Flexibel förvaltning : förändring och verksamhetsanpassning av statsförvaltningens struktur : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Flexibel

förvaltning

och

Förändring verksambetsanpassning

av struktur

statsförvaltningens

FÖRVALTNINGSPOLITISKA RAPPORTTI LI. KOMMISSIONEN

WB

Ref

00a. 50%

ut

Krim l

Statens offentliga utredningar JM 1997:9

B84 Finansdepartementet

Flexibel förvaltning

Förändring och verksamhetsanpassning

statsförvaltningens struktur

av

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 913820493'2

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB Gotab 18277, Stockholm 1997 ISSN 0375-25OX

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande former for organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/april. Avsikten härmed är att tillfälle till debatt som kan tjäna till led-

ge ning för kommissionens arbete.

Denna publikation innehåller två rapporter som utarbetats inom Statskontoret Generell förvaltningspolitilc och verksamhetsanpas-

sad förvaltningsstruktur och Förva1tningsstrulcturer, fyra fallstudier. Båda rapporterna behandlar strukturförändringar och skäl till stnilcturforändringar i statsförvaltningen. Författarna står själva for innehållet i sina avsnitt.

Stockholm i januari 1997

Sten Wickbom

Generell förvaltningspolitik

och

verksamhetsanpassad fdrvaltningsstruktur

Simon Andersson Erik Lindgren Anita Bashar Karin Edin

INNEHÅLL

1 Uppdraget och dess avrapportering

2 Statsförvaltningens och förvaltningspolitikens

utveckling 2.1 Från samordning och politikstyrning till avreglering och

renodling 2.2 Effekter av EU-medlemskapet 12 2.3 Integration och flexibilitet 13 2.4 Förändringar inom myndigheterna 15 2.5 Riksdagens roll 16 2.6 Kronologisk översikt 17

3 Förvaltningspolitisk doktrin och styrande rättsregler 20 3.1 Lång tradition öppen for anpassning 20 3.2 Verksledningsbeslutet 20 3 Myndighetsforrnen 22 3.4 Staten och det kommunala självstyret 23

4 Maktutövningen 25

l Föreskriftsmalcten 25 4.2 Finansmakten 27 4.3 Kontrollmakten 29 4.4 Utnämningsmalden 31 4.5 Organiseringsmakten 34

5.3 Resultatstyrning, utvärdering, uppföljning och kontroll 45 5.4 Myndigheternas regionindelningar 47 5.5 Gränsöverskridande arbetsformer 48

5.6¶Förvaltningspolitik for europanivån 50

5.7 Konstitutionell klarhet 50

Bilagor l statsförvaltningen i omprövningens tid 53 2 Integration och flexibilitet i statsförvaltningen 83

några exempel 3 Statliga bolag en motivstudie 103

-

l UPPDRAGET OCH DESS AVRAPPORTERING

Förvaltningspolitiska kommissionens uppdrag till Statskontoret 1996-02-05 rörande verksamhetsanpassning i förvaltningspolitiken är i vissa hänseenden snarlikt några regeringsuppdrag till Statskon-

toret angående statsförvaltningens utveckling. De olika uppdragen har ömsesidigt påverkat utredningsinsatsema, och det har inte bedömts meningsfullt att dubblera avrapporteringen.

En fyllig redovisning över stmkturförändringama i staten under de senaste 15 20 åren har av Statskontoret lämnats i rapport 1994:5,

-

Organisations- och strukturförändringar i staten och, vad särskilt

gäller 1990-talet, i rapport 1996: 15 Staten i omvandling, som också inrymmer en mängd andra data om statsförvaltningens utveckling volym, produktivitet, personal, lokalisering, m.m.. I en bilaga till

denna idépromemoria, Statsförvaltningen i omprövningens tid,

lämnas en koncentrerad och sammanfattande redovisning av detta utvecklingsförlopp med särskild tonvikt på motiven bakom statsförvaltningens stmkturella förvandling sådana de kommer till uttryck i det offentliga trycket. Som bilagor fogas därtill två ytterligare promemorior; Integration och flexibilitet i statsförvaltningen några

-

exempel samt Statliga bolag en motivstudie.

- De dubbleringar av textavsnitt som trots allt förekommer i dokumenten, och kan irriterande för den läsare som tar del av

som vara alla, motiveras av att varje PM och rapport skall kunna läsas separat. En gemensam kunskapsbas används för delvis gemensamma och delvis olika syften och riktar sig till olika adressater. De delar av kommissionens uppdrag som avser en beskrivning av hur förvaltningen träffas av generellt giltiga bestämmelser, m.m., ges en relativt uttömmande belysning i Statskontorets rapport

1996:25 Enförvaltningsrättslig översikt.

På en punkt har kommissionens uppdrag vållat en del besvär som inledningsvis var svåra att förutse. Frågan gäller hur det statliga åtagandet har förändrats över tiden och om förskj utningama motive-

rar några särskilda, verksamhetsanpassade, inslag i förvaltningspo-

litiken som tar hänsyn till att statens uppgifter är så skiñande. Komplikationema har varit både utredningstekniska och filosofiska. Hårddatabasema låter sig inte så enkelt i

stuvas om kategoriindelningar som stämmer med frågeställningen på ett meningsfullt sätt. Det filosofiska problemet är närmast att efterhand som arbetet fortskridit har relevansen i frågeställningen om förstärkt

verksamhetsanpassning måst ifrågasättas. Sådan verksam-

hetsanpassning är i och för sig mycket angelägen i t.ex. regeringens

styrning av enskilda myndigheter eller grupper av myndigheter. Men det finns inget indikerar att det skulle föreligga några avgöran-

som

de hinder för verksamhetsanpassning i de grundläggande regelgivna

förutsättningarna för förvaltningens arbete, vilket är en övergripande slutsats av studien. Med anledning kommissionens fråga följer dock här nedan för

av ordningens skull tabellarisk översikt över förskjutningar i statens

en åtaganden från 198 mätt i sysselsatta. Som indelningsgrund har

använts myndigheternas inplacering i utgiñsområden i budgetpropo-

sitionen 1996. Historiska data har sorterats om som om utgiftsområdena funnits och varit stabila sedan 1981. Med hänsyn till att större avvikelser mellan åren kan förklaras av enskilda händelser

som t.ex. överföring av statliga sjukhus till landstingen mellan

1981 och 1986 eller omvandlingen länsstyrelsemas skatteavdel-

av ningar till länsskattemyndighcter mellan 1986 och 1990 får förskjutningar i övrigt mellan områdena anses vara mycket måttliga. Med utblick också mot vad som hänt och händer från 1995 är de enda statistiskt säkra trenderna att försvaret minskar sin andel och högskolan ökar sin. Materialet berörs inte vidare i den fortsatta texten.

Tabell Antal sysselsatta inom utgiñsområden år 1981, 1986, 1990 och 1994

Utgiftsområde 1981 1986 1990 1994

l Rikets styrelse 3320 2794 2676 2950 2 Samhällsekonomi och ñnanstör- 7189 6612 5975 4191

valtning 3 Skattcförvalming och uppbörd 11557 l 1517 16450 15689 4 Rättsväsendet 47908 47841 48630 47472 5 Utrikesförvaltning och interna- 1511 1642 1672 1672

tionell samverkan

9 Hälsovård, sjukvård och social 14077 3171 2507 5825

omsorg 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 22931 23072 19702 14642 16 Utbildning och universitets- 44056 47260 44330 45684

forskning 17 Kultur, medier, trossamfund och 3755 4030 2916 3078

fritid 18 Samhällsplanering, bostadsför- 18181 179 l 8 10925 9872

sörjning och byggande 19 Regional utveckling och 0 0 0 33

utjämning

23 Jord- och skogsbruk, fiske med 7370 13131 11151 9624

anslutande näringar 24 Näringsliv 3850 2834 2769 2283

Summa 255569 247528 242623 227135

Källa: SCB:s arbetsmarknadsstatistik och Statskontorets beräkning- 31.

7 Tabell: Andel sysselsatta inom utgiftsområden år 1981, 1986, 1990 och 1994, procent

Utgiftsområde 1981 1986 1990 1994 1 Rikets styrelse 1,3 1,1 1,1 1,3 2 Samhällsekonomi och ñnans- 2,8 2,5 1,8

förvaltning

nationell samverkan

omsorg 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 9,0 9,3 8,1 6,4 16 Utbildning och universitets- 17,2 19,1 18,3 20,1

forskning 17 Kultur, medier, trossamfund 1,5 1,6 1,2 1,4

och fritid 18 Samhällsplanering, bostads- 7,1 7,2 4,5 4,3

försörjning och byggande 19 Regional utveckling och ut- 0,0 0,0 0,0 0,0

Jämning

anslutande näringar 24 Näringsliv 1,5 1,1 1,1 1,0

100,0 100,0 100,0 100,0

Källa: SCB:s arbetsmarknadsstatistik och Statskontorets beräkningar

2 STATSFÖRVALTNINGENS OCH

FÖRVALTNINGSPOLITIKENS UTVECKLING

2.1 Från samordning och politikstyrning

till avreglering och renodling

Omvälvande förändringar

Statens verksamhet har under de senaste åren strukturerats på

om ett omvälvande sätt. Praktiskt taget alla delar av statsförvaltningen har berörts. Marknadsorienterade verksamheter i främst affärsverken, men också andra delar av statsförvaltningen, har organiserats i bolagsform och i vissa fall även privatiserats. Myndighetsutövning

i förvaltningsmyndigheter ersätts alltmer rättskipning i domstol.

av Specialdomstolamas uppgifter tas över av de allmänna domstolarna.

Skilda strategier

I ett tidigare skede med andra förutsättningar och en mer hierarkisk

förvaltningsstruktur uttryckte samordning en strävan mot organi-

satorisk effektivitet. Om samordning har varit tidigare decenniers honnörsord kan renodling anses uttrycka 1990-talets inriktning

av

förändringarna inom statsförvaltningen. Även de kvarvarande förvaltningsmyndighetema har i många fall

fått mer renodlade roller. De har delats upp efter ämnesinriktning eller tilldelats tydligare och avgränsade funktioner. Flera cent-

mer rala sektorsmyndigheter har som Socialstyrelsen och de tidigare Skolöverstyrelsen och Universitetskanslersämbetet ändrat inriktning från att vara planerande och samhällsstyrande till att bli staber till regeringens förfogande med uppföljning och utvärdering

som

viktigaste uppgifter. sammanslagningar har samtidigt förekommit,

t.ex. NUTEK, SIDA, Vägverket och Försvarsmakten. Samordning för att skapa överblick, bryta sektorsgränser och samutnyttja

upp begränsade resurser har trots allt också varit ett fortsatt viktigt

motiv för kommunalt i stället för statligt verksamhetsansvar, liksom för

den regionala statliga förvaltningens sammanhållning i länsstyrel-

serna.

Omvandlingstrycket bestämmer förändringstakten

Ett växelspel kan iakttas mellan förvaltningspolitikens inriktning och de faktiska förändringarna i organisation och styrfonner.

