SOU 1997:9

Flexibel förvaltning : förändring och verksamhetsanpassning av statsförvaltningens struktur : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

_ : ;muw—

Flexibel

. . förvaltmng ; Förändmng och verksamhetvanpasming

15 av statsfo'walmingens struktur

% l i I | i i ; i 5 ; E i !

Flexibel förvaltning

Förii dring och verksamhetsunpusming uv stutsfo'rvultningens struktur

Dec 50%

(en & Statens Offentliga utredningar

ww 1997:9 & Finansdepartementet

Flexibel förvaltning

Förändring och verksamhetsanpassning av statsförvaltningens struktur

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets törvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91'38'20493'2 Gotab 18277, Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Förord

F örvaltningspolitiska kommissionen har i uppgiR att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvalt- ning och verksamhet år ändamålsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturföråndringar i förvaltningen bör bedrivas. (Dir: 1995193)

Som ett led i arbetet har kommissionen lärrmat ut uppdrag att utar- beta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas I rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas 1 månadsskiftet mars/april. Avsikten härmed år att ge tillfälle till debatt som kan tjäna till led- ning för kommissionens arbete.

Denna publikation innehåller två rapporter som utarbetats inom Statskontoret - ”Generell förvalmingspolitik och verksamhetsanpas- sad förvaltningsstruktur” och ”Förvaltningsstrukturer, fyra fallstu- dier”. Båda rapporterna behandlar stmkturföråndringar och skäl till strukturförändringar i statsförvaltningen. Författarna står själva för innehållet i sina avsnitt.

Stockholm i januari 1997

Sten Wickbom

.' -:- ' da_f'hJH .nu-"”

Hugh-| Luu ._'i._._d

- "av. huvéwiuw 1:11 3 nu

I' '.'?

img-rm 5'u'u.| ;.m- ti

, Imätt'ln' .,_'_Au't: ”Tam

. |. .' =.; I.,-'.Llll'l! "...lj'li'f'hhv

"LI-" "*I-?" ._ ill.-' mimmi "'.-IILtiij-li -.'."'|| || '|'

75-95 f *. s.-

v,. .' ..:a I " ' l-

,, --.:t-_;_ ni:-mde rial-liian? t-r - --

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvaltningsstruktur

Simon Andersson Erik Lindgren Anita Bashar Karin Edin

INNEHÅLL 1 Uppdraget och dess avrapportering 3 2 Statsförvaltningens och förvaltningspolitikens 8 utveckling 2.1 Från samordning och politikng till avreglering och 8 renodling 2.2 Effekter av EU-medlemskapet 12 2.3 Integration och flexibilitet 13 2.4 Förändringar inom myndigheterna 15 2.5 Riksdagens roll 16 2.6 ”Kronologisk” översikt 17 3 Förvaltningspolitisk doktrin och styrande rättsregler 20 3.1 Lång tradition öppen för anpassning 20 3.2 Verksledningsbeslutet 20 3 .3 Myndighetsforrnen 22 3.4 Staten och det kommunala självstyret 23 4 Maktutövningen 25 4. 1 Föresktiitsmakten 25 4.2 Finansmakten 27 4.3 Kontrollmakten 29 4.4 Utnämningsmakten 3 1 4.5 Organiseringsmakten 34 5 F örvaltningspolitisk kravbild 42 5 . 1 Principiellt 42 5.2 Fortsatt renodling 43 5.3 Resultatstyming, utvärdering, uppföljning och kontroll 45 5.4 Myndigheternas regionindelningar 47 5.5 Gränsöverskridande arbetsformer 48 5.6 Förvaltningspolitik för europanivån 50 5.7 Konstitutionell klarhet 50 Bilagor 1 Statsförvaltningen i omprövningens tid 53 2 Integration och flexibilitet i statsförvaltningen — 83 några exempel 3 Statliga bolag - en motivstudie 103

1 UPPDRAGET OCH DESS AVRAPPORTERIN G

Förvalmingspolitiska kommissionens uppdrag till Statskontoret 1996-02-05 rörande verksamhetsanpassning i förvaltningspolitiken är i vissa hänseenden snarlikt några regeringsuppdrag till Statskon- toret angående statsförvaltningens utveckling. De olika uppdragen har ömsesidigt påverkat utredningsinsatsema, och det har inte be- dömts meningsfullt att dubblera avrapporteringen. En fyllig redovisning över strukturförändringama i staten under de senaste 15 - 20 åren har av Statskontoret lämnats i rapport l994:5, Organisations- och struktur/förändringar i staten och, vad Särskilt gäller 1990-talet, irapport 1996: 15 Staten i omvandling, som också inrymmer en mängd andra data om statsförvaltningens utveckling (volym, produktivitet, personal, lokalisering, m.m.). I en bilaga till denna idépromemoria, Statsförvaltningen i omprövningens tid, lämnas en koncentrerad och sammanfattande redovisning av detta utvecklingsförlopp med särskild tonvikt på motiven bakom statsför- valtningens strukturella förvandling sådana de kommer till uttryck i det offentliga trycket. Som bilagor fogas därtill två ytterligare pro- memorior; Integration och flexibilitet i statsförvaltningen - några exempel samt Statliga bolag - en motivstudie.

De dubbleringar av textavsnitt som trots allt förekommer i doku- menten, och som kan vara irriterande för den läsare som tar del av alla, motiveras av att varje PM och rapport skall kunna läsas sepa- rat. En gemensam kunskapsbas används för delvis gemensamma och delvis Olika syften och riktar sig till olika adressater. De delar av kommissionens uppdrag som avser en beskrivning av hur förvaltningen träffas av generellt giltiga bestämmelser, m.m., ges en relativt uttömmande belysning i Statskontorets rapport 199625 En förvaltningsrättslig översikt. På en punkt har kommissionens uppdrag vållat en del besvär som inledningsvis var svåra att förutse. Frågan gäller hur det statliga åtagandet har förändrats över tiden och om förskjutningama motive- rar några särskilda, verksamhetsanpassade, inslag i förvaltningspo- litiken som tar hänsyn till att statens uppgifter är så skiftande. Komplikationerna har varit både utredningstekniska och ”filosofiska”. Hårddatabasema låter sig inte så enkelt stuvas om i kategoriindelningar som stämmer med frågeställningen på ett me— ningsfullt sätt. Det filosofiska problemet är närmast att efterhand som arbetet fortskridit har relevansen i frågeställningen om förstärkt verksamhetsanpassning måst ifrågasättas. Sådan verksam- hetsanpassning är i och för sig mycket angelägen i t.ex. regeringens

styrning av enskilda myndigheter eller grupper av myndigheter. Men det finns inget som indikerar att det skulle föreligga några avgöran- de hinder för verksarnhetsanpassning i de grundläggande regelgivna förutsättningama för förvaltningens arbete, vilket är en övergri- pande slutsats av studien. Med anledning av kommissionens fråga följer dock här nedan för ordningens skull en tabellarisk översikt över förskjutningar i statens åtaganden från 1981, mätt i sysselsatta. Som indelningsgrund har använts myndigheternas inplacering i utgiftsområden i budgetpropo- sitionen 1996. Historiska data har sorterats om som om utgiftsom- rådena funnits och varit stabila sedan 1981. Med hänsyn till att större avvikelser mellan åren kan förklaras av enskilda händelser (som t.ex. överföring av statliga sjukhus till landstingen mellan 1981 och 1986 eller omvandlingen av länsstyrelsemas skatteavdel- ningar till länsskattemyndigheter mellan 1986 och 1990) får för- skjutningar i övrigt mellan områdena anses vara mycket måttliga. Med utblick också mot vad som hänt och händer från 1995 är de enda statistiskt säkra trenderna att försvaret minskar sin andel och högskolan ökar sin. Materialet berörs inte vidare i den fortsatta texten.

Tabell Antal sysselsatta inom utgiftsområden år 1981, 1986, 1990 och 1994

Utgiftsområde

Rikets styrelse

1981

3320

Samhällsekonomi och finansför— 7189

valtning Skatteförvaltning och upphörd Rättsväsendet Utrikesförvaltning och interna- tionell samverkan Totalförsvar

Internationellt bistånd Invandrare och flyktingar Hälsovård, sjukvård och social omsorg Arbetsmarknad och arbetsliv Utbildning och universitets- forskning

11557 47908 1511

52526 895 333 14077

22931 44056

Kultur, medier, trossamfund och 3755 fritid Samhällsplanering, bostadsför- söijning och byggande Regional utveckling och utjämning Allmän miljö- och naturvård Energi Kommunikationer Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar

Näringsliv

Summa

18181

0 0 0 33

855 946 83 270 15172 14015 7370 13131

1045 332 18386 11151

955 136 17697 9624 3850 2834 2769 2283

255569 247528 242623 227135

Källa: SCB:s arbetsmarlmadsstatistik och Statskontorets beräkning-

ar.

Tabell: Andel sysselsatta inom utgiftsområden år 1981, 1986, 1990 och 1994, procent

Utgiftsområde 1981 1986 1990 1994

Rikets styrelse 1,3 1,1 1,3 Samhällsekonomi och finans- 2,8 2,7 1,8 förvaltning Skatteförvaltning och upphörd 4,5 6,9 Rättsväsendet 1 8,7 20,9 Utrikesförvaltning och inter- 0,6 0,7 nationell samverkan Totalförsvar 20,6 17,9 Internationellt bistånd 0,4 0,4 Invandrare och flyktingar 0,1 1,6 Hälsovård, sjukvård och social 5,5 2,6

omsorg

Arbetsmarknad och arbetsliv 9,0 6,4 Utbildning och universitets- 17,2 20,1 forskning Kultur, medier, trossamfund 1,5 1,6 1,2 1,4

och fritid

Samhällsplanering, bostads- 7,1 7,2 4,5 4,3 försörjning och byggande Regional utveckling och ut- 0,0 0,0 0,0 0,0

lämning

Allmän miljö- och naturvård 0,3 0,4 0,4 0,4 Energi 0,0 0,1 0,1 0,1 Kommunikationer 5,9 5,7 7,6 7,8 Jord- och skogsbruk, fiske med 2,9 5,3 4,6 4,2 anslutande näringar Näringsliv 1,5 1,1 1,1 1,0 100 0 100 0 100 0 100 0

Källa: SCB:s arbetsmarknadsstatistik och Statskontorets beräkning- ar

2 STATSFÖRVALTNINGENS OCH FÖRVALTNINGSPOLITIIGENS UTVECKLING

2.1 Från samordning och politikstyrning till avreglering och renodling

Omvälvande förändringar

Statens verksamhet har under de senaste åren strukturerats om på ett omvälvande sätt. Praktiskt taget alla delar av statsförvaltningen har berörts. Marknadsorienterade verksamheter i främst affärsver- ken, men också andra delar av statsförvaltningen, har organiserats i bolagsform (och i vissa fall även privatiserats). Myndighetsutövning i förvaltningsmyndigheter ersätts alltmer av rättskipning i domstol. Specialdomstolamas uppgifter tas över av de alhnänna domstolarna.

Skilda strategier

1 ett tidigare skede med andra förutsättningar och en mer hierarkisk förvaltningsstruktur uttryckte samordning en strävan mot organi- satorisk effektivitet. Om samordning har varit tidigare decenniers honnörsord kan renodling anses uttrycka 1990-talets inriktning av förändringarna inom statsförvaltningen. Även de kvarvarande förvaltningsmyndighetema har i många fall fått mer renodlade roller. De har delats upp efter ämnesinriktning eller tilldelats tydligare och mer avgränsade Iimktioner. Flera cent- rala sektorsmyndigheter har (som Socialstyrelsen och de tidigare Skolöverstyrelsen och Universitetskanslersämbetet) ändrat inrikt- ning från att vara planerande och samhällsstyrande till att bli staber till regeringens förfogande med uppföljning och utvärdering som viktigaste uppgifter. Sammanslagningar har samtidigt förekommit, t.ex. NUTEK, SIDA, Vägverket och Försvarsmakten. Samordning för att skapa överblick, bryta upp sektorsgränser och samutnyttja begränsade resurser har trots allt också varit ett fortsatt viktigt mo- tiv för kommunalt i stället för statligt verksamhetsansvar, liksom för den regionala statliga förvaltningens sammanhålhiing i länsstyrel- serna.

Omvandlingstrycket bestämmer förändringstakten

Ett växelspel kan iakttas mellan förvaltningspolitikens inriktning och de faktiska förändringarna i organisation och styrformer. Mönstret av strukturförändringar under perioden 1975 - 1995 ger en bild av två stadier - förberedelser och genomförande.

De första stegen i riktning mot en mer sammanhållen förvaltnings- politik var tillkallandet av de två utredningarna Förvaltnings- utredningen och Byråkratiutredningen år 1977. Verkliga förändringar lät emellertid vänta på sig och blev tydliga först när det finansiella omvandlingstrycket blev stort. Insikten om det växande underskottet i statsbudgeten i början av 1980-talet gjorde det angeläget att ompröva, effektivisera och spara. Därom rådde till en början enighet, men när konjunkturen vände efter 1985 och budgetläget återigen såg bättre ut minskade intresset för att göra större förändringar i verksamheten. Kopplingen mellan den ekono- miska politiken och arbetet med att utveckla riktlinjer och vidta åt- gärder för att höja produktiviteten i statsförvaltningen var svag un- der större delen av 1980-talet. Omvandlingstrycket återkom först i övergången till 1990-talet när budgetunderskottet började stiga igen.

Starkare politisk styrning

Mot denna bakgrund kom utvecklingsarbetet i statsförvaltningen under 1980-talet att inriktas på att effektivisera den politiska styr- ningen av myndigheterna. Under statsförvaltningens expansiva epok, fram till 1970-talets senare del, var det de stora centrala sek- tormyndighetema, snarare än regeringen, som hade den nödvändiga kompetensen och det faktiska huvudansvaret för att driva utveck- lingen. Reforminitiativ kom också ofta från myndigheterna. Ram- lagstiftningen bidrog därtill till att politikskapandet i viss mån kom att flyttas till myndigheternas utfyllnad och tillämng av lagarna genom föreskrifter och praxisskapande beslut. Regeringens begå-ran under många år att få förslag från myndigheterna till om-pröv- ningar och besparingar hade inte gett några påtagliga resultat. Det var mer tilltalande för myndigheterna att föreslå kvali-tets-höj ande än kostnadssänkande åtgärder, vilket var ett problem för finans- politiken under en tid av stora underskott i statsbudgeten. Den under 197 0-talet växande kritiken mot ”byråkratin” var ytterligare ett skäl att ta ett fastare politiskt grepp om myndigheterna. Det var ju politi- kerna, och inte ämbetsmännen i myndigheterna, som fick klä skott för förvaltningens brister. Den nya regeringsformen från 1974 sanktionerade därtill en starkare politisk styrning av förvalt-ningen. Efter regeringsskiftet 1982 inrättades Civildepartementet (”den of- fentliga sektorns departement”). Bakom låg ett krav på åtgärder för att åstadkomma en aktivare politisk styrning. Samtidigt fanns en strävan att skapa bättre förståelse för medborgarnas behov i deras konkreta möte med den verksamhet som myndigheterna hade att sköta. Kundorientering (”brukar-inflytande”), förstärkt medborgar-

närhet med större frihet för kommunerna samt ökad decentralise- ring till myndigheterna var naturliga konsekvenser av att den offent- liga förvaltningens service lyftes fram som en central politisk fråga. Förnyelsearbetet i statsförvaltningen fick den kombinerade målsätt- ningen att regeringen i vissa hänseenden skulle styra mer (med tydli- gare mål) och i andra hänseenden styra mindre (genom större frihet för myndigheterna att förfoga över sina resurser), i syfte att skapa en bättre awägd balans mellan centrala och decent-rala besluts- funktioner. Från statsmaktemas utgångspunkter var det således inte bara en fråga om att delegera beslutsmakt utan också om att återta kontroll.

Fokus på ledningsfmktionerna

Under 1980-talet skaffade sig regeringen successivt bättre förut- sättningar att styra myndigheterna och förändringsarbetet. Det skedde dels genom de förändringar av styrningen som vidtogs på grundval av Verksledningskommitténs förslag och som hade sitt huvudsakliga fokus på myndigheternas ledningsfunktioner och rege- ringens relationer till myndighetsstyrelser och verkschefer, dels ge- nom ändrad ekonomistyrning med inriktning på rambudgetering och (mätbara) resultat. Vissa försiktiga steg togs också för att lösgöra affärsverken från den övriga statsförvaltningen. Avskaffandet av intresserepresentation i myndigheternas styrelser, så småningom också hos arbetsmarknadsmyndighetema, klargjorde att styrelseledamötema har regeringens uppdrag (även om det fort- farande inte är så säkert att alla ledamöter Själva uppfattar det så). Verkschefema blev dock de främst ansvariga för myndigheternas verksamhet inför regeringen, vilket synliggjordes också på så sätt att det normalt är verkschefema som besätter styrelsemas ordförande- poster.

Resultatstyrning

Resultatstyming utvecklades som en del av en ny budgetprocess med lång- och kortsiktiga rambeslut, först som försöksverksamhet men ganska snart som reguljärt system. Myndigheterna får inom givna ramar välja vilka medel som skall användas för att nå önskade resultat. Efterhand har därför också myndigheternas rätt att förfoga över sina egna resurser kraftigt förstärkts, genom t.ex. delegerat arbetsgivaransvar och delegerad rätt att utnämna chefer, eget lokal- hållaransvar, möjlighet att utjämna belasmingsvariationer över bud- getårsskiften, företagsliknande kapitalförvaltning och inves- teringsplanering genom räntebärande konton och lån i riksgälden,

etc. Samtidigt ställs det krav på kvalificerad egen uppföljning med redovisning av uppnådda resultat i årsredovisningarna. Marknadsliknande styrformer tillkom under 1990-talet, som t.ex. betalt per prestation i högskoleutbildningen och formella beställar- producentrelationer inom t.ex. försvarsmakten, för statistikförsörj- ningen och för polisutbildningen.

Slutligen stora strukturförändringar

De riktlinjer som angavs för fömyelsearbetet fick således genomslag i ändrade styrformer. Men bortsett från länsförvaltningsreformen, med avveckling av ett antal länsnämnder och breddat regionalt ut- vecklingsansvar för länsstyrelserna, beslutades däremot inte under 1980-talet om några större förändringar i förvaltningsstrukturen, låt vara att ett vidgat kommunalt ansvar fick konsekvenser för vissa centrahnyndigheters roll och uppgifter. Delningen av SJ 1988, som var en del av ett större trafikpolitiskt beslut, förebådade dock vad som skulle komma. Stmkturförändringama tog verklig fart först när det finansiella om- vandlingstrycket skärptes och produktivitet och sarnhällsekonomisk tillväxt skulle stimuleras. Det förvaltningsintema förändrings- arbetet under 1980-talets senare hälft kan i backspegeln ses som en förberedelse inför den explosion av strukturförändringar som har präglat tiden från hösten 1990. Det går i efterhand att se en logisk och sammanhängande utvecklingskedja, men förändringarna har varit så omfattande att det är tveksamt om ens de som deltog aktivt i utvecklingsarbetet förutsåg omfattningen. De omfattande förändringar som har genomförts efter 1990 är prin- cipiellt motiverade av kravet att renodla den statliga kämverk- samheten - myndighetsutövningen - genom att skilja den från affärs- verksamheten. Denna renodlingstanke har ytterligare markerats genom att myndighetsutövning i förvaltningsmyndigheter komplette- ras eller ersätts med rättskipning i domstol där en förvaltningsmyn- dighet i överprövningssituationer uppträder som part i en två- partsprocess. Umgänget mellan stat och medborgare förändras däri- genom i förhållande till hävdvunnen svensk tradition. Om vi tidigare besvärade oss hos kungen och ödmjukt anhöll om omprövning går vi nu istället till domstol och kräver vår rätt. En tidigare dominerande verksamhetsidé - att använda tillgängliga resurser för olika ändamål och att organisatoriskt hålla ihop verk- samheterna - har således bytts i sin motsats. Bakom detta ligger bl.a. ändrade förutsättningar för den konkurrensutsatta affärsverk- samheten och en allmän insikt om produktivitetsproblemen i den

svenska ekonomin, i vilken den offentliga sektorn väger tungt. Kon- kurrensbevakningen vidgades också till att omfatta offentliga regle- ringars effekter på pris- och konkurrensförhållandena. Konkurrens- lagstiftningen skärptes och likartade konkurrensförutsättningar ef- tersträvades för den statliga verksamheten som för det övriga nä- ringslivet.

2.2 Effekter av EU-medlemskapet

EU styr dagordningen

EU har tillkommit som en faktor av betydelse under slutet av den studerade perioden. Det är emellertid ännu för tidigt att se alla kon- sekvenser för statsförvaltningen som följer av det svenska EU- medlemskapet. Anslutningen till den inre marknaden och medlemskapet i den Euro- peiska Unionen inordnar den svenska statsförvaltningen i ett system av organisationer, regler och procedurer som påtagligt förändrar villkoren för verksamheten, om än i olika grad beroende av verk- samhetsområde. EU:s institutioner och den svenska statsförvalt- ningen kan inte längre behandlas som åtskilda från varandra. Kom- munikation och gemensam organisering sker i allt högre grad mellan å ena sidan svensk statsförvaltning och å andra sidan andra med- lemsländers förvaltningar och olika institutioner inom EU. Tillkomsten av ett stort antal EU-ärenden har ökat statsförvalt- ningens samlade arbetsbörda och vissa arbetsuppgifter har kommit att kräva betydande personella och finansiella resursinsatser. Verk- samheten vid departement och myndigheter har blivit alltmer styrd av frågor som varit aktuella och prioriterade i EU:s beslutsprocess vilket minskat det nationella inflytandet över den svenska statsför- valtningens dagordningar och tidsramar. Förutsättningama för styr- ning har därmed i vissa hänseenden ändrats och medlemskapet har inneburit ännu tätare kontakter än tidigare mellan departement och myndigheter. Allt detta har medfört att en rad åtgärder successivt vidtagits för att anpassa arbetsformer, organisation och samordningsrutiner efter de krav som medlemskapet ställer. En samordningsfunktion (EU- sekretariatet) har inrättats inom regeringskansliet och en rad in- struktioner om rutiner för det dagliga förhandlingsarbetet har givits ut. En bestämmelse om skyldighet för myndigheter att biträda rege- ringen i EU—arbetet har skrivits in i verksförordningen. Många myndigheter involveras i direkt förhandlingsarbete som före- trädare för nationen vilket förutsätter kontakter med regeringen, men

det behöver inte innebära att den svenska tudelningen mellan rege- ring och förvaltningsmyndigheter rubbas i grunden. Det har t.ex. be- dömts som en fördel att svenska veterinännedicinska experter, till följd av sin hävdvunna självständighet i förhållande till rege-ringen, kunnat argumentera strikt sakligt och utan politiska övertoner i EU:s veterinärkommitté under turbulensen kring den s.k. galna ko- sjukan. För vissa centralmyndigheter uppstår en viss dubblering i styrningen av deras verksamhet eftersom både den svenska regeringen och EU:s institutioner är beställare av tjänsterna. Det gäller t.ex. i gans- ka betydande mått myndigheter som SCB och Konjunkturinstitutet.

Nya inslag i myndighetsutövningen

En typ av myndighetsutövning som förekommit länge i Sverige inom vissa specifika områden är auktorisation (för elinstallatörer, reviso- rer, adoptionsförmedlare, m.fl.), men, till följd av först EES-avtalet och senare EU-medlemskapet. har ackreditering tillkommit som ett nytt inslag med en annorlunda rättslig innebörd. En myndighet i ett land ackrediterar någon annan (*tredje part, enligt EU-nomen- klaturen) att genomföra tekniska provningar och kontroller där re- sultaten får rättsverkan också utanför landets gränser. Systemet är öppet för konkurrens och som en konsekvens av detta har vissa tekniska provningsmyndigheter omvandlats till bolag. De i övrigt mest påtagliga förvaltningsstrukturella effektema av EU-medlemskapet gäller tills vidare att en ny berednings- och be- slutsorganisation byggts upp för de olika former av stöd som kom- mer från EU:s strukturfonder och olika utvecklingsprogram. Sam- arbete mellan stat, kommuner, näringsliv och organisationer i form av *partnerskap, är en förutsättning för att stöd skall kunna utgå. Företeelsen berör mest den statliga regionala nivån där såväl läns- styrelserna som länsarbetsnärnndema och helt nyskapade besluts- grupper fungerar som spindlar i olika nätverk med både planerande och myndighetsutövande uppgifter. Strukturen, som presenteras utförligare i Statskontorets rapport 1996: 19 Den svenska organisa- tionen av EU:s programverksamhet, bär drag av korporativism och är svåröverskådlig och komplicerad.

2.3 Integration och flexibilitet

Den bild som framträder när man studerar den formellt organiserade staten är ofullständig och kan behöva kompletteras. En mängd sam- verkansorgan finns, liksom tillfälliga organisationer för sär-skilda

uppgifter. Kommittéväsendet med sitt breda deltagande och öppna remissförfarande är en traditionell svensk specialitet.

Det finns en spridd föreställning om att nätverk och olika typer av tillfälliga organisationer som upprättas för avgränsade syften har blivit vanligare under senare år. Sannolikt är det så, men hypotesen är svår att empiriskt belägga, både för att det är svårt att definiera studieobjekten (vad är ett *nätverk7?) och för att det är svårt att finna några empiriska undersökningar som beskriver förändringar över tiden. Nya *integrationsorgan” har förvisso skapats till följd av EU:s krav på partnerskap i hanteringen av stödpengar, och nya nätverk byggs med hjälp av modern infonnationsteknik. Men de integrativa meka- nismerna har även under tidigare decennier varit så vanligt före- kommande att de trots allt ansetts vara värda särskilda studier (t.ex. Statskontoret 1974). Under lång tid dessförinnan fanns dessutom en föreskrift i allmänna verksstadgan om att myndig-hetema skulle ”räcka varandra handen” (en bestämmelse med motsvarande inne- börd finns även i den nu gällande verksför-ordningen), vilket inne- bär att regeringar länge uppmuntrat ett gränsöverskridande arbets- sätt. En översiktlig intervjustudie om integration och flexibilitet med karaktär av exempelsamling har genomförts inom ramen för detta uppdrag. Som kunde förväntas indikerar studien att det knappast torde finnas någon myndighet som inte på något sätt är en del av något ”nätverk”, samt att särskilt högskolorna och länsstyrelserna arbetar med breda och mångfaldiga kontaktytor.

Produktionsnätverk ovanliga

En iakttagelse är att näringslivets marknadsstyrda och avtalsbund— na produktionsnätverk inte har så många motsvarigheter i den statli- ga förvaltningen. Ett undantag, som skulle kunna förtjäna benäm- ningen produktionsnätverk, är det internationella samarbetet på kemikaliekontrollens område, där den svenska Kemikalie- inspektionen varit pådrivande för att upprätta en internationell ar- betsfördelning i arbetet med att kartlägga och klassificera kemiska ämnen och deras egenskaper. Det är en annan sak att det även i statsförvaltningen är vanligt med produktionskedjor där en myndighets åtgärder är en förutsättning för nästa myndighets. En nästan övertydlig illustration är kedjan polis-åklagare-domstolar-kriminalvård i brottmålsprocessen. Det torde finnas en stor potential för höjd effektivitet i sådana produk-

tionskedjor om arbetet kan drivas mer integrerat med mer av samti- diga insatser i producerande nätverk.

2.4 Förändringar inom myndigheterna

Perioden hittills under 1990-talet har alltså präglats av stora om- struktureringar. Omsättningen på myndigheter har varit stor. Under perioden från 1990 till och med första halvåret 1996 har närmare 140 myndigheter avvecklats. Knappt tio procent av dessa var fak- tiska avvecklingar, dvs. de innebar inte bara att myndigheten lades ned utan också att det statliga åtagandet upphörde. Dessa avveck- lingar berörde emellertid inte fler än 300 anställda. Vanligare vid nedläggningar är att verksamheten övergår till en annan ny eller befintlig myndighet eller att den bolagiseras. En övervägande del av nedläggningarna förde således med sig att nya myndigheter bildades. Strukturförändringama i statsförvaltningen visar således att det endast undantagsvis är fråga om att verksamheten som sådan läggs ned, den drivs i stället vidare i annan form. Det gäller också internt i myndigheterna.

Intern organisation och styrning förändras

I resultatstymingens spår öppnades möjligheter för myndigheterna att själva välja den bästa organisationen för att uppfylla sina mål. Resultatstymingen har därmed bidragit till många inre organisato- riska förändringar i myndigheterna som kompletterat de struktu- rella förändringar som hittills berörts. Som belysande exempel var de 24 länsstyrelserna tidigare i stort sett identiskt uppbyggda, men från 1991 har de valt olika organisation utifrån lokala förutsätt- ningar. Även de interna styrformema förnyas i många myndigheter med inslag av ”kontrakt” mellan ledning och produktionsenheter, interna köp-säljsystem, systematisk produktivitets- och kvalitetsuppfölj- ning, ”controllers” till ledningens förfogande, etc. Mycket återstår ändå att göra eller att förfina. Man bör inte förvåna sig över att det tar en viss tid att byta från en invand kultur där tillförda resurser snarare än presterat resultat betraktats som det viktigaste fram- gångskriteriet.

Decentralisering en trend

I många myndigheter med regional och lokal verksamhet har decent- ralisering och beslutsdelegering lyfts fram som ett generalgrepp i förändringsarbetet, vilket i vissa fall också har inneburit att region- och distriktsindelningar ändrats i syfte att skapa lokal bärkraft

och/eller att markera en ny verksamhetsstrategi. Den nya polisorga- nisationen är ett aktuellt exempel. Praxis är blandad när det gäller vem som beslutar om nya indelningar; riksdagen, regeringen eller myndigheterna själva. Riksrevisionsverket har i en nyligen avläm- nad studie om brottmålsprocessen pekat på att myndigheterna i sina indelningsbeslut tar för lite hänsyn till andra myndigheters intressen. Under statsförvaltningens mycket starka tillväxt på 1960- och 1970- talen växte centrahnyndighetema relativt sett mycket mer än myn- digheternas egna lokala enheter. Statistiska data om ett urval myn- digheter, som sammanställts och bearbetats för denna studie, visar att den trenden brutits. Statistiken indikerar att det nu finns en mot- satt tendens. Huvudintrycket är dock att personalförändringama (det är numera fråga om minskningar) under 1980- och 1990-talen för- delats ganska jämnt mellan centrala och lokala nivåer. De statistiska bearbetningama överlämnas som arbetsmaterial med de reser- vationer som måste göras med anledning av att de senaste årens strukturförändringar innebär att jämförelser över tiden är svåra att göra. Det bör i sammanhanget noteras att den mest centrala nivån - rege- ringens och riksdagens kanslier - har fortsatt att växa under perio- den.

2.5 Riksdagens roll

Sent med i förändringen

Relationen mellan riksdagen och regeringen uppmärksammades sent i förändringsprocessen, trots att det från början var uppenbart att en ökad delegering till myndigheterna förutsatte att inte bara regering- en, utan givetvis också riksdagen, avstod från detaljerade anvisning- ar om t.ex. användningen av beviljade anslag (så sent som på 1970- talet fastställde riksdagen fortfarande myndigheternas personalstat). Efter förberedande arbete i bl.a. Budgetpropositionsutredningen och Riksdagsutredningen är det egentligen först år 1996, med övergång- en till en ny budgetprocess med rambud-getering i utgiftsområden, och en stramare parlamentarisk beredningsprocedur i kalen- derårsrytrn, som riksdagens arbete passas in i de nya stymingsmo- dellema. Tills vidare sker emellertid detta utan att utskottsindelning- en ändrats. Dock klargjordes i verksledningsbeslutet 1987 att riksdagen i orga- nisationsfrågor skulle begränsa sig till sådant som rör förvaltningens struktur. Dit hör frågor om huvudmannaskap, dvs. om en verk- samhet skall bedrivas av staten, landstingen eller kommunerna;

verksamhetsformer, dvs. om en verksamhet skall bedrivas i form av myndighet, affärsverk, bolag eller stiftelse; finansieringsformer, dvs. om en verksamhet skall finansieras med skatter eller avgifter; liksom övergripande frågor om uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter, dvs. beslut om att tillskapa, aweckla eller slå samman myndigheter. I verksledningspropositionen anfördes också att det var olämpligt att placera strikt parlamentariskt sammansatta beslutsorgan (myndig- hetsstyrelser) mellan regeringen och myndigheterna. De skulle då på riksdagens vägnar ta över det ansvar att (styra riket, som grundla- gen ålägger regeringen. Riksdagens ledamöter skulle också riskera att på ett olämpligt sätt bli uppbundna av ställningstaganden i myn- digheterna inför beslut i riksdagen.

Bolagsbildningar tvistiga

En mellan regeringen och riksdagen tvistig fråga har vid några till- fällen varit vem som skall besluta om bolagsbildningar. I verksled- ningsbeslutet avvisade riksdagen på en punkt regeringens förslag, nämligen att regeringen skulle få en generell rätt att besluta om dot- terbolag i affärsverken. Däremot har riksdagen gett regeringen sär- skilda sådana bemyndiganden för enskilda affärsverk. Även senare har riksdagen avvisat förslag från regeringen om en generellt delege- rad rätt för regeringen att ändra i den statliga bolagsstruk-turen, vil- ket regeringen menat skulle vara en fördel inför förhandlingar med utomstående intressenter när försäljning av bolagen aktualiseras.

2.6 ”Kronologisk” översikt

Förnyelseprogrammet överspelat

Den mest påfallande effekten av beslutade strukturförändringar i staten är som konstaterats att aftärsverksamheten, som genom af- färsverken har omfattat ungefär halva statsförvaltningen, nu skiljs ut genom bolagisering för att drivas på marknadema i konkurrens. De riktlinjer som nu gäller för förändringsarbetet ger betydligt mer långtgående konsekvenser för statsförvaltningens struktur än som kunde anas i det s.k. fömyelseprogrammet för ett drygt tiotal år sedan. Fömyelseprogrammets grundtanke var att försvara den of- fentliga sektom men göra den mindre ”byråkratisk” och effektivare. Den nu dominerande förändringsidén om att renodla den statliga verksamheten kan inte sägas ha sin grund i fömyelseprogrammet utan snarare i det allt besvärligare ekonomiska läget, kraven på

effektivisering och den därav följande utvecklingen av den ekono- miska styrningen.

.. men ändå konsekvent utveckling

Det kan likväl hävdas att förändringsarbetet under perioden varit kontinuerligt konsekvent. De första förvaltningspolitiska initiativen med sin grund i byråkratikritiken ligger i linje med den stora om- vandling som nu pågår. Från målsättningen i fömyelse-programmet att förbättra servicen är det en logisk och sammanhängande utveck- lingslinje över efterfrågestyrning och större inslag av avgiftsfinansi- ering till marknadsorientering av affärsverk-samheten och resultat- styming av det som blir kvar. Det finns också en påfallande kontinuitet i de politiska besluten om huvudlinjema i förändringsarbetet. En ny regering har i stort sett tagit vid där den föregående slutade, oberoende av politisk färg. Förändringar till följd av EU-medlemskapet, som kommer in ”från sidan” och kan sägas bryta den konsekventa kontinuiteten, passar lite olika bra in i utvecklingslogiken. De allra senaste förändringar- na för kommunerna (krav på bättre budgetdisciplin genom ändringar i kommunallagen) innebär naturligtvis att den förhärskande utveck- lingslinjen om kommunal frihet ändå inte tillåts leda till förnyad urgröpning av de offentliga finanserna. Den finanspolitiska konti- nuiteten består tills vidare i sin stramhet. Som en liten indikation på att cirkeln är sluten kan nämnas att För- valtningsutredningens huvudbetänkande från 1979 bar titeln ”Fömyelse genom omprövning” och att det från 1994 ingår i de allmänna direktiven för de offentliga utredningarna att de alla, inom sina respektive områden, har att pröva omfattningen av det offentli- ga åtagandet. Men mönstret av förändringar kan endast delvis anses ha sitt ur- sprung i riksdagens och regeringens specifiktförvaltningspolitiska inriktningsbeslut. Mycket har varitfinanspolitiskt motiverat. Vissa inslag I mönstret förefaller vara effekter av internationella inflytel- ser (t.ex. domstolarnas mer framträdande ställning), utan att frågor- na principiellt getts någon särskilt bred politisk beredning före be- slut.

Ungefärligt 1 97 O-tal Kritik mot krångel och byråkrati

Förvaltningsutredningen, begreppet ”förvaltningspolitik” introduceras i debatten

Trendbrott omkring 1980 när det gäller tunga centrala sektors- myndigheters (SoS, SÖ) roll

Kritik av ramlagstiftningen och regelmängden

Ungefärligt 1980-tal Regelförenkling och föreskriftsrensning

Otydliga politiska signaler om hur budgetunderskottet borde hanteras

Osthyvel för att hålla nere ökningen av statsutgiftema och ansatser till riktade översyner

Begränsade resultat av försök att få myndigheterna att själva föreslå omprövningar

Verksledningskommittén, översyn av statsförvaltningens ledning och styrning med inriktning på

- aktivare politisk styrning - mål- och resultatstyming - decentralisering

Politisk enighet om riktlinjer för ledningen av den statliga för- valtningen

Delegering av befogenheter att inrätta och tillsätta tjänster i myndigheterna

Decentralisering av arbetsgivarfimktioner inom ramen för en sarnhällsekonomiskt balanserad lönepolitik

Avsektorisering i länsförvaltningen

Vidgad frihet för kommunerna i förhållande till statliga detalj- föreskrifter

Försöksverksamhet som metod för att pröva strukturella för- ändringar (flerårsbudgetering, ”fi*ikommuner”, länsförvaltning)

Krav på myndigheterna att lämna bättre service, försök att utveckla en servicekultur

Ny förvaltningslag med inriktning på umgänget mellan myn- digheter och medborgare

Kundorientering av tjänsteproduktionen, mer efterfrågestyr— ning och marknadsorientering

Myndighetsformen ifrågasätts för efterfrågestyrd verksamhet Fördjupade anslagsfiamställningar li'ån myndigheterna vart tredje är, utvecklade årsredovisningar med krav på uppvisande av resultat

Konkurrens accepteras som det främsta medlet att effektivisera näringsverksamhet

Avreglering av marknader

"Tröskelbeslut” om affärsverken omkring 1990, bolagisering börjar

Ungefärligt ] 990-tal Fullföljd kommunalisering genom ny kommunallag, generella statsbidrag och överföring av det fulla ansva- ret för skolan

Viss "återreglering" av kommunema genom rättig- hetslagstiftning

Renodling av statsförvaltningens verksamhetsidé med utgångspunkt i myndighetsutövningen

Internationella konventioner påbjuder möjlighet till domstolsprövning i myndighetsutövningen

Rambudgetering för myndigheter och i regeringskans- liet, årsredovisningama betonas framför anslagsftam- ställningarna

Ytterligare delegering av befogenheter till myndighe- terna, bl.a. eget lokalhållaransvar

Modemiserade system för redovisning och ekono- mistyming

Medelstilldelning i delar av tjänsteproduktionen enligt principen betalt per prestation (bl.a. högskolan) Bolagisering av statens affärsverksamhet

Fler ärendetyper till domstol, obligatorisk tvåpartspro- cess

Nya inslag i myndighetsutövningen genom organisera- de partnerskap, beslutsgrupper och övervakningskom- mittéer till följd av EU-medlemskapet

Rambudgetering i riksdagen

Myndigheternas anslagsframställningar ersätts av enklare budgeteringsunderlag, statsbudgeten utgår från samhällsekonomiskt utrymme

Visst återtagande av den kommunala fiiheten genom starkare finansiella disciplinkrav

Försöksverksamhet med landsting och/eller kommuner som regionalt utvecklingsansvariga

3 FÖRVALTNINGSPOLITISK DOKTRIN OCH STYRANDE RÄTTSREGLER 3.1 Lång tradition öppen för anpassning

Sedan tidigt 1800-tal gäller att endast förtjänst och skicklighet kan vara laglig befordringsgrund i statsförvaltningen. Ännu längre anor har den traditionella svenska tudelningen mellan regeringen och förvaltningsmyndighetema, liksom bestämmelsen att handlingar som kommer in till en myndighet skall vara offentliga. Det finns således vissa allmängiltiga, ibland över lång tid stabila, förhållningssätt och spelregler som utgör en gräns för hur långt verksamhetsanpassning kan drivas. Alla måste följa vissa ge- mensamma regler även om det i olika enskilda fall skulle kunna finnas motiv för avsteg. Vissa av dessa spelregler har getts form av lag, en del därav grund- lag. Regeringsformen och tryckfrihetsförordningen kan sägas vara en kodifiering av vad som är gällande svensk förvaltningspolitisk grunddoktrin, vilket i och för sig inte innebär att gränserna för verk- samhetsanpassning är så snäva. Dels är grundlagens bestämmelser om förvaltningen inte särskilt utförliga, dels är de bestämmelser som finns ofta öppna för varierande lösningar, t.ex. att myndig- hetsutövning med stöd av lag kan överlåtas till enskild.

3.2 Verksledningsbeslutet

Regeringen får regera

Riksdagens verksledningsbeslut 1987 undanröjde en del oklarheter i den förvaltningspolitiska doktrinen som särskilt gällde regeringens möjlighet att styra de av tradition självständiga förvalt- ningsmyndighetema. Det klargjordes att det är tillåtet för regeringen att regera. Verksledningsbeslutet var en uttolkning av den folksuve— ränitetsprincip som är stadfäst i 1974 års regeringsform och som innebär att de offentliga beslutsbefogenhetema överlämnas stegvis från riksdag till regering och från regering till förvaltning. Beslutet innebar inte något doktrinskifte men möjligen en viss doktrinför- skjutning. I enlighet med traditionen konstaterades att de statliga förvalt- ningsmyndighetema är tillförsäkrade en bestämd självständighet gentemot regeringen i ärendebeslut som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (RF

ll kap. 7å). Eftersom riksdagen samtidigt delade den i propositio- nen framförda uppfattningen att en mycket betydande del av för- valtningens arbete (tjänsteproduktion, planering, utredning, m.m.) rör annat än myndighetsutövning, delade den också uppfattningen att regeringens handlingsutrymme inte var så begränsat av bestäm- melsen i RF 1 117 som man tidigare utgått ifrån. Slutsatsen blev att regeringsformens regler utgör en fällt tillräcklig grund för rege- ringen att styra sina myndigheter ”precis så bestämt och i den om- fattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation”.

Risken för ministerstyre överdriven

Ministerstyre är fortfarande oförenligt med svensk grundlag, men begreppet missförstås ofta. Statsråd har fått lämna regeringen såväl för att de ansetts styra för mycket som för lite. Förbudet mot minis- terstyre har egentligen sitt ursprung i att den svenska regeringen alltid beslutar som kollektiv och aldrig (utom i vissa mycket speci- ella undantagsfall) i namn av ett enskilt statsråd. Förbudet har ald- rig avsett att hindra regeringen som helhet att styra. En i rege- ringskretsen väl förankrad ståndpunkt bör naturligtvis därför kunna framföras av en minister även om den inte vilar på ett formligt be- slut. Detsamma bör rimligen gälla uppfattningar om sådant som i regeringskretsen normalt anses höra till en enskild ministers ansvar- sområde och som statsrådskollegema inte har skäl att lägga sig i, t.ex. om prioritering mellan olika verksamhetsgrenar i en myndighet. Gränsdragningsproblem kan naturligtvis uppstå, men ofta nog är en påtvingad tystnad för regeringen och de enskilda statsråden i ären- den som är föremål för beredning och beslut i myndigheter och domstolar en lika stor hämsko på dialogen mellan folket och folkets valda företrädare som tystnaden tänks bidra till rättssäkerheten i myndighetsutövningen. Politikema upplevs som odemokratiska smitare när de av rättssäkerhetsskäl inte tillåts uttala sin mening i uppmärksammade frågor. Det kvarstår orubbat att domstolarna har en bibehållen helt själv- ständig särställning, vilket kommer till uttryck också därigenom att mycket av den generella förvaltningspolitiska regleringen (t.ex. la- gen om offentlig anställning, verksförordningen) endast träffar för- valtningsmyndighetema och inte domstolarna. Genom rättskipning- ens ökande betydelse under de allra senaste åren blir en praktisk innebörd av detta att risken för otillbörligt ministerstyre minskar. Det bör anmärkas att laddningen i frågor om ministerstyre finns i den alhnänna och i den akademiska debatten samt emellanåt i debatt mellan opposition och regeringsföreträdare, t.ex. i anslutning till

Konstitutionsutskottets granskningsarbete. [ det vardagliga umgäng- et mellan regeringen och regeringskansliet och myndigheternas led- ningar, som är vanligt förekommande och ofta förtroligt, uppfattas kontakterna mestadels som konstitutionellt helt oproblematiska. Rågången mot myndighetsutövningen kan upprätthållas. Båda par- ter efterlyser snarare ännu tätare kontakter. Hinder för detta är när- mast av banal praktisk natur, som t.ex. att finna gemensamma luck- or i vähnatade almanackor.

Beslutet understödjer verksamhetsanpassning

Som en konsekvens av den principiella hållningen i verksled- ningsbeslutet genomfördes vissa förändringar när det gällde verks— chefers ställning i förhållande till regeringen (förflyttnings- skyldighet), myndigheters styrelser (nej till korporativism) och bud- getdialogen (informella kontakter mellan regeringen och myndighe— terna, flerårsbudgetering och resultatstyming). I fråga om lek- mannastyrelsers ansvar och befogenheter (visavi verkschefema) gjordes vissa förtydliganden i förhållande till den då rådande blan- dade praxisen, men utan låsning till någon särskild styrelsemodell. En ny verksförordning, som bl.a. föreskriver i vilka ärenden en myndighetsstyrelse skall besluta, ersatte den tidigare allmänna verksstadgan. Den senaste ändringen av verksförordningen gjordes 1995. Med avseende på möjligheten till verksarnhetsanpassning kan kon- stateras att verksledningsbeslutet inte på något sätt bidrog till några nya begränsningar. Det lämnade tvärtom vissa ytterligare öppning- ar. Slutsatsen blir därför att regeringsfonnens bestämmelser tillåter en långtgående verksamhetsanpassning i styrningen av statsförvalt- mngen.

3.3 Myndighetsformen

Flexibla men osjälvständiga

Som framgår av en särskild rapport till F örvaltningspolitiska kom- missionen, rapport 1996z25 En förvaltningsrättslig översikt, är det inte helt klargjort i den förvaltningspolitiska doktrinen vad en *myndighet” är. Verksamhetsforrnema aktiebolag, ekonomisk före- ning och stiftelse är var för sig föremål för särskild rättslig regle- ring, i vissa hänseenden mycket detaljerad. Någon motsvarande associationsrättslig reglering för myndigheterna, som alla är delar av den juridiska personen staten, finns inte. Inte heller regeringsfor-

men ger någon närmare vägledning om vad en myndighet är för något.

Myndighetsformen får numera, efter de många intemstatliga avreg- leringarna, anses vara en mycket flexibel form som är lätt att inrätta och aweckla och som kan användas för uppgifter av skiftande slag. Flexibiliteten är nu en av myndighetsformens för-delar, vilket må- hända framstår som överraskande i förhållande till förhärskande fördomar.

Det som mest skiljer myndighetsforrnen från andra former är att en myndighet är en del av staten och lyder direkt under regeringens politiska ledning. Detta kan innebära nackdelar i vissa verksamheter där det är angeläget för en organisation att kunna uppträda med egen rättskapacitet, t.ex. när relationerna med omvärlden är mång- faldiga och ofta behöver vara avtalsbundna. Det kan då vara admi- nistrativt klumpigt att arbeta med en kedja av bemyndiganden - från riksdag till regering och från regering till myndighet - som annars är den metod som står till buds. För de andra verksamhetsfonnema måste inslag av politikstyrning regleras särskilt i varje särskilt fall; i lag (t.ex. om den statliga revi- sionens rätt till insyn), i form av avtal, som bestämmelser i bolags- ordning eller på annat sätt.

3.4 Staten och det kommunala självstyret

Kommunernas frihet förändrar statsförvaltningen

Till den förvaltningspolitiska doktrinen hör även det kommunala självstyret som, förutom direktvalet av fullmäktige till primär- kommuner och landsting, främst vilar på en egen finansmakt genom beskattningsrätten, men som också fått ett uttryck i primärkom- munemas planmonopol. En vittomfattande organiseringsmakt har kommunerna fått under de allra senaste åren efter ändring av kom- munallagen, som bl.a. gör det möjligt för dem att fritt välja nämnd- organisation. Någon föreskriftsmakt att tala om (bortsett från kom- munala planbestämmelser) har däremot aldrig delegerats till kom- munerna. Den förvaltningspolitiska utvecklingen har i mycket hög grad berört kommunerna, särskilt primärkornrnunerna. Kommunalisering har varit den främsta decentraliseringsmetoden, vilket givetvis också starkt påverkat statens uppgifter och ansvar, synligt bl.a. i att cent- rala sektorrnyndigheter har fått helt nya roller.

Komplicerade relationer

Lagtekniskt tvistiga frågor om relationen mellan staten och kommu- nerna har rört dels den fysiska planeringen (den kommunala veto- rätten), dels statens möjligheter att på olika sätt ingripa i kommu- nernas grundlagsfästa beskattningsrätt (skattestopp, skatteutjäm- ning). I den allmänna debatten har även andra frågor berörts, t.ex. statens rätt att ingripa i den kommunala självstyrelsen genom rättig- hetslagstiflning och domstolsprövning av kommunala beslut. Om några år kommer några landsting (Skåne och Stockholm) på försök att ha tagit över regionala planerings- och utvecklingsupp- gifter från staten, om ett nu liggande förslag från regeringen bifalls av riksdagen. Modellen kan på sikt rubba den i regeringsformen stadfästa doktrinen att det svenska demokratiska systemet är ett tvånivåsystem där landsting och primärkommuner är jämställda under riksdagens lagstiftningsmakt och inte inordnade i någon in- bördes hierarki. En allt vanligare ”blandningsadministration” tvärs över huvud- mannaskapsgränsema har sina uppenbara värden när det gäller att praktiskt lösa olika uppgifter på ett flexibelt sätt. En mer gränsöver- skridande förvaltning är på många områden önskvärd. Det är därvid en fördel att grundlagen inte allt för strikt reglerar ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna som bör kunna ändras när det behövs. Men om det anses vara en viktig funktion för regeringsformen att tydligt åskådliggöra och reglera hela sam- hällsverksamhetens demokratiska förankring kan det hävdas att re- geringsformen brister i tydlighet. I en delfråga om kommunal skat- teutjämning föreligger för närvarande ett utredningsförslag om ändring i regeringsformens bestämmelser med innebörd att sådan skatteutj ämning skall vara tillåten.

4. MAKTUTÖVNINGEN 4.1 Föreskriftsmakten Ramlagar ifrågasatta

Från tid till annan har det uppstått en offentlig debatt om hur före- skriftsmakten utövas. Debatten har bl.a. gällt ett, i vissas tycke, alltför ymnigt användande av diffusa ramlagar. Inte minst riktade sig kritiken mot att ramlagar användes på arbetsmarknaden och att lagstiftningen därmed i praktiken kom att flyttas ned till de ”korporativt” styrda myndigheter som utfärdade de närmare före- skrifterna (t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen). Den omfattande regelstymingen väckte således kritik av principiella skäl, men också för att den (med rätta) ansågs driva upp kostnader- na, frarnförallt hos dem som berördes men också hos tillsynsmyn- dighetema. Från kommunalt håll ifrågasattes statliga myndigheters rätt att ge folkvalda föreskrifter om tillämpningen av de lagar som riksdagen beslutat. Kritiken klingade inte helt ohörd. Några efter varandra följande stat- kommunala beredningar rensade en del i statliga regleringar av kommunal verksamhet och beredde marken för det s.k. fri- kommunförsöket med regeldispenser för några utvalda försöks- kommuner. En begränsningskungörelse (sedermera begränsnings- förordning) utfärdades, med innebörd att myndigheterna måste be- döma föreskrifters kostnadseffekter för enskilda, företag eller kom- muner innan föreskrifterna beslutas. I statsrådsberedningens regi genomfördes under 1980—talet en föreskriftsrensning dels genom att myndigheterna tvingades förteckna de föreskrifter de ansåg skulle fortsätta att gälla efter ett visst datum, dels genom att nomenklatu- ren stramades upp. Benämningar som ”kungörelse” och ”anvis- ning” försvann och de enda benämningar som numera tillåts är ”föreskrift” (tvingande) och ”allmänt råd” (icke tvingande). I verksledningspropositionen fördes ett allmänt hållet resonemang om ramlagstiftningen som å ena sidan erkände vissa olägenheter med ramlagar, men å andra sidan såg dem som nödvändiga i en komplicerad och föränderlig verklighet där det är omöjligt för lag- stiftaren att i förväg reglera alla de konkreta framtida situationer som kan vålla konflikter. Svaret på kritiken blev i stället, utöver den ovan nämnda regelrensningen, att ”demokratisera” föreskrifts- makten genom att stadfästa att myndigheters föreskrifter skulle beslutas av myndigheternas lekmannastyrelser med deras medbor- gerliga förankring.

Ramlagstiftningen har därefter fortsatt att väcka uppmärksamhet både på arbetsmarknadens område (t.ex. försäkringsdomstolamas under en period allt vidare, och därefter åter snävare, definition av arbetsskada) och när det gäller relationerna mellan stat och kommun (t.ex. socialbidragens nivå, rätten till barnomsorg). Problemen får anses ha blivit ganska stora när vissa kommuner öppet vägrade att rätta sig efter domstolsbeslut, varefter sanktionema mot domstol- strots har måst skärpas. Åtminstone på en punkt bör det vara möjligt att något komma till rätta med problemet, och det är att gå vidare med ytterligare upp- stramning av myndigheternas föreskriftsarbete genom en än tydliga- re rågång mellan föreskrifter och rådgivande information. ”Allmänna råd” bör kunna mönstras ut ur nomenklaturen och tas bort ur myndigheternas författningssamlingar. Det rör sig om rådgi- vande införmation som, till skillnad från föreskrifter, inte har direkt stöd i något bemyndigande från riksdag och regering. Sådan infor- mation behöver därför i princip inte tillmätas en större tyngd än andra välunderbyggda uppfattningar i den fråga som är aktuell.

Nya injlytelser från E U-rätten

De ovannämnda problemen framstår idag som, om inte triviala, så i vart fall hemtama i förhållande till effekterna av EU-inträdet, med EU-rättens införlivande i svensk lagstiftning (EU:s beslut om rätts- regler finns för övrigt i stor utsträckning inom områden där förvalt- ningsmyndighetema har bemyndiganden att besluta om före- skrifter), och med nya och för svenskt vidkommande ovana proce- durer både när det gäller hur lag stiftas och hur den tillämpas. Det ligger utanför ramen för denna studie att belysa EU-rättens alla konsekvenser för svensk förvaltning, men principiellt centrala frågor om politisk styrning och rättssäkerhet väcks bl.a. av att vi i Sverige traditionellt prövar lag före lagstiftningsbeslut (lagrådet) men nor- malt i andra länder och i EU efter (författningsdomstolar). Att det i övriga Europa inte heller finns någon motsvarighet till vår svenska tradition att i lagtillämpningen fästa avseende vid lagars förarbeten kan möjligen få konsekvenser för vårt traditionella sätt att förbereda regeländringar genom kommittéarbete och remissförfa- rande. Men även om det redan på biblisk tid klargjordes att man inte skulle hålla nytt vin i gamla läglar bör ändå komrnitte'väsendet i vissa situationer (när det finns tid) kunna användas aktivt för att mejsla ut svenska positioner i EU. Kommittéväsendets konstruktion och sätt att fungera ger överhuvudtaget förutsättningar att inhämta sakkunskap och uppnå bred förankring i frågor som statsmaktema

ställs inför i det EU-relaterade arbetet. Det torde emellertid förut- sätta en effektivare och mer genomtänkt beredning i regeringskans- liet av direktiv och komrnittesammansättningar. Möjligheten har hittills utnyttjats i mycket ringa utsträckning. Frågan utvecklas i Statskontorets rapport 1996z7, EU—medlemskapets eäekter på svensk statsförvaltning.

4.2 Finansmakten

Kniptångsstrategi

Budgetprocessen har under senare år varit föremål för många och genomgripande förändringar, vilka självklart har haft sin huvudsak- liga grund i det statsfinansiellt besvärliga läget. Men även under tillväxtperioder har det förekommit metodologiskt nytänkande och experiment, t.ex. försöken att efter amerikansk förebild introducera programbudgetering på 1970-talet, en modell som i utvecklad form i praktiken endast kom att användas inom försvaret. Utvecklingen från ca 1980 skulle kunna betecknas som en sorts kniptångsstrategi som försöker komma åt utgiftsökningama både genom ”inputstyming” (besparingar) och ”outputstyming” (krav på resultat). Besparingskraven var länge mestadels generellt utformade (t.ex. den s.k. tvåprocentaren, liksom ”administrationsprogrammet” som sär- skilt syftade till att minska kostnader för administration) men har efterhand blivit alltmer riktade mot specifika verksamheter och myndigheter. Inslaget av verksamhetsanpassning har efterhand ökat, men begränsas fortfarande av regeringskansliets ovana vid sin nya koncemstymingsroll och av prioriteringen av frågor som hamnar på den dagsaktuella politiska agendan. En intention i resultatstyrningen är givetvis att resultatkrav skall vara verksamhetsanpassade. Det finns emellertid också ett mer ge- nerellt motiverat samband mellan resultatkrav och besparingskrav som följer av att statsförvaltningen i stort bedöms förmögen att förbättra sin produktivitet. För verksamheter där det är möjligt att definiera en tydlig ”slutprodukt” (ett utfärdat körkort, en examinerad akademiker) prövas att direkt koppla medelstilldelningen till de utförda prestatio- nema.

Processen vänd upp och ned

I vissa fimdamentala hänseenden har budgetprocessen helt nyligen vänts upp och ner på ett sätt som bryter mycket radikalt mot en lång tradition. Det handlar dels om hur budgeten byggs upp, dels hur den processas fram till slutligt beslut. Förvaltningsutredningen för sin del pekade på att många utgifter steg automatiskt och utan prövning genom inbyggda indexuppräk- ningar o.d. och föreslog avveckling av sådan automatik. Verksled- ningskommittén betonade behovet av en viss stadga i myndigheter- nas planeringsförutsättningar och föreslog försök med treårsbudge- tering. Budgetpropositionsutredningen förordade ett system med ett rullande treårsschema i riksdagens budgetbehandling för att göra utskotten aktivt delaktiga i uppföljning och planering av myndig— heters och samhällssektorers utveckling. Alla utgick ifrån att det hu- vudsakliga beslutsunderlaget utgjordes av myndigheternas anslags- framställningar. Budgetpropositionsutredningen förordade till och med att anslagsframställningama i sammanfattning skulle tas in i budgetpropositionen. Ingen av dessa utredningar ifrågasatte i grun- den att statsbudgeten på utgiftssidan skulle byggas upp som en ad- dition av äskanden från myndigheternas minsta lokala enheter, över myndighetsledningar och styrelser, fackdepartement och riksdagsut- skott tills slutligen summan av 600 - 700 separata anslagsbeslut i riksdagens kammare bildade det totala utfallet. Men med kraven på en drastisk budgetsanering de allra senaste åren kom ett sådant ifrågasättande. En internationellt jämförande analys indikerade också att det fanns ett samband mellan ”svaga” budget- processer och stora budgetunderskott. Sedan ett par år byggs budgeten upp med utgångspunkt i det sam- hällsekonomiska utrymmet. Från 1997 ersätts anslagsframställning- arna av väsentligt enklare budgeteringsunderlag. Processen ”förstärks” framförallt genom att den nya beredningsord- ning för budgeten som tillämpas i riksdagen från innevarande är dels binder riksdagen själv till tidiga beslut om utgiftstak, dels ställer mycket stora krav på parlamentarisk enighet för att ändra i ut— giftsfördelningen i förhållande till regeringens utgiftsförslag. I den nya ordningen har även en minoritetsregering mycket stora möjlig- heter att få sina budgetförslag i stort sett ograverade genom riksda- gens behandling. På någon punkt kan det sägas att möjligheterna till flexibel verk- samhetsanpassning i budgetstymingen något har minskat i den nya ordningen, men det rör sig om helt marginella problem som väl ba- lanseras av andra fördelar. Tidigare kunde helt eller delvis efterfrå-

gestyrda och avgiftsfinansierade myndigheter låta betalningarna flyta in i myndighetens kassa och direkt disponera medlen för ända- målet. Den möjligheten är numera begränsad och föreligger inte alls för s.k. offentligrättsliga avgifter där taxan bestäms på delegation av riksdagen. Krav på transparens och bruttoredovisning i bud- geten förutsätter att avgifterna tas in centralt och bokförs på in- komsttitel i budgeten. En konsekvens av detta är att metoden betalt per prestation inte kan introduceras direkt på ”marknaden” med marlmadsstyrd prissättning utan måste utformas i varje särskilt fall och stadfästas i regleringsbrevet.

En bestående svaghet i resultatstyrningen är att det trots allt är fort- satt svårt att utveckla bra ekonomiska incitament för myndigheter- na, särskilt när det handlar om ”belöningar”. Dock torde det pro- blemet i grunden gälla all budgetstyrd verksamhet, varför det inte alltför mycket bör kopplas samman med resultatstyrningen som metod, vilken ju tvärtom så långt möjligt bygger på förekomsten av incitament.

4.3 Kontrollmakten

Uppföljning och kontroll av olika slag

I budgetpropositionen 1991/92 beskrivs resultatstyrningen på föl- jande sätt: ”Regeringen skall styra verksamheten genom att sätta upp mål för verksamheten, ställa tydliga krav på resultat samt analysera och utvärdera de uppnådda resultaten. Delegering av ansvar kräver ett tydligt regelverk som anger myndigheternas handlingsutrymme. Förutsättningar skall skapas för myndigheterna att fatta rationella beslut. En sådan styrning ställer stora krav på myndigheternas re- dovisning och förutsätter en efektiv revision. Vidare måste myn- dighetsledningamas och styrelsemas ansvar tydliggöras.” Systemet förutsätter således utvärdering, uppföljning och kontroll. Den organisatoriska ramen för detta är dels myndigheterna själva, som har att svara för egenuppföljning (kvaliteten är hittills mycket blandad enligt jämförande studier), dels särskilda utvärderings— och kontrollorgan med lite olika uppgifter, där t.ex. NUTEKzs fortlö- pande uppföljning av energiförsörjningen och Brottsförebyggande rådets av brottsligheten finns i den ena änden av skalan och Justitie- ombudsmannens och Justitiekanslems övervakning av myndighets- utövningen i den andra. Till det kommer forskning och mediebevak- ning, liksom också den statistikförsörjning som behövs för olika samhälleliga ändamål. Ansvaret för en stor del av statistikförsörj-

ningen är numera utlagt på olika områdesansvariga fackmyndighe- ter. I ett parlamentariskt system kan naturligtvis därutöver de allmänna valen ses som den mest centrala av alla institutionaliserade former av utvärdering. Till de strukturella förändringarna i statsförvaltningen under senare år hör att utvärdering i olika sarnhällssektorer i vissa enskilda fall förts till något annat organ än den sektorstyrande myndigheten. Men praxis för placeringen av utvärderings- och uppföljningsansvaret för hela samhällssektorer är blandad och frågan vore värd en egen ut- värdering. Direkttillgång på kunskap har att vägas mot fördelen av en oberoende ställning. Ett centralt problem är hur sektorsanalyser på ett bra sätt skall kun- na länkas samman med beredningsarbete i regeringskansliet inför strategiskt viktiga politiska beslut, t.ex. angående budgeten. En av Statskontoret för ett par år sedan framtagen modell för sådant ana- lysarbete under departemental ledning har endast i ringa utsträck- ning följts upp med praktiskt genomförda analyser. Som på många andra punkter där resultatstyrningen är för lite utvecklad får pro- blemen i stor utsträckning tillskrivas regeringskansliets prioritering av annat än koncemstymingsuppgiften.

Fler revisorer i näringslivet

Det finns i staten ca 500 tjänstemän som arbetar som revisorer (hos RRV, hos Riksdagens Revisorer samt internt hos ett knappt fem- tiotal myndigheter som är ålagda att ha intemrevision). Till det kommer kompletterande insatser som köps utifrån, men som bortsett från revision av de statliga bolagen inte är särskilt omfattande. Som jämförelse sysselsätts ungefär 4500 auktoriserade eller godkända revisorer på uppdrag av Sveriges ca 400.000 registrerade företag (internrevision med fast personal oräknad). Inriktningen av den statliga revisionen stämmer i allt väsentligt med näringslivets. God revisionssed och kriterier om väsentlighet och risk tolkas på ungefär samma sätt. Anpassningen till staten bör dock kunna göras tydligare. Så t.ex. är det i staten inte lika väsentligt som i näringslivet att balansräkningen är rättvisande eftersom den inte påverkar börskurser eller kreditvärdighet. I näringslivet behöver å andra sidan en revisor inte bekymra sig så mycket om vad ett före- tag tillverkar eller säljer, men i staten är det viktigt att kontrollera att en myndighet följer givna direktiv och gör vad den skall göra. Många myndigheter saknar intern revision. Den externa revisionen har växt något under senare år men har samtidigt ålagts nya upp-

gifter till följd av resultatstyrningen (granskning av myndigheters resultatuppföljningar i årsredovisningama) och EU-medlemskapet (ackreditering av utbetalningssystem för EU-bidrag m.m. som biträ- de till EU:s revisionsrätt). Uppgiftsfördelningen mellan Riksrevi- sionsverket och Riksdagens Revisorer har från tid till annan varit föremål för debatt, vilken dock aldrig föranlett några väsentliga förändringar. Att huvuddelen av revisionsresursema står till rege- ringens förfogande och inte riksdagens är ett förhållande som skiljer Sverige från de flesta andra länder.

Ansvarsutkrävandet den felande länken

En hittills svårlöst fråga när det gäller kontrollmaktens utövande gäller frågan om ansvarsutkrävande. Det har i och för sig inte varit ovanligt under senare år att myndighetschefer eller statsråd fått lämna sina ämbeten på grund av verkliga eller föregivna försmnmel- ser, mestadels på allrnänmoraliska grunder. Men det är ovanligt att ansvarsutkrävande sker för att en myndighet missköter sin verksam— het eller t.ex. överskrider sina anslag. I den mån myndighetschefer förflyttas för att de saknar regeringens förtroende sker sällan någon publik redovisning av skälen till förflyttningen. Det saknas i staten institutionaliserade former för ansvarsutkrävande och det finns ing- en motsvarighet till t.ex. bolagsstärnmas årliga beslut om ansvars- frihet för bolagsstyrelse.

4.4. Utnämningsmakten

Renodlade ledningsformer ej införda

En analys av behovet att politiskt styra förvaltningen påbörjades, som sagts, av Förvaltningsutredningen under 1970-talet och fort— sattes under 1980-talets första hälft av Verksledningskommittén, vars uppgift var att se över regeringens styrning av myndigheterna, en kämfråga i förvaltningspolitiken. Kommittén föreslog att verkens ledningsfunktioner skulle renodlas så att en myndighet antingen leds av en enrådig verkschef eller av en styrelse med fullständigt ansvar. Kommittén angav ett antal kriterier för hur valet av den ena eller andra modellen borde träffas, t.ex. att myndigheter med ett omfat- tande ekonomiskt ansvar borde ha styrelse. Riksdagens beslut blev en fortsatt kompromiss i förhållande till principen om fullt ansvariga verkschefer eller styrelser. Man ansåg att statliga myndigheter normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen, men att ansvarsfördelningen mellan verkschef och styrelse skulle göras tydligare och kodifieras, vilket

senare skedde i verksförordningen och i de enskilda myndigheternas instruktioner. Någon fullt ansvarig styrelse (med innebörd att den också skulle tillsätta verkschef) inrättades inte, inte heller i något affärsverk där modellen annars framstod som mest naturlig. Den något märkliga ordningen gäller för närvarande i affärsverken att regeringen tillsätter generaldirektör men att styrelsen kan avsätta densamme. Enrådighetsmodellen infördes däremot i vissa myndig- heter som tidigare haft styrelse, bl.a. i en del då kvarvarande för- svarsmyndigheter och i de s.k. stabsmyndighetema (Statskontoret, m.fl.).

Den formella korporativismen borta

Intresserepresentationen i styrelser ändrades år 1992, sedan Svenska Arbetsgivareföreningen ensidigt bestämt sig för att inte längre no- minera ledamöter i myndigheternas styrelser. Intresse- representationen slopades då i ett antal myndighetsstyrelser inom Arbetsmarlmadsdepartementets område och togs också bort i de drygt 160 socialförsäkringsnämndema. Året innan — 1991 — hade Statens jordbruksverk, till skillnad från föregångaren Statens jord- bruksnärnnd, fått en lekmannastyrelse utan intresserepresentation, bland armat till följd av jordbruksförhandlingamas avveckling. En dom i Europadomstolen 1989 ledde till att sammansättningen i hyresnärnndema och Bostadsdomstolen ändrades. Ungefär samtidigt avskaffades de s.k. intresseledamötema i Marknadsdomstolen med motiveringen att det inte är lämpligt att ledamöter i en domstol kan uppfattas som representanter för olika intressen.

Regeringar betonar styrbarhet, riksdagen insyn

År 1994, medan de borgerliga ännu hade regeringsmakten, lade riksdagen fast nya riktlinjer som innebar att förvaltningsmyndig- hetemas ledningsform i allmänhet skulle vara ett enrådighetsverk, där verkschefen ensam har ansvaret inför regeringen. Från opposi- tionshåll gjordes en socialdemokratisk reservation mot beslutet. Kort därefter föreslog den nytillträdda socialdemokratiska rege- ringen en modifiering och en mer flexibel tillämpning av riktlinjerna. Regeringen antydde också en mer positiv inställning till intresse- representation i styrelserna för vissa myndigheter, men lade inte fram något förslag i den delen. I riksdagsbehandlingen uttalade Konstitutionsutskottet att det för sin del ville återgå till den tidigare ordningen, dvs. att statliga myndigheter normalt skall ha lekman- nastyrelse. Det blev också riksdagens beslut. Beslutet om lekmannastyrelse åberopades kort därefter av Bostads- utskottet i samband med behandlingen av ett regeringsförslag om att

göra det nya Lantmäteriverket till ett enrådighetsverk. Inslaget av affärsverksamhet i den nya myndigheten talade enligt utskottet för att styrelsefonnen borde väljas. Det tycks således finnas skilda synsätt om lekmannastyrelser som inte bara är ideologiskt eller partipolitiskt motiverade utan som ock- så utgår ifrån att regeringen och riksdagen fäster olika avseende vid olika argument; regeringarna tenderar att prioritera slyrbarhet me- dan riksdagen prioriterar insyn.

Lekmannainflytande på flera nivåer

En fråga som behandlades styvmoderligt av Verksledningskom- mittén, och inte alls av regeringen i verksledningspropositionen, är hur lelonannainflytandet bör utformas när det förekommer på flera nivåer i samma organisation, eller om det överhuvudtaget är lämp- ligt med sådana flemivåsystem. Inom polisorganisationen finns t.ex. för närvarande någon form av lekmannainflytande på fyra nivåer; Rikspolisstyrelsen, läns- styrelserna, polisdistrikten och närpolisområdena, i Arbetsmark- nadsverket på tre; Arbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämndema och arbetsmarknadsnämndema. I båda fallen delas utnämnings- makten mellan regeringen och kommunala beslutsorgan. Åtminstone när det gäller polisverksamheten har den flerhövdade och kompli- cerade beslutsstrukturen varit ett problem från effektivitetssyn- punkt. Balansen i förhållande till det högst legitima intresset av demokratisk insyn i just polisens verksamhet har aldrig blivit riktigt bra utformad.

Chejåförsörjningen försummad

Det är numera en mycket begränsad krets statstjänstemän som får sina utnämningar av regeringen. Det handlar med några undantag i princip endast om myndighetschefer. Delegering av utnämningsrät- ten för andra befattningar har utvidgats stegvis och har motiverats bl.a. av att en verkschef som skall ställas till ansvar för verksamhe- tens resultat bör ha möjlighet att själv påverka valet av de nyckel- personer som starkt påverkar resultatet. Utnämningsmaktens för- skjutning nedåt hänger också samman med en mer allmän för- ändring av de statsanställdas anställningsvillkor som numera i stort är desamma som på andra delar av arbetsmarknaden. De reglerade befordringsgångama känns avlägsna. I förhållande till den tidigare regleringen av tjänstestrukturen och den centraliserade utnämningsmakten innebär naturligtvis dagens decentraliserade system ett mycket stort mått av verksamhetsan- passning, där också möjligheten till flexibel lönesättning har bety-

delse. Det är fullt möjligt för myndigheter att anpassa sin rekryte- rings- och personalpolitik till villkor som gäller på de del- arbetsmarknader där de t.ex. konkurrerar om speciell kompetens. EU-inträdet har emellertid på nytt aktualiserat frågan om en mer sammanhållen arbetsgivar- och personalpolitik. För ett litet land som Sverige med knapp kompetens inom olika sakområden skulle det vara en fördel om tjänstemän mer än för närvarande kunde al- ternera mellan myndigheter och mellan departement och myndighe- ter. Vad särskilt gäller myndighetschefema har det från verkslednings- propositionen 1987 varit en uttalad ambition hos olika regeringar att modernisera chefsförsörjningen både med avseende på rekrytering- ama och med avseende på löpande chefsutvecklingsinsatser för dem som redan är i tjänst. Särskilda funktionsansvariga för detta har funnits i regeringskansliet, men en strategi med praktiskt genomslag lyser ännu med sin frånvaro. Mentorskap och karriärplanering sak- nas helt.

4.5. Organiseringsmakten

Aktiv statsmakt

Genom utvecklingen av resultatstyrningen har riksdagen och rege- ringen delegerat makten över myndigheternas inre organisation till myndigheterna själva. På motsvarande sätt har kommunerna fått makten över sin organisation. Såväl myndigheter som många kom- muner har snabbt utnyttjat sin frihet, och det torde vara svårt att finna någon enda offentliganställd som under den senaste femårspe- rioden inte på något sätt har berörts av någon organisations- förändring. De omvälvande strukturförändringama under 1990-talet visar ändå främst att statsmaktema mycket aktivt har använt sig av den organi- seringsmakt de har behållit för egen del. Organisa- tionsförändringama har normalt haft sin grund i ett behov av att anpassa organisationen till nya förutsättningar för den specifika verksamheten, och det är vanligt att organisationsbesluten är delar av bredare ”paketbeslut”; trafikpolitiska beslut, försvarspolitiska beslut, kulturpolitiska beslut, etc. Motiven för organisa- tionsförändringama är mestadels sprungna ur de områdesspecifika förutsättningama, men allmänna förvaltningspolitiska riktlinjer (som renodling och decentralisering) spelar likväl en roll som rikt- ningsgivare och som legitirnerande underbyggnad. Vissa gemen-

samma drag i förändringarna kan fi*ån tid till annan skönjas, vilket speglar förvaltningspolitikens betydelse. Statsmakterna har i förändringsbesluten valt olika organise- ringsprinciper, som förekommer parallellt men där förskjutningar över tiden kan iakttas (från samordning till renodling). I denna stu- die urskiljs — liksom i parallellstudien om sektoriell eller tvär- sektoriell förvaltning - fyra olika ”organisationsfigurer”, nämligen den funktionella, den sektoriella, (dvs. politikområdesorienterade), den geografiskt integrerade och den gränsöverskridande, ”process- orienterade” förvaltningen.

Funktionellt renodlad förvaltning

Innebörden i denna modell är att staten organiseras i enlighet med de fiinktioner den fyller; rättskipning, myndighetsutövning, kunskaps- försörjning, samhällsstyrning, tjänsteproduktion, affärsverksarn-het, etc. Under de senaste fem - tio åren har denna organiseringsprincip fått ett mycket starkt genomslag, synligt främst i avskiljande av affärs- verksamhet och i övergången från myndighetsutövning till rättskip- ning, men också ibland i t.ex. nya former för budgetstyming (t.ex. fiinktionen tjänsteproduktion, styrd efter principen cbetalt per prestation, som i högskoleutbildningen). Det finns också exempel på att ren forslmingsverksamhet avskiljts från myndigheter för att ende- ra drivas i särskilda institut eller inom universiteten. Funktionell renodling kombineras ibland med en mer ämnesmässig renodling och påminner om näringslivets nuvarande tendens att koncentrera på *kämverksamhet” och avskilja det som är art- skiljande (jfr. att AMS släppte vapenfriverksamheten, att bilstöd till handikappade först var en fråga för länsarbetsnämndema men nu för försäkringskassan, att Socialstyrelsen lämnat ifrån sig såväl lä- kemedel som smittskydd, folkhälsa och alkohol till separata myn- digheter, att fastighetsinskrivning sannolikt kommer att skiljas från domstolarna, etc.).

Funktionell renodling står i motsatsstälhiing till synergitänkande och samordning som var så starkt hyllade utgångspunkter för organise- ringen på 1960- och 70-talen.

En sektorielljörvaltning sammanhållen i politikområden

Denna organiseringsprincip är kanske tydligast företrädd på stats- maktsnivån. Såväl riksdagens utskott som departementens enheter har i tidigare epoker varit funktionellt indelade men följer sedan tjugo - trettio år den politiska verksamhetens krav på en hanterlig

indelning i avgränsade politikområden. Undantag i mönstret är i riksdagen de funktionellt orienterade Konstitutions-, Finans- och Lagutskotten, och i departementen bl.a. rättschefema och deras medarbetare. Den senaste budgetreformen fullföljer den sektoriella tanken genom att i huvudsak fördela utgiftsområden på fackutskott och åtminstone ta ifrån Lagutskottet de sista resterna av budgetberedning (konsumentpolitiken), men behåller några utgiftsområden hos Fi- nans- och Konstitutionsutskotten. En uppenbar komplikation när det gäller den praktiska tillämp- ningen av denna organiseringsprincip är att många frågor med goda motiv kan höra hemma i mer än ett område (transportstöd kan t.ex. vara såväl näringspolitik som regionalpolitik och trafikpolitik). Pro- blemet kan uppträda på alla nivåer, givetvis också i riksdagen. När ett val ändå måste träffas måste indelningens symboleffekt förrnod- ligen tillmätas ett visst värde (vad skulle t.ex. hända om jordbruket fördes till område ”Näringsliv”?), men praktiskt sker en viss gemen- sam beredning mellan utskott. Indelningen av statsbudgeten i utgiftsområden får konsekvenser för vissa myndigheters tillhörighet. Så t.ex. har Rättsmedicinalverket och Kronofogdemyndighetema förts till område ”Rättsväsen” och därmed bytt utskott. Men reformen har tills vidare inte påverkat myndighetsstrukturen, vilket den annars skulle kunna tänkas göra. Några myndigheter med blandad verksamhet - ”konglomeraten” Tullverket, Riksskatteverket och NUTEK - passar inte helt bra in i systemet eftersom olika verksamhetsgrenar i dessa myndigheter egentligen hör till olika utgiftsområden. Indelningen i utgiftsområden är inte helt sarnstämd med EU:s indel- ning av program och institutioner, vilket kan vålla vissa besvär när det gäller samordnat agerande i Sverige mellan utskott, departement och myndigheter.

Geografiskt integrerad förvaltning

När olika verksamheter påverkar varandra, och beroendeförhål- landena samtidigt är många och komplicerade, är det naturligt att organisera sig rumsligt i överblickbara territorier. Det mest storslagna exemplet på denna organiseringsprincips ge- nomslag är väl kommunreformerna från 1950-talet och framåt, se- nast bekräftade i vidgad frihet för kommunerna att bestämma över sin egen organisation och över användningen av statsbidragets gene- rella del, ”påsen”. I vissa kommuner fullföljs tanken genom integ- rerad förvaltning i kommundelsnämnder. Demokrativärden har ofta

åberopats men också effektivitet som följer av att den bättre över- blicken minskar risken för suboptimering, ger bättre prioriteringar och resursutnyttjande (*economy of scope, snarare än *economy of scale,). Decentralisering har samtidigt ofta lyfts fram som ett för- valtningspolitiskt egenvärde. I staten är den samordnade länsförvaltningen den främsta re- presentanten för denna organiseringsprincip, men den förekommer också i mindre utmejslad form som en viss samordning av geogra- fiska gränser mellan självständiga myndigheter, om än alltmera sällan. En besvärande komplikation med denna modell är att möjligheten till geografisk integration är så beroende av vad saken gäller efter- som olika verksamheter kräver så olika stora geografiska rum för att bli väl omhändertagna. I vissa särskilda fall är det svårt överhu- vudtaget att anpassa administrativa gränser till uppgifter och pro- blem i verkligheten, vilket kanske tydligast syns på miljöområdet (t.ex. avrinningsområden till vattendrag). Det finns därför aldrig någon för alla lämplig och given indelning, vilket syns i variations- rikedomen hos t.ex. Skolverket, Socialstyrelsen, Vägverket, Banver- ket, Arbetarskyddsverket, Kriminalvårdsverket, Tullverket, För- svarsmakten, m.fl., där ingen av de nämnda har en indelning som sammanfaller med någon annans. Denna komplikation är mer fram- trädande på regional än på lokal nivå.

Gränsöverskridande, ”processorienterad” förvaltning

Till skillnad från de tidigare tankefigurema tar denna sin ut- gångspunkt, inte i behovet av att särskilja och renodla, utan i beho- vet av att i vissa avseenden och frågor samordna, samverka och kombinera över organisatoriska gränser, verksamhets- och ansvar- sområden. Tankefiguren bör ses som ett komplement till mer kon- ventionella sätt att organisera. Här finns de tillfälliga organisationerna för förhandling eller genom- förande inom kommittéväsendet (t.ex. trafikförhandlama och vissa regionala miljöprojekt) och de preliminära organisationer som upp- rättas i avvaktan på att det permanenta behovet klarnar (t.ex. de tidigare Expertgruppen för regional utvecklingsverksamhet och Glesbygdsdelegationen), liksom permanenta ”integrationsorgan” av olika slag (t.ex. Institutet för kommunikationsanalys, Brottsföre- byggande rådet). Här finns också de informella nätverken, (t.ex. Toppledarforum för den offentliga sektorns IT-utveckling), där var och en bidrar med resurser och kunskaper för utvecklingsarbete av gemensamt intres-

se, men också de mer formella nätverken (t.ex. EU-beslutsgrup- perna). Hit hör också ansatser att skapa ”virtuella” organisationer, dvs. skenbara konstellationer, som av omvärlden (t.ex. ”kunden”) upp- fattas som en organisatorisk helhet trots att ansvar, befogenheter och resurser bakom kulisserna kan vara fördelade på flera olika aktörer. Sådana arrangemang kan bestå i affärsmässiga överens- kommelser om samverkan under för övrigt oförändrade arbets- former, som t.ex. de samarbetsavtal som låter patientströmmama flyta fritt över landstingsgränsema i Göteborgsområdet. De kan också ta sin utgångspunkt i verksamhetens processer och innebära mer genomgripande förändringar i arbetssätt, rutiner och system. Med verksamhetens processer menas då antingen sekventiella flöden av arbetsmoment som korsar organisatoriska gränser - där Fömyel- sefondens projekt i Västmanland ”Det snabba länet” delvis skulle kunna ses som ett försök att bygga upp en parallell flödesstyrd or- ganisation på tvärs över myndighetsgränsema - eller likartade ar- betsmoment, som förekommer inom olika verksamheter vid olika organisatoriska enheter. Bland mer utmejslade försök till en sådan processorganisering finns medborgarkontoren som identifierat den för flera verksamheter gemensamma processen ”ge individorienterad service”. En skiss till en ytterligare sådan genomgripande förändring utgör Jan Bröms m.fl. förslag till ny socialförsäkringsorganisation, presenterat i en ESC-skrift för ett par år sedan. Det ligger i denna tankefigurs ide att få vara lite variationsrikt mångfaldig eftersom situationsanpassning och flexibilitet är dess kännetecken. En central fråga är hur och under vilka villkor den kan förenas med budgetdisciplin och ansvarsutkrävande.

Flerfaldiga kombinationsmöjligheter

Förutom av valet mellan dessa organiseringsaltema- tiv ”tankefrgurer” formas förvaltningen utifrån överväganden om det offentliga åtagandets omfattning (offentligt - privat), om val av huvudman (statligt - kommunalt) och av verksarnhetsforrn (myndighet - stiftelse - bolag). Dessa val kan knappas ses isolerade från varandra. En illustration till dessa beroendeförhållanden är en, ännu hypotetisk men inte helt osannolik, framtida situation där självstyrande regioner i landstingskommunal förrn får ansvaret för samordning av de offentliga resursema i regionerna. En slutsats för statens del bör i en sådan situation rimligen bli att det inte är me- ningsfullt att dubblera samordningsfunktionen genom läns- styrelserna, utan snarare starkt hävda de specifika statliga sek-

torsintressena på olika områden. En sådan roll för staten torde då kanske bäst uppfyllas i en sektorindelad organisation i varierande geografier, vilket skulle innebära en ganska drastisk struk- turförändring i förhållande till dagens samordnade länsförvaltning.

Slutsatser för utövande av organiseringsmakten

Strukturförändringar bör fullföljas

Den renodling som skett genom bolagisering av affärsverksamhet å ena sidan, och myndighetsutövning i form av rättskipning å den andra, och som innebär en organisatorisk verksamhetsanpassning i förhållande till olika statliga funktioner, bör fullföljas, men den bör som hittills koncentreras till tydligt urskiljbara funktioner där gränsdragning mot annat är möjlig och meningsfull. Bolagen och domstolarna har en egenskap som är gemensam i deras förhållande till statsmakterna däri att de lever med en hög grad av autonomi, som vilar på helt skilda men i båda fallen välgrundade argument. I anslutning till den iakttagelsen bör frågan ställas om det utöver affärsverksamhet och rättskipning finns någon ytterligare statlig funktion som skulle lämpa sig väl för en sådan mer autonom ställ- mng. En kandidat som kunde tänkas anmäla sig för ett sådant grepp är universiteten och högskolorna (funktionen kunskapsförsörjning). Den relativa autonomi som högskolan redan har i sin verksamhet låter sig väl förenas med en självständigare juridiskt/administrativ ställning vid sidan av den politiskt styrda statsförvaltningen. De många omvärldskontaktema och de enskilda högskolornas behov av uthålliga och tydliga samarbetsavtal med olika intressenter talar till förmån för att de bör få uppträda i egen rättskapacitet. Det offentli- ga finansiella åtagandet för den högre utbildningen och forskningen kan ta sig uttryck i avtalsbunden uppdragsstyming. Det är naturligtvis fullt möjligt att tänka sig att även vissa andra delfunktioner skulle kunna avskiljas från statsförvaltningen. Lag- reglerade obligatoriska försäkringar (gällande t.ex. skördeskador, lönebortfall vid konkurser, arbetsskador, m.m.) skulle kunna över- lämnas till försäkringsbranschen på liknande sätt som redan sker med den obligatoriska trafikförsäkringen. Partsgemensamma insti- tutioner på arbetsmarknaden kunde tänkas ta över reglering och tillsyn på arbetsmiljöområdet, m.m. Medborgarkonton kan ersätta i vart fall delar av de transfereringssystem som gäller omfördelning över livscykeln. Vouchersystem av olika slag (t.ex. bamomsorgs-

peng, Skolpeng, universitetspeng) kan tänkas ersätta offentlig tjäns- teproduktion med privat på ett sätt som påminner om t.ex. dagens färdtjänstlegitimation. Om det emellertid, som i direktiven till Förvaltningspolitiska kom- missionen, förutsätts att de statliga åtagandena är i stort sett de- samma som idag, är det svårare att urskilja funktioner som kan renodlas på samma konsekventa sätt som affärsverksamhet och rättskipning. Samhällsstyming, myndighetsutövning och skattefi- nansierad tjänsteproduktion hänger ofta samman som integrerade delar i olika verksamheter. Kulturmiljövård kan som ett exempel bland många illustrera att en uppdelning är svår att göra. Samma knappa sakkunskap bör där kunna användas för att bevaka riksin- tressen i den fysiska planeringen, besluta om bidrag till antikvariskt byggnadsunderhåll, kartera fornminnen och unika kulturmiljöer, ge råd i skötsel- och underhållsfrågor och praktiskt genomföra restau- reringar och utgrävningar. Ingen av uppgifterna lämpar sig särskilt väl för marknadsstyrrring. Det är naturligtvis också så att valet av organisationslösningar kan ha väsentliga effekter vid sidan av det som här avhandlats, t.ex. när det gäller maktförskjutningar eller ekonomiska fördelningseffekter. Den som menar att organisation har betydelse bör naturligtvis också erkänna betydelsen av sådana effekter. Valet av organisationslös- ning är sällan värdeneutralt.

Statsmakterna bör betona helhet

Riksdagen och regeringen har som huvudprincip valt att organisera sina kanslier efter en indelning i politikområden vilket ter sig natur- ligt. Det är i själva verket svårt att tänka sig att någon annan hu- vudprincip skulle kunna fungera. Dock bör man inte nöja sig med att konstatera att allt därmed står väl till. En områdesindelrring, vilken som helst, innebär att vissa samband betonas på bekostnad av andra. Det är därför inte egalt hur riksda- gen väljer att organisera sig i utskott, hur en statsminister fördelar ärenden på sina ministrar eller hur ett departement delas in i saken- heter. Revirbevakning och suboptimering är välkända fenomen ock- så på statsmaktsnivå. Ett sätt att hantera problemen är att göra områdena så vida som möjligt utan att de områdesintema sambanden går förlorade. Den strategin valdes i det utrednings- och beredningsarbete som föregick den nya indelningen av statsbudgeten i 27 utgiftsområden (att jäm- föra med tidigare ca 600 anslag). Om riksdagen är beredd att också se över sin utskottsindelning torde det vara möjligt att göra en viss

ytterligare bantning av antalet utgiftsområden. Erfarenheterna från den första budgetberedningen i den nya ordningen får då bli vägle- dande för eventuella förändringar.

Ett annat sätt är att i organisationen stärka de krafter som re- presenterar helhet och överblick. I riksdagens budgetberedning har Finansutskottet fått en starkare ställning än tidigare genom utformningen av procedurreglema i beredningsprocessen. Ett sätt att än starkare betona de sammanhål- lande funktionerna kan vara att befria Finans- och Konstitutionsut- skotten från deras beredningsansvar för utgiftsområden och i stället låta dem koncentrera sig på sina särskilda övergripande funktioner. Vad gäller regeringen och dess kansli är det angeläget att kraftfullt stärka den ”koncemstyrande” rollen.

5 FÖRVALTNINGSPOLITISK KRAVBILD

5.1. Principiellt

Staten är politiskt styrd och dess verksamhet skall bedrivas rätts- säkert och effektivt. Är målkonflikter mellan dessa krav oundvikliga eller finns det grepp som samtidigt tillfredsställer kraven på demo- krati, rättssäkerhet och effektivitet?

Behov av tydlighet

Ett grepp skulle kunna vara att sträva efter så stor tydlighet som möjligt; i fördelningen av uppgifter och ansvar mellan parlamenta- riska nivåer, mellan privat och offentligt, mellan myndigheter och bolag, mellan styrelser och verkschefer, mellan föreskriRer och rådgivande information, etc. Att verkligheten är vrång och emellanåt ger upphov till eller förutsätter otydlighet bör ju inte nödvändigtvis vara principiellt normbildande. Ett större mått av tydlighet står inte heller i konflikt med ett önskemål om mer gränsöverskridande sam- arbete. När (avtalsslutande) parter vet var de har varandra främjas för det mesta ett konstruktivt samarbete.

Behov av stabilitet

En annan iakttagelse som gör sig påmind är behovet av att utveckla och förstärka de stabilitetsskapande funktioner som staten har att fylla i samhället. Dit hör att upprätthålla stabila spelregler för andra samhällsaktörer och att underhålla ett väl fungerande rättsväsen. Men dit hör också mycket annat, som t.ex. nationellt sammanhållna strategier i samspelet med EU:s institutioner, program för ekologiskt hållbar utveckling, förutsebara socialförsäkringssystem, etc. Eftersom stabilitet inte bör förväxlas med rigiditet och omgiv- ningsf'örutsättningarna ständigt tycks ändras i allt snabbare tempo finns även med denna grundsyn behov av flexibelt funge- rande förvaltningsmyndigheter. Men bland samhällsaktörerna är det bara staten som kan anses vara förpliktad att svara för den grundläggande stabilitet som behövs för samhällens fortbe— stånd.

5.2. Fortsatt renodling

En mognadsprocess

En iakttagelse som kan göras efter en tillbakablick på statsför- valtningens utveckling är att de statliga åtagandena går igenom en sorts mognadsprocesser som återspeglas i förvaltningens struktur och organisation. Som pionjärinsats var det naturligt att bygga upp arbetsmarknadsutbildningen i budgetstyrd myndighetsform, men i ett väl etablerat stadium övergå till efterfrågestyrning och i nästa steg konkurrensutsättning i bolagsform. När de stora skolrefor- mema genomförts kunde ansvaret för skolan överlämnas i sin helhet till kommunerna. När miljöprövningar av olika slag övergår till att bli rutin i många verksamheter och miljölagstiflningen blir alltmer heltäckande och sofistikerad kan det ses som naturligt att miljöin- tressenas kollisioner med andra intressen på ett bredare sätt blir föremål för rättskipning i domstol (jfr. vattendomstolama som fun- nits länge). När företeelser är nya och det saknas alhnänt accepterade och ve- dertagna normer för hur de bör hanteras, är det naturligt att frå- gorna tas om hand i en förvaltning där regeringen i sista hand fäller avgörandet. När normer och standarder etablerats kan frågorna länkas bort från det politiskt styrda systemet. Den renodling som skett i förvaltningsstrukturen under 1990-talet kan därför ses som ett uttryck för att många verksamhetsgrenar helt enkelt varit mogna att tas om hand i en annan form än myndighetsformen, och i vissa fall av någon annan huvudman än staten. Det är svårt att finna skäl att i de här avseendena vrida klockan tillbaka. Det är snarare så att staten skulle vinna i tydlighet om ren- odlingen fullföljs genom en fortsatt aktiv strukturell verk- samhetsanpassning, och att de förvaltningspolitiska värdena - de- mokrati, rättssäkerhet, effektivitet - därmed skulle främjas. Kriterier för bolagsbildningar presenteras i Statskontorets PM 1 996-05-15 , Marknadsliknande verksamhetsformer i staten, till Förvaltningspolitiska kommissionen. Där ges också exempel på viss verksamhet som för närvarande drivs i myndighetsform men som är renodlad affärsverksamhet och därför lämpligen borde tillhöra bo- lagssfären. Såvitt gäller rättskipning som ersättning för myndighetsutövning i förvaltningsmyndigheter bör erinras om att domstolarna har sin principiellt viktigaste funktion i frågor där ett enskilt intresse skall vägas mot allmänintresset och där en annars beslutande förvaltning-

smyndighet kan vara part i målet på ett sätt som inte är besluts- neutralt. Till frågan hör en serviceaspekt som är av betydelse också för rätts- säkerheten, demokratin och effektiviteten. Om övergång till rätt- skipning belastar den enskilde medborgaren (eller samhället) med extra arbete och kostnader genom t.ex. krav på omfattande medver- kan av juridiska ombud bör det vägas in som en betydande nackdel i förändringen. En norrnalrnodell med myndighetsbeslut i första in- stans och överprövning i domstol förefaller i många typer av åren- den vara väl avvägd.

Uppdelning av domstolar mindre meningsfull än tidigare

Med en allt bredare tillämpning av principen om överprövning i domstol väcks frågan om det längre är meningsfullt att dela upp domstolarna i allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar.

Affärsverksformen onödig

Affärsverksformen har med tiden blivit obsolet. Det är svårt att se att den längre behövs. Alternativen myndighet och bolag är båda möjliga för affärsverksamhet som drivs i monopol. Myndigheter kan avgiftsfinansieras och bolag kan kringgärdas med restriktioner av olika slag genom bestämmelser i bolagsordningen, vilka i princip kan gälla vad som helst, t.ex. tillämpning av offentlighetsprincipen. Affärsverksformen medför ett visst administrativt krångel, om än inte särskilt betungande, för att komma runt en del problem som följer av affärsverkens dubbelhet, t.ex. att de som delar av staten inte är skyldiga att redovisa mervärdesskatt. Betraktade som affärsdrivande koncerner har affärsverken att leva med vissa begränsningar som kan vara hämmande för effektiviteten, däribland att de inte själva förfogar över rätten att besluta om dot- terbolag. Ledningsansvaret är också otydligt genom uppdelningen på regering och verksstyrelse. Det bör således vara en klar rekommendation att inte inrätta några nya affärsverk, och efterhand avveckla de nuvarande. Vilken form som bör väljas för olika verksamhetsgrenar får avgöras från fall till fall. Det bör då uppmärksammas att den ekonomiska styrningen är olika for myndigheter och bolag, inte minst när det gäller kapitalan- skaffningen som är av väsentlig betydelse för de infrastrukturverk det här handlar om. En emellanåt förbisedd fördel med bolag är att de kan ägna sig åt tjänsteexport utan konstitutionella begränsningar.

Uppenbara myndighetsuppgifter, t.ex. luftfartsinspektionen hos Luftfartsverket och sjöfartsinspektionen hos Sjöfartsverket bör un- der alla omständigheter behålla myndighetsformen.

”Konglomeraten ” kan upplösas

Till frågan om renodling hör också att fördela uppgifter på olika myndigheter, och gruppera myndigheter i utgiftsområden, på ett sätt som stärker naturliga verksarnhetssamband och underlättar resultat- styming. I det utredningsarbete som föregick indelningen av stats- budgeten i utgiftsområden visade det sig i och för sig vara överras- kande lätt att placera in myndigheterna i ”rätt” utgiftsområde. De flesta har en verksamhet som är ämnesmässigt avgränsad. Några enstaka tidigare nämnda ”konglomerat” utgör undantag. För dem bör en annorlunda uppgiftsfördelning övervägas. För länsstyrelser- na, som har den mest blandade verksamheten av alla, måste emel- lertid en annan logik gälla så länge deras samordningsuppgifter anses vara av väsentlig

betydelse.

5.3. Resultatstyming, utvärdering, uppföljning och kontroll

Fullfölj resultatstyrningen

Ett resultat, vilket som helst, är som upplysning om hur verksam- heten fungerar tämligen meningslöst om det inte ställs i relation till något. En värdering av resultatet förutsätter jämförelser antingen med andra jämförbara verksamheter eller med tidigare uppnådda resultat. Resultatstyming förutsätter därför också kontinuitet. Systemet med resultatstyming har inte varit i funktion särskilt länge, låt vara att det även tidigare har ställts upp mål för olika verksamheter. De institutionella förutsättningama (t.ex. myndighe- ternas frihet att förfoga över sina resurser, rambudgeteringen i riks- dagen) har först nyligen legat klara. Under den period då resultat- styrningen introducerats har den strukturella turbulensen varit sär- skilt omfattande, vilket inneburit att incitamenten för resultatori- entering hos myndigheterna har varit svagare än de annars skulle vara. Att de flesta myndigheter under sådana omständigheter mycket seriöst arbetat med att utveckla sin verksamhet i syfte att få ”mer för pengama” istället för ”mer pengar”, och har utvecklat mätmeto- der och uppföljningssystem för detta, får anses vara en positiv indi- kation påatt systemet har en bärkraft som är större än tidigare de- cenniers försök till budgetmodernisering (t.ex. programbudgete— ringen).

Systemet är fortfarande svagt i vissa delar. Förbättringar behövs såväl i regeringskansliets styrfunktion som i myndigheternas återre- dovisningar. Men med en prognos om ett något lugnare tempo i strukturförändringama framöver, där statsförvaltningen koncentre- rats till sina kämuppgifter, finns det skäl att hysa en viss optimism om att systemet kommer att vara ett användbart instrument för rege- ringens styrning av statsförvaltningen. Bland ledande myn- dighetsföreträdare är det också svårt att finna någon som vill återgå till gammal resurs- och regelstyming, även om den på sitt sätt var bekvämare eftersom den fritog från ansvar för resultat och ekonomi. I resultatstyrningen bör man mer än för närvarande skilja på resul- tatkrav som myndigheterna i praktiken har möjlighet att uppfylla med egna insatser, och därför kan ansvara för, och effektrnål som kan nås endast med insatser från flera aktörer eller är beroende av externa faktorer. Polismyndighetema bör rimligen kunna ställas till ansvar om brottsutredningama blir färre eller sämre, men kan krrap- past ensamma lastas för att brottsligheten ökar. För vissa verksamhetsutfall bär regeringen ett större ansvar än en- skilda myndigheter. Det bör betonas att ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna har betydelse också för har utvärde- ringen bör organiseras.

Genomtänkt totalsystem för revision

Behov av juridisk och revisionell kontroll för att stävja fel i myndig- hetsutövningen eller ovarsamhet i medelshanteringen finns i stats- förvaltningen oberoende av hur den styrs. Redovisningsrevision behövs för att säkerställa att den ekonomiska rapporteringen blir korrekt. Resultatstymingen förutsätter därutöver utvärdering och uppföljning av annat slag, med inriktning på produktivitet, effekti— vitet och slutliga effekter av gjorda insatser. Utvärdering, uppföljning och kontroll kräver resurser. Om statsför- valtningen jämförs med näringslivet finns det i och för sig indikatio- ner på att den intemstatliga kontrollapparaten är relativt liten (åtminstone mätt i förhållande till de stora summor som omsätts om man också räknar in transfereringama), men det går inte under nu- varande finansiella omständigheter att förutsätta att volymen kan öka dramatiskt. Resurserna måste användas på ett genomtänkt sätt i ett uppföljnings- och kontrollsystem som hänger ihop och som säk- rar såväl effektivitet som rättssäkerhet och god etik, varvid följande komponenter skulle kunna beaktas:

Alla mygdigheter:

- Obligatorisk intern revision genom fast anställd personal eller upphandling av revisionstjänster (småmyndigheter i samarbete, systemkontroll genom regeringens revisionsorgan) - Egen verksamhetsuppföljning med resultatredovisning som kvali- tetssäkras av externa granskare (t.ex. regeringens revisionsorgan)

Vissa myndigheter: - Sektorsuppföljning enligt myndighetsinstruktioner (ungefär som NUTEK för energiförsörjningen)

Regeringens revisionsorgan: - Systemkontroll enligt ovan

- Kvalitetsgranskning av årsredovisningar enligt ovan och komplet- terande effektivitetsrevision av enskilda myndigheter - Fortlöpande extern kontroll och utvärdering av stora transfere- rings- och bidragssystem

Riksd_agens granskningsorgan:

- Effektivitetsrevision

- Uppföljning av implementering av ny lagstiftning - Biträde till EU:s revisionsrätt - Konstitutionell kontroll av regeringens arbete

5.4. Myndigheternas regionindelningar

Blandad beslutsrätt

Rätten att fatta beslut om en myndighets indelning på regional och lokal nivå får i princip anses tillkomma myndighetens ledning som en del av å ena sidan friheten att förfoga över resurserna och å and- ra sidan ansvaret för att verksamheten bedrivs effektivt. Verksför- ordningens ordval är ”Myndigheten bestämmer sin organisation” (17 å). Samtidigt skall en verkschef ”verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet” (7 Ö). I praktiken kan emellertid denna beslutsrätt vara kringskuren på många sätt. Riksdagens beslut krävs när lagstiftning på området direkt eller indirekt reglerar någon del av organisationen (som t.ex. för försäkringskassoma i socialförsäkringslagen) eller när regionala organ har ställning som självständiga myndigheter (t.ex. yrkesin- spektionema, kronofogdemyndighetema, länsskattemyndighetema). Regeringens beslut krävs om en myndighets organisatoriska indel- ning är reglerad i instruktionen.

Även i de fall en myndighet beslutar själv torde det normalt före- komma underhandskontakter med det överordnade departementet. Det går däremot knappast att skönja någon medveten och samman- hållande strategi i regeringskansliet om hur indelningsfrågoma bör hanteras. Ett intryck är att det departement som svarar för länssty- relsefrågoma (för närvarande Inrikesdepartementet) i olika enskilda fall pläderar för att länen av samordningsskäl bör vara den geogra- fiska basen för indelningen, medan andra fackdepartement fäster mindre avseende vid samordningsaspekten. Eftersom allt fler myn- digheter finner länsindelningen allt mindre intressant för egen del - och den allmänna och fullständigt entydiga trenden är större regio- ner - blir konsekvensen att sarnordningsintresset försvagas om inte länsindelningen också ändras De länssammanläggningar som nu planeras för Skåne och Västsverige bör följas av fler.

Regeringen lämplig beslutsnivå

Frågan om myndigheternas lokala och regionala indelningar är i första hand en fråga om effektivitet. Rättssäkerhetsaspekter och demokratiaspekter är inte särskilt framträdande, även om lokalise- ring av arbetsplatser ofta röner stort lokalt politiskt intresse av ar- betsmarknads- och regionalpolitiska skäl. Den lämpligaste beslutsnivån i indelningsärenden torde vara rege- ringen - statsförvaltningens ”koncemstyrelse”. Det är där som det från efföktivitetssynpunkt gemensamma bästa kan vägas av mot enskilda myndigheters interna krav på effektiv organisation å den ena sidan och de folkvaldas intresse av maximal tilldelning av sys- selsättningstillfällen till den egna orten eller regionen å den andra. Men det förutsätter samtidigt en genomtänkt strategisk hållning i frågorna från regeringens sida. En sådan strategi saknas för närva- rande. I en näraliggande fråga om utlokalisering av statlig verksam- het, för att t.ex. mildra följderna av planerade regementsnedlägg- ningar, borde också ställas krav på motsvarande strategiskt tänkan- de.

5.5 Gränsöverskridande arbetsformer

Mångfaldiga kontakter

Intemationalisering och avreglering har gjort Sverige till ett mer öppet och mindre styrbart samhälle än tidigare. Mängden beroende- förhållanden mellan samhällets olika aktörer och verksamhetsgrenar ökar. Regeringen och riksdagen måste i många situationer anses vara aktörer bland andra aktörer snarare än det monolitiska

maktcentrum varifrån order utgår och som samhället inrättar sig efter. För statsförvaltningen mångfaldigas kontaktpunktema och transaktionskostnadema ökar. Det framstår samtidigt som helt nöd- vändigt att arbeta gränsöverskridande i både fasta och tillfälliga konstellationer. Decentralisering har använts som strategi för att göra situationen mer hanterlig. Men decentraliseringen har emellanåt varit halvhjär- tad och otydlig, vilket kommer till uttryck i alltför allmänt formule- rade önskemål i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev där myndigheter ibland tillhålls att ”beakta” andra verksamheters krav eller ”sträva efter” samarbete. I länsstyrelseinstruktionen finns be- stämmelser som anger att länsstyrelserna skall samordna den statli- ga verksamheten i länen, men i många fall saknas underbyggande stöd i lagstiftning eller i form av dispositionsrätt över ekonomiska medel som skulle kunna ge samordningsuppgiften substans. Om decentralisering inte förenas med delegerad makt så är det rimligen bättre att behålla beslutsfunktionema centralt. Under alla omstän- digheter är det viktigt att göra det tydligt var beslutsrätten finns.

Tydligare mandat behövs

Informella nätverk har naturligtvis sina värden och bör uppmuntras. Det är ofta viktigt för olika aktörer att helt enkelt känna till var- andra och varandras aktiviteter. Men sådana kontakter kräver inga åtgärder från statsmaktemas sida. I en gränsöverskridande förvalt- ning som syftar till att nå gemensamma produktionsmål krävs mera. Myndigheternas verksamhetsmandat behöver utformas på ett tydli- gare sätt samtidigt som det behövs institutionaliserade former för samarbete mellan myndigheter. Det saknas i staten motsvarigheter till kommunernas kommunalförbund eller näringslivets civilrättsligt bindande avtal och det är svårt för myndigheterna att ikläda sig samarbetsförpliktelser som gäller deras egentliga verksamhet utan stöd i lag eller godkännande av regeringen i varje särskilt fall. (Administrativt samarbete är lättare.) Som närmare utvecklas i en särskild PM till Förvaltningspolitiska kommissionen, Förvaltningsstrukturer - fvra fallstudier, bör ett regelverk utvecklas också för ”hybridmyndigheter” över huvudman- naskapsgränser.

5.6. Förvaltningspolitik för europanivån

Byråkratin hämmar

Alla förefaller vara överens om att en utvidgning av den Europeiska Unionen kräver förändringar av unionens institutioner och av en del av dess åtaganden (framförallt jordbrukssubventionema). Många av de frågor som väcks rör EU:s beslutsformer och är av grundläggan- de konstitutionell natur. Sverige har som andra medlemmar skäl att hålla sig med utmejslade uppfattningar i dessa frågor. Men även i mera vardagliga förvaltningsfrägor borde Sverige vara väsentligt mer pådrivande än för närvarande. Den administrativa ineffektiviteten inom EU-kommissionen hämmar möjligheterna att uppfylla målen med europasamarbetet, vilket är den viktigaste kriti- ken. Att svenska statstjänstemän är kritiska mot hur EU-byråkratin fun- gerar framgick bl.a. i en studie som Statskontoret genomförde för EU—96-kommitténs räkning. Mötesorganisation och beslutsförfaran- den kritiserades särskilt. Statskontoret konstaterade att även om många av de faktorer som påverkar effektiviteten i administrationen på nations- eller unionsnivå styrs av de grundläggande fördragen, bör man inte underskatta de effektivitetshöjningar som ändå kan åstadkommas inom respektive institution. Det kan gälla intern orga- nisation, ledarskap och styming samt handläggningsforrner och andra rutiner. För att riksdag och regering skall kunna skapa sig ett klart förhåll- ningssätt till arbetsprocesser och strukturer inom EU och forma och driva en politik för förbättringar bör kunskaper och synpunkter begäras in och sammanställas.

Ett arbete med regelförenklingar, decentralisering och serviceför- bättringar liknande det som var början till förvaltningspolitiken i Sverige skulle behöva upprepas på europeisk nivå.

5.7 Konstitutionell klarhet

Grundlagarna utmanade

EU-inträdet förutsatte en grundlagsändring och ytterligare en förut- skickas som en nödvändig förutsättning för ett eventuellt deltagande i EMU. Den förändring av lagprövningspraxis som följt av EU- inträdet och av svensk anslutning till andra internationella konven- tioner har däremot inte blivit föremål för någon principiell konstitu-

tionell genomlysning, med avseende på t.ex. lagrådets uppgifter och ställning eller ett eventuellt behov av en svensk författningsdomstol. En särskild kommitté har nyligen lämnat förslag om hur den kom- munala skatteutjämningen bör regleras i regeringsformen. En eventuellt ny planeringsroll för landstingen som kan innebära inskränkningar i primärkommunemas självständighet, och som då får betydelse också för hur beskattningsrätten i praktiken skall ut- övas på olika nivåer, bör rimligen prövas mot grundsynen i rege- ringsformen att det svenska demokratiska systemet är ett tvånivå- system. Frågan om ministerstyre är fortfarande inte helt utagerad som ämne för kontroverser och ger fortfarande motstridiga praktiska konsek- venser. Riksdagens revisionsuppgifter och riksdagens revisorers ställning är för närvarande föremål för en särskild utredning. Vissa demokratiska institutionella arrangemang är föremål för de- batt, utredningsförslag och förändring (personvalsystem, folk- omröstningsinstitut, direktval till kommundelsnärnnder). Utvecklingen på informationstelmikens område utmanar kontinuer- ligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen.

Praxisförskjutningar och instabilitet

Vid sidan av de många förvaltningspolitiskt intressanta grund- lagsfrågoma utreds och diskuteras nu också vissa fri- och rättig- hetsfrågor som rör förenings- och informationsfriheten (barnpornografi, nynazism, MC-klubbar). I åtminstone något aktu- ellt fall (gällande uniforrnsförbud) har domstol använt sig av sin lagprövningsrätt och lämnat ett åtal oprövat med hänvisning till att det lagrum som åklagaren hänvisade till stod i strid med bestämmel- se i grundlag. En svala gör ingen sommar, men ett mer frekvent utnyttjande av den lagprövningsrätt som domstolar och myndigheter faktiskt redan har skulle onekligen innebära en praxisförskjutrring som inte stämmer med föreställningama vid regeringsfonnens till- blivelse. Det är svårt att befria sig från intrycket att grundlagama under se- nare tid blivit föremål för ett ”lappande och lagande” (innefattande även mandatperiodemas längd och riksdagens arbetsformer) som antyder en viss instabilitet i detta fundamentala regelverk som har som egentligt syfte att vara den stabila grunden för samhällsor- ganisationen. De ständiga förändringarna och ifrågasättandena skulle sammantaget kunna motivera en ny bred grundlagsberedning.

ran .r www LME! » (tl-Pm IHM ”Määttä avgå-Häftig allowing-

inn-l nah iw! Mja,? minä! muita usd Nämnd film HR maintain-aan; WUILJJIWI u. pkmmlhmnmfanfanum

"mm;-i:. namram-ihm mu ”tumma; ' mmwnimnnmmmmwmm _ - - | .. . & .:__ . ' ”amkm kl.! ulaf-Mmmm nad. mmm—m

MMMMQMm-UMWMW 'i :l'h' r milf-”MH nu--'.'- .'- := matar!

wwwarmmn fb flm simmarna WMMWmWrm

Lac-ria..” Juni hr. ! -Ll—ll Mauri-:||:. P..—Frau m-nWMm

ömma-immun _ i. i ' mami.» : iimmmmmmtmmmr '.'".'- '_lill'TWhif-u il INT—| Jl- '_'-"| DUFWHI'

ful—'|- JIILELIIII'EHJIIE- lur-= .' : H..-l hiv.-il” ”_|-u #wfmlll?tngw i .|-_ |1=l' TiM-We! — ' .; . näten.! imwm—amrmmmmmt W&W

r'u. "ru-. .

tält-ETF hämnamwianmwmqm

LV gnuttmjaråaumquamdam WMMM luteum biltur Wmmmplm hmmm 531323

'Mahmsxhåvaim Emnäm % mamman.;m

Statsförvaltningen i

omprövningens tid

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvalt- ningsstruktur, bilaga 1

] Inledning

Från slutet av 1950-talet gick statsförvaltningen in i en period av tillväxt som varade ungefär 20 år. I slutet av l970-ta1et vände ut- vecklingen i samband med att en kritik växte fram mot en tilltagande byråkratisering. Därefter följde omkring 1980 ”den lilla statsfinan- siella krisen”, som dock inte ledde till några större omprövningar. När den långa högkonjunkturen började, försvann omvandlings- trycket. Större delen av 1980-talet kan därför kännetecknas som en tid av förberedelser inför de omprövningar som 1990-1991 kunde förutses till följd av att Sverige stod inför en ekonomisk kris och växande underskott i statsbudgeten. Omvälvande strukturföränd- ringar har därefter beslutats under 1990-talet. Regeringens ansvar för att den statliga förvaltningen är ändamåls- enligt organiserad framgår direkt av regeringsformen. Från mitten av 1980-talet har i dessa frågor också riksdagens ansvar markerats

”som huvudman för den statliga verksamheten”.l Huvuddragen i stmkturförändringarna under den senaste tjugoårsperioden, som de kommer till uttryck i riksdagens och regeringens beslut, beskrivs i Statskontorets rapporter OST (19945) och Staten i omvandling (1996:15). De kompletteringar som här skall lämnas syftar till att ge en fylligare bild av bakgrund och motiv till statsmakternas ställ- ningstaganden. Beslut om strukturförändringar redovisas i de nämn- da båda rapporterna.

2. Vändpunkter

Byråkratikritiken

Fram till början av 1980-talet, sålänge det fanns gott om pengar, rådde i stort sett politisk enighet om utbyggnaden av välfärdsstaten. De första tecknen på problem i den offentliga sektorn visade sig under senare delen av 1970-talet i en kritik mot ”samhällets tillta- gande byråkratisering”. Bakgrunden var den omfattande regelstyr- ning, som välfärdsstaten hade ansetts kräva för att kunna erbjuda så långt möjligt likvärdiga villkor för gljg människor i lLla landet. Den teknik med s k ramlagstiftning som hade börjat tillämpas förut- satte, eller fick i varje fall till följd, att en stor del av arbetet med att utforma reglerna lades på verkställighetsnivån, där centralrnyndig-

' Prop 1986/87:99 s 21: "Förändringar av förvaltningsstrukturen är ett utomor- dentligt centralt styrrnedel för riksdagen." 1993/94zFiU10 s 67 och FiU20 s 125

heterna bemyndigades att fylla ut vaga lagregler med tillärnpnings- föreskrifter. Under statsförvaltningens expansiva epok, fram till 197 O-talets senare del, var det i hög grad hos de stora centrala sek- tormyndighetema som den nödvändiga kompetensen fanns för att driva utvecklingen. Ramlagstiftningen bidrog också till att politik- skapandet i viss mån kom att flyttas till myndigheternas tillämpning. Med tiden växte det fram kritik från näringsliv och kommuner mot i första hand de onödiga kostnader som myndigheternas föreskrifter i många fall ansågs leda till. En kritik av mer principiell natur från kommunalt håll grundades på ett ifrågasättande av statliga myndig- heters rätt att ge folkvalda organ föreskrifter om tillämpningen av de lagar som riksdagen beslutar. Den under 1970-talet växande kritiken mot ”byråkratin” motiverade ett fastare politiskt grepp om myndigheterna och ledde till regerings- förslag om ”åtgärder mot krångel och onödig byråkrati”.2 I sam- manhanget fick decentraliseringsaspekter stort utrymme. Riksdagen ansåg att ett mer konkret åtgärdsprogram hade varit önskvärt men anslöt sig till förslagen om avbyråkratisering. Riksdagen fann det önskvärt att förenkla lagstiftningen, minska omfattningen av det statliga regelsystemet och begränsa användningen av ramlag- stiftning.

Debatten under 1970-talets senare del om behovet av regler och om utformningen av de regler som behövs rörde förhållanden inom hela statsförvaltningen. Mot den bakgrunden kan diskussionen om regel- förenkling och regelreforrnering sägas vara en väsentlig del av ur- sprunget till de generella riktlinjer som har kommit att kallas ”förvaltningspolitik”. Vid sidan av kritiken mot den svåröverskådliga byråkratin fanns också en mer principiell invändning mot den starka ställning som de centrala statliga myndigheterna hade fått. Från demokratisynpunkt kunde det anses mindre tillfredsställande att kontakterna mellan riksdag, regering och kommuner i så hög grad skedde via centrala myndigheter. Det var synpunkter som i första hand gjorde det nöd- vändigt att klargöra hur självständiga myndigheterna är och hur regeringen kan styra dem. Arbetet med att lägga den principiella grunden för ställningstaganden i de fi'ågorna påbörjades av Förvalt- ningsutredningen och fullföljdes av Verksledningskommittén.

2 Prop 1978/79:11 1

Snävare ekonomiska förutsättningar

En faktor av på sikt ännu större betydelse än stymingsfrågoma för den offentliga sektorns utveckling var att de ekonomiska förutsätt- ningama hade ändrats. Sektom kunde inte som dittills varit fallet räkna med att få nya resurser. En annan anledning att strama upp den politiska styrningen var bristande följsamhet i budgetpolitiken. Regeringen hade under många år begärt att få -förslag från myndig- heterna till omprövningar och besparingar som alternativ till de generella nedskärningar - ”osthyveln” - som annars måste tillämpas. Men dessa vädjanden gav inte några påtagliga resultat. Det var nor— malt mer tilltalande för myndigheterna att föreslå kvalitetshöjande snarare än kostnadssänkande åtgärder, vilket var ett problem för den ekonomiska politiken i en tid av stora underskott i statsbudgeten. Dålig kontroll över utgifterna var en av förklaringama till de svaga

statsfinansema.3 Förvaltningsutredningen tillsattes 1976 med uppgift att söka för-

bättra metoderna för att planera, prioritera och hushålla med statens resurser; uppdraget omfattade inte bolag och affärsverk. I kommit- téns huvudbetänkande4 var ”fömyelse genom omprövning” den rekommendation som gavs för att anpassa den offentliga sektorn till de nya förutsättningama. Regeringen initierade ett översynsarbete i linje med utredningens förslag. Ett par beslut om organisationsförändringar fattades omkring 1980 som kan betecknas som strukturella omprövningar och trendbrott i de stora centrala myndigheternas utveckling Ändrade uppgifter med inriktning mot decentralisering och minskad statlig detaljreglering låg till grund för omorganisationen av först Socialstyrelsen och därefter Skolöverstyrelsen. Besluten innebar att regeringen tog ett mer aktivt ansvar för förändringsarbetet i myndigheterna och sig- nalerade en förändring av centralmyndighetemas ställning som dri- vande krafter bakom reformer och utvecklingsarbete. Omorganisa- tionema fick till följd att att personalen i båda myndigheterna kunde minskas med en tredjedel. De tre första åren av 1980-talet rådde viss enighet om farorna med det växande underskottet i statsbudgeten och om behovet att omprö- va, effektivisera och spara. Samtidigt fanns en osäkerhet om de grundläggande ekonomiska förutsättningama. Den första finanspla- nen efter valet 1982 präglades av en pessimistisk syn på den eko-

3 Prop 1982/831150 Bilaga 1 " Förnyelse genom omprövning (SOU 1979161)

nomiska utvecklingen. Den hade enligt finansplanen varit sämre än det 5 k ”katastrofaltemativet” i 1980 års Långtidsutredning, där underskottet i statsbudgeten sågs som ett av tecknen på strukturella obalanser i ekonomin. Regeringen skulle emellertid också verka för en balanserad tillväxt av den offentliga sektorn och riva upp vissa besparingsbeslut. Mot den bakgrunden kunde förutsättningama för den offentliga sektorns utveckling uppfattas som otydliga, vilket sannolikt bidrog till att förändringsarbetet inom staten under 1980- talet kom att präglas av förvaltningsintema frågor. När konjunkturen vände uppåt efter 1985 och budgetunderskottet började sjunka minskade intresset för att göra direkta ingrepp i form av större organisations- och strukturförändringar i statsförvaltning- en. Kopplingen mellan den ekonomiska politiken och arbetet med att effektivisera den statliga verksamheten var därefter svag under stör- re delen av 1980-talet. Först från 1994 kan en (obetydlig) minskning av statens konsumtionsutgifter registreras.5 Demokratisk styrning

Ett halvår innan Förvaltningsutredningen hösten 1979 lämnade sitt huvudbetänkande fick den tilläggsdirektiv att analysera problem i relationerna mellan regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter. Detta uppdrag kom till på initiativ av riksdagen, som ville ha en beskrivning och analys av de allmänna principerna för den statliga förvaltningens organisation.6 Kommittén inriktade sig på frågan om förvaltningens demokratiska styrning och styrbarhet. I sitt slutbe— tänkande pekade kommittén ut tre olika vägar för att stärka den demokratiska stymingen.7 Det kan ske genom

- att återföra beslutskompetens till den politiska sfären och stärka dess styrkompetens

— att öka det politiska inslaget i förvaltningsmyndighetemas led- ningsorgan eller genom

— att vidga sarnhällskontrollen underifrån genom kommunalisering eller ett ökat inslag av marknadsstyming.

5 Statskontoret 1996115 5 88 6 KU 1977/78z38 7 Politisk styrning - administrativ självständighet (SOU 1983:39)

Dessa frågeställningar har därefter varit centrala inslag i statsmak- ternas ställningstaganden till förändringar i statsförvaltningen. När intresset för besparingar minskade, kom utvecklingsarbetet i stats— förvaltningen under resten av 1980-talet att inriktas på att effektivi- sera den politiska styrningen av myndigheterna. Kommunerna har successivt fått ökad frihet att disponera statsbidrag och staten har överlämnat huvudmannaskapet för skolan. Affärsverksfonnen har omprövats sedan den statliga affärsverksamheten under 1980-talet blivit alltmer marknadsstyrd och börjat frigöras från statsbudgeten.

3. Den förvaltningspolitiska perioden

Fömyelseprogrammet

Bakom Civildepartementets inrättande 1983 som den offentliga sektorns departement låg ett krav på åtgärder för att åstadkomma en aktivare politisk styrning. Utgångspunkten var att

”en stark offentlig sektor är nödvändig för välfärdens utveckling. Förvaltningsapparaten har emellertid samtidigt blivit svåröverskåd- lig och i vissa avseenden anonym”.8

Den beskrivning av problemen i den offentliga sektorn som lades till grund för fömyelsearbetet tog framför allt sikte på serviceaspekter och kontaktema mellan enskilda och myndigheter. Ökad decentrali- sering till myndigheterna var en naturlig konsekvens av uppmärk- samheten på serviceaspektema i förvaltningens verksamhet. Fömy- elsearbetet fick den kombinerade målsättningen att både styra mer och styra mindre. Våren 1985 lämnade regeringen en skrivelse till riksdagen om den offentliga sektorns förnyelse, i vilken för första gången ett politiskt ställningstagande redovisades till ett samlat program för den offent-

liga sektorns omvandling och utveckling.9 Denna ”förvaltningspolitik” beskrevs med uttalanden om utgångspunkter för och inriktning av förändringarna inom statsförvaltningen. En utgångspunkt var att en effektivering av den offentliga sektorn är viktig ”bl a för att undvika en privatisering av viktiga samhälleliga verksamheter”. Programmet skulle följas upp med förslag och be-

8 Prop 1982/832100 Bilaga 2 9 Skr 1984/852202

slut. Riktlinjerna i skrivelsen kan samrnanfattningsvis formuleras i följande nyckelord:

- Service och valfrihet - Medborgaren i centrum - Brukarmedverkan, demokratisering - Omprövning, decentralisering - Decentralisering - Aktivare styrning - Färre och enklare regler - Avsektorisering.

Förutsättningar och riktlinjer för den statliga personalpolitiken be- handlades i skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse och där-

efter i en särskild proposition. 10 Utgångspunktema var att den stat- liga personalpolitiken i större utsträckning bör vara ett instrument i förnyelsen av den statliga verksamheten och att arbetsgivarfunktio- nema hos myndigheterna skall stärkas så att de kan ta fullt ansvar för verksamheten och alla dess kostnader. Den enhetliga regerings- styrda personalpolitiken ersattes av en verksamhetsanpassad.

Principer för ansvarsfördelning

Under 1980-talets senare del skaffade sig regeringen successivt bättre förutsättningar att styra myndigheterna och förändringsarbe- tet. Det skedde i huvudsak på två sätt. Det ena gick ut på att tydli- gare fördela ansvar och befogenheter mellan olika förvaltningsnivå— er: I det s k verksledningsbeslutet 1987 berördes organisations- och strukturfrågor på ett principiellt plan och med innebörden att myn- digheterna skulle få större, om än inte fullständig frihet, att forma sin egen inre organisation inom givna resursramar. I fråga om be- slutsfördelningen mellan riksdagen och regeringen bestämdes riks- dagens roll vara att besluta om förvaltningens struktur. Dit hör frå- gor om huvudmannaskap, verksamhetsforrner och finansiering samt ansvars- och uppgiftsfördelning mellan myndigheter. I fråga om myndigheternas ledningsfunktioner var det kommitténs förslag att en myndighet antingen skulle ledas av en enrådig verks- chef eller av en styrelse med fullständigt ansvar. För att det skall stå fullt klart att det är regeringen som är verksstyrelsemas uppdragsgi- vare avvisade kommittén tanken på intresseföreträdare i styrelsema,

10 Prop 1984/852219, AU 1985/86:6, rskr 48

med undantag för främst arbetsmarknadsområdet. Med hänvisning till behovet av medborgerlig insyn blev riksdagens beslut (i enlighet med regeringens förslag) en fortsatt kompromiss i förhållande till principen om fullt ansvariga verkschefer. Normalt skulle statliga myndigheter ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen, Frågan om intresserepresentation i verksstyrelsema kom upp till riksdagsbeslut först efter regeringsskiftet 1991.

Ekonomisk styrning

Den andra gruppen av åtgärder för att få ut bättre resultat av myn- digheterna var inriktad på ekonomisk styrning:

Den löpande ekonomiska styrningen ändrades genom utvecklingen av resultatstyming, en ny budgetprocess med långsiktiga rambeslut och fördjupad prövning av både verksamhet och transfereringar. Syftet var att åstadkomma en effektiv politisk styrning och samtidigt ge myndigheterna ett tydligt ansvar för verksamheten. I systemet med resultatstyming ligger att myndigheterna inom givna ramar får välja vilka medel som skall användas för att nå önskade resultat och att det följs upp att avsedda (mätbara) resultat uppnås. Redan innan fömyelseprogrammet redovisades kom det inom af- färsverkssektom igång en utveckling av den ekonomiska styrningen, som därför inte ser ut att ha ett direkt samband med förvaltningspo- litiska riktlinjer. De stora affärsverken fick stegvis under 1980-talet ökad ekonomisk självständighet genom att riksdagen och regeringen delegerade befogenheter att bl a ta upp lån på kreditmarknaden. Investeringarna frigjordes från statsbudgeten och affärsverken fick generella ramar för sin verksamhet som ersatte den tidigare mer direkta politiska styrningen. 1987 fastställdes generella riktlinjer för aftärsverkens styrning i syfte att anpassa förhållandena till vad som gäller i näringslivet. Den här utvecklingen mot marknadsstyming var tydligast inom kommunikationsverkens område. Tillämpningen inom transport- sektorn av den s k kostnadsansvarsprincipen avsågs ge de principi— ella förutsättningama för att i ekonomiska termer bedöma trafikgre- namas konkurrenseffektivitet. Delningen av SJ syftade till att tydli- gare skilja mellan statens ansvar för infrastrukturen och det före- tagsekonomiskt definierade driftansvaret. Affärsverken fick möjlig- heter att själva skaffa investeringskapital och så småningom också att sätta priser (t ex brevportot).

Utvecklingen i riktning mot en anpassning av de stora delarna av statens affärsverksamhet till marknadsmässiga villkor skedde under större delen av decenniet. I verksledningspropositionen gjordes be-

dönmingcn att affärsverksformen skulle bestå under överskådlig tid. 11 Mot den bakgrunden kunde utvecklingen mot ökad ekonomisk frihet för affärsverken knappast uppfattas som en strukturföränd- ring. Men det är denna utveckling steg för steg som kan sägas ha skapat förutsättningama för de genomgripande omvandlingama i den statliga affärsverksamheten efter 1990.

4 Omvandlingstryck och strukturförändringar

I verksledningsbeslutet ifrågasattes således inte affärsverksformen som sådan, inte heller den ofta monopolistiska marknadssituationen inom de områden där de stora affärsverken hade sina uppgifter. Tvärtom framhölls att regionalpolitiska och andra samhälleliga krav var skäl att behålla verksfonnen. De riktlinjer som angavs för fömyelsearbetet fick genomslag i änd- rade styrformer och i åtgärder för att förenkla regler och förbättra myndigheternas service. En omfattande försöksverksamhet bedrevs, främst inom ramen för det s k f1ikommunförsöket. Men det blev under 1980-talet inte några beslut om större strukturförändringar inom den förvaltningspolitiska ramen. Ett undantag var reformen av länsförvaltningen (”avsektorisering”) som beslutades 1989 efter en treårig försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norr- bottens län. Dessförinnan hade skatteförvaltningen avskilts från länsstyrelsen. Det vid sidan av länsreforrnen mest omfattande strukturbeslutet under 1980-talet torde vara delningen av SJ, som var ett led i 1988 års trafikpolitiska beslut. Inte förrän omvandlingstrycket skärptes tog strukturförändringama verklig fart. Det system för mål- och resultatstyming av den statliga verksamheten som utvecklades under senare delen av 1980-talet blev stöd och motiv för många av de strukturförändringar som har genomförts efter 1990. Målsättningama med den mål- och resultato- rienterade styrningen kan sammanfattas i orden omprövning och effektivitet. 12 Det är framför allt det nya styrsystemets inriktning mot decentralisering som har ansetts ge nya möjligheter att effekti- visera. Genom tydliga krav på resultat och effektivt resursutnyttjan- de kan förutsättningar skapas för omprövningar och förändringar av statens åtaganden. Resultatstymingen avses omfatta statens hela verksamhet, dvs inte bara myndigheternas förvaltningsanslag utan ”även s k sakanslag samt övriga transfereringar, bolag och stiftel-

11 Prop 1986/87:99 ” Prop 1993/94:150 s 102

ser”. 13 I sammanhanget påpekades att riksdagen främst sagt sig vara intresserad av

”effekter, utfall och måluppfyllelse av myndigheternas verksamhet och mindre av redovisningar av prestationer och produktivitet”.

Det förvaltningsintema förändringsarbetet under 1980-talets senare hälft kan ses som (nödvändiga) förberedelser till den explosion av strukturförändringar som har präglat tiden från hösten 1990. Om- vandlingstrycket hade varit svagt under den långa högkonjunkturen men återkom, när budgetunderskottet började stiga igen. Med väx- ande budgetunderskott skärptes kraven på åtgärder för att minska statens utgifter. Regeringen lade fram ett omfattande åtgärds- program för att stabilisera den svenska ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. 14 De offentliga utgiftemas andel av BNP måste minskas för att sänka skattetrycket. 15 Den konkurrensutsatta sektom måste få tillgång till en större del av eko- nomins resurser för att kunna expandera och därmed lägga grunden för framtida välstånd och välfärd. 16 Den långsiktiga budgetstrategi som började tillämpas sades innebära en övergång från generella utgiftsbegränsningar - ”osthyveln” - till ett system med politiskt prioriterade besparingar -”tårtspaden”. F örändringsarbetets förankring i den ekonomiska politiken stärktes. En del av åtgärdsprogrammet tog sikte på att reducera den statliga administrationen med 10 % utan att resultaten av verksamheten försämrades. Syftet med detta 5 k Administrationsprogram var att

”frigöra resurser från byråkratin för att bättre fullgöra de uppgifter som den offentliga sektorn ansvarar för”. 17

Inför den kris i den svenska ekonomin som började avteckna sig gav Administrationsprogrammet uttryck för skärpta krav på att effekti- viseringsarbetet skall visa konkreta resultat. Från 1990 började grundstrukturen i den statliga verksamheten ifrågasättas i och med att regeringen gjorde vissa utalanden om behovet att renodla för- valtningsmyndighetemas uppgifter, roller och finansiering. I det

'3 Prop 1993/942150 Bilaga 1 s 105 " "Krispaket I", Skr 1990/91:50 '5 Prop 1990/91:100 Bilaga 1 s 4 '6 Prop 1990/911150 Bilaga I:] 5 38 '7 Prop 1990/911150 Bilaga 121

mönster av förändringar i syfte att renodla statsförvaltningen som därefter framträder under 1990-talet utgör affärsverksamheten och rättskipningen de båda huvudområden som avgränsar förvaltning- smyndighetemas kärnverksamhet. 18 I det följande redovisas bakgrund och motiv för dessa avgränsning- ar.

5 Affärsverksamheten

Regleringsekonomins nederlag

Efter andra världskrigets regleringsekonomi gjordes 1956 - i sam— band med tillkomsten av allmänna prisregleringslagen - en politisk omsvängning, när konkurrensen i stället för direkt prisreglering valdes som medel för att hålla tillbaka prisökningar. Under 1970- talet började emellertid prisreglering åter användas som medel för den ekonomiska politiken. Också andra offentliga regleringar växte fram som begränsade utrymmet för konkurrens; detsamma gjorde den kraftiga tillväxten av den offentliga sektorn. Konkurrensbe- gränsningar som kunde anses godtagna av statsmakterna genom särregleringar betraktades inte som skadliga enligt den då gällande konkurrenslagstiftningen. Vidare fick de statliga subventionerna till företagen stor omfattning. I slutet av 1980-talets långa högkonjunktur bö1jade allvarliga svag- hetstecken framträda i den svenska ekonomin och beträffande nä- ringslivets konkurrensförrnåga och produktivitetsutveckling. En huvudförklaring till denna utveckling ansågs vara bristen på kon- kurrens inom stora delar av samhällsekonomin. Närmare hälften av sysselsättningen i varuproducerande branscher kunde hänföras till de skyddade sektorerna, främst livsmedels-, bygg- och bostads— sektorema; transporttjänster var ett annat område med omfattande regleringar eller andra konkurrenshinder. Konkurrens-bevakningen, som fram till 1988 bara riktats mot näringslivet, vidgades nu genom en ändring i instruktionen för Statens pris- och konkurrensverk (SPK, tidigare Statens pris- och kartelhrämnd) till att avse också hur offentliga regleringar påverkar pris- och konkurrensförhållanden. En växande allmän insikt om konkurrensens betydelse för den eko- nomiska tillväxten ledde till att (5) regeringen våren 1989 tillsatte en kommitté för att se över konkurrenslagstifmingen. I uppdraget in- gick att föreslå åtgärder för att öka konkurrensen.

** Staten i omvandling (Statskontoret 1996:15)

Ett år därefter satte emellertid regeringen den nya prisregleringsla- gen (19891978) i tillämpning, vilket anmäldes till riksdagen i en proposition om vissa ekonomisk-politiska åtgärder. Vid behandling- en av propositionen motsatte sig Finansutskottets borgerliga leda- möter i en reservation att pris- och hyresstopp användes som ett stabiliseringspolitiskt medel. Riksdagen biföll reservationen, vilket innebar att prisreglering avvisades som medel för stabiliserings- politik i gällande lagstiftning. 19 Prisstoppspolitikens ingrepp mot prisbildningsmekanismema är angrepp på marknadsekonornins kärna. Riksdagens beslut om att begränsa användningen av prisreglering till krig och liknande kris- situationer kan ses som en avgörande vändpunkt i synen på valet mellan konkurrens och politiska ingripanden för att påverka pris- bildningen i den marknadsekonomi som Sverige sedan länge bekänt sig till.

Marknadsekonomins återkomst

Bakgrunden till att prisreglering aktualiserades som en stabilise- ringspolitisk åtgärd var att ekonomin våren 1990 var överhettad med ett starkt inflationstryck. Regeringen uttalade bl a att den avsåg att i kompletteringspropositionen föreslå ytterligare åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft (!). Vidare framhölls att produktivite- ten måste förbättras i både privat och offentlig sektor för att åter- ställa ekonomisk balans:

”Statsmaktema bör ange mål för produktiviteten i den offentliga sektorn. Målen bör kopplas samman med resurstilldelningen till de statliga myndigheterna och med statsbidragen till kommuner och landsting. Regeringen har för avsikt att återkomma till denna fråga”.

De uppgifter som omkring 1990 kom fram om den dåliga produkti- vitetsutvecklingen inom både näringsliv och offentlig sektor och om industrins försämrade konkurrensförmåga bidrog till ökad insikt om behovet av att få till stånd fungerande marknader med konkurrens som drivkraft för den ekonomiska tillväxten. Mot bakgrund av till- växtproblemen i den svenska ekonomin togs frågan om utveckling av statens affärsdrivande verksamhet upp i regeringens skrivelse om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. 20 Finansministern uttalade där att

'9 Prop 1989/902114, FiU20, rskr 204 ” Skr 1990/91:50

”statlig verksamhet i framtiden skall ges den organisationsform som är effektivast för att skapa tillväxt och ett förbättrat resursutnytt- jande”.

Uttalandet signalerade kommande principiella beslut beträffande affärsverkens ställning. Den analys av förutsättningama för ekono- misk tillväxt i Sverige som kort därefter gjordes i ”'tillväxtpropositionef”21 lade stor vikt vid strukturomvandling som medel för ekonomisk tillväxt. Det konstaterades bl a att lagstiftning mot monopol och karteller är viktiga åtgärder för att skapa funge- rande marknader med effektiv konkurrens och

”att synen på den ekonomiska politiken delvis förändrats. Olika typer av strukturåtgärder har kommit att få allt större betydelse i förhållande till traditionell finans- och penningpolitik. Det gäller bl a åtgärder som syftar till att skapa de betingelser och de spelregler som krävs för en stabil och långsiktig ekonomisk tillväxt.”

Kraven på att utveckla effektivitet och konkurrensförmåga i den statliga affärsverksamheten ledde till slutsatsen att de konkurrensut- satta affärsverken borde omvandlas till bolag. FFV hade vid års- skiftet 1990/91 blivit bolag och nu föreslogs bolagisering av Vatten- fall och Domänverket, samtliga inom Näringsdepartementets an- svarsområde. Televerket skulle följa närmast därefter. Den nya inriktning av näringspolitiken mot åtgärder för att förbättra marknadens funktionssätt som presenterades i tillväxtpropositionen bestod efter regeringsskiftet 1991. Statens uppgift angavs främst vara att ange ramar för näringslivet och näringspolitikens att stärka marknadsekonomin. Det skulle ske bl a genom att främja konkur- rensen. Den nya regeringen anknöt också till vad som tidigare sagts i fråga om valet av verksamhetsfon'n. Tanken att regleringar av priser och andra konkurrensförhållanden kan bidra till att lösa problem i samhällsekonomin har prövats och befunnits fungera dåligt. På det politiska planet har en mer allmänt omfattad uppfattning åter etablerats att konkurrensen är en grund- läggande drivkraft bakom tillväxten i en marknadsekonomi.

2' Prop 1990/91:87, Näringspolitik för tillväxt

Konkurrens för ekonomisk tillväxt

Under 1980-talet ändrades inriktningen av industripolitiken. Strävan var att avveckla statliga subventioner och i stället främja verksam- het som kunde bedömas ha framtiden för sig. Benämningen ”näringspolitik” infördes som uttryck för en vidgad syn på vad in- dustripolitiken omfattade och på sambandet med andra politikområ- den.22 Denna vidgade syn på den politik som närmast riktades mot näringslivet kom till uttryck i att en särskild statsrådsgrupp bildades för samordning av uppgifter som rymdes inom begreppet ”närings- politik” i vidare mening. Dit hörde bl a kommunikationsväsendet och energiförsörjningen. Efter regeringsskiftet flyttades konkurrensfrågoma 1991-12-01 till Näringsdepartementet, där konkurrenspolitiken blev ett av närings- politikens fem huvudområden med ”avgörande betydelse för möjlig- heterna att stärka den svenska ekonomin”.23 En skärpt konkurrens- och upphandlingslagstiftning beslutades, anpassad till EGs i vissa avseenden väsentligt mer detaljerade regler.24 De nya konkurrens- reglema innebar en övergång till förbudsprincipen från förhandling— sprincipen, en tydligare markering av statens ansvar för att reglerna upprätthålls och uttalade intentioner att vidga tillämpningen av kon- kurrensreglema till att avse även den offentliga sektorn. Inriktningen var att avreglcra marknader och att öppna för konkurrens även inom den offentliga sektorn, såväl inom den statliga afärsverksamheten som inom den större kommunala sektorn. Bl a ändrades sociallag- stiftningen för att klargöra att entreprenad skall vara tillåten i sådan kommunal verksamhet som inte utgör myndighetsutövning.25 Vändpunkter i synen på konkurrensen som marknadsekonorrrins motor är, sammanfattningsvis, de beslut som riksdagen fattade omkring 1990 om att

- avvisa prisreglering som stabiliseringspolitiskt medel

- vidga konkurrensbevakningen till att omfatta offentliga reglering- ars effekter på pris- och konkurrensförhållandena

" Industridepartementet böt 1991 namn till Näringsdepartementet ” Prop 1991/92:51 s 17 " Prop 1992/93:56 resp 88 ” Prop 1992/93:43, SoU9, rskr 105

- skärpa konkurrens- och upphandlingslagstiftningen i syfte bl a att främja konkurrens även inom den offentliga sektorn

- ge den statliga affärsverksamheten likartade konkurrensförutsätt- ningar som gäller för näringslivet.

Bakom de omprövningar av den statliga affärsverksamheten som har skett under 1990-talet ligger således tanken att konkurrensen kan användas som generell metod för att höja effektiviteten i privat och offentlig näringsverksamhet och som medel för den ekonomiska politiken. För statsförvaltningens del har den ändrade synen på kon- kurrensens betydelse för effektiviteten i samhällsekonomin lett till ett allmänt uppbrott från en gammal organisationsstruktur i och med att större delen av affärsverken blivit bolag. Denna omstälhiing handlar inte bara om att frigöra verksamheten från statsbudgeten och marknadsorientera de gamla affärsverken utan också om att skapa fungerande marknader genom att ändra lagstiftningen och finna nya former för myndighetstillsyn. Det är en lång omställnings- process.

Motiv för val av verksamhetsform

Som aktör på en marknad har staten unika förutsättningar genom möjligheten att dels med skatteintäkter förstärka sina finansiella resurser, dels genom lagstiftning bestämma spelreglerna. Två prin- cipiella skäl talar därför mot att staten som juridisk person bedriver konkurrensutsatt verksamhet: Det första har att göra med risken för korssubventionering mellan anslags- och intäktsfinansierad verksamhet, när konkurrensutsatt verksamhet drivs i offentlig regi.26 För att undvika att det sker måste de olika verksamhetsgrenama särredovisas. I praktiken kan det vara svårt att få kravet uppfyllt, t ex beroende på att det saknas incitament i organisationen att få fram relevant redovisning. I den analys som gjordes i tillväxtpropositionen av affärsverkens utveck- lingsförutsättningar erinrade regeringen om att särskilt ”Näringsfrihetsombudsmannen (N 0) har med skärpa hävdat att affärsverkens konkurrensutsatta verksmhet bör särredovisas, helst i

aktiebolagsform”.27

26Givetvis finns en motsvarande risk för att företag, särskilt stora företag med dominerande ställning på en marknad, tillgriper korssubventionering för att dumpa priser och slå ned konkurrens 27 Prop 1990/91:87 s 130

När det blir fråga om att åstadkomma likvärdiga konkurrensvillkor för en affärsverksamhet som drivs i offentlig regi, sammanfaller därför den mest praktiska lösningen med den mest principiella, nämligen att renodla affärsverksamheten och avskilja den till en fristående organisation, som får leva på helt affärsmässiga villkor. Det andra skälet är av mer konstitutionell natur, nämligen att det kan uppstå målkonflikter, när staten bedriver affärsmässig verk- samhet i konkurrens med andra näringsidkare och samtidigt kan ange de generella spelreglerna för näringsverksamhet genom före- skrifter eller genom myndighetsutövning i form av ekonomiskt stöd till företag. Båda dessa skäl talar för att statens verksamhet renodlas så att den inte omfattar konkurrensutsatt affärsverksamhet. Vid sidan av de principiella betänklighetema mot att driva affärs- verksamhet inom staten har effektivitetsskäl anförts för bolagise- ring. Regeringen menade i tillväxtpropositionen att aktiebolagsfor- men ”är idag den effektivaste företagsformen för att bedriva konkur- rensutsatt verksamhet. Aktiebolagsformen ger också en direkt möj- lighet till jämförelse mellan företag i samma bransch.”

Riktlinjer

I 1990 års budgetproposition framhölls att de statliga förvaltning- smyndighetema hade fått många olika uppgifter och att verksamhe- ten kommit att finansieras på olika sätt. För första gången gjordes generella uttalanden om behovet av att renodla de statliga myndig— heternas verksamhet: ”Kombinationen av myndighetsutövning, myndighetsuppgifter och marknadsorientering inom sarmna myndighet kan innebära risk för oklarheter och målkonflikter Förutsättningama för att renodla de statliga myndigheternas uppgifter, roller och finansiering bör över- vägas. Sådan statlig konkurrensutsatt affärsverksamhet utanför affärsverkssektom som är av större omfattning bör bedrivas i bo-

lagsforrn.”28

Året därpå preciserade regeringen (s) förändringsarbetets inriktning. I högre grad än tidigare riktades uppmärksamheten mot möjligheten att utnyttja konkurrens som medel för att effektivisera den offentliga verksamheten. Den offentliga sektom måste

”* Prop 1989/901100 Bilaga 2

”utsättas för mer marknadsliknande förutsättningar. Det innebär att

producent- och beställarrelationer bör utvecklas. Entreprenader och upphandling bör prövas systematiskt ...”.29

I fråga om konkurrensutsatt verksamhet togs nu också det stora steget att vidga bolagiseringskravet till att omfatta affärsverkssek- torn. Följande riktlinjer har haft utomordentligt stor betydelse för den senare utvecklingen:

”Ren konkurrensutsatt verksamhet bör enligt regeringen inte bedri- vas i myndighetsform. För sådan verksamhet bör bolagsfonnen övervägas. Vid sådana överväganden bör alltid prövas om verksam- heten bör bedrivas i statlig regi.”

Riktlinjerna om renodling och om bolagisering av konkurrensutsatt statlig verksamhet utvecklades således i budgetpropositionema åren 1990 - 1991. I tillväxtpropositionen var etfektivitetsmotivet domine- rande för frågan om bolagisering av de stora affärsverken. De ställ- ningstaganden som görs där innebär ett allmänt uppbrott från en gammal organisationsstruktur. Denna strukturförändring tillgodoser således två syften - dels att renodla statens verksamhet, dels att förbättra konkurrensförutsättningama för den statliga affärs- verksamheten. Den regering (b) som tillträdde hösten 1991 fortsatte på samma väg med den skärpningen att staten normalt inte bör bedriva konkur- rensutsatt verksamhet: Regeringen angav riktlinjer som syftade till att skilja mellan statens funktioner som styrande (genom lagstiftning och annan myndighetsutövning) och som aktör på marknaden. Tyngdpunkten lades därigenom tydligare på den mer principiella renodlingsaspekten: Det är av stor vikt

”att statens roll som ägare är klart separerad från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom en sektor”.30

Den regering (s) som tillträdde 1994 har inte uttryckt någon avsikt att ändra inriktning. Den politiska debatt som har förts i riksdagen om organisations- och strukturförändringar - bl a om privatisering- en, dvs sista steget i renodlingen av statens affärsverksamhet - anty-

29 Prop 1990/911100 Bilaga 2 3” Prop 1992/931100 Bilaga 1

der att det är främst i fråga om omfattningen av statens åtaganden som de politiska skiljaktighetema finns. De stora affärsverken har förvaltat infrastruktur som finansierats av staten. Ett huvudproblem i marknadsorienteringen av dessa affärs- verk är att skilja mellan ansvaret att förvalta infrastrukturen och uppgiften att använda den för kommersiell verksamhet. En radikal strukturförändring gjordes 1988 som led i trafikpolitiken. SJs verk- samhet delades då i en organisation för anläggningarna - myndighe- ten Banverket - och en del för trafikdriften - affärsverket SJ, tänkt att arbeta på en konkurrensutsatt marknad med inriktning på bola- gisering, när förutsättningar finns. På motsvarande sätt har Vatten- fall delats. Infrastrukturen, dvs järnvägs- resp storkraftnäten som utgör naturliga monopol, betraktas som en ”fri tillgång” som i prin- cip skall stå öppen för kommersiella användare. Tillämpningen på telekommunikationsområdet av denna struktur är en fråga av prin- cipiell natur, som återstår för statsmakterna att avgöra.

6 Rättskipningen

Det historiska arvet

Traditionellt har i Sverige förvaltning och rättskipning båda be- traktats som verkställighetsfunktioner, för vilka Kungl Maj:t hade det högsta ansvaret. Yttringar av detta synsätt fanns kvar i organi- sationen av statsfunktionemai 1809 års regeringsform (RF), som gav kungen två röster i Högsta domstolen (en rätt som i praktiken inte utnyttjades); den kungliga domsrätt som utövades i Regerings— rätten, inrättad 1909, var enbart symbolisk såtillvida som besluten fattades i kungens namn. 1809 års RF påverkades av maktdelningsläran som syftade till en uppdelning av statsmakten mellan oberoende funktioner. Den gamla RF var en dualistisk författning med statsfunktionema delade mel- lan kungen och riksdagen. Med tiden lick folkrepresentationen allt större inflytande och med parlamentarismens framväxt blev de grundläggande maktfördelningsreglema i RF obsoleta. 1974 års RF har sin grund i folksuveräniteten - ”all offentlig makt utgår från folket” - parlamentarismen och rättsstaten -”den offentli- ga makten utövas under lagama”. I det parlamentariska system som hade växt fram fanns inte samma behov som tidigare av att i kon- stitutionen bygga in balanserande motkrafter. Principerna för an- svarsfördelningen mellan och organiseringen av statens funktioner var inte någon stor fråga.

I rättsstaten gäller grundsatsen om all maktutövnings lagbundenhet gentemot alla offentliga organ, även riksdagen.31 Här finns fröet till en konflikt mellan de två delvis oförenliga principerna om folksuve- ränitet och legalitet, vilket också framgår av den diskussion som förts om lagprövningsrätten. Rätten och skyldigheten att vid myn- dighetsutövning pröva om en föreskrift strider mot grundlag eller annan överordnad författning erkändes i förarbetena till RF som gällande rätt, men föredragande departementschefen menade att den ”liksom hittills får ringa eller ingen betydelse”32. Det visade sig emellertid att den nya grundlagens strikta bestämmelser om norm- givningsmakten ”ger väsentligt fler hållpunkter för utövandet av lagprövning”;33 även reglerna om grundläggande fri- och rättigheter kan aktualisera norrnprövning. Lagprövningsbestämmelsen fördes in i lagtexten 1979 (RF 11:14).

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvalt- ningsmyndigheter

- utvecklingen hittills

I enlighet med gammal tradition ses i RF rättskipning och förvalt- ning som likartade funktioner. Rättsfrågor prövas självständigt både av förvaltningsmyndigheter och av de myndigheter som benämns domstolar.34 Domstolarna har dock en starkare skyddad oberoende ställning än förvaltningsmyndighetema, som lyder under regeringen. Denna lydnadsplikt och den politiska styrningen av förvaltningen har varit centrala inslag i den förvaltningspolitiska diskussionen under 1980—talet. Det har under längre tid pågått en utveckling som innebär att dom- stolarna har tagit över uppgifter med övervägande inslag av av rättslig prövning. Sedan Regeringsrätten inrättades 1909 har grund- principen varit att ärenden där prövningen i huvudsak går ut på att tillämpa rättsregler överklagas dit. Under 1900-talet har den överprövning som skett förvaltningsvägen för att stärka den enskil- des rättsskydd i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Fram till början av l970-talet hade rätten att anföra besvär över förvaltningsbeslut utvecklats fullt ut. I sista instans avgjorde Regeringsrätten i Kungl Maj:ts namn ärenden

3' Prop 1973:90 s 228 ” Prop 1973290 2 201 33 Petrén - Ragnemalrn 1980 s 306 3” Prop 1973290 8 233, KU26 s 61

som handlade om rättsfrågor, medan besvärsärenden där ändamåls- enlighet och lämplighet var dominerande frågor beslutades av Kungl Maj:t i statsrådet. 1971 års förvaltningsrättsreform innebar dels ny lagstiftning om förfarandet -förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen - dels en omorganisation av rättskipningen. Länsrättema tog över uppgif- ter från länsstyrelserna (bl.a. socialvårds- och körkortsmål), läns- skatterättema ersatte prövningsnämnderna och Mellankommunala skatterätten ersatte Mellankommunala prövningsnämnden. En tredje länsdomstol bildades 1977 för fastighetstaxeringsmål. Läns- domstolama var fortfarande organisatoriskt knutna till länsstyrel- serna. Kammarrätterna byggdes ut kraftigt för att minska arbets- belastningen på Regeringsrätten. Ett mer avgörande steg mot att skilja länsstyrelsens tillsyns- och besvärsfunktioner togs 1979, när domstolarna helt frigjordes från länsstyrelserna och lades samman till de nya länsrättema.

Synen på hur uppgifterna i rättstillämpningen även på den centrala nivån borde fördelas mellan förvaltningsdomstolar och myndigheter började förändras under 1970-talet. Överordnade myndigheters besvärsprövning, som i några fall bedrevs i mer eller mindre ”domstolslilmande” former, fick en från myndigheten fristående ställning. Patentbesvärens utbrytning ur Patent- och regist- reringsverket 1978, när besvärsavdehiingen formellt frck ställning som förvaltningsdomstol, grundades på hänsyn till de principiella kraven på rättskipningens självständighet.35 Detsamma gäller in- rättandet 1979 av regionala försäkringsrätter för överprövning av främst försäkringskassomas beslut, tidigare en uppgift för Riksför- säkringsverkets besvärsavdelning. Förändringen motiverades av att RFVs dubbla funktion kunde ge enskilda uppfattningen att be- svärsprövningen kunde påverkas av tillsynsverksarnheten.

Uttryckt i mer generella ordalag var principen bakom tillkomsten av

de regionala försäkringsrättema, enligt Länsdomstolskommittén36,

”att rättskipande uppgifter bör skiljas från förvaltande uppgifter, särskilt sådana som innebär tillsyn”.

” Enligt den tidigare ordningen fastställde verkschefen bestämmelser”angående tolkningen och tillämpningen av patentlagstiftningen” och prövade sedan som domare i besvärsavdelningen invändningar om lagligheten i dessa bestämmelser (prop 1976/77:96 s 34).

36 SOU 1981175 5 58

Beträffande länsstyrelsernas verksamhet ansåg kommittén att för- valtningsrättskipningen i ökad utsträckning borde organiseras i domstolsforrn. I rernissomgången visade det sig emellertid att upp- fattningarna om arbetsfördelningen fortfarande var delade. Kom- mitténs förslag stöddes av domstolarna , medan länsstyrelser och kommuner var klart avvisande. Departementschefen noterade att kommittén främst hade anfört principiella skäl för sina förslag och ansåg att praktiska skäl talade för att behålla länsstyrelsen som besvärsinstans. Sedan tanken hade avvisats att ändra principerna för arbetsfördel- ningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter tog det när- mare 10 år innan den kom tillbaka. En del av bakgrunden till att det skedde var att Sverige perioden 1981 - 1990 fällts i ett antal fall för brott mot den europeiska konventionen angående de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt Europadomsto- lens tolkning av artikel 6 i konventionen har den enskilde medborga- ren rätt att få en tvist med myndigheter prövad av en opartisk dom- stol. För att göra det möjligt att i domstol pröva förvaltningsärenden där regering eller förvaltrringsmyndighet är sista besvärsinstans stiftades 1988 den tillfälliga rättsprövningslagen. Den ger domstol rätt att undanröja ett beslut i förvaltningsärende, om den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot någon rättsregel. Rätt- sprövningslagen har nu permanentats. Principiella (rättssäkerhets)aspekter har tagit överhanden över de ”praktiska skäl” som tidigare talade för en överprövning förvalt- ningsvägen. Det finns också exempel på att en verksamhet med tiden får en mer rättslig prägel och att förvaltningsuppgifter därmed transformeras till domstolsuppgifter: Rättsregler kan komma ”uppifrån” som uttryck för statsmaktemas vilja att påverka utvecklingen men också successivt utvecklas ”nerifrån” som uttryck för ett behov att skapa regler för konfliktlös- ning - sedvana utvecklas till sedvanerätt, dvs till fastare och rättsligt tillämpade normer, som så småningom formaliseras i lagstiftning. Den organisatoriska konsekvensen av den materiella förändringen är att domstol, förr eller senare, tar över rättsprövningen. Ett exempel på en sådan utveckling finns på konkurrensområdet, där allt starkare inslag av rättstillämpning har vuxit fram. De åtgärder som först vidtogs för att komma till rätta med skadlig verkan av konkurrensbegränsning var övervakning, information och förhand- ling. För förhandlingsuppgiftema inrättades Marknadsrådet, tidigare benämnt Näringsfrihetsrådet, som ursprungligen var en förvalt-

ningsfunktion utan beslutsbefogenheter - regeringen beslutade efter anmälan från rådet. Detta fick 1973 domstols namn. Med den nya konkurrenslagen som trädde i kraft 1993 har staten tagit på sig ett mer långtgående ansvar för att ingripa mot företeel- ser som begränsar konkurrens. Den tidigare instansordningen, enligt vilken regeringen överprövade domstols beslut, ansågs principiellt olämplig. Nu prövas ärenden enligt konkurrenslagen i första instans av Stockhohns tingsrätt; Marknadsdomstolens uppgift är att skapa prejudikat.

- fortsatt utveckling

Fri- och rättighetskommittén har i sitt slutbetänkande Domstol- sprövning av förvaltningsärendeni'l7 föreslagit att en generell rätt till domstolsprövning skall införas för att förbättra den enskildes rätts- skydd, anpassa vår lagstiftning till internationella åtaganden och begränsa mängden besvärsärenden hos regeringen. Det innebär att man ger upp den gamla oskrivna regeln att förvaltningsbeslut får överklagas hos högre myndighet och i sista hand hos regeringen -”gå till kungs”. Från regeringen till domstol har tidigare flyttats besvärs- ärenden enligt Jordförvärvslagen, som är en av de mest kraftfulla lagregleringama för direkta myndighetsingripanden i enskildas eko- norrriska mellanhavanden. Vidare finns förslag att föra över uppgifter att pröva överklaganden av kommunala beslut enligt Plan- och bygglagen till domstol.38 Principiella rättssäkerhetsaspekter anses tala mot att behålla läns- styrelsen som besvärsinstans, särskilt att uppgiften som till- synsmyndighet innebär samverkan med kommunen i planläggning och rådgivning i enskilda ärenden; att länsstyrelsen bevakar statliga intressen i planeringen kan också bidra till att dess opartiskhet kan ifrågasättas. Dessutom talar mot länsstyrelsen att Europakonventio- nens krav avseende muntlig förhandling inte kan tillgodoses. Miljö- balksutredningen har föreslagit att det inrättas regionala domstolar för mål enligt bl a miljö- och vattenlagen samt en Miljööverdom-

stol.39

Principiella överväganden om behovet av att stärka rättsskyddet ligger också bakom utbyggnaden av förvaltningsdomstolama under senare år. Vidare har rättssäkerhetsskäl motiverat införandet av en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen, där det all-

” SOU 1994:117 3 SOU 1994:134” SOU 1996:103

männa företräds av den myndighet som först beslutade i saken.40 En ordning där de allmänna intressena är företrädda redan i den första domstolsinstansen innebär att förhållandet mellan förvalt- ningsförfarandet och förvaltrringsprocessen ändrar karaktär. Proces- sen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltning— smyndigheten utan en ny sorts process med två parter. Ett förslag att organisera besvärsförfarande som en tvåpartsprocess framfördes för litet mer än 10 år sedan men ansågs då inte ge några påtagliga rättssäkerhetsvinster. Sammanfattningsvis har uppenbarligen en vårderingsförskjutning inträffat under det senaste decenniet vad gäller synen på möjlighe- terna att tillgodose den enskildes rättsskydd, sannolikt beroende inte minst på internationella inflytanden.

Utvecklingen under 1900-talet - från Regeringsrättens inrättande - har inneburit en tydligare åtskillnad mellan förvaltnings- och dom- stolsfunktioner. För att stärka den enskildes rättsskydd har en ”komplett” domstolsorganisation i tre instanser byggts upp i för- valtningsrättskipningen. Från förvaltningsmyndighetema har dom- stolarna tagit över uppgifter som har karaktären av rättsprövning. Genom besvärsprövningen blir det domstolama som får sista ordet och genom tvåpartsprocessen prövas den berörda förvaltningsmyn- dighetens yrkande på samma villkor som motpartens.

Den traditionella svenska uppfattningen är att förvaltning och rätt- skipning är verksamhet av samma art. De tydligare skiljelinjer som nu har dragits upp mellan funktionema ser ut att innebära ett grund- skott mot denna föreställning. Med den nuvarande RF ersatte folksuveränitetsprincipen maktdel- ningslärans dualism. Nu framträder en tydligare uppdelning mellan domstolarna som skydd för den enskildes rättsäkerhet och folksuve- ränitetens företrädare i riksdag, regering och underställda förvalt- ningsorgan. Fröet till en dualistisk syn på statsfunktionema finns redan i principerna om folksuveränitet och legalitet. Utvecklingen ser ut att förstärka denna redan inbyggda dualism med balanserande motkrafter.

” Prop 1995/96:22, JuU7, rskr 55

Principen

Bakom principen att skilja förvaltning och rättskipning ligger det grundläggande rättssäkerhetskravet att domstolarna skall vara själv- ständiga för att också kunna ta till vara enskildas rätt mot det all- männa. Förvaltningsmyndighetema har till uppgift att dels företräda alhnänna intressen, dels avgöra enskildas rätt mot det allmänna. Rättskipningens självständighet är av särskild betydelse när enskilda och alhnänna intressen står mot varandra, som fallet ofta är i för- valtningsärenden. Liksom i brottmål ”ligger därför en bevisbörda i allmänhet på den som företräder det alhnänna intresset, och domstolen har en mer eller mindre långtgå- ende skyldighet att självmant tillvarata den enskildes intressen. Så- lunda är domstolen i brottrnålsprocessen normalt inte bunden av den tilltalades erkännanden och åberopanden och i förvaltningsprocessen normalt inte bunden av enskild parts medgivanden och åberopan-

den” 41

7 Kärnverksamheten

Bakgrunden till användningen av konkurrens i den offentliga sektorn har redovisats ovan. Konsekvenserna av denna inriktning är att för statens del nya finansierings- och verksarnhetsforrner har prövats för i första hand affärsverken men också för många andra myndig- heter, för vilka hittills anslagsfinansierad egenproduktion varit självklara lösningar. Huvudargumentet för att hålla ihop myndig- hetsutövning och affärsverksamhet - effektivare resursutnyttjande - stod sig in i 1990-talet, när de principiella skälen för att skilja på funktionema fick stöd av krav på anpassning till den nya konkur- rens- och upphandlingslagstiftningen. 1 OOO-kronorsanslag enligt den s k uppdragsmodellen infördes under statsförvaltningens expan- sionsperiod för att ge myndigheterna möjlighet att tillgodose extern efterfrågan mot ersättning. När myndighetsutövning skiljs från af- färsverksamhet, får även uppdragsmodellen en mer begränsad till- lämpning. Avgränsningen under 1990-talet av statens olika funktioner har i hög grad skett med principiella argument. I detta avseende skiljer sig statsmakternas ställningstaganden under perioden av struktur- förändringar påfallande från tidigare mer ad hoc-inriktade organisa- tionsförändringar. Under den period då statsförvaltningen byggdes

" Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2 OOO-talet, SOU 1 991 : 106 s 464

ut var den dominerande strukturidén att använda tillgängliga resur- ser för olika ändamål och att organisatoriskt hålla ihop verksamhe- terna. Den idén kan sägas ha bytts i sin motsats under 1990-talet. En annan väsentlig skillnad i förhållande till expansionsperioden är att initiativet till organisations- och strukturförändringama har flyt- tat från centralrnyndighetema till regeringen. Frågan om det materiella innehållet i den kärnverksamhet som blir kvar sedan avgränsningarna gjorts mot affärsverksamhet och rätt- skipning har inte ägnats någon större uppmärksamhet. Som under- lag för organisationsbeslut och för omprövning av verksamhet inom vissa områden har regering och riksdag gjort vissa uttalanden som har generell karaktär i den meningen att de kan tillämpas också i andra situationer. Det finns flera exempel. Det mest belysande rör Boverket: Översynen av Boverkets framtida arbetsuppgifter och resursbe-

hov42 hade som grundläggande utgångspunkt

”att statlig verksamhet skall vara inriktad på i första hand frågor som innebär myndighetsutövning”.

Den precisering av verkets uppgifter som riksdagen godkände på grundval av utredningens förslag innebar att verksamheten inrikta- des pä dels myndighetsutövning enligt förvaltningslagen, dvs verk- ställighetsföreskrifter, förvaltningsbeslut och överklagrringsärenden, dels sådan tillsyn och uppsikt med tillhörande utvecklings- och in- forrnationsarbete som följer av lag och förordning.43 S k styr- och basinforrnation44 bör tas fram i den utsträckning som behövs för myndighetsutövning och för att följa upp statsfinansiella konsekven- ser av olika åtgärder. Till ledning för omprövningen av offentliga åtaganden har regering- en gett direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare”5 Där anges att vissa kollektiva nyttigheter måste garanteras genom offentliga åtaganden - försvaret, rättsväsendet, naturskyddet mm. Även s k extema effekter kan motivera offentliga åtaganden liksom

42 Dir 1992270 ” Prop 1992/931172, BoU20, rskr 301

'" Med styrinforrnation avsåg utredningen (SOU] 992: 127) underlag som regering och riksdag behöver. Basinformation avsåg prognos- och statistikverksarnhet med karaktär av kollektiv nyttighet för vilken det visserligen finns en (periodisk) efterfrågan men inte tillräcklig för att säkra en långsiktig finansiering.

” Dir 1994123

stordriftsfördelar, brist på konkurrens eller ett behov av informa- tion.

8. Privatiseringen

I förlängningen av det ”kundorienterade” synsättet från 1980-talets mitt ligger efterfrågestyming, avgiftsfmansiering, marknadsoriente- ring och slutligen avskiljande från den statliga organisationen av sådan produktion som kan skötas på marknaden. Det var en social- demokratisk regering som introducerade renodling som en styrande princip för effektivisering av den statliga förvaltningen46 och som tog det avgörande beslutet att ifrågasätta affärsverksformen. När det gäller slutsteget i renodlingen av affärsverksamhcten - privatise- ringen - har olika uppfattningar kommit till synes. Den nytillträdda (b) regeringen lade hösten 1991 fram förslag om bolagisering av Vattenfall och privatisering av statligt ägda företag. I riksdagens behandling av förslagen redovisades principiellt olika

synsätt på privatiseringsfrågan:47

Regeringens förslag utgick från att endast företag som bedriver kommersiell verksamhet och som arbetar på konkurrensmarknader bör bli föremål för försäljning. Verksamhet på marknader med brist- fällig konkurrens bör utsättas för konkurrens eller förändras struk- turellt innan försäljning. Näringsutskottet konstaterade att den statliga företagsgruppen byggts upp utan vägledande principer och att det inte gjorts någon översyn från principiella utgångspunkter av statens företagsverk- samhet. Enligt utskottet är ett spritt enskilt ägande av företag grund- stenar i en vital ekonomisk politik och inte förenliga med ett omfat- tande statligt ägande av företag:

”Som sägs i propositionen måste statens främsta uppgift inom nä- ringspolitiken vara att ange ramarna för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa betingelser för långsiktig tillväxt. Om staten därutöver uppträder som företagsägare finns det en omedelbar risk för att en osund konkurrenssituation kan uppstå. Regeringen kan tvingas ta hänsyn till olika intressen med följd att konkurrensen snedvrids. Utskottet instämmer därför i regeringens uppfattning att vämandet om rättvisa och fri konkurrens kräver att staten står neut- ral mellan olika företag på merknaden.

46 Prop 1989/901100 47 Prop 1991/92:49 resp 69, NUlO, rskr 92

En privatisering av statliga företag innebär vidare att de livskraftiga företagen ges bättre finansiella utvecklingsmöjligheter. Expansiva statligt ägda företag har, som även sägs i propositionen, inte alltid kunnat erhålla erforderliga kapitaltillskott för frarntidsinriktade investeringar. Staten har i allmänhet endast varit beredd att tillskjuta medel till företag som varit i akut kris. Ett privatägt aktiebolag kan tillgodose sitt behov av ytterligare kapital genom en nyemission. Förutvarande och nya aktieägare får därvid möjlighet att tillskjuta kapital, och företaget kan på ett smidigt sätt erhålla medel för de investeringar som krävs för framtiden. Försäljning av statliga företag har också fördelar från ägarsprid- ningssynpunkt. ...”

Riksdagen godkände de riktlinjer som regeringen angivit för en för- säljning av statligt ägda företag. I en reservation (s) avvisades rege- ringens förslag, som ansågs vara bristfälligt beslutsunderlag. För- ändringar i det statliga företagsägandet avvisades inte kategoriskt, men det måste prövas från fall till fall hur det kan utövas på effekti- vaste sätt. 1 en alltmer intemationaliserad ekonomi måste staten även i fortsättningen

”ha en viktig roll som ägare av företag inom såväl basindusrriema som andra branscher. Det är angeläget att de privata maktgrupper som utövar ett dominerande inflytande över svenskt näringsliv får en motvikt.”

Efter regeringsskiftet 1994 klargjorde den nya (5) regeringen att den inte ämnade

”fortsätta med de ideologiskt motiverade utförsäljningama av stat- ligt ägda företag som genomfördes av den förra regeringen. I stället anser regeringen att staten bör spela en mer aktiv ägarroll Rege- ringen föreslår därför att riksdagen beslutar att statligt ägda företag skall förvaltas med krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning förenat med skyldig- het för den som utövar förvaltningen att med utgångspunkt i företa- gens verksamhetsmål aktivt verka för att dessa krav uppfylls. Behovet av ett större ägarengagemang gäller alla av staten direkt ägda företag. Det bedöms delvis kunna tillgodoses genom att ge regeeringen ökad handlingsfrihet för en begränsad krets företag.”

Ett nytt motiv för statligt ägande tillkom:

”Det är även en viktig uppgift för staten som ägare att tillse att fö- retagens verksamhet bedrivs på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral.”

Riksdagen tillstyrkte de föreslagna generella riktlinjerna för förvalt- ningen av statens företagsägande.48 Regeringen fick bemyndigande att minska statens ägande i åtta företag, vilket ersatte det bemyndi- gande som riksdagen lämnade 1991. Enligt Näringsutskottet

”är det av största vikt att staten kan agera effektivt i sin roll som ägare av företag. Utskottet ser förslagen i propositionen som ett led i strävandena att åstadkomma en sådan mer samordnad och profes- sionell ägarförvaltrring från statens sida. Utskottet betonar att be- myndigandet för övriga kommersiella företag - utöver de nyssnämn- da åtta företagen - inte innefattar möjlighet för regeringen att be- sluta om minskning av statens ägande eller lämnande av kapitaltill- skott till dessa företag, utan riksdagens godkännande. Vidare kan regeringen inte, utan riksdagens hörande, förvärva aktier i bolag i vilka staten inte äger aktier. Inte heller kan regeringen besluta om bildande av ett nytt förvaltningsaktiebolag för statliga företag, utan godkännande av riksdagen.”

I en reservation (m, 0, fp, kds) avstyrktes regeringens förslag med motiveringen ”att statens främsta uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och att bidra till att skapa betingelser för långsiktig tillväxt. Om staten samtidigt uppträder både som ägare och som utforrnare av de regler som gäller för nä- ringslivets verksamhet anses en rad problem komma att uppstå.” Någon redovisning har inte lämnats av i vad mån angivna mål med privatiseringama har nåtts, inte heller av hur företagen i statlig ägo har uppfyllt sina mål. Sammanfattningsvis finns i riksdagens ställningstaganden till för- slag om privatisering av statlig affärsverksamhet politiska motsätt- ningar, som uppges vara ideologiska: Den ena (b) uppfattningen utgår från att den statliga verksamheten bör renodlas - staten bör inte & ange vilka regler som skall gälla för företagen o_ch själv driva affärsverksamhet på marknaden i kon- kurrens med andra. I en renodling av statens verksamhet med syftet att få den att arbeta i konkurrens och på marknadens villkor blir

48 Prop 1995/962141, NU26, rskr 302

slutpunkten att verksamheten helt skiljs från den politiska sfären och

privatiseras. Företagande i privat form är effektivare och privatisering bidrar till ägarspridning.

Den andra ts) uppfattningen förutsätter att staten även i fortsätt- ningen bör äga företag som motvikt till privata ägarkoncentrationer, efter 1996 också som moralisk förebild.

Integration och flexibilitet i statsförvaltningen

- några exempel

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvalt- ningsstruktur, bilaga 2

1. Inledning

1.1. Bakgrund och syfte

Den tekniska utvecklingen och i synnerhet informationstekniken har bidragit till mer ”organiska” (läs formlösa) organisationsforrneri samhället - även statsförvaltningen. Sveriges medlemskap i EU och även annan intemationali-sering har medfört nya organisations- strukturer och arbetsformer som inte alltid har en tydlig status. Vi- dare har av- och omregleringen av branscher som tidigare varit na- tionella och ofta också starkt reglerade inneburit en starkt ökad global konkurrens på snart sagt alla områden, vilket i sin tur ökar heterogeniteten och komplexiteten i företags och organisationers omvärld. Det i sin tur tvingar fram organisationsstrukturer som är mer anpassade till de kunder och marknader som organisationerna

önskar betjäna.49

Redan i början på 70-talet talade man om integrativa processer och integra-tionsorgan som en ny trend och ett nytt organisatoriskt in- slag i den svenska statsförvaltningen. Utöver de integrationsmeka- nismer som betraktas som traditionella, nämligen hierarkin, sam- manslagningen, budgetprocessen, handläggningsrutiner, kommit- téväsendet, remissförfarandet osv. finns även ett antal andra former. En mycket allmän form av integrationsmekanism utgörs av att flera organ har ett gemensamt beslutsunderlag både i form av fakta och en värderingsbas. Det kan t.ex handla om professionella normer eller prognosinformation avseende hela samhället.50 Särskilda ”integrationsorgan” bildades också för att underlätta sam- ordningen, utredandet och planeringen inom områden där flera stat- liga myndigheter var engagerade. När integrationsmekanismer som olika myndigheter förfogade över inte ansågs tillräckligt starka, sökte man andra former t.ex kommittéer, råd, beredningar, delega- tioner och liknande.51 Det var svårt då att se något mönster eftersom dessa samordnings- organ uppträder i så skiftande former. Svårigheterna finns ännu i dag, kanske är det t.o.m. mer komplicerat att finna någon mönster pga de ovan nämnda faktorema, intemationaliseringen, avreglering-

” L Bruzelius & P-H Skån/ad, Integrerad organisationslåra. 1995, 7:e rev. upp. 8. 192 50Statsförvaltnirlgen planerar - aktörer, rollfördelning, samverkansformer. Statskontoret, 1974. 51ibid s. 70.

en m.m. Det har även blivit vanligare att offentliga organ samverkar mer med aktörer från näringslivet, intresseorganisationer och inter- nationella organ. Detta gör att det är svårt att överblicka kontakter- na och se i vilken form de sker i.

Syftet med denna arbetspapper har varit att redovisa några organi- sations- och arbetsformer som tillgodoser behov av integration och flexibilitet i statlig verksamhet. Med integration avses myndigheters samverkan med andra myndigheter samt andra aktörer från kommu- ner, näringsliv, intresseorganisationer, internationella organ etc. Med flexibilitet avses förmågan att anpassa organisationen till vari- erande förutsättningar och behov. Vår hypotes är att behovet av integration och organisatorisk flexibilitet kan tillgodoses bl. a. ge- nom att inrätta nätverk respektive projektorganisationer. Det som utmärker ett nätverk är att det i allmänhet bygger på frivillighet och på ömsesidigt utbyte. Gränsytoma gentemot omvärlden är oklara. Nätverk utgörs av processer snarare än tillstånd. I nätverk finns det inget tydligt maktcentrum och fastställd rangordning. Projekt inrät- tas för att utföra en preciserad uppgift under en begränsad tid och därefter lägga ned verksamheten.52 Vår ursprungliga hypotes har varit att det har blivit vanligare i statsförvaltningen att arbeta i projektorganisationer och i s.k. nät- verk. Det har dock varit svårt att samla empiriskt material för att stödja den hypotesen. Själva frågeställningen är svårgripbar då det är svårt att bl.a definiera vad som menas med ett nätverk. Vi har därför begränsat frågeställningen till att endast avse några exempel.

1.2 Metod

Det empiriska materialet i undersökningen grundar sig på offentligt tryck, informationsmaterial och 13 intervjuer med personer från myndigheter, länsstyrelser, departement m.m.53 Intervjupersonema valdes ut med utgångspunkten att de arbetade i politikområden som kunde tänkas vara intressanta för frågeställningen. Intervjusvaren har bearbetats av PM— författaren och ska inte sammankopplas till intervjupersonema som citat.

I undersökningen har vi funnit några uppslag som visar på ett flexi- belt och integrativt sätt att arbeta i statsförvaltningen. Svårigheterna att hitta någon mönster vad gäller att tillgodose integrationssträvan- den och flexibilitet i statsförvaltningen beror på att de kan uppträda i skiftande former. Organisationsforrnema i studien varierar med

52Anders Johnson, Hierarkiemas harikiri - leve nätverken! 1994 s. 17 f. 53 en förteckning på intervjuade personer finns i bilaga 1.

hänsyn till både tidsperspektiv, behov och funktion. De kan vara mer eller mindre permanenta, från självständiga myndigheter till utredningar. De kan även vara olika informella och formella kon- stellationer som arbetsgrupper, avtal samt partnerskap. Beroende på vilket behov som skall tillgodoses går det att urskilja främst följande funktioner:

- kunskapssamlande - rådgivande/informerande - verkställande

- förhandlande

- samordnande

2 Myndigheter i nätverk

2.1. Högskolan i Växjö

Högskolan i Växjö har en bred kontaktyta med företag och organi- sationer i regionen;dessa rekryterar studenter som årligen examine- ras från högskolan. Uppsats- och examensarbeten samt praktikplat- ser för studenter i små och medelstora företag ger tillfälle till ytterli- gare kontakter. Sju professurer har tillkommit genom en samfinan- siering mellan länsstyrelsen, landstinget och kommunerna i regio- nen. Högskolan i Växjö samarbetar även med andra högskolor i landet, speciellt de närliggande i regionen samt universiteten i Lund och Göteborg för att öka sin kompetens och konkurrenskraft. Högsko- lomai Sydostregionen dvs, Högskolan i Kalmar, Karlskro- na/Ronneby samt Växjö har upprättat en samverkansplan en s.k. ”letter of intent” i utbildnings- och forskningsfrågor. Högskolorna går in i detta samarbete som organisatoriskt åtskilda och själv- ständiga enheter. Samverkansplanen är m.a.o. ett avtal som i sin tur tar sig uttryck i ett nätverk. Sarnverkansplanen avser ett gemensamt utnyttjande av högskolornas resurser till nytta för Sydostregionen. De viktigaste delarna i planen är samverkan kring utbildnings och forslmingsåtgärder. Studenter skall t.ex. kunna röra sig fritt mellan enheterna inom det samlade magisterprograrnmet i sydost. För att åstadkomma denna rörlighet krävs en samordning mellan ämnena på resp-ektive högskola. Sam- verkan kring magisterprograrnmet fungerar dock endast i vissa de- lar. Andra viktiga delar av sarnverkansplanen kan uppnås genom att de tre högskolornas professorsprogram byggs upp i nära samverkan

för att kunna åstadkomma en stark och samlad forskningskompetens i sydost. Högskolorna har tillsammans 170 doktorander som är formellt in— skrivna vid något universitet med fakultetsorganisation. Ett nät- verksbygge med andra universitet ger högskolorna i regionen möj- lighet att bedriva kvalificerad forslming trots att det saknas en fa- kultetsorganisation som krävs för att disputera och avlägga en dok- torsexarnen. Samverkansplanen inlduderar även administrativ samverkan vilken innefattar allt från ett nära samarbete i biblioteksfrågor till admi- nistrativ samverkan i frågor såsom personalutbildning och IT- frågor. Utöver samverkansplanen som upprättats mellan högskolor- na i sydost förekommer det också mer lösa nätverk mellan andra mindre och medelstora högskolor i landet. Nätverken är informella och icke beslutande till sin karaktär där syftet är att byta erfaren- heter och idéer kring frågor som rör personal, ekonomi och utbild- mng. Det finns flera fördelar med att samverka på det här sättet, man drar nytta av varandras erfarenheter och kan därmed stärka kompetensen hos deltagarna. Att samverka i nätverk gynnar regionen i den me- ningen att man kan åstad-komma bredd i olika kompetenser samt ta till vara resurser på effektivt sätt för att därigenom stärka Sydostre- gionen gentemot andra mer centrala regioner vad avser högre ut— bildning.

En viktig uppgift för högskolan är att sprida sin forskning. Detta görs på många sätt som nämndes tidigare. Därutöver är det vanligt förekommande med tidbegränsade uppdrag från näringslivet, statli- ga myndigheter, departe-ment, branschorganisationer samt kommu- ner. Det finns dock restriktioner i samband med uppdragen, resul- taten måste medföra något positivt till utbild-ningama. Det är emellertid en svår balansgång att avgöra i förhand vad som kan anses vara av värde för utbildningarna, gränsen är därför oftast diffus. Det finns därmed risk för att alltför stor samröre med andra aktörer kan leda till att högskolans neutralitet går förlorad. Enligt en utredning om samverkan mellan högskolan och näringsli- vet beställd av regeringen finns det i Sverige en tydlig arbetsfördel- ning mellan högskolans utbildning och grundforskning å ena sidan och industrins utvecklingsarbete å den andra. Högskolan måste en- ligt utredaren få ett klart, lagligt mandat att samverka med närings- livet och andra sektorer i samhället. Universitetsvärldens kompetens

borde kunna utnyttjas effektivare utan att man för den skull låter sig styras av kortsiktiga industriintressen.54

2.2. Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen (KemI) är en central förvaltningsmyndighet för ärenden inom området hälso- och miljörisker med kemiska pro- dukter i den mån inte någon annan gör detta. Det innebär bl.a att KemI har en samordnande och pådrivande roll i den svenska kemi- kaliekontrollen. KemI arbetar tvärsektoriellt med aktörer på lokal, regional och central nivå. Kemlzs internationella och nationella samarbete inom kemikalieområdet kan beskrivas som ett nätverk för arbetsdelning. En av Kemlzs huvudstrategier är att KemI också har en aktiv och pådrivande roll i det internationella samarbetet inom kemikalieom- rådet. KemI har bl.a. initierat flera OECD-projekt kring dokumen- tation och testning av kemikalier. Den övervägande delen av verk- samheten i KemI bedrivs i internationellt samarbete eller med ett internationellt perspektiv. Detta för att KemI inte klarar av att en- samt arbeta utifrån sina mål och strategier inför framtiden inom

kernikaliekontrollen.55

Det finns också betydande rationalitetsvinster att hämta i det inter- nationella arbetet då samarbetet går ut på arbetsfördelning inom OECD och EU för att utreda farliga kemikalier. Sverige driver ge- nom KemI ett aktivt kemikaliearbete inom EU och skall verka för att kemikalielagstiftningen ses över så att den höjs till den svenska nivån för hälso- och miljöskydd.56 Det är framförallt genom sina internationella initiativ och sin sam- hällspåverkande ”manipulativa strategi” som KemI demonstrerat sin förmåga till nytänkande. Denna manipulativa strategi handlar om att få andra att arbeta för sig i det internationella samarbetet. På inspektionens initiativ har länderna inom OECD rankat de farligaste och mest använda kemikalierna, kommit överens om gemensamma bedömningsgrunder och fördelat arbetet med att utreda de olika kemikalierna emellan sig. På så sätt går arbetet kanske tio gånger

54R&D NR 23 1996 - Samverkan mellan högskolan och näringslivet, SOU 1996170. ”Informationen framöver är hämtat från "Resultatstyming i två myndigheter" En fallstudie om resultatstymingens funktion i NUTEK och KemI - Anita Bashar 1995 och material KemI. 56Skr.1995/961120

fortare än det skulle ha gjort om varje land var för sig utrett alla ke-

mikalier.57

En orsak till att man arbetar mer i projektform och i olika nät- verkslösningar är den ökade kunskapsmängden om kemikaliers in- verkan på miljön. Detta gör att allt fler specialiserar sig vilket i sin tur kräver mer samarbete mellan olika specialområden. En an- strängd ekonomi har även drivit på renodlingen.

2. 3 Statens institut för kommunikationsanalys

Statens institut för kornmunikationsanalys (SIKA) bildades den första juli 1995 genom en ombildning av Delegationen för Prognos— och utvecklingsverksamhet (DPU). SIKA:s verksamhet består av två huvuddelar. Den ena delen är samordning av infrastrukturplanering, prognoser, samhällsekonomi och planeringsunderlag. Den andra utgörs av ansvaret för kommu- nikationsstatistik och nulägesbeskrivningar. SIKA har även ett initi- eringsansvar inom sina verksamhetsområden. Den del av verksamheten som avser samordning, prognoser etc har dominerats av arbete åt Kommunikationskommitén. En lång rad av myndigheter har fått i uppdrag att bistå kommittén med under- lagsmaterial. Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och SIKA har bildat en arbetsgrupp med namnet SAMPLAN för att utarbeta ett samordnat underlag till kommittén. SIKA har ett samordningsansvar för SAMPLAN och huvudansvaret för att ta fram en rapport. SIKA verkar opartiskt gentemot de 10 personerna som ingår i SAMPLAN-gruppen. Dessa 10 personer representerar infrastrukturverken och andra myndigheter. Därtill finns det tre referensgrupper knutna till SAMPLAN-gruppen som företräder olika intresseriktningar inom kommunikationsornrådet. SAMPLAN fanns egentligen redan innan SIKA. Det var genom ett rege-ringsuppdrag 94/95 som det hela forrnaliserades genom bildan- det av SIKA. Det finns inga skrivna avtal om bildandet av SAM- PLAN utan detta har skett frivilligt utifrån verksförordningens före- skrifter från 1995 som går ut på att myndigheter ska samverka.58 SAMPLAN-gruppen är således ett nätverk av informell karaktär och syftet är bl.a. att samordna de metoder som tillämpas i in- frastrukturverken inom kommunikationsområdet.

57Att lyckas i offentlig förvaltning- Slutrapport från kommittén "Kronoma bland verken" 199 1, Statskontoret. 58Verkstörordningen 1995 : 1 322.

2.4 Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsens regionala utvecklingsarbete sker på många olika sätt i mer eller mindre formella konstellationer där företrädare för kom- muner, landsting, näringslivsorganisationer och andra organisatio- ner finns representerade. Länsstyrelsen i Stockholm har sedan 1 juli 1992 beslutat och på- börjat 146 projekt. Det är svårt att redovisa en generell bild av dessa projekt eftersom de skiljer sig mycket i ekonomiskt omfång, initiativen kan komma från flera håll, projektens syfte kan variera stort och pågå olika länge. Det handlar om ca 20 miljoner som för- delats över sju delområden. Största området är när- ingslivsprojekten, med 8,4 miljoner. Därefter kommer skärgårds- och gles-bygdsprojekten, projekt inriktade på utbildning och järn- ställdhet, som tilldelats 2,5—3 miljoner vardera.59

I samtliga projekt står Länsstyrelsen - åtminstone till en början - helt eller delvis för finansieringen. Däremot är det inte alltid Läns- styrelsen som är initiativtagare. Ibland kommer initiativen externt i form av ansökningar och många gånger växer projekten fram i en dialog med andra intressenter i länet. Statskontoret har i en utvärdering av länsstyrelsernas projektverk- samhet använt följande indelning:

1 projekt som utförs inom Länsstyrelsen - ”Länsstyrelseprojekt” 2 projekt som utförs i samarbete/samverkan mellan Länsstyrelsen och andra aktörer - ”samverkansproje ”

3 projekt som utförs av annan uppdragstagare - ”extema

projekt”60

Om Statskontorets indelning tillämpas på de aktuella projekten i Stockholm framträder följande bild. Vid en kategorisering baserad på vem som har det huvudsakliga ansvaret för genomförandet för- delas projekten jämnt mellan länsstyrelseprojekt, samverkansprojekt och externa projekt. Majoriteten av projekt, ungefär 75% procent, genomförs dock antingen i samarbete mellan Länsstyrelse och andra aktörer på länsplanet - ALMI, Landstinget, kommuner, länsorgan och högskolor - eller helt av externa uppdragstagare. Resterande fjärdedel är s.k. Länsstyrelseprojekt, där Länsstyrelsen är huvud- man och ansvaret ligger på tjänstemän inom enheten.

59I,änsstyrelsen i Stockholms län - Enheten för regional utveckling. rapport 1 996 . 5

60Länsstyrelsernas projektverksarnhet (198730), Statskontoret.

Omkring en fjärdedel av projekten har haft till syfte att genomföra en väl avgränsad aktivitet. Då rör det sig om stöd till publiceringar, mässor, utståll-ningar, seminarier m.m. Resultatet kan bedömas i antal besökare eller sålda exemplar av en skrift. Inom andra områ- den består resultaten av kompetens- och kunskapshöjande effekter vilka kan vara svåra att mäta.61 Länsstyrelsen samverkar med andra för att nå sitt mål - att främja utveck-lingen i regionen. Samverkansformema ser därför ut på olika sätt, beroende på vad uppgiften handlar om, vilka medaktörema år och tidsaspekten dvs om det handlar om långsiktiga projekt eller kortsiktiga. Det finns även mellan-former, som länsstyrelsens plan- beredningar vilka är exempel på en rullande samverkansforrn av tillfällig karaktär som återkommer varje år. Planbered-ningen har blivit en institutionaliserad verksarnhetsprocess där länsstyrelsen förhandlar fram ett beslut med en berörd kommun. Planfrågor blir i regel mycket komplicerade, särskilt när många intressenter är in- blandade. När det gäller den fysiska planeringen har det blivit vanli— gare med samverkan på grund av det ökade intresset för miljöfrågor — det går helt enkelt inte att ta beslut i en sluten krets när frågorna berör flera människor. Det mesta av länsstyrelsens samarbetsformer handlar om att harmonisera intressen och lösa konflikter. Det hand- lar också ofta om att informera varandra om den egna verksamheten och sina positioner. Enligt företrädare på Länsstyrelsen har det blivit allt vanligare med olika former av samverkan för att skilda politikområden går in i varandra på ett sätt som inte var vanligt förr. Regionalpolitiken sammankopplas t.ex med arbetsmarknadspolitiken och näringspoli- tiken. Sedan i mitten av 80—talet har Länsstyrelsen drivit olika former av projekt för att utveckla högre utbildning i Södertörn då andelen ungdomar som går vidare till högre studier från de länsdelama är låg. Det senaste projektet i raden är ett samrådsprojekt mellan sju kommuner på Södertörn och Södertörns högskola, i syfte att bättre kunna anpassa utbildningsutbudet till ungdomars attityder och in- tressen. Utbildningssatsningama har emellertid bara varit en del av det övergripande målet att motverka segregation i de områdena och utveckla näringslivet. Sarnrådsprojektet har delats in i sju arbets- grupper med olika innehåll där syftet är att samverka med med när- ingsliv, högskolan, länsarbetsnämnden och intresseorganisationer.

61Länsstyrelsen i Stockholms län - Enheten för regional utveckling, rapport 1 99615.

Målen är konkreta i samtliga projekt, som exempel kan nämnas; bättre utbildade invånare, nybyggnation av vägar och järnvägar och skolor. I ett av sarnverkansprojekten som gäller näringslivsutveck- ling är det tänkt att med hjälp av EU-Mål-4 medel starta pilotpro- jekt mellan kommunen och företagen för att motverka arbetslöshet. 62 Det är lite problematiskt att avgöra vilken aktör som initierat olika projekt. Ibland initierar Länsstyrelsen själv projekten, men många har även vuxit fram i samspel mellan Länsstyrelsen och andra aktö- rer, främst kommuner på Södertörn. Den övervägande delen av projekten är av s.k pilotkaraktär. Det handlar om studier av un- derlaget för nya högskolor, utveckling av distansut-bildningar, för- söksverksamhet och utredningar om arbetsmarknadens fram-tida

kompetensbehova3

Åtminstone hälften av projekten har drivits i nära samarbete med länets kommuner. Bland de mest frekventa medfinansiärema är, förutom kommun-erna, Landstinget, Stockholms Universitet och NUTEK. I något fall har även Kommunförbundet och KTH bidra- git. Länsstyrelsen deltar i en mängd samrådsgrupper av det mer infor- mella slaget. SAN S (Samordningsgruppen för näringslivsfrågor i Stockhohns län) är ett exempel på en sådan grupp. I den medverkar förutom Länsstyrelsen även Länsarbetsnärnnden, ALMI Företags- partner, Handelskammaren, Landstinget samt SML (Stockholms mark- och lokaliseringsbolag). SAN S fungerar som en informa- tions- och samordningsgrupp där man diskuterar gemensamma po- licyfrågor som utformning av småföretagsstöd. Kunskapshöjning och samverkan mellan små företag i nätverk har varit två centrala teman i Länsstyrelsens näringslivsfrärnjande ar- bete. Den intemat-ionella exponeringen är ett annat. Inom ramen för EU-programmet för Mål-4, avseende utbildning och kompetensut- veckling av anställda inom små- och medelstora företag har Läns- styrelsen tagit initiativ till ett projekt vilket res-ulterade i en rapport om behov av och former för kompetensutveckling i små- och medel- stora företag. Därutöver har Länsstyrelsen arbetat för att skapa en gemensam plattform för marknadsföring av Stockholmsregionen gentemot utländska investerare. Insatsen har resulterat i ett nytt

62Ivan Nordqvist - Enheten för regional utveckling, Lst i Stockhohn samt Mtrl från rapport 199615. 63rapport 1996z5.

regionalt marknadsföringsorgan, Business Arena Stockholm (BAS) där även Stockholms stad har avsatt medel.64 Länsstyrelsens verksamhet bygger således på projekt och nätverks- bygge. Som fenomen är det ändå inte särskilt vanligt med nätverk- stanken i statsförvaltningen anser företrädare på Länsstyrelsen i Stockholm. I varje fall inte i den meningen att en del av produktio- nen läggs utanför organisationen. Nät-verksbygge i statsförvaltning- en är av en annan karaktär än den som man hittar i näringslivet. I statsförvaltningen handlar nätverksbygge om att hann-onisera in- tressen och lösa konflikter. Olika sarnverkanslösningar kan dock vara handlingsförlamande, speciellt när för många och för stora aktörer är inblandade. Då kan själva sakfrågan bli sekundär. Det finns en effektivitetsgräns för att samverka och den går vid antalet medverkande. Statsmaktema måste därför ge tydliga direktiv avse- ende ansvarsförhållanden annars kan sarnverkanslösningar vara blockerande.

3 Projektorganisationer i staten

3.1. A/[iljödelegationema

Inom miljöområdet timer man en mängd integrativa och/eller till- fälliga aktiviteter i olika former. De sträcker sig oftast över sektors- gränser och myndigheter och kan ske i samarbete med företag och intresseorganisationer. I 1988 års miljöpolitiska proposition anges att det både lokalt och regionalt sker ett omfattande arbete med att kartlägga miljöproblem. Regeringen ville ta vara på detta engage- mang och tillkallade därför särskilda miljödelegationer för att finna lösningar på problem i vissa särskilt miljöbelastade regioner. Dessa miljödelegationer är myndigheter med en tidsbegränsad uppgift. De särskilda miljödelegationerna för Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall - Timrå har haft i uppgift att föreslå åtgärder som på tio års sikt kan väsentligt förbättra miljön i regionen. Dele- gationema har såväl själv-ständigt som i samarbete med olika myn- digheter, organisationer, företag m.fl. undersökt och analyserat sin regions miljöproblem. Miljöprojektet har inneburit att berörda organ som länsstyrelser, kommuner, organisationer och företag tillsam- mans har kunnat koncentrera sig på övergripande och ofta ge- mensamma frågeställningar av strategisk karaktär. Samtidigt har den formella ansvarsfördelningen legat kvar orubbad. Arbetssättet

64ibid s. 17

innebär inte någon egentlig skillnad mot den ordning som tillämpas på central nivå när en särskild kommitté bildas för att utreda fråge- ställningar som berör flera sekt-orsmyndigheter eller myndighetsni- våer. Regeringen konstaterar att erfaren-hetema från delegationer- nas arbete är positiva. Delegationema har dels redovisat väl genom- arbetade rapporter med konkreta åtgärdsförslag, dels lagt grunden för ett mer samlat synsätt på de övergripande regionala miljöfrågor som kommer att aktualiseras i det fortsatta miljöarbetet.65 3. 2 Storstadsförhandlingarna

Diskussionen inom trafiksektom har särskilt gällt ansvarsfördel- ningen mellan den offentliga och privata sektorn när det gäller att bygga och finansiera vägar och järnvägar. Tanken att stora investe- ringar i infrastruktur kan främja industrialisering, sysselsättning och tillväxt har givit trafikpolitiken särskild tyngd. Under 1980-talet fick trafikpolitiken ökad uppmärksamhet genom initiativ från European Roundtable of Industrialists och några andra företagskonsortier. Syftet var att få staten att engagera sig i stora infrastrukturinvesteringar. Ett av investeringsprojekten var Udde- vallapaketet, fyra mil motorväg mellan Stenungsund och Uddevalla (Falkemark & Westdahl 1991).66 Frågan om en förbindelse över Öresund fick i detta sammanhang förnyad aktualitet. Både regering- en och flera företag satte igång undersökningar om trafiksituationen

i storstadsområdena.67

Det visade sig att kommunerna och landstingen inte själva var ka- pabla att lösa trafikproblemen i de tre största städerna. Sveriges institutioner på lokal och regional nivå var upenbarligen inte anpas- sade för satsningar av denna storleksordning. Sättet att lösa proble- met var i ett avseende typiskt för svensk politik - regeringen tillsatte tre erfarna män att leda förhandlingarna. Förhandlarna, en vardera för de tre storstäderna, gavs några få men avgörande begränsningar som utgjorde förutsättningar för ett statligt engage-mang. De skulle uppnå tre mål: förbättra regionens miljösituation, öka till- gängligheten och skapa bättre förutsättningar för regionens utveck- ling. De fick mindre än ett år på sig att genomföra uppdraget. Det klargjordes också att staten endast skulle stå för en del av slutnotan.

65Prop. 1990/91:90 66Fa1kemark, Gunnar och Peter Westdahl ( 1991). Att offra västkusten. Det poli- tiska och rättsliga spelet kring Scanlink och motorvägsbygget i Bohuslän. Rabén och Sjögren, Stockholm.

”Demokratirådets rapport 1996, "Demokrati och ledarskap" - Studieförbundet Näringsliv och Samhälle.

Kommuner, landsting, företag och privatpersoner skulle genom avgifter bidra till finansieringen. Slutligen skulle förhandlama ”samarbeta med berörda statliga myndigheter, kommunala organ, landsting och företag för att uppnå effektiva planerings- och organi- sationslösningar” (dir 199021, 107).68

Regeringen valde ut parterna selektivt för att undvika sådana som kunde förväntas ha starka uppfattningar, såsom rniljöintressen, byalag, bilägare, fackföreningsrörelsen och arbetsgivarorganisatio- ner. Storstadsförhandlama lade upp sitt arbete på ett liknande sätt. Förhandlingarna var effektiva och framgångsrika i det avseendet att de resulterade i överenskommelser bas-erade på de tre största parti- ema i storstadsområdena. Det skulle emellertid visa sig att det fort- farande återstod en lång väg fram till det praktiska genomförandet. Överenskommelsen i Stockhohn som tillkom under Bengt Dennis ledning, var särskilt komplicerad och omstridd. Det s.k. demokrati— rådet inom Studieförbundet Näringsliv och Samhälle har tagit upp processen som ett referensfall och uttrycker tveksamhet om för- handlingarna kunde anses uppfylla kraven på medborgarstyrelse, rättstat och handlingskraft i en beslutprocess som i praktiken i hög grad påverkas av sektorsintressen, trots att hela idén med förhand- lingarna var att se till helheten.

3. 3 EU:s programverksamhet

Som medlem i EU deltar Sverige i EU:s prograrnverksamhet och får möjlighet till stöd från EU:s strukturfonder. Syftet med fonderna är att öka den ekonomiska och sociala samhörigheten mellan med- lemsländerna och undvika ett Europa med ökade skillnader mellan olika regioner. Konkret innebär detta åtgärder för att främja nä- ringslivsutveckling, kompetensutveckling för att bekämpa arbetslös- het, infrastruktursatsningar etc. Medlen inom EU:s strukturfonder fördelas till ett antal mål vilka utformas för varje prograrnperiod (den nuvarande programperioden avser 1995-1999). För när- varande finns det sju olika mål, varav några är geografiskt bundna och några är av generell karaktär. Utformningen av program sker i s.k. utvecklingsplaner som utarbe- tas i part-nerskap runt om i landet. Planerna irmehåller prioritering- ar, förväntade eff-ekter och förslag till finansiering. Partnerskapen består av länsstyrelser, landsting, kommuner, arbetsmarknadens

68ibid s. 94

parter, intresseorganisationer, departement, representanter från kommissionen, etc.69

Efter det att utvecklingsplanema har utarbetats, har den svenska regeringen och den Europeiska kommissionen förhandlat fram ett samlat programdokument (SPD) för vart och ett av struktur- fondsmålen. En övervakningskommitté har tillsatts för varje mål och dess samlade programdokument. I övervakningskomrnittéema sitter representanter från kommissionen, Europeiska investerings- banken, medlemslandet och den berörda regionen. Över- vakningskommittéema skall ange riktlinjer för genomförandet av programmen och som de länsvisa beslutsgruppema har att följa. Ansvaret för att administrera stöd och bidrag från EU:s budget har i Sverige ålagts de befintliga förvaltningsmyndighetema som NU- TEK, AMS, Gles—bygdsverket, Fiskeriverket och Jordbruksverket. Länsstyrelserna är också delaktiga i utformning, genomförande och uppföljning av EU:s program-verksarnhet. Länsstyrelserna har ock- så betydelsefulla samordnande uppgifter. Exempel på sådana är sekretariatsfunktionema när det gäller att ta fram program för strukturfondemas målområden och för olika gemenskapsinitiativ. När programmen är utformade och antagna fungerar sekretariats- funktionen som stöd till de länsvisa beslutsgrupper som inrättas för de olika målom-rådena. En beslutsgrupp har till uppgift att inom ramen för ett fastställt samlat programdokument (SPD) besluta om stöd från EU:s strukturfonder. Beslutsgruppen ska aktivt, genom egna initiativ och informationsspridning verka för att programdo— kumentets åtgärder genomförs och att de uppställda målen nås. Ledamöterna i beslutsgruppen utses av regeringen för en bestämd tid. Bland ledamöterna ska företrädare för kommuner, länsstyrelser, landsting och läns-arbetsnämnder vara representerade. Utöver dessa aktörer kan länstyrelsen inrätta en eller flera samrådsgrupper med företrädare för berörda myndigheter, institutioner, regionala utveck- lingsbolag, näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. Beslutsgruppema är statliga myndigheter då de har en instruktion med beslutanderätt om fördehiing av stöd, men upplöses när målen i programmen är genomförda. Själva arbetet med att utforma pro- gram för de olika målområden sker informellt och löst, dvs det teck- nas inga juridiskt bindande avtal mellan de inblandade partena. En förutsättning för att det ska fungera så, är att alla parter har ett

”Den svenska organisationen av EU:s prograrnverksarnhet. Statskontoret rapport 1996:19, s. 16.

gemensamt intresse och att det kommer klara direktiv från behörig övervakningskommitté eller från EU- kommissionen via rege- ringskansliet. Inom vissa målområden och gemenskapsinitiativ har andra kommit- téer på regional nivå tillsatts. Dessa har en oklar roll då de inte har status av myndighet och inte har sarmna roll som beslutsgruppema. Kommittéema skall företräda arbetsmarknadens parter, näringsliv, kommuner med flera. Kommittéema bistår länsarbetsnämndema vid beslut om enskilda projekt. Inom gemenskapsinitiativet LEADER (mål 5b - utveckling av landsbygd) finns det inga beslutsgrupper. Glesbygdsverket är pro- gramansvarig myndighet. Närings- och handelsdepartementet be- slutar om och Glesbyggdsverket bereder vilka som skall ingå i s.k. Local Action-grupper (LAG). Dessa utarbetar planerna för verk- samheten inom initiativet. Glesbygdsverket beslutar hur mycket pengar LAG skall få disponera utifrån den utarbetade planen. Inom ramen för de bestämmelser som gäller för gemenskapsinitiativ, kontrollerar och övervakar Glesbygdsverket planen.70 LAG-gruppens roll och status som organisation har varit föremål för diskussion i förhandlingar mellan Sverige och kommissionen. Den offentliga sektorn (stat, kommun, landsting och länsstyrelser) företräder endast en tredjedel av platserna i gruppen medan övriga representanter kommer från näringslivet och olika lokala gruppe- ringar. Det som har varit ett problem är att LAG inte har status som myndigheter, men trots detta föreslås besluta om pengar till olika projekt. Företrädare för Glesbygdsverket anser inte detta vara ett problem, då EU:s kontroll över verksamheten är omfattande. Ett alternativ har varit att göra om LAG till statliga kommittéer eller låta de länsvisa beslutsgruppema ta över, men risken är då enligt företrädare för Glesbygdsverket att gruppernas självständighet går förlorad. 7 1 Efter förhandlingar mellan kommissionen och Sverige har man nu tagit beslutet att låta LAG— grupperna vara privaträttsliga subjekt. Det är inte bestämt ännu om det skall vara aktiebolagsforrnen eller föreningsformen. LAG-gruppema vilka är utsedda av regeringen, får lägga fram förslag för beslut om projektens inriktning och ge- nomförande men är underställda de länsvisa beslutsgruppema när det gäller projekt som skall finansieras via EU-medel. Det är endast

70ibid s. 23. 71Den svenska organisationen av EU:s prograrnverksamhet. Statskontoret rapport 1 996." l 9.

ordförande eller vice ordförande för beslutsgruppen som kan besluta om EU-finansierade projekt. Gemenskapsinitiativet LEADER och LAG-gruppema innebär att en ny samarbetsform prövas för att möjliggöra privata aktörers med- verkan. Tanken bakom LAG-grupper är att samarbetet ska bygga på frivillighet där varje aktör som medverkar får teckna ett avtal med LAG då den utgör en juridisk person. Den nya sarnarbetsfor- men innebär att LAG-gruppens självständiga roll kan behållas, samtidigt som den kan kontrolleras så att den följer de best- ämmelser som träffas mellan kommissionen och Sverige vad gäller gemen-skapsinitiativet.

3. 4 E U-Programkontoret

Ett exempel på en organisation med ett tidsbegränsat uppdrag är Delega-tionen för genomförande av vissa EU-program inom utbildning och kompetensutveckling m.m. det som mer allmänt går under namnet EU—programkontoret. EU-prograrnkontoret har en samordnande funktion för olika program och initiativ inom ut- bildnings- och kompetensutvecklingsområdet med särskild inriktning på kompetensutveckling i småföretag. Programkontoret skall fr.o.m. den i juli 1995 och längst t.o.m den 31 december 1999 fullgöra föl-

jande uppgifter:

- informera och ge råd - dokumentera och analysera,

- följa upp, utvärdera, redovisa och sprida resultat, - kontrollera användningen av EU-bidrag, - handlägga projektansökningar och i förekommande fall besluta om projektbidrag, - ha kontakt med Europeiska gemenskapernas kommission och institutioner i andra länder. 72 Sverige bedriver sedan länge en aktiv arbetsmarknads- och närings- politik, Utbildning och kompetensutveckling är centrala tema i båda. EU angriper samma problem som Sverige med bland annat olika program, dvs tidsbegränsade satsningar för att påskynda en positiv utveckling. Flera av programmen avser utbildning och kompe- tensutveckling. Programkontoret är ett försök att skapa både ”en väg in” till de olika programmen och en effektiv koppling mellan svensk politik och EU—programmen. Verksamhetens förank-ring i

72SFS 19951963 Förordning med instruktion för delegationen för genomförande av vissa EU—program inom utbildning och kompetensutveckling m.m.

svensk politik garanteras genom att styrelsen består av statssekrete— rare från fem departement.73 Utan prograrnkontorets inrättande skulle aktuella program vara utspridda på flera myndigheter som AMS, NUTEK, Gles- byggdsverket och Högskoleverket och då hade det varit svårt att finna en naturlig värdmyndighet för den samordnande funktionen.74

4 Sammanfattande kommentar

Mycket talar för att sarnverkansbehoven i statsförvaltningen ökar på grund av nya komplexa frågeställningar, minskade ekonomiska resurser och EU-medlemskapet. Den ökande specialiseringen inom olika organisationer leder också till att man många gånger måste samarbeta med andra för att lösa de alltmer komplicerade fråge- ställningar som sarnhållsutvecklingen genererar.75 Begreppet partnerskap har blivit vanligt förekommande, särskilt i regionala sammanhang då den tillåter en rad aktörer från olika sammanhang delta i en beslutsprocess. Det vanligaste är ändå lösa samverkansformer utan fastställda förpliktelser och en strikt an- svarsuppdelning.76 Det är trots allt känsligt att samverka då det oftast handlar om att dela ansvar. Det kan lätt uppstå konk- urrenssituationer och revirtänkande mellan de samverkande. Nät- verksbygge mellan flera oberoende organisationer förutsätter ett ömsesidigt utbyte av erfarenheter och nytta. Därtill måste det finnas förtroende och respekt bland de som arbetar ihop för att nå ett mål. Nätverksbygget skiljer sig mellan den offentliga sektorn och den privata. I näringslivet bygger man nätverk för att man vill lägga delar av produktionen på andra företag för att minska .sina egna kostnader och marknadsanpassa sig.77 I den offentliga sektorn handlar nätverksbygge om att harmonisera intressen, lösa konflikter eller samordningsproblem. Rena produktionsnätverk är ovanliga i staten. Olika typer av nätverkslösningar har både fördelar och nackdelar. En fördel ur demokratisynpunkt kan vara att flera intressen får möj-

73Svenska EU-prograrnkontoret för utbildning och kompetensutveckling, infor- mationsblad.

7**Den svenska organisationen av EU:s programverksamhet. Statskontoret - 1996. 75Det regionala utvecklingskomplexet NUTEK R 1993z8. 76Regionalt prograrn-och strategiarbete. NUTEK R 1994165. 77Systemföretag - en ny företagsera. Regionplane- och trafikkontoret. Lst i Stockholms län. Rapport 1989z4.

lighet att medverka i beslut som berör dem. En nackdel med nät- verkslösningar är att det är svårare att utkräva ansvar när en be- slutsprocess är präglad av informella nätverk.78 När beslutsproces- ser är informella och organisationsstrukturer är organiska till sin natur kan det vara svårt för statsmaktema att styra dem. Frågan är hur styr man nätverksorganisationer och vad är syftet med dem? Enligt en studie av NUTEK om regionala utvecklingsprojekt sker regionalt utvecklingsarbete i samverkan mellan flera lokala och regionala aktörer för att främja regional utveckling. Utgångspunkten för studien har varit att man på NUTEK anser att alltmer av den regionala utvecklingen kommer att präg-las av att olika organisatio- ner arbetar ihop för att uppnå ett gemensamt mål (det som i allmän- het kallas för nätverksorganisationer). Studien har visat att det finns ett beroendeförhållande mellan det som kallas för ”det regionala utvecklingskomplexet” och ”det ordi- narie beslutssystem-et”. Det regionala utvecklingskomplexet be- skrivs som ett obestämt antal organisationer, på en geografiskt obe- stämd arena som driver projekt inom en mängd olika sakområden - ett tvärsektoriellt system. Det ordinarie besluts-systemet är till sin karaktär ett starkt sektoriserat system. Alla organisationer som del- tar i ett regionalt utvecklingsarbete påverkar och påverkas av de båda strukturerna. Projekt initieras i komplexet , utvecklas i det- samma men över-går till beslutssystemet när beslut skall fattas om deras ”förverkligande”; när t ex vägen skall projekteras, universite-

tet eller forskningsparken skall byggas osv.79 Det kan dock uppstå problem i relationerna mellan de båda struktu- rerna, framförallt i hur de är uppbyggda. Nätverksorganisationer byggs upp mellan olika organisationer, för att under en begränsad tid, med begränsade resurser, finna lösningar på ett problem. Vidare är nätverksorganisationer befriade från restriktioner i form av ruti— ner, normer och värderingar som förknippas med ett hierakiskt or- ganiserande. Det ordinarie beslutssystemet är hierarkiskt uppbyggd för att underlätta ett rutiniserat handlande som skall leda fram till klart definierade beslut. Sektorssynsättet inom systemet påverkar definitionen på problem och hur man hanterar dem.80 Skillnaderna mellan strukturerna kan utgöra ett problem när de skall sam—spela men ”mötet” mellan olika organisationer leder många gånger till att deltagande aktörer måste ompröva normer, värdering-

78Föreläsning av Olof Petersson, professor i statsvetenskap, Uppsala Universitet. 7”Det regional utvecklingskomplexet NUTEK R 1993z8. 80ibid s. 44

ar och praxis som råder inom den egna organisationen. Samverkan kan många gånger leda till ett strategiskt lärande som på längre sikt kan innebära förändringar av processer och strukturer inom den egna organisationen.81 De organisationer som sam-arbetar i nätverk får också större tyngd än de som är verksamma var och en för sig.82 Nätverksorganisationer och projektforrnen kan därmed ha flera för- delar i jämförelse med ett hierarkiskt beslutssystem men de bör ses som ett komplement till det ordinarie beslutssystemet.

8'ibid s. 8 82Nätverk för ökad förändringskompetens - metodhandbok för förnyelsenätverk. Statens förnyelsefond/Sinova 1994. s. 10

INTERVJUPERSONER Gunnar Bengtsson - generaldirektör, Kemikalieinspektionen.

Cederlund Ann Christine - departementssekreterare, Näringsde- partementet.

Lennart Friberg - direktör, Statens Naturvårdsverk. Peter Gorpe - planeringsdirektör, Länsstyrelsen i Stockholms län.

Ivan Nordqvist - näringslivsexpert, Länsstyrelsen i Stockholms län.

Bo Jangenäs - planeringsdirektör, Arbetsmarknadsstyrelsen. Kenny Jonsson - direktör, AmuGruppen AB.

Gösta Oskarsson - utvecklingsledare, NUTEK.

Bo Paulsson - administrativ chef Högskolan i Växjö.

Claes Sjöblom - länsråd, Länsstyrelsen i Kronobergs län.

Staffan Widlert - direktör, Statens Institut för Kommunikations- analys.

Gunnar Österberg - kommittésekreterare, Förvaltningspolitiska kommissionen.

Eva Pettersson - glesbygdsråd, Glesbygdsverket.

Statliga bolag - en motivstudie

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvalt- ningsstruktur, bilaga 3

SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER

I denna studie undersöks vilka motiv som ursprungligen funnits för att organisera statlig verksamhet, som styrs utifrån politiska mål, i aktiebolagsform istället för myndighetsform. Därefter diskuteras och bedöms motivens giltighet. Ett urval av bolag har gjorts. Karakteristiskt för bolagen är att deras verksamhet endera innefattar någon form av myndighetsutövning, har monopol på sin verksamhet eller finansieras via statsbudgeten. Detta är tre omständigheter som generellt brukar tala för en myn- dighetsorganisering. De framförda motiv som undersökningen lett fram till är av skilda slag och följer inget logiskt mönster. Som exempel på sådana motiv för aktiebolagsformen kan följande nämnas:

— Möjliggör delat ägande med andra intressenter — Är lämplig för affärsverksamhet — Leder till större handlingsfrihet — Ger en klarare ansvarsfördelning — Är vanligast inom verksarnhetsområdet — Är internationellt känd och accepterad — Aktiebolagsfonnen har fungerat väl tidigare

Då det kan föreligga en viss spännvidd mellan framförda motiv och faktiska intentioner bakom besluten, har studien även formulerat tänkbara motiv som kan ha legat bakom. Exempel på sådana motiv för valet av aktiebolagsformen är:

— Symboliskt - skapa en framtoning av affärsmässighet och självständighet — Kunna ta emot bidrag från näringslivet — Klarare redovisning — Hänsyn till fackliga intressen. — Erhålla en mer renodlad juridisk figur — Leder till större finansiell frihet

Dessa motiv är endast tänkbara och kan inte, med hjälp av denna studie, empiriskt beläggas. Bedömningen av de framförda motivens giltighet är att vissa motiv förlorat en del av sin giltighet p.g.a. myndighetsformens utveckling under senare år som inneburit att skillnaderna mellan myndighets- formen och aktiebolagsformen i vissa avseenden blivit mindre. Vissa

motiv har bedömts som ogiltiga då de, enligt vår mening, är för svaga för att överhuvudtaget kunna motivera en bolagsbildning. Andra motiv som framförts kan endast anses vara hållbara om de utgör ett motiv i en serie av andra separata motiv för aktiebolags- formen. Motiven är således giltiga, men inte tillräckliga för att de själva ska kunna motivera en aktiebolagsorganisering av en statlig verksamhet i dagens läge. Den samlade bilden är att motiven som framförts är relativt svaga. En precisering av motiven eller en ordentlig analys av olika verk- sarnhetsforrner har sällan gjorts. Det bör dock påpekas att bedöm- ningen att motiven överlag varit svaga, inte implicerar att aktiebo- lagsformen inte är lämplig för den specifika verksamheten. De motiv som formulerats som tänkbara kan tillsammans med de framförda motiven mycket väl tala för aktiebolagsformen. För att en ”myndiäering” av bolagen ska kunna motiveras torde det inte räcka med att åberopa de ursprungliga motivens ogiltighet, utan det be- hövs då argument för att myndighetsformen skulle vara bättre. Ett intryck som undersökningen ger är att det finns en viss inkon- sekvens i motiven för när det är lämpligt att ha statlig verksamhet i aktiebolagsforrn. De studerade bolagens verksamheter uppfyller inte de kriterier som änns för när det är lämpligt att bolagisera statlig verksamhet83. Bolagen anses ändå fungera bra som just aktiebolag trots att de styrs utifrån politiska mål, endera har monopol på sin verksamhet, innefattar myndighetsutövning eller änansieras via statsbudgeten. Samtidigt anses inte en ren produktionsverksarnhet, som t ex Vägverkets produktionsdivision, lämplig att organiseras som ett statligt aktiebolag. Denna iakttagelse ger onekligen en bild av brist på följdriktighet beträffande när det är lämpligt att ha statliga bolag och när det inte är det. Utifrån detta kan det inför framtiden ännas anledning att antingen ha en mer restriktiv hållning vad gäller bolagsbildningar av sådan typ av verksamhet vi här har studerat eller se över de kriterier som änns för när det är lämpligt att organisera statlig verksamhet i ak- tiebolagsforrn.

83 Riksdagen fastställde i enlighet med regeringens proposition, 1992/93:100, bil 1, följande kriterier för när det är lämpligt att bolagisera statlig affärsverk- samhet: Verksamheten bör vara av betydande omfattning, drivas under funge- rande konkurrensvillkor, ej styras utifrån politiska uppgifter eller mål, ej inne- fatta myndighetsutövning samt ha kommersiella förutsättningar och inte vara beroende av anslagsmedel.

1 INLEDNING

Bakgrund

Under 1990-talet har statsmakterna haft uttalade ambitioner att renodla förvaltningsmyndighetemas uppgifter, roller och änan- siering, för att på så sätt åstadkomma en effektivare förvaltning. Konkurrensutsatt affärsverksamhet bör bedrivas i aktiebolagsform, och övrig statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform. Vid en genomgång av den statliga bolagssektom upptäcker man att det bland dessa finns ett antal bolag vars verksamhet inte kan be- nämnas som ”konkurrensutsatt affärsverksamhet” Dessa bolag styrs utifrån klara politiska mål och har ofta monopol på sin verk- samhet. Vissa bolag karakteriseras dessutom av att deras verksam- het innefattar någon form av myndighetsutövning eller änansieras via statsbudgeten. Dessa omständigheter brukar generellt tala för en myndighetsorganisering. Frågan är vilka motiv man från statsmaktemas sida haft för att bedriva dessa verksamheter som aktiebolag istället för myndighet, och huruvida motiven fortfarande är giltiga?

Syfte och metod

Studiens syfte är att för ett urval av statliga bolag, som styrs av politiska mål, undersöka vilka motiv som ursprungligen legat till grund för att ha verksamheten organiserad i aktiebolagsforrn istället för myndighetsform, samt diskutera- och bedöma huruvida motiven fortfarande kan anses vara giltiga. Det är i första hand framförda motiv inför beslutet vi fokuserar på. Då det i vissa fall saknas sådana uttalade motiv, samt då det kan finnas skillnader mellan framförda motiv och faktiska intentioner, formuleras även tänkbara motiv som kan ha legat till grund för beslutet. Som underlag för studien har vi tagit del av propositioner och of- fentliga utredningar. Vi har även haft kontakt med departement som ansvarar för respektive bolag.

Kategorisering och urval av bolag

Med utgångspunkt i den bolagsindelning som görs i regeringens proposition ”Aktiv förvaltning av statens företagsägande” (1995/ 96: 141), kan man något förenklat dela in de av staten (helt eller delvis) ägda bolagen i följande två kategorier.

. Bolag vars verksamhet styrs av särskilda sektorpolitiska mo- tiv och mål, som ofta antingen har monopol på sin verksamhet eller agerar under begränsad konkurrens

. Bolag med affärsmässig verksamhet som agerar på en kon- kurrensutsatt marknad

Studien behandlar ett urval (sju stycken) av de bolag som hör till den första kategorin. För dessa bolag änns det emellertid exempel, Apoteksbolaget och Teracom, där viss del av bolagets verksamhet bör rälmas till den andra kategorin. Ett urval av bolag har gjorts därför att omfattningen på de bolag som kan placeras i den första kategorin åtminstone uppgår till det dubbla av antalet utvalda. Motivet för detta urval är att flertalet av bolagens verksamheter representerar olika verksamhetstyper, som styrs utifrån olika sek- torpolitiska mål, dvs politiska mål som är speciäka för en viss sek- tor. Flertalet av bolagens verksamheter kan även klassificeras efter olika välfärdsteoretiska motiv för att de ska vara ett offentligt åta- gande. Utgångspunkt för den klassificeringen är departe- mentspromemorian ”Motiv för offentliga åtaganden” (Ds 1994:53).

Följande bolag har valts:

. TERACOM Svensk Rundradio AB

. ALMI Företagspartner AB

. Kungliga Teatern AB (Operan)

. Systembolaget AB, Apoteksbolaget AB 0 AB Göta Kanalbolag

. AB Svensk Bilprovning

2 GEN OMGÅNG AV BOLAGEN S MOTIV

Detta avsnitt gör för varje bolag en kortfattad genomgång av verk- samheten, politiskt mål för verksamheten samt tänkbara motiv för ett offentligt åtagande. Därefter redovisas de ursprungliga motiv vi funnit för att ha verksamheten organiserad i aktiebolagsforrn.

TERACOM Svensk Rundradio AB

Verksamhet och bakgrund

Rundradionätet anses vara en del av samhällets grundläggande in- frastruktur. Huvuduppgiften för rundradionätet är utsändning av radio- och televisionsprograrn till allmänheten. Vidare används nätet för överföring— och insamling av program mellan olika permanenta och tillfälliga produktionsplatser. Bolaget har även annan verksam- het, som försäljning av konsulttjänster, tillverkning och försäljning av radiomekaniska detaljer m.m. Verksamheten är avgiftsänansie- rad.

Riksdagen beslutade i enlighet med proposition 1991/92:140, ”Om den avgiftsänansierade TV-verksarnheten 1993-1996 m.m.”, att verksamheten med programutsändning och programinsarnling för Sveriges Radio-företagen och TV4 skulle avskiljas från Televerket och ombildas till ett av staten ägt aktiebolag. Bakgrunden var pla- nerna på att bolagisera Televerket.

Sektorpalitiskt mål & motiv för ett oj'entligt åtagande

Säkerställa produktion av infrastrukturella tjänster. Denna verk- samhet är inget formellt monopol, men kan sägas vara ett exempel på ett naturligt monop0184, vilket kan motivera det offentliga åta- gandet.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

I betänkandet ”Ett nytt bolag för rundradiosändningar” (SOU 1992:10) utreddes lämplig associationsform för verksamheten. Två motiv som angavs för aktiebolagsformen var att den är in- ternationellt känd och accepterad och den vanligaste inom radio- och konununikationsområdet.

" Det firms stordriftsfördelar i produktionen, vilket innebär att produktionskost— naden per enhet är avtagande i ett stort efteräågeintervall.

Ytterligare motiv som framfördes var att aktiebolagsformen är en modernt utvecklad företagsform som ansågs passa bra för verksam- heten. Då verksamheten inte skulle innebära myndighetsutövning och till viss del skulle vara konkurrensutsatt, ansågs myndighets- fonnen inte vara en lämplig associationsform. Liknande motiv fram- fördes även i propositionen (prop 1991/92:140), där associations- formen även motiverades med att Teracoms verksamhet är rörelse- drivande.

ALMI Företagspartner AB

Verksamhet och bakgrund

ALMI ska verka för företagsutveckling bland små och medelstora företag genom rådgivning, änansiering och information. Verksam- heten kan betraktas som myndighetsutövning eftersom änansiering kan anta karaktären av viss förmån. Verksamheten är änansierad via statsbudgeten. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition 1993/ 94:40, ”Småföretagsutveckling” att ombilda de 24 regionala utveck- lingsfondema från stiftelse till regionala aktiebolag, genom vilket koncernen ALMI bildades. Koncernen ALMI består av ett moder- bolag som är helägt av staten och 23 av staten majoritetsägda regio- nala dotterbolag, i vilka ett eller flera landsting är minoritetsägare (Regeringens skrivelse 1995/96:20).

Sektorpolitiskt mål & motiv för ett ojentligt åtagande

Verksamhetens mål är tvärsektoriellt: utjämna skillnader mellan regioner (fördehiingspolitik) och minska arbetslösheten (stabilise- ringspolitik). Dessa mål kan även motivera det offentliga åtagandet.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

Enligt nåringsdepartementet var ett motiv för aktiebolagsformen att den skulle möjliggöra för staten att dela sitt ägande med kommuner, landsting och näringsliv, vilket kräver en privaträttslig associations- form. I praktiken kom dock endast landstinget att bli delägare. I propositionen (prop 1993/94:40) som föregick beslutet angav man att man genom bolagsbildandet skulle kunna uppnå en effektiv verk- samhet med ett förstärkt inflytande från näringslivet. Ytterligare ett motiv för aktiebolagsformen framför myndighetsformen var, enligt samtal med nåringsdepartementet, den i viss mån ökade äexibilite- ten som den ansågs kunna erbjuda.

Kungliga Teatern AB (Operan)

Verksamhet och bakgrund

Operan bedriver teaterverksamhet som omfattar musikdramatiska verk och dans. Verksamheten änansieras till cirka 90% via stats- budgeten. Operan inråttades 1773 av Gustav III och finansierades fram till 1881 av kungen, varefter den överfördes från hovförvalt- ningen till staten. Efter det bedrevs Operan på entreprenad i privat regi ett par år. År 1889 bildades aktiebolaget Kungliga teatern AB. Aktiebolaget drevs av privata ägare t.o.m. 1 juli 1975. I ”Kungl. Maj:ts proposition nr 28 är 1974” föreslogs att verksamheten vid Operan skulle föras över till ett nytt statligt aktiebolag, vilket också blev riksdagens beslut.

Sektorpolitiskt mål & motiv för ett offentligt åtagande

Målet med verksamheten är att ansvara för tillhandahållandet av en klassisk repertoar samt konstnärlig förnyelse. Existensen av en viss kulturverksamhet samt möjligheten att delta i en kulturverksamhet i framtiden kan till viss del betraktas som en kollektiv nyttighet85. Existensen av en kulturverksamhet kan dels ha ett värde i sig, i ter- mer av tillgången nu och i framtiden på kultur av hög kvalitet samt ett bevarande av konstnärlig tradition och kulturarv, dels ett instru- mentellt värde i termer av effekter på t ex sysselsättning och kreati- vitet86. Om individers värderingar av denna kollektiva nyttighet är stor kan det finnas motiv för att låta det vara ett offentligt åtagande. Det ska dock observeras att det kan föreligga vissa problem när man ska mäta dels effektema, dels värderingarna. Det kan även ännas vissa omfördelningsmotiv87 som kan motivera ett offentligt åtagande.

” En kollektiv nyttighet kärmetecknas av två egenskaper, icke rivalitet och öp- penhet. Den första egenskapen innebär att en individs konsumtion av varan inte minskar tillgängligheten för andra. Med öppenhet avses att det inte är möjligt att utestänga de som inte betalar för varan. En "ren" kollektiv nyttighet känneteck- nas av att båda kriterierna är uppfyllda. Det är emellertid icke-rivalitet som är det viktiga kriteriet. ” För liknande resonemang se betänkandet "Varför kulturstöd - ekonomisk teori och svensk verklighet" (Ds 1994:16) 87 Sedan 1974-års nya kulturpolitik skulle omfördelningpolitiken även gå via kulturen.

Framförda motivjör aktiebolagsformen

I ett betänkande av Kulturrådet, ”Ny kulturpolitik” (SOU 1972: 66), ansågs myndighetsfonnen var olämplig för verksamheter med produktionsprocess av typ teaterproduktion, samt att myn- dighetsforrnen skulle innebära svårigheter med att ordna ansvars- frågor så att beslut om t ex repertoar inte skulle bli föremål för myndighetsbeslut. Dessutom ansågs aktiebolagsformen kunna skapa goda möjligheter till snabb och smidig anpassning till skiftande situationer som kan uppkomma i ekonomisk verksamhet. 1 utred- ningen ”Operans verksamhet och organisation” (Ds 1973z6) angavs att Operan på grund av dess ekonomiska verksamhet med företags- karaktär lämpade sig bäst att organiseras som aktiebolag, som en ”non profit cooperation”. Enligt kulturdepartementet har aktiebolagsformen, trots att den inte har skapats för att uppfylla konstnärliga mål, ansetts fungera bäst i praktiken för konstnärlig produktion rent förvaltningsmässigt, ge- nom aktiebolagsformens klara regler om ansvarsfördelning, där ledningen själv ansvarar för t ex repertoar och rollbesättningsfrågor.

Apoteksbolaget AB, Systembolaget AB

Verksamhet och bakgrund

Apoteksbolaget distribuerar läkemedel i såväl öppen som sluten vård. Huvuduppgiften för bolaget är att tillhandahålla läkemedel till enhetliga priser till allmänheten. Systembolaget säljer alkoholhaltiga drycker till fastställda priser. Verksamheterna har till viss del ka- raktär av myndighetsutövning, då man kan säga att apoteken och systembolagen utövar befogenheten att för enskilda bestämma om deras rätt till köp av alkohol samt receptbelagda läkemedel. Verk- samheterna är avgiftsänansierade. I enlighet med ”Kungl. Maj:ts proposition nr 74 år 1970” beslutade riksdagen att bilda ett aktiebolag genom inlösandet av de tidigare fristående apoteken. Staten kom att äga 2/3 av aktiema och Apote- karsocieteten resten. Senare såldes Apotekarsocietetens aktier till Apoteksbolagets pensionsstiftelse. Nu finns förslag på att bolaget ska bli helägt av staten (prop 1995/96: 141). Det nuvarande Systembolaget bildades 1955, genom ihopslagning av de dåvarande systembolagen till ett riksbolag. Samtidigt av- skaffades motboken (Kungl. Maj:ts proposition nr 24 år 1955).

Sektorpolitiskt mål & motiv för ett ofentligt åtagande

Statens mål med verksamheten är att ha kontroll över hälsofarliga och potentiellt skadliga varor. Både Apoteksbolaget och Sys- tembolaget har ett formellt monopol på sin verksamhet, vars grund kan hänföras till att individer saknar korrekt information om t ex de potentiella riskerna med läkemedel respektive alkohol. Ett motiv för att ha Apoteksbolaget i ett offentligt åtagande kan vara att staten subventionerar läkemedel, och därför vill ha kontroll över utbudet.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

Varken i propositionerna eller utredningarna som föregick besluten återänns några uttalade motiv för aktiebolagsformen. Beträffande Apoteksbolaget, så tycks det, enligt socialdepartemen- tet, som om den utredare som skrev betänkandet som låg bakom beslutet, styrde mot aktiebolagsformen. Det verkar ha varit en form av dolt antagande i utredningen och olika verksamhetsformer kom aldrig att analyseras.

AB Göta Kanalbolag

Verksamhet och bakgrund

Verksamheten innefattar drift av kanalen samt viss fastighetsför- valtning. Bolaget bildades 1810, innan det fanns svensk aktiebo- lagsrättslig lagstiftning och betecknades därför som ett blandat of- fentligt och privaträttsligt rättssubjekt. F ram till 1978 var bolaget i privat ägo, varefter staten köpte bolaget. 1984 ålades dåvarande Domänverket att ta över förvaltningen av bolaget. I och med bolagi- seringen av Domänverket 1992, överfördes Göta Kanalbolag till nåringsdepartementet. Bolagets verksamhet har svag lönsamhet men kompenseras till viss del av förvaltningsverksamhet. Verksamheten är även till viss del änansierad via statsbudgeten.

Sektorpolitiskt mål & motiv för ett offentligt åtagande

Statens mål med verksamheten är bl.a. att bevara och utveckla ett kulturhistoriskt värde samt fiämja turismen. Ett motiv för offentligt åtagande kan baseras på att Göta Kanal p.g.a. dess karaktär som en kollektiv vara, annars inte skulle tillhandahållas.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

I regeringens propositionen ”om statligt övertagande av Göta kanal- bolag m.m.” (1977/781119) motiveras ett bibehållande av verksam- hetsformen med att den fungerat väl tidigare, att Göta Kanalbolag som institution har ett stort historiskt värde och har vunnit förank- ring hos allmänheten. Aktiebolagsformen ansågs även vara bäst för att ta till vara de många skilda intressen som är knutna till kanalen.

AB Svensk Bilprovning

Verksamhet och bakgrund

Svensk Bilprovning utvecklar, marknadsför och producerar for- donsrelaterade kontroller. Svensk Bilprovning har hittills haft mo- nopol på sin verksamhet. Nu finns ett riksdagsbeslut om att öppna upp marknaden för fristående ackrediterade besiktningsföretag. Bolagets verksamhet har karaktär av myndighetsutövning. Verk- samheten drivs på självkostnadsbasis och änansieras med fastställ- da avgifter. Enligt bolagsordningen har verksamheten inte som syfte att gå med vinst. 1963 beslutade riksdagen, i enlighet med ”Kungl. Maj:ts Proposi- tion nr 91 år 1963”, att bilda AB Svensk Bilprovning.

Sektorpolitiskt mål & motiv för ett offentligt åtagande

Statens syfte med verksamheten är att ha kontroll över officiell provningsverksamhet, i syfte att främja en förbättrad fordonsstan- dard. Ett motiv för det offentliga åtagandet kan hänföras till att staten genom kontroll kan reducera negativa externa effekter88, i form av ökade trafikolyckor och miljöförstöring. Okad tra- äksäkerhet och en bra miljö kan ses som kollektiva nyttigheter.

Motiv för aktiebolagsformen

I propositionen angavs som skäl för aktiebolagsformen att verk- samhetstypen hade likheter med statlig och kommunal företags- verksamhet, vars mål är att genom rationell och effektiv drift till- handahålla alhnänheten service till lägsta möjliga kostnad. Aktie-

” En negativ extern effekt är en sådan kostnad av konsumtion eller produktion på andras konsumtion eller produktion och som den förorsakade personen inte tar hänsyn till. Då en värdering av denna kostnad inte kommer att uttyckas ge-

nom prisbildningen på marknaden kan det ännas skäl för ett offentligt ingripan- de.

bolagsforrnen ansågs vara lämplig för att åstadkomma en rationell och ekonomisk drift av verksamheten, samt möjliggöra en smidig anpassning av kapaciteten till de växlande behoven av arbetskraft. Man ville dessutom dela ägandet med andra intressenter inom bran- schen, för att på så sätt tillgodogöra sig viktig fackkunskap och erfarenhet.

Sammanställning av motiv

Sarnmanfattningsvis har nedanstående motiv återfunnits i förarbeten till något eller några av de studerade bolagen. Likartade motiv har grupperats tillsammans.

Delat ägande med andra intressenter Lämplig för affärsverksamhet Verksamhet utan myndighetsutövning Delvis konkurrensutsatt verksamhet Större handlingsfrihet Klarare ansvarsfördelning Bättre form för att ta tillvara skilda intressen kring verk- samheten

. Vanligast inom verksarnhetsområdet . Internationellt känd och accepterad . Aktiebolagsformen har fungerat väl tidigare . Bolaget har ett institutionellt värde och är väletablerat hos alhnänheten

3 MOTIVDISKUSSION

Mot bakgrund av myndighetsformens utveckling under senare år samt det faktum att flertalet av de studerade bolagen tillkom för flera decennier sedan har vi ansett det intressant att diskutera- och bedöma motivens giltighet. Detta avsnitt diskuterar de framförda motiven, samt gör en sys- tematisk bedömning av dess giltighet idag, dels på en generell nivå, dels i relation till de bolag som motiven använts för. Bedömningen grundar sig på en hypotetisk situation där staten idag ska bestämma verksamhetsform för en statlig verksamhet, som staten antingen startar eller övertar från marknaden. Avsnittet kompletteras sedan med en genomgång av tänkbara motiv som kan ha legat bakom valet av associationsform, både på ett ge- nerellt plan, och där så är relevant, i relation till de bolag som stude- rats. Det ska påpekas att dessa motiv endast är hypotetiska och kan inte empiriskt beläggas genom denna studie.

Framförda motiv

Delat ägande med andra intressenter

Det är inte möjligt för staten att genom en myndighet dela sitt ägan- de. Om staten vill dela sitt ägande med en eller flera intressenter krävs en privaträttslig associationsform. Motivet är således fortfa- rande giltigt. Man kan dock alltid fråga sig vad det finns för motiv för att staten ska dela sitt ägande i det specifika fallet. Detta motiv låg bakom valet av aktiebolagsformen för ALMI, samt utgjorde ett av de motiv som angavs för organiseringen av Svensk Bilprovning som bolag. Beträffande Svensk Bilprovning ville man genom att dela ägande med bilorganisationer ta tillvara viktig fack- kunskap och erfarenheter av branschen. Motivet kan även ha legat till grund för organiseringen av Apoteksbolaget som bolag, då staten delar sitt ägande med en annan intressent.

Lämplig för afärsverksamhet

Aktiebolagsformen har tillkommit i syfte att vara en lämplig form för affärsverksamhet, dvs sådan verksamhet som är efterfrågestyrd och avgiftshnansierad. Detta motiv är således fortfarande giltigt. Det kan emellertid inte anses vara ett tillräckligt motiv för att ha en statlig verksamhet i aktiebolagsform. För att statlig af— färsverksamhet ska anses lämplig att ha i aktiebolagsforrn bör bl.a. en fungerande konkurrens finnas på verksamhetens marknad.

Motivet framfördes för Teracom och Operan. Teracom kan enligt definitionen ovan betraktas som affärsverksamhet. Det kan dock inte Operan, då den inte är avgiftsänansierad, utan till största del finansieras via statsbudgeten. Motivet kan således anses vara ett giltigt (dock inte tillräckligt) motiv för Teracom, men inte för Ope- ran. Det är möjligt att detta motiv även kan ha legat till grund för valet av aktiebolagsformen för Systembolaget och Apoteksbolaget, då deras verksamheter kan betraktas som affärsverksamheter.

Verksamhet utan myndighetsutövning

Har en verksamhet karaktären av myndighetsutövning så talar det generellt för att verksamheten bör organiseras i myndighetsform (kan dock med lagstöd överlämnas till privaträttsligt organ), men myndighetsutövning är inte det enda som kan motivera organisering i myndighetsform. Andra skäl för myndighetsformen är bl.a. om det saknas fungerande konkurrens inom verksamhetsområdet eller om verksamheten styrs utifrån klara politiska mål. Detta motiv framfördes för att Teracom inte borde organiseras i myndighetsform. Vår bedömning är att det är ett giltigt motiv, dock ej tillräckligt.

Delvis konkurrensutsatt verksamhet

Om en statlig affärsverksamhet är konkurrensutsatt bör man pröva ifall aktiebolagsformen kan användas för den verksamheten. Är verksamheten delvis konkurrensutsatt bör möjligheten att avskilja den konkurrensutsatta verksamheten och organisera den som bolag och övrig verksamhet i myndighetsform, övervägas. Som ett motiv för Teracom angavs att verksamheten delvis var kon- kurrensutsatt. Detta motiv är emellertid, enligt vår mening, svagt om den huvudsakliga verksamheten, som i Teracoms fall, är icke- konkurrensutsatt. Huruvida den alternativa lösningen, att avskilja den konkurrensutsatta verksamheten, hade kunnat tillämpas på Te- racom är dock osäkert.

Större handlingsfrihet

Genom myndighetsformens utveckling, från detaljstyrning till mål- och resultatstyming, har myndigheter numera stor handlingsfrihet inom ramen för sina uppdrag. I betänkandet ”Former för statlig verksamhet” (SOU 1994: 147) framkommer att myndighetens led- ning själv i stor utsträckning kan bestämma över bl.a. myndighetens organisation och personalpolitik. Vidare menar utredarna att myn- dighetsformen har fördelar genom dess flexibilitet så till vida att

regeringen enkelt kan ändra i en myndighets uppdrag genom en förordning om ändring i myndighetens instruktion, besluta om ny organisation och ledning av myndigheten samt utan lång tidsutdräkt genomföra beslut om nedläggning- eller sammanslagning av myn- digheter. RRV menar i sin rapport ”Bolagisering, privatisering eller fortsatt myndighetsdrift?” (1994:7) att skillnaden i flexibilitet mellan bolag och myndighet är att ett aktiebolag har större frihet att fatta lång- siktiga beslut om verksamhetsinriktning och strategier. Även be- slutsfattandet torde kunna ske snabbare i aktiebolag då ledningen inte behöver förankra sina strategiska beslut hos regeringen. Vissa beslut måste emellertid förankras hos styrelsen. Myndigheters lång- siktiga förslag till strategi ska alltid behandlas av regering och riks- dag för beslut i budgetprocessen. Om staten är ensam ägare har den emellertid alltid möjlighet att begränsa den frihet som aktiebolagsformen generellt ger genom reglering i bolagsordningen eller genom särskilda avtal med bolaget. Denna möjlighet kan dock begränsas om bolaget, som t.ex. för ALMI, Apoteksbolaget och Svensk Bilprovning, endast är delägt av staten. Bedömningen är att detta motiv fortfarande har viss giltighet. Gil- tighetsgraden har dock försvagats under senare år. Bolagsbildningar som motiverats med vissa av handlingsfrihets- aspektema är ALMI och Operan. Detta motiv kan emellertid tänkas ligga bakom samtliga bolagsbildningar, då det på den tiden då bola- gen bildades var stora skillnader mellan myndighets- och aktiebo- lagsformen. Ett motiv som framfördes för Svensk Bilprovning, som kan läggas till handlingsfrihetskategorin, är att aktiebolagsformen ger större frihet beträffande möjligheten att kunna anställa personal med kort varsel samt till säsongarbete. Detta motiv torde inte vara ett giltigt motiv idag, då myndigheter i stort har lika stora friheter i personal- politiskt hänseende som bolag.

Klarare ansvarsfördelning

I ett aktiebolag finns en klar uppdelning av ansvar och befogenheter mellan ägare och ledning. Ägare utövar inflytande på Ibo- lagsstämman genom att ange verksamhetens inriktning, ställa kapi- tal till förfogande samt till- och avsätta styrelsen. Ledningen, som utses av styrelsen, har ett självständigt ansvar för den löpande för- valtningen enligt de instruktioner som styrelsen lämnar. Ägarna är enligt aktiebolagslagen förhindrade att ingripa i verksamhetens de-

taljer. Ledningen är också ansvarig för ekonomin, och tillsammans med styrelsen skadeståndsansvarig vid uppsåtligt tillfogande av skada för bolaget.

Valet av aktiebolagsformen kan dessutom vara ett sätt att markera för ledningen att verksamheten ska stå på egna ben. Detta är då endast gällande för sådan verksamhet som är självkostnadsbärande. Om staten är ensam ägare av bolaget finns dock alltid möjligheten att göra sådana restriktioner i bolagsordningen som begränsar led- ningens befogenheter. Är staten endast delägare är det dock inte alltid säkert att detta kan göras utan problem. Bedömningen är att detta motiv fortfarande kan anses vara giltigt, dock ej tillräckligt. För kulturinstitutioner som Operan, Dramaten och Sveriges Te- levision har denna klara ansvarsfördelning ansetts mycket viktig för att garantera en konstnärlig eller journalistisk självständighet gen- temot de politiska makthavarna. Beträffande Operan är dess verk— samhet till 90% finansierad av statliga medel. Huruvida en sådan verksamhet bör åberopa sitt behov av självständighet, när den eko- nomiskt sett inte är det, som motiv för aktiebolagsformen kan, enligt vår mening, alltid ifrågasättas.

Bättre form för att ta tillvara skilda intressen kring verksamheten

Detta motiv angavs för Göta Kanalbolag. Med tanke på de skiftande intressen (turism, kulturhistoria, skogsnäring och sjöfart) som var knutna till kanaldriften ansågs aktiebolagsformen vara den form som på bästa sätt kunde ta tillvara dessa intressen. Detta motiv kan baseras på att det är lättare att samverka med andra genom aktie- bolagsformen. Motivets giltighet kan dock, enligt vår mening, ifrå- gasättas, då en samverkan med andra likväl borde kunna åstad- kommas genom myndighetsformen.

Vanligast inom verksamhetsområdet

Att aktiebolagsfonnen används generellt inom ett verksamhets- område implicerar inte att den formen är den mest ändamålsenliga för den specifika verksamheten. Detta motiv kan, enligt vår mening, inte anses giltigt. Inom media och kulturområdet har man överlag använt sig av pri- vaträttsliga former, ofta bolag. Motivet angavs för att ”organisera Teracom i bolag. Vi anser emellertid att det med tanke på verksam— hetens art torde vara mer relevant att dra en parallell till andra in- frastmkturverksamheter, som t ex Banverket och Svenska Kraftnät, och se på hur de organiserats. Båda dessa drivs i myndighetsform,

det senare som affärsverk. Vad gäller Svenska kraftnät valde man att skilja affärsverksamhet (Vattenfall) och nätverksamhet från var- andra.

Internationellt känd och accepterad

Aktiebolagsformen är en internationellt känd och etablerad form, medan myndighetsformen är olika konstituerad i olika länder, vilket generellt skulle kunna tala för aktiebolagsformen om man önskar ett samarbete med företag utomlands. Detta motiv kan dock ifrågasät- tas, då ett internationellt samarbete borde kunna komma till stånd oavsett om den ena parten är myndighet eller aktiebolag. Motivet angavs för Teracom.

Aktiebolagsformen har fimgerat väl tidigare

Detta motiv kan vara gällande i de fall då staten övertar ett redan existerande bolag (t ex Apoteksbolaget, Operan, Göta Kanalbolag). Har aktiebolagsformen fungerat bra kan man tycka att det inte finns någon anledning att pröva någon annan verksamhetsform. Vad gäl- ler Göta Kanalbolag, framfördes detta motiv i propositionen inför beslutet. Beträffande övriga bolag som nämns ovan, har inte det motivet framförts, men kan vara ett tänkbart motiv. Vår bedömning är att motivet är giltigt, dock inte tillräckligt.

Bolaget har ett institutionellt värde och är väletable- rat hos allmänheten

Bolaget som sådant kan ha institutionaliserats och tillskapats en identitet starkt sammankopplad med bolagsforrnen och fått förank- ring hos alhnänheten, vilken då skulle kunna försvinna i samband med en ombildning till myndighet. Detta motiv framfördes i sam- band med statens övertagande av Göta Kanalbolag. Kan även utgö- ra ett tänkbart motiv för t ex Operan. Detta motivs giltighet kan dock, enligt vår mening, ifrågasättas.

Tänkbara motiv

Högre grad av finansiell frihet

I jämförelse med en myndighet kan ett aktiebolag fortfarande sägas ha en högre grad av finansiell frihet, då bolaget kan utnyttja den fria kapitalmarknaden och balansera över- och underskott mellan olika verksamhetsår. Myndigheter får endast balansera ett ackumulerat överskott motsvarande 10% av omsättningen till nästa verksamhets- år (om överskottet är större beslutar regeringen om hur hela över-

skottet ska disponeras), och är hänvi-sade till att låna i Riksgälds- kontoret (RRV 199417).

Juridiska skäl

Genom att välja aktiebolagsformen för en statlig verksamhet kan staten erhålla en mer renodlad juridisk figur. Om verksamheten ifråga kommer att ingå avtal med andra statliga aktörer som bedrivs i myndighetsform, kan det tala för att organisera verksamheten i aktiebolagsform. Detta med anledning av de juridiska problem som kan uppkomma om parterna skulle råka i tvist med varandra. Efter- som statliga myndigheter inte utgör självständiga juridiska personer står inte de sedvanliga tvistelösningsmekanismema till förfogande.

Slippa myndighetsformens regler om ojentlighet, rätten till överklagande

Detta motiv uppmärksammas bl.a. i betänkandet ”Teatems kost- nadsutveckling 1975—1990” (SOU 1991:71) Ett motiv mot myn- dighetsformen som här redovisas är risken, med anledning av myn— digheters regler om offentlighet, överklaganden m.m., att t ex en kompositör eller författare, vars verk refuseras, kan komma att överklaga till regeringen och begära detaljerade beslutsmotiveringar och kunna anmärka på beslutsformer etc. I detta betänkande framförs även att det torde vara önskvärt att slippa offentlighetsprincipen, så att den interna processen under en föreställnings framväxt kan växa fram utan att störas av mass- medias påverkan. Med anledning av detta resonemang kan man dock alltid fråga sig om man inte i en verksamhet som direkt- finansieras med offentliga medel, som Operans verksamhet, borde ge allmänheten insyn.

Klarare redovisning

För aktiebolag finns det större möjligheter till avskrivningar av ka- pital än för myndigheter. Det kan på så sätt rent ekonomiskt vara enklare att ha den statliga verksamheten i aktiebolagsform.

Lättare ta emot bidrag

Genom att organisera en statlig verksamhet som aktiebolag, kan man möjliggöra för verksamheten att ta emot olika slags bidrag från näringslivet. Detta kan ej statliga myndigheter göra.

Symboliska skäl

Trots att det skett reella förändringar i myndighetsformen så att skillnaderna mellan myndighets- och aktiebolagsformen ur en prak- tisk synvinkel ter sig små, finns det troligtvis fortfarande symboliska skillnader. Myndighetsformen förlmippas förmodligen fortfarande med stelbent byråkrati och politisk detaljstyrning medan aktiebo- lagsformen symboliserar självständighet och affärsmässighet. Detta kan utgöra ett motiv för staten att välja aktiebolagsformen för verksamheter som ansetts vara i behov av att ha en självständig framtoning (t ex Operan, Dramaten och Sveriges Television).

Annorlunda organisationskultur

Detta motiv hänger till viss del ihop med motivet ovan. Aktiebo- lagsfomr eller myndighetsform kan ha en stor betydelse för vilken kultur som skapas på en arbetsplats. Med aktiebolagsformen kan man tänka sig att ett klimat präglat av affärsmässighet och vinst- generering skapas på ett lättare sätt. Detta kan vara ett motiv både för och emot aktiebolagsformen. Det kan vara ett argument för, om verksamheten är vinstgenererande och man önskar få personalen att arbeta mot ett endimensionellt mål. Det kan vara ett argument mot, om verksamheten ska uppnå samhällsmål, och där man önskar få personalen att arbeta utifrån andra värden.

Hänsyn till fackliga intressen

Man kan formulera hypotesen att valet av organisationsform till viss del styrs av fackliga intressen. Eftersom valet av associationsform kan påverka hur arbetstagarna är fackligt organiserade, kan fack- förbunden ha ett intresse av detta val. Beträffande t ex Svensk Bil- provning kan man tänka sig att Metall var rädd för att tappa med- lemmar om Svensk Bilprovning, som skulle rekrytera bilinspektörer, skulle bli en myndighet.

Begränsat ekonomiskt risktagande

Detta är ett av huvudmotiven generellt för att använda sig av aktie- bolagsformen. Risktagandet för aktieägama är begränsat till det tillskjutrra aktiekapitalet, vilket är en viktig förutsättning för att generera kapital till en ekonomiskt osäker verksamhet.

För statliga bolag gäller samma regler. Man kan dock alltid fråga sig om inte staten i realiteten kommer stå som den ansvariga om bolaget de facto går i konkurs. Visserligen kan konkursmässigheten bli synlig. Vi anser emellertid att detta motivs giltighet kan ifråga- sättas.

Maximalt politiskt inflytande- kombinerat med mini- malt politiskt ansvar äver verksamheten.

Politikerna kan styra över bolagets verksamhet genom starka på- tryckningar i smyg, samtidigt som de utåt skapar en lämplig fasad av en oberoende styrelse som arbetar på avstånd från ledningen.

Förvaltningsstrukturer

Fyra fallstudier

Birgitta Nelson Anders Kihlberg Terese Johnsson Bernt Emanuelsson

Anders Dager

INNEHÅLL

Sammanfattning 0 Uppdraget

] Ramen kring uppdraget 1.1 Diskussion kring nyckelbegreppen 1.2 Strukturema på statsförvaltningen omgivande nivåer 1.3 Sektoriseringen och förvaltningspolitiken 1.4 Analysmodell

2 Arbetsmarknadspolitiken/Arbetsmarknadsverket

3 Miljöområdet 3.1 Utvecklingen fram till och med l970—talet 3.2 Utvecklingen de senaste femton åren 3.3 Reflexioner kring nuläge och möjlig utveckling 3.4 Hållbar utveckling som förvaltningspolitiskt värde eller krav

4 Samordnad länsförvaltning

5 Rättsväsendet 5.1 Något om den svenska rättsordningens framväxt 5 .2 De förvaltningspolitiska kraven och alternativa former för organisering

6 Jämförande analys och slutsatser 6.1 En jämförelsebild 6.2 Framväxten av dagens förvaltningsstruktur 6.3 Dagsläge, omvärld och framtid 6.4 Ett alternativt strukturresonemang - fallet rättsväsendet 6.5 Frågor för framtiden — möjliga slutsatser för förvaltningspo- litiken

Sida

125

134

136 136 141 145 147

152

162 162 164 168 172

174 175 180 182 183

186

194 195 200

207 208 210 219 221 223

SAMMANFATTNING

Förvaltningspolitiska kommissionen har uppdragit åt Statskontoret att belysa vissa frågor rörande bl.a. de stora förvaltningskoncemer- na. I utredningsarbetet har vi tagit primär utgångspunkt i uppdrags- promemorians delfråga C om sektorsvis eller tvärsektoriell organi- sering. Vår analys av hur dessa organiseringsprinciper tillämpats i statsför- valtningen, har sin huvudsakliga bas i tre fallstudier; arbetsmark- nadspolitiken/Arbetsmarlmadsverket, miljöområdet samt den sam- ordnade länsförvaltningen. En fjärde, mer fristående fallstudie om- fattar rättsväsendet. Denna tjänar som underlag för att illustrera hur IT ger möjligheter att föra delvis annorlunda strukturresonemang. Den ligger också till grund för en beskrivning av hur synen på vad som är myndighetsutövning respektive rättskipning förskjutits. Vår analys har mynnat ut i formuleringen av ett antal, enligt vår mening angelägna, frågor för den fortsatta utvecklingen av för- valtningsstrukturen:

— På vilken nivå skall staten främst satsa på tvärsektoriellt arbe- te och integrera olika politikområden? - Hur skall förvaltnings- strukturen förändras för att möta en eventuell utveckling av regionalt självstyre?

— Behövs ett ökat inslag av partnerskapsorganisationer, hyb- ridmyndigheter eller andra gränsöverskridande organ? — Hur skall staten utnyttja den ökade frihet att organisera för- valtningen, som ny informations- och kommunikationsteknik innebär?

— Skall utvecklingen av EU-arbetet styra organiseringen i större utsträckning?

— Hur skall makten över organiseringen vara fördelad inom staten?

— Vad bör förvaltningspolitiken närmare uttala om organise- ringen?

Resonemangen kring dessa frågor, som återfinns i promemorians avsnitt 6.5 ”Frågor för framtiden - möjliga slutsatser för förvalt-

ningspolitiken”, har i sin tur resulterat i att vi vågat oss på att uttala följande förslag till riktlinjer för den framtida förvaltningspolitiken:

. Beroende på omvärldsutvecklingen kan utvecklingen på sikt gå i mycket olika banor. Organiseringen på kort och medellång sikt bör därför inte primärt inriktas på att bygga och riva myndigheter utan snarare på de gränsöverskridande processerna och utvecklingen av problemorienterade integrerade arbetssätt.

. Behovet av avsektorisering bör ses även ur ”medborgarperspektivet”. . Frågor om organisering och IT måste i än högre grad hante- ras i ett och samma sammanhang.

. De nya lösningarna kan inte utredas fram på traditionellt vis. De måste sannolikt utvecklas genom försöksverksamhet.

. Förvaltningspolitiken bör ställa krav på organiseringsfrågor- nas hantering och inte helt överlåta ansvaret till respektive sakpoli- tiska område. Det finns anledning att anlägga en högre grad av hel- hetsperspektiv på statsförvaltningen.

. Den förvaltningspolitiska fiinktionen, som för närvarande återfinns inom Finansdepartementet, bör verka proaktivt samtidigt som uppföljning och utvärdering av större förändringar säkerställs. Det gäller bl.a. att noga följa hur utvecklingen av gränsöverskridan- de och integrerande arbetsformer påverkar frågor om styrning, re- surstilldelning, uppföljning etc. samt att ta initiativ till utvecklings- projekt t.ex. regelverk för hybridmyndigheter och andra samver- kansformer över huvudmannaskapsgränser.

Promemorians avsnitt ], Ramen kring uppdraget, innehåller bl.a. en diskussion kring innebörden i begreppen sektorvis respektive tvär- sektoriell organiseringsprincip. Ur ett organisationsteoretiskt per- spektiv (sarnt även i ”dagligt tal”) kan sektorsvis organisering ges innebörden specialisering. Det är också med denna innebörd, som regeringen i sin skrivelse till riksdagen om den offentliga sektorns förnyelse 1984/85, påtalade att sektoriseringen borde minska. Mot- satsen - tvärsektoriell organiseringsprincip - kan därmed sägas vara liktydigt med integrering.

Ur ett statsvetenskapligt perspektiv innebär den sektoriella principen en indelning av statsfunktionema utifrån ämnes- eller politikområ- den. Med en kombination av de båda perspektiven har vi för till- lämpningen inom det statliga förvaltningsområdet, formulerat föl- jande ”definition”:

- En sektorsvis organisering kännetecknas i det renodlade fallet av att respektive politikområde organiseras med en eller flera myndig- heter och att dessa ges uppgifter som huvudsakligen eller uteslutan- de ligger inom området. Eventuella behov av samordning får lösas genom samverkan mellan områdets och andra myndigheter m.fl.

0 En tvärsektoriell organisering kännetecknas av att myndigheter- na ges uppgifter mom flera politikområden, och att uppgiRema inrymmer samordning mellan politikområden, de som finns före- trädda mom myndigheten och eventuellt dessutom sådana som finns företrädda vid andra myndigheter.

I vår analys av förvaltningsstrukturen har vi emellertid funnit behov av fler dimensioner än den sektorsvisa och tvärsektoriella. Vi har därför valt att utgå från en analysmodell bestående av fyra principer eller ”tankefigurer” för organisering (som också används i Statskontorets idépromemoria 1996-11-08 till Förvaltningspolitiska kommissionen ”Generell förvaltningspolitik och verksamhets- anpassad förvaltningsstruktur” ). De fyra tankefigurema redovisas närmare i promemorians avsnitt 1.4 Analysmodell”. Den sektorsvisa organiseringsprincipen motsvaras här av En förvaltning samman- hållen i politikområden och den tvärsektoriella av Geografiskt in- tegreradjörvaltning. Till dessa har lagts Funktionellt renodlad förvaltning samt Gränsöverskridande, 'processorienterad”för- valtning. Den sistnämnda är snarare en skiss till ett förhållningssätt, som utgör ett alternativ till att se organisering som en fråga om att finna en bästa princip för en stabil uppdelning av ansvar, befogen- heter, uppgifter och resurser inom ett visst område. Dessa tankefi- gurer har lagts som ett raster över det empiriska materialet, den historiska utvecklingen och nuläget. I våra framåtblickar har vi försökt väga för- och nackdelar med de olika tankefigurema mot varandra. Avsnitt 1 innehåller vidare en genomgång av strukturen på statsför- valtningen omgivande nivåer, dvs. regering, riksdag och kommuner samt en redovisning av hur frågan om sektoriseringen hanterats förvaltningspolitiskt.

I avsnitt 2, 3, 4 och 5 redovisar vi de fyra fallstudiema var för sig: . Arbetsmarknadspolitiken/Arbetsmarknadsverket

. Miljöområdet . Samordnad länsförvaltrring . Rättsväsendet.

I avsnittet 6 Jämförande analys och slutsatser, för vi analysen vidare genom jämförelser mellan de fyra områdena och vidgning av om- världsperspektivet. Jämförelsen med avseende på statens rolVdet offentliga åtagandet, verksamhetens logik och teknik (dvs. politikens medel), personalens kompetens samt organisationsstrukturen, visar på väsentligen olika karakteristiska för de fyra studerade områdena, vilket framgår av den renodlade jämförelsebilden på nästa sida. Av bilden framgår också vilka förvaltningspolitiska krav som vi uppfattat som speciellt framträdande för respektive fall. De dubbelriktade pilarna antyder att det råder en viss ömsesidig påvekan mellan de olika komponenterna i modellen. Samtidigt finns naturligtvis en given rangordning mellan styrande och beroende variabler. Statens roll/det offentliga åtagandet, dvs. de politiskt uttalade målen för verksamheten, utgör grunden för valet och ut— formningen av medlen för politikens genomförande, den komponent som vi i modellen benämner verksamhetens logik och teknik. Dessa styr i sin tur kompetenskraven. Förvaltrringsstrukturen utgör den beroende variabeln i modellen. Hur denna utformas är en funktion främst av hur statens rolVdet offentliga åtagandet är formulerat och vilka medel som valts för politikens genomförande (dvs. verksamhetens logik och teknik) men också av den samlade förvaltningspolitiska kravbilden. Länsstyrelsen är statsförvaltningens enda exempel på en myndighet som är (i huvudsak) tvärsektoriellt organiserad enligt definitionen ovan. Karakteristiskt för är att flera departement medverkar i rege- ringens styrning. Att länsstyrelsen också har ansvaret att verka för samordning av uppgiffer med bäring på samhällsutvecklingen, under ansvar av andra såväl statliga som icke statliga (främst kommuner- na) aktörer, är ett annat uttryck för tvärsektoriellt tänkande.

Arbetsmarknad öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, starka arbetskraftem kompetens, förebygga permanent uslagnirtg Mlllö styra med inriktning mot ett hållbart samhälle Lånmyreln bidra till utveckling av länet (det

”regionala rummet") genom sam- ordning av politik på ett antal områden

uppdaga; utreda och beivra brott;

Arbetunarknad historiskt ideologisk

Arm-urkund produktion av individ-

KOM- utnyttjar en mångfald sty-medel. vetemkaps- baserad samverkan intemt och

— sektoriellt - sektoriellt Rittwieeude fyra ”kårer" Rim—nde grårsbverskridande

produktiomprocess ÖRVALTNINGSSTRUKTURE

Arbes—undulat! sektor inåvidmiemerad Miu! tvärsektor,integrerande aktörsorientend Linmyrdn geografiskt integrerad, gränsöverskridande Rättsväsende timktionellmed verksarnhetssamband

..... ' FÖR *” Osmaaeerrektiviwt

Arbetsmarknad styrbarhet kontra flexibilitet, legitimitet. tillgänglighet Mlllö styrbarhet, flexibilitet, hållbarhet Liumyrehe demokrati. styrbarhet. flexibilitet, legitimitet Rinnimb rättsäkerhet, ekonomisk effektivitet

En renodlad karakteristik av de fyra studerade områdena arbets- marknad, miljö, länsstyrelse sarnt rättsväsende Miljöområdet är exempel på ett tvärsektoriellt organiserat politi- kområde. Ett centrum ligger i Miljödepartementet och de centrala miljömyndighetema men en framgångsrik miljöstyming förutsätter att hänsynen till miljön integreras i utvecklingsplanema för alla olika sektorer i samhället. Inom regeringskansliet integreras miljö- hänsyn i arbetet vid ett flertal departement. Flera centrala myn- digheter har enligt sin instruktion tilldelats ett särskilt sektorsansvar för miljön. På regional nivå är länsstyrelsen centrum för miljöfrå- gomas hantering. Den del av arbetsmarlmadspolitiken som här studerats, kan sägas utgöra en i det närmaste ”perfe ” sektor, bestående av riksdagens arbetsmarknadsutskott, regeringens arbetsmarlmadsdepartement och förvaltningens Arbetsmarkrradsverk med den centrala Arbetsmark- nadsstyrelsen, de regionala länsarbetsnämndema samt de lokala

arbetsfönnedlingama/arbetsmarknadsinstituten. Fram till helt nyli- gen utövades dessutom den ”dömande makten” inom sektorn, då Arbetsmarknadsstyrelsen utgjorde överinstans i ärenden om arbets- löshetsersättning och medlemskap i arbetslöshetskassa. Detta är fr.o.m. 1995 en uppgift för länsrätt/kammarrätt. Rättsväsendet slutligen, innefattar såväl den dömande funktionen (domstolarna) som ett antal i grunden sektoriellt organiserade för- valtningsmyndigheter (främst polis, åklagare och kriminalvård). Ett inslag av tvärsektoriell organisering finns bl.a. i att länsstyrelsen har det yttersta ansvaret för polisens verksamhet och ekonomi i länet. Utmärkande för rättsväsendet är emellertid också att samtliga myndigheter, sett till logiken i verksamhetsprocessema, utgör ”länkar” i en sammanhängande kedja. En närmare genomgång av vad som karakteriserar de fyra studerade områdena återfinns i promemorians avsnitt 6.1 ”En jämförelsebild”. Avsnittet 6 irmehåller också en genomgång av framväxten av dagens förvaltningsstruktur samt en ”nulägesbeskrivning”. Utbyggnaden av den sektoriserade förvaltningen tog fart under ef- terkrigstiden genom sjösättandet av stora sociala välfärdsprograrn. För att genomföra dessa skapades specialiserade myndigheter, som snabbt kunde nå ut med åtgärder inom respektive sektor. Genom- slagskraft var viktigare än samordning. Ett antal från länsstyrelsen fristående ”länsnämnder” tillkom. Det var också den regionala nivån, länsnämndema och länsstyrel- sen, som blev fokus för avsektoriseringen efter 1985 års förvalt- ningspolitiska skrivelse. Resultatet blev reformen samordnad läns- förvaltning. Uppgifter av betydelse för samhällets utveckling på den regionala nivån skulle samlas inom länsstyrelsen och där hanteras med ett helhetsperspektiv, medan allmänna förvaltningsuppgifter av karaktären tjänsteproduktion eller handläggning gentemot enskild utan direkt koppling till samhällsutvecklingen, skulle ligga utanför denna. Flertalet länsnämnder flyttades in i länsstyrelsen. Skatteav- delningen flyttades ut och bildade en egen länsmyndighet. Några ytterligare förvaltningspolitiska reformer i direkt syfte att minska sektoriseringen i statsförvaltningen, har inte genomförts. Behovet av avsektorisering ur ett medborgar/individperspektiv (dvs. regeringsformens begrepp ”enskild”) har inte adresserats förvalt- ningspolitiskt (men väl sakpolitiskt i enskilda frågor, som i arbets- marknadspolitiken, och då även avsett huvudmannaskapsgränserna). Andra förvaltningspolitiska beslut - t.ex. delegeringen till myndig- hetsnivån av organiseringsmakten och andra administrativa instru-

ment såsom personalpolitik och IT samt strävandena att renodla till kärnverksamhet - har snarare inneburit att sektoriseringen ökat.

På statsförvaltningen omgivande nivåer har däremot kommunerna bl.a. i och med införandet av kommun-/stadsdelsnämnder tagit tyd- liga steg mot en mer tvärsektoriell organisering, vad avser såväl samhällsutvecklings- som individperspektivet. Inom regeringskansli- et har en intern arbetsgrupp konstaterat, att den där långt drivna sektoriseringen behöver ersättas med helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande. Detta bl.a. då de traditionella gränserna mellan olika po- litikområden alltmer suddas ut. Ett resultat av detta är att regerings- kansliet i sin helhet fr.o.m. 1 jan. 1997 kommer att utgöra en enda myndighet. Förekomsten av sektorsvis respektive tvärsektoriell organisering- sprincip på olika förvaltningsnivåer ur dels samhällsutveckling- sperspektivet, dels individperspektivet kan därmed sammanfattas enligt nedan:

”Samhällsperspektivet” ”Individperspektivet” (planering, utveckling, uppfölj- (tjänsteproduktion, service och myn- nin etc. di etsutövnin mot enskild Regerings- - Sektoriellt organiserat med Ej relevant. kansliet vissa integrerande inslag. Långt driven sektorisering på- talad som problem. Central- - Sektorith organiserat. Krav - Sektoriellt organiserat i den mån myndighets- på samverkan/samråd i vissa det förekormner. nivå frågor kan vara inskrivet i myn-

dighetsinstruktion. Ev före- kommer ”råd” och

”delegationer”. Regional nivå - Tvärsektoriellt organiserat - Del av samordnad länsstyrelse om inom länsstyrelsen. koppling till samhällsutvecklingen.

- Länsstyrelsen har integrerande Även vissa andra individärenden, uppgift - omfattande även icke ofiast i frågor där lämplig sektor- statliga aktörer. myndighet saknas. - Sektoriellt organiserade myn- - Länsstyrelsens integrerande uppgift digheter med samhällsutveck- omfattar inte individärenden. lande uppgifter har ofta annan - Sektormyndighetemas fördelning regional indelning än länet. regionalt respektive lokalt av tjänste- produktion och myndighetsutövning gentemot enskild varierar. I vissa fall ”funktionell” fördelning där länsor- ganet svarar för svårare eller sällan förekommande ärenden.

Lokal nivå - Förekommer knappast inom - Sektoriellt organiserat inom stats- statsförvaltningen. förvaltningen. - I kommunen förskjutning mot - Tidigare sektoriell organisering i tvärsektoriell organisering kommunen. F örskjutning mot hel-

(Stads-/ kommundelsnämnd). hetssyn genom Stads- /kommundelsnämnder och kommu- nala Medborgarkontor.

Ett behov av avsektorisering och ökad helhetssyn inom statsförvalt- ningen är således fortfarande för handen. (Samtidigt finns naturligt- vis även fortsättningsvis ett behov även av djup ämneskompetens.) Behovet av avsektorisering uppträder på flera nivåer och i många dimensioner. Bilden av vad som utgör helheten förändras också med ur vilket perspektiv man betraktar förvaltningen. Två företeelser utmärker dagens ”omvärldsbild”. Den ena är den ökande intemationaliseringen med Sverige som en del av en europe— isk överstatlig gemenskap. Den andra är övergången från industri- samhälle till inforrnationssamhälle. Promemorians avsnitt 6.4 ”Ett alternativt strukturresonemang - fallet rättsväsendet” utgör ett försök att konkretisera hur informa— tionstekniken i viss mån förändrar de traditionella utgångspunkterna för hur man kan och inte kan organisera en verksamhet. De stora vinsterna ligger i att se och utnyttja möjligheterna att arbeta över hittillsvarande myndighetsgränser - snarare än att effektivisera verk- samheten inom enskild myndighet.

0. UPPDRAGET

Förvaltningspolitiska kommissionen har uppdragit åt Statskontoret att belysa vissa frågor rörande de statliga förvaltningskoncemema. Uppdragspromemorian bifogas här i bilaga 1. Enligt uppdragspromemorian skall föremålet för beskrivning och analys vara statsförvaltningens organisering i stora ”koncemer”. Dessa koncerner - dvs. myndigheter (eller grupper av myndigheter) med en resursstyrande central instans men med huvudsakligen regi- onal/lokal produktion i egen regi - är organiserade på olika sätt. Varför? Vilka principer ligger bakom utformningen av organisatio- nen? Staten löser ibland sina uppgifter genom detta slag av sektorvis organisation, ibland genom att i stället samla de regionala upp- gifterna i länsstyrelsens tvärsektoriella organisation. Varför? 1 uppdragspromemorian specificeras tre delfrågeställlrringar:

A: Relationen mellan regering och myndigheter - politisk styr- ning och myndighetsinitiativ B: Koncernintem organisation och styrning - centralisering och decentralisering C: Sektorvis eller tvärsektoriell organisering.

Vid den inledande uppdragsdialogen uppfattade vi att kommissionen betonade delfrågan C, dvs. en jämförande beskrivning och analys av tillämpningen av den sektorvisa respektive tvärsektoriella organise- ringsprincipen på olika förvaltningsnivåer. Vi har därför prioriterat våra insatser till denna del av uppdraget. Delfrågoma A och B har därmed blivit endast indirekt berörda, bl.a. i våra resonemang om aktivt utövad central organiseringsmakt. Denna vår bedömning av var vi borde lägga tyngdpunkten i vårt arbete, förklarar också varför vi frångått den urspnmgliga rubriken enligt uppdragspromemorian. Som vi uppfattat det refererar benäm- ningen ”förvaltningskoncemer” till uppdragets delfrågor A och B, medan den springande punkten i delfrågan C i stället är att ställa organisering i form av sammanhållna sektororienterade myndighets- koncemer mot andra alternativ på olika förvaltningsnivåer. Vi har därför valt att avrapportera vårt uppdrag under rubriken ”Förvaltningsstrukturer”. I uppdragspromemorian apostroferades under deluppdraget C, en jämförelse av politikområdena arbetsmarknadspolitiken och miljö- politiken. Benämningen ”politikområde” har vållat oss vissa svårig- heter (samtidigt som den antyder att det i detta deluppdrag inte är en

fråga om jämförelser mellan myndighetskoncemer). Vi har (efter de diskussioner om dessa och andra ”nyckelbegrepp” som redovisas i rapportens avsnitt 1.1) valt att låta jämförelsen och analysen ta sin utgångspunkt i fallstudier avseende dels myndighetskoncemen Ar- betsmarknadsverket, dels miljöområdet i sin helhet. Vid en jämförelse mellan sektoriell och tvärsektoriell organisering- sprincip utgör vidare länsstyrelseorganisationen - som varken kan betecknas som en ”förvaltningskoncem” eller ett ”politikområde” - en tredje given fallstudie. Därtill har vi också fogat en fjärde, något mer fristående fallstudie, nämligen rättsväsendet, ett ”väsende” som vi finner vara av särskilt intresse, då det innefattar såväl den dömande funktionen i form av domstolarna, som den verkställande i form av (sektoriellt organise- rad) polis, åklagare och kriminalvård och då det dessutom råder starka verksarnhetsmässiga samband mellan dessa olika delar. I vårt arbete har vi i huvudsak utgått från skriftligt material (propositioner, SOU, Ds, utredningsrapporter, vetenskaplig littera- tur och debattartiklar etc. samt verksarnhetsberättelser, resultatre- dovisningar och anslagsfrarnställningar). Ett undantag utgör den delstudie - inom ramen för länsstyrelsestudien - som belyser förut- sättningama för samverkan, som också innefattar ett femtontal in- tervjuer.

De här redovisade fallstudiema bygger i sin tur på ett av oss sam- manställt fylligare material. För fallstudien om Arbetsmarknadspolitiken/Arbetsmarlmadsverket svarar Birgitta Nelson och för fallstudien om Miljöområdet Anders Kihlberg. För fallstudien Samordnad länsförvaltning svarar Terese Johnsson och Anders Kihlberg samt för ett avsnitt som avser ”Regeringens och de centrala myndigheternas styrning av länsstyrel- sema”, Bernt Emanuelsson. För fallstudien om Rättsväsendet svarar Anders Dager. För promemorians avsnitt 1 ”Ramen kring uppdraget” samt 6 ”Jämförande analys och slutsatser” svarar främst Anders Kihlberg och Birgitta Nelson.

1 RAMEN KRING UPPDRAGET 1. 1 Diskussion kring nyckelbegreppen

I uppdragspromemorians deluppdrag C ”Sektorvis eller tvärsektori- ell organisering” frarnhålls länsstyrelserna som ett exempel på tvär- sektoriell organiseringsprincip (i motsats till den sektorvisa som exemplifieras med arbetsmarknad, investeringar i vägar och spår samt skogsvård). Även om promemorian på detta sätt givit en ope- rativ definition av begreppen sektorvis respektive tvärsektoriell organisering, finner vi en mer teoretisk diskussion kring dessa be- grepp vara motiverad.

Statsvetenskaplig terminologi

Enligt den statsvetenskapliga terminologin utgör den sektoriella, den funktionella och den territoriella de tre ”klassiska” huvudprin- cipema för att fördela makten i en stat. Med utgångspunkt i den maktdelningsdoktrin, som formulerades på 1700-talet och som dela- de in ”makten” i lagstiftande, dömande respektive verkställande funktioner, kan dock de funktionella och territoriella principerna ses som i viss mån överordnade den sektoriella, då dessa tar sikte på den grundläggande fördehringen av makten mellan riksdag, regering, förvaltning och domstolar respektive mellan nationell nivå och geo- grafiskt indelad (vid federativa statsbildningar delstatlig) nivå.

Den sektoriella principen, som tar sin utgångspunkt i ärnnesområ- det, det politiska sakområdet, blir aktuell först när den grundläg- gande maktfördelningen är etablerad, och då som en princip för att dela in arbetet och ansvaret i hanterliga storheter inom respektive statsfunktion. Den sektoriella principen får dock förstärkt genom- slag om samma indelningsgrund tillämpas rakt igenom de olika statsfunktionema. Området arbetsmarknadspolitik kan därmed sä- gas utgöra en i detta avseende närmast ”perfekt” sektor, bestående av riksdagens arbetsmarknadsutskott, regeringens arbetsmarknads- departement och förvaltningens Arbetsmarkrradsverk med den cent- rala Arbetsmarknadsstyrelsen, de regionala länsarbetsnämndema samt de lokala arbetsfönnedlingama/arbetsmarknadsinstituten. Fram till helt nyligen utövades dessutom den ”dömande makten” inom sektorn, då Arbetsmarknadsstyrelsen utgjorde överinstans i ärenden om arbetslöshetsersättrring och medlemskap i arbetslöshets- kassa, en uppgift som fr.o.m. 1995 överförts till läns— rätt/kammarrätt.

Den funktionella, territoriella och sektoriella indelningsgrunden är således inte tre varandra uteslutande principer, utan principer som i olika sammanhang är över- respektive underordnade

varandra. Organiseringen av ”det offentliga” i Sverige visar många exempel på hur de tillämpas växelvis.

. På överordnad nivå gäller en indelning i dels lagstiftande, dels dömande respektive verkställande funktioner - dock att det före- kommer en viss ”gråzon” mellan de två sistnämnda. . De direktvalda kommunerna med egen skattemakt utgör ett exempel på den territoriella organiseringsprincipen men kommuner- na kan också sägas tillhöra den verkställande makten enligt den funktionella principen eftersom de är underordnade riksdagens lag- stiftningsmakt och också saknar dömande kompetens. Organisering- en av verksamheten inom kommunen har, fram till helt nyligen och i och med införandet av bl.a. kommun-/stadsdelsnämnder, varit ut- präglat sektoriell. . På motsvarande sätt visar även den dömande makten inom sig, i specialdomstolama, exempel på sektoriell underindelning.

Vårt uppdrag avser organiseringen inom statsförvaltningen, inte ”statsapparaten” i sin helhet. Vi menar dock att vår studie av en viss organiseringsprincips, t.ex. den sektoriella, tillämpning inom för- valtningen måste utsträckas att omfatta även vilken organisering- sprincip som tillämpas inom omgivande nivåer, t.ex. på statsmakts- nivå. Den statsvetenskapliga definitionen av sektoriell organisering- sprincip är därmed relevant. Någon referens till tvärsektoriell orga- niseringsprincip har vi dock inte kunnat finna i den statsveten- skapliga litteraturen. Den sektoriella indelningsprincipen har, i takt med utökningen och diversifieringen av det offentliga åtagandet, vunnit allt större ge- nomslag, i Sverige såväl som i andra länder. Den statsvetenskapliga forskningen har därmed visat intresse för den sektoriella principens risker bl. a. med avseende på den politiskt demokratiska styrningen. På 1960- och 70-talet talade man om ”jämtrianglar”. Med en jämtriangel menas att det inom en sektor bildas en begränsad, stabil grupp av mäktiga aktörer från såväl det politiska systemet och stat- sapparaten som samhället i övrigt, som kortsluter den demokratiska styrningen genom att göra upp om de politiska lösningarna i ”politikens slutna rum”. Senare forskning menar dock att jämtrianglamas tid är ute. Särintresset i samhället tar sig inte längre uttryck i ett fåtal mäktiga

aktörer i anslutning till respektive politikområde/samhällssektor. Arbetstagarorganisationema har t.ex. ambitionen att påverka sina medlemmars livsvillkor även i andra avseenden än de som är hän- förliga enbart till arbetssituationen; kvinnoorganisationemas intres- seinriktning skär genom de flesta samhällssektorer, etc. etc. I stället för jämtrianglar bör man därför tala om ”issue networks ” eller ”policy networks”. Därmed avses större, öppnare och mera komp- lexa och ostrukturerade nätverk bestående av mer eller mindre mäk- tiga aktörer med skilda intressen inom olika politiska sakområden. Även om dessa grupper kan ha skilda eller t.o.m. motstridiga intres- sen i många frågor kan de finna att intresset sammanfaller i en viss fråga och då forma sig till en samverkande resurs. Den norska maktutredningen använder beteckningen segment (av latinets seg- mentum *inskäming, *avsnitt” samt secare *skära”) för dessa kon- stellationer, där samarbets- och konfliktlinjema ofta går, inte längs institutionsgränsema utom genom de enskilda institutionemasg. Förekomsten av sådana nätverk innebär visserligen att jämtriang- lamas maktkoncentration till ett fåtal aktörer i bryts upp, men än- dock att styrningen enligt den representativa demokratms spelregler sätts ur spel.

Organisationsteoretisk terminologi - och ”dagligt tal ”

Vårt uppdrag avser statsförvaltningen. Därmed är även det organi- sationsteoretiska perspektivet, som riktar intresset mot de förvalt- ningsintema förhållandena, intressant. Vi har emellertid inte kunnat finna att den organisationsteoretiska litteraturen använder begreppen sektoriell respektive tvärsektoriell som benämningar på några speci- ella organiseringsprinciper. I stället har vi gått till uppslagsboken, i detta fall Nationalencyklo- pedin, som upplyser om att ordet sektor kommer av det latinska se 'ctor, *avskära, som i sin tur kommer ur (likaledes latinets) se 'co som betyder cskära sönder”, *genomskäraZ *dela”. Som grundalter- nativ redovisas den matematiska innebörden exemplifierad av cir- kelsektom. I utvidgad betydelse betyder sektor *ett område i alhnän- het” och överfört används begreppet om (ett funktionellt eller orga-

89 I sin bok Maktens nätverk (Carlssons Bokförlag 1989) räknar Olof Petersson upp ca 180 aktörer (från Bostadsdepartementet, Boverket m.fl. myndigheter, de politiska partierna, hyresgäströrelsen, byggbranschförbund till riksföreningen Vår gård för nykterhetsrörelsens allmänna samlingslokaler och tidskriften Hem och villa), som skulle kunna tänkas ingå i ett policy nätverk för frågor inom Bostads— och byggsektorn.

nisatoriskt avgränsat område,. Denna senare innebörd exemplifieras genom byggnadssektorn, vårdsektom, den offentliga sektorn. I denna överförda betydelse kan således staten i sig betraktas som en sektor vid sidan av landstingssektom, den kommunala sektorn och den privata affärssektom. Med sektorisering avser uppslagsboken en ”uppdelning i sektorer (delområden), exempelvis uppdelning av kunskap i smala fält. En vanlig följdföreteelse är specialisering”. Uppslagsboken ger också - i hänvisningen till begreppet fragmentering - en antydan om sektori- seringens risker. F ragmentering kommer av latinets fragmentum *styckel *spillra, som i sin tur kommer av frango, cbryta sönder,. Innebörden (i här relevant kontext) anges som ”brist på samman- hang i t.ex. kunskap och verklighetsbild”. Nationalencyklopedin anför vidare att ”Kunskap, kunskapsförmedling och i synnerhet forskning och specialistkunskap är uppdelade på mer eller mindre smala sektorer. Verkligheten själv är en och sammanhängande, ge- nom den fragrnenterade synen på verkligheten förlorar man över- blick och helhetssyn”. Om vi därmed, något ovetenskapligt, lägger uppslagsbokens defini- tioner till grund för ett organisationsteoretiskt resonemang, skulle då sektorisering inte innebära annat än en uppdeMg av en större hel- het i mindre områden utifrån någon viss indelningsgrund - funktion, sakområde, geografi, kund etc. Med avseende på organiseringen av den offentliga verksamheten skulle då en till fragmentering driven sektorisering, kunna leda till att företrädare för olika sektorer fattar varandra motstridiga beslut. Den kan också innebära att den ”enskildes” (t.ex. medborgarens) behov inte blir tillfredsställda på gnmd av att han/hon slussas mellan olika institutioner, som var och en bara kan erbjuda dellösningar - i värsta fall varandra motverkan— de. Språkligt logiskt bör därmed tvärsektoriell (som inte finns upptaget som uppslagsord) organisering avse en organiseringsprincip som går på tvären, dvs. på andra leden jämfört med den sektoriella. Statsvetenskapligt skulle alternativen vara den funktionella eller territoriella principen. Organisationsteoretiskt däremot skulle be- greppsparet sektoriell kontra tvärsektoriell organisering snarast implicera att det för en viss verksamhet finns dels en förhärskande indelningsgrund, dels en indelning som går på andra leden, ”på tvä- ren”, mot denna. Med utgångspunkt i att uppslagsboken i det när- maste sätter likhetstecken mellan sektorisering och specialisering kan motsatsen också sägas utgöras av integrering.

En tvärsektoriellt organisering skulle då också kunna medföra att styrningen inte bara sker på andra leden, utan också enligt en annan princip än den hierarkiska och med andra styrmedel. I samman- hanget utgör måhända cirkelsektom (del av cirkelyta begränsad av två radier och cirkelbågen mellan dessa) respektive cirkelsegrnentet (del av cirkelyta begränsad av en båge och den sträcka som förbin- der bågens ändpunkter) användbara metaforer. En naturlig utgångspunkt för analys av organiseringen i statsför- valtningen, är ändock de politik- och utgiftsområden som riksdagens olika utskott svarar för och som även av regeringen i stort sett han- teras uppdelat på olika departement och deras underlydande myn- digheter. Dessa skulle därmed utgöra huvudleden för den rådande sektorvisa organiseringen. Det närmaste vi kommer definitioner av utredningsfrågans nyckelbegrepp är då följande: - En sektorvis organisering (av statsförvaltningen) kännetecknas i det renodlade fallet av att respektive politikområde organiseras med en eller flera myndigheter och att dessa ges uppgifter som huvud- sakligen eller uteslutande ligger inom området. Eventuella behov av samordning får lösas genom samverkan mellan områdets och andra myndigheter m.fl. - En tvärsektoriell organisering (av statsförvaltningen) känneteck- nas av att myndigheterna ges uppgifter inom flera politikområden, och att uppgifterna inrymmer samordning mellan politikområden, de som finns företrädda inom myndigheten och eventuellt dessutom sådana som finns företrädda vid andra myndigheter.

4.1. Länsförvaltningens utveckling 4.2 Länsstyrelsen och de olika organiseringsprincipema 4.3 Förutsättningar och hinder för tvärsektoriellt arbete

4.4 Den framtida regionala förvaltningsstrukturen — behovet av en ny strategi

1.2. Strukturerna på statsförvaltningen omgivande nivåer

Även om vårt uppdrag avser statsförvaltningen, måste denna sättas in i sitt större sammanhang. Det sätt på vilket regeMgens och dess kanslis verksamhet är organiserat påverkar hur förvaltningen är organiserad. Förutom riksdagens politik- och utgiftsområden är det närmast regeringens ansvarsfördelning mellan statsråden, indelrring- en i departement och fördelningen av ärenden mellan och inom de- partementen som definierar den sektorvisa indelningen. Graden av sektorisering i förvaltningen är därmed avhängigt även det sätt som riksdagen och dess utskott samt regeringen och dess kansli är orga- niserat inom olika politikområden.

I .2. ] Regeringen och regeringskansliet

Petersson - Söderlind90 anför att regeringskansliet kombinerar två skilda organisationsprinciper. Varje departement kan ses som en separat organisation med sin egen ledning (ett statsråd som samti- digt är departementschef). Men statsråden bildar under statsminis- terns ledning en regering som enligt regeringsformen har till uppgift att styra riket. Man kan därför se regeringskansliet som en serie separata hierarkier (departementen) vars toppar ingår i ett gemen- samt kollegium (regeringen). Det stora flertalet myndigheter sorterar under endast ett departement. Karakteristiskt för länsstyrelserna, med deras ansvar för regionala utvecklingsfrågor m m, är dock att flera departement medverkar i regeringens styrning av dessa. En förskjutning från en funktionell till en sektoriell indelningsprin- cip inom regeringskansliet inträffande i den genomgripande omor- ganisation av departementen, som genomfördes 1965. Den gamla separeringen av ”politik” och ”löpande förvaltningsärenden” ersattes av en indelning i sakområden. Politikens innehåll kom att bilda gränserna mellan departementens enheter. Denna organisationsmo- dell består alltjämt.

Förändringarna i departementsindelningen från efterkrigstiden och framåt visar också, som framgår av tabellen91 på nästa sida, på en ökad sektorisering i bemärkelsen specialisering. Det är påfallande att departementsindelningen var relativt stabil 1840 - 1940 (från 7 till 10 departement) men att sektorisering- en/specialiseringen ökade under efterkrigstiden fram till 1980-talet med ”kulmen” 1976 med 14 departement (och 21 statsråd). Under 1990-talet har också skett en markant omdefiniering och omsorte- ring av frågor mellan flera politikområden/sektorer. Tabellen visar därvidlag inte heller hela sanningen eftersom det utöver vad som framgår av denna också har förekommit ett antal förflyttningar av ansvarsområden mellan befintliga departement. Ett exempel är po- lisfrågoma som budgetåret 1987 fördes från Justitie- till Civilde- partementet för att efter regeringsskiftet 1991 flyttats tillbaka till Justitiedepartementet. Tabellens syfte är att fästa uppmärksamheten på två förhållanden, dels att sektorerna, definierade liktydigt med politikområden, har

” Olof Petersson, Donald Söderlind Förvaltningspolitik (Publica 1993). 9' Tabellen år, fram t.o.m. 1987, hämtad ur Torbjörn Larssons studie Regering- ens och regeringskansliets organisationsstruktur, berednings- och beslutsformer under 150 år som ingår i samlingsverket Att styra riket. Vi har kompletterat med de senaste årens reformer.

ökat i antal - vilket talar för en ökande specialisering -, dels att sek- torerna, definierat liktydigt med departement, har blivit allt mindre stabila över tiden. Väl att märka beskriver tabellen enbart hur indel- ningen i departement förändrats från tid till annan. Den säger där- emot ingenting om regeringskansliets arbetsformer med avseende på t.ex. sektoriellt eller integrerat arbetssätt.

1840 1900 1920 1940 1947 1950 1969 1974 1976 1982 19871990 1991 1996

Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju UD UD UD UD UD UD UD UD U UD UD UD LF” LFÖ>ro Fo Fo Fo Fo Fo Fo Fo Fo Fo sro sro

Jo Jo Z K o cért

Jo K H S S S S S : A A A In ln

Jo J Jo

m=:7s'5'

B Fi Fi Fi Fi Fi FiXFi Fi( Fi Fi E

M E

Departementsförkomiingama: Ju = justitie. UD = utrikes, LFö = landförsvars, SFö = sjöförsvars, Fo = Försvars, 10 = jordbruks, K = kommunikations. C = civil. H = handels. S = social, A = arbetsmarknad. In = inrikes, Bo ' bostads, Kn = kommun. Fi = finans. B = budget, Ek = ekonomi, I ' industri, Ku = kultur, E = eklesiastik. U = utbildning, Fo = folkhushållnings. ME = Miljö och energi. M = miljö, N = näring

En särskild arbetsgrupp tillsatt av den förre statsministern har nyli- gen övervägt frågan om regeringskansliets framtida organisation m m92. Gruppen har belyst bl.a. hanteringen av departementsövergri- pande frågor samt leMg, och styrning och organisation av depar- tementen. Dess analys av dagens förhållanden kan sammanfattas i följande formulering: ”Behovet av att bryta sektoriseringen inom regeringskansliet är starkt. Det gäller både inom och mellan depar- tement. Helhetssyn i olika frågor måste än mer sättas i fokus. Detta

” Arbetsgruppen för frågan om Regeringskansliets framtida organisation (1996- 05-13)

får dock inte leda till att nödvändig specialkompetens inom olika områden tunnas ut.” Något mer utvecklat beskrivs regeringskansliet enligt nedan:

— Regeringskansliet är starkt sektoriserat och inom departementen ofta organiserat i små funktionella enheter, trots att helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande borde bli allt viktigare. — Organisationen är formad i en tid av tillväxt och expansion. Vi befinner oss nu i en situation med mer begränsade resurser för de offentliga åtagandena. Sektoriseringens nackdelar framstår då som särskilt tydliga. — Sektorsövergripande politiska prioriteringar har svårt att få fäste. De politiska styrsignalerna in i organisationen är ibland inte till- räckligt tydliga för att få genomslagskraft. — Organisationen är i grunden formad i en tid när de internationella aspekterna inte var tillnärmelsevis lika starka som nu.

Det framhålls att den traditionella gränsen mellan olika politikområ- den har suddats ut allt mer. Det blir allt vanligare att regeringens förslag och därmed regeringskansliets arbete spänner över ett vidare fält och berör flera departement. Arbetsgruppen föreslår därför att regeringskansliet skall utgöra en myndighet. Man menar att Statsrådsberedningens roll som samman- hållande kraft i regeringskansliets arbete behöver förstärkas och tydliggöras, framför allt när det gäller politisk verksamhetsplanering och övergripande ledning och styrning. Den bör vidare ha en mer aktiv roll i frågor som är departementsövergripande och kanske rent av leda arbetet med t.ex. vissa viktigare propositioner eller i andra strategiska politiska projekt.

1.1.2Riksdagen

Om översynen av regeringskansliets framtida organisation pekar mot ett flexiblare och mer avsektoriserat arbetssätt, som kan tänkas fortplantas även till organiseringen av förvaltningen, vill vi emeller- tid peka på ytterligare en reform, som också kan komma att få ef- fekter på förvaltningens struktur, men då i motsatt riktning, genom att politikområdena avgränsas mer distinkt än hittills. Reformen gäller riksdagens arbete med statsbudgeten, som under innevarande år förändras i vad avser bl.a. införandet av rambeslut och 27 ut- giftsområden, omfattande verksamhet och anslag, som behandlas fördelade på en något modifierad utskottsorganisation.

Den nya ordningen utgår från ett beslut våren 1995 om ett tak för de offentliga utgifterna för de närmaste tre åren, och därefter rullande med en treårig horisont. Regeringens budgetförslag skall vara fiill- ständigt när det avlämnas och rymmas inom taket (samt innehålla förslag till tak för det nya tredje året). Förslaget skall redovisas uppdelat på en inkomstram och på utgiftsramar enligt en fördelning, som riksdagen dessförinnan lagt fast i samband med behandling av regeringens förslag härom i den s.k. ekonomiska vårpropositionen. På förslag av finansutskottet fastställer riksdagen det samlade bud- getutrymmet och fördelar detta på utgiftsområdena. Utskotten kan sedan föreslå omdisponeringar enbart inom en utgiftsram. Dessa måste också följa ett antal regler, som syftar bl.a. till att säkerställa alla statsfinansiella effekter.

I riksdagens arbete skall lagstiftning och budgetfrågor följas åt i den meningen att de fördelas enligt samma grund på utskotten. Utgifts- områdenas definition är härmed styrande för avgränsningen av poli- tikområden. Om detta sedan fortplantar sig även i regeringens och regerings- kansliets genomförande av politiken och speciellt i styrningen och organiseringen av förvaltningen är en öppen fråga. 1 riksdagsutred- ningens arbete har i och för sig funnits en strävan att inte låsa upp regeringens arbete vidare. Beståndsdelama inom ett utgiftsområde svarande mot anslagen kan i och för sig plockas om i olika kombi- nationer över utgiftsområdesgränsema, när det kommer till rege- ringens genomförande.

1.2.3 Kommunerna

Blickar man från statsförvaltningen mot primärkommunema, så finner man även där en problematik med sektor i förhållande till det tvärsektoriella, specialisering i förhållande till integration. Sett i makroperspektiv är det i primärkommunen som ett flertal politikområden sammanstrålar. Kommunen är exempel på en terri— toriellt grundad organisation. Kommunfullmäktige och kommunsty- relse hanterar inom sin kompetens, i likhet med regeringen, helheten. Däremot kom kommunernas interna organisation, så som den ut— vecklades i samband med den kommunala expansionen, att differen- tieras. Nämnder och förvaltningar organiserades även här sektoriellt efter det politiska sakinnehållet. Efter en mogrradsperiod har i kom- munerna kritik kommit att riktas mot sektoriseringen. Bilden har under senare år också förändrats, bl.a. som en följd av kommunernas större frihet att organisera sig samt slopandet av de specialdestinerade statsbidragen. I varierande utsträckning, olika i

olika kommuner, har kommunstyrelsema stärkts och kommundel- snämnder som bygger på den territoriella organisationsprincipen införts (i t.ex. Stockholm kommer ca. 2/3 av kommunens budget att fördelas ut på stadsdelsnärnndema). Beställar - utfö- rarorganisationer kan vidare sägas vara en funktionellt indelad or- ganisation. Dessa utvecklingar gagnar var på sitt sätt avsektorise- ringen och det tvärsektoriella arbetet. På förvaltningsnivå har också vissa kommuner inrättat Medborgarkontor där generalisthandlägga- re svarar för informations-, väglednings- och viss beslutsservice (bl.a. under förutsättningen att beslutet inte går den sökande emot) ur ett ”helkundsperspektiv”. I och med den utveckling som kan bli resultatet av den försöksverk- samhet, som föreslås i regerings propositionen om den regionala sarnhällsorganisationen, kan även landstingskommunema komma att lyftas fram som en struktur med bred kontaktyta gentemot statsför- valtningen.

1.3. Sektoriseringen och förvaltningspolitiken

Utvecklingen av förvaltningsstrukturen, framför allt under årtionde- na närmast efter kriget, har känneteclmats av en allt längre driven sektorisering. I den moderna förvaltningspolitik, som lades fast vid mitten av 1980-talet påtalades detta som ett problem. En tydlig signal om minskad sektorisering gavs i regeringens direktiv l984:5 till samtliga kommittéer och särskilda utredare. I dessa sägs att: ”Kommittéema bör särskilt uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad sektorisering i samhället.” I regeringen skrivelse till riksdagen om den offentliga sektorns för- nyelse 1984/851202 anförs vidare under rubriken ”Vissa struktur- frågor” bl.a. följande: Statsförvaltningens uppbyggnad har bl.a. utvecklats så, att många myndigheter har uppgifter som i väsentliga delar ligger mycket nära varandra samtidigt som den enskilda myndighetens verksamhetsm- riktning är alltför snäv. Eftersom förvaltningens struktur löpande behöver anpassas till förändrade förutsättningar, är det bl.a. viktigt att skapa rationella och förändringsbara organisationsforrner. Ett utvecklingsarbete med denna inriktning pågår fn inom flera verk- samhetsområden. Detta arbete syftar till minskad sektorisering ökad decentralisering och ökad samverkan inom förvaltningen. Vad som påtalades var således behovet av att minska sektorisering- en men utan att något direkt alternativ angavs. Med hänvisning till

det tidigare avsnittet ”Diskussion av nyckelbegreppen” tycker vi oss kunna urskilja ett flertal sådana: . En förskjutning från den sektoriella huvudprincipen till den funktionella eller territoriella. Med den funktionella principen avses då inte här enbart indelningen i verkställande respektive dömande makt (som båda finns representerade inom statsförvaltningen) utan en vidare funktionell indelning i utifrån förvaltningens olika uppgif- ter eller roller såsom t.ex. reglering/normgivning, kon- troll/övervalming, förmedling/rådgivning, utredning/forskning, re— sursomfördelning etc.

0 En avsektorisering, dvs uppdelning i färre sektorer med bre- dare kompetensområden inom ramen för den sektoriella huvudprin- crpen. . Ett införande eller stärkande av olika integrerande, sektor- sövergripande organ med bibehållande av den sektoriella huvud- principen. . En omsektorisering, dvs. en demontering av befintliga sekto- rer/politikområden i olika sakfrågor och en omsortering och sam- manfogning av dessa till nya politikområden/sektorer som bättre uppfattas spegla en mer naturlig indelning av verkligheten vid tid- punkten i fråga.

Regeringens ovannämnda skrivelse angav emellertid att frågan om utvecklad samverkan mellan statliga länsorgan hade en särställ- ning i detta arbete. I 1983 års reviderade finansplan (prop 1982/83:150 Bilaga 1) hade ändringar aviserats beträffande den statliga länsförvaltningen, som kännetecknades av organisatorisk splittring med stark sektorisering och ett partiellt reformarbete i denna riktning hade inletts redan i början på 70-talet. 1985 års för- valtningspolitiska skrivelse resulterade därmed den stora förvalt- ningsstrukturella reformen ”Samordnad länsförvaltning” som 1991 genomfördes i hela landet. Svaret på behovet av att minska sektorisering blev därmed vad som senare har kommit att kallas tvärsektorisering som i ett mer teore- tiskt modellperspektiv kan sägas utgöra en kombination av:

0 en förskjutning från den sektoriella till den tenitoriella hu- vudprincipen - med den regionala nivån, dvs. länet, som bas, 0 ett införande/stärkande av ett integrerande, sektorsövergri- pande organ — den nya samordnade länsstyrelsen med bl.a. uppgif- terna att dels svara för och sammanväga verksamheter inom olika

statliga sektorer, dels verka för att verksamhet under ansvar av and- ra aktörer i länet samordnas, . en viss av- eller omsektorisering genom tillskapan- det/utvecklandet av politikorrrrådet ”regionalpolitik”, dock utan entydig tillhörighet vid ett visst departement inom regeringskansliet.

Ett annat sätt att beskriva den förändring som kom till stånd som en följd av 1980-talet förvaltningspolitiska markering av behovet av att minska sektorisering, är att denna tog fasta på behovet av hellrets- syn i planeringen och utvecklingen av ”det samhälleliga rummet” och att länet då bedömdes som ett lagom stort rum att hantera som en helhet. Däremot genomfördes inga åtgärder - varken då eller senare - i syfte att analysera och angripa behovet av minskad sekto- risering ur den dimension, som lite slagordsmässigt kan beskrivas som ”att placera sig i medborgarens skor”.

1.4 Analysmodell I vårt uppdrag från den Förvaltningspolitiska kommissionen ställs de två organiseringsprincipema sektoriell respektive tvärsektoriell mot varandra.

I vår beskrivning och analys har vi försökt anlägga ett såväl stats— vetenskapligt som organisationsteoretiskt perspektiv; statsveten- skapligt i så måtto att vi också inbegripit organiseringen av förvalt- ningen omgivande strukturer; organisationsteoretiskt genom att vi tagit fasta på sektoriserings innebörd av ”specialisering”. Att också göra en analys av sektoriseringen ur ett vidare samhällsperspektiv irmefattande även förekomsten av eventuella ”jämtrianglar” eller ”issue networks/policy networks” har vi dock funnit vara en för stor uppgift. Ett försök till en sådan analys, avgränsad till lantbrukets och skogsbrukets organisering utgör dock den C-uppsats (statsvetenskapliga institutionen i Uppsala) som Terese Johnsson utarbetade parallellt med sitt arbete som projektrnedarbetare. Med hänsyn till de här redovisade svårigheterna att ge begreppet ”tvärsektoriell organiseringsprincip” någon helt entydig innebörd har vi också valt att utgå från en analysmodell omfattande fyra ”tankefigurer” för organisering. Tre av dessa har sin utgångspunkt i den funktionella, sektoriella respektive geografiska organisering- sprincipen. Den åärde (den gränsöverskridande, ”processorienterade” förvaltningen) är snarare en skiss till ett för- hållningssätt, som utgör ett alternativ till att se organisering som en fråga om att finna en bästa princip för en stabil uppdelning av an-

svar, befogenheter, uppgifter och resurser inom ett visst område. Dessa tankefigurer lägger vi som ett raster över det empiriska mate- rialet, den historiska utvecklingen och nuläget. I våra framåtblickar försöker vi väga för- och nackdelar med de olika tankefigurema mot varandra. Här följer de fyra tankefigurema:

Funktionellt renodlad förvaltning

Innebörden i denna modell är att staten organiseras i enlighet med de fimktioner den fyller; rättskipning, myndighetsutövning, kunskaps- försörjning, samhällsstyrning, tjänsteproduktion, affärsverksamhet, etc. Under de senaste fem - tio åren har denna organiseringsprincip fått ett mycket starkt genomslag, synligt främst i avskiljande av affärs— verksamhet och i förskjutrringen från myndighetsutövning till rätt- skipning, men också ibland i t.ex. nya former för budgetstyrning (funktionen *tjänsteproduktiom styrd efter principen *betalt per prestation, som i högskoleutbildningen). Funktionell renodling kombineras ibland med en mer ämnesmässig renodling och påminner om näringslivets tendens att koncentrera på *kämverksamhet, och avskilja det som är artskiljande (jfr. att AMS släppte vapenfiiverksamheten, att bilstöd till handikappade först var en fråga för länsarbetsnämndema men nu för försäkringskassan, att Socialstyrelsen lämnat ifrån sig såväl läkemedel som smittskydd, folkhälsa och alkohol, att inskrivningsverksamhet sannolikt kommer att skiljas från domstolarna, etc.). Funktionell renodling står i motsatsställrring till synergitänkande och samordning som var så starkt hyllade organisationsprinciper på 60- och 70-talen.

En förvaltning sammanhållen i politikområden

Denna organiseringsprincip är kanske tydligast företrädd på stats- maktsnivån. Såväl riksdagens utskott som departementens enheter har i tidigare epoker varit funktionellt indelade men följer sedan tjugo - trettio år den politiska verksamhetens krav på en hanterlig indelning i avgränsade politikområden. Undantag från mönstret är i riksdagen de funktionellt orienterade konstitutions-, finans- och lagutskotten, och i departementen bl.a. rättschefema och deras med- arbetare. Den senaste budgetreforrnen fullföljer den sektoriella tanken genom att åtminstone ta ifrån Lagutskottet de sista resterna av budgetbe— redning (konsumentpolitiken) men behåller några utgiftsområden hos Finans- och Konstitutionsutskotten.

Indelningen i utgiftsonnåden får konsekvenser för vissa myndighe- ters tillhörighet. Så har t.ex. Rättsmedicinalverket och Kronofogde- myndighetema förts till område ”Rättsväsen” och därmed bytt ut- skott. Men reformen har tills vidare inte påverkat myndighetsstruk- turen, vilket den annars skulle tänkas göra. Några myndigheter med blandad verksamhet - ”konglomeraten” Tullen, RSV och NUTEK — passar inte heller bra in i systemet eftersom deras olika verksam- hetsgrenar egentligen hör till olika utgiftsområden. En uppenbar komplikation när det gäller den praktiska tillämpning— en av denna organiseringsprincip är att många frågor med goda motiv kan höra hemma i mer än ett område (transportstöd kan t.ex. vara såväl näringspolitik som regionalpolitik och trafikpolitik). Pro- blemet kan uppträda på alla nivåer, givetvis också i riksdagen. När ett val ändå måste träffas måste indelningens symboleffekt förmod- ligen tillmätas ett visst värde (vad skulle t.ex. hända om jordbruket fördes till område ”Näringsliv”?), men praktiskt sker en viss gemen- sam beredning mellan utskott.

Geografiskt integrerad förvaltning

När olika verksamheter påverkar varandra och beroendeförhållan- dena är många och komplicerade, är det naturligt att organisera sig rumsligt i överblickbara territorier. Kommunreformema från 1950- talet och framåt skapade förutsättningama för det väl mest storslag- na exemplet på denna organiseringsprincips genomslag, senast be- kräftat i kommunernas vidgade frihet att bestämma över sin egen organisation och användningen av statsbidragets generella del, ”påsen”. I vissa kommuner fullföljs tanken på integrerad organise- ring genom kommundelsnämnder. Demokrativärden har ofta åbero- pats men också effektivitet som följer av att den bättre överblicken minskar risken för suboptimering, ger bättre prioriteringar och re- sursutnyttjande (*economy of scope, snarare än *economy of scale,). Decentralisering har samtidigt ofta lyfts fram som ett förvaltnings- politiskt egenvärde. I staten är den samordnade länsförvaltningen den främsta represen- tanten för denna organiseringsprincip, men den förekommer också i mindre utmejslad form som en viss samordning av geografiska gränser mellan självständiga myndigheter (t.ex. länsarbetsnämnd och länsstyrelse, polis och åklagare). En besvärande komplikation med denna modell är att möjligheten till geografisk integration är så beroende av vad saken gäller efter- som olika verksamheter kräver så olika stora geografiska rum för att bli väl omhändertagna. Det finns därför aldrig någon given in-

delning (vilket syns i många myndigheters tendens att göra egna indelningar på sina egna meriter, som Skolverket, Socialstyrelsen, Vägverket, Banverket, m.fl.). Denna komplikation är mer frarnträ- dande på regional än på lokal nivå.

Gränsöverskridande, ”processorienterad” förvaltning

Till skillnad från de tidigare tankefigurema tar denna sin utgångs- punkt, inte i behovet av att särskilja och renodla, utan i det allestä- des närvarande behovet av att i vissa avseenden och frågor samord- na, samverka och kombinera över organisatoriska gränser, verk- samhets- och ansvarsområden. Tankefrguren gör dock inte anspråk på att vara en enda konsistent och utmejslad modell utan bör ses som ett komplement till mer konventionella synsätt att organisera. Här finns de tillfälliga organisationerna för förhandling eller genom- förande inom kommittéväsendet (t.ex. trafikförhandlama, Bibel- kommissionen och vissa regionala miljöprojekt) och de preliminära organisationer som upprättas i avvaktan på att det permanenta be- hovet klamar (t.ex. ERU, Glesbygdsdelegationen), liksom ”integrationsorgan” av olika slag (t.ex. RIF-rådet). Här finns också de informella nätverken, (t.ex. Toppledarforurn), där var och en bidrar med resurser och kunskaper för utvecklings- arbete av gemensamt intresse men också de mer formella nätverken (EU-beslutsgruppema). Hit hör också ansatser att skapa ”virtuella” organisationer, dvs. skenbara konstellationer, som av omvärlden (t.ex. ”kunden”) upp- fattas som en organisatorisk helhet trots att ansvar, befogenheter och resurser ”bakom kulisserna” kan vara fördelade på flera olika aktörer. Sådan arrangemang kan bestå i affärsmässiga överenskommelser om samverkan under för övrigt oförändrade arbetsformer, som t.ex. det samarbetsavtal som låter patientströmmama flyta fritt över landstingsgränsema i Göteborgsområdet. De kan också ta sin ut- gångspunkt i verksamhetens processer och innebära mer genomgri— pande förändringar i arbetssätt, rutiner och system. Med verksam- hetens processer menas då antingen sekventiella flöden av arbets- moment som korsar organisatoriska gränser - där Fömyelsefondens projekt i Västmanland ”Det snabba länet” delvis skulle kunna ses som ett försök att bygga upp en parallell flödesstyrd organisation på tvärs över myndighetsgränsema - eller likartade arbetsmoment, som förekommer inom olika verksamheter vid olika organisatoriska en- heter. Bland mer utmejslade försök till en sådan processorganisering finns medborgarkontoren som identifierat den för flera verksamheter

gemensamma processen ”ge individorienterad service”. En skiss till en ytterligare sådan genomgripande förändring utgör Jan Bröms m.fl. förslag till ny socialförsäkringsorganisation. Det ligger i denna tankefigurs idé att få vara lite variationsrikt mångfaldig eftersom situationsanpassning och flexibilitet är själva poängen. En central fråga är hur och under vilka villkor den kan förenas med budgetdisciplin och ansvarsutkrävande.

2 ARBETSMARKNADSPOLITIKEN/ ARBETSMARKNADSVERKET

Statens roll på arbetsmarknadsområdet är ytterst samhällsstyrande - att skapa en väl fimgerande arbetsmarknad, som också uppfyller fördehringspolitiska mål. Arbetsmarknadspolitikens medel (med den avgränsning till Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde som gjorts i denna fallstudie) är dock framförallt produktion av stödjande tjäns- ter. Arbetsmarknadsverket har allt sedan sin tillkomst vid efterkrigstiden tilldelats betydande resurser och den operativa genomförandeverk- samheten har bestått av:

- matchningsåtgärder med syfte att minska den s.k. friktionsarbets- lösheten, - utbudspåverkande (med avseende på arbetskraften) åtgärder - efterfrågepåverkande/sysselsättningsskapande åtgärder, samt - kontantstöd vid arbetslöshet (som dock till viss del ligger utanför det statliga åtagandet).

Politikens medelsarsenal eller sortimentet av konkreta åtgärder på utbuds- respektive efterfrågesida har successivt vuxit fram till bör- jan av 1980-talet. Därefter har skett dels en uppdelning av politi- kområdet i så måtto att den sysselsättningsskapande uppgiften över- förts till andra politikområden (främst näringspolitiken). En renod- ling har skett genom att t.ex. omhändertagande av flyktingar och utbildning av vapenfria, har flyttats till andra myndigheter. Vissa uppgifter har vidare avskiljts och konkumensutsatts som arbets- marknadsutbildningsproduktionen för vilken också tillskapats en särskilt statligt bolag (AMU gruppen AB) eller driften av bered— skapsarbeten. Karakteristiskt för dagens verksamhet är att de stora volymerna i verksamheten riktar sig mot enskild (person eller företag) och att det är fråga om individualiserad handläggning, dvs. selektivt utnyttjande av de olika arbetsmarlmadspolitiska medlen. Verksamheten är vis- serligen baserad på en omfattande lagstng som reglerar utnytt- jandet av de olika medlen, men i myndighetsstyrningen dominerar resultatstyrningen över regelstymingen. Den kompletteras av dele- gationer och råd med inslag av partsrepresentanter på flera nivåer. Handläggarkulturen är i relativt hög grad professionell. En historisk exposé förklarar i mycket varför vi har ett statligt huvudmannaskap

och ett arbetsmarknadsverk av typen förvaltningskoncem med en decentraliserad organisation.

Kraven på förvaltningen har successivt förändrats och har bl.a. tagit sig i uttryck i en långt driven decentralisering och överflyttning av resurser från central till lokal (arbetsfönnedlingar, arbetsmark- nadsinstitut) nivå. Under nittiotalet har dock förutsättningama för verksamheten mer drastiskt förändrats i och med Sveriges ekono- miska kris och stora arbetslöshet. Kraven på samverkan mellan flera politikområden har ökat. I dag framstår arbetsmarknadspolitiken tydligare som sidordnad och relaterad till andra politikområden inom ramen för de övergripande målen ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet.

De arbetsmarknadspolitiska medlen bör ofta inte sättas in utan sam- verkan med företrädare för andra politikområden. Exempelvis kan ett starta eget-bidrag på en liten ort hota att snedvrida konkurrensen för redan etablerade småföretag i branschen ifråga. Insatserna av arbetsmarlmadsutbildning måste vara avstämda mot dels de regio- nalpolitiska satsningarna i respektive län, dels den mer generella utbildningspolitiken. Särskilt har behovet av samverkan med kom- munerna accentuerats bl.a. då dessa spelar en betydande roll vid tillskapandet av ”åtgärdsplatser” för arbetslösa och också har det yttersta försörjningsansvaret för medborgarna. Behovet av såväl en tydligare gränsdragning mellan sysselsättnings- politiken i stort och den aktiva arbetsmarknadspolitiken som en kraftsamling mot arbetslösheten genom en samverkan mellan ett flertal politikområden, framhålls bl.a. i Sysselsätmingspropositio-

nen93. Denna antyder också behovet av principiella förändringar på flera nivåer i förvaltningsstrukturen. Å ena sidan kan konstateras att den regionala nivån träder i fokus för åtgärder av näringspolitisk karaktär, medan den lokala nivån utgör arenan för de individorienterade åtgärderna. Vad som dock finns större anledning att framhålla är den starka betoningen av samverkan/tvärsektoriellt arbete med avseende på såväl regional som lokal nivå.

Saxat ur sysselsättningspropositionen: Syftet med de initiativ till ökad samverkan regeringen avser ta anges vara ”att på ett aktionsinriktat sätt engagera ett stort antal aktörer - ett partnerskap - för att utarbeta förslag till regionala och lokala åtgärder för att åstadkomma tillväxt och sysselsättning. De statliga organen i länet kommer att få i uppdrag att medverka i detta arbete.

” Proposition 1995/96:207 samt 222

Andra aktörer som kommuner, landsting och organisationer kommer också att inbjudas att aktivt medverka”. ”Det är vidare viktigt att arbetet samordnas med det genomförande av program med finansiering från EG:s strukturfonder som redan pågår i vissa regioner. Genom en aktiv och medveten samordning mellan dessa båda utvecklingsinriktade verksamheter bör de samla- de effektema öka. Även den verksamhet med en lokalt anpassad arbetsmarknadspolitik som bedrivs i 40 kommuner kan beaktas i detta sammanhang.” ”Ett nytt processinriktat samarbete har också inletts mellan rege- ringen, Kommunförbundet, Landstingsförbundet, arbetsmarknadens parter samt en rad olika myndigheter.” ”Arbetsförmedlingama stärks samtidigt som de centrala resurserna reduceras. Kommunema får en starkare roll. Användningen av de arbetsmarknadspolitiska medlen blir mer flexibel.” ”Arbetslinjen utvecklas till att bli arbets- och kompetenslinjen.” Vad gäller satsningen på vuxenutbildning är det regeringens bedöm- ning att ”en nära samverkan är nödvändig mellan kommunen som ansvarig för utbildningen samt arbetsförrnedlingen och det lokala arbetslivet.” Hur vissa delar av verksamheten organiseras lokalt måste få variera mellan kommunerna. Propositionen ger också exempel på hur politikområden, som tidiga- re knappast förknippats med begreppet ”arbetsmarknadspolit' ” får en roll i kampen mot arbetslösheten utan att det närmare anges hur detta skall omsättas i förvaltningsstrukturella termer. Ett exempel: ”Miljöpolitiken har en övergripande roll i strategin för hög tillväxt och ökad sysselsättning. ..... Ett program om 1 miljard kronor för fem år för miljöinvesteringar genomförs för att stimulera kretslopp- sanpassning av VA- och avfallssystem, bostadsområden och byg- gande. I övrigt föreslås insatser för att stärka miljöprofilen inom arbetsmarknadspolitiken, näringspolitiken m.m. ...”

Även regeringens proposition Den regionala samhällsutvecklingen antyder möjliga förändringar i förvaltningsstrukturen inom arbets- marknadspolitiken. I denna aviseras att regeringen kommer att över- väga ett utredningsarbete för att pröva förutsättningama att föra in länsarbetsnämndema i länsstyrelsema. En sådan lösning ingår också i försöksverksamheten i Gotlands län. Ett eventuellt framtida inord- nande av länsarbetsnämnden i länsstyrelsen väcker omedelbart frå- gan om den lokal nivåns, dvs. arbetsförmedlingens och arbets- marknadsinstitutens framtida organisatoriska ”tillhörighet”: regio- nal/lokal lösning a la skatteförvaltningen, införandet av en lokal förvaltning under länsstyrelsen eller kommunalisering?

De förvaltningspolitiska grundkraven har i olika avseenden avspeg- lat sig i det sätt som ”arbetsmarknadsförvaltningen” organiserats. Arbetsmarknadspolitiken utgör också ett typexempel - snudd på en renodlad ”idealtyp” - med avseende på skapandet, utvecklingen och omdaningen av den svenska sektoriellt organiserade ”välfärdsförvaltningen”. Några iakttagelser: . Arbetsmarknadsförvaltningen var det första exemplet på sektorsvis förvaltningsorganisering - i bemärkelsen uppbyggd med från länsstyrelsen fristående regionala organ. Motiven för detta brott mot traditionen var att dåtidens länsstyrelse var inritad mot en for- mellt regeltillärnpande ärendehandläggning med juridisk eller ”fiskal” framtoning, medan arbetsmarknadsverksamhetens uppgifter var av aktiv/initierande och skälighetsprövande karaktär. . En annan innovation var intresserepresentationen i verkssty- relsen - som under benämningen ”Den svenska modellen” skulle få efterföljd vi flera andra myndigheter. Sannolikt drevs dock intres- sentmedverkan längre vid ArbetsmarlmadsstyrelsenI-verket än i någon annan myndighet i och med att arbetsmarknadens parter fanns representerade i styrelser och delegationer på olika nivåer som också hade en mera långtgående beslutskapacitet. Modellen med intressentrepresentation förde man över från de tidigare kommunala arbetsförmedlingama men motivet för att behålla den var inte effek- tiviteten - som senare när Verksledningskommittén i sitt principiella ställningstagande mot intressegruppsrepresentanter gör undantag för AMS för att de oundvikliga intressekonfliktema inte skulle behöva föras upp på regeringsnivån och för att förankra besluten - utan legitimiteten för en verksamhet, som inte ansågs möjlig att ”binda av detaljerade föreskrifter” och som var av utomordentligt ingripande natur för den enskilde. Den ”ryggsäck” i form av den illa omtyckta statliga Arbetslöshetskommissionen, AK som man har med sig, var säkerligen också av stor betydelse för konstruktionen.

Intressant att notera är emellertid att det inte uppstod någon omedelbart märkbar legitimitetskris när intresserepresentationen i AMS/AMV:s styrelser upphörde. Kanske hade man då accepterat ”välfärdsförvaltningen” - snarare än just AMS/AMV - som idé? . Arbetsmarknadsverket kan betecknas som den första målstyr- da myndigheten, dock med en annan innebörd än dagens resultat- styming, nämligen att förmå samtliga nivåer och anställda på myn- digheten att agera i den fastlagda arbetsmarlmadspolitikens anda - snarare än efter regelboken. Bo Rothstein betecknar i sin doktorsav-

handling94 Arbetsmarknadsverket som en ”kaderorganisation”, dvs. en organisation som utvecklar stor lyhördhet när det gäller att an- passa typen av insatser efter ledningens önskemål. De medel som verket använde för att åstadkomma detta var rekryteringen (där praktiska kunskaper och kontakter med arbetsmarknadens parter tilhnåttes större betydelse än formell kompetens) och en kontinuerlig ”indoktrinering” genom bl.a. aspirantutbildning och seminarieverk- samhet. Bo Rothstein framhåller också i sin bok ”Vad bör staten göra?”95 ”kaderorgarisationen” som den mest lämpade formen för organisationsstyming i offentliga verksamheter där uppgifterna är relativt uniforma men valet av insatsteknik mera svårbedömt. En alternativ - möjligtvis mera positivt laddad - benämning är ”ideo- logistyrning” eller ”styrning genom normer”. Den kanadensiska organisationsforskaren Henry Mintzberg använder begreppet ”Norrnative Control” och ser ett behov av större inslag av denna typ av styrning inom den offentliga sektorn. (”We need to shift empha— sis to the normative model, where control is rooted in values and

beliefs.”)96.

. Sektom arbetsmarknadspolitik - och därmed Arbetsmark- nadsverkets verksamhetsfält - var fram till ca 1980 extremt omfat- tande. Verket framstår i olika beskrivningar (t. ex. den skrift som gavs ut i samband med 40 års jubileet) under 60- och 70-talet när- mast som den ”totala” myndigheten med verksamhet som omfattade bl.a. att bygga fysisk infrastruktur, rädda kulturarvet och vårda milön men också omskola från yrken som gått ur tiden samt hand- fast och individinriktad social- och nykterhetsvård. Verksamhetens omfattning både med avseende på bredd och resurser, i kombination med de stora frihetsgradema och besl'utskompetent representation av arbetsmarknadens parter i styrelser på olika nivåer, leder onekligen tanken till begreppet ”jämtriangel”.

AMS starka och självständiga roll har också varit föremål för

diskussion. Riksdagens revisorer uttalar i en rapport 1991/9297 kritik beträffande avvägningen mellan effektivitet och politiskt in-

” "Den socialdemokratiska staten - Reformer och förvaltning inom svensk ar- betsmarknads— och skolpolitik" Lund 1986 95 Med underrubriken "Om välfärdens moraliska och logiska princip" (SNS 1994) 96 Se t.ex. Harvard Business Review May - June 1996 Minzberg: Managing Government, Goveming Management 97 Att ändra statsförvaltningen - Stymingsproblem i ljuset av fyra fallstudier, Riksdagens Revisorer 1991/92:13

flytande. Det problem som revisorerna satte fingret på var knappast nytt. Motsvarande kritik förekom även på 60- och 70-talen och ut- gjorde incitament till principutredningar om arbetsmarknadspoliti- ken. En starkt bidragande orsak till att konstruktionen då kom att bestå var att den varmt förespråkades av Svenska Arbetsgivareföre- ningen. o Huruvida det förelåg en medveten strävan från statsmakter- nas sida att minska AMS/AMst storlek och makt bakom den ut- flyttning av arbetsuppgifter från verket som inleddes kring 1980 är svårt att finna belägg för. Förändringarna ligger dock helt i linje med de förvaltningspolitiska strävandena att renodla såväl verksam- hetsforrn som typ av produktion. . Med uppdelningen i arbetsmarknads- respektive näringspoli- tik följer också en differentiering med avseende på organisering- sprincip. Näringspolitiken dvs. det område som har siktet på att utveckla ”förutsättningama i samhället” orienterar mot den tvär- sektoriella leden och länsstyrelsen. Den ”avsnävade” arbetsmark- nadspolitiken med en tyngdpunkt i uppgiften att påverka individens situation, har också behov av ett tvär- eller avsektoriserat arbetssätt men då på det individnära, lokala planet. Behovet av att arbeta på ”tvären” avser då inte bara politikområdena utan även huvudman— nasektorema. . Försök med ett avsektoriserat arbetssätt genom samverkan på den individorienterade lokala nivån har förekommit, särskilt vad gäller de ”tunga” arbetslivsinriktade rehabiliteringsfallen. Dessa visar dock att samverkan måste organiseras och styras i något så när fasta organisatoriska former. Temporära program/projekt med osäker framtid fungerar inte. 0 Ett memento är att AMS, ställd inför kravet på en ca. tiopro- centig besparing på förvaltningsanslaget, finner detta möjligt genom en ”återgång” till en funktionsorienterad storskalig lösning för pro- duktionen av administrativ service.

Arbetsmarknadspolitiken i ljuset av tankefigurema

Funktionellt renodlad förvaltning

Arbetsmarknadspolitiken i sin helhet kan, i sitt fundament och oför- ändrat över tiden, sägas utgöra ett exempel på synergitänkande mellan det samhällsutvecklande och det individorienterade perspek- tivet. (i t.ex. Sysselsättningspropositionen heter det: ”Arbetsmarknadspolitikens styrka har varit att den kunnat kombine- ra det ekonomiskt nödvändiga med det socialt angelägna”). Denna

synergitanke har kommit till uttryck såväl på utbudssidan - där t.ex. arbetsmarknadsutbildning eller andra kompetensutvecklande åtgär- der avser att gagna såväl den arbetslöse som hela arbetsmarknaden - som på efterfrågesidan - där subventioner till företagen har tänkts tjäna det dubbla syftet att mera omedelbart ge individen ett arbete och långsiktigt främja näringslivets utveckling och den ekonomiska tillväxten. På 1980-talet kom synergisträvandena vad gäller efter- frågesidan att överskrida det möjligas gräns, vilket ledde till en så- väl politisk som förvaltningsmässig åtskillnad mellan de mera direkt samhällsstyrande tillväxtfrämjande näringspolitiska åtgärderna och tjänsteproduktionen/handläggningen, i form av matchnings- verksamhet och stöd till individer. Detta kan uttryckas i termer av en funktionell renodling - men lika gärna som en ytterligare sektori- sering. I det något mindre formatet har skett en funktionell renodling av Arbetsmarknadsverkets uppgifter, genom att uppgifter av produk- tionskaraktär (egenregi vid anläggningsberedskapsarbeten, drift av skyddade verkstäder, utbildningsproduktion) lämnats till marknaden eller till mer eller mindre konkurrensutsatta särskilt tillskapade bo- lag. En viss firnktionsuppdelning/juridicering har också skett genom att länsrätt! kammarrätt har övertagit AMS roll som överinstans för ärenden om arbetslöshetsförsäkring och medlemskap i A-kassa. Att driva den funktionella renodlingen av det nu definierade området arbetsmarknadspolitik längre, skulle innebära en rörelse i en rikt- ning motsatt de av statsmakterna nyligen fattade ställningstagande- na - och i förlängningen att den statliga arbetsmarknadsförvaltning- en upphörde att existera: - Arbetsförrnedlingens matchningsverksamhet lämnas helt till den privata marknaden. - De individorienterade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna lämnas helt till kommunerna.

- Det kontanta arbetslöshetsunderstödet - såväl den frivilliga ar- betslöshetsförsäkringen som KAS - går upp i en obligatorisk allmän ”omställningsförsäkring”.

Förvaltning sammanhållen i politikområden

I termer av utgiftsområden i statsbudgeten, brister det (i och med den förändring av departementsorganisationen, som genomfördes i somras) i överensstämmelse med avseende på regionalpolitiken. Utgiftsområde 19. Regional utjämning och utveckling hanteras av

riksdagens arbetsmarknadsutskott men inom regeringen av Närings- departementet. I mer avsnävad betydelse kan överensstämmelsen mellan förvalt- ningsorganisation, departementsorganisation, utgiftsområden i statsbudgeten och riksdagsutskott för området arbetsmarknadspoli- tik betraktas som god. Rådande arbetsmarknadspolitiska läge, som lett till framväxten av ”metapolitikornrådet” sysselsättningspolitik, som förutom arbetsmarknadspolitiken i sig kombinerar delar av ett stort antal andra politikområden (näringspolitik, utbildningspolitik, miljöpolitik, skattepolitik etc.) visar dock på svårigheten att finna en entydig överensstämmelse mellan förvaltningsstruktur och politi- kområden. Renodling/koncentration till kärnverksamheten har skett genom att omhändertagande av flyktingar och utbildning av vapenfria över- förts till andra myndigheter.

Geografiskt integrerad förvaltning

Vid reformen om samordnad länsstyrelse fann man få argument för att inordna länsarbetsnämnden i länsstyrelsen. Propåer om en sådan lösning har ändock förts fram från tid till annan i den allmänna de- batten. I och med att hanteringen av de regionalpolitiska och nå- ringspolitiska medlen lyftes ut från länsarbetsnämndema och ar- betsmarknadspolitikens allmänt sysselsättningsskapande roll därut- över ytterligare har nedtonats, kunde frågan anses vara avförd från dagordningen. Så är emellertid inte fallet eftersom den på nytt aktu-

aliserats i propositionen Den regionala samhällsorganisationen98. För den individorienterade arbetsmarknadspolitiken utgör dock regi- onen/ länet ett alltför stort ”rum” och den intressanta geografiska indehiingsgrunden blir härmed kommunen. Antalet arbetsfönnedlingar uppgår till ca 380 men ett drygt femtio- tal av landets kommuner saknar egna arbetsförrnedlingar. En an- passning mellan arbetsmarknadsverkets lokala nivå och kommunen aviseras emellertid i Sysselsättningspropositionens ställningstagande att länsarbetsnämnden bör inrätta en arbetsmarknadsnämnd för varje kommun inom länet.

Gränsöverskridande, ”processorienterad”förvaltning

Behovet av ett gränsöverskridande eller ”avsektoriserat” arbetssätt i arbetsmarknadspolitiken har hittills främst fokuserat den regionala nivån. Integrerande mekanismer har bestått i att landshövdingen är

” Prop 1996/97:36

ordförande för länsarbetsnämndens (liksom övriga statliga ”länsnämnders”) styrelse samt att krav på samråd mellan länsar- betsnämnd och länsstyrelse före beslut finns föreskrivet i författning i vissa speciellt angivna frågor (t.ex. igångsättande av beredskaps- arbete som avser byggnads- eller anläggningsarbete). Arbetsmarknadspolitiska kommittén konstaterar i sitt slutbetänkan- de99 att det i politikområdena arbetsmarknads-, närings- och regio- nalpolitik finns ett antal överlappande stödåtgärder samt att det brister i samordningen och samverkan på det lokala planet. Även med en rensning i floran av företagsstödforrner och en ytterligare nedtoning av arbetsmarlmadspolitikens sysselsättningsskapande åtgärder kommer behovet av ett gränsöverskridande och sam- verkande arbetssätt att kvarstå. (Arbetsmarknadspolitiken kommer t.ex. fortfarande att ha möjligheter att, i syftet att underlätta anställ- ning av arbetslösa individer, utnyttja stödformer som riktas till ar- betsgivaren. Utnyttjandet av sådan åtgärder måste naturligtvis ske på ett sätt som står i samklang med de allmänna närings- och regio- nalpolitiska strävandena i länet.) Arbetsmarknadspolitiska kommit- tén konstaterar emellertid också att statsmaktema i en rad proposi- tioner och beslut har betonat vikten av samordning och samverkan men att dessa principiella uttalanden visat sig otillräckliga. På det lokala planet har hittills ett motsvarande krav, som inbegriper arbetsmarknadspolitiken, rests beträffande de tunga rehabiliterings- fallen. Exempel finns på samverkansprojekt som givit goda resultat men den temporära tidsbegränsade projektformen med en osäker framtid ger inte tillräcklig styrkraft åt ett sådant arbetssätt. För den individorienterade arbetsmarknadspolitiken framstår dock behovet av ett gränsöverskridande och avsektoriseriat arbetssätt, som också inbegriper kommunen allt tydligare. Intressant är därför konstruktionen av försöksverksamheten med lokal samverkan mot arbetslöshetenloo. Arbetsförrnedlingsnämndema i försökskommu- nema omvandlas till ”hybridorganisationer” att utföra en verksam- het enligt vad som avtalas mellan staten och kommunen. Finansie- ringen är delad med kravet att kommunen skall stå för minst 25%. Även Sjuk- och yrkesskadekommitténs för fram tanken på lokala avtal som ett instrument för att skapa tillräcklig stadga för samver- kan och samfinansiering vid de tunga rehabiliteringsfallen.

” SOU 1996234 "” Lokal samverkan mot arbetslösheten Prop 1995/96:25

En sådan konstruktion väcker dock omedelbart frågor om hur styr- ning, resurstilldelning och uppföljning av respektive organisations verksamhet skall utformas.

3 MILJÖOMRÅDET

Det kommunala hälsoskyddsarbetet i nämnd och förvaltning, mot- svarande, har i storstäderna en hundraårig historia. För den natio- nella miljöpolitiken är det däremot först de miljöproblem som upp- dagas under l960-talet som leder till en mer aktiv politik. I miljöskyddsarbetet uppmärksammas miljögifter, luft- och vatten- föroreningar på ett sätt som tidigare inte skett. Även naturvården utvecklas. Från att ha varit inriktad på att främst skydda det unika, vidgas naturvården till att avse representativa områden av svensk natur och det svenska odlingslandskapet. Den nya naturvårdslagen, som antas 1964, ökar möjligheterna att inrätta naturreservat och från slutet av l960-talet kommer delar av naturskyddet att ingå i den fysiska planeringen. År 1969 antar riks- dagen miljöskyddslagen, som är en mer samlad lagstiftning än den tidigare, som i stort sett blott reglerat vattenföroreningar. Naturvårdsverket tillkommer 1967 genom sammanförandet av sta- tens vatteninspektion, väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå, statens luftvårdsnämnd, och statens fiitidsnämnd. Samtidigt inordnas länsingenjörskontoren i länsstyrelserna från att ha lytt under väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Länsarkitektkonto- ren och länsläkarorganisationen, som båda sedan tidigare har som en av sina uppgifter att biträda länsstyrelsen, inordnas i läns- styrelsen 1971 på förslag av 1967 års Länsförvaltningsutredning. Begreppet naturvård får vid utgången av 1960-talet sålunda en av- sevärt vidgad innebörd. Förutom vattenvårdens och luftvårdens sammanförande med naturvården blir naturvårdsverket central myndighet även för jakt- och viltvårdsfrågor vilket ytterligare vidgar kretsen av tjänstemän som i regional instans engageras i naturvårds- arbetet. Strävan är att utveckla denna statliga verksamhet på regional nivå till att bli framåtsyftande, aktiv och präglad av initiativ. Verksam- heten omfattar såväl översiktlig utredning och planering som enskil- da mål och ärenden. I båda fallen eftersträvas enligt Länsförvalt- ningsutredningen en intim samverkan mellan allmänt administrativ personal och experter under enhetlig ledning.

”” Som källor beträffande historiken har använts de miljöpolitiska propositio- nerna, speciellt bilaga A till prop 1990/91:90, samt Nordiska Ministerrådets studie Goveming the Environment (Nord 199615)

Denna förändring av förvaltningsstrukturen som genomförs under slutet av l960-talet med centraliseringen till Naturvårdsverket och en sammanhållen vertikal linje i miljöorganisationen, vad gäller prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och även naturvården, kan tolkas som en utveckling av miljöområdet till en sektor vid si- dan av andra tunga sektorer i svensk politik. Dessförinnan har mil- jöpolitiken och dess administration givits relativt låg prioritet. Poli- tiken och förvaltningen har varit i hög grad fragrnenterad. En huvudfråga inför denna organisering vid slutet av l960-talet var karaktären på miljöfrågoma. Studien Goveming the Environment (Nord l996:5) innehåller en analys av l960-talets överväganden: Skall miljöområdet ses som en sektor, innebärande att politikens innehåll kan användas som indelningsgrund? Eller är det möjligt att organisera förvaltningen på basen av funktionell specialisering, där kompetensen avgör indelningen? Eller skall förvaltningen definieras i territoriella termer, så att det geografiska området sätter gränser- na för organisationens miljöarbete? Diskussionerna som föregår bildandet av Naturvårdsverket 1967 handlar om miljöfrågomas karaktär och rymmer denna fråga om vilken som är den lämpligaste organisationsprincipen. En argumen- tationslinje är ekologisk och anför att kvaliteten i natumiiljön är ett värde i sig och att den skall hävdas framför andra samhälleliga hän- syn. Miljöaspekter finns i alla verksamheter eller sociala aktiviteter, vilket talar för någon sorts funktionell organisation; miljöskydd skall förläggas till, och tillåtas penetrera alla verksamheter i den offentliga sektorn. Den ekologiska tanken har också konsekvenser för den territoriella indelningen av miljöorganisationen. Ett fullt bejakande av det ekologiska perspektivet innebär att miljöorganisa- tionens gränser måste dras i överensstämmelse med ”naturliga” områden såsom biotoper, avrinningsonuåden, etc.

Den andra tankebanan är sektoriell . Miljö bör ses som ett intresse bland andra intressen. Miljö bör vägas in både i policyutformningen och i individuellt beslutsfattande angående samhällets resursan- vändning. Det blir naturligt att organisera miljöadministrationen i geografisk överensstämmelse med andra sakområdens sektoriella förvaltningar.

Denna debatt om miljöpolitiken och dess förvaltningsstniktur i rnit- ten på sextiotalet domineras ändå av det sektoriella synsättet som i stor utsträckning bestämmer utfallet. Politiken återspeglar den för- härskande ”anpassningskulturen”. Miljöpolitiken skall främja den rättvisa avvägningen mellan intressen som konkurrerar om naturre- surser och främja bevarandet av naturresurser för kommande gene-

rationer. Dessa principer skall införas genom en på lämpligt sätt sammanhållen förvaltningsorganisation, mera resurser till forskning och teknisk utveckling och en mer ändamålsenlig lagstiftning. I detta främst sektoriella perspektiv framstår departementsorganisa- tionen utan ett Miljödepartement, men med Jordbruksdepartementet som ansvarigt, möjligen som en anomali. Miljödepartementet till- kommer först 1987. I själva verket är det vid denna tidpunkt, mot slutet av 1980-talet, som utvecklingen går över i mer tvärsektoriella banor enligt följande avsnitt.

3.2 Utvecklingen de senaste femton åren

l960- och 1970-talens miljöarbete omfattar reningsåtgärder och processförändringar som radikalt minskar de stora koncentrerade punktutsläppen. Utvecklingen leder vidare till att miljöfrågoma sedan slutet av 1980-talet får en ny inriktning som kan sammanfat- tas i sex utvecklingslinjer enligt historieskrivningen i en bilaga till den samlade miljöpolitiska propositionen 1990/91:90:

—Från punktutsläpp till miljö- och hälsomål —Från stora punktutsläpp till många små som sammantaget blir stora —F rån nationella till regionala och globala problem —Från krav på att miljöskadomas orsaker skall bevisas innan beslut om förändring tas, till att det räcker med att experter misstänker att det finns risker —Från tillståndsprövning till generella krav och ekonomisk styrning —Från central styrning till decentraliserat ansvar.

När miljöarbetet tog fart på l960-talet samlades, som sagt, kunska- per och administration i Naturvårdsverket. En stor del av ansvaret för miljöarbetet knöts till Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Nu vid övergången från 1980- till 1990-talet har kunskaper och erfa- renheter byggts upp inom åtskilliga myndigheter, kommuner och företag. Kommunerna har givits ett betydligt större ansvar för till- syn och kontroll enligt miljöskyddslagen och har ett utvidgat ansvar för avfallshanteringen. Kemikalieinspektionen har tillkommit (1986) och verkar i samspel med bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen och Sprängämnesinspektionen gentemot kemikaliesamhället.

Den fysiska planeringen framstår allt tydligare som ett sektorinteg— rerande instrument i den förebyggande miljövärden. Boverket har en nyckelroll med uppsikten över naturresurslagens och plan- och bygglagens tillämpning. I kommunernas planarbete har länsstyrel- serna både stödjande och granskande uppgifter med uppbackning från de centrala myndigheter som representerar de olika s k riksin- tressena. Detta gäller speciellt översiktsplanen. Miljöarbetet bygger allt mer på att den egna verksamheten inte ska- dar miljön. Var och en har ansvar för sitt ”vardagslandskap”. Detta återspeglas också i lagstiftningen, t.ex. skogsvårdslagen och jord- brukets skötsellag. Lagen om kemiska produkter lägger ansvaret på företagen och inte på den kontrollerande myndigheten. Naturvårdsverkets roll ses över och preciseras till att vara samlande och pådrivande i miljövårdsarbetet - nationellt och internationellt. Verket skall inom sitt ansvarsområde föreslå och genomföra åtgär- der för att uppnå de av statsmakterna beslutade miljöpolitiska mål. Verket skall i en aktiv dialog med sektorsmyndigheter, regionala och lokala myndigheter precisera och konkretisera samt vid behov över- väga omprövning av de miljöpolitiska målen och lämna förslag på hur de kan vidareutvecklas. En miljöanpassning av olika samhälls- sektorer skall eftersträvas. Ny teknik och investeringar skall förena ekonomiska krav med ekologiska grundvillkor. Förutom reglering införs i allt större utsträckning ekonomiska styrmedel. Den miljöpolitiska propositionen 1987/88:85 markerar tydligt denna förändring, som sedan förstärks genom statsmakternas samlade miljöpolitiska beslut 1991 på grundval av propositionen 1990/91:90. Nu skall miljöpolitiken i stor utsträckning vara tvär- sektoriell . En framgångsrik miljöstyming förutsätter att hänsynen till miljön integreras i utvecklingsplanema för alla olika sektorer i samhället. I flera centrala myndigheters instruktioner skrivs in ett särskilt sek- torsansvar för miljö. Överenskommelser träffas mellan de centrala verken om samarbete och ansvarsfördelning. Trafik, energi, jord- bruk och skogsbruk frarnstår som särskilt intressanta. Kemikaliear- betet och strävan att skapa kretslopp samt bevarandet av biologisk mångfald utgör också tunga inslag i de senaste årens tvärsektoriella politik som också rymmer en långtgående strävan till decen- tralisering. Till Naturvårdsverket fogas ytterligare råd, delegationer och nämnder med bred sammansättning. (Organisationsplanen per den 1 januari 1996 omfattar Miljöövervakningsnämnd, Delegation för ekologisk omstälhiing, Delegation för klimatfrågor, Vetenskap- ligt råd för biologisk mångfald, Forskningsnämnd, Avfallsforsk-

ningsnämnd, F jällsäkerhetsråd, Tillsynsråd.) Den regional nivå för- stärks genom att ökade resurser ges åt länsstyrelsernas miljöenheter och att sektorövergripande regionala miljöanalyser och -strategier initieras. Den svenska miljöpolitiken har utvecklats långt från sektoriell poli- tik på 1960- och l970-talet till dagens tvärsektoriella och integrera- de politik. Karakteristiskt är också att både politikens omfattning, eller mål, och dess medel och instrument har utvecklats avsevärt under 1980- och 1990-talet. 1991 fattar riksdagen ett principbeslut om samlad miljölagstiflning. Hösten 1996 bereder regeringen i linje härmed en proposition om en miljöbalk. Speciellt har också ekono- miska styrmedel introducerats i betydande utsträckning. Miljöhän- syn har kommit att inom delar av näringslivet bli en väsentlig kon- kurrensfaktor. Livsstilsfrågoma träder också i förgrunden. Allt leder till behov av anpassning av styrrnedlen i politiken. FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992 (UNCED) be- kräftar den väg på vilken svensk miljöpolitik redan slagit in. Därvid inspireras speciellt kommunernas miljöarbete. Lokalt Agenda 21- arbete bedrivs tvärsektoriellt och underifrån. Förankringen är oftare i kommunstyrelsen än i miljö- och hälsoskyddsnämnd och - förvaltning. Efter Riokonferensen är hållbar utveckling ett nyckel- begrepp i all miljöpolitik.

Fr o m 1987 hanteras miljöfrågoma, som sagt, i ett eget miljöde- partement samtidigt som integration av miljöhänsyn i flertalet de- partement eftersträvats. I den socialdemokratiska regeringens skiss 1991 till storpolitikområden - välfärd, näringsliv, säkerhet - ingick miljö i alla de tre områdena. Regeringen använder utredningsväsen- det i ökad utsträckning för att utreda frågor om miljöanpassning av olika sektorer. Den äldsta kommittén, Miljövårdsberedningen, får successivt nya viktiga uppgifter, flera av tvärsektoriell karaktär såsom fjällpolitiken eller integrering av miljöhänsyn i statsförvalt- ningen. Inom regeringskansliet skapas interdepartementala grupper såsom ”Grönt näringsliv”. Regeringsdeklarationen den 22 mars 1996 anför att ”miljön skall bli en tydlig och långsiktig priorite- ring”. ”Hotet mot miljön är ett hot mot livet självt. Regeringens ambition är att Sverige skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa ett hållbart samhälle. De ekologiska kraven kan leda till nästa stora språng i tillväxten. Det krävs aktiva medborgare, men också en tydlig politik, för att be- främja ett ökat kretsloppstänkande.”

En iakttagelse är att utvecklingen inom miljöområdet i betydande utsträckning följt de förvaltningspolitiska linjerna — det gäller renod- ling av myndighetsrollen, funktionell renodling, awägning centrali- sering/decentralisering, avsektorisering/integrering, intemationalise- ring, marknadslösningar - men att organiseringen ändå drivits uti- från miljöpolitiken snarare än förvaltningspolitiken. Organiseringen kan i viss mån karakteriseras som marginalistisk i så måtto att politiken allt som oftast handlar om identifiera mil- jöproblem och utveckla av styrmedel för att komma åt dessa. Orga- nisationsfrågoma aktualiseras i samband med att någon skall hante- ra styrmedlen. Ansvarsfördelningen sker i princip med hänsyn till vad som bäst gagnar genomslaget för den specifika frågan. Det är blott i ett fåtal fall under de senaste åren som ett bredare grepp har tagits på förvaltningsstrukturen:

—I betänkandet För en bättre miljö (SOU 1987:32) föreslogs en reformering av organisationen för bl.a. .prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen vilket ledde till beslut efter vissa modifieringar i propositionen 1987/88:85 ”Miljöpolitik inför 90-talet”. Bakgrunden till utredningen var miljöfrågomas ökade vikt och att det i samman- hanget ansågs vara av central betydelse att ytterligare utveckla mil- jövårdsorganisationen till ett kraftfullt medel för överblick av miljö- situationen, prioritering av insatser samt genomförande av praktiska åtgärder. Utgångspunkten skulle därvid vara att de samlade resur- serna inom miljövårdsorganisationen i vid mening utnyttjas så ef- fektivt som möjligt för att lösa viktiga miljöproblem. En betydande decentralisering blev följden.

—Reformen samordnad länsstyrelse 1991, som vi redogör för i av- snittet 4, Samordnad länsförvaltning, skapade ökade förutsättningar för samverkan i miljöarbetet och integration av miljöhänsyn i flera sektorer.

—Naturvårdsverkets organisation sågs över på uppdrag av regering- en 1988 och 1991 i syfte att bl.a. utveckla verkets roll som sarnlan- de och pådrivande. En primär uppgift är nu att för regeringens räk- ning följa upp miljötillståndet och miljöarbetet, samt att på grundval av detta lägga förslag till miljöanpassning av samhällets olika sekto- rer. Verkets insatser i arbetet med att angripa de olika miljöhoten kan översiktligt delas in i rniljöforskning, miljöövervakning och inventeringar, aktionsprograrn och utredningar, internationellt arbe- te, miljölagstillämpning, bidrag och ersättningar, markförvärv och

vård samt information och utbildning. En renodling har skett i så måtto att laboratorierna lyfts över till universiteten. Vidare har ärendehanteringen begränsats.

—I Miljöskyddskommitténs betänkande 1993 om en mer samlad miljölagstiftning, en miljöbalk, togs organisationsfrågoma upp i relativt begränsad utsträckning. En särskild utredning tillsattes för att utreda de organisatoriska konsekvenserna av miljöbalksförslaget. Efter det att den 1994 nytillträdda socialdemokratiska regeringen återtagit den borgerliga regeringens miljöbalksproposition ombilda- des utredningen till en ny Miljöbalksutredning. Denna har i juni 1996 lagt ett förslag till Miljöbalk. Förslaget rymmer även vissa organisationsförändringar.

Tillståndsprövningen enligt motsvarigheten till nuvarande miljö- skydds- m.fl. lagar föreslås förläggas huvudsakligen till domstol, regionala miljödomstolar och en miljööverdomstol knuten till Svea hovrätt. Länsstyrelsens prövning av smärre tillstånd förläggs till en självständig men till länsstyrelsen administrativt knuten prövning- smyndighet. Naturvårdsverkets tillsynsråd ändras så att det täcker hela miljöbalkens område och att alla berörda myndigheter blir re- presenterade. Ett föreskriftsråd föreslås för de centrala myndighe- ternas föreskriftsarbete i anslutning till miljöbalken. Utredningens förslag vad gäller relationerna mellan miljöbalkens lagar och sektorslagama kan motivera fortsatta organisationsöver- väganden. (Preliminär information om remissutfallet per den 15 oktober kan tolkas som att utredningens förslag till miljöbalk behö- ver bearbetas ytterligare.)

3.3. Reflexioner kring nuläge och möjlig utveckling av förvaltningsstrukturen

Statens roll inom miljöpolitiken kan sägas vara i hög grad samhälls- styrande. I detta ligger både att vara katalysator för de miljösträ- vanden som växer fram på olika håll och att utveckla politiken, förhandla och kunna utöva makt vid behov. En integrering av miljöhänsyn i alla olika verksamheter ses som nödvändigt för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling och styr- barhet är självfallet ett grundläggande värde i organiseringen av förvaltningen. Förvaltningen måste också ha en integritet (i alla riktningar), äga legitimitet och arbeta på ett ekonomiskt effektivt sätt.

Myndigheternas uppgifterna omfattar förvaltningsprocessens alla skeden, initiering, beredning, beslut, genomförande, uppföljning och utvärdering. Kraven som ställs på förvaltningen är mångfacetterade:

. Statsmakterna styr i miljöpolitiken dels direkt, dels indirekt via förvaltningen (domstolar och förvaltningsmyndigheter). Förvalt- ningsutvecklingen har under senare år strävat att integrera miljö- stymingen med den mål- och resultatorienterade styrningen. Men framgången mätt i formell miljömåluppfyllelse har på flera områden än så länge varit ringa.

. Då miljöpolitiken expanderar och sakfrågor med olika ka- raktär (exempelvis biologisk mångfald, sanering av gamla industri- områden) tillkommer, måste den statliga rniljöorganisationen kunna ta fram underlag för en förnyelse av målforrnulerandet och verka med styrmedel i olika kombinationer i genomförandet.

. Förvaltningsstrukturen måste i hög grad spegla omgivningen och utvecklas i samspel med de miljöpåverkande sektoremas vikti- gaste aktörer och makthavare. Verksarnhetslogiken får inte frysas.

. Gränsöverskridande samordning och dialog i miljöarbetet är bland det mest avgörande för framgång. Integreringen av miljöhän- synen för hållbar utveckling måste emellertid utformas på olika sätt beroende på om målen och medlen inom respektive sektor är i kon- flikt med miljösträvandena eller om de är i harmoni (jfr exempelvis problematiken med produktionsmål och miljömål i de areella nä- ringarna).

. I och med att kunskapsunderlaget för utvecklingen av politi- ken är mycket omfattande och till stor de] måste stå på objektiv och vetenskaplig grund är integritet, omutbarhet och trovärdighet fun- damentala egenskaper.

. Anpassningen till regionala och lokala förhållanden i genom- förandet är väsentlig för att nå effekt och att hushålla med resurser.

. Förvaltningen måste uppfattas som legitim för att politiken skall få ett gott genomslag. Lokal förankring och väl sammansatta styrelser och råd hör till bilden.

0 I den vertikala linjen med tillståndsprövning och tillsyn enligt miljölagama är rättssäkerheten fundamental.

Den förvaltningsstruktur som faktiskt utvecklats svarar troligen i varierande utsträckning mot dessa krav. Konflikter förekommer. Olika bedömare har sina bilder med olika fokus. Exempelvis har ibland från näringslivshåll uttryckts oro för rättssäkerheten vid de- centralisering till kommunema. Från kommunalt håll ifrågasätts om centrala förvaltningsmyndigheter skall ha rätt att föreskriva miljö- regler, som i detalj kan komma att styra miljöarbete som sker under politiskt ansvar i kommunerna. Miljöorganisationer kritiserar ibland det materiella innehållet i många beslut som snävt under lagen fattas av den centrala Koncessionsnärnnden för miljöskydd. Det änns inte endast en bästa förvaltningsstruktur inom ett politi- kområde, speciellt inte inom ett område som miljö, där statens roll i hög grad är att vara samhällsstyrande. Vad som är lämpligt torde i mycket bero på utvecklingen i angränsande politikområden och i omvärlden. Den statliga förvaltningsstmkturen i framtiden kommer att i olika utsträckning rymma inslag ur samtliga de fyra organise- ringsprinciper eller ”tankeägurer” som beskrivs i avsnitt 1.4. Inom miljöpolitikens område bör med utgångsläge i dagens struktur och tendenser ännas en betydande äexibilitet. En utveckling där förvaltningspolitiken i stort skulle prioritera den ena eller andra principen kan motsvaras av bl.a. följande förändringar:

Med tillämpning av ”jimktionellt renodladförvaltning”: domstolsorganisation för tillståndsprövning och överprövning

—mer renodlad tillsynsorganisation —forskning helt och hållet vid universitet och högskolor

——fristående forskningsråd.

Med tillämpning av ”politikområdesvis sammanhållen förvalt- ning

—förstärkning av den vertikala linjen Naturvårdsverk - Länsstyrelse - Miljö— och hälsoskyddsnämnd vad gäller miljöstyming med ut- gångspunkt från miljöproblemen och miljömålen

—mer långtgående integrering av miljöhänsyn i resp sektor. Bl.a. får respektive centrala sektorsmyndighet uppgiften att tillika vara miljö-

myndighet inom sektorn. Miljöcontrollers och miljöledningssystem inkl. bl.a. revision införs allmänt.

Med tillämpning av ”regionalt integrerad förvaltning": —miljörelaterade sektorers regionala organisation flyttas in i länssty- relsen, där så är görligt med hänsyn till den operativa verksamhetens omfattning och kompetenskrav

—för statliga verksamheter, som av olika skäl fortfarande organise- ras sektorsvis, förstärks de integrerande mekanismerna. bl.a. ut- vecklas och används miljökonsekvensbeskrivningar mycket mer än hittills i de miljöpåverkande verksamhetema och tillförs miljöcon- trollers, medan i länsstyrelserna expertärnktionen för motsvarande verksamhet förstärks

—policyberedande delar av de centrala myndigheterna flyttas till regeringskansliet och betjänar där bl.a. en utvidgad koncernledning för regionala och kommunala frågor i inrikesdepartementet (eller motsvarande) (en förutsättning för att den regionalt integrerade förvaltningen skall kunna styras av regeringen)

—med ökade krav på specialisering och införande av vissa nya eko- nomiska styrmedel läggs frågorna vid de centrala myndigheterna.

Med tillämpning av ”gränsöverskridande förvaltning”: —mer av miljöarbetet utförs i projekt och tillfälliga myndigheter, exempelvis kommittéer och beslutsgrupper för genomförandet av program änansierade på visst sätt som via EU:s strukturfonder. Resurser tillförs från olika håll beroende på vad frågan gäller

—miljöföreträdare ingår i de partnerskapsorganistioner som skapas inom områdena regional utveckling, välfärd och ”spacial planning”

—marknadslösningar inom tillsynen utvecklas starkt, i stor utsträck- ning med ackreditering av kontrollanter som certiäerar mot standar— der (Detta kan också hänföras till funktionellt renodlad förvaltning.)

—väljs att bedriva miljöarbetet internationellt i större utsträckning, främst en närmare koppling till EU:s institutioner och arbetsformer.

3.4 Hållbar utveckling som förvaltningspolitiskt värde eller krav

Det är påfallande att förvaltningsstrukturen inom miljöpolitikens område under senare år utvecklats i många olika avseenden, enligt olika principer och tankeägurer. Detta talar för att förvaltningen kan endera successivt anpassas eller mer radikalt omorganiseras. Vi syftar i det senare fallet främst på behov som skulle kunna för- anledas av eventuella övergripande förändringar, t.ex. en ny politisk mellannivå eller stagnation i EU:s politik. I vilken utsträckning förvaltningsstrukturen bör utvecklas inom ramen för miljöpolitiken eller genom grepp som kopplas utgående från en övergripande förvaltningspolitik, kan diskuteras i perspekti- vet ”hållbar utveckling”: Hur hållbar utveckling skall främjas utgör en utmaning för förvalt- ningspolitiken. I ett ekologiskt perspektiv framstår det som ganska självklart att politiken måste beakta: — att de geograäska avgränsningarna ser väldigt olika ut för olika frågor,

— att tidsförhållandena för viktiga processer är sådana att de stämmer illa med tidshorisontema för utkrävande av politiskt an- svar, — att frågorna om hur livets goda och kostnaderna för dess upprätthållande skall fördelas över tiden och mellan generationer allt oftare gör sig påminda,

— att många avvägningar i grunden berör etik och att organisa- tionens legitimitet och representativitet därmed är kritiska egenska- per.

E&"ektivitetsövervägandena ensamma klarar ofta inte av att intema- lisera miljökostnadema eller att i tid upptäcka att det ibland är na- turresurserna eller deras produktionsförrnåga, som sätter gränserna för möjlig utveckling. Ekonomin misslyckas att integrera de gröna räkenskaperna. På sin höjd förekommer de som lösare kopplade satelliträkenskaper, exempelvis vad gäller den s.k. miljöskulden. Demokratin kommer ibland i miljösarnmanhanget till korta som alltings regulator på grund av bristande överensstämmelse både i tid och rum. Ansvarsutkrävandet skulle behöva sträckas ut över flera mandatperioder för att inte tala om generationer. Geografiskt föror- sakas miljöproblem kanske inom ett område med visst folkstyre medan effektema nog så mycket uppträder inom andra områ- den/nationer med andra politiker vid makten.

Rättssäkerheten, som tenderar att stärkas genom utvidgad lagstift- ning och införande av domstolsprövning, är ingen garant för att etiska framtidsfrågor tas om hand på ett bra sätt. Frågorna uppträ- der inom bl.a. området biologisk mångfald och genteknikområdet eller kan allmänt gälla awägningar för kommande generationer och andra länder. Detta sammantaget gör att vi i stället för en triangel med hörnen effektivitet, rättssäkerhet och demokrati ser framför oss en kvadrat där det tillkommande, fjärde hörnet heter ”hållbar utveckling”. Kvadratens sidor och diagonaler illustrerar samspel och konflikter mellan dessa värden. En mer praktisk och mindre pretentiös framställning kan bygga på ett schema för genomgång av konsekvenser av olika förslag. Områ- den, där t.ex. konsekvenserna av att organisera förvaltningen på visst sätt skall redovisas, bör då omfatta i princip konsekvenserna för effektiviteten, för rättssäkerheten, för det demokratiska inflytan- det Lamt för en hållbar utveckling. Konkret kan det handla om vilka intressen som en viss förvaltningsstruktur stärker och öppenheten hos beslutsprocessema samt vad detta innebär för hållbarheten. I olika sammanhang har utvecklats systemvillkor och kriterier för hållbar utveckling. Dessa är sällan integrerade med de övriga grundläggande värdena. Detta är också ett av skälen för att vi här pläderar för att hållbar utveckling nu erkänns som grundläggande förvaltningspolitiska värde i egen kraft, eller som ett mycket tungt krav i ”den saudade förvaltningspolitiska kravbilden”.

4 SAMORDNAD LÄNSFÖRVALTNING

4.1.1 1940- och 50-talen

Under efterkrigstiden inrättades, vid sidan av länsstyrelsen, en rad länsnämnder och andra länsorgan med specialiserade uppgifter. Tidsperioden kännetecknades av en betydande ekonomisk tillväxt, som tillät en utveckling av olika sociala program. För att effektivt kunna genomföra dessa skapades specialiserade myndigheter, som snabbt kunde nå ut med åtgärder inom respektive sektor. Genom- slagskraft ansågs viktigare än samordning. Den bristande samordningen kom dock snart att utgöra ett problem. Redan 1950 förordade en offentlig utredning en koncentration av länsförvaltningen till länsstyrelsen. En ökad samordning av länsor- ganen skulle bättre kunna betjäna alhnänheten och kommunen, ge större möjligheter till rationellt utnyttjande av personalen samt ge en smidigare och effektivare organisation. Förslaget kom dock inte till genomförande.

4.1.21960- och 70-talen

1960- och 70-talen innebar en kraftig betoning av länsförvaltning- ens roll i samhällsbyggandet. Inom länsstyrelsen inrättades tjänster som länsplanerare och naturvårdsintendenter. Ett omfattande utred- ningsarbete under l960-talet andra hälft ledde fram till 1971 års partiella omorganisation av den statliga länsförvaltningen. Refor- mens beteckning som partiell markerade att reformarbetet skulle fortsätta. Reformen var ett uttryck för behovet att bättre samordna de insat- ser, som syftade till att främja den regionala utvecklingen. Samord- ningen skulle bl.a. garanteras av att alla väsentliga beslutsfunktioner i frågor av större regionalpolitisk betydelse fanns samlade hos läns- styrelsen. Denna övertog uppgifter från länsarbetsnämnden (vad avsåg regionalpolitiska aspekter på sysselsättningsfrämjande åtgär- der), länsbostadsnämnden (vad avsåg bostadsbyggande), lantbruks- nämnden och skogsvårdsstyrelsen (i frågor angående jord- och skogsbrukets strukturutveckling) samt länsskolnärnnden (i frågor om skolväsendets lokalisering och dimensionering). Vidare inordna- des ett antal fristående länsexperter bl.a. länsarkitektkontoret, delar av länslantmäterikontoret och länsveterinären. Länsnämnderna bestod således som självständiga organ men ett vidgat sarnrådsförfarande föreskrevs. Länsstyrelsen gavs ett sam-

ordningsansvar inte bara för statlig regional verksamhet utan också ett ansvar för att statlig och kommunal verksamhet sarnordnades. En lekmannastyrelse med landshövdingen som ordförande infördes. Styrelsen äck en omfattande beslutanderätt i viktigare sarnhällsfrå- gor. Samtliga styrelseledarnöter utsågs fr.o.m. 1977 av landstingen. Länsrätter och länsskatterätter bildades. Dessa var till en början administrativt knutna till länsstyrelsen men självständiga i sin dö- mande verksamhet. År 1975 tillkom även en fastighetstaxeringsrätt. Dessa institutioner lades sedermera samman (1979) och bildade en ny fristående alhnän förvaltningsdomstol - länsrätten - i varje län.

4.1.3 1980-talet

Under 80-talet stärktes länsstyrelsens ställning bl.a. genom att den, inom ramen för det regionalpolitiska stödet, tilläts förfoga över sär- skilda medel för att driva utvecklingsarbete och stödja projekt som drevs av andra organ. Man äck också möjlighet att hos regeringen påkalla omprövning av central myndighets beslut om lokalisering av anläggning eller fördelning av resurser inom länet, om man fann att beslutet stred mot de regionalpolitiska målen. Nya verksamheter av övergripande karaktär lades på länsstyrelsen i stället för på för ändamålet särskilt inrättade organ. Som exempel kan nämnas ansvar för miljövärden, den fysiska riksplaneringen och kulturrniljövården. 1 plan- och bygglagen gavs länsstyrelsen i upp- gift att bevaka de statliga intressena gentemot kommunerna. I lagen om hushållning med naturresurser äck man en nyckelroll när det gällde att ta till vara nationella intressen på det regionala planet. Behovet av en översyn av den statliga regionala organisationen uppmärksammades ånyo i 1983 års änansplan. Där hävdas att den statliga länsförvaltningen kännetecknades av organisatorisk splitt- ring och att den starka sektoriseringen motverkade ett naturligt samband mellan planering och implementering. Risken fanns att olika regionala organ valde lösningar utan tillräcklig hänsyn till sarnhällsorganisationen som helhet. 102 Samma år gav regeringen i uppdrag åt Statskontoret att utforma förslag till konkreta lösningar för en utvecklad samordning av den regionala statliga förvaltningen. Arbetet skulle genomföras med utgångspunkt i förhållandena i Norrbottens län. Som centrala utgångspunkter anfördes:

"” prop. 1982/83:150 sid 70

. Flera av de beäntliga länsnärnndema tillkom i syfte att för- verkliga och understödja politiska reformer inom olika sektorer. Dessa reformer är numera till stora delar genomförda. . Den starka sektoriseringen av samhällsförvaltningen har un- der senare år kritiserats för att vara stelbent, byråkratisk och dyr- bar. . Reformen 1971 har inte ärllt ut lett till att ansvaret för sam- ordningen av den statliga förvaltningen i länet ligger hos länsstyrel- sen. 0 Dagens ekonomiska situation kräver att förvaltningen blir effektivare genom omprioriteringar mellan olika sektorer och genom bättre utnyttjande av beäntliga resurser. . Länsstyrelsen bör ha en central roll i ä'ågor som rör länets utveckling och framtid. Uppgifter som inte naturligen hör till denna roll, t.ex. skattefrågor, bör fullgöras av andra organ.

I utredningsdirektiven angavs att en framtida huvuduppgift för läns- styrelsen skulle vara att ansvara för frågor som rör länets utveckling och framtid. Regionalpolitikens förändrade, mer tvärsektoriella karaktär, med inriktningen att främst stödja regionernas naturliga utvecklingskraft för nyskapande, nyföretagande och utveckling av beäntliga företag, framhölls. På grundval av Statskontorets utredning lade regeringen under våren 1985 fram en proposition (1985/86:5) om försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län. Försöksverksamheten skulle, efter utvärdering, ligga till grund för mer generella övervä- ganden om den framtida statliga länsförvaltningens uppgifter och organisation. Senare samma år lade regeringen också fram en proposition, som föreslog att länsstyrelsens skatteavdelning, som ett led i renodlingen av länsstyrelsens uppgifter, skulle brytas ut och bilda en egen länsmyndighet. Som resultat av försöksverksamheten i Norrbotten föreslog rege- ringen 1989 (prop 1988/89:154) att en ny länsstyrelse bildades. Samhällssektorer av stor betydelse för regionens utveckling och med en stark och naturlig knytning till uppgifter som utfördes inom den beäntliga länsstyrelsen, skulle organisatoriskt föras till och samord- nas i denna.

Länsvägsnämnden, länsskolnämnden och lantbruksnärnnden före- slogs inordnas i länsstyrelsen. Likaså skulle ansvaret för läns- bostadsnämndens verksamhet med avseende på bostadsförsörjning och annan samhällsplanering föras dit, så också äskefrågoma, i den

män en länsanknytning var aktuell. Den nya länsstyrelsen skulle också få vidgade befogenheter med avseende på kommunikationer, skogsvård och traäksäkerhet. Därutöver föreslogs ett utvecklat sam- rådsförfarande vad gällde arbetsmarknadsutbildning och bered- skapsarbeten. Det påpekades i propositionen att den genomgripande förändringen av den regionala nivån också äck konsekvenser för de centrala myndigheterna. En starkare regional nivå skulle göra det möjligt för dessa att i högre grad styra via materiella regler och ekonomiska styrsystem, i stället för att detaljstyra. Dessutom skulle en mer allsi- digt sammansatt länsstyrelse möjliggöra en ökad delegering av upp- gifter till regional nivå. Riksdagens beslut i december 1989 skilde sig på en punkt från pro- positionen. I samband med kommunaliseringen av skolan bildades nämligen Statens Skolverk med aruran regional indelningsgrund än länet. Att inordna länsskolnämnden var därmed inte längre aktuellt.

4.1.41990-talet

Under 1990-talet har utredningsarbetet angående reformeringen av den regionala förvaltningen fortsatt. Två tunga utredningar har ge- nomförts och en proposition är lagd angående den regionala sam- hällsorganisationen.

Regionutredningen

En ensamutredare äck våren 1991 i uppgift av regeringen att analy- sera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur. Som motiv för en översyn angavs:

. Tidigare genomförda förändringar, bl.a. länsstyrelsereforrnen, kommunaliseringen av skolan med kraftigt bantad skoladministra- tion, delvis byte av huvudman inom hälso-och sjukvården samt nya regionindelningar, exempelvis för Vägverket och Socialstyrelsen, som inte stämde överens med länsindelningen.

. Utvecklingstendenserna inom den offentliga förvaltningen bl.a. decentralisering, kommunalisering, avsektorisering och utvid- gad användning av mål- och resultatstyming.

. Förändrade krav på nationens regioner genom utvecklingen mot ett mer integrerat Europa. I övergången från ett standardiserat industrisamhälle till ett mångfaldigt kunskapssamhälle anses regio-

nema bli mer självständiga i förhållandet till den egna centralmak- ten.

Utredaren drog slutsatsen att den nuvarande uppbyggnaden av den regionala offentliga verksamheten borde övervägas vidare och redo- visade103 tre alternativa modeller - med den gemensamma utgångs- punkten att landet är indelat i 8-12 regioner - som skulle kunna möta framtidens krav.

— Statligt regionalt ansvar

Denna modell innebär en inomstatlig organisationsöversyn, som medför att den sektorsamordnande organisationsprincipen inom staten ges företräde före sektorrnodellen. Staten, landstinget och kommunerna behåller i huvudsak ansvaret för sina respektive områ- den enligt nuvarande fördelning. En fortsatt överföring av uppgifter förutsätts dock ske från staten till kommunerna bl.a. från den statli- ga länsförvaltningen. Staten kraftsamlar sina regionala planerings- och samordningsuppgifter i en organisation - länsstyrelsen - inriktad på huvuduppgiftema regional utveckling och bevakning av riks- intressen i samhällsplaneringen.

— Kommuner i samverkan .

I denna modell renodlas närhetsprincipen. Kommunerna svarar för absoluta merparten av den offentliga service som riktar sig till med- borgarna, inklusive sjukvården. Landstinget avskaffas. När verk- samheter bör organiseras för ett större geograäskt område, etableras samverkan mellan kommuner i en eller annan form. Uppgifter av lokal karaktär decentraliseras till kommunal nivå. Länsstyrelsen följer upp och kontrollerar att verksamheten uppfyller de av statsmaktema fastlagda målen. Till uppgifter av lokal karak- tär kan räknas bl.a. vissa tillstånds- och tillsynsärenden som åvilar framförallt länsstyrelsen samt även andra funktioner som förutsätter närhet till aktören. Dit hör delar av civilförsvaret, räddningstjänsten, den sociala funktionen, livsmedelskontrollen och djurskyddet samt lantbruks- och äskefrågoma. Även arbetsmarknads- och skogsvårdsorganisationema bedriver verksamhet som skulle kunna kallas lokal.

"” (SOU 1992:63)

— Regionalt folkstyre

I denna modell läggs ansvaret för de offentliga uppgifter, som syftar till en hållbar utveckling i olika delar av landet, på självstyrande och direktvalda regionala organ - regionfullmäktige - som under stor frihet utformar en egen organisation för uppgiften. Regionens verk- samhet änansieras i huvudsak med egna skattemedel. Modellen skapar förutsättningar att delegera det politiska ansvaret från riks- dag och regering inom vissa betydelsefulla men i dag natio- nalstatliga områden, som t.ex. högre utbildning och forskning eller investeringar i fysisk infrastruktur. Staten förutsätts, genom länsstyrelserna och andra myndigheter svara för tillsyn, uppföljning och kontroll av kommunal verksamhet inkluderande den som regionfullmäktige ansvarar för. Länsstyrelsen samordnar bevakningen av riksintressen i samhällsplaneringen. Myndighetsutövning i övrigt fördelas mellan statliga och kommu- nala myndigheter men bör inte ingå bland de regionala uppgifterna.

Regionberedningen

År 1995 lade en parlamentarisk sammansatt beredningsgrupp - Regionberedningen - fram förslag till framtida organisation av läns-

förvaltningenlO4. Enligt detta skulle det regionala utvecklings- ansvaret i framtiden ligga hos landstinget i stället för hos länsstyrel- sen. Som motiv angavs att uppgiftema att formulera strategier för länets utveckling utifrån regionala förutsättningar och ta initiativ till utvecklingsinsatser, av såväl demokrati- som effektivitetsskäl, borde ankomma på ett självstyrelseorgan.

Detta oaktat bedömde man det lämpligt att även i framtiden bedriva en betydande del av den statliga regionala verksamheten inom ramen för en förstärkt samordnad länsstyrelseorganisation. Även skogsvårdsstyrelsen föreslogs inordnad i denna. Länsstyrelsens roll borde dock renodlas till att vara statens företrädare i regionen med uppgiften att ansvara för att den nationella politiken får genomslag samt att som sammanhållande kraft ta initiativ till och driva myn- dighetsövergripande insatser mot brott eller andra oegentligheter. Den landstingsvalda styrelsen borde avvecklas och prövningen av överklaganden i förvaltningsärenden föras över till länsrätten. Beredningen ansåg vidare att nuvarande regionindelningar borde ses over.

Regeringens proposition Den regionala samhällsor- ganisationen

Under hösten 1996 har regeringen lagt förslag (proposition 1996/97:36) om olika former av försöksverksamhet inom några av landets regioner. Syftet är att änna former för att öka den demokra- tiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet. Försöksverk- sarnhetema liknar i viss utsträckning regionberedningens förslag, då den i Kalmar, Gotlands och Skåne län innebär att regionalt utveck- lingsansvar överförs till ett regionalt självstyrelseorgan. Till detta organ äyttas beslut om fördelning av regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel, upprättande och fastställande av länstra- fikplaner samt fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitu- tioner. I Kahnar län utgörs det regionala självstyrelseorganet av ett särskilt bildat regionförbund med landstinget samt länets samtliga kommu- ner som medlemmar. 1 Skåne län föreslås motsvarande konstruktion fram till 1998, då det nybildade Skånelandstinget övertar ansvaret. I Gotlands län skall kommunen utgöra självstyrelseorgan. I Jämtlands län innebär försöksverksamheten att man bildar ett samverkansor- gan med bredare representation men utan beslutsbefogenheter. Regeringen anför vidare att länsstyrelsen bör ges en tydligare roll som regeringens företrädare i länet. Lekrnannastyrelsen i försökslä- nen (ej J ärntland) föreslås därför avskaffad under den tid försöket pågår. [övrigt föreslås inte förändringar i länsstyrelsens organisa- tion. En samordnad länsstyrelse anses vara av stor betydelse för att staten skall kunna utöva tillsyn, följa upp och utvärdera stats- maktemas beslut. Den är även av vikt för sarnmanvägningen av skilda nationella intressen på regional nivå samt för att staten skall kunna uppträda på ett enhetligt sätt i hela landet. i I propositionen föreslås också försöksverksamhet med vidgad sam- ordnad länsstyrelse i Gotlands län. Denna innebär att länsarbets- nämnden och skogsvårdsstyrelsen inordnas i länsstyrelsen.

4.2 Länsstyrelsen och de olika organiseringsprincipema

Länsstyrelsen är det stora exemplet på en integrerad förvaltning med en mångfald uppgifter samlade i en enda myndighet inom ett geogra- äskt ansvarsområde. Den statliga förvaltningen på regional (och lokal) nivå i sin helhet exempliäerar dock samtliga organisations— principer eller tankefigurer som beskrivs under avsnitt 1.4. Vid

sidan av länsstyrelsen finns myndigheter som har specialiserade uppgifter. De ingår i flertalet fall i mer eller mindre hierarkiska förvaltningskoncemer med centrala myndigheter i toppen. De illust- rerar med sin organisation i stort den sektorvisa principen. I länet finns också såväl förvaltningsdomstol som allmänna domstolar (i vissa län även överinstanser) som illustrerar den funktionella. Ibland sägs att reformen samordnad länsförvaltning inte nådde ända fram. Men påfallande idag är att ”samordnad” länsstyrelse står för samordning, inte bara mellan de politikområden som finns företräd- da enbart inom länsstyrelsen utan också mellan dessa områden och områden företrädda av andra statliga myndigheter på regional nivå. Arbetet omfattar kontakter också med andra organ och aktörer än statliga, såsom kommuner och näringsliv. Detta rymmer nog så mycket samordning. Länsstyrelsen används ibland också som en bas från vilken resurser hämtas för uppgifter som berör många olika parter. Så har skett vid organiseringen av beslutsgruppema för genomförandet av vissa av programmen i anslutning till EG:s strukturfonder. Länsstyrelsen beskrivs ofta, förutom som geografiskt integrerande, också som tvärsektoriellt organiserad och att det i verksamheten i hög grad gäller att utveckla ett arbetssätt på tvären. En nog så viktig framgångsfaktor för länsstyrelsen är dock att nå en bra balans mel- lan det tvärsektoriella och det sektorsvisa. Länsstyrelsens organisation kan därmed ses som en kompromiss mellan sektorsvis förvaltning (dvs. sammanhållen i politikområden) och tvärsektoriell, geografiskt integrerad förvaltning. Vi vill emel- lertid snarare åberopa den fjärde organisationsprincipen eller tanke— figuren, dvs. den gränsöverskridande, ”processorienterade” förvalt- ningen. De s.k. länsexpertema är nyckelbefattningar i sammanhang- et. Dessa kan ses som noder i det nätverk som alla samverkande parter utgör. De är cha, som en parallell till landshövdingen som ordförande i olika länsnämnder, projektledare (motsv.) i det regio- nala utvecklingsarbetet där länsstyrelserna deltar och i stor ut- sträckning för an. På så sätt kopplas ärendehanteringen inom re- spektive sektor samman till en program- och processorienterad för- valtning. Det bör också framhållas att länsstyrelsens gränsöverskridande uppgift avser såväl politikområden/sektorer som geografiska grän- ser. Det senare avser numera inte bara gränserna mellan kommuner (såsom i mellankommunala frågor i den fysiska planeringen), utan även länsgränsema i den successivt vidgade samverkan mellan regi-

onema, t.ex. utsträckt över målområdena enligt EG:s strukturfon- der.

4.3 Förutsättningar och hinder för tvärsektoriellt arbete

I detta avsnitt lämnas en kortfattad genomgång av förutsättningar för respektive hinder mot tvärsektoriellt arbete mellan och inom myndigheter på regional nivå105 . Tvärsektoriellt arbetet underlättas av att sakområdena ifråga finns inom en myndighet och de bästa förutsättningama föreligger natur- ligt nog då parterna har en gemensam målsättning samt vilja till samverkan. Organisationsledningen spelar en stor roll vid målfor- muleringar för projekt eller verksamheter. Ledningen påverkar ock- så attityden hos medarbetarna och kan skapa arenor för samverkan. En annan viktig faktor är att de medverkande har goda kunskaper inom det egna området, men även insikter inom de andra områden som berörs. Det kanske främsta hindret mot tvärsektoriellt arbete på regional nivå är sektoriseringen på central nivå. Olika departements och centrala myndigheters signaler upplevs ibland vara motstridiga. Arbetet på länsnivå försvåras också av att man från centralt håll fördelar medel och definierar uppdrag sektorvis. Ett annat hinder mot tvärsektoriellt arbete är tidsbrist. Det är tids- krävande att kommunicera, informera och förmå parter att agera tillsammans.

Även riksdagens revisorer pekar på bristen på samordning på cen- tral nivå och därmed dubbla budskap i frågor, som har med länssty- relsernas organisation och verksamhet att göra. I t.ex. reglerings- brevet betonas vikten av att länsstyrelsen utvecklar sitt tvärsektori- ella arbetssätt, samtidigt som man ställer krav på en sektoriellt upp- ställd årsredovisning. Regeringen framhåller för länsstyrelserna samordningsrollen, och för de centrala verken vikten av att stärka sektorbevalmingen inom olika områden. Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelsefrågor lyfter särskilt fram det nödvändiga i att balansera tvärsektoriellt och sek- toriellt arbete inom länsstyrelsen. Även om många frågeställningar framgent kommer att kräva att sektorer möts, så kommer åter andra

”5 Avsnittet baseras på rapporter och promemorior från Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelsefrågor, på ett femtontal intervjuer med personal vid två länsstyrelser samt på Riksdagens revisorers granskning (1994/959) av samordnad länsförvaltning.

att kräva en fördjupning av innehållet i olika sektorers verksamhet. Det tvärsektoriella arbetet kan inte bedrivas framgångsrikt utan ett framgångsrikt sektoriellt arbete, och vice versa. Länsstyrelsen har, i likhet med alla myndigheter, stor frihet att ut- forma sin inre organisation. Två modeller är förhärskande. I den ena är verksamheten indelad i ett större antal enheter - i princip lika många som de i instruktionen uppräknade länsexpertema och sa- kområdena - direkt under länsledningen. I den andra är de olika expertfunktionema sammanförda i ett mindre antal avdelningar. Vid en länsstyrelse har man valt en klart annorlunda modell utformad efter ett funktions- eller kundorienterat perspektiv. Någon syste- matisk utvärdering av huruvida den ena eller andra modellen bättre understödjer balansen mellan det tvärsektoriella och sektoriella perspektivet har troligen inte genomförts. I ett avseende har regeringen behållit makten över länsstyrelsens organisation. Instruktionen föreskriver att det skall finnas en läns- expert för vart och ett av tretton uppräknade sakområden. Riksda- gens revisorer ifrågasatte denna detaljreglering och menade att det vore tillräckligt om regeringen föreskrev ett mindre antal experter inom områden av särskild vikt och i övrigt överlät till respektive länsstyrelse att avgöra vad som var lämpligt utifrån förhållandena i länet. Riksdagsbeslutet överensstämde väsentligen med revisorernas uppfattning. Av propositionen Den regionala samhälls- organisationen framgår att regeringen inte fiillt ut delar uppfattning- en att länsexpertema är en fråga om länsstyrelsernas interna organi- sering. Att föreskriva förekomsten av sådana, är i stället ett sätt att stärka eller markera tyngdpunktsförskjutningar inom olika politi- kområden. Regeringen prövar därmed fortlöpande behovet av olika experter.

4.4 Den framtida regionala förvaltningsstrukturen - behovet av en ny strategi

Frågan om hur och i vilken mån olika politikområden skall integre- ras för att uppnå överordnade mål som välfärd och god livsmiljö, ekonomisk tillväxt och säkerhet, kan inte besvaras för den regionala nivån isolerat. Men med i huvudsak politikområdesvis/sektoriellt organiserade departement och centrala myndigheter ligger det en viss logik i att den regionala nivån är annorlunda organiserad, tvär- sektoriellt och geografiskt integrerande.

Karakteristiska exempel på den senare tids förändringar som lett till dagens samordnade länsstyrelse är bl.a.

— inordnandet av de specialiserade länsnämndema — utbrytningen av skatteavdehiingarna och senare bilregisterverk- samheten — skapandet av den fristående länsrätten — inrättandet av en landstingsvald lekmannastyrelse.

Förändringarna förefaller motiverade och konsistenta utifrån strä- vandena att —skilja på uppgifter med och utan betydelse för länets utveckling, —integrera utvecklingsansvar, —skapa regional förankring och legitimitet för arbetet att utveckla länet, —särskilja och funktionellt renodla där så är möjligt, bl.a. genom att flytta ärenden av med inslag av rättskipande karaktär från förvalt- ningsmyndighet till domstol,

—skilja utveckling och övergripande planering från löpande produk- tron.

Viktigt i sammanhanget är emellertid att framhäva det som blivit karakteristiskt för länsförvaltningen, nämligen gränsöverskridandet i sig. Med den utveckling mot regionalt självstyre, som nu kommer att prövas i försöksverksamhet, är detta något grundläggande att ta fasta på. Regionalt utvecklingsansvar kan komma att överföras från staten till regionala självstyrelseorgan. Statens samordningsroll kommer då att förändras, men behov av gränsöverskridande statlig förvaltning kommer att bestå i något avseende, på någon nivå. Propositionen framhåller även fortsättningsvis länsstyrelsen som det samordnande organet inom staten. En övergripande fråga framöver kan ändock vara på vilken nivå - och i vilka former - som staten skall satsa på organisering som går på tvären, integrerar och i särskild hög grad är gränsöverskridande. Ett nytt inslag i den regionala förvaltningsstrukturen utgör de grup- per som beslutar om genomförandet av programmen i vissa av EU:s målområden. Grupperna är att betrakta som myndigheter. De har ansvarsområden som sträcker sig över länsgränser. Landshövding är ordförande och kansliresurser hämtas från länsstyrelsen. Gruppen består av ledamöter som utses av regeringen. Dessa är på ett eller annat sätt förbundna med tunga intressen som berörs av EU- programmen och organet har därmed karaktären av partner-

skapsorganisation. Organisationen bidrar till att gränserna över- skrids mellan stat och kommun, offentligt och privat. Beslutsgruppema har således tillskapats utifrån ett behov av integ- rerande och gränsöverskridande arbete - en behov som allmänt av- sågs att tillgodoses genom konstruktionen med samordnad länsför- valtning. Det är därför rimligt att ställa frågan om inte även EU- arbetet medför så stora förändringar av förutsättningama i flera myndigheters verksamhet att staten framöver behöver en tydligare strategi för förvaltningsstrukturens utveckling. Ur budgetpropositionen för år 1997, volym 7, utgiftsområde 18, s 25 kan bl.a. följande utläsas:

— Länsstyrelsernas verksamhet spänner över i stort sett samtli- ga politikområden.

— I regeringskansliet ansvarar Inrikesdepartementet för samord- ning av länsstyrelsefrågoma. Länsstyrelsernas sakverksarnheter styrs emellertid av respektive fackdepartement. Inrikesdepartementet är fackdepartement för två av de totalt fjorton sakområdena.

— De fjorton sakområdena fördelar sig på tio olika utgiftsområ- den.

— Länsstyrelsernas övergripande mål är att länet skall utvecklas på ett sådant sätt att de nationella målen får genomslag, samtidigt som hänsyn tas till varierande regionala förhållanden och förutsätt- ningar.

Det kan mot denna bakgrund hävdas att förutsättningama för rege- ringens styrning av länsförvaltningen är särskilt komplexa. Ett om- fattande utvecklingsarbete har också skett utgående från idéerna om mål- och resultatorienterad styrning och budgetdialog. Men lika fullt finner Riksdagens revisorer vid sin granskning av samordnad läns- styrelse att det förekommer en rad kritiska uppfattningar om styr- ningen. Fråga är om styrambitionema är realistiska och om styr- ningen successivt kan förbättras inom ramen för nuvarande system. Räcker det att utveckla ännu bättre prestationsmått knutna till regle- ringsbrevens verksamhetsmål och oklanderliga årsredovisningar. Eller måste radikala förändringar till, exempelvis annan rollfördel- ning mellan samordningsdepartementet, fackdepartementen, de cent- rala myndigheterna och länsstyrelserna.

Utvecklingen av regionalt självstyre liksom EU-inträdet kan också leda till så stora förändringar i förutsättningama för länsstyrelserna att det bäddar för omprövning av styrsystemet. Generellt bör det vara av intresse att överväga styrningen för en förvaltning som blir allt mer gränsöverskridande, program- och processorienterad. Vi ser framför oss en möjlig utveckling där styr- ning och organisation tar många olika former, exempelvis:

— uppdrag med villkorade pengar ges till partnerskapsorganisa- tioner,

— tillståndsprövning äger mm i särskilda nämnder som hämtar personal från ”basorganisationen” länsstyrelsen, och som avgiftsfr- nansieras (förslag från Miljöbalksutredningen),

— tillsyn, också den avgiRsfinansierad, underlättas i väsentliga delar genom att ackrediterade företag certifierar att viss verksamhet uppfyller minst den statliga normen,

— ärendehandläggning sker samordnat i en virtuell organisation uppbyggd med modern teknik och där handläggarna med olika be- hörigheter sitter i fysiskt åtskilda myndigheter,

— fysisk planering vidgas till ”Spacial planning” omfattande flera politikområden, också detta med stöd av modern teknik för informationsfömiedling och presentation m.m. '

I framtidsperspektivet ser vi ett sådant närmare samspel mellan verksamhetens karaktär och organiseringen och styrningen. En mängd olika lösningar möjliggörs. Behovet av en övergripande strategi ökar.

4.5.1 Argument för och emot ett inordnande

För att ge en konkret belysning av vad som framhållits som för- och nackdelar med den tvärsektoriella respektive sektoriella organise- ringsprincipen, redogörs i följande avsnitt för den i det offentliga trycket förda argumentationen kring organiseringen av skogsvårds- styrelsen, lantbruksnämnden samt länsarbetsnämnden.

Skogsvårdsstyrelsen

Samordnad länsförvaltning

I propositionen om samordnad länsförvaltning förordades att skogsvårdsstyrelsen skulle kvarstå som självständig regional myn- dighet. Detta överensstämde med vad Statskontoret tidigare hade kommit fram till. Ett argument, som särskilt framhållits av Statskontoret, var att skogsvårdsstyrelsens huvuduppgift inte överensstämde med läns- styrelsens. Uppgiften att utöva tillsyn enligt skogsvårdslagen kräv- de, enligt dåvarande lagstiftning, inte särskilda regionala övervä- ganden grundade på länsstyrelsens ansvar för länets utveckling och framtid. Ett annat argument, som framhölls i propositionen, var den omfattande uppdragsverksamheten. Denna styrs av beställama och består av olika verksamheter ”ute på fältet”. Sådan tjänsteproduk- tion avsågs inte förekomma inom länsstyrelsen annat än i begränsad omfattning. Vid remissbehandlingen inför propositionen var vissa remissinstan- ser (bl.a. länsstyrelser och Naturvårdsverket) av annan mening. Man anförde att skogen var en viktig resurs för länets utveckling. Dessutom fanns det behov av helhetssyn i frågor om mark, vatten och skog. Skogsvårdsstyrelsen borde därmed inlemmas i länsstyrel- sen.

Ny skogspolitik

En parlamentarisk kommitté fick hösten 1990 regeringens uppdrag att utvärdera skogspolitikens mål och medel samt ge förslag till förändringar. Kommitténs betänkande, som lades fram två år sena- re, visade att skogsbruket hade uppfyllt produktionsmålen men inte miljömålen. För att nå bättre miljöresultat förespråkade kommittén en avreglering i kombination med att miljömålen jämställdes med produktionsmålen i skogsvårdslagen. Tillsynen över vissa miljö- och naturskyddande lagar föreslogs vidare överförd till skogs- vårdsstyrelsen från andra myndigheter. För ett genomslag för den nya politiken förordades ett ökat inslag av rådgivning och utbild- ning, särskilt inom miljö och naturvård samt ökade inventerings- och planeringsinsatser. De ökade inslagen av rådgivning och utbildning talade enligt kom- mittén för att skogsvårdsstyrelsen även framdeles borde vara en självständig myndighet. Denna uppgift behöver en lokal förankring, som riskerades gå förlorad om verksamheten gick upp i länsstyrel- sen. Skogsvårdsstyrelsens personal hade vidare skogsägarnas för-

troende. Själva det faktum att skogsvårdsorganisationens framtida verksamhet till stor del skulle komma att bestå i ren tjänste- produktion talade också mot en sammanslagning. Skogsägarnas behov av kontakt med endast gg myndighet i frågor om skötsel av skog, som framhölls i utredningsdirektivet, uppfylldes i och med förslaget att skogsvårdsstyrelsen skulle ta över tillsynen över vissa naturskyddande lagar. Principen om vissa myndigheters sektor- sansvar för miljön talade också för att behålla styrelsen. För att klara besparingskraven föreslogs att antalet skogsvårdsstyrelser halverades. Sakkunnig Ulf von Sydow från Svenska naturskyddsföreningen avgav särskilt yttrande. I detta var han mycket kritisk till kommit- téns förslag. Han ansåg att den förhandcnvarande uppdelningen mellan skogsvårdsstyrelsen och länsstyrelsen hade medfört att na- turvården försummats. Kommunikationen mellan myndigheterna hade varit dålig och vissa åtgärder hamnat i skymundan därför att ingen ansvarat för dem. Tudelningen hade också underblåst mot- sättningarna mellan skogsbrukets intresse av att bruka skogen och naturvårdens intresse av att värna samma skog. En sammanslagning skulle innebära att en och samma myndighet ansvarar för alla ären- den inom skogsbruket, vilket skulle öka möjligheten att angelägna åtgärder blev utförda. Det skulle också underlätta kontakten mellan skogsbrukare och myndigheter. En sammanslagning skulle vidare medföra administrativa vinster. Den skulle därutöver öka samord- ningen med andra näringar eller politikområden som har koppling till skogsbruket. Någon risk för att den lokala förankringen skulle gå förlorad förelåg inte, eftersom länsstyrelsen, efter nödvändiga ned- skärningar, skulle ta över personalen från den nuvarande skogsvårdsstyrelsen.

Regionberedningen

I Regionberedningens betänkande 1995 aktualiserade frågan om skogsvårdsstyrelsen. I detta föreslog att denna skulle inordnas i länsstyrelsen. Den befintliga ordningen, med splittring och bristande helhetssyn hos olika myndigheter med ansvarar för de areella näringarna, kriti- serades. Att samla ansvar och kompetens vid e_n myndighet skulle råd bot på detta. Ett integrerat ”grönt block” inom ramen för den samordnande länsstyrelsen skulle också ge bättre förutsättningar för att låta skilda synsätt brytas mot varandra på ett tidigt stadium i olika beredningsprocesser, och därigenom göra det lättare att lösa konflikter mellan naturvårds- och produktionsintressen på det skog-

liga området. Det skulle dessutom leda till en mer rationell hante- ring samt underlätta kontakten mellan medborgare och myndighet. Enligt Regionberedningen borde länsstyrelsens roll renodlas till myndighetsutövning i länet. Att blanda myndighetsuppgifter och rådgivning/uppdragsverksamhet ansågs därmed inte lämpligt. De skogsvårdsstyrelsens verksamhetsgrenar, som inte innebär myndig- hetsutövning, borde i stället drivas i bolagsform eller läggas på nä- ringen själv. Skogsstyrelsens remissvar var starkt kritiskt till beredningens för- slag. Man hävdade att det vore olyckligt att skilja uppdragsverk- samheten/rådgivningen från myndighetsutövningen, eftersom dessa uppgifter ofta är beroende av varandra. Huvuddelen av rådgivning- en utförs dessutom som myndighetsuppgift. Att rådgivning och in- formation fungerar på ett bra sätt, ställer krav på god lokalkänne- dom hos ansvarig organisation eftersom många nya skogsägare tillkommer varje år. Det är också viktigt att myndighetens represen- tanter har skogsägarna förtroende, då nödvändiga miljöhänsyn ofta betraktas som en kostnad. En fristående skogsvårdsstyrelse med lokal förankring är enligt Skogsstyrelsens uppfattning, en förutsätt- ning för att dessa villkor uppfylls. För att många ur skogspolitisk synpunkt angelägna uppgifter ska bli utförda, krävs vidare att skogsbruket bistås med arbetskraft. Enligt Skogsstyrelsen finns det ingen annan aktör, som kan skaffa arbetsobjekt för skogliga bered- skapsarbeten på i princip vilken plats som helst inom en region.

Propositionen Den regionala samhällsorganisationen

I propositionen Den regionala samhällsorganisationen ställer sig regeringen positiv till en fortsatt fristående skogsvårdsstyrelse. För ett snabbt genomslag för den nya skogspolitiken förordas att regio- naliseringen fullföljs. Att skogsvårdsstyrelsen på försök inordnas i länsstyrelsen på Gotland motiveras med de särskilda förhållandena i regionen.

Lantbruksnämnden

Samordnad länsförvaltning

Lantbruksnämnden inordnades vid reformen samordnad länsförvalt- ning i länsstyrelsen. Det främsta argumentet var överensstämmelsen mellan lantbruksnämndens och länsstyrelsens uppgift. Lantbruket var av stor betydelse för den regionala utvecklingen och borde där- med styras av regionalpolitiska bedömningar. Strävandena att ge- nom lantbruksrådgivning bredda möjligheterna till utkomst i gles- bygden och hålla landsbygden levande, gav avsevärd anknytning till

länsstyrelsens uppgift att fördela glesbygdsstöd och svara för andra regionalpolitiska åtgärder. En inordning av lantbruksnämnden skulle öka länsstyrelsens möjlighet att mer samlat arbeta för landsbygdens utveckling. De areella näringamas beroende av tillgången på mark och vatten var ett ytterligare argument för en inordning. Eftersom länsstyrelsen har huvudansvaret över mark— och vattenanvändningen i länet och lantbruket är beroende av dessa resurser ansågs en sam- manslagning naturlig. I remissomgången hade uppfattningarna varit blandade. De centrala myndigheterna samt berörda lantbruksorganisationer avvisade för- slaget, medan länsstyrelserna delade utredningens uppfattning. Lantbruksstyrelsen (dåvarande chefsmyndighet för lantbruksnämn- dema) ansåg att ett inordnande avsevärt skulle försvåra arbetet med att åstadkomma balans mellan produktion och efterfrågan i jordbru- ket. Förutsättningen för ett framgångsrikt arbete med produktions- anpassningen menade man vara förekomsten av centrala avtal mel- lan staten och näringen i kombination med en flexibel och praktiskt inriktad organisation ute på fältet. Om denna fältorganisation inte förfogade över resurserna i länen, fanns det risk för att arbetet inte skulle fungera.

Länsarbetsnämnden

Samordnad länsförvaltning

I beslutet om den samordnade länsförvaltningen kvarstod länsar- betsnämnden utanför länsstyrelsen. Alternativet, att låta hela läns- arbetsnämnden ingå i länsstyrelsen, diskuterades varken i utredning- arna eller i propositionen. Vissa organisatoriska justeringar ansågs dock vara befogade, eftersom vissa delar av arbetsmarknadspoliti- ken päverkar den regionala utvecklingen. Länsstyrelsen föreslogs få inflytande över alla beslut om bered- skapsarbeten av investeringskaraktär. Anläggning av vägar, broar etc. påverkar i hög grad en regions utvecklingsmöjligheter. Ett mer utvecklat samrådsförfarande mellan länsstyrelse, länsarbetsnämnd och AMU-myndighet föreslogs för sådan arbetsmarknadsutbildning, som har långsiktig eller på annat sätt större betydelse och därmed påverkar den regionala utvecklingen. Skolöverstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen var i remissom- gången positiva till att länsstyrelsens fick större ansvar för arbets- marknadsutbildningen. AMU—styrelsen däremot ansåg att konsek- vensen skulle bli ökad byråkrati och minskad effektivitet i arbets- marknadspolitiken.

Landstingsförbundet förordade att hela länsarbetsnämnden skulle ingå i länsstyrelsen. Detta ansågs vara det enda riktiga om minskad sektorisering och ökad samordning skulle komma till stånd.

Regionberedningen

Regionberedningen tog upp frågan om ett eventuellt inordnade av länsarbetsnämnden i sin helhet men kom till slutsatsen att den borde förbli självständig. Betydande arbetsmarknadspolitiska anslag förs direkt till den enskilde och organisationsformen saknar betydelse i ett regionalpolitiskt perspektiv. Beslut i dessa frågor bör fattas av ett annat organ än det som ansvarar för den regionala utvecklingen. Propositionen Den regionala samhällsorganisationen

I propositionen Den regionala samhällsorganisationen aviserar rege- ringen sin avsikt att utreda förutsättningama för att inlemma läns- arbetsnämnden i länsstyrelsen. Försöksverksamhet med denna inne- börd föreslås också i Gotlands län. Statsmakternas beslut om ett ökat kommunalt ansvar i genomförandet av de arbetsmarknadspoli- tiska målen har inneburit att länsarbetsnämndemas arbetsuppgifter förändrats och nu ligger mer i linje med uppgifterna vid den sam- ordnade länsstyrelsen. En bättre samordning av insatserna på de näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska området kan krävas för att dessa skall få jizll ejjekt.

4.5.2. Sammanfattning av argument samt avgörande faktorer för beslut om sektoriell eller tvärsektoriell organisering

Det huvudargument för en tvärsektoriell organisering, som kan utläsas ur det offentliga trycket, är att det leder till bättre överblick och koordination av områden och verksamheter, som påverkar var- andra. Regional utveckling och miljö är exempel på politikområden som är av sektorövergripande karaktär. För att hanteringen av dessa skall ske på ett effektivt och väl genomtänkt sätt, kan det vara än- damålsenligt att organisatoriskt sammanföra de myndigheter, som har tydliga kopplingar till dessa områden. Att organisera tvärsek- toriellt kan också underlätta en avvägning mellan olika sektoriella intressen. En annan fördel som lyfts fram, är att sammanförandet av olika verksamheter under ett tak skapar smidigare kontaktvägar mellan allmänhet och myndighet. Ett ytterligare argument är bättre utnytt- jande av befintliga resurser samt minskad risk för dubbelarbete. Förespråkarna för sektoriell organisering har i anslutning till olika utredningar om länsförvaltningen, varit mycket angelägna att bevara rådande organisationsstruktur i respektive fall. Argumenten präglas

av dessa ambitioner. Det går dock att urskilja några mer generella argument. Ett sådant är att implementeringen av politiken underlät- tas. Den centrala myndigheten har större möjlighet att direkt styra verksamheten på regional eller lokal nivå. ”Kundgruppen” har dess- utom stort förtroende för sektorrnyndighetens speciella lokalkänne- dom och kompetens. Ett annat argument är att ett visst sakområde är väl avgränsat och relativt isolerat från andra politikområden. Behovet av tvärsektoriell organisering är därför mycket begränsat. Betydande inslag av tjänsteproduktion åt enskild reducerar också behovet av sektoröver- gripande arbete. Ett påfallande intryck från genomgången av argumentationen i sam- band med organiseringsbesluten för (främst) skogsbruksstyrelsen respektive lantbruksnämnden, är dels att i stort sett samma argu- ment använts såväl för som mot att inordna verksamheten i länssty— relsens tvärsektoriella organisationsstruktur, dels att man kommer till olika ställningstaganden trots att de båda verksamheterna uppvi- sar betydande likheter. Motivet för att inordna lantbruksnämnden var lantbrukets nära koppling till länsstyrelsens verksamhet och tillsynsuppgifter. Det gällde områden som regional utveckling, nyttjandet av naturresurser samt miljöhänsyn. Vid tiden för reformen samordnad länsförvaltning ställde inte till- lämpningen av dåvarande skogsvårdslag motsvarande krav på regi- onala överväganden och miljöhänsyn. En sammanslagning var där- för inte aktuell. Några år senare genomfördes dock en avreglering av skogsbruket samtidigt som ett större miljöhänsynstagande fördes in i skogsvårdslagen. Förutsätmingama kom därmed att i väsentliga avseenden likna jordbrukets. Även denna gång förespråkades dock en fristående skogsvårdsstyrelse. De tidigare argumenten för själv- ständighet användes dock inte längre. I stället talades det om sektor- sansvar för miljön, lokal förankring samt bibehållande av skogsä- gamas förtroende för befintlig personal. Det faktum att man kom till olika ställningstagande i två till synes likartade verksamheter, reser onekligen frågan om även andra fakto- rer har påverkat besluten. I en uppsats av projektmedarbetaren Te- rese Johnsson, ”Sektorers inflytande på politiskt beslutsfattande - En fallstudie av lantbrukets och skogsbrukets organisering”106 fokuseras sektoriseringen av samhället ur ett maktfördelningspers-

105 Självständigt arbete C. Statsvetenskapliga institutionen Uppsala universitet Vårterminen 1996

pektiv och studeras vilket inflytande sektorerna har haft över be- slutsfattandet i dessa fall. Slutsatsen av studien är att framförallt skogssektom påverkade utfallet, och då främst i samband med 1990 års skogspolitiska utredning. Denna utredning genomfördes, till skillnad från de övriga, inom sektorn. J ordbruksdepartementet ställ— de sig bakom utredningens förslag medan Civil- och Miljödeparte- mentet förordade en annan lösning vid den gemensamma beredning- en. ”Lantbrukssektom” saknade dock inte helt påverkansmöjlighet. Lantbruksnämnden inordnades visserligen i den samordnade läns- styrelsen men i vissa viktiga avseenden ändrades utredningens för- slag i samband med regeringskansliets beredning. T.ex. kom upp- dragsverksarnheten att följa med till länsstyrelsens lantbruksenhet, som fick förfoga över intäkterna.

5. RÄTTSVÄSENDET

Med begreppet rättsväsende torde i allmänhet avses den verksamhet som bedrivs inom polis, åklagare, domstolar och kriminalvård. En sådan bestämning medför dock att endast en bråkdel av de verksam- heter som rör samhällets åtgärder mot brott tas med i bedömningen i och med att dessa bedrivs inom ett långt bredare område med en mängd såväl offentliga som privata aktörer. Ett annat sätt att av- gränsa området är att utgå från den indelning av utgiftsområden som införts. Det finns starka skäl för att inför framtiden betona behovet av en verksamhetsindelning som utgår från de logiska sambanden i verk- sarnhetsprocessen mellan polis, åklagare, domstolar och kriminal- vård liksom de naturliga samband som finns när det gäller brottsbe- kämpningen mellan rättsmyndighetema och andra statliga och kommunala, liksom privata företag och enskilda organisationer. Det innebär att kriminalpolitiken i vid mening inte kan begränsas till sådana åtgärder som att klara upp begångna brott och att lagföra gärningsmännen. På en mycket övergripande nivå kan rättsväsendets utveckling under efterkrigstiden beskrivas i ett antal särskilt tydliga milstolpar såsom; . moderniserad lagstiftning (främst rättegångsbalken och brottsbalken) . förstatligandet av polis- och åklagarväsendena ' inrättandet av de centrala förvaltningsmyndighetema . införande av nya styrformer med inriktning på bl.a. resultat- styming, decentralisering och renodling.

5.1 Något om den svenska rättsordningens framväxt

Ett väl fungerande rättsväsende är en av de viktigaste grundpelarna i ett demokratiskt samhälle. Tillståndet i rättsväsendet kan sägas utgöra ett mått på statsmaktemas förmåga att leva upp till de krav som måste ställas på en rättsstat. Verksamheten inom rättsväsendet är grundläggande för den enskildes rättssäkerhet och rättstrygghet. Rättssäkerheten ställer krav på bl.a. likfomiighet och förutsebarhet i normgivning. Rättstryggheten, dvs. den enskildes självklara krav på trygghet för liv, hälsa, integritet och egendom, uppnås genom ett metodiskt brottsförebyggande arbete, relevanta rättsregler och ef- fektivitet i brottsbekärnpningen eller med andra ord genom de upp- gifter som primärt ligger på rättsväsendets myndigheter. På detta sätt beskrivs (bl.a. prop. 1994/95:100, bilaga 3) rättsväsendets cent-

rala roll i samhällslivet vilket talar för att rättsväsendet i högsta grad förtjänar en särskild genomlysning när det gäller att bedöma den svenska statsförvaltningens framväxt och fortsatta utveckling. Det finns ytterligare skäl att särskilt uppmärksamma rättsväsendet i ett förvaltningspolitiskt perspektiv, nämligen det faktum att det ge- nom rättsväsendet går en rak linje från polisens ingripande, via åklagarens åtalsprövning och domstolens avgörande till krirninal- vårdens ansvar för verkställighet av påföljd. Rättsväsendets verk- samhet hänger på detta sätt intimt samman, samtidigt som myndig- heterna styrs, finansieras och följs upp med avseende på gällande myndighetsindelning. Rättsväsendet kan därmed å ena sidan beskri- vas och analyseras som en ”koncern” där varje verksamhetsområde ansvarar för sitt bidrag till de övergripande målsättningar som lagts fast. Å andra sidan kan hävdas att varje myndighetsområde i sig kan betecknas som en koncern präglat av en intern ansvars- och befo- genhetsfördelning mellan den centrala, regionala och lokala nivån. Dessa förhållanden pekar på att rättsväsendet bedrivs enligt två organisatoriska dimensioner: dels en formell sektoriell organisering, dels en organisering grundad på sambanden mellan verksamhetsgre- nama dvs. en tvärsektoriell organisering. Ytterligare ett skäl för att rikta ett särskilt intresse för rättsväsendet är verksamhetens omfattning med ett stort antal myndigheter, mer än 30 000 anställda och med en årlig omslutning på dryga 20 mil- jarder kronor. Till detta skall läggas brottslighetens stora skade- verkningar för både enskilda, näringsidkare och för samhället i stort. 1974 års Regeringsforrn har sin grund i folksuveräniteten - ”all ojfentlig makt utgår från folket" - parlamentarismen och rättsstaten - ”den offentliga makten utövas under lagarna”. I RF ses rättskip- ning och förvaltning som likartade fiinktioner. Rättsfrågor prövas självständigt både av förvaltningsmyndigheter och av domstolar (prop. 1973190 5 233, KU 1973126 5 61). Domstolamas oberoende skyddas av särskilda grundlagsregler. Under 1900-talet har den överprövning som skett förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Fram till början av 1970-talet hade rätten att anföra besvär över förvalt- ningsbeslut utvecklats fullt ut. I sista instans avgjorde Regerings- rätten i Kungl. Maj:ts namn ärenden som handlade om rättsfrågor, medan besvärsärenden där ändamålsenlighet och lämplighet var dominerande frågor beslutades av Kungl. Maj:t i statsrådet. 1971 års förvaltningsrättsreform innebar dels ny lagstiftning - för- valtningslagen och förvaltningsprocesslagen - dels en omorganisa- tion av rättskipningen. Länsrättema tog över uppgifter från länssty-

relsema (bl a socialvårds- och körkortsmål), länsskatterättema er- satte prövningsnämndema och Mellankommunala skatterätten er- satte Mellankommunala prövningsnärnnden. En tredje länsdomstol bildades 1977 för fastighetstaxeringsmål. Länsdomstolama var fortfarande organisatoriskt knutna till länsstyrelserna. Samtidigt byggdes karnmarrättema ut kraftigt för att minska arbetsbelastning- en på Regeringsrätten. Ett mer avgörande steg mot att skilja länssty- relsens tillsyns- och besvärsfunktioner togs 1979, när domstolarna helt frigjordes från länsstyrelserna och lades samman till de nya länsrättema. Synen på hur uppgifterna i rättstillämpningen borde fördelas mellan förvaltningsdomstolar och myndigheter förändrades under 1970- talet även på den centrala nivån. Överordnade myndigheters be- svärsprövning bedrevs i mer eller mindre ”domstolsliknande” former och blev i vissa fall fristående från myndigheten. Patentbesvärens utbrytning ur Patent- och registreringsverket 1978, när besvärsav- delningen formellt fick ställning som förvaltningsdomstol, kan ses som ett uttryck för att större hänsyn började tas till de principiella kraven på rättskipningens självständighet. Detsamma torde kunna sägas beträffande inrättandet 1979 av regionala försäkringsrätter för överprövning av främst försäkringskassomas beslut, tidigare en uppgift för Riksförsäkringsverkets besvärsavdelning. I slutet av 1980-talet inleddes en omfattande diskussion rörande det fortsatta förändringsarbetet inom främst domstolsväsendet (Domstolarna i framtiden - en idéskiss, Ds Ju 198912). Domstolsut- redningen (Dir 1989z56) tillsattes med uppdraget att dra upp rikt- linjer för arbetsfördehiingen domstolar - förvaltningsmyndigheter och allmänna domstolar - förvaltningsdomstolar samt för instan- sordningen. I direktiven angavs att förändringarna skulle inriktas på att i olika avseenden renodla domstolarnas verksamhet. Bakom den- na strävan att skilja förvaltning och rättskipning ligger det grundläg- gande rättssäkerhetskravet att domstolarna skall vara självständiga för att också kunna ta till vara enskildas rätt mot det allmänna. Den renodlingsprinczp som ligger till grund för den pågående om- vandlingen av domstolsväsendet - men också inom åklagarväsendet - bygger på att domstolarnas huvuduppgift skall vara rättskipning. Överprövning av förvaltningsärenden som huvudsakligen har rätts- lig karaktär bör läggas på domstol, medan uppgifter som lika väl kan handläggas av en förvaltningsmyndighet flyttas över dit. I de reformer av domstolsväsendet som genomförts under 1990-talet har renodlingen också inneburit en tydligare funktionsfördelning mellan olika nivåer i organisationen - tyngdpunkten i rättskipningen skall

ligga i första instans medan överinstansema skall utöva kontroll och ta fram prejudikat.

Bärande idéer i reformarbetet är - vid sidan av renodlingsprincipen - att i högre grad hålla samman domstolsväsendet och föra över spe- cialdomstolamas uppgifter till de alhnänna domstolarna. Till speci- aldomstolama räknas Arbetsdomstolen (från 1929), försäkrings- domstolama, Bostadsdomstolen, Patentbesvärsrätten och Mark- nadsdomstolen. Dessutom finns ”domstolsliknande” nämnder som prövar tvister - hyres- och arrendenämndema, Statens VA-nämnd, Koncessionsnämnden och Allmänna reklarnationsnärnnden. Det finns också en specialisering inom domstolsorganisationen (vatten-, fastighets-, sjörätts- och tryckfrihctsmål).

De allmänna domstolarna har sedan tillkomsten av rättegångsbal- ken för femtio år sedan inte varit föremål för några riktigt genom- gripande förändringar. Detta gäller inte minst hovrättema. Föränd- ringarna har i stället skett stegvis i en försiktig takt. Frågan om domstolarnas organisation och verksarnhetsstruktur har varit före- mål för utredning under en följd av är (bl.a. Domstolsutredningen (SOU 1991:106) och Domstolsväsendet - Organisation och adrni- nistration i framtiden (Ds 1992:38) - dock utan att leda till några resultat av större omfattning. Mot denna bakgrund har regeringen uppdragit åt en kommitté - 1995 års domstolskommitté - att göra en översyn av den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet (dir. 1995:102). Inriktningen är att utredningen skall gå längre än tidigare förslag med avseende på det ekonomiska utfallet. I uppdra- get ingår att lämna förslag till en ny organisation för domstolsvä- sendet i sin helhet. Inriktningen är att minska antalet tingsrätter samt att ta ställning till hur många överinstanser det bör finnas. Vad gäl- ler överinstanserna kan sammanslagning av Högsta domstolen och Regeringsrätten liksom hovrätter och kammarrätter komma i fråga. Samverkan mellan olika slag av domstolar på samma nivå skall enligt direktiven utvecklas betydligt. Kommitténs förslag skall med- föra en sänkning av de årliga medelsbehovet för domstolarna med minst 200 miljoner kronor. När det gäller förvaltningsdomstolarna har utvecklingen varit mer påtaglig. För 25 år sedan fanns det i hela landet en enda kammarrätt och nio länsdomstolar. Under l970- och 1980-talen skedde där en mycket kraftig utbyggnad. Kravet på ökad domstolskontroll över förvaltningen var den bakomliggande motiveringen för de åtgärder som vidtogs. Den snabba expansionen har under senare år omprö- vats och organisationen och processen är åter stadd i förändring.

Flertalet måltyper som handläggs av specialdomstolarna bör i framtiden prövas av de alhnänna domstolarna och intresseledamöter bör inte delta i dömande verksamhet. Som ett led i detta lades Bo- stadsdomstolen ner den 1 juli 1994 och dess verksamhet övertogs av Svea Hovrätt. Andra aktuella exempel är att rättskipningen inom det hyres- och arrenderättsliga området på sikt kommer att övertas av tingsrätterna som vanliga tvistemål. Beträffande de alhnänna domstolarna ligger verksamhetens tyngd- punkt sedan länge i första instans. Hovrättsprocessutredningens förslag om generellt prövningstillstånd för överklagande till hovrät- tema kommer, om det genomförs, leda till ytterligare markant mins- kad måltillströmning i hovrättema med minskat personalbehov som följd. Vad beträffar de alhnänna förvaltningsdomstolarna påbörja- des år 1994 en omfattande förändring av instansordningen i syfte att flytta ner stora grupper av ärenden till länsrättema. Förändringarna har genomförts i tre etapper under perioden 1994-1996. I den första övertog länsråttema från kammarrätterna uppgiften att vara första domstolsinstans i studiestöds- och kriminalvårdsmål, beslutade av Centrala studiestödsnärnnden (i allmänhet av verkets lokalkontor) resp i Kriminalvårdsverket. Riksdagen bestämde vidare att beslut om återkallelse av körkort, som tidigare fattats av länsrätten, skall handläggas av länsstyrelsen i första instans och därefter kunna överklagas till länsrätten (prop. 1993/94:133, JuU24, rskr 319). Den andra reforrnetappen rörde närmare hundratalet olika målgrup- per. I den tredje etappen flyttades de flesta kvarvarande mål, som överklagas direkt till kammarrätt, ned till länsrätt som första dom- stolsinstans. Krav på prövningstillstånd har införts i ledet länsrätt - kammarrätt. De tidigare tre försäkringsrättema lades ned 1 juli 1992 till följd av ändringar i instansordningen för socialförsäkringsmål vilket medfört att beslut av försäkringskassa/RFV i socialförsäkringsmål sedan 1991 prövas av länsrätt! kammarrätt. Försäkringsöverdomstolen lades ner 1995 och uppgifterna övertogs av Regeringsrätten. Vidare övertog år 1992 länsrättema uppgiften att som första instans pröva frågor om psykiatrisk tvångsvård. Rättssäkerhetskrav vid frihetsbe- rövande motiverade övergången från prövning i en ”dom- stolsliknande” organisation till domstol med dess reglerade förfa- rande och fristående ställning. I sammanhanget var Sveriges åta- ganden i internationella överenskommelser av betydelse (FN- och europa- konventioner om rättighetsskydd). AMS tidigare uppgifter som överklagandeinstans i ärenden om bl.a. arbetslöshetsersättning övertogs år 1995 av förvaltningsdomstolarna.

Instansordningsreformen har gjort det möjligt att avveckla en avdel- ning på varje kammarrätt till följd av att mål flyttats ner i instans- kedjan; tvåpartsprocessen kan enligt regeringen på sikt leda till be- sparingar för både domstolar och myndigheter (prop. 1995/96:22 s 94). Justitieutskottet tillstyrkte och tog dessutom initiativ till att vidga reformen till att omfatta även socialförsäkringsmålen (1995/96zluU7, rskr 55). Den obligatoriska tvåpartsprocessen som införs den 1 maj 1996 innebär att det alhnänna företräds av den myndighet som första beslutade i saken (10 5 FPL), förutom när det gäller beslut som överklagas direkt i kammarrätt. Som ett exempel på hur förvaltningsmyndigheter har övertagit upp- gifter från domstolarna bör särskilt nämnas den sumrnariska proces- sen som år 1992 fördes över från tingsrätterna till kronofogdemyn- dighetema, som därmed handlägger mål om betalningsföreläggande och handräckning. Inom domstolsväsendet eftersträvas en ökad ”självförvaltning”, som den föregående (b) regeringen ville åstadkomma bl.a. genom tillsätta fler personer från domstolarna i Domstolsverkets (DV) styrelse och ta bort den fackliga representationen. I fråga om Domstolsverkets ledning har olika uppfattningar kommit till synes (1993/94zJuU10). Den nya regeringen (s) avser att återinföra den ordning som gällde tidigare (prop. 1994/95:100 Bilaga 3). Domstolarna undantas inte från de krav på besparingar och ökad effektivitet som riktas mot statsförvaltningen i sin helhet. Tydligast kommer detta till uttryck i den nu pågående översynen inom ramen för 1995 års domstolskommitté. Redan i direktiven för utredningen ställs kravet på att de förslag som redovisas skall medföra att de samlade utgifterna inom domstolsväsendet skall kunna minska med minst 200 miljoner kronor. Det handlar då i första hand om att minska antalet domstolar inom tingsrättsorganisationen och att slå ihop domstolsorganisationema när det gäller överrättema. Domstolarna är heller inte undantagna från de förändringar som följer av införandet av nya former för styrning och uppföljning inom statsförvaltningen. De generella krav som ställs upp i den nya bud- getordning som har införts när det gäller styrning och uppföljning av verksamhetens resultat och resursanvändning omfattar även dom- stolarna. Domstolarna har i hög grad påverkats av intemationaliseringen i första hand genom EU-rättens inkorporering i svensk lag och när det gäller den enskildes rätt till domstolsprövning m.m. Denna anpass- ning kan förutses fortgå under en lång följd av år. I detta samman- hang skall också nämnas riksdagens nyligen fattade beslut att inkor-

porera den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

5.2 De förvaltningspolitiska kraven och alternativa former för organisering

5. 2. 1Förvaltningspolitiken

Att enbart mot bakgrund av de iakttagelser som här redovisats be- döma förutsättningama och inriktningen för det fortsatta refortn- arbetet inom rättsväsendet är självfallet inte möjligt. Det avgörande skälet är att de förhållanden som påverkar rättsväsendets utveckling naturligtvis är direkt sammanlänkade med de mer djupgående sam- hällsförändringarna i stort. När det gäller det förvaltningspolitiska området har den förvalt- ningspolitiska kommissionen formulerat ett antal övergripande krav för den framtida statliga förvaltningen, nämligen . ekonomisk efektivitet » politisk styrbarhet

. rättssäkerhet

. legitimitet och representativitet.

Vilken bedömning kan göras när det gäller rättsväsendets utveckling med utgångspunkt i dessa krav? Hur kan dessa krav och målsätt- ningar göras vägledande för det fortsatta reformarbetet? I det föl— jande illustrerar vi hur de förvaltningspolitiska kraven kan användas för en analys av rättsväsendet utvecklingen för att därefter diskutera några av de principer som kan tänkas utgöra utgångspunkter för de kommande årens utvecklingsarbete. Begreppet effektivitet rör bl.a. myndigheternas resursanvändning i förhållande till uppställda mål, styrsystemets ändamålsenlighet, samverkansmöjligheter och en rad andra aspekter av verksamhets- utvecklingen. En kritisk granskning av reformarbetet ger snarast vid handen att utfallet av de gångna årens - i och för sig omfattande - reformarbete har varit blygsamt när det gäller att effektivisera verk- samheten och resursutnyttjandet. De åtgärder som vidtagits har främst präglats av att mer eller mindre kortsiktiga sparbeting som lagts ut på myndigheterna för genomförande utan närmare kon- sekvensanalyser, t.ex. vad gäller besparingamas effekter inom an- gränsande verksamhetsområden. När det gäller den politiska styrbarheten aktualiseras bl.a. frågan om hur och med vilka medel statsmakterna styr rättsmyndighetema. Frågan om styrbarhet rör vidare de centrala förvaltningsmyndighe- temas roll för den operativa verksamheten. Frågan kan illustreras av

RPS tidigare omdiskuterade roll som tolkare av statsmakternas intentioner innan de fördes ut och omsattes i den löpande polisverk- samheten. Rättssäkerheten och rättstryggheten är grundläggande och övergri- pande målsättningar för demokratins och rättsstatens upprätthållan- de och vidare utveckling. Frågorna aktualiseras bl.a. genom den utökade rätten till rättsprövning som följer av EU-inträdet men ock- så i arbetet med att effektivisera verksamheten, t.ex. när det gäller förslaget om att införa ett generellt prövningstillstånd för överkla- ganden till hovrättema. Frågan om rättssäkerhet är inte avgjord en gång för alla. Tvärtom är det väsentligt att rättssäkerhetsaspektema löpande bevakas i takt med utvecklingen i stort.

Kravet på rättssystemets legitimitet och representativitet kan röra ett flertal aspekter. Ytterst kan kravet sägas röra förvaltningspoliti- kens stöd för det demokratiska styrelseskicket. Frågan kan bl.a. illustreras dels med utgångspunkt i rättssystemets roll för befästan- det och utvecklingen av det demokratiska statsskicket, dels av huru- vida rättssystemets funktionalitet och åtgärder korresponderar med det allmänna rättsmedvetandet. När det gäller representativiteten aktualiseras ifrågasättandet av t.ex. den närhetsprincip som hittills vägt tungt när det gäller den geografiska lokaliseringen av de rättsvårdande myndigheterna. Ett tydligt tecken på att denna när- hetsprincip nu får stå tillbaka för övergripande krav på effektivise- ring och besparingar är den nya organisationsstruktur som nu grad- vis införs i riktning mot färre och större myndigheter. Frågan om representativitet är också aktuell i samband med frågan om nämn- demäns ställning och utnämning. En aktuell fråga rör huruvida nämndemän skall rekryteras på andra grunder än politisk partitillhö- righet. Representativiteten kan också ses i ljuset av det lokala infly- tandet och formerna för detta. Av särskild betydelse är de regionala och lokala polisstyrelsema där avsikten är att områdesspecifika förhållanden skall ges en avgörande betydelse vid prioriteringar av polisinsatsema. Mot bakgrund av de iakttagelser vi kunnat göra utifrån den hittills- varande utvecklingen drar vi slutsatsen att de åtgärder som vidtagits inom ramen för utvecklingsarbetet visserligen knyter an till de över- gripande förvaltningspolitiska krav som ställts men att åtgärderna har varit otillräckliga. Konkreta och grundläggande förändringar måste därför betonas om effektema av samhällets samlade åtgärder mot brott skall kunna öka samtidigt som de reala resurserna som ställs till förfogande fortsatt kan komma att minska.

Denna inriktning ligger väl i linje med vad som har kommit till ut- tryck i de senare årens budgetpropositioner, men också i andra offi- ciella sammanhang. Behovet - men också möjligheterna till moder- nisering och förnyelse - har sin grund i de ekonomisk-politiska och förvaltningspolitiska målsättningar som lagts fast, den ökade inter- nationaliseringen och Sveriges medlemskap i EU samt den snabba utvecklingen inom informationsteknikens område. Vilka slutsatser kan då dras med utgångspunkt i utvecklingen inom rättsväsendet, de drivkrafter för förändringar som kunnat iakttas och de övergripande förvaltningspolitiska krav som ställts upp? Vi menar att bl.a. följande alhnänna principer sammantaget kan tjäna som enförvaltningspolitisk kravbild att lägga till grund för den fortsatta förvaltningsutvecklingen inom rättsväsendet:

- Tydlig fokusering på själva verksamheten snarare än nuvarande indelning i myndigheter, departementsområden, politikområden m.m. Behovet av en helhetssyn bör i väsentligt större utsträckning än i dagsläget läggas till grund för organisering, styrning och upp- följning.

. Tydlig betoning av det gränsöverskridande r verksamheten med inriktning mot att effektivisera samhällets åtgärder mot brott. Detta pekar på behovet av en förskjutning från en sektoriell organisering till förmån för en mer gränsöverskridande organisationsprincip.

' Arbetet organiseras efter uppgiftens art och omfattning. Grunden för en ny verksamhetsstruktur utgörs av projektarbetsformen, nät- verkslösningar, verksamhetslogik snarare än redan etablerade strukturer baserade på en fimktionell verksamhetsindelning och anslagsstruktur.

- Kraven på flexibilitet och anpassningsförmåga måste i högre grad än hittills tillgodoses för att rättsväsendet med begränsade resurser skall klara av en allt större mängd ärenden.

. Förbättrad styrning av den egentliga verksamheten, snarare än de berörda myndigheterna som sådana, genom väl utvecklade mål och resultatkrav inom hela det kriminalpolitiska området. Anpassning av styrforrnema till kravet på en kraftigt ökad nationell och internatio- nell samverkan och samordning mellan verksamheter och mellan aktörer (statliga, kommunala, privata).

0 F örvaltningsutvecklingen bör entydigt ta sin utgångspunkt i de krav medborgarna ställer på förvaltningen och domstolarna när det gäller bl.a. effektivitet, rättssäkerhet, tillgänglighet och service. Detta ställer i sin tur krav på en ökad synlighet. Till detta kan läg- gas kravet på transparens, dvs. att den enskilde medborgaren i sina myndighetskontakter inte skall behöva vidkännas de gränsöverskri- danden mellan flera aktörer, verksamheter och system som ärendets handläggning förutsätter.

. Väsentligt ökad användning av tekniska hjälpmedel såväl för verksamhet som för utveckling och förnyelse. Det innebär att de nya möjligheter IT idag erbjuder systematiskt bör tas till vara och integ- reras i utvecklingsarbetet i sin helhet.

. Modemiserat regelverk med fokus riktat mot de verksamheter som bedrivs snarare än de organisationer som utför dessa. Eventuella legala hinder för verksamhetsfömyelse bör inventeras och undanrö- jas.

Ovanstående kan på en övergripande nivå illustrera några av de krav och utvecklingsaspekter som bör påverka den fortsatta utveck- lingen av förvaltningspolitiken. Som framgår är de uppställda kra- ven på intet sätt nya. Vad vi vill rikta uppmärksamheten på är att kraven inför framtiden måste ges en konkret innebörd, att de istället för att enbart ge uttryck för en allmän inriktning också läggs till grund för konkreta utvecklingsinsatser av olika slag.

5. 2. 1Alternativa modeller för den fortsatta förvalt- ningsutvecklingen

Mot bakgrund av de krav som bör ställas på den framtida förvalt- ningen blir nästa steg att identifiera och utveckla olika tänkbara handlingsaltemativ vad avser utformningen av rättsväsendets för- valtningsstruktur. Vilka principer för organisering svarar bäst upp mot de krav som kan läggas till grund för den fortsatta förvaltnings- utvecklingen? De fyra tankefigurer som presenteras närmare i av- snitt 1.4 kan läggas till grund för en diskussion. I samtliga fall rör det sig om idealtyper där altemativens kännetecken och egenskaper redovisas i en mycket starkt förenklad form.

Att entydigt placera in rättsväsendets myndigheter i något eller någ- ra av dessa alternativa modeller låter sig knappast göras utan risk

för allt för stora förenklingar 107. Istället kan modellerna användas som stöd för en beskrivning av utvecklingen och för en diskussionen om vilken huvudinriktning som kan bli aktuell inför framtiden. Den funktionella och geografiskt integrerade modellen är i ett historiskt perspektiv väl kända som utgångspunkter för den statliga förvalt- ningens organisering och kan sägas dominera rättsväsendets struk- tur. Modellen med en förvaltning sammanhållen i politikområden har införts som en följd de nya formerna för styrning och uppfölj- ning av statlig verksamhet medan den gränsöverskridande, ”processorienterade” förvaltningen får illustrera de nya synsätt som under senare tid vuxit fram och för vilka empiriska erfarenheter endast finns att tillgå i begränsad omfattning. På detta sätt utgår rättsväsendets organisering utifrån en fimktionell indelning av den brottsbekämpande verksamheten, en indehring som på en övergripande nivå kan beskrivas i verksamhetsgrenama utre- dande, dömande och verkställande av påföljd. Detta utgör själva grunden för den sektoriella grundstruktur som kännetecknar rättsvä- sendet med polis och åklagare som brottsutredande myndigheter, domstolarna som dömande och kriminalvården med ansvar för verk- ställigheten. Denna fimktionella orientering har tidigt kompletterats med en geo- grafisk aspekt på organiseringen grundat på i första hand närhets- principen - en princip som fram till våra dagar har vägt tungt i or- ganisationsutvecklingen inom rättsväsendet. Denna geografiska orientering har under de senaste decennierna lett till en tydlig regio- nalisering grundad på en decentralisering av de centrala förvaltning- smyndighetemas ansvar och uppgifter. Som en följd av införandet av mål- och resultatstyming har behovet av en anpassning av verksamhetsindelningen till den styrning som sker via budgetprocessen har budgetarbetet sedan innevarande bud- getår baserats på en indelning i utgiftsområden, där rättsväsendet utgör det fjärde av 27 utgiftsområden. Återstår så den modell som kännetecknas av gränsöverskridande organisering. Modellen skiljer sig från de övriga främst genom att den representerar nya synsätt och ny metodik när det gäller organi- sations- och verksamhetsutveckling. Ett drivande inslag i detta är den snabba utvecklingen inom informationsteknikens område vilket även inkluderar nya synsätt och metoder inom områdena verksam- hets- och organisationsutveckling. Samtidigt bör noteras att erfaren-

'07 I den s.k. SAMRED—utredningens betänkande (SOU 1995:31) utformas för— slagen med utgångspunkt i en mix mellan vad som i första hand kan jämföras med en samtidigt funktionell och processinriktad princip för organisering.

heter av denna modell i hög grad ännu saknas - i synnerhet i det fall vi söker efter exempel inom den offentliga förvaltningen. Det bör dock påpekas att det även inom förvaltningen numera sker ett om- fattande utvecklingsarbete i dessa frågor. Det finns därför skäl att närmare beskriva några av den gränsöverskridande modellens kän- netecken innan den - vid sidan av de övriga modellerna - kan läggas till grund för överväganden rörande den fortsatta utvecklingen inom rättsväsendet. Statskontoret har i andra sammanhang använt begreppet verksam— hetsfömyelse som ett sätt att utveckla och öka effektiviteten i de - ofta gränsöverskridande - processer som utgör själva verksamheten. Men vad innebär detta? Vad skiljer verksamhetsfömyelse från andra och mer beprövade tillvägagångssätt? För att närma sig innebörden av begreppet verksamhetsfömyelse finns det skäl att utgå från det engelska begreppet reengineering och därmed avse ...ett grundläggande nytänkande och en radikal förändring av verksamhetens processer i syfte att uppnå dramatiska och påvisba- ra förbättringar vad gäller kostnader, kvalitet, service och tid” 108

Detta kan ytterligare förtydligas genom att låta den gränsöverskri- dande organisationsprincipen kännetecknas av

. att intresset riktas mot verksamhetens grundläggande och gräns— överskridande processer snarare än den myndighetsvisa och ofta funktionella indelning som karakteriserar den offentliga förvaltning- ens nuvarande uppbyggnad och arbetssätt. . att verksamhetsprocessemas effektivitet och bidrag till ”koncem- övergripande” måluppfyllelse ställs i förgrunden. . att processernas ändamålsenlighet bedöms utifrån deras förmåga att skapa ”värde” åt mottagarna av processens verksarnhetsresultat. . att styr- och uppföljningssystemet anpassas till verksamhetens processer och inte ensidigt utgår från den myndighetsstruktur och verksamhetsindelning som generellt sett kännetecknar dagens för- valtningsstruktur.

Gränsöverskridande verksamhetsutveckling blir med den inriktning vi ovan preciserat ett samlande uttryck för en delvis ny inriktning när det gäller den fortsatta förvaltningsutvecklingen. Detta bör inte uppfattas som en strävan att i ett steg överge en modell till förmån

108 Definitionen är en fri översättning hämtad från Michael Hammers bok "Reengineering the Corporation".

för någon radikalt annorlunda och dessutom oprövad modell. Inrikt- ningen bör istället vara att kritiskt pröva nuvarande strukturs ända- målsenlighet med utgångspunkt i den förvaltningspolitiska kravbild som kan läggas till grund för den fortsatta utvecklingen. En ny in- riktning innebär också att de nya synsätt och möjligheter som ut- vecklats 1 takt med att nya förutsättningar införts verkligen prövas, vidareutvecklas och bedöms med avseende på tillämpbarhet i en framtida förvaltning. Behovet av att förnya rättsväsendets verksamhet kan inte stanna vid svepande förhoppningar om den fortsatta förvaltningsutvecklingen. Det räcker heller inte att peka på och introducera nya synsätt och ansatser för arbetet. För att uppnå resultat krävs därutöver att in- strumenten för det fortsatta utvecklingsarbetet utvecklas. Vidare krävs att ett flertal konkreta utvecklingsinsatser kan planeras och genomföras parallellt och att ansvaret och befogenheterna i sam- band med utvecklingen kan preciseras. Det innebär att själva for- merna för ett gränsöverskridande förnyelsearbete måste övervägas och att regeringens respektive myndigheternas roll i fömyelsearbetet klargörs. Statskontoret har mot denna bakgrund och som ett komplement till denna studie utarbetat en illustration över hur en gränsöverskridan- de ansats kan te sig inom rättsväsendets verksamhetsområde - i första hand vad gäller den verksamhet som rör brottmålsförfarandet. Illustrationen utgörs av en IT-baserad översiktlig beskrivning av hur brottrnålsprocessen i vid mening kan organiseras i framtiden, hur statsmakterna ges tillgång till styrinformation samt hur allmänhe- tens informationsutbyte med aktörema inom det kriminalpolitiska området kan förbättras. Illustrationen huvudsyfte är att visa på möjligheterna att - med stöd av modern informationsteknik och utan hinder av nuvarande verksamhets- och myndighetsstruktur - ge en bild av med vilken inriktning förvaltningsutvecklingen inom rättsvä- sendet kan komma att fortskrida.

6 JÄNIFÖRANDE ANALYS OCH SLUTSATSER

6.1. En jämförelsebild

Statens roll/det offentliga åtagandet har förändrats på väsentligt olika sätt i de fyra studerade områdena: Inom arbetsmarknadspolitiken har under efterkrigstiden skett en kraftig utökning av det offentliga åtagandet som kulrninerat under 1970-talet för att därefter plana ut. Under 1990-talet har arbets- marknadspolitiken snävats av under det att den vidare sysselsätt- ningspolitiken utvecklats i anslutning till näringspolitik, regional utveckling och politik för ekonomisk tillväxt. Uppgifterna vid Ar- betsmarknadsverket består nu väsentligen av produktion av indivi— danpassade tjänster med insats av arbetsmarknadspolitikens olika medel. Samverkan med kommunerna har blivit allt viktigare. Affiljöpolitiken har expanderat alltsedan l960-talet och under speci- ellt de senaste tio åren differentierats för att möta nya hot. Samtidigt har en integration av miljöpolitiken ägt rum i politiken för respektive miljöpåverkande sektor, främst näringsliv, energi, kommunikation och areella näringar. Decentralisering och intemationalisering är ytterligare väsentliga inslag i bilden. Länsstyrelsen speglar med reformerna 1971 och 1991 utvecklingen av de många politikområden, som är av betydelse för den regionala utvecklingen. Å ena sidan förhandlar och planerar den nu samord- nade länsstyrelsen övergripande i samverkan med olika aktörer, å andra sidan fyller den en mer stödjande, uppföljande och utvärde- rande roll, bl.a. i förhållande till kommunerna. Inriktningen av verk- samhetsidén är snarare mot ”det samhälleliga rummet” än mot indi- viden. Rättsväsendet uppvisar med avseende på den grundläggande för- valtningsstrukturen en mer stabil bild med långtgående reglering av den verksamhet som utförs av polis, åklagare, domstol och krimi- nalvård. Beträffande domstolsväsendet har dock skett en integration mellan specialdomstolama och dels förvaltningsdomstolarna, dels de allmänna domstolarna, Verksamheten som bedrivs inom förvaltningen för att Billgöra det statliga åtagandet är, med avseende på logik och teknik, av väsent- ligt olika karaktär på de olika studerade områdena. Arbetsmarknadsverket utgår från situationen för den enskilde ar- betssökande respektive det enskilda företaget som söker arbetskraft. Man erbjuder således individ-/företagsanpassade tjänster.

Miljöpolitikens verksamhetslogik är i stället att, i så stor utsträck- ning som möjligt och med hjälp av olika styrmedel, förmå de många olika aktörerna (den enskilda individen, det stora industriföretaget, kommunen, länderna på andra sidan Östersjön etc.) att agera så ”miljömedvetet” som möjligt. Rättsväsendet innefattar såväl domstolarna som polis, åklagare och kriminalvård, dvs fyra olika verksamhetsområden mellan vilka det råder en tydlig uppdelning av ansvar och befogenheter. Sett till logi- ken i verksamhetsprocessema (t.ex. brottmålsprocessen från brottsanmälan till avslutad verkställighet) utgör dock varje område en ”länk” i en sammanhängande kedja. För länsstyrelsen slutligen, utgör förhandling och samverkan, in- ternt och externt en väsentlig del av verksamhetslogiken. En annan del består i att avväga mellan det djupa sektoriella/speciella och den breda helhetssynen. Även ärendehandläggning inom viss sektor fö- rekommer i varierande omfattning. Verksamhetens skilda karaktärer avspeglar sig också i kompeten- sen och de professioner som verkar i myndigheterna. Vi har i den översiktsbild, som visas i sammanfattningen, Spetsat till karakteris- tiken för att markera den betydelse som både utbildningsbakgrund och kultur m. m. kan ha haft för förvaltningsutvecklingen, om det så gällt att försvara den egna organisationen eller verka genom sam- verkan med andra aktörer. När det gäller den smulade förvaltningspolitiska kravbilden me- nar vi att avvägningen mellan politisk styrning och självständighet till förmån för flexibiliteten haft stor betydelse när det gäller Ar- betsmarknadsverket. Eftersom de arbetssökande i flera fall inte kan åberopa laglig rätt att komma i åtnjutande av de tjänster, som ingår i den arbetsmarknadspolitiska medelsarsenalen, är legitirnitetskravet framträdande och hade tidigare direkt genomslag i utformningen av förvaltningsstrukturen - med arbetsmarknadens parter i beslutande styrelser/delegationer på många nivåer inom verket. Tillgänglig- hetskravet har också givit en vittförgrenad lokal organisation med ca 360 arbetsförrnedlingskontor. Inom miljöområdet uppfattar vi styrbarhet, flexibilitet och hållbar- het som speciellt ”kritiska” krav. Styrbarheten därför att det är en mängd aktörer som skall fås att ta miljöhänsyn inom sina respektive verksamheter. Kraven på flexibilitet är också framträdande, då po- litikområdet expanderar och mål och medel blir allt flera. Hållbarhet är ett överordnat mål för miljöpolitiken och ställer därmed också krav på förvaltningsstrukturen. Den bör exempelvis inte lämna

spelutrymme för särintressen inom sektorer som är mindre benägna att ta miljöhänsyn. För länsstyrelsen står frågan om demokratisk förankring i fokus på grund av att de regionala utvecklingsfrågoma i stor utsträclming rymmer uttolkning och avvägningar mellan olika politiska mål. Styrbarheten är en kritisk faktor på grund av den komplexa styrsi- tuationen med flera departement och centrala myndigheter inblan- dande samt begränsningarna i de styrmedel som länsstyrelserna förfogar över. Flexibilitet är väsentligt för att möta skiftande sam- hällsproblem. Legitimitet slutligen är en nödvändighet, då man inte har tvingande styrmedel för att påverka andra aktörers beteenden. Att kravet på rättssäkerhet är speciellt framträdande inom rättsvä- sendet är givet. Under senare tid har också kravet på ekonomisk effektivitet kommit att inta en alltmer framskjuten plats. Vad så till sist gäller förvaltningsstrukturen ingår Arbetsmark- nadsverket i en sektoriellt organiserad struktur. Det har också en vittförgrenad lokal förvaltning riktad direkt till ”kundema”, dvs. arbetssökande och arbetsgivare. Miljöområdet är tvärsektoriellt organiserat också i en vidare be- märkelse än att verksamheten på regional nivå är inordnad i den samordnade länsstyrelsen. Det s.k. sektorsansvaret inom miljöområ- det, som innebär att miljöfrågoma integreras i ett flertal andra poli- tikområden, är också ett uttryck för ett ”tvärsektoriellt” synsätt. Förvaltningen inom respektive sektor riktar sig i sin tur mot sek- torns aktörer snarare än specifika kunder/”klienter”. Den vertikala linje som utgörs av tillståndsprövning och tillsyn enligt miljö- skyddslagen kan ses som en rest av den tidigare dominerande, sekto- riellt organiserade förvaltningen. Länsstyrelsen slutligen är i huvudsak tvärsektoriellt organiserad. Den ansvarar för ett antal frågor av betydelse för länets utveckling som är att hänföra till flera olika politikområden (och som i vissa fall före reformen samordnad länsförvaltning ankom på länsnämn- der som ingick i en sektororienterad struktur). Andra ord för att beskriva denna struktur är att den är geografiskt integrerad, dvs. skall integrera olika politikområden till en helhet inom ett visst geo- grafiskt territorium, men också gränsöverskridande då en uppgift är att även försöka föra in andra aktörers agerande i denna helhet. Rättsväsendet är indelat i dömande (domstolarna) respektive verk- ställande (främst polis, åklagare och kriminalvård) funktioner. Den i grunden sektoriellt organiserade verkställande funktionen är komp- letterad med vissa ”tvärsektoriella inslag”. Exempel på detta är att länsstyrelsen har det yttersta ansvaret för polisens verksamhet och

ekonomi i länet samt den nya ekobrottsmyndigheten som spänner över såväl polis- som skattefrågor. Även domstolsorganisationen har (om dock numera betydligt nedtonat) i och med specialdomsto- lama ett inslag av sektororienterad struktur.

6.2 Framväxten av dagens förvaltningsstruktur

Den förvaltningspolitiska agendan vid mitten av 1980-talet tog, som en särskild punkt, upp det generella behovet av att minska sektorise- ringen inom statsförvaltningen. Det är i detta förvaltningspolitiska konstaterande, som den nedan tecknade bilden av utvecklingen av förvaltningsstrukturen, tar sin utgångspunkt. Utbyggnaden av den sektoriserade förvaltningen, med från länssty- relsen fristående ”länsnämnder”, tog fart under efterkrigstiden ge- nom sjösättandet av stora sociala välfärdsprogram. Dessa reste behov av organisationer med såväl speciell sakområdeskompetens som förmåga att implementera ny politik - till skillnad från dåva- rande länsstyrelse som hade uppgiften att ”förvalta” befmtlig poli- tik. Enligt vad som framhölls vid mitten av 1980-talet, hade dock ut- vecklingen lett till en för långt driven specialisering med suboptirne- ringar och bristande helhetssyn som effekt. Det anfördes dock inte (åtminstone inte officiellt) att sektoriseringen också skulle ha lett till en framväxt av ”jämtrianglar” där särintressenas styrka och förrnä- ga att mobilisera resurser riskerade att ta över det politiska demo- kratiska styrsystemet. Vår teckning av utvecklingen av förvaltningsstrukturen följer tre spår, den samhällsutvecklande förvaltningen, den individorientera- de förvaltningen samt den rättskipande funktionen. Uppdelningen i de två första följer bl.a. av logiken bakom reformen samordnad länsförvaltning, vars upprinnelse kan härledas till det förvaltnings- politiskt påtalade behovet av att minska sektoriseringen. Uppgifter av betydelse för samhällets utveckling på den regionala nivån skulle hanteras inom länsstyrelsen medan allmärma förvaltningsuppgifter av karaktären tjänsteproduktion eller myndighetsutövning gentemot enskild skulle ligga utanför denna. (Det är värt att påpeka att vårt begrepp ”individ” svarar mot regeringsformens begrepp ”enskild” och följaktligen kan avse såväl fysiska som juridiska personer.) Beträffande det tredje spåret, utvecklingen av den rättskipande funktionen, står bl.a. förskjutningar mellan förvaltningens dömande och verkställande fimktioner i fokus.

Som grund för tecknandet ligger de förändringar i (främst) organi- sationsstrukturen, som vi kunnat iaktta i de studerade områdena. Beskrivningen av den samhällsutvecklande respektive individorien- terade förvaltningen är således - även om vi är medvetna om det tveksamma i att dra generella slutsatser utifrån endast tre fallstudier - baserad på Arbetsmarknadsverket, miljöområdet samt länsstyrel- sen. I bifogade tabellverk (bilaga 2) har dessa viktigare förändringar förtecknats med början i efterkrigstiden. Syftet med tabellen är bl.a. att försöka finna om förklaringarna till förändringarna står att finna i sakpolitiken eller i den generella förvaltningspolitiken. Vårt främsta intresse tilldrar sig sådana förändringar, som innebär för- skjutningar i dimensionen sektoriellt - tvärsektoriellt men även vissa andra händelser som vi uppfattat vara av förvaltningsstrukturell relevans finns medtagna. Ett studium av tabellen visar att föränd- ringarna oftare förefaller kunna härledas till förändringar i sak- politiken än till generella förvaltningspolitiska ställningstaganden. Den del av tabellen som upptar förändringarna inom den rättskipan- de fimktionen är något annorlunda uppställd. Dels är en uppdelning i sakpolitiska respektive förvaltningspolitiska drivkrafter inte på samma sätt relevant, dels har vi för tydlighetens skull gjort en upp- delning på olika förändringsteman (från förvaltningsmyndighet till domstol; från Specialdomstol till allmän domstol etc.)

6. 2. 1 Den samhällsutvecklande förvaltningen

Reformen samordnad länsförvaltning med en sammanhållen tvär- sektoriellt organiserad länsstyrelse genomfördes (efter försöksverk- samhet i Norrbotten) 1991. Diskussionen om hur statsförvaltningen borde organiseras på regional nivå - sammanhållet inom länsstyrel- sen eller i forrn av från denna fristående länsnämnder - var emeller- tid långt ifrån ny. Partiella reformer i syfte att stärka länsstyrelser- nas roll inom samhällsbyggandet och bättre samordna de insatser, som syftade till att främja den regionala utvecklingen, hade genom- förts på 60- och 7 O-talen. När Naturvårdsverket bildades 1967 var det länsstyrelsen som gavs det regionala ansvaret för miljöfrågorna och vissa tidigare fristående regionala expertfunktioner med ”miljörelaterade” uppgifter (t. ex. länsingenjörskontor, länsarkitekt- kontor) flyttades in i länsstyrelsen. Den bärande idén bakom reformen Samordnad länsstyrelse kan - något renodlat — beskrivas sålunda: Vid konstaterandet att uppgiften att utveckla ”det samhälleliga rummet” krävde såväl större grad av helhetssyn, som viss anpassning till de i olika delar av landet skif-

tande förhållandena, bedömdes länet utgöra ett lagom stort ”rum”. Statens samhällsutvecklande uppgifter borde därmed samlas inom ramen för en gemensam regional organisation, naturligen länsstyrel- sen. Denna gavs också uppgiften att verka för en samordning av motsvarande verksamhet under ansvar av andra, såväl statliga som icke statliga, aktörer (främst kommunerna). Allmänna förvaltnings- uppgifter, dvs. myndighetsutövning eller tjänsteproduktion gentemot enskild utan (direkt) påverkan på samhällsutvecklingen, kunde där- emot flyttas ut ur länsstyrelsen. Reformen innebar därmed inte bara en strukturförändring utan gav också länsstyrelsen en ny ”verksamhetslogik”, från förvaltare/verkställare till utvecklare. Samordnad länsstyrelse blev i vissa avseenden en ”reform med för- hinder”:

. Några regionala sektororgan hade en ”blandad” verksam- hetslogik, såväl samhällsutvecklande uppgifter som myndighets- utövning eller tjänsteproduktion gentemot enskild. Såväl skogsvårdsstyrelsen som länsarbetsnämnden lämnades av detta skäl utanför den samordnade länsstyrelsen.

Skogsvården kan t.ex. å ena sidan ses som en del av de are- ella näringarna med stark koppling till miljöpolitiken. Å andra sidan består skogsvårdsstyrelsens verksamhet till ca 80% av den ekono- miska omslutningen av uppdragsverksamhet gentemot skogsägare och kommuner.

Även om de mer renodlat samhällsutvecklande regional- och näringspolitiska uppgifterna flyttades från Arbetsmarknadsver- ket/länsarbetsnämnden till länsstyrelsen respektive Sind/Nutek vid mitten av 80-talet, förenar även den kvarvarande uppgiften ”att stärka arbetskraftens kompetens”, såväl det samhällsutvecklande som det individorienterade perspektivet.

I båda fallen existerar också en lokal organisation, vilket inte avsågs ingå i den nya länsstyrelsekonstruktionen.

. De allmänna förvaltningsuppgiftema skatt, bilregister och handelsregister flyttades ut ur länsstyrelsen och kunde knytas till andra befintliga sektorrnyndigheter. För många av länsstyrelsens förvaltningsuppgifter saknades dock lämpliga myndigheter att flytta verksamheten till, varför den behölls av länsstyrelsen.

. Bedömningen av vad som är lagom storlek och rätt form på det regionala rummet, varierar mellan olika sektormyndigheter med uppgifter av betydelse för samhällsutvecklingen. I många fall är detta avsevärt större än ”länet” (parallellt med genomförandet av Samordnad länsstyrelse, försvann t.ex. länsskolnämnden och det nya Skolverkets fältorganisation delades in i elva regioner). I några fall överensstämmer inte heller dessa regioner med länsgränsema.

Reformen Samordnad länsstyrelse gav därmed inte ett fullständigt svar på hur den regionala samhällsutvecklingen skulle organiseras. En olöst fråga avsåg just storleken på de olika regionerna. Enligt Verksförordningen tillkommer i princip rätten att besluta om regional indelning för en befintlig myndighet, myndighetens ledning. Specifika förhållanden inom olika politikområden kan innebära undantag från denna grundregel och ställa krav på regerings- eller riksdagsbeslut. Även vid sådana undantag är vår uppfattning att besluten tas ”inom sektorn” och utan bedömning av konsekvenserna för statsförvaltningen som helhet vilket har lett till att statsförvalt- ningen uppvisar ett ”lapptäcke” av regionala indelningar, de flesta större än länet. En annan olöst fråga avsåg den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet. Nuvarande lösning (som infördes re- dan 1977), där landstinget utser samtliga ledamöter i länsstyrelsens styrelse, visade sig i och med den samordnade länsstyrelsens ökade ansvar för den regionala utvecklingen, utgöra en mindre lyckad kompromiss. Dels gav den ett enbart indirekt demokratiskt inflytan- de på den regionala nivån i frågor av stort politisk intresse, dels skapade den en oklarhet i länsstyrelsens roll, som i vissa extrema fall (som t.ex. vid hotande regementsnedläggning) kan ha medverkat till att man uppträtt som en företrädare för länet gentemot staten snarare än en företrädare för staten i länet. Den regionala samhällsorganisationen har därför blivit föremål för flera utredningar även efter genomförandet av den samordnade läns- styrelsen.

— Våren 1996 beslutades/föreslogs vissa förändringar i länsin- delningen genom sammanslagningen till Skåne län och förslaget om inrättandet av ett västsvenskt län. Sammanläggning till vissa ”storlän” kan möjligtvis bädda för en större överensstämmelse mel- lan länsindelning och sektormyndighetemas regionala indelningar.

— Den i oktober 1996 avlämnade propositionen 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen, föreslår försöksverksamhet enligt olika modeller med ändrad ansvarsfördelning för det regionala ut- vecklingsarbetet. Syftet är att utveckla formema för en bättre demo- kratisk förankring. Tre av de fyra föreslagna modellerna innebär att länsstyrelsernas utvecklingsansvar överförs till regionala självsty- relseorgan enligt olika konstruktioner.

Propositionen gör också bedömningar av utvecklingen av den fram- tida statliga förvaltningen på regional nivå. Dessa mynnar ut i att det är angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltning- en och att länsstyrelsen ges en tydlig roll att vara regeringens före- trädare. Hur än formerna för det lokala och regionala inflytandet utvecklas, måste staten se till att de mål som anges i den nationella politiken genomförs i landets alla delar. Detta kräver en sam- manhållen och kompetent statlig organisation på regional nivå, som kan svara för tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvär- dera statsmaktemas beslut. Likaså måste staten ta sitt ansvar för att säkra en samordning som kan tillgodose samhällets helhetssyn vad gäller offentlig verksamhet i länet. Även vad gäller den statliga länsförvaltningen föreslår propositionen försöksverksamhet. På Gotland skall, samtidigt med att kommunen blir regionalt självstyrande, försök genomföras med vidgad samord- nad länsförvaltning. Länsarbetsnämnden och Skogsvårdsstyrelsen inordnas i länsstyrelsens organisation.

6. 2. 2Den individorienteradeförvaltningen

De förvaltningspolitiska uttalandena i mitten på 1980-talet ledde inte till några åtgärder med avseende på behovet av minskad sekto- risering och större helhetssyn utifrån ett medborgar- /individperspektiv. 1992 inrättades vid (dåvarande) Civildepartementets kommunenhet ”Arbetsgruppen för medborgarkontor”. Denna presenterade 1994 ett förslag till lagstiftning som skulle göra det möjligt för kommunen, att på uppdrag av olika statliga myndigheter, erbjuda information och beslutsservice inom deras respektive områden. Förslaget kritise- rades emellertid starkt bl.a. med motiveringen att det stred mot grundlagen. Frågan har därefter utretts på nytt och (nuvarande) Inrikesdepartementet avser att återkomma med förslag till för- sökslagstiftning. Initiativtagare och pådrivare i &ågan om för statlig och kommunal förvaltning gemensamma medborgarkontor är kommunerna, medan

behovet av avsektorisering och helhetslösningar ur ett indi- vid/medborgarperspektiv inte heller efter 1985 har tagits upp inom ramen för den statliga generella förvaltningspolitiken (men väl sak- politiskt i enskilda frågor, som nyligen arbetsmarknadspolitik och arbetslivsorienterad rehabilitering).

Ett exempel på detta perspektivs frånvaro inom statsförvaltningen är att det, med få undantag, är sektormyndigheten som fattar beslut om sin lokala organisation, dvs. om de enheter som direkt möter medborgaren. I fallet Arbetsmarknadsverket är det länsarbetsnärnn- den som beslutar om antalet arbetsförmedlingar i länet och var des- sa skall lokaliseras. Lokalkontor för olika verksamheter under sta- tens ansvar (arbetsförmedling, försäkringskassa, skattekontor, ”polisstation” etc.) kan således mycket väl komma att lokaliseras med olika täthet och till olika orter. Att medborgar-/individperspektivet inte lyfts fram tydligare, skiljer Sverige från flera av länderna i ”l-världen”. Med informationstekni- ken som hävstång och organisatoriska konstruktioner som ”One- stop-shops” (i Danmark ”Kvikskrank”, i Norge ”Offentlige samser- vicekontor”) med samverkan över federal/statlig, delstatlig/regional och lokal nivå, intar medborgarperspektivet en framskjuten plats i förvaltningsutvecklingen. Man ser därvidlag möjligheter att åstad- komma en såväl för medborgaren geografiskt lättillgänglig och ”transparent”, som för samhället betydligt mer kostnadseffektiv och måluppfyllande offentlig förvaltning. Det kan dock vara värt att notera att utgångspunkterna kan skilja mellan Sverige och andra länder, dels med avseende på fördehringen av individorienterade uppgifter (i Danmark är t.ex. skatteadministration en kommunal angelägenhet), dels vad gäller kommunernas autonomi i förhållande till staten.

Inom kommunerna - som även de efter kommunreformen 1971 - 74 var starkt sektoriserade - har man dock, efter det att antalet obliga- toriska nämnder minimerades i den nya kommunallagen och de spe- cialdestinerade statsbidragen slopades i början på 90-talet, genom kommundelsnämnder och kommunala medborgarkontor, tagit tydli- ga steg i avsektoriserande riktning.

Tabellen nedan sammanfattar förekomsten av sektorsvis respektive tvärsektoriell organiseringsprincip ur dels samhällsutvecklings-, dels individperspektivet på olika nivåer inom statsförvaltningen.

Regerings- kansliet

Central- myndighets- nivå

Regional nivå

Lokal nivå

”Samhällsperspektivet” (planering, utveckling, uppfölj- nin etc.)

- Sektoriellt organiserat med vissa integrerande inslag. Långt driven sektorisering på- talad som problem.

- Sektoriellt organiserat. Krav på samverkan/samråd i vissa frågor kan vara inskrivet i myn- dighetsinstruktion. Ev förekom- mer ”r” ” och ”delegationer”.

- Tvärsektoriellt organiserat inom länsstyrelsen.

— Sektoriellt organiserade myn— digheter med samhällsut- vecklande uppgifter har ofta annan regional indelning än länet. - Länsstyrelsen har integrerande uppgift - omfattande även icke statliga aktörer.

- Förekommer knappast inom statsförvaltningen. - I kommunen förskjutning mot

tvärsektoriell organisering (Stads-lkommundelsnämnd).

”Individperspektivet” (tjänsteproduktion, service och myn- di etsutövnin mot enskild)

Ej relevant.

- Sektoriellt organiserat i den mån det förekommer.

- Del av samordnad länsstyrelse om koppling till samhällsutvecklingen. Även vissa andra individärenden, oftast i frågor där lämplig sektor- myndighet saknas. - Sektormyndighetemas fördelning regionalt respektive lokalt av tjäns- teproduktion och myndighetsut- övning gentemot enskild varierar. I vissa fall ”funktionell” fördelning där länsorganet svarar för svårare eller sällan förekommande ärenden. (1 visa fall - t.ex. punktskatter - kan landets samtliga ärenden hanteras av ett och samma länsorgan.)

- Länsstyrelsens integrerande uppgift omfattar inte individärenden.

- Sektoriellt organiserat inom stats- förvaltningen. - Tidigare sektoriell organisering i kommunen. Förskjutning mot hel- hetssyn genom Stads-lkom- mundelsnämnder och kommunala Medborgarkontor.

6. 2. 3Den rättskipande funktionen

När det gäller den rättskipande funktionens utveckling kan bl.a. följande förändringar iakttas. En omfattande förändring inträdde genom 1971 års förvaltnings- rättsreform, som medförde dels ny lagstiftning (förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen), dels en omorganisering av rättskip- ningen. De allrnänna förvaltningsdomstolarna utökades och de nya länsrättema tog över uppgifter från länsstyrelserna (bl.a. social- vårds- och körkortsmål). Länsskatterättema och Mellankommunala skatterätten ersatte prövningsnämnderna och Mellankommunala prövningsnärnnden och en tredje länsdomstol bildades 1977 för fastighetstaxeringsmål. Samtidigt byggdes kammarrättema ut kraf- tigt för att minska arbetsbelastningen på Regeringsrätten Ett ytterli- gare, mer avgörande steg mot att skilja på länsstyrelsens tillsyns- respektive besvärsfunktioner togs 1979, när länsdomstolama helt frigjordes från länsstyrelserna och lades samman till de nya läns- rätterna. Även på den centrala nivån förändrades synen på hur uppgifterna i rättstillämpningen borde fördelas mellan förvaltningsdomstolar och myndigheter. Överordnade myndigheters besvärsprövning kom att bedrivas 1 mer eller mindre ”domstolsliknande” former och 1 vissa fall fristående från myndigheten. Patentbesvärens utbrytning ur Patent- och registreringsverket 1978 kan ses som ett uttryck för att större hänsyn började tas till de principiella kraven på rättskipning- ens självständighet. Detsamma torde kunna sägas beträffande in- rättandet 1979 av regionala försäkringsrätter för överprövning av främst försäkringskassomas beslut, tidigare en uppgift för Riksför- säkringsverkets besvärsavdelning.

I slutet av 1980-talet inleddes en omfattande diskussion om det fort- satta förändringsarbetet inom domstolsväsendet. Inriktningen var dels att tydliggöra arbetsfördelningen domsto- lar/förvaltningsmyndigheter, allmänna domsto- lar/förvaltningsdomstolar, dels beträffande instansordningen. Ett viktigt inslag var att i olika avseenden renodla domstolarnas verk- samhet med innebörden att överprövning av förvaltningsärenden av rättslig karaktär ankommer på domstol, medan uppgifter som lika väl kan handläggas av en förvaltningsmyndighet flyttas över dit. Renodlingen har också inneburit en tydligare funktionsfördehring mellan olika nivåer. Tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans medan överinstansema skall utöva kontroll och ta fram prejudikat.

En ytterligare inriktning har varit att i högre grad hålla samman domstolsväsendet och föra över Specialdomstolamas uppgifter till de alhnänna domstolarna. Förändringarna inom de allmänna domstolarna har skett i en för- siktig takt. Mot denna bakgrund har regeringen uppdragit åt 1995 års domstolskommitté att göra en översyn och lämna förslag till ny organisation för domstolsväsendet i sin helhet med ett minskat antal tingsrätter samt en eventuell sammanslagning av Högsta domstolen och Regeringsrätten samt av hovrätter och kammarrätter. Vid jörvaltningsdomstolama har utvecklingen varit mer påtaglig. Under 1970-talet var kravet på ökad domstolskontroll över förvalt- ningen den bakomliggande motiveringen för en kraftig utbyggnad. Den snabba expansionen har under senare år omprövats och organi- sationen är åter stadd i förändring. Beträffande de alhnänna domstolarna ligger verksamhetens tyngd- punkt sedan länge i första instans. Hovrättsprocessutredningens förslag om generellt prövningstillstånd för överklagande till hovrätt kommer, om det genomförs, leda till ytterligare markant minskad måltillströrmiing i hovrättema. För de allmänna förvaltningsdom- stolarna påbörjades år 1994 en omfattande förändring av instan- sordningen i syfte att flytta ner stora grupper av ärenden till läns- rättema. I den första etappen övertog länsrättema från kammarrät- tema uppgiften att vara första domstolsinstans i studiestöds- och kriminalvårdsmål, beslutade av Centrala studiestödsnämnden re- spektive i Kriminalvårdsverket. Riksdagen bestämde vidare att be- slut om återkallelse av körkort, skall handläggas av länsstyrelse i stället för länsrätt i första instans och därefter kunna överklagas till länsrätt. Den andra reformetappen rörde närmare hundratalet olika målgrupper. I den tredje etappen flyttades de flesta kvarvarande mål, som överklagas direkt till kammarrätt, ned till länsrätt som första domstolsinstans. Krav på prövningstillstånd har införts i ledet länsrätt - kammarrätt. Beslut av försäkringskassa/RFV i socialförsäkringsmål prövas se- dan 1991 av länsrätt/kammarrätt och de tidigare tre försäkringsrät- tema lades ned 1992. F örsäkringsöverdomstolen lades ner 1995 och uppgifterna övertogs av Regeringsrätten. Vidare övertog år 1992 länsrättema uppgiften att som första instans pröva frågor om psyki- atrisk tvångsvård. AMS tidigare uppgifter som överklagandeinstans i ärenden om bl.a. arbetslöshetsersättning övertogs år 1995 av för- valtningsdomstolama. Den obligatoriska tvåpartsprocessen som infördes den 1 maj 1996, innebär att det allmänna företräds av den myndighet som första

beslutade i saken, förutom när det gäller beslut som överklagas direkt i kammarrätt. Som exempel på hur förvaltningsmyndigheter har övertagit uppgif- ter från domstolama kan särskilt nämnas den summariska processen som år 1992 fördes över från tingsrätterna till kronofogdemyndig- hetema, som därmed handlägger mål om betalningsföreläggande och handräckning.

6.3 Dagsläge, omvärld och framtid Det förvaltningsstrukturella nuläget kan beskrivas sålunda:

. Behovet av att minska sektoriseringen i statsförvaltningen påtala- des i regeringens förvaltningspolitiska skrivelse 1985. Detta, till- sammans med tidigare vidtagna åtgärder, har resulterat i ett skifte i organiseringsprincip - från sektoriell till tvärsektoriell - vid länssty- relsen för uppgiften att utveckla länet. Förändringen fick dock inte fullt ut avsett genomslag, bl.a. beroende på att flera sektorrnyndig- heter införde större regioner. Den försöksverksamhet, som föreslås i propositionen om den regionala samhällsutvecklingen, visar också på en möjlig utveckling med behov av samverkan mellan länsstyrel- sen och ett regionalt självstyrelseorgan.

. Inom regeringskansliet har manlog nyligen konstaterat, att den där långt drivna sektoriseringen behöver ersättas med helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande. Detta bl.a. då de traditionella gränserna mellan olika politikområden alltmer suddas ut. Den utveckling man ser, är att med bibehållen sektoriell organisationsstruktur, stärka Statsrådsberedningens roll som sammanhållande kraft. Även inom departement kan det finnas behov av ett mer ”intrasektoriellt” tvä- rarbetssätt. Riksdagens revisorer efterlyser t.ex. i rapporten Mål- och resultatstyming - exempel från kommunikationsdepartementets område*”, en för samtliga trafikverk samlad resultatredovisning av hur de trafikpolitiska målen uppfyllts. Justitiedepartementet har också inlett ett motsvarande arbete, SAMRED, i syfte att utveckla en för hela rättsväsendet samlad resultatredovisning.

. Behovet av avsektorisering ur ett individperspektiv har inte adres- serats i den statliga förvaltningspolitiken men väl sakpolitiskt i en-

"” Arbetsgruppen för frågan om Regeringskansliets framtida organisation (1 996- 05-13) ”0 Riksdagens revisorer Rapport 1996/973

skilda frågor. Inom arbetsmarknadspolitiken har beslut tagits om att i försöksverksamhet bilda ”hybridorganisationer” mellan länsar- betsnämnd/arbetsförmedling och kommun. Även sjuk- och arbets- skadekommitte'n föreslår samverkan baserad på avtal mellan försäk- ringskassa, arbetsförmedling, kommun m.fl. för enskilda fall av arbetslivsinriktad rehabilitering. Primärkommunema däremot har visat stort intresse för integrerade medborgarkontor. Med sådana menas ”virtuella” serviceorganisationer, som av såväl statliga som kommunala myndigheter, ges bemyndigande att förmedla viss med- borgarservice - information, vägledning samt handläggning av ären- den som inte innehåller skälighetsbedömningar och där beslutet inte går den sökande emot.

. Fallstudien inom rättsväsendet visar att det, i den operativa verksamheten, finns behov av samverkan över befintliga myndig- hetsgränser. Detta avser inte enbart myndighetema inom rättsväsen- det utan även t.ex. skattemyndighetema, tullen m.fl. Kraven på flexibilitet är stora då brottsligheten tar sig ständigt nya uttryck (ekobrott, databrott etc.).

Ett behov av helhetssyn och avsektorisering är således fortfarande för handen. (Samtidigt finns naturligtvis även fortsättningsvis ett behov även av djup ämneskompetens.) Behovet av avsektorisering uppträder på flera nivåer och i många dimensioner. Det finns inte heller QI helhetssyn. Bilden av helheten förändras med perspektivet, på samma sätt som nya mönster uppträder vid minsta lägesförskjut- ning av ett kalejdoskop. Lösningarna ligger därmed sannolikt inte främst i förändringar av grundläggande organisationsstrukturer. Två företeelser utmärker dagens ”omvärldsbild”: — Den ena är den ökande intemationaliseringen med Sverige som en del av en europeisk överstatlig gemenskap med sina ” fyra friheter” m. m. men också globalt, inte minst med avseende på eko- nomin. Till detta kan läggas Östersjö- och östutvecklingen. — Den andra är övergången från industrisamhälle till informa- tionssamhälle (eller vilken benämning man föredrar att använda). Vi befinner oss i ett transforrnationsskede minst lika genomgripande för levnadsförhållanden och näringslivsstruktur, som en gång övergång- en från bondesamhälle till industrisamhälle. De gamla recepten för samhällsorganisation och -utveckling håller inte längre men vi vet ännu inte vad de skall ersättas med. Informationstekniken ger också möjligheter till ökat oberoende i tid och rum vid informationshante-

rande verksamhet och därmed också nya organisations- och arbets- former, som vi ännu bara kan ana oss till.

I de scenarier för framtid och omvärld som Statskontoret utarbetat, primärt för sin egen strategiska planering, men även föredragit i Förvaltningspolitiska kommissionen, ges en antydan om utveckling- en av förvaltningsstrukturen under olika förutsättningar. Scenariema skiljer sig åt vad gäller grundantaganden bl.a. om EU:s utveckling och om den ekonomiska tillväxten i Sverige. Den offent- liga sektor och de förvaltningsstrukturen som vi resonerat oss fram till rymmer väsentligt olika inslag, t.ex. endera: - överstatliga myndigheter i större utsträckning (inom ramen för en stark utveckling av EU), - längre driven funktionell uppdelning av förvaltningen (vid global konkurrens snarare än EU—dominans), - organisering underifrån och en uttunning av staten (vid svag eko- nomisk utveckling i Sverige). Beroende på omvärlden kan förvaltningen alltså utvecklas i mycket olika riktningar.

6.4 Ett alternativt strukturresonemang - Exemplet rättsväsendet

Rättsväsendet består av en komplex struktur som omfattar såväl dömande - domstolarna - som (med statsvetenskaplig terminologi) verkställande funktioner - främst polis, åklagare och kriminalvård. Den i gnmden sektoriellt organiserade verkställande funktionen har, t.ex. vad gäller polisens koppling till länsstyrelsen, vissa inslag av regional tvärsektoriell organisering. Även domstolsorganisationen har i och med specialdomstolama ett inslag av sektororienterad struktur. Området rättsväsendet uppvisar således, i olika kom- binationer, de olika grundläggande principerna för offentlig organi- sering. Mellan polisen, åklagaren, domstolen och kriminalvården är upp- delningen av ansvar och befogenheter tydligt reglerad p.g.a. de högt ställda kraven på rättssäkerhet. Sett till logiken i ”produktionsprocessema” råder dock starka samband mellan de olika verksamheterna, de utgör ”länkar” i en sekventiell (om än med flera anledningar till återkoppling) sammanhängande kedja. Rättsväsendets organisation har varit föremål för ett omfattande och ständigt återkommande utredande, med undantag för IT-frågoma dock företrädesvis avseende respektive myndig-

he ”myndighetsgrupp” för sig. Drivkraftema har varit dels kravet på besparingar, dels behovet av samverkan. Det kan ifrågasättas om de hittillsvarande principerna för förvaltningsorganisering är till- räckliga för att finna ändamålsenliga lösningar för framtiden. Sna- rare pekar de senaste årens utveckling på ett allt större behov av att finna helt nya lösningar, där sättet att utföra verksamheten baseras på dess stabila ”värdeskapande” processer och formerna för sam- verkan utformas efter uppgifternas art. Det kan då vara fråga om att göra det möjligt att snabbt skapa såväl mer permanenta konstruk- tioner, som mer tillfälliga konstellationer (”adhocratier”) för specifi- ka ändamål. Vid en genomgång av de senaste årens utveckling förefaller allt större uppmärksamhet riktas mot lösningar som uttalat främjar flexibilitet, anpassningsförmåga och samverkan. Detta kan exempli- fieras med de aktuella frågorna om inrättandet av den nya ekobrottsmyndigheten och den pågående utvärderingen av bl.a. brottsofferstödet. Exemplen kan göras fler men redan av de här nämnda, framgår att lösningarna kan ta sin utgångspunkt i antingen brottst (som för ekobrottsmyndigheten), eller i behov av att brett se effektema av olika åtgärder inom ett specifikt verksamhetsområ- de med flera aktörer (som för brottsofferstödet). Gemensamt är dock dels att uppgifterna och frågeställningama sträcker sig långt utöver gränserna för den rådande verksamhets- och myndighetsindelningen, dels att det finns behov av att utveckla olika lösningar för olika ändamål.

För att närmare pröva förutsättningama för en mer gränsöverskri- dande arbetssätt inom rättsväsendet har Statskontoret närmare stu- derat hur användningen av modern informationsteknik kan under- lätta en utvecklingen som svarar upp mot kraven på anpassning, flexibilitet och samverkan tvärs över nuvarande verksarnhetsindel- ning och organisationsstruktur. Tankegångama har dokumenterats i form av en IT-baserad illustration (snarast ett förstadium till en prototyp till en teknisk systemlösning) av hur verksamheten kan förnyas och effektiviseras, utan att detta nödvändigtvis medför djupgående förändringar av myndighetsstruktur, system- eller verk- samhetsindelning. Illustrationen är skapad kring vad som uppfattas som det mest stabila i rättsväsendets verksamhet, nämligen de grundläggande processer som sammantaget utgör brottmålsförfa- randet (Brottsanmälan, Förundersökning, Åtalsprövning, Domstol- sprövning samt Verkställighet av påföljd), snarare än befintlig myn- dighetsindelning. Den idémässiga bakgrunden utgörs också av före- ställningen om att varje överlämnande av initiativ och information

mellan två myndigheter i dessa processer medför effektivitets- och möjligtvis även rättssäkerhetsförluster i olika avseenden. Tekniskt bygger tanken bakom illustrationen på tillskapandet av ett s.k. Intranet för myndigheterna inom rättsväsendet. Detta Intranet utgör dels ett gemensamt skal för samtliga system och databaser, som nu stödjer enskilda ”rättsmyndigheter”, dels en transportled för elektronisk förmedling och automatisk registrering och avisering av de meddelanden och den information som i dag sänds ”på papper” mellan polis och åklagare; mellan åklagare och domstol; mellan domstol och kriminalvårdsmyndighet osv. Effektema med avseende på organisationsstrukturen inom rättsvä- sendet kan beskrivas sålunda: Med tillgången till en lösning byggd på illustrationens tankegångar, kan erforderlig inforrnationssarnver- kan, t.ex. vid framväxten av nya brottstyper (ekobrott, databrott etc.) etablerats utan att man tillskapar nya organisationer. Illustrationen pekar också på möjligheterna att utveckla styrinstm- menten - ett behov som i olika sammanhang har påpekats sedan mitten av l970-talet. Genom möjligheterna till en sammanhängande dokumentation från brottsanmälan till avslutad verkställighet, kan verksamhet och resursanvändning följas genom hela rättskedjan, något som är målet för Justitiedepartementets arbete med att ut- veckla en samlad resultatredovisning för rättsväsendet (SAMRED).

6.5 Frågor för framtiden - möjliga slutsatser för förvaltningspolitiken

— På vilken nivå skall staten främst satsa på tvärsektoriellt arbe- te och integrera olika politikområden? - Hur skall förvaltnings- strukturen förändras för att möta en eventuell utveckling av regionalt självstyre? . Hittills har den regionala nivån stått i centrum för strävandena mot integration och tvärsektoriellt arbete. Det har då gällt frågor om samhällsutvecklingen. Enligt vår uppfattning bör också behovet av integration, ”avsektorisering” och helhetssyn ses ur individperspektivet (medborgarens eller den juridiska personens). Att - med hjälp av informationsteknik och ”virtuella” organisatoriska konstruktioner av typ ”one-stop-shops” - upprätta ett ”helkundsförhållande” mellan det offentliga och den enskilde, kan medföra avsevärda vinster för båda parter. Om en och samma institution har befogenhet att välja och kombinera åtgärder från olika sektorer/politikormåden utifrån individens hela situation, minskar risken för offentligt resursslöseri genom ”halvmessyrer”. Den enskilde slipper frustrerande och tids-

ödande slussning från den ena instansen till den andra. Sådana lös- ningar kan också bidra till att man förhindra att individer med god systemkunskap lyckas ”utkvittera dubbla gage” genom att kryssa mellan institutioner och regelverk. Med individen i centrum befinner man sig väsentligen på lokal nivå. Inom regeringskansliet dvs. på den mest centrala nivån, har man konstaterat behov av att anlägga mer av helhetssyn och tvärsektori- ellt tänkande. Detta utvecklas i en rapport som vi refererat i avsnitt 1.2.1. Beträffande den centrala myndighetsnivån slutligen, ger inte vår empiri i form av arbetsmarknads- respektive miljöpolitiken, tillräck- ligt underlag för några mer långtgående slutsatser. En reflektion är emellertid att då nu den regionala nivån är tvärsektoriellt organise- rad oc_h om regeringskansliet orienterar mot en högre grad av hel- hetssyn och tvärsektoriellt tänkande, kan det vara rimligt att även fortsättningsvis se den centrala myndighetsnivån som företrädaren för sektoriellt tänkande och specialiserad ämnesområdeskompetens. Vad gäller centralmyndighetens roll i ”myndighetskoncemer” finns också anledning att referera till Riksrevisionsverkets nyligen publi- cerade revisionsrapport ”Effektiv ledning - Förutsättningar för styr- ning och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknads- området”1 I 1. I denna konstaterar man att Arbetsmarknadsverkets sammanhållna organisationsform med AMS i en tydlig koncemled- ningsroll, ger bättre förutsättningar för en effektiv intern styrning, än socialförsäkringsadministrationens mer splittrade med en oklar ledningsroll för RFV. I sammanhanget bör dock framhållas att Ar- betsmarknadsverket respektive socialförsäkringsadministrationen utgör något av två extremer. En mellanform uppvisar RSV- koncemen. Såväl skatteadrninistrationen som exekutionsväsendet intar en i förhållande till chefsmyndigheten RSV mer fristående ställning bl.a. genom att RSV inte utgör tillsynsmyndighet för dessa och inte heller har befogenhet att omfördela resurser mellan de två koncemdelama. När det gäller exekutionsväsendet understryks självständigheten ytterligare genom de formella kompetenskraven. Polisväsendet är ett annat exempel, där även andra aspekter än ef- fektiviteten i den interna ledningen och stymingen, har spelat in vid organiseringen. För att säkerställa att polismakten är integrerad i samhället och inte riskerar att utvecklas till ”en stat i staten”, balan- seras Rikspolisstyrelsens ställning som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet för polisväsendet, av att länsstyrelsen utgör länets

'" RRV 1996160

högsta polisorgan med ansvar för och tillsyn över polisverksamheten i länet. I detta ansvar ligger bl.a. att besluta om länets indelning i polisdistrikt och fördela resurser mellan dessa. I extraordinära situa- tioner kan också landshövdingen ta över ledningen av polispersona- len och den operativa verksamheten. Arbetsmarknadsverket kan å andra sidan beskrivas som utsatt för ett ”korstryck” mellan förvaltningspolitiken och de mera sakpolitis- ka övervägandena. Den förvaltningspolitiska inriktningen, att samla statlig verksamhet av betydelse för utvecklingen i länet i den sam- ordnade länsstyrelsen, pekar mot en inordning även av länsarbets- nämnden. (I propositionen om den regionala samhällsutvecklingen föreslås också sådan försöksverksamhet i ett län.) Sakpolitiskt gör man samtidigt bedömningen att kommunens möjligheter att bidra till lösningar för enskilda arbetslösa, måste tillvaratas. Frågan är om det på några års sikt överhuvudtaget kommer att finnas ett arbets- marknadsverk med regionala och lokala enheter. Om inte skulle AMS då snarast få en roll som regeringens stabsorgan i arbets- marknadsfrågor. Den regionala nivån är på nytt föremål för intresse. Propositionen Den regionala samhällsorganisationen (1996/97:36) aviserar visser- ligen fortsatt satsning på samordnad länsstyrelse. Men med en mer eller mindre långtgående överflyttning av länsstyrelsernas utveck- lingsansvar till organ under regionalt självstyre, förändras dock basen för 1991 års länsstyrelsereforrn. I mycket har statsförvalt- ningens organisering på regional nivå anpassats till förändringar i ansvarsfördehiingen mellan stat och kommun. Om en ny politisk regional nivå (”regionparlament”) kommer att utvecklas, motiverar det därför att staten omprövar sättet att organisera sig på mellanni- vån - och som en följd därav kanske även på andra förvaltningsni- vaer. Måhända är frågan något tidigt väckt men enligt vår uppfattning finns anledning att överväga alternativ på ganska stor bredd beträf- fande det statliga uppträdandet på mellannivå. Ett alternativ skulle kunna vara att statens närvaro reducerades vad gäller länsstyrelsen till att avse allmänna förvaltningsuppgifter, t.ex. tillståndsgivning, samt tillsyn och kontroll, t.ex. inom miljöområdet och den fysiska planeringen. Erforderlig samordning av politikom- råden skulle då äga rum på riksnivå i samspel mellan regering- en/regeringskansliet och centrala myndigheter som anpassas för ändamålet. I ett mer långtgående alternativ, skulle staten i något eller några ytterlighetsfall bryta ut tillsynen ur länsstyrelserna och organisera

den sektorvis (som nu t.ex. i skogsvårdsorgarisationen, på hälso- och sjukvårdsområdet och på skolans område). I det mest långtgående alternativet skulle staten dessutom minska ambitionerna att samordna över huvud taget och överlåta åt det regionala självstyret att hantera de politikområden, som i genomfö- randet är relaterade till varandra. Staten styr då, analogt med dagens relation stat - primärkommun, med nationella mål och en påse peng- ar samt genom uppföljning och utvärdering för omfördelning av pengar och revidering av målen. Men staten skulle också kunna påverka mera direkt inom ett politikområde genom särskilda över- enskommelser/avtal eller genom att inbjuda till utvecklingsprojekt över huvudmannaskapsgränsema. Länsstyrelsen skulle, i ett sådant långtgående alternativ, snarast bli ett ”statens regionkontor”, en plats för samlokalisering av statlig verksamhet utan annan naturlig organisatorisk hemvist.

— Behövs ett ökat inslag av partnerskapsorganisationer, hyb- ridmyndigheter eller andra gränsöverskridande organ? Med parnierskapsorganisationer, hybridmyndigheter etc. avser vi konstruktioner, som sträcker sig över huvudmannaskapsgränser (dvs. mellan stat och kommun; kommun och landsting etc.) och som inte skapas enbart för utvecklingssarnverkan, utan också (genom avtal eller samordning av beslut i medverkande myndighe- ter/organisationer) anförtros någon form av genomförandeansvar och beslutskompetens. I våra fallstudier har vi sett flera exempel på behovet av att samver- ka i frågeställningar som skär över huvudmannaskapsgränser. Det gäller både i den regionala utvecklingen och i arbetsmarknadspoliti- ken. Vi har också sett att man med olika konstruktioner försökt tillgodose detta behov. Ett radikalt sätt kan vara att regeringen inrättar helt nya myndighe- ter, där närmast berörda, av regeringen utpekade, parter går in och där befintliga myndigheter till del får tjäna som resursbas. Organi- sationen för utveckling och genomförande av programmen i anslut- ning till EU:s strukturfonder utgör ett exempel. Uppgiften att be- sluta om stöd från strukturfondema tas av målområdesvis inrättade beslutsgrupper i form av myndigheter med egen instruktion. Leda- möterna utses av regeringen och skall representera kommuner, läns- styrelser, landsting och länsarbetsnämnder. Länsstyrelserna svarar för sekretariatsfunktioner. Ett annat sätt kan vara att man inbjuder intressenter från andra hu- vudmannasektorer att ”köpa in sig” i den statliga verksamheten.

Exempel ger försöksverksamheten med lokal samverkan mot ar- betslösheten. Arbetsförmedlingsnämndema, dvs vid länsarbets- nämndema befintliga organ för samverkan mellan länsarbetsnämnd, arbetsförmedling, kommun och lokala arbetsmarknadsparter, om- vandlas till hybridorganisationer. Dessa ges beslutanderätten i frå- gor som t.ex. stöd till kompetenshöjande insatser för arbetslösa och till projekt av pilotkaraktär eller andra insatser som inte ryms inom ramen för ordinarie regelverk. Verksamheten samfinansieras av staten/länsarbetsnämnden och kommunen, enligt avtal som upprät- tas mellan dessa. Kommunens bidrag måste dock uppgå till minst 25 procent. En skiss i sarmna riktning presenteras av Sjuk- och arbetsskade- kommittén, som föreslår att försäkringskassa, arbetsförmedling och kommun skall teckna lokala avtal om att lägga samman sina resur- ser vid ”tunga” rehabiliteringsfall.

Ett ytterligare, mer långtgående alternativ, utgör tanken på integre- rade medborgarkontor, som skall kunna ge medborgarservice, även i form av viss myndighetsutövning gentemot enskild, inom såväl det statliga som kommunala huvudmannaskapsområdet. Verksamheten vid medborgarkontoret är - enligt förslag från den s.k. MBK- utredningen - tänkt att regleras såväl i form av samtjänstavtal mel- lan ansvariga myndigheter/kommunala organ, som uppdragsavtal mellan verksamhetsansvarig myndighet och enskilda tjänstemän vid medborgarkontoret (som bemyndigar tjänstemannen att fatta myn- dighetsbeslut) 1 12. Det generella regelverket för myndigheter är emellertid inte anpassat för denna typ av gränsöverskridande organisationer. Här krävs en utveckling av både styrformema och övriga ”institutioner” på det förvaltningspolitiska området. Beträffande t.ex. medborgarkontoret finns stötestenar i kombinationen av regeringsformens bestämmelser att myndighetsutövning inte utan lagstöd kan överlåtas till enskild och vissa bestämmelser i kommunallagen. En kommun får inte handha uppgifter som ankommer på annan än kommunen och kom- munal beslutanderätt får inte delegeras till någon som inte är an- ställd av kommunen.

— Hur skall staten utnyttja den ökade frihet att organisera för- valtningen, som ny informations- och kommunikationsteknik innebär?

”2 Den tänkta konstruktionen för och verksamheten vid ett integrerat medbor- garkontor beskrivs i Svenska Kommunförbundets skrift INFÖR INTEGRERADE MEDBORGARKONTOR (1996)

Att organisera handlar bl.a. om att fördela ansvar, befogenheter och arbetsuppgifter. Den som ges ansvaret för en viss uppgift måste ha tillgång till den information som krävs för att utföra denna. När information nu med telmikens hjälp, kan göras tillgänglig mer obe- roende av tid och rum, upphävs ett antal av de traditionella ut- gångspunktema för hur man kan och inte kan organisera. De stora framtida vinsterna ligger därmed i att se och utnyttja de nya möjlig- heterna att arbeta över hittillsvarande myndighets- och verksamhets- gränser - snarare än att effektivisera verksamheten inom enskild myndighet. Som ett exempel på en möjlig ny samarbetsform kan nämnas de ”elektroniska” nätverk som är under framväxt. Skoldatanätet är redan etablerat, Kulturnät Sverige och Svenska Miljödatanätet är under uppbyggnad. I dessa nätverk ordnas och lagras information av gemensamt intresse. Näten knyter samman institutioner och olika grupper eller enskilda intresserade inom ett område. Då varje intres- sent bidrar med sin information och sina resurser och i gengäld får tillgång till vad andra erbjuder, kan deltagandet karakteriseras som en vinna/vinna-situation och uppbyggnaden av sådana nätverk är därför förvaltningspolitiskt relativt oproblematisk. Men då myndigheter i varierande utsträckning är endera producen- ter eller användare av det som framöver rimligen bör betraktas som gemensam information behövs bl.a. en finansieringspolicy. Även gränsen för det offentliga åtagandet och prissättningen på den exter- na informationsmarknaden är frågor som anmäler sig i samman- hanget. I föregående avsnitt (6.4 Ett alternativt strukturresonemang - Ex- emplet rättsväsendet) beskrivs en idé om hur inforrnationstekniken kan underlätta samverkan över myndighetsgränsema i de operativa verksamhetsprocessema. Statskontoret har också tagit fram en mot- svarande ”illustration” vad gäller handläggningen av ansökningar om arealstöd till lantbrukare. Ett intressant utvecklingsprojekt är ”Pilotprojekt GIS”, i vilket tre länsstyrelser tillsammans med en kommun i respektive län, samar- betar för att - med den elektroniska kartan som bas - utveckla nya former för dialogen mellan länsstyrelse och kommun i samband med den fysiska översiktsplaneringen. Dessa tre senare exempel handlar inte om att skapa nya samarbets- konstellationer. De handlar om att effektivisera befintliga gräns- överskridande moment (mellan två myndigheter; mellan myndighet och enskild; mellan statlig myndighet och kommun etc.) som är

oundgängliga för att verksamheten överhuvudtaget skall kunna utfö- ras. I exemplet rättsväsendet antyds, att nya tekniska lösningar kan ut- göra ett alternativ till den traditionella omorganisationen, om det är informationssambanden som är problemet. Fallet kan också vara det motsatta. Med en förändrad informationstillgång blir det möjligt att fördela ansvar, befogenheter och arbetsuppgifter annorlunda mellan två (eller flera) organisationer. Kostnaderna för processen i sin helhet kan bli avsevärt lägre men vinsterna kan vara ojämnt fördelade mellan berörda aktörer. Om man tillskriver myndigheter och andra organisationer den mänskliga egenskapen att uppfatta det som en förlust att bli av med ansvar, befogenhet och verksamhet, kan det - i stället för vinna/vinna- situationer - vara befogat att tala om ”den enes bröd - den andres död”. Extra komplicerat blir det om vinnare respektive förlorare befinner sig på ömse sidor om en huvudmannaskapsgräns. Ansvaret för IT-användningen är i dag i huvudsak delegerat till enskild myndighet. Därmed är incitamenten för att utveckla denna typ av gränsöverskridande tillämpningar inte tillräckligt starka. Erfarenheterna från t.ex. rättsväsendet visar att det krävs styrning och tydliga målsättningar för gränsöverskridande tänkande i IT- frågoma. Den tidigare Samarbetsorganisationen för rättsväsendets informationssystem (SARI) har därför nu ersatts av Rådet för myn- dighetssarnverkan kring samordningen av rättsväsendets informa- tionsförsörjning (RIF -rådet).

— Skall utvecklingen av EU—arbetet styra organiseringen i större utsträckning? Med hänsyn till att frågan om EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning nyligen givits en ingående och omfattande belysning i det regeringsuppdrag som Statskontoret avrapporterade tidigare i

år113, har inte EU-frågan intagit en alltför framträdande roll i våra fallstudier. Vi väljer i stället främst att utnyttja Statskontorets studie och här lyfta fram en del slutsatser med speciell relevans för förvaltnings- strukturen: Medlemskapet behöver inte medföra några grundläggande föränd- ringar i den svenska förvaltningsmodellen med kollektivt besluts- fattande i regeringen och fristående förvaltningsmyndigheter. Mo- dellen uppfattas i stället som en fördel när det gäller att finna en

"3 Statskontoret 199617

naturlig fördelning mellan de politiska, policybetonade och de mera saktekniska frågorna. Den nuvarande indelningen av sakområden mellan olika departe- ment och de myndigheter som sorterar under dem, stämmer ibland dåligt överens med de strukturer som finns inom EU. Vissa förslag har ingen naturlig beredningsinstans i Sverige eftersom de berör flera departement och/eller myndigheter. Exempel på en sådan bris- tande överensstämmelse mellan vår förvaltningsstruktur och EU:s sätt att utforma den gemensamma politiken, har vi också funnit inom miljöområdet. Genomförandet av Sevesodirektivet angående stora kemikalieolyckor ledde till ett omfattande arbete över myndig- hets- och departementsgränser. EU:s ”Spacial planning” är ytterli- gare ett politikområde som kan motivera anpassningar i vår förvalt- ning. EU-arbetet medför också behov av helt nya samverkansorgan. Ex- empel vi funnit är det s.k. EU-programkontoret (Delegationen för genomförande av vissa EU-program inom utbildning och kompe- tensutveckling m.m.) och de s.k. beslutsgruppema för genomförande av program som delfinansieras av vissa av EU:s strukturfonder. Inom regeringskansliet har också inrättats en särskild samordnings- funktion (EU-sekretariatet). Statskontorsstudien sätter också fingret på att Sverige är ett litet land med begränsad central statsadministration, där man måste kun- na utnyttja de bästa krafterna och kompetensema i EU—arbetet. Det finns därför, anser man, anledning att stärka statens arbetsgivarroll och åstadkomma ett mer övergripande synsätt när det gäller att ta tillvara kunskaperna hos tjänstemännen inom departement och myn- digheter.

— Hur skall makten över organiseringen vara fördelad inom staten? Vid jämförelse mellan våra fyra studerade områden finner vi att organiseringsinstrumentet utnyttjats på olika sätt av olika aktörer. Reformen samordnad länsförvaltning uppfattar vi som det stora exemplet på hur förvaltningspolitiken utövat direkt påverkan på statsförvaltningens organisationsstruktur. Renodling såväl av verksamhetsform som till kärnverksamhet utta- lades som ett förvaltningspolitiskt mål vid början av 90-ta1et. Ar- betsmarknadsverket uppvisar ett antal exempel på denna typ av strukturförändringar; renodling av verksamhetsform t.ex. genom avskiljningen och slutligen bolagiseringen av AMU-gruppen och till kärnverksamhet t.ex. genom överföringen av flyktingmottagning och

utbildning av vapenfiia till andra myndigheter. Dessa förändringar genomfördes dock innan renodling blev en ingrediens i den allmänna förvaltningspolitiken. På samma sätt genomförde Arbetsmarknadsverket interna struktu- rella förändringar, bl.a. avskaffandet av arbetsförmedlingsdistrikten och delegeringen av ansvar och befogenheter från central till regio- nal och lokal nivå. Även i detta avseende utgjorde man en ”föregångare” till de förvaltningspolitiska besluten om ökad organi- seringsfrihet för myndigheterna. I övrigt är strukturreformema relativt få, medan kanske främst mil- jöområdet utmärks av att nya styrmedel ställts till befintliga myn- digheters förfogande. Förvaltningspolitiskt innebar det s.k. verksledningsbeslutet 1987 liksom införandet av den resultatorienterade styrningen en decentra- lisering av organiseringsmakten. Riksdagens beslut krävs nu endast i frågor som förändrar de yttre verksarnhetsmässiga gränsema för en myndighet, dvs. frågor om huvudmannaskap, verksamhetsform (om verksamheten skall bedri- vas i forrn av myndighet, affärsverk, bolag eller stiftelse), finansie- ringsform (skatter eller avgifter) samt övergripande frågor om upp— giftsfördelningen mellan myndigheter (t.ex. beslut att tillskapa, avveckla eller slå samman myndigheter). Huvudregeln är att organiseringsbeslut därutöver, dvs. sådana som avser .en myndighets inre organisation, ankommer på myndigheten själv. Verksförordningens 17 & lyder ”Myndigheten bestämmer sin organisation”. Bland de beslut som myndigheten själv har rätt att råda över är således organiseringsprincipen (funktionell, ärnnesori- enterad etc.), antal hierarkiska nivåer respektive horisontella enheter samt ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan dessa men också frågor som regional indelning samt numerär och geografisk lokalise- ring av lokala enheter. Beroende på specifika förhållanden, finns undantag från denna grundregel. Om de regionala eller lokala myndigheterna är autono- ma eller om instruktion eller annan lagreglering föreskriver viss organisation kräver en förändring av t.ex. den regionala indelningen författningsändring och därmed riksdagsbeslut. När regeringen väljer att i instruktionen reglera myndighetens inre organisation i något avseende (t.ex. den regionala indelningen), är vårt intryck att detta uppfattas som en fråga för sakpoliti- ken/respektive departement och inte för förvaltningspolitiken. De förvaltningspolitiska besluten mot slutet av 80-talet att delegera ansvaret för den inre organisationen (liksom IT-användningen samt i

flera avseenden även personalpolitiken) till respektive myndighet, bör ses mot bakgrunden att man då bedömde statsförvaltningen inom den offentliga sektom som fårdigutbyggd. Man befann sig i en ”konsolideringsfas” vilket gjorde det möjligt och lämpligt att justera styrformen; att ställa större krav på mål- och resultatuppfyllelse, men lämna mer av medelsbesluten (med avseende på organisation, teknik och personal) till respektive myndighet. En sådan delegering förutsätter dock - givet att man betraktar hela statsförvaltningen som en sammanhållen helhet, & ”koncem” - relativt stabila om- världsförhållanden och därmed ett litet behov av att förändra orga- nisations- och andra strukturer inom förvaltningen.

Det är nu möjligt att se effektema av den delegerade beslutsrätten i organiseringsfrågoma. Det finns tecken som tyder på behov av att delvis ompröva detta beslut. De många olika regionerna är ett av dem. Det saknas mer systematiska studier av hur stora problem de ”skilda geografiema” innebär i realiteten men i sammanhanget kan nämnas att Riksrevisionsverket i en nyligen avlänmad studie om

brottrnålsprocessen114 har pekat på att enskild myndighet i sina indelningsbeslut, tar för lite hänsyn till effekterna för andra myndig- heter. Vidare kvarstår ett behov av att fortsätta avsektoriseringen - något som knappast kan åtgärdas inom ramen för befintliga sektor- orienterade strukturer. Viktigare ändå är kanske att dagens omvärldsbild utmärks snarare av förändring än stabilitet. Vilka nya former för att organisera verk- samhet och arbete som kommer att växa fram i och med den föränd- rade infonnations- och kommunikationstekniken är ännu en öppen fråga, men redan nu står klart att möjligheterna med avseende på ”gränsövergångama” (mellan myndigheter och mellan förvaltningen och omvärlden) är mer intressanta än en fortsatt rationalisering och effektivisering inom befintliga myndighetsgränser. Även det fortsatta EU—medlemskapet kan ställa krav på sådana anpassningar av nuvarande förvaltningsstruktur, som inte kan han- teras vid ett decentraliserat beslutsfattande.

Detta sammantaget talar för att det kan finnas anledning att - åt- minstone under en period till dess att ett nytt stabilt läge eventuellt uppkommer - åter utöva en del av organiseringsmakten (liksom även ”IT-makten” och personalpolitiken) på statsmaktsnivå.

— Vad bör förvaltningspolitiken närmare uttala om organise- ringen?

"4 RRV "Rättskedjan", rapport l996:63

Enligt våra studier är det ingalunda bara den inre effektiviteten som påverkas av organiseringen, utan nog så ofta själva effektema i politiken. Exempelvis har det förhållandet, att miljöfrågorna på regional nivå legat på länsstyrelsen med dess breda kompetens, i hög grad underlättat utvecklingen från tillsyn av de stora punktvisa utsläppen, till miljöanpassningen av samhället som helhet. Organise- ringen är således ett viktigt styrmedel även för sakpolitiken. En fråga är därmed - om man återför delar av organiseringsmakten till statsmaktsnivå - om politikområdena där bör vara i huvudsak fria att organisera sig eller om en gemensam statlig strategi bör utveck- las. Med förvaltningspolitik menar vi generella riktlinjer, mål- och åt- gärder riktade mot förvaltningens organisation och arbetssätt. Som ”förvaltningspolitiska” menar vi också att man bör beteckna refor- mer, som spänner över flera politikområden och innebär väsentliga förändringar i den grundläggande förvaltningsstrukturen (som sam- ordnad länsförvaltning och nu föreslagen försöksverksamhet med regionala självstyrelseorgan). Däremot har det inte varit en uttalad uppgiR för förvaltningspolitiken att ”värna statsförvaltningen som en sammanhållen helhet”. Tvärt om kan framväxten av förvalt- ningspolitiken som ett särskilt område under ansvar av en egen funktion i regeringskansliet, till dels ses som svaret på behovet att göra statsförvaltningen något mindre ”monolitisk”. Generellt ver- kande administrativa regelverk ersattes av en möjlighet för myndig- heternas ledning att situationsanpassa t.ex. intern organisations- struktur och personalpolitik. Den senaste decenniets förvaltningspolitik har därmed snarare inne- burit en markant försvagning av ”koncemtanken”. Givet bl.a. de stora förändringarna i omvärldssituationen finns det dock anledning att nu återupprätta tanken på ett helhetsperspektiv på förvaltningen . Frågan är med vilka medel detta låter sig göras. Förvaltningspolitikens normala arbetssätt är att frågorna bereds av ansvarig enhet inom regeringskansliet (nu Finansdepartementets Förvaltningsavdelning) medan ansvaret för att de förvaltningspoli- tiska målen uppfylls, riktlinjer följs och nya ställningstaganden får genomslag, ankommer på respektive fackdepartement. Någon konti- nuerlig och systematisk ”kontroll” av i vilken grad målen uppfylls i olika förslag eller beslut i sakpolitiken förekommer inte. Dock har bl.a. Statskontoret och RRV, från tid till annan fått i uppdrag att följa upp olika förvaltningspolitiska reformer och fr.o.m. 1996 år

har Statskontoret regeringens uppdrag att årligen göra en översikt— lig och samlad redovisning av utvecklingen i statsförvaltningen. Att i en förvaltningspolitisk reform, lägga fast en enda bästa struk- tur för hela förvaltningen, är inte möjligt. Poängen med de olika tankefigurema i detta sammanhang är att skärpa uppmärksamheten på att de finns ett antal möjliga förvaltningsstrukturer att välja mel- lan, men också att kombinera. Vid val mellan olika alternativ är en grundläggande fråga vad man mer specifikt vill uppnå. Är det ex- empelvis ny kunskap och nytt tänkande som krävs för att förvalt- ningen på ett flexibelt sätt skall kunna delta i ett allt mer internatio- naliserat förvaltningsarbete? Eller är det inforrnationsflödet, som med modern telmik rymmer så stor potential att förvaltningsstruktu- ren bör anpassas för att nyttiggöra sig denna? Är det en balansering av maktförhållandena man vill åstadkomma, en uppbrytning av sektorer? Finns det ett behov av nya samverkansmönster på grund av att vissa politikområden konvergerar? Strukturförändringar i bemärkelsen att rita om organisationssche- man är inte heller den enda, eller alltid den lämpligaste, vägen att tillgodose behov av att anlägga nya perspektiv och kombinera kom- petens och information i nya konstellationer. Vi har pekat på infor- mationsteknikens möjligheter samt framväxten av nya gränsöver- skridande arbetsformer - må vara en utveckling ännu i sin linda och som bjuder på många knäckfrågor med avseende på styrning, fast- ställande av ansvar, resultatuppföljning m.m. Att förvaltningspolitiskt enbart uttala vilka mål statsförvaltningen, sedd som en helhet, skall utmärkas av och helt överlåta till dess olika delar - de olika politikområdena och enskilda myndigheterna - att utforma organisation och arbetsformer inom sin respektive del på sådant sätt att de bidrar till denna helhet, är å andra sidan inte till— räckligt. Det är inte realistisk att begära att varje enskild del skall kunna hålla detaljerad kunskap om helheten. Att långt delegera an- svaret för avvågningar mellan kostnadssänkningar i den egna verk- samheten (t.ex. genom nedläggning av lokalkontor) och ”koncemgemensamma” mål är knappast heller rimligt. En möjlig lösning är att man tillämpar resultatstyrningstanken även vad gäller de förvaltningspolitiska frågorna med F inansdeparte— mentets Förvaltningsavdelning som ”controller-fiinktion”. Med en sådan konstruktion skulle förvaltningspolitiken uttala ett antal mål och riktlinjer för statsförvaltningen, varav det mest övergripande skulle avse behovet av att i vissa avseenden anlägga ett helhetspers- pektiv. Andra skulle kunna avse sektorisering/specialisering kontra tvärsektorisering/integration, samverkan mellan myndigheter och

andra offentliga aktörer, samstämmighet mellan regionala indel- ningar, geografisk och annan tillgänglighet för ”den enskilde” etc. etc. Krav på konsekvensanalyser med avseende på dessa mål skulle sedan ställas gentemot kommittéer och myndigheter. Även de för- valtningspolitiska resultaten skulle belysas i myndigheternas resul- tatredovisningar.

Förslag till riktlinjer

Förvaltningspolitiken borde vad gäller organiseringen idealt kunna sammanfattas i ett antal riktlinjer. Med utgångspunkt i de behandla— de frågeställningama för framtiden vågar vi oss på att uttala följan- de:

. Beroende på omvärldsutvecklingen kan utvecklingen på sikt gå i mycket olika banor. Organiseringen på kort och medellång sikt bör därför inte primärt inriktas på att bygga och riva myndigheter utan snarare på de gränsöverskridande processerna och utvecklingen av problemorienterade integrerade arbetssätt.

. Behovet av avsektorisering bör ses även ur ”medborgarperspektivet”.

- Frågor om organisering och IT måste i än högre grad hante- ras i ett och samma sammanhang.

. De nya lösningarna kan inte utredas fram på traditionellt vis. De måste sannolikt - som i fallet med ”den regionala samhällsorga- nisationen” - utvecklas just genom försöksverksamhet.

. Förvaltningspolitiken bör ställa krav på organiseringsfrågor- nas hantering och inte helt överlåta ansvaret till respektive sakpoli- tiska område. Det finns anledning att anlägga en högre grad av hel- hetsperspektiv på statsförvaltningen.

. Den förvaltningspolitiska funktionen, som för närvarande återfinns inom Finansdepartementet, bör verka proaktivt samtidigt som uppföljning och utvärdering av större förändringar säkerställs. Det gäller bl.a. att noga följa hur utvecklingen av gränsöverskridan— de och integrerade arbetsformer påverkar frågor om styrning, resur- stilldelning, uppföljning etc. samt att ta initiativ till utvecklingspro- jekt t.ex. regelverk för hybridrnyndigheter och andra samverkans- former över huvudmannaskapsgränser.

Drivkraften bakom förändringar av struktur och styrsystem

I detta tabellverk har vi (i kronologisk ordning med början i efter- krigstiden) förtecknat de förändringar av organisationsstruktur och/eller styrsystem, som vi kunnat iaktta i fallstudiema om ar- betsmarknadspolitiken, miljöpolitiken samt länsstyrelserna. För varje inträffad förändring har vi försökt härleda orsaken till föränd- ringar och förnyade ställningstaganden i sakpolitiken (kolumn 2) respektive den generella förvaltningspolitiken (kolumn 3). I några fall har vi vidare tyckt oss konstatera, att en förändring av organisa- tion och/eller styrsystem ytterst går att härleda, varken till sakpoliti- ken eller till förvaltningspolitiken, utan till någon händelse i omvärl- den (som t.ex. när Svenska Arbetsgivareföreningen beslutade att inte längre nominera några representanter till beslutsfattande verks- styrelser). Av utrymmesskäl har sådana händelser placerats i den förvaltningspolitiska kolumnen (dvs. kolumn 3). De har dock mar- kerats med kursiv stil. I vissa fall kan en förändring av organisation och/eller styrsystem entydigt härledas till sakpolitiken, samtidigt som förvaltningspoliti- ken (antingen i form av de grundläggande kraven eller de vid tid- punkten aktuella ställningstagandena) påverkat utformningen av den nya lösningen. I sådana fall förklaras således förändringen av ko- lumnerna 2 och 3 tillsammans. För att markera vad vi uppfattat som ”ursprungshändelsen” har vi därför genomgående markerat denna med fetstil. Som ”förvaltningspolitiska” har vi räknat sådana ställningstaganden och uttalanden, som emanerar från det departement och den enhet (motsv.) inom regeringskansliet, som vid tidpunkten i fråga, hade det ansvaret för de förvaltningspolitiska frågorna. Även vissa, för stora delar av förvaltningen genomgripande strukturförändringar - som den försöksverksamhet som föreslås i propositionen ”Den regi- onala samhällsorganisationen” - betraktas dock som förvaltningspo- litiska. Tabellverket innehåller också en kolumn 4, ”Verksamhetens logik och teknik”. Detta för att vi menar att denna faktor i hög grad på- verkar och förklarar valet av organisatorisk lösning. Beträffande ”Den rättskipande funktionen” innehåller tabellen en- bart en kolumn för drivkrafter då det inte är relevant att på samma sätt tala om sakpolitik när det gäller domstolsväsendet.

ARBETSMARKNADSPOLITIKEN

Efterkrigstiden

50-falet

70-taiet, början av 80- talet

1. Förvaltningsförändring

Nationell arbetsförmedling - för- statligande av tidigare kommunal verksamhet.

Arbetsmarknadsmyndighet med stor självständighet första - och längst gående - exempel på 'den svenska modellen”. "Särintressena', (här arbetsmarknadens parter), företrädda i beslutande styrelser. Enighet mellan parterna ersätter statsmaktsstyrning genom regler.

Långtgående delegering av beslu- tanderätt. "Målstyming' - i be- märkelsen att personalen skulle "omfatta" politikens mål - i stället för styrning genom regler. Personliga egenskaper. praktiska kunskaper, kontakter med arbetsmarknadens parter i st.f. formell kompetens vid rekrytering. Intemutbildning. socialisering.

Utökad verksamhet vid Arbets- marknadsverket.

2. Sakpolitiskt ställnln ! sta ! ande/förändring Säkra tillgång av arbetskraft vid

viktiga arbetsplatser under beredska . stlden.

Uppbyggnad av flera sociala program varav "välfärds- orienterad" arbetsmarknads- politik var ett.

Rhen-Meloner-modellen definierar arbetsmarknads- politiken som en del av den ekonomiska politiken med uppgift att skapa bättre fungerande arbetsmarknad, (minska friktion. utjämna konjunktursvängnlngar).

' kat åtagande inom arbets- marknadspolitiken vad gäller regionalpolitisk utjämning, inte enbart konjunkturbetlngat stöd till företa: .

3. Förvaltningspolitikens krav IOmvärldsförändrin ,: a

Höga krav på legitimitet särskilt i verkställigheten i den selektiva arbetsmarknadspolitiken av för den enskilde ingripande karaktär där legala rättigheter inte kunde åbero- pas. (Dessutom 'ryggsäck' från tidigare AK.)

Krav på flexibilitet i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken (situationsanpassning till konjunkturlägen. och olika typer av strukturomvandlingar mellan del- arbetsmarknader).

4. Verksamhetens logik och teknik

Matchningsverksamhetnnforrnationsförmedling mellan arbetsgivare och -sökande. Flyttbidrag för geografisk rörlighet av arbetskraften.

Skönsbeslut i frågor av stor betydelse för individen (t.ex. deltagande i arbetsmarknadsutbildning). Beslut i lokala styrelser av arbetsmarknadens parter, dvs. personer som individen kände förtroende för.

Stor uppsättning selektiva (dvs. situations och individanpassade) arbetsmarknadspolitiska medel - efterfråge— och utbudspåverkande. Tjänsteproduktion och ekonomiska subventioner.

Ökad satsning på stöd till företagare administrerat av AMS/AMV.

ARBETSMARKNADSPOLITIKEN

Arbetsmarknadens parter kvar I beslutsfattande styrelser och nämnder inom AMS/AMV.

Klyvning av arbetsmarknadspolitiken. Närings- /regionalpolitik till SindINutek resp lst, utvecklingsbolag/Ahl.

Flyktingmottagning tiil SN; utbildning. av vapenfria till nya Vapenfrinämnden; drift av "skyddat arbete” till Samhall och bered- skapsarbeten till "marknaden"; produktion av arbetsmarknadsutbildning till uppdragsmyndig- het, senare bolag (AMU).

Arbetsfönnedlingsdistriken avskaffas -87. Rak styrning AMS - lan - af. Resurser och

befogenhet från central till regional till lokal nivå.

2. Sakpolitiskt ställningstaganddlörilndrlng 3. Förvaltningspolitikens krav Verksledningskommltten negativ till korporativa inslag I verksstyrelser. Undantag för bl.a. AMS/AMV av ettektivltetsskäl (förankring. hålla konflikter från reg.)

AMS "föregångare” till de förvaltningspolitiska ställningstaganden som gjordes först vid början av so-talet: Effektivisering genom:

- renodling av kärnverksamhet. - renodling av verksamhetsform (myndigheter skall Inte syssla med mer "handfast" produktion och drift).

- resultatstyming, delegering.

4. Verksamhetens logik och teknik

Sysselsänningsskapande åtgärder hos AMV endast ur individperspektiv. (Stöd till företag i syns att anställa arbetslösa individer.) Dock fortfarande stor och ökande volym.

AMV beställare/upphandlare i stl. utförare.

Renodling av platsförmed- lingsfunktionen. Åter viss specialisering på

ARBETSMARKNADSPOLITIKEN

Början Stl-talet Mitten 90-talet

Arbetsmarknadens parter endast i rådgivande roll i delegationer och nämnder vid AMS/AMV.

Arbetsförmedlingsmonopolet avskaffas 1993.

En arbetsförmedlingsna'mnd för varje kommun bör inrättas vid Ian. Kommunen har avgörande inflytande över sammansättning.

Försöksverksamheten i ett 40-tal kommuner om avtal mellan Ian och kommun som gör arbetsförmedlingsnämnden till en "hybrid- myndighet" med egen beslutskapacitet och delad finansiering. Statlig satsning på vuxenutbildning. Genomförandeansvar på kommunen men krav på nära samarbete med af. Integration/ "tvärsektorisering" mellan olika politikområden på individnivå.

Förslag från AMS om funktionsorienterad enhet (AMV-tjänster) för hela AMV:s intemadministrativa service

Ett tlertal utredningar med bäring på arbetsmarknadspolitiken i vid mening (Arbetsmarknadspolitiska kommittén. ARBOM, dvs. arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsrättskommissionen. Arbetstidskom- mitten. Företagsstödskommittén etc.) Resultatet från flera av dessa 'sammanfattas' i Sysselsättnings- propositionen som skapar politikområdet 'sysselsättningspolitilf' som kombinerar arbetsmarknads-, närings-. utbildnings-, miljö-, skattepolitik, etc.

Den öppna arbetslösheten steg från 1,5 till 8 procent mellan 1989 och 1994.

Onwårldslörändrtng: Ökat tryck från kommunema att "erkännes'som aktör! erbetsmarknedspolltiken.

Krav på Arbetsmarknadsverket att minska förvaltningskostnader med ca 10% utan att drabba af/ami.

4. Verksamhetens logik och teknik Den offentliga arbetsförmedlingen skall även i fortsättningen vara serviceorgan för både arbetsgivare och arbets- tagare samt anslagsfinansi- erad. heltäckande och

av; iftsfri. Arbetsmarknadspolitiska medel (bl.a. ALU) får användas "okonventionellt" av arbetsfönnedlingsnämnden

"Arbets- och kompetenslinjen'

lndividuella handlingsplaner - kombinerade "utbildnings- och jobbsökarstrategief' utformas som kontrakt med den arbetslöse.

MILJÖPOLITIKEN

Mitten/ slutet av 60- talet

1. Förvaltningsförändrlng (struktur eller

Ett tydligare samlat ansvar för miljöfrågorna vid Jordbruksdepartementet. Miljövårdsberedningen inrättas (1968) med uppgift att ge råd i miljöfrågor som spänner över flera samhällssektorer.

Centralisering o. specialisering: Naturvårdsverket bildas 1967 av statens vatteninspektion, qutvårdsnämnd och fritids- nämnd samt del av väg- och vattenbygg- nadsstyrelsen. Ingen egen regional organisation men starka miljöenheter på länsstyrelsen. Länsingenjör. Länsarkitekt. Länsläkare in i lst. Koncessionsnämnden för miljöskydd inrättas 1969.

2. Sakpolitiskt ställningstagande/förändring

Mer aktiv miljöpolitik.

Nya riktlinjer för naturvården ang representativa områden samt områden för rekreation och friluftsliv.

Ny naturvårdslag (1964).

Mlljöskyddslagen (1969) första mer samlade mlljölagstlftning.

En diskussion förs om miljöfrågomas karaktär och lämpligaste organiserings- princip. Sektoriellt synsätt kom att dominera.

3. Förvaltningspolitikens krav IOmvärldsförändrln : ar

4. Verksamhetens l— sik och teknik Prövning- och tillsyn av verksamheter med stora punktut- släpp - reglering med inslag av förhandling. Inventeringar och utredningar för inrättande av naturreservat m.m. Satsning på forskning.

MILJÖPOLITIKEN

Senare hälften Bil-talet

Miljödepartementet skapas (1987). Kemikalieinspektionen organiseras (1986). Naturvårdsverkets roll utvecklas.

Delvis omfördelning av uppgifter enligt miljöskyddslagen: beträffande tillståndsprövning: koncessionsnämnden - lst. beträffande tillsyn: lst - kommun. Ökade krav på företagens egenkontroll.

2. Sakpolitiskt ställningstagande/förändring

Samlade miljöpolitiska ställningstaganden med bl.a. handlingsprogram mot luftförore- ningar, havsföroreningar, m m.

Betoning av samhällssektorernas ansvar för miljön.

Lagen om kemiska produkter.

3. Förvaltningspolitikens krav lamvärldsförändrln .: a

Decentralisering. Integrering. Resultatorienterad styrning.

4. Verksamhetens l- : lk och teknik

Kunskapsuppbyggn ad ang en

mångskiftande hotbild med bl.a. många små diffusa utsläpp som sammantaget är betydande. Miljöstyrning som i högre grad utgår från miljö- och hälsornål G stf utsläppsmål)och utformas som program för anpassnings- åtgärder i miljö- påverkande samhällssektorer. Miljöövervakning m rn som följer upp och utvärderar effekterna i mil'ön.

LÄNSSTYRELSERNA

2. Sakpolitiskt ställningstagande/förändring 3. Förvaltningspolitikens krav vaäddsförändrin .' a

Regional och lokal förankring. Demokratiskt inflytande.

4. Verksamhetens logik och teknik Samordna statlig regional verk- samhet.

örvaltnlngsförändrlng (struktur eller

1.F

Konstaterat behov av att bättre samordna insatser för regional utveckling. Länsstyrelsens roll förskjuts från att handlägga förvaltningsärenden mot att svara för övergripande planering. Beslut i frågor av bety- delse för regional utveckling flyftas från vissa länsnämnder till lst. Ny sådan verksamhet läggs på lst. Lst får ansvar för att samordna statlig verksamhet i länet.

Juristema minskar i antal. Samhällsplanerama blir fler.

Länsstyrelsen får lekmannastyrelse. Samtliga ledamöter utses fr.o.m. 1977 av landstin ! et. Samordnad länsstyrelse utvecldas (genomförs 1991 efter försöksverksamhet. i Norrbotten). Huvudtanke: Statlig verksamhet av betydelse för samhällets utveckling läggs under länsstyrel- sen. Länsvägnämnd. Iantbruksnämnd, (delar av) bostadsnämnd flyttas in.

Lst verkar också för samordning av sådan verksamhet som utförs av andra (även icke stat- liga) aktörer. Myndighetsutövning/tjänstepro- duktion mot enskild hanteras av sektorsorgan. Krav på mer flexibel förvannlng_ - Göra awägningar mellan Skatteförvaltning flyttas ut. Länsarbetsnämnden sektorsintressen.

kvarstår utanför (men utvecklat samråd för Förhandling snarare än beredskapsarbeten av anläggningskaraktär planering.

samt arbetsmarknadsutbildn). Handlägga förvaltningsärenden

Skogsvårdsstyrelsen knäckfråga men kvarstår inom ett antal sakområden. utanför lst. Balansen mellan tvärsektoriellt

och sektoriellt arbete är en framgångsfaktor.

Handläggning av förvaltnings- ärenden.

Behov av översiktlig, framåtsyftande samhällsplanering=

Långt drlven sektorisering påtalas som ett Ytterligare renodling av läns-

förvaltningspolltlskt problem. styrelsens roll; ett organ som svarar för regionala utveck-

Krav på effektivare förvaltning, överblick vid llngsfrågor:

beslut. - Utveckla regionala mål och följa upp genomslaget för

Krav på enhetligt uppträdande gentemot nationella mål.

kommuner. näringsliv. - Samordna politikområden på regional och lokal nivå.

(Lokalorganisation finns vid arbetsmarknadsverket och skog

vårdsstyrelsen. Skogsvårdsstyrel sen arbetar inte främst med regi- nal utveckling. Stor andel tjänst : oroduktion.

LÄNSSTYRELSERNA

Tidpunkt

Mitten SO-talet

1. Förvaltningsförändring (struktur eller

Beslut om Skånelän, förslag om västsvenskt län -96.

Förslag till försöksverksamhet:

- I Kalmar, Gotlands och Skåne län förs utvecklingsansvaret till regionförbund av samtliga kommuner och landsting (Gotland endast kommunen). I Skåne senare till Skåne läns landsting.

- i Jämtlands län samverkansorgan (kommuner, landsting, företagare. stora organisationer) utan besiutsbefogenhet. - Skogsvårdsstyrelse och iänsarbetsnämnd in i länsstyrelsen på Gotland.

Lstzs lekmannastyrelse avskaffas i försökslänen e' Jämtlan - .

2. Sakpolitiskt ställningstagande/förändring

3. Förvaltningspolitikens krav IOmvå'ndsförindrin ! a

Fortsatt intresse för den regionala organiseringen.

Förslag ang den regionala samhällsorganisationen i propositionen 1996/91:36.

Regionerna får ökad betydelse i politiken för ekonomisk tillväxt och sysselsättning.

4. Verksamhetens l- :lk och teknik

Renodling av lsts roll till "regeringens förlängda arm".

DEN RÄTTSKIPANDE FUNKTIONEN

Tidpunkt 1. Förändring: Från förvaltnin sm di het till domstol

1970—talet Vid 70-taiets början: 9 länsdomstolar (knutna till länsstyrelsen) och en kammarrätt. Besvärsvägen till stor det över lst och centralmyndigheter.

Förvaltningsrättsreform 1971: Krav på den rättskipning funktionens - Länsrättema tar över uppgifter (bl.a. socialvårds- och körkortsmål) från lst självständighet i förhållande till

- Länsskatterätter ersätter prövningsnämnder, Mellankommunala skatterätten ersätter Mellankommunala prövningsnämnden. förvaltningen

1977: En tredje länsdomstol bildas för fastighetstaxeringsmål.

1978: Patent- och regeringsverkets besvärsavdelning bryts ut och får formell ställning som förvaltningsdomstol 1979: Regionala försäkringsrätter inrättas, tar från RFV över överprövning av försäkringskassas beslut. 1979: Länsdomstolama frigörs från lst och läggs samman med länsrättema. Kammarrätterna » ): es ut för att avlasta R: serinesrätten. Första hälften av Domstolarna svarar i allt högre utsträckning för överprövning av förvaltningsärenden som har övervägande inslag av rättslig Krav på renodling av den dömande 90-talet prövning. verksamheten mot bakgrund av skärpta krav på rättssäkerhet

1992: Länsrätt tar över uppgiften att som första instans pröva frågor om psykisk tvångsvård från tidigare utskrivningsnämnder (med psykisk nämnd som överinstans)

1995: Länsrätt/kammarätt tar över AMS uppgift som överinstans i ärenden om arbetslöshetsersättning och medlemskap i arbetslöshetskassa.

DEN RÄTTSKIPANDE FUNKTIONEN

1. Förändring: Från domstoitilltörvaltnin sm di het

1992: Den summariska processen vid beslut om betalningsföreläggande och handräckning förs från tingsrätt till Kronofogde.

Överklagas fr.o.m. 1994 till tingsrätt i.st.f. direkt till hovrätt.

1994: Vssa likvi dationsärenden från tingsrätt till Patent- och registreringsverket

1994: Lst övertar rsom första instans alla kö rkortsärenden, bl a. ingripanden för återkallelse från länsrätt. att föra samman inskrivnin- sväsendet med fasti, hetsbildning '

Renodling av domstolarnas verksamhet till rättskipning

Första hälften av - Försäkringsrättens uppgifter förs över till förvaltningsdomstoiama. Försäkringsrättema läggs ned 1992, ärendena överförs till Renodling. 90—talet länsrätt/kammarrätt. Försäkringsöverdomstolen läggs ned 1995, ärendena överförs till Regeringsrätt. Krav på ett sammanhållet rättsväsende - 1994: Bostadsdomstolen läggs ned. Verksamheten övertas av Svea Hovrätt.

Intresseledamöter bör inte delta i dömande verksamhet. Verksamhetema vid hyresnämndema kommer att överföras till tingsrätt. Anpassning till europeisk rättspraxis bl.a. med anledning av att Sverige anslutit sig till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna

1. Förändring: Rggeiändn'ngar

Slutet 80-, början 90—tal

1988: Tidsbegränsad lag om rättsprövning införs 1990: Rättsprövningslagen permanentas.

1995: Obligatorisk tvåpartsprocess införs i förvaltningsprocessen (innebär bl.a. att berörd myndighets yrkande prövas av domstol på samma villkor som motpartens).

EU-rättens inkorporering I svensk lag ger enskild större rätt till domstolsprövning. Kostnadsmlnsknlng.

1. Förändring: Förändrad instansordnin

Tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första instans medan överinstansema skall utöva kontroll och ta fram prejudikat. Renodling av överlnstansemas funktion: kontroll, tillsyn och prejudikatsbildnlng.

Effektivisering. kostnadsmlnsknlng

1993: Ökad användning av prövningstillstånd i ledet tingsrätt - hovrätt. 1994-96: Stora grupper av ärenden flyttas från kammarrätt till länsrätt. Prövningstilistånd införs i ledet länsrätt - kammarrätt. Generellt prövningstillstånd föreslås i ledet tingsrätt - hovrätt (Hovrättsprocessutredningen).