Omfatt- ningen regleras i förordningen (1988:245) om grupplivför- säkring för doktorander.
- Värnpliktiga som saknar motsvarande försäkringsskydd. Omfattningen regleras i förordningen (1988:246) om gruppliversättning för värnpliktiga m. fl.
Från inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto betalar Statens löne- och pensionsverk också ut ersättning från grupplivförsäk- ring enligt det avtal om tjänstegruppliv som ingår i bolagsavtalet, BOA. Denna tjänstegrupplivförsäkring, kallad BOA-TGL, finan- sieras med premier som betalas av de bolag som tillämpar BOA.
Personskadeförsäkring enligt PSA
Tillämpningsområdet för Personskadeavtalet (PSA) har inte vid- gats till att omfatta icke-statliga arbetstagare i samma utsträck- ning som de statliga tjänstepensionsförmånerna och den statliga tjänstegrupplivförsäkringen. Tre icke-statliga arbetsgivare är dock anslutna till det statliga gemensamma finansieringssystemet för PSA.
Dessa är Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönkö— ping som numera drivs i stiftelseform samt Handikappinstitutet. Genom särskilda regeringsbeslut har dessa arbetsgivare givits möjlighet att ingå i det gemensamma finansieringssystemet för PSA mot att de betalar en särskild premie. Premien för dessa arbetsgivare är fastställd till 0,25 procent av lönesumman.
Ytterligare någon icke-statlig arbetsgivare har ansökt om att få ingå 1 den gemensamma finansieringen av PSA. Något beslut har dock inte fattats ännu.
SOU 1995:9
Nuvarande lydelse av förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg
1 & Lönekostnadspålägg beräknas av statlig myndighet eller annat statligt organ utom affärsverk.
Lönekostnadspålägg beräknas vidare, i den mån regeringen bestämmer, på lön som utges av icke statligt organ inom tillämp- ningsområdet för förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning eller statligt pen— sionsavtal (reducerat lönekostnadspålägg).
2 & Lönekostnadspålägg enligt 1 & beräknas på lön som utges i pengar eller annan ersättning för utfört arbete eller eljest med anledning av tjänsten, dock inte pension, eller andra skattepliktiga förmåner. På ersättningar för resekostnader och ökade levnads- kostnader beräknas lönekostnadspålägg endast till den del pre- liminärskatteavdrag skall göras enligt 10 & uppbördslagen (1953z272).
Lönekostnadspålägget utgör 38,5 procent av det underlag som beräknas av statlig myndighet eller annat statligt organ som avses i l & första stycket och 11 procent av det underlag som beräknas av icke statligt organ som avses i 1 5 andra stycket.
3 & En myndighet skall betala lönekostnadspålägget till Riks- försäkringsverket. Beloppet skall vara Riksförsäkringsverket till handa senast den artonde dagen i varje månad efter den månad beloppet avser. Riksförsäkringsverket skall överföra motsvarande belopp till statsverkets checkräkning i Riksbanken och redovisa beloppet under inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto.
3 a & En myndighet skall på lönebeskedet redovisa summan av en anställds l. månadslön och 2. sociala kostnader bestående av lönekostnadspålägg och av-
gift för kompletterande ålderspension.
4å Riksrevisionsverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.
Ändringar införda till och med SFS 1994:82
SOU 1995 :9
Kommittédirektiv um
Dir. l993:89 Arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter
Dir. 1993289
Beslut vid regeringssammanträde 1993—06- I 7
Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att studera förutsätt- ningarna för och lämna förslag till ett system med arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter/statlig verksamhet. Systemet bör motsvara det som gäller på den privata sektorn.
Utöver lagstadgade socialavgifter och särskild löneskatt bör i systemet ingå avgifter som följer av kollektivavtal '.
Bakgrund
I budgetpropositionen 1992 aviserade regeringen sin avsikt att tillkalla en särskild utredare som skall studera förutsättningarna för att införa arbetsgivaravgifter även för statliga myndigheter (prop. 1991/92:100 bil.l S. 48, bet.199l/92:FiU20, rskr. 1991/921128). Syftet är att göra anställningsförhållandena inom staten jämförbara med de som råder på arbetsmarknaden i övrigt och förstärka ett självständigt arbetsgivaransvar för de totala personalkostnaderna vid myndigheterna.
I det nuvarande systemet för finansiering av personalomkostnader redovisas dessa med få undantag som en schablon — lönekostnadspålägg
] Begreppet arbetsgivaravgift används fortsättningsvis i detta direktiv som den samlade benämningen för lagstadgade socialavgifter, särskild löneskatt och avgifter som följer av kollektivavtal.
(LKP). LKP omfattar både lagstadgade socialavgifter och avtalskostnader utöver lön. Personalomkostnaderna räknas kollektivt av från en in- komsttitel för samtliga myndigheter (inkomsttiteln 5211 Statliga pen- sionsavgifter, netto). Detta system innebär en särlösning för den statliga arbetsmarknaden i förhållande till den övriga arbetsmarknaden. Systemet medför att myndigheternas ledning i sin funktion som arbetsgivare inte ges något incitament att påverka sådana personalkostnader som inte avser löner.
Den 1 juli 1993 träder systemet med räntekonto i kraft (prop. 1992/93:100 bil. 1 avsnitt 2.3, bet.]992/93zFiU 20, rskr.1992/93zl89). Den bokföringsmässiga omföring av LKP som görs i dag kommer då att ersättas med verkliga utbetalningar.
Den framtida inriktningen bör vara att personalkostnader utöver lön inte skall betalas ut som en schablon. Myndigheterna bör istället verkställa utbetalningar av arbetsgivaravgifter på det sätt och till de ändamål som följer av lag och avtal. Myndigheten skall således ha en klar bild av samtliga faktiska kostnader som följer av att ha en arbetstagare anställd. Till den del arbetsgivaravgifterna skall betalas på grund av kollektivavtal skapas därmed incitament för myndigheten att såsom arbetsgivare påverka innehållet i dessa avtal, så att en ut myndighetens synpunkt god avvägning mellan avtalens förmåner och kostnader uppnås.
Riksrevisionsverket (RRV) fick budgetåret 1981/82 i uppdrag att se över beräkningsunderlaget för lönekostnadspålägget vilket redovisades den 17 januari 1985 i Rapporten angående RRVs uppdrag att se över beräkningsunderlaget för lönekostnadspålägg m.m. RRV redovisar där bl.a. en analys av saldot på inkomsttiteln 5211 Statliga pensionsavgifter, netto och de olika faktorer som påverkar saldot. RRV har den 1 juli 1993 fått ett förnyat uppdrag att göra en analys av inkomst- och utgiftsposterna på inkomsttiteln.
Det nuvarande systemet för finansiering av pensioner innebär att myndigheterna (utom affärsverken med undantag av Statens järnvägar) via lönekostnadspålägget finansierar de löpande utbetalningarna av statlig kompletteringspension och den särskilda löneskatt som belöper på dessa pensioner. Det belopp som härigenom fördelas på myndigheterna beror därför på statsförvaltningens omfattning och struktur under en tidigare period.
RRV och Statens löne- och pensionsverk (SPV) har fått i uppdrag (den 19 november 1992) att bl.a. pröva om de kostnader som myndigheterna skall bära i stället skall avse kostnaderna för pensioner intjänade under
året, alternativt kostnaderna för pensioner beviljade under året. Här- igenom skulle pensionsförpliktelser belasta verksamhetens resultat under den period då förpliktelsen uppstår. RRV och SPV har den 25 februari 1993 avlämnat var sin delrapport över uppdraget.
Utgångspunkter Utgångspunkter för utredningen skall vara:
—— Dagens system för finansiering av de statliga tjänstepensionsåtagan— den samt de system som beskrivs av RRV resp. SPV i de ovan nämnda avlämnade delrapporterna och i kommande slutrapporter.
Utredaren skall samråda med RRV och SPV när det gäller dessa myndigheters uppdrag att utreda redovisningen av statens samlade pensionsåtagande.
— Riksdagens beslut angående nytt system för budgetering av myndig- heternas ramanslag m.m. (prop. 1991/92:100, bet. 1991/92: FiU20, rskr. 1991/92:128). — Riksdagens beslut rörande den framtida utformningen av den statliga arbetsgivarorganisationen (prop. 1992/93:100 bil. 8 anslaget F 1. Statens arbetsgivarverk, bet. 1992/93zAU10, rskr. 1992/93:205). — Resultatet av Riksrevisionsverkets utredning av inkomst- och utgifts- posterna på inkomsttiteln 521 l Statliga pensionsavgifter, netto.
Utredningens inriktningen skall vidare vara:
— Att undvika särlösningar för den statliga arbetsmarknaden i syfte att göra den jämförbar med arbetsmarknaden i övrigt. —— Att samtliga personalkostnader för statliga myndigheter/statlig verk- samhet skall tydliggöras genom en noggrannare redovisning av personalkostnader utöver lön som följer av avtal samt genom att dessa personalkostnader inte schabloniseras utan beräknas utifrån lagar och slutna avtal.
Syftet är att förstärka ett självständigt arbetsgivaransvar för de totala kostnaderna vid myndigheterna.
Uppdraget
Utredningens uppgift skall vara:
Att pröva möjligheterna att införa ett system med arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter/statlig verksamhet och så långt som möjligt undvika särlösningar för den statliga arbetsmarknaden. Att beräkna nivån på avtalskostnader utöver lön samt föreslå hur dessa personalkostnader skall administreras i ett system där arbets- givaravgifter införs. Inriktningen bör vara att avtalskostnader utöver lön skall belasta resp. myndighet/statlig verksamhet och inte, som i dagens system, ha en kollektiv finansiering. Att behandla de bokföringsmässiga konsekvenser som de förslag som redovisas kan leda till och i samråd med RRV föreslå lösningar där så krävs. Att belysa vilka administrativa följder utredningens förslag kan få för myndigheter som Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket, Riks- skatteverket och Statens löne- och pensionsverk samt för myndigheter i allmänhet. Att klargöra effekterna på statsbudgeten av en övergång till ett system med arbetsgivaravgifter. Att föreslå förändringar i berörda lagar och förordningar.
Utredningen skall även behandla det reducerade lönekostnadspålägget enligt nämnda riktlinjer.
Uppdragets genomförande
Utredaren skall under arbetet samråda främst med Riksförsäkringsverket. Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens arbetsgivarverk och Statens löne— och pensionsverk.
Huvudorganisationerna inom det statliga förhandlingsområdet bör under arbetets gång informeras.
Utredaren skall beakta kommittédirektiven till samtliga kommittéer och
särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. l984:05).
Utredaren skall redovisa sina förslag senast den 1 maj 1994.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (1976:l 19) — med uppdrag att studera förutsättningarna för, och lämna förslag till, ett system med arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter/- statlig verksamhet, motsvarande det som gäller på den privata sektorn.
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till den särskilda utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragarens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Finansdepartementet)
Referenslitteratur
Riksrevisionsverket, Statsbudgetens inkomsttitel 5211 Statliga pensionsavgifter, netto - analys av inkomst- och utgiftsposter, Regeringsuppdrag, RRV 1993
Riksrevisionsverket, Statsbudgetens utfall, Budgetåret 1993/94, RRV 1994
Riksrevisionsverket, Utredning om beräkning och redovisning av statens pensionsåtagande för kompletteringspensioner, Regerings- uppdrag, RRV 1994
Statens löne- och pensionsverk, Statens tjänstepensionsåtagande, Slutrapport januari 1994, Regeringsuppdrag, SPV 1994
Statistiska centralbyrån, Skatter, inkomster och avgifter, SCB Förlag 1994
Kronologisk förteckning
. Ett renodlat näringsförbud. N. . Arbetslöretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. . Grön diesel — miljö- och hälsorisker. Fi. . Långtidsutredningen 1995. Fi. . Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S. . Muskövarvets framtid. Fö. . Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. . Pensionsrättighetcr och bodelning. Ju. . Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi.
Måbär—)—
OOO—ION
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Pensionsrättigheter och bodelning. [8]
Försvarsdepartementet Muskövarvets framtid. [6]
Socialdepartementet
Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5]
Finansdepartementet
Grön diesel — miljö- och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9]
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. [2] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7]
N äringsdepartementet Ett renodlat näringsförbud. [l]