Mönstret av stmkturförändringar under perioden 1975 1995

- ger en bild av två stadier förberedelser och genomförande.

-

De första stegen i riktning sammanhållen förvaltnings-

mot en mer politik var tillkallandet de två utredningarna Förvaltnings-

av utredningen och Byråkratiutredningen år 1977. Verkliga förändringar lät emellertid vänta på sig och blev tydliga först när det finansiella omvandlingstrycket blev stort. Insikten

om det växande underskottet i statsbudgeten i början av l980-talet gjorde det angeläget att ompröva, effektivisera och spara. Därom rådde till en början enighet, men när konjunkturen vände efter 1985 och budgetläget återigen såg bättre ut minskade intresset för att göra större förändringar i verksamheten. Kopplingen mellan den ekonomiska politiken och arbetet med att utveckla riktlinjer och vidta åtgärder för att höja produktiviteten i statsförvaltningen var svag under större delen av l980-talet. Omvandlingstrycket återkom först i övergången till 1990-talet när budgetunderskottet började stiga igen.

Starkare politisk styrning

Mot denna bakgrund kom utvecklingsarbetet i statsförvaltningen under 1980-talet att inriktas på att effektivisera den politiska styrningen av myndigheterna. Under statsförvaltningens expansiva epok, fram till 1970-talets senare del, var det de stora centrala sektorrnyndighetema, snarare än regeringen, hade den nödvändiga

som kompetensen och det faktiska huvudansvaret för att driva utvecklingen. Refomiinitiativ kom också ofta från myndigheterna. Ramlagstiftningen bidrog därtill till att politikskapandet i viss mån kom att flyttas till myndigheternas utfyllnad och tillämpning lagarna

av genom föreskrifter och praxisskapande beslut. Regeringens begå-ran under många år att få förslag från myndigheterna till om-prövningar och besparingar hade inte gett några påtagliga resultat. Det

tilltalande för myndigheterna att föreslå kvali-tets-höjande var mer än kostnadssänkande åtgärder, vilket var ett problem för finanspolitiken under en tid av stora underskott i statsbudgeten. Den under 197 0-talet växande kritiken mot byråkratin var ytterligare ett skäl att ta ett fastare politiskt grepp om myndigheterna. Det politi-

var kerna, och inte ämbetsmännen i myndigheterna, fick klä skott

som för förvaltningens brister. Den regeringsformen från 1974

nya sanktionerade därtill en starkare politisk styrning förvalt-ningen.

av Efter regeringsskiñet 1982 inrättades Civildepartementet den offentliga sektorns departement. Bakom låg ett krav på åtgärder för att åstadkomma aktivare politisk styrning. Samtidigt fanns

en en strävan att skapa bättre förståelse för medborgarnas behov i deras konkreta möte med den verksamhet myndigheterna hade att

som

sköta. Kundorientering "brukarinflytande, förstärkt medborgar-

närhet med större frihet för kommunerna samt ökad decentralisering till myndigheterna var naturliga konsekvenser av att den offentliga förvaltningens service lyftes fram som en central politisk fråga. Fömyelsearbetet i statsförvaltningen fick den kombinerade målsättningen att regeringen i vissa hänseenden skulle styra mer med tydli-

mål och i andra hänseenden styra mindre genom större frihet gare for myndigheterna att förfoga över sina resurser, i syfte att skapa

bättre avvägd balans mellan centrala och decent-rala beslutsen funktioner. Från statsmakternas utgångspunkter var det således inte bara en fråga om att delegera beslutsmakt utan också om att återta kontroll.

Fokus på ledningsfiznktionerna

Under 1980-talet skaffade sig regeringen successivt bättre förutsättningar att styra myndigheterna och förändringsarbetet. Det skedde dels genom de förändringar av styrningen som vidtogs på grundval Verksledningskommitténs förslag och som hade sitt

av huvudsakliga fokus på myndigheternas ledningsfunktioner och regeringens relationer till myndighetsstyrelser och verkschefer, dels ge-

ändrad ekonomistyrning med inriktning på rambudgetering och nom mätbara resultat. Vissa försiktiga steg togs också för att lösgöra affarsverken från den övriga statsförvaltningen. Avskaffandet av intresserepresentation i myndigheternas styrelser,

så småningom också hos arbetsmarknadsmyndighetema, klargjorde

att styrelseledamöterna har regeringens uppdrag även om det fortfarande inte är så säkert att alla ledamöter själva uppfattar det så. Verkschefema blev dock de främst ansvariga för myndigheternas verksamhet inför regeringen, vilket synliggjordes också på så sätt att det normalt är verkschefema som besätter styrelsemas ordförandeposter.

Resultatstyrning

Resultatstyrning utvecklades som en del av en ny budgetprocess med lång- och kortsiktiga rambeslut, först som försöksverksamhet men ganska snart som reguljärt system. Myndigheterna får inom givna välja vilka medel skall användas för att nå önskade

ramar som resultat. Efterhand har därför också myndigheternas rätt att förfoga över sina egna resurser kraftigt förstärkts, genom t.ex. delegerat arbetsgivaransvar och delegerad rätt att utnämna chefer, eget lokalhållaransvar, möjlighet att utjämna belastningsvariationer över budgetårsskiften, företagsliknande kapitalförvaltning och investeringsplanering räntebärande konton och lån i riksgälden,

genom

ll

etc. Samtidigt ställs det krav på kvalificerad egen uppföljning med redovisning av uppnådda resultat i årsredovisningarna. Marknadslilmande styrfonner tillkom under 1990-talet, t.ex.

som betalt per prestation i högskoleutbildningen och formella beställarproducentrelationer inom t.ex. försvarsmakten, för statistikforsöij-

ningen och för polisutbildningen.

Slutligen stora strukturjörändringar

De riktlinjer för fömyelsearbetet ñck således genomslag

som angavs i ändrade styrforrner. Men bortsett från länsförvaltningsrefonnen, med avveckling av ett antal länsnämnder och breddat regionalt utvecklingsansvar för länsstyrelserna, beslutades däremot inte under

1980-talet om några större förändringar i förvaltningsstmlduren, låt

vara att ett vidgat kommunalt ansvar ñck konsekvenser för vissa centralmyndigheters roll och uppgifter. Delningen av SJ 1988, som var en del av ett större trañkpolitiskt beslut, förebådade dock vad som skulle komma. Strukturförändringama tog verklig fart först när det finansiella

omvandlingstrycket skärptes och produktivitet och samhällsekonomisk

tillväxt skulle stimuleras. Det förvaltningsintema förändrings-

arbetet under 1980-talets senare hälft kan i backspegeln ses som en förberedelse inför den explosion strukturförändringar har

av som präglat tiden från hösten 1990. Det går i efterhand att se en logisk

och sammanhängande utvecklingskedja, förändringarna har

men varit så omfattande att det är tveksamt de deltog aktivt i

om ens som

utvecklingsarbetet förutsåg omfattningen.

De omfattande förändringar har genomförts efter 1990 är prin-

som cipiellt motiverade av kravet att renodla den statliga kämverksamheten myndighetsutövningen att skilja den från affärs-

- - genom verksamheten. Denna renodlingstanke har ytterligare markerats

genom att myndighetsutövning i förvaltningsmyndigheter komplette-

ras eller ersätts med rättskipning i domstol där förvaltningsmyn-

en dighet i överprövningssituationer uppträder som part i två-

en partsprocess. Umgänget mellan stat och medborgare förändras därigenom i förhållande till hävdvunnen svensk tradition. Om tidigare besvarade oss hos kimgen och ödmjukt anhöll omprövning går

om nu istället till domstol och kräver vår rätt. En tidigare dominerande verksamhetsidé att använda tillgängliga

resurser för olika ändamål och att organisatoriskt hålla ihop verksamheterna har således bytts i sin motsats. Bakom detta ligger

bl.a. ändrade förutsättningar för den konkurrensutsatta affärsverksamheten och en allmän insikt om produktivitetsproblemen i den

svenska ekonomin, i vilken den offentliga sektorn väger tungt. Konkurrensbevakningen vidgades också till att omfatta offentliga regleringars effekter på pris- och konkurrensförhållandena. Konkurrenslagstiftningen skärptes och likartade konkurrensförutsättningar eftersträvades för den statliga verksamheten som för det övriga näringslivet.

2.2 Effekter av EU-medlemskapet

EU styr dagordningen EU har tillkommit som en faktor av betydelse under slutet av den studerade perioden. Det är emellertid ännu för tidigt att se alla konsekvenser for statsförvaltningen följer det svenska EU-

som av medlemskapet. Anslutningen till den inre marknaden och medlemskapet i den Europeiska Unionen inordnar den svenska statsförvaltningen i ett system

organisationer, regler och procedurer som påtagligt förändrar av villkoren för verksamheten, än i olika grad beroende verk-

om av samhetsområde. EU:s institutioner och den svenska statsförvaltningen kan inte längre behandlas som åtskilda från varandra. Kommunikation organisering sker i allt högre grad mellan

och gemensam

sidan svensk statsförvaltning och å andra sidan andra medå ena lemsländers förvaltningar och olika institutioner inom EU. Tillkomsten ett stort antal EU-ärenden har ökat statsförvalt-

av ningens samlade arbetsbörda och vissa arbetsuppgifter har kommit att kräva betydande personella och finansiella resursinsatser. Verksamheten vid departement och myndigheter har blivit alltmer styrd

frågor varit aktuella och prioriterade i EU:s beslutsprocess av som vilket minskat det nationella inflytandet över den svenska statsförvaltningens dagordningar och tidsramar. Förutsättningarna för styrning har därmed i vissa hänseenden ändrats och medlemskapet har inneburit ännu tätare kontakter än tidigare mellan departement och myndigheter. Allt detta har medfört rad åtgärder successivt vidtagits för att

att en

arbetsfonner, organisation och samordningsrutiner efter de anpassa krav som medlemskapet ställer. En samordningsfunlction EUsekretariatet har inrättats inom regeringskansliet och en rad instruktioner rutiner för det dagliga förhandlingsarbetet har givits

om ut. En bestämmelse skyldighet för myndigheter att biträda rege-

om ringen i EU-arbetet har skrivits i verksförordningen. Många myndigheter involveras i direkt förhandlingsarbete som företrädare för nationen vilket förutsätter kontakter med regeringen, men

det behöver inte innebära att den svenska tudelningen mellan regering och förvaltningsmyndigheter rubbas i grunden. Det har t.ex. bedömts som en fördel att svenska veterinännedicinska experter, till följd av sin hävdvunna självständighet i förhållande till rege-ringen, kunnat argumentera strikt sakligt och utan politiska övertoner i EU:s veterinärkommitté under turbulensen kring den s.k. galna kosjukan. För vissa centralrnyndigheter uppstår en viss dubblering i styrningen av deras verksamhet eftersom både den svenska regeringen och EU:s institutioner är beställare av tjänsterna. Det gäller t.ex. i ganska betydande mått myndigheter som SCB och Konjunkturinstitutet.

Nya inslag i myndighetsutövningen En typ myndighetsutövning som förekommit länge i Sverige inom

av vissa specifika områden är auktorisation för elinstallatörer, revisorer, adoptionsförmedlare, m.fl., men, till följd av först EES-avtalet och senare EU-medlemskapet. har ackreditering tillkommit som ett nytt inslag med annorlunda rättslig innebörd. En myndighet i ett

en land ackrediterat någon tredje part enligt EU-nomen-

annan klaturen att genomföra tekniska prövningar och kontroller där resultaten får rättsverkan också utanför landets gränser. Systemet är öppet för konkurrens och som en konsekvens av detta har vissa tekniska provningsmyndigheter omvandlats till bolag. De i övrigt mest påtagliga förvaltningsstnildurella effektema av EU-medlemskapet gäller tills vidare att en ny berednings- och beslutsorganisation byggts upp för de olika former av stöd som kommer från EU:s strukturfonder och olika utvecklingsprogram. Samarbete mellan stat, kommuner, näringsliv och organisationer i form

partnerskap är en förutsättning for att stöd skall kunna utgå. av Företeelsen berör mest den statliga regionala nivån där såväl länsstyrelserna som länsarbetsnämndema och helt nyskapade beslutsgrupper fungerar som spindlar i olika nätverk med både planerande och myndighetsutövande uppgifter. Strukturen, som presenteras utförligare i Statskontorets rapport 1996: 19 Den svenska organisationen av EU:s programverlcsamhet, bär drag av korporativism och är svåröverskådlig och komplicerad.

2.3 Integration och flexibilitet Den bild som framträder när man studerar den formellt organiserade staten är ofullständig och kan behöva kompletteras. En mängd samverkansorgan finns, liksom tillfälliga organisationer för sär-skilda

uppgifter. Kommittéväsendet med sitt breda deltagande och öppna remissförfarande är en traditionell svensk specialitet. Det finns en spridd föreställning om att nätverk och olika typer av

tillfälliga organisationer som upprättas för avgränsade syften har

blivit vanligare under senare år. Sannolikt är det så, men hypotesen är svår att empiriskt belägga, både för att det är svårt att definiera studieobjekten vad är ett °nätverk och för att det är svårt att finna några empiriska undersökningar som beskriver förändringar över tiden. Nya integrationsorgan har förvisso skapats till följd av EU:s krav på partnerskap i hanteringen av stödpengar, och nya nätverk byggs med hjälp modern infomiationsteknik. Men de integrativa meka-

av nismema har även under tidigare decennier varit så vanligt förekommande att de trots allt ansetts vara värda särskilda studier t.ex. Statskontoret 1974. Under lång tid dessförinnan fanns dessutom en föreskrift i allmänna verksstadgan om att myndig-hetema skulle räcka varandra handen en bestämmelse med motsvarande innebörd finns även i den gällande verksför-ordningen, vilket inne-

nu bär att regeringar länge uppmuntrat ett gränsöverskridande arbetssätt. En översiktlig intervjustudie om integration och flexibilitet med karaktär av exempelsamling har genomförts inom ramen för detta uppdrag. Som kimde förväntas indikerar studien att det knappast torde finnas någon myndighet som inte på något sätt är en del av något nätverk, samt att särskilt högskolorna och länsstyrelserna arbetar med breda och mångfaldiga kontaktytor.

Produktionsnätverk ovanliga En iakttagelse är att näringslivets marknadsstyrda och avtalsbund-

produktionsnätverk inte har så många motsvarigheter i den statli-

na ga förvaltningen. Ett undantag, som skulle kunna förtjäna benämningen produktionsnätverk, är det internationella samarbetet på kemikaliekontrollens område, där den svenska Kernikalieinspektionen varit pådrivande för att upprätta en internationell arbetsfördelning i arbetet med att kartlägga och klassificera kemiska ämnen och deras egenskaper. Det är en annan sak att det även i statsförvaltningen är vanligt med produktionskedjor där en myndighets åtgärder är en förutsättning för nästa myndighets. En nästan övertydlig illustration är kedjan

polis-åldagare-domstolar-kriminalvård i brottmålsprocessen. Det

torde finnas en stor potential för höjd effektivitet i sådana produk-

tionskedjor om arbetet kan drivas mer integrerat med mer av samtidiga insatser i producerande nätverk.

2.4 Förändringar inom myndigheterna Perioden hittills under 1990-talet har alltså präglats av stora omstruktureringar. Omsättningen på myndigheter har varit stor. Under perioden från 1990 till och med första halvåret 1996 har närmare 140 myndigheter awecklats. Knappt tio procent av dessa var faktiska awecklingar, dvs. de innebar inte bara att myndigheten lades ned utan också att det statliga åtagandet upphörde. Dessa awecklingar berörde emellertid inte fler än 300 anställda. Vanligare vid nedläggningar är att verksamheten övergår till en annan ny eller befintlig myndighet eller att den bolagiseras. En övervägande del av nedläggningama förde således med sig att nya myndigheter bildades. Strukturförändringama i statsförvaltningen visar således att det endast undantagsvis är fråga om att verksamheten som sådan läggs ned, den drivs i stället vidare i form. Det gäller också internt i

annan myndigheterna.

Intern organisation och styrning förändras I resultatstymingens spår öppnades möjligheter för myndigheterna att själva välja den bästa organisationen för att uppfylla sina mål. Resultatstyrningen har därmed bidragit till många inre organisatoriska förändringar i myndigheterna som kompletterat de stmkturella förändringar som hittills berörts. Som belysande exempel var de 24 länsstyrelserna tidigare i stort sett identiskt uppbyggda, men från 1991 har de valt olika organisation utifrån lokala förutsättningar. Även de interna styrformema förnyas i många myndigheter med inslag av kontrakt mellan ledning och produktionsenheter, interna köp-sälj system, systematisk produktivitets- och kvalitetsuppföljning, controllers till ledningens förfogande, etc. Mycket återstår ändå att göra eller att förfina. Man bör inte förvåna sig över att det tar en viss tid att byta från en invand kultur där tillförda resurser snarare än presterat resultat betraktats som det viktigaste fram-

gångskriteriet.

Decentralisering en trend

I många myndigheter med regional och lokal verksamhet har decentralisering och beslutsdelegering lyfts fram som ett generalgrepp i förändringsarbetet, vilket i vissa fall också har inneburit att regionoch distriktsindelningar ändrats i syfte att skapa lokal bärkrañ

och/eller att markera verksarnhetsstrategi. Den nya polisorga-

en ny nisationen är ett aktuellt exempel. Praxis är blandad när det gäller vem som beslutar om nya indelningar; riksdagen, regeringen eller myndigheterna själva. Riksrevisionsverket har i en nyligen avlämnad studie om brottmålsprocessen pekat på att myndighetema i sina indelningsbeslut tar for lite hänsyn till andra myndigheters intressen. Under statsförvaltningens mycket starka tillväxt på 1960- och 1970talen växte centralmyndighetema relativt sett mycket mer än myndighetemas lokala enheter. Statistiska data om ett urval myn-

egna digheter, som sammanställts och bearbetats for denna studie, visar att den trenden brutits. Statistiken indikerar att det nu ñnns en motsatt tendens. Huvudintrycket är dock att personalförändringama det

fråga minskningar under 1980- och l990-talen forär numera om delats ganska jämnt mellan centrala och lokala nivåer. De statistiska bearbetningarna överlämnas som arbetsmaterial med de reservationer som måste göras med anledning av att de senaste årens strukturforändringar innebär att jämförelser över tiden är svåra att göra. Det bör i sammanhanget noteras att den mest centrala nivån rege-

ringens och riksdagens kansliet har fortsatt att växa under perio-

den.

2.5 Riksdagens roll

Sent med i förändringen Relationen mellan riksdagen och regeringen uppmärksammades sent i förändringsprocessen, trots att det från början var uppenbart att en ökad delegering till myndigheterna förutsatte att inte bara regering-

utan givetvis också riksdagen, avstod från detaljerade anvisningen,

t.ex. användningen beviljade anslag så sent som på 1970ar om av talet fastställde riksdagen fortfarande myndigheternas personalstat. Efter förberedande arbete i bl.a. Budgetpropositionsutredningen och Riksdagsutredningen är det egentligen först år 1996, med övergången till en ny budgetprocess med rambud-getering i utgiñsområden, och stramare parlamentarisk beredningsprocedur i kalen-

en derårsrytm, som riksdagens arbete passas i de nya styrningsmodellema. Tills vidare sker emellertid detta utan att utskottsindelningen ändrats. Dock klargjordes i verksledningsbeslutet 1987 att riksdagen i organisationsfrågor skulle begränsa sig till sådant som rör förvaltningens struktur. Dit hör frågor om huvudmannaskap, dvs. om en verksamhet skall bedrivas staten, landstingen eller kommunerna;

av

verksamhetsformer, dvs. om en verksamhet skall bedrivas i form

av myndighet, affarsverk, bolag eller stiftelse; finansieringsformer, dvs. om en verksamhet skall finansieras med skatter eller avgifter;

liksom övergripande frågor om uppgiftsfördelningen mellan olika

myndigheter, dvs. beslut om att tillskapa, aweckla eller slå samman myndigheter. I verksledningspropositionen anfördes också att det var olämpligt att placera strikt parlamentariskt sammansatta beslutsorgan myndighetsstyrelser mellan regeringen och myndigheterna. De skulle då på riksdagens vägnar ta över det ansvar att styra riket grundla-

som gen ålägger regeringen. Riksdagens ledamöter skulle också riskera

att på ett olämpligt sätt bli uppbundna av ställningstaganden i myn-

digheterna inför beslut i riksdagen.

Bolagsbildningar tvistiga

En mellan regeringen och riksdagen tvistig fråga har vid några tillfällen varit skall besluta bolagsbildningar. I verksled-

vem som om ningsbeslutet avvisade riksdagen på punkt regeringens forslag,

en nämligen att regeringen skulle få en generell rätt att besluta dot-

om terbolag i añärsverken. Däremot har riksdagen gett regeringen särskilda sådana bemyndiganden för enskilda afiärsverk. Även

senare har riksdagen avvisat förslag från regeringen generellt delege-

om en

rad rätt for regeringen att ändra i den statliga bolagsstruk-turen, vil-

ket regeringen menat skulle vara en fördel inför förhandlingar med utomstående intressenter när försäljning av bolagen aktualiseras.

2.6 Kronologisk översikt

Fömyelseprogrammet överspelat

Den mest påfallande effekten av beslutade strukturförändringar i

staten är som konstaterats att affarsverksamheten, af-

som genom färsverken har omfattat ungefär halva statsförvaltningen, skiljs

nu ut genom bolagisering för att drivas på marknaderna i konkurrens.

De riktlinjer som nu gäller för förändringsarbetet ger betydligt

mer långtgående konsekvenser för statsförvaltningens struktur

än som kunde anas i det s.k. fömyelseprogrammet för ett drygt tiotal år

sedan. Fömyelseprogramrnets grundtanke att försvara den of-

var fentliga sektom men göra den mindre byråkratisk och effektivare. Den nu dominerande förändringsidén att renodla den statliga

om verksamheten kan inte sägas ha sin grund i fömyelseprogrammet

i det allt besvärligare ekonomiska läget, kraven på utan snarare

effektivisering och den därav följande utvecklingen av den ekonomiska styrningen.

men ändå konsekvent utveckling Det kan likväl hävdas att förändringsarbetet under perioden varit kontinuerligt konsekvent. De första förvaltningspolitiska initiativen med sin grund i byråkratikiitiken ligger i linje med

den stora omvandling som nu pågår. Från målsättningen i fömyelse-prograrnmet att förbättra servicen är det en logisk och sammanhängande utvecklingslinje över efterfrågestyrning och större inslag av avgiftsñnansiering till marknadsorientering affärsverk-samheten och resultat-

av styming av det som blir kvar. Det finns också en påfallande kontinuitet i de politiska besluten om huvudlinjema i förändringsarbetet. En ny regering har i stort sett tagit vid där den föregående slutade, oberoende av politisk färg. Förändringar till följd EU-medlemskapet, som kommer in från

av sidan och kan sägas bryta den konsekventa kontinuiteten, passar lite olika bra in i utvecklingslogiken. De allra senaste förändringarna för kommunerna krav på bättre budgetdisciplin genom ändringar i kommunallagen innebär naturligtvis att den förhärskande utvecklingslinjen om kommunal frihet ändå inte tillåts leda till förnyad urgröpning av de offentliga ñnansema. Den ñnanspolitiska kontinuiteten består tills vidare i sin stramhet. Som en liten indikation på att cirkeln är sluten kan nämnas att Förvaltningsutredningens huvudbetänkande från 1979 bar titeln Fömyelse omprövning och att det från 1994 ingår i de

genom allmänna direktiven för de offentliga utredningarna att de alla, inom sina respektive områden, har att pröva omfattningen av det offentliga åtagandet. Men mönstret förändringar kan endast delvis ha sitt ur-

av anses

sprung i riksdagens och regeringens specifikt förvaltningspolitiska

inriktningsbeslut. Mycket har varit finanspolitiskt motiverat. Vissa inslag i mönstret förefaller vara effekter av internationella inflytelser ex. domstolarnas mer framträdande ställning, utan att frågorna principiellt getts någon särskilt bred politisk beredning före beslut.

Ungefärligt 1970-1411 Konkurrensaccepterassomdetfrämstamedletatt Kritik motkrångelochbyråkrati effektiviseranäringsverksamhet

Förvaltningsutredningen,begreppet"förvaltningspolitik" Avreglering marknaderav introducerasidebatten

Tröskelbeslut"omañärsverkenomkring 1990, Trendbrottomkring 1980närdetgällertungacentralasektors- bolagiseringbörjar myndighetersSoS, SO roll

Ungefärligt 1990-tal Kritik avramlagstiftningenochregelmängden Fullföljd kommunaliseringgenomnykommunallag,

generellastatsbidragochöverföringavdetfulla ansva- Ungefärligt 1980-tal retför skolan Regelförenklingochföreskriñsrensning

Viss"återreglering" kommunernaav genomrättig- Otydligapolitiskasignaleromhur budgetunderskottetborde hetslagstiftning hanteras

Renodling statsförvaltningensav med Osthyvelföratthållanereökningen statsutgifter-naav och utgångspunktmyndrghetsutövmngenI ansatsertill riktadeöversyner

Internationellakonventionerpåbjudermöjlighettill Begränsaderesultatavförsökattfå myndigheterna självaatt domstolsprövningi myndighetsutövningen föreslåomprövningar

Rambudgeteringför myndigheterochi regeringskans- Verksledningskomrrtittén,översynavstatsförvaltningens liet,årsredovisningarnabetonasframföranslagsñamledningochstyrningmedinriktningpå ställningarna - aktivarepolitiskstyrning mål-ochresultatstyming Ytterligaredelegering befogenheterav till myndighe- decentralisering terna,bl.a.egetlokalhållaransvar - Politiskenighetomriktlinjer för ledningen denstatligaför-av Moderniseradesystemför redovisningochekonovaltningen mistyrnmg

Delegering befogenheter inrättaochtillsättatjänsteriav att Medelstilldelningidelaravtjänsteproduktionenenligt myndigheterna principenbetaltperprestationbl.a. högskolan

Decentralisering arbetsgivarfunktionerav inomramenfören Bolagiseringavstatensaffärsverksamhet samhällsekonomisktbalanseradlönepolitik

Flerärendetypertill domstol,obligatorisktvåpartspro- Avsektorisering länsförvaltrtingeni cess

Vidgadfrihet för kommunernaiförhållandetill statligadetalj- Nyainslagi myndighetsutövningengenomorganiseraföreskrifter departnerskap,beslutsgrupperochövervakningskom-

mittéertill följdavEU-medlemskapet Försöksverksamhet metodförsom attprövastrukturellaförändringarflerårsbudgetering,"frikommuner",länsförvaltning Rambudgeteringi riksdagen

Kravpåmyndigheternaattlämnabättreservice,försökatt Myndigheternasansla ersättsav utvecklaenservicekultur enklarebudgeteringsunderlag,statsbudgetenutgårfrån

samhällsekonomisktutrymme Ny förvaltningslagmedinriktningpåumgängetmellanmyndigheterochmedborgare Visståtertagande denkommunalafrihetenav genom

starkarefinansielladisciplinkrav Kundorientering tjänsteproduktionen, efterfrågestyr-av mer ningochmarknadsorientering Försöksverksarnhetmedlandstingoch/ellerkommuner

somregionaltutvecklingsansvariga Myndighetsfomienifrågasättsför eñerfrågestyrdverksamhet

Fördjupadeanslagsframställningarfrånmyndigheternavart tredjeår,utveckladeårsredovisningarmedkrav påuppvisande avresultat

3 F ÖRVALTNIN GSPOLITISK DOKTRIN OCH

STYRANDE RÃTTSREGLER

3.1 Lång tradition öppen för anpassning Sedan tidigt 1800-tal gäller att endast förtjänst och skicklighet kan

laglig befordringsgrund i statsförvaltningen. Ännu längre vara anor har den traditionella svenska tudelningen mellan regeringen och förvalmingsmyndighetema, liksom bestämmelsen att handlingar som kommer till en myndighet skall vara offentliga. Det finns således vissa allrnängiltiga, ibland över läng tid stabila, förhållningssätt och spelregler utgör gräns för hur långt

som en verksarnhetsanpassning kan drivas. Alla måste följa vissa ge-

det i olika enskilda fall skulle kunna mensamma regler även om finnas motiv för avsteg. Vissa av dessa spelregler har getts form av lag, en del därav grund-

lag. Regeringsfonnen och tryckfrihetsförordningen kan sägas vara

kodiñering vad är gällande svensk förvaltningspolitisk en av som grunddoktrin, vilket i och för sig inte innebär att gränserna för verksamhetsanpassning är så snäva. Dels är grtmdlagens bestämmelser

förvaltningen inte särskilt utförliga, dels är de bestämmelser som om finns oña öppna för varierande lösningar, t.ex. att myndighetsutövning med stöd av lag kan överlåtas till enskild.

3.2 Verksledningsbeslutet

Regeringen får regera Riksdagens verksledningsbeslut 1987 undanröjde del oklarheter i

en den förvaltningspolitiska doktrinen som särskilt gällde regeringens möjlighet att styra de av tradition självständiga förvaltningsmyndighetema. Det klargjordes att det är tillåtet för regeringen att Verksledningsbeslutet var en uttollcning av den folksuve-

regera.

ränitetsprincip är stadfäst i 1974 års regeringsform och som

som

innebär att de offentliga beslutsbefogenhetema överlämnas stegvis

från riksdag till regering och från regering till förvaltning. Beslutet innebar inte något doktrinskifte möjligen viss doktrinför-

men en

skjutning.

I enlighet med traditionen konstaterades att de statliga förvalt-

ningsmyndighetema är tillförsäkrade bestämd självständighet

en gentemot regeringen i ärendebeslut som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag RF

ll kap. 7§. Eftersom riksdagen samtidigt delade den i propositionen framförda uppfattningen att en mycket betydande del av for-

valtningens arbete tjänsteproduktion, planering, utredning, m.m.

rör annat än myndighetsutövning, delade den också uppfattningen att regeringens handlingsutrymme inte var så begränsat av bestämmelsen i RF 11:7 som man tidigare utgått ifrån. Slutsatsen blev att regeringsformens fullt tillräcklig grund för rege-

regler utgör en ringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning regeringen finner lämpligt i varje särskild situation.

som

Risken för ministerstyre överdriven Ministerstyre är fortfarande oförenligt med svensk grundlag, men begreppet missförstås ofta. Statsråd har fått lämna regeringen såväl for att de ansetts styra för mycket som för lite. Förbudet mot ministerstyre har egentligen sitt ursprung i att den svenska regeringen alltid beslutar som kollektiv och aldrig utom i vissa mycket speciella undantagsfall i namn av ett enskilt statsråd. Förbudet har aldrig avsett att hindra regeringen som helhet att styra. En i regeringskretsen väl förankrad ståndpunkt bör naturligtvis därför kunna framföras minister även om den inte vilar på ett formligt be-

av en slut. Detsamma bör rimligen gälla uppfattningar om sådant som i regeringskretsen nonnalt anses höra till en enskild ministers ansvar-

sområde och statsrådskollegerna inte har skäl att lägga sig

som

t.ex. prioritering mellan olika verksamhetsgrenar i en myndighet.

om

Gränsdragningsproblem kan naturligtvis uppstå, men ofta nog är en

påtvingad tystnad för regeringen och de enskilda statsråden i ärenden som är föremål för beredning och beslut i myndigheter och domstolar lika stor hämsko på dialogen mellan folket och folkets

en valda företrädare som tystnaden tänks bidra till rättssäkerheten i

myndighetsutövningen. Politikerna upplevs som odemokratiska

smitare när de av rättssäkerhetsskäl inte tillåts uttala sin mening i

uppmärksammade frågor.

Det kvarstår orubbat att domstolarna har en bibehållen helt självständig särställning, vilket kommer till uttryck också därigenom att

mycket av den generella förvaltningspolitiska regleringen t.ex. lagen om offentlig anställning, verksförordningen endast träffar förvaltningsmyndighetema och inte domstolarna. Genom rättskipning-

ens ökande betydelse under de allra senaste åren blir en praktisk innebörd av detta att risken för otillbörligt ministerstyre minskar. Det bör anmärkas att laddningen i frågor om ministerstyre ñnns i den allmänna och i den akademiska debatten samt emellanåt i debatt

mellan opposition och regeringsföreträdare, t.ex. i anslutning till

Konstitutionsutskottets granskningsarbete. I det vardagliga umgänget mellan regeringen och regeringskansliet och myndigheternas ledningar, som är vanligt förekommande och ofta förtroligt, uppfattas kontakterna mestadels som konstitutionellt helt oproblematiska. Rågången mot myndighetsutövningen kan upprätthållas. Båda parter efterlyser snarare ännu tätare kontakter. Hinder för detta är närmast av banal praktisk natur, som t.ex. att firma gemensamma luckor i välmatade almanackor.

Beslutet understödjer verksamhetsanpassning

Som en konsekvens av den principiella hållningen i verksledningsbeslutet genomfördes vissa förändringar när det gällde verkschefers ställning i förhållande till regeringen förflytmingsskyldighet, myndigheters styrelser nej till korporativism och budgetdialogen informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna, flerårsbudgetering och resultatstyrning. I fråga lek-

om marmastyrelsers ansvar och befogenheter visavi verkschefema gjordes vissa förtydliganden i förhållande till den då rådande blandade praxisen, men utan låsning till någon särskild styrelsemodell. En ny verksförordning, som bl.a. föreskriver i vilka ärenden en myndighetsstyrelse skall besluta, ersatte den tidigare allmänna verksstadgan. Den senaste ändringen verksförordningen gjordes

av 1995. Med avseende på möjligheten till verksamhetsanpassning kan konstateras att verksledningsbeslutet inte på något sätt bidrog till några nya begränsningar. Det lämnade tvärtom vissa ytterligare öppningar. Slutsatsen blir därför att regeringsformens bestämmelser tillåter en långtgående verksamhetsanpassning i styrningen av statsförvaltmngen.

3.3 Myndighetsformen

Flexibla men osjälvständi ga

Som framgår särskild rapport till F örvaltningspolitiska kom-

av en missionen, rapport 1996:25 En förvaltningsrättslig översikt, är det

inte helt klargjort i den förvaltningspolitiska doktrinen

vad en myndighet är. Verksamhetsformerna aktiebolag, ekonomisk förening och stiftelse är var för sig föremål för särskild rättslig reglering, i vissa hänseenden mycket detaljerad. Någon motsvarande associationsrättslig reglering för myndigheterna, som alla är delar av den juridiska personen staten, finns inte. Inte heller regeringsfor-

men ger någon närmare vägledning om vad en myndighet är for något. Myndighetsformen får numera, efter de många intemstatliga avregleringama, anses vara en mycket flexibel form som är lätt att inrätta och aweckla och som kan användas for uppgifter av skiftande slag. Flexibiliteten är nu en av myndighetsforrnens for-delar, vilket måhända framstår som överraskande i förhållande till förhärskande fördomar. Det som mest skiljer myndighetsforrnen från andra former är att en myndighet är en del av staten och lyder direkt under regeringens politiska ledning. Detta kan innebära nackdelar i vissa verksamheter där det är angeläget for en organisation att kunna uppträda med egen rättskapacitet, t.ex. när relationerna med omvärlden är mångfaldiga och ofta behöver vara avtalsbundna. Det kan då vara administrativt klumpigt att arbeta med en kedja av bemyndiganden från

riksdag till regering och från regering till myndighet som armars är

den metod som står till buds. För de andra verksamhetsforrnema måste inslag av politikstyming regleras särskilt i varje särskilt fall; i lag t.ex. om den statliga revisionens rätt till insyn, i form av avtal, som bestämmelser i bolagsordning eller på annat sätt.

3.4 Staten och det kommunala självstyret

Kommunernas frihet förändrar statsförvaltningen Till den förvaltningspolitiska doktrinen hör även det kommunala

självstyret som, förutom direktvalet av fullmäktige till primär-

kommuner och landsting, främst vilar på en egen ñnansmakt genom

beskattningsrätten, också fått ett uttryck i primärkom-

men som munemas planmonopol. En vittornfattande organiseringsmalct har kommunerna fått under de allra senaste åren efter ändring av kommunallagen, som bl.a. gör det möjligt for dem att fritt välja nämndorganisation. Någon töreskriftsmald att tala om bortsett från kommunala planbestärmnelser har däremot aldrig delegerats till kommunerna.

Den förvaltningspolitiska utvecklingen har i mycket hög grad berört

kommunerna, särskilt primärkommunema. Kommunalisering har varit den främsta decentraliseringsmetoden, vilket givetvis också starkt påverkat statens uppgifter och ansvar, synligt bl.a. i att centrala sektonnyndigheter har Fått helt nya roller.

Komplicerade relationer

Lagtelmiskt tvistiga frågor om relationen mellan staten och kommunerna har rört dels den fysiska planeringen den kommunala vetorätten, dels statens möjligheter att på olika sätt ingripa i kommu-

nernas grundlagsfasta beskattningsrätt skattestopp, skatteutjäm-

ning. I den allmänna debatten har även andra frågor berörts, t.ex. statens rätt att ingripa i den kommunala självstyrelsen genom rättig-

hctslagstifming och domstolsprövning av kommunala beslut.

Om några år kommer några landsting Skåne och Stockholm på

försök att ha tagit över regionala planerings- och utvecklingsupp-

giñer från staten, om ett nu liggande förslag från regeringen bifalls av riksdagen. Modellen kan på sikt rubba den i regeringsfonnen stadfásta doktrinen att det svenska demokratiska systemet är ett

tvånivåsystem där landsting och primärkommuner är jämställda

under riksdagens lagstiñzningsmalct och inte inordnade i någon inbördes hierarki. En allt vanligare "blandningsadministration tvärs över huvud-

mannaskapsgrånserna har sina uppenbara värden när det gäller att

praktiskt lösa olika uppgifter på ett flexibelt sätt. En mer gränsöverskridande förvaltning är på många områden önskvärd. Det är därvid

fördel att grundlagen inte allt för strikt reglerar ansvars- och en uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna som bör kunna ändras när det behövs. Men om det anses vara en viktig funktion för regeringsfonnen att tydligt åskådliggöra och reglera hela samhällsverksamhetens demokratiska förankring kan det hävdas att regeringsfonnen brister i tydlighet. I en delfråga om kommunal skatteutjämning föreligger för närvarande ett utredningsförslag om ändring i regeringsformens bestämmelser med innebörd att sådan

skatteutjämning tillåten.

skall vara

4 MAKTUTÖVNINGEN 4.1 Föreskriftsmakten

Ramlagar ifrågasatta

Från tid till har det uppstått offentlig debatt hur före-

annan en om skriñsmakten utövas. Debatten har bl.a. gällt ett, i vissas tycke, alltför ymnigt användande diffusa rarnlagar. Inte minst riktade

av sig kritiken mot att ramlagar användes på arbetsmarknaden och att lagstiftningen därmed i praktiken kom att flyttas ned till de korporativt styrda myndigheter som utfärdade de närmare föreskrifterna t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen. Den omfattande regelstymingen väckte således kritik av principiella skäl, men också för att den med rätta ansågs driva upp kostnaderna, framförallt hos dem som berördes men också hos tillsynsmyndighetema. Från kommunalt håll ifrågasattes statliga myndigheters rätt att folkvalda föreskrifter tillämpningen av de lagar som

ge om

riksdagen beslutat.

Kritiken klingade inte helt ohörd. Några efter varandra följande statkommunala beredningar rensade en del i statliga regleringar av kommunal verksamhet och beredde marken för det s.k. frikommunförsöket med regeldispenser för några utvalda försöks-

kommuner. En begränsningskimgörelse sedermera begränsnings-

förordning utfärdades, med innebörd att myndigheterna måste bedöma föreskrifters kostnadseffekter för enskilda, företag eller kommuner innan föreskriñema beslutas. I statsrådsberedningens regi

genomfördes under 1980-talet en föreskriftsrensning dels att

genom myndigheterna tvingades förteckna de föreskrifter de ansåg skulle fortsätta att gälla efter ett visst datum, dels genom att nomenklaturen stramades upp. Benämningar som kungörelse och anvisning försvarm och de enda benämningar som numera tillåts är föreskrift tvingande och allmänt råd icke tvingande. I verksledningspropositionen fördes ett allmänt hållet resonemang om ramlagstiftningen som å ena sidan erkände vissa olägenheter med ramlagar, men å andra sidan såg dem som nödvändiga i en komplicerad och föränderlig verklighet där det är omöjligt för lagstiftaren att i förväg reglera alla de konkreta framtida situationer som kan vålla konflikter. Svaret på kritiken blev i stället, utöver den ovan nämnda regelrensningen, att demokratisera föreskriftsmakten genom att stadfästa att myndigheters föreskrifter skulle beslutas av myndigheternas lekmannastyrelser med deras medbor-

gerliga förankring.

Ramlagstiftningen har därefter fortsatt att väcka uppmärksamhet både på arbetsmarknadens område t.ex. försäkringsdomstolamas under en period allt vidare, och därefter åter snävare, definition av arbetsskada och när det gäller relationerna mellan stat och kommun t.ex. socialbidragens nivå, rätten till barnomsorg. Problemen får anses ha blivit ganska stora när vissa kommuner öppet vägrade att rätta sig efter domstolsbeslut, varefter sanktionema mot domstolstrots har måst skärpas. Åtminstone på punkt bör det möjligt något komma till

en vara att rätta med problemet, och det är att gå vidare med ytterligare uppstramning av myndigheternas föreskriftsarbete genom en än tydligare rågång mellan föreskrifter och rådgivande information. Allmänna råd bör kunna mönstras ut ur nomenklaturen och tas bort myndigheternas författningssamlingar. Det rör sig om rådgi-

ur vande information till skillnad från föreskrifter, inte har direkt

som, stöd i något bemyndigande från riksdag och regering. Sådan information behöver därför i princip inte tillmätas en större tyngd än andra välunderbyggda uppfattningar i den fråga som är aktuell.

Nya inflytelser från E U-rätten

De ovannämnda problemen framstår idag som, om inte triviala, så i vart fall hemtama i förhållande till eñektema EU-inträdet, med

av EU-rättens införlivande i svensk lagstiftning EU:s beslut om rättsregler finns för övrigt i stor utsträckning inom områden där förvaltningsmyndighetema har bemyndiganden att besluta om föreskrifter, och med nya och för svenskt vidkommande ovana procedurer både när det gäller hur lag stiñas och hur den tillämpas. Det ligger utanför för denna studie att belysa EU-rättens alla

ramen konsekvenser för svensk förvaltning, principiellt centrala frågor

men om politisk styrning och rättssäkerhet väcks bl.a. av att i Sverige traditionellt prövar lag före lagstiftningsbeslut lagrådet men normalt i andra länder och i EU efter författningsdomstolar. Att det i övriga Europa inte heller finns någon motsvarighet till vår svenska tradition att i lagtillämpningen fästa avseende vid lagars förarbeten kan möjligen få konsekvenser för vårt traditionella sätt att förbereda regeländringar kommittéarbete och remissförfa-

genom rande. Men även om det redan på biblisk tid klargjordes att man inte skulle hälla nytt vin i gamla läglar bör ändå komrnittéväsendet i vissa situationer när det finns tid kunna användas aktivt för att mejsla ut svenska positioner i EU. Komrnittéväsendets konstruktion och sätt att fungera ger överhuvudtaget förutsättningar att inhämta sakkunskap och uppnå bred förankring i frågor som statsmaktema

ställs inför i det EU-relaterade arbetet. Det torde emellertid förutsätta en effektivare och mer genomtänkt beredning i regeringskansliet av direktiv och kommittesarrmiansättzningar. Möjligheten har hittills utnyttjats i mycket ringa utsträckning. Frågan utvecklas i Statskontorets rapport 1996:7, E U-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning.

4.2 Finansmakten

Kniptångsstrategi

Budgetprocessen har under senare år varit föremål för många och genomgripande förändringar, vilka självklart har haft sin huvudsakliga grund i det statsñnansiellt besvärliga läget. Men även under tillväxtperioder har det förekommit metodologiskt nytänkande och experiment, t.ex. försöken att efter amerikansk förebild introducera programbudgetering på 1970-talet, en modell som i utvecklad form i praktiken endast kom att användas inom försvaret. Utvecklingen från ca 1980 skulle kunna betecknas som en sorts kniptångsstrategi försöker komma åt utgiñsökningama både

som

genom inputstyrning" besparingar och outputstyrning krav på

resultat. Besparingskraven var länge mestadels generellt utformade t.ex. den s.k. tvåprocentaren, liksom administrationsprogrammet sär-

som skilt syftade till att minska kostnader för administration har

men efterhand blivit alltmer riktade mot specifika verksamheter och myndigheter. Inslaget av verksamhetsanpassning har efterhand ökat, men begränsas fortfarande regeringskansliets vid sin

av ovana nya koncemstyrningsroll och av prioriteringen frågor hamnar på

av som den dagsaktuella politiska agendan. En intention i resultatstymingen är givetvis att resultatkrav skall vara verksamhetsanpassade. Det finns emellertid också ett

mer generellt motiverat samband mellan resultatkrav och besparingskrav som följer av att statsförvaltningen i stort bedöms förmögen att förbättra sin produktivitet. För verksamheter där det är möjligt att definiera tydlig

en slutprodukt ett utfärdat körkort, en examinerad akademiker prövas att direkt koppla medelstilldelningen till de utförda prestationema.

Processen vänd upp och ned

I vissa fundamentala hånseenden har budgetprocessen helt nyligen vänts och på ett sätt bryter mycket radikalt mot en lång

upp ner som tradition. Det handlar dels hur budgeten byggs upp, dels hur den

om

fram till slutligt beslut. processas Förvaltningsutredningen för sin del pekade på att många utgifter steg automatiskt och utan prövning genom inbyggda indexuppräkningar o.d. och föreslog avveckling sådan automatik. Verksled-

av ningskommittén betonade behovet viss stadga i myndigheter-

av en

planeringsförutsåttningar och föreslog försök med treårsbudgenas tering. Budgetpropositionsutredningen förordade ett system med ett rullande treårsschema i riksdagens budgetbehandling för att göra utskotten aktivt delaktiga i uppföljning och planering myndig-

av heters och samhällssektorers utveckling. Alla utgick ifrån att det huvudsakliga beslutsunderlaget utgjordes myndigheternas anslags-

av framställningar. Budgetpropositionsutredningen förordade till och med att anslagsframstållningarna i sammanfattning skulle tas in i budgetpropositionen. Ingen dessa utredningar ifrågasatte i grun-

av den att statsbudgeten på utgiñssidan skulle byggas upp som en addition åskanden från myndigheternas minsta lokala enheter, över

av myndighetsledningar och styrelser, fackdepartement och riksdagsutskott tills slutligen 600 700 separata anslagsbeslut i

summan av riksdagens kammare bildade det totala utfallet. Men med kraven på drastisk budgetsanering de allra senaste åren

en kom ett sådant ifrågasättande. En internationellt jämförande analys indikerade också att det fanns ett samband mellan svaga budget-

och stora budgetunderskott. processer Sedan ett år byggs budgeten med utgångspunkt i det sam-

par upp hällsekonomiska utrymmet. Från 1997 ersätts anslagsframställning-

väsentligt enklare budgeteringsunderlag. arna av Processen förstärks framförallt att den nya beredningsord-

genom ning för budgeten tillämpas i riksdagen från innevarande år dels

som binder riksdagen själv till tidiga beslut utgiñstak, dels ställer

om mycket stora krav på parlamentarisk enighet för att ändra i utgiñsfördelningen i förhållande till regeringens utgiñsförslag. I den

ordningen har minoritetsregering mycket stora möjlignya även en heter att få sina budgetförslag i stort sett ograverade genom riksdagens behandling. På någon punkt kan det sågas att möjligheterna till flexibel verksamhetsanpassning i budgetstyrningen något har minskat i den nya ordningen, det rör sig helt marginella problem som väl ba-

men om

andra fördelar. Tidigare kunde helt eller delvis efterfrålanseras av

gestyrda och avgiñsñnansierade myndigheter låta betalningarna flyta i myndighetens kassa och direkt disponera medlen för ändamålet. Den möjligheten är numera begränsad och föreligger inte alls för s.k. offentligrättsliga avgifter där taxan bestäms på delegation av riksdagen. Krav på transparens och bruttoredovisning i budgeten förutsätter att avgifterna tas centralt och bokförs på inkomsttitel i budgeten. En konsekvens av detta är att metoden betalt per prestation inte kan introduceras direkt på marknaden med marlmadsstyrd prissättning utan måste utformas i varje särskilt fall och stadfästas i regleringsbrevet. En bestående svaghet i resultatstyrningen är att det trots allt är fortsatt svårt att utveckla bra ekonomiska incitament för myndigheterna, särskilt när det handlar om belöningar. Dock torde det problemet i grunden gälla all budgetstyrd verksamhet, varför det inte alltför mycket bör kopplas samman med resultatstyrningen som metod, vilken tvärtom så långt möjligt bygger på förekomsten av incitament.

4.3 Kontrollmakten

Uppföljning och kontroll av olika slag I budgetpropositionen 1991/92 beskrivs resultatstyrningen på följande sätt: Regeringen skall styra verksamheten genom att sätta upp mål för verksamheten, ställa tydliga krav på resultat samt analysera och utvärdera de uppnådda resultaten. Delegering av ansvar kräver ett tydligt regelverk som anger myndigheternas handlingsutrymme. Förutsättningar skall skapas för myndigheterna att fatta rationella beslut. En sådan styrning ställer stora krav på myndigheternas redovisning och förutsätter en efektiv revision. Vidare måste myndighetsledningamas och styrelsemas ansvar tydliggöras. Systemet förutsätter således utvärdering, uppföljning och kontroll. Den organisatoriska ramen för detta är dels myndigheterna själva, som har att svara för egenuppföljning kvaliteten är hittills mycket blandad enligt jämförande studier, dels särskilda utvärderings- och kontrollorgan med lite olika uppgifter, där t.ex. NUTEKzs fortlöpande uppföljning av energiförsöijningen och Brottsförebyggande rådets brottsligheten finns i den änden skalan och Justitie-

av ena av ombudsmannens och Justitiekanslerns övervakning av myndighetsutövningen i den andra. Till det kommer forskning och mediebevakning, liksom också den statistikförsörjning som behövs för olika samhälleliga ändamål. Ansvaret för en stor del av statistikförsörj-

ningen är numera utlagt på olika ornrådesansvariga fackmyndigheter. I ett parlamentariskt system kan naturligtvis därutöver de allmänna valen ses som den mest centrala av alla institutionaliserade former av utvärdering. Till de strukturella förändringarna i statsförvaltningen under senare år hör att utvärdering i olika samhällssektorer i vissa enskilda fall förts till något annat organ än den sektorstyrande myndigheten. Men

praxis för placeringen av utvärderings- och uppföljningsansvaret för

hela samhällssektorer är blandad och frågan vore värd en egen utvärdering. Direkttillgång på kunskap har att vägas mot fördelen av

oberoende ställning. en Ett centralt problem är hur sektorsanalyser på ett bra sätt skall kun-

länkas med beredningsarbete i regeringskansliet inför na samman strategiskt viktiga politiska beslut, t.ex. angående budgeten. En av Statskontoret för ett par år sedan framtagen modell för sådant analysarbete under departemental ledning har endast i ringa utsträckning följts upp med praktiskt genomförda analyser. Som många andra punkter där resultatstymingen är för lite utvecklad får problemen i stor utsträckning tillskrivas regeringskansliets prioritering av annat än koncemstymingsuppgiften.

Fler revisorer i näringslivet Det finns i staten ca 500 tjänstemän som arbetar som revisorer hos RRV, hos Riksdagens Revisorer samt internt hos ett knappt femtiotal myndigheter som är ålagda att ha internrevision. Till det kommer kompletterande insatser som köps utifrån, men som bortsett från revision de statliga bolagen inte är särskilt omfattande. Som

av jämförelse sysselsätts ungefär 4500 auktoriserade eller godkända revisorer på uppdrag av Sveriges ca 400.000 registrerade företag internrevision med fast personal oräknad. Inriktningen den statliga revisionen stämmer i allt väsentligt med

av näringslivets. God revisionssed och kriterier om väsentlighet och risk tolkas på ungefär samma sätt. Anpassningen till staten bör dock kunna göras tydligare. Så t.ex. är det i staten inte lika väsentligt som i näringslivet att balansräkningen är rättvisande eftersom den inte påverkar börskurser eller kreditvärdighet. I näringslivet behöver å andra sidan en revisor inte bekymra sig så mycket om vad ett företag tillverkar eller säljer, men i staten är det viktigt att kontrollera

myndighet följer givna direktiv och gör vad den skall göra. att en Många myndigheter saknar intern revision. Den externa revisionen har växt något under senare år men har samtidigt ålagts nya upp-

gifter till följd av resultatstymingen granskning av myndigheters resultatuppföljningar i årsredovisningarna och EU-medlemskapet ackreditering utbetalningssystem för EU-bidrag m.m. som biträ-

av de till EU:s revisionsrätt. Uppgiftsfördelningen mellan Riksrevisionsverket och Riksdagens Revisorer har från tid till annan varit föremål för debatt, vilken dock aldrig föranlett några väsentliga förändringar. Att huvuddelen av revisionsresursema står till rege-

ringens förfogande och inte riksdagens är ett förhållande som skiljer

Sverige från de flesta andra länder.

Ansvarsutkrävandet den felande länken En hittills svårlöst fråga när det gäller kontrollrnaktens utövande

ansvarsutkrävande. Det har i och för sig inte varit gäller frågan om ovanligt under senare år att myndighetschefer eller statsråd fått lämna sina ämbeten på grund verkliga eller föregivna försummel-

av ser, mestadels på allmänmoraliska grunder. Men det är ovanligt att ansvarsutkrävande sker för myndighet missköter sin verksam-

att en het eller t.ex. överskrider sina anslag. I den mån myndighetschefer förflyttas för att de saknar regeringens förtroende sker sällan någon

publik redovisning skälen till förflyttningen. Det saknas i staten

av institutionaliserade former för ansvarsutkrävande och det finns ing-

motsvarighet till t.ex. bolagsstämmas årliga beslut om ansvarsen

frihet för bolagsstyrelse.

4.4¶Utnämningsmakten

Renodlade Iedningsformer införda

En analys av behovet att politiskt styra förvaltningen påbörjades,

som sagts, av Förvaltningsutredningen under 197 0-talet och fortsattes under 1980-talets första hälft av Verksledningskomrnittén,

vars uppgift var att se över regeringens styrning av myndigheterna, kämfråga i förvaltningspolitiken. Kommittén föreslog att verkens

en

ledningsfunktioner skulle renodlas så att en myndighet antingen leds

av en enrådig verkschef eller av en styrelse med fullständigt ansvar. Kommittén angav ett antal kriterier för hur valet av den ena eller andra modellen borde träffas, t.ex. att myndigheter med ett omfattande ekonomiskt ansvar borde ha styrelse. Riksdagens fortsatt kompromiss i förhållande till

beslut blev en

principen ñillt ansvariga verkschefer eller styrelser. Man ansåg

om

att statliga myndigheter normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan myndighetschefen, men att ansvarsfördelningen mellan

av verkschef och styrelse skulle göras tydligare och kodifieras, vilket

senare skedde i verksförordningen och i de enskilda myndigheternas instruktioner. Någon fullt ansvarig styrelse med innebörd att den också skulle tillsätta verkschef inrättades inte, inte heller i något affärsverk där modellen framstod mest naturlig. Den

annars som något märkliga ordningen gäller för närvarande i affärsverken att regeringen tillsätter generaldirektör men att styrelsen kan avsätta densanune. Enrådighetsmodellen infördes däremot i vissa myndigheter som tidigare haft styrelse, bl.a. i en del då kvarvarande försvarsmyndigheter och i de s.k. stabsmyndighetema Statskontoret, mfl.

Den formella korporativismen borta

Intresserepresentationen i styrelser ändrades år 1992, sedan Svenska Arbetsgivareföreningen ensidigt bestämt sig för att inte längre nominera ledamöter i myndigheternas styrelser. Intresserepresentationen slopades då i ett antal myndighetsstyrelser inom

Arbetsmarknadsdepartementets område och togs också bort i de drygt 160 socialförsäkringsnämndema. Året innan 1991 hade

- - Statens jordbmksverk, till skillnad från föregångaren Statens jord-

bruksnärnnd, fått en lekmannastyrelse utan intresserepresentation, bland annat till följd av jordbruksförhandlingamas aweckling. En dom i Europadomstolen 1989 ledde till att sammansättningen i hyresnämndema och Bostadsdomstolen ändrades. Ungefär samtidigt

avskaffades de s.k. intresseledamötema i Marknadsdomstolen med motiveringen att det inte är lämpligt att ledamöter i en domstol kan uppfattas som representanter for olika intressen.

Regeringar betonar styrbarhet, riksdagen insyn År 1994, medan de borgerliga ännu hade regeringsmakten, lade

riksdagen fast nya riktlinjer innebar att förvaltningsmyndig-

som

hetemas ledningsform i allmänhet skulle ett enrådighetsverk,

vara där verkschefen ensam har ansvaret inför regeringen. Från oppositionshåll gjordes en socialdemokratisk reservation mot beslutet. Kort därefter föreslog den nytillträdda socialdemokratiska regeringen en modifiering och en mer flexibel tillämpning av riktlinjerna. Regeringen antydde också en mer positiv inställning till intresserepresentation i styrelserna for vissa myndigheter, men lade inte fram något förslag i den delen. I riksdagsbehandlingen uttalade Konstitutionsutskottet att det för sin del ville återgå till den tidigare ordningen, dvs. att statliga myndigheter normalt skall ha lekmannastyrelse. Det blev också riksdagens beslut. Beslutet om lekmannastyrelse åberopades kort därefter Bostads-

av

utskottet i samband med behandlingen ett regeringsförslag att

av om

göra det nya Lantmäteriverket till ett enrådighetsverk. Inslaget

av affärsverksamhet i den myndigheten talade enligt utskottet for

nya att styrelsefonnen borde väljas. Det tycks således finnas skilda lekmannastyrelser

synsätt om som inte bara är ideologiskt eller partipolitiskt motiverade ock-

utan som så utgår ifrån att regeringen och riksdagen fäster olika avseende vid olika argument; regeringarna tenderar att prioritera styrbarhet

me-

dan riksdagen prioriterar insyn.

Lekmannainflytande på flera nivåer

En fråga som behandlades styvmoderligt Verksledningskom-

av

mitten, och inte alls regeringen i verksledningspropositionen, är

av hur lelcmannaintlytandet bör utformas när det förekommer på flera

nivåer i samma organisation, eller det överhuvudtaget är lämp-

om ligt med sådana flemivåsystem. Inom polisorganisationen finns t.ex. för närvarande någon form

av

lekmannaintlytande på fyra nivåer; Rikspolisstyrelsen, läns-

styrelserna, polisdistrikten och närpolisområdena, i Arbetsmarknadsverket på tre; Arbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadsnämnderna. I båda fallen delas utnämningsmakten mellan regeringen och kommunala beslutsorgan. Åtminstone när det gäller polisverksamheten har den flerhövdade och komplicerade beslutsstrukturen varit ett problem från effektivitetssynpunkt. Balansen i förhållande till det högst legitima intresset

av demokratisk insyn i just polisens verksamhet har aldrig blivit riktigt bra utformad.

Chefsförsörjningenförsummad

Det är numera en mycket begränsad krets statstjänstemän får

som sina utnämningar av regeringen. Det handlar med några undantag i

princip endast om myndighetschefer. Delegering av utnämningsrät-

ten för andra befattningar har utvidgats stegvis och har motiverats bl.a. av att en verkschef som skall ställas till för verksamhe-

ansvar tens resultat bör ha möjlighet att själv påverka valet de nyckel-

av personer som starkt påverkar resultatet. Utnämningsmaktens törskjutning nedåt hänger också samman med en mer allmän för-

ändring av de statsanstålldas anställningsvilllcor i stort

som numera är desamma som på andra delar arbetsmarknaden. De reglerade

av

befordringsgångarna känns avlägsna. I förhållande till den tidigare regleringen tjänstestrukturen och

av

den centraliserade utnämningsmakten innebär naturligtvis lagens

decentraliserade system ett mycket stort mått verksamhetsan-

av passning, där också möjligheten till flexibel lönesättning har bety-

delse. Det är fullt möjligt för myndigheter att anpassa sin rekryterings- och personalpolitik till villkor som gäller på de delarbetsmarknader där de t.ex. konkurrerar om speciell kompetens. EU-inträdet har emellertid på nytt aktualiserat frågan om en mer sammanhållen arbetsgivar- och personalpolitik. För ett litet land

Sverige med knapp kompetens inom olika sakområden skulle som det fördel tjänstemän än for närvarande kunde al-

vara en om mer

temera mellan myndigheter och mellan departement och myndighe-

ter.

Vad särskilt gäller myndighetschefema har det från verlslednings-

propositionen 1987 varit uttalad ambition hos olika regeringar att

en modernisera chefstörsöijningen både med avseende på rekrytering-

och med avseende löpande chefsutvecklingsinsatser for dem

arna

redan är i tjänst. Särskilda funktionsansvariga för detta har som

funnits i regeringskansliet, men en strategi med praktiskt genomslag

lyser ännu med sin frånvaro. Mentorskap och karriärplanering saknas helt.

4.5¶Organiseringsmakten

Aktiv statsmakt Genom utvecklingen resultatstymingen har riksdagen och rege-

av

ringen delegerat makten över myndigheternas inre organisation till

myndigheterna själva. På motsvarande sätt har kommunerna fått

makten över sin organisation. Såväl myndigheter som många kom-

har snabbt utnyttjat sin frihet, och det torde vara svårt att muner finna någon enda offentliganställd som under den senaste femårsperioden inte på något sätt har berörts av någon organisationsförändring. De omvälvande stmkturförändringarna under 1990-talet visar ändå främst att statsmaktema mycket aktivt har använt sig av den organiseringsmakt de har behållit for egen del. Organisationsförändringama har normalt haft sin grund i ett behov av att

organisationen till förutsättningar för den specifika anpassa nya verksamheten, och det är vanligt att organisationsbesluten är delar

bredare paketbeslut; trañkpolitiska beslut, törsvarspolitiska

av beslut, kulturpolitiska beslut, etc. Motiven för organisationstörändringarna är mestadels sprungna ur de områdesspeciñka

förutsättningarna, men allmänna förvaltningspolitiska riktlinjer

renodling och decentralisering spelar likväl en roll som rikt-

som

ningsgivare och legitirnerande underbyggnad. Vissa gemen-

som

samma drag i förändringarna kan från tid till annan skönjas, vilket speglar forvaltningspolitikens betydelse. Statsmaktema har i förändringsbesluten valt olika organiseringsprinciper, som förekommer parallellt men där förskjutningar över tiden kan iakttas från samordning till renodling. I denna studie urskiljs liksom i parallellstudien om sektoriell eller tvär-

sektoriell förvaltning fyra olika 0rganisati0nsfigurer, nämligen

den funktionella, den sektoriella, dvs. politikområdesorienterade, den geografiskt integrerade och den gränsöverskridande, processorienterade" förvaltningen.

Funktionellt renodlad förvaltning Irmebörden i denna modell är att staten organiseras i enlighet med de funktioner den fyller; rättskipning, myndighetsutövning, kunskapsförsörjning, samhällsstyming, tjänsteproduktion, affärsverksam-het, etc. Under de senaste fem tio åren har denna organiseringsprincip fått

ett mycket starkt genomslag, synligt främst i avskiljande av affarsverksamhet och i övergången från myndighetsutövning till rättskipning, men också ibland i t.ex. nya fonner för budgetstyming t.ex. funktionen tjänsteproduktion styrd efter principen betalt per prestation som i högskoleutbildningen. Det finns också exempel på att ren forskningsverksamhet avskiljts från myndigheter för att endera drivas i särskilda institut eller inom universiteten. Funktionell renodling kombineras ibland med en mer ärnnesmässig renodling och påminner om näringslivets nuvarande tendens att koncentrera på kämverksamhet och avskilja det som är artskiljande jfr. att AMS släppte vapenfiiverksamheten, att bilstöd till handikappade först var en fråga för länsarbetsnämndema men nu för försäkringskassan, att Socialstyrelsen lämnat ifrån sig såväl läkemedel som Smittskydd, folkhälsa och alkohol till separata myndigheter, att fastighetsinskrivning sannolikt kommer att skiljas från domstolarna, etc.. Funktionell renodling står i motsatsställning till synergitänkande och samordning som var så starkt hyllade utgångspunkter för organiseringen på 1960- och 70-talen.

En sektoriell förvaltning sammanhållen i

politikområden

Denna organiseringsprincip är kanske tydligast företrädd på stats-

maktsnivån. Såväl riksdagens utskott som departementens enheter har i tidigare epoker varit funktionellt indelade men följer sedan tjugo trettio år den politiska verksamhetens krav på en hanterlig

-

indelning i avgränsade politikområden. Undantag i mönstret är i

riksdagen de funktionellt orienterade Konstitutions-, Finans- och Lagutskotten, och i departementen bl.a. rättschefema och deras medarbetare. Den senaste budgetrefonnen fullföljer den sektoriella tanken genom att i huvudsak fördela utgiftsområden på fackutskott och åtminstone ta ifrån Lagutskottet de sista resterna av budgetberedning

konsumentpolitiken, behåller några utgiñsområden hos Fi-

men nans- och Konstitutionsutskotten.

En uppenbar komplikation när det gäller den praktiska tillämp-

ningen denna organiseringsprincip är att många frågor med goda

av motiv kan höra hemma i än ett område transportstöd kan t.ex.

mer

såväl näringspolitik som regionalpolitik och trafikpolitik. Pro-

vara blemet kan uppträda på alla nivåer, givetvis också i riksdagen. När ett val ändå måste träffas måste indelningens symboleffekt fönnodligen tillmätas ett visst värde vad skulle t.ex. hända om jordbruket fördes till område Näringsliv, praktiskt sker en viss gemen-

men

beredning mellan utskott. sam Indelningen av statsbudgeten i utgiñsområden får konsekvenser för vissa myndigheters tillhörighet. Så t.ex. har Rättsmedicinalverket och Kronofogdemyndighetema förts till område Rättsväsen och därmed bytt utskott. Men reformen har tills vidare inte påverkat myndighetsstrukturen, vilket den annars skulle kunna tänkas göra.

Några myndigheter med blandad verksamhet konglomeraten

- Tullverket, Riksskatteverket och NUTEK inte helt bra i

- passar

systemet eftersom olika verksamhetsgrenar i dessa myndigheter egentligen hör till olika utgiñsområden.

Indelningen i utgiftsområden är inte helt samstämd med EU:s indelning och institutioner, vilket kan vålla vissa besvär när

av program det gäller samordnat agerande i Sverige mellan utskott, departement

och myndigheter.

Geografiskt integrerad förvaltning

När olika verksamheter påverkar varandra, och beroendeförhållandena samtidigt är många och komplicerade, är det naturligt att organisera sig rumsligt i överblickbara territorier.

Det mest storslagna exemplet på denna organiseringsprincips ge-

nomslag är väl kommunreformema från 1950-talet och framåt, senast bekräftade i vidgad frihet för kommunerna att bestämma över

sin egen organisation och över användningen av statsbidragets gene-

rella del, påsen. I vissa kommuner fullföljs tanken genom integrerad förvaltning i kommundelsnåmnder. Demokrativärden har ofta

åberopats men också effektivitet som följer av att den bättre överblicken minskar risken för suboptimering, ger bättre prioriteringar och resursutnyttjande economy of scope än economy of

snarare scale°. Decentralisering har samtidigt oña lyfts fram som ett förvaltningspolitiskt egenvärde. I staten är den samordnade länsförvaltningen den främsta representanten för denna organiseringsprincip, men den förekommer också i mindre utmejslad form som en viss samordning av geografiska gränser mellan självständiga myndigheter, om än alltmera sällan. En besvärande komplikation med denna modell är att möjligheten till geografisk integration är så beroende av vad saken gäller eftersom olika verksamheter kräver så olika stora geografiska rum för att bli väl Omhändertagna. I vissa särskilda fall är det svårt överhuvudtaget att anpassa administrativa gränser till uppgifter och problem i verkligheten, vilket kanske tydligast syns på miljöområdet t.ex. avrinningsområden till vattendrag. Det finns därför aldrig någon för alla lämplig och given indelning, vilket syns i variationsrikedomen hos t.ex. Skolverket, Socialstyrelsen, Vägverket, Banverket, Arbetarskyddsverket, Kriminalvårdsverket, Tullverket, Försvarsmakten, mfl., där ingen av de nämnda har en indelning som sammanfaller med någon armans. Denna komplikation är mer framträdande på regional än på lokal nivå.

Gränsöverskridande, processorienterad" förvaltning Till skillnad från de tidigare tankeñgurema tar denna sin utgångspunkt, inte i behovet att särskilja och renodla, utan i beho-

av vet att i vissa avseenden och frågor samordna, samverka och

av kombinera över organisatoriska gränser, verksamhets- och ansvarsområden. Tankeñguren bör ses som ett komplement till mer konventionella sätt att organisera. Här finns de tillfälliga organisationerna för förhandling eller genomförande inom kommittéväsendet t.ex. trañkförhandlama och vissa regionala miljöprojekt och de preliminära organisationer som upprättas i awaktan på att det permanenta behovet klarnar t.ex. de tidigare Expertgruppen för regional utvecklingsverksamhet och Glesbygdsdelegationen, liksom permanenta integrationsorgan av olika slag t.ex. Institutet för kommunikationsanalys, Brottsförebyggande rådet. Här finns också de informella nätverken, t.ex. Toppledarforum för den offentliga sektorns IT-utveckling, där och bidrar med

var en resurser och kunskaper för utvecklingsarbete gemensamt intres-

av

se, men också de mer formella nätverken t.ex. EU-beslutsgruppema. Hit hör också ansatser att skapa virtuella organisationer, dvs. skenbara konstellationer, som av omvärlden t.ex. kunden

uppfattas som en organisatorisk helhet trots att ansvar, befogenheter och resurser bakom kulisserna kan vara fördelade på flera olika aktörer. Sådana arrangemang kan bestå i affärsmässiga överenskommelser om samverkan under för övrigt oförändrade arbetsformer, som t.ex. de samarbetsavtal låter patientströnnnama

som flyta fritt över landstingsgränsema i Göteborgsområdet. De kan också ta sin utgångspunkt i verksamhetens processer och innebära mer genomgripande förändringar i arbetssätt, rutiner och system. Med verksamhetens processer menas då antingen sekventiella flöden av arbetsmoment som korsar organisatoriska gränser där Fömyel-

sefondens projekt i Västmanland Det snabba länet delvis skulle kunna ses som ett försök att bygga upp en parallell flödesstyrd organisation på tvärs över myndighetsgränsema eller likartade

- arbetsmoment, som förekommer inom olika verksamheter vid olika organisatoriska enheter. Bland mer utmejslade försök till en sådan processorganisering finns medborgarkontoren som identifierat den för flera verksamheter gemensamma processen ge individorienterad service. En skiss till en ytterligare sådan genomgripande förändring utgör Jan Bröms m.fl. förslag till ny socialförsäkringsorganisation, presenterat i en ESC-skrift för ett par år sedan. Det ligger i denna tankeñgurs ide att få lite variationsrikt

vara mångfaldig eftersom situationsanpassning och flexibilitet är dess kännetecken. En central fråga är hur och under vilka villkor den kan förenas med budgetdisciplin och ansvarsutkrävande.

Flerfaldiga kombinationsmojligheter

Förutom av valet mellan dessa organiseringsaltemativ tankefigurer formas förvaltningen utifrån överväganden det

om offentliga åtagandets omfattning offentligt privat, val

- om av huvudman statligt kommunalt och av verksamhetsfonn

myndighet stiftelse bolag. Dessa val kan knappas ses isolerade

- från varandra. En illustration till dessa beroendeförhållanden

är en, ännu hypotetisk men inte helt osannolik, framtida situation där självstyrande regioner i landstingskommunal form får ansvaret för samordning av de offentliga resurserna i regionerna. En slutsats för statens del bör i en sådan situation rimligen bli att det inte är meningsfullt att dubblera samordningsñuildionen läns-

genom styrelserna, utan snarare starkt hävda de specifika statliga sek-

torsintressena på olika områden. En sådan roll för staten torde då kanske bäst uppfyllas i en sektorindelad organisation i varierande geografier, vilket skulle innebära en ganska drastisk strukturförändring i förhållande till dagens samordnade länsförvaltning.

Slutsatser för utövande av organiseringsmakten

Strukturförändringar bör ñillföljas

Den renodling som skett genom bolagisering av affärsverksamhet å

sidan, och myndighetsutövning i form rättskipning å den ena av andra, innebär organisatorisk verksamhetsanpassning i

och som en förhållande till olika statliga funktioner, bör fullföljas, men den bör som hittills koncentreras till tydligt urskiljbara funktioner där gränsdragning mot annat är möjlig och meningsfull. Bolagen och domstolarna har en egenskap som är gemensam i deras förhållande till statsmaktema däri att de lever med en hög grad av autonomi, vilar på helt skilda i båda fallen välgrundade

som men argument. I anslutning till den iakttagelsen bör frågan ställas om det utöver affärsverksamhet och råttskipning finns någon ytterligare statlig funktion skulle lämpa sig väl för sådan autonom ställ-

som en mer ning. En kandidat kimde tänkas anmäla sig för ett sådant grepp är

som

universiteten och högskolorna funktionen kimskapsförsörjning.

Den relativa autonomi som högskolan redan har i sin verksamhet låter sig väl förenas med en självständigare juridiskt/administrativ ställning vid sidan av den politiskt styrda statsförvaltningen. De många omvärldskontakterna och de enskilda högskolornas behov av uthålliga och tydliga samarbetsavtal med olika intressenter talar till förmån för att de bör få uppträda i egen rättskapacitet. Det offentli-

finansiella åtagandet för den högre utbildningen och forskningen ga

kan ta sig uttryck i avtalsbunden uppdragsstyrning.

Det är naturligtvis fullt möjligt att tänka sig att även vissa andra delfunktioner skulle kunna avskiljas från statsförvaltningen. Lagreglerade obligatoriska försäkringar gällande t.ex. skördeskador, lönebortfall vid konkurser, arbetsskador, m.m. skulle kunna överlämnas till försäkringsbranschen på liknande sätt som redan sker med den obligatoriska trañkförsäkringen. Partsgemensamma institutioner på arbetsmarknaden kunde tänkas ta över reglering och tillsyn på arbetsmiljöområdet, m.m. Medborgarkonton kan ersätta i vart fall delar av de transfereringssystem som gäller omfördelning över livscykeln. Vouchersystem av olika slag t.ex. bamomsorgs-

peng, skolpeng, universitetspeng kan tänkas ersätta offentlig tjänsteproduktion med privat på ett sätt som påminner t.ex. dagens om färdtjänstlegitimation. Om det emellertid, som i direktiven till Förvalmingspolitiska kommissionen, förutsätts att de statliga åtagandena är i stort sett desamma som idag, är det svårare att urskilja funktioner kan som renodlas på samma konsekventa sätt affärsverksamhet och som

rättskipning. Samhällsstyrning, myndighetsutövning och skatteñ-

nansierad tjänsteproduktion hänger ofta integrerade samman som delar i olika verksamheter. Kulturmiljövård kan ett exempel som bland många illustrera att uppdelning är svår att göra. Samma en knappa sakkunskap bör där kunna användas for att bevaka riksintressen i den fysiska planeringen, besluta bidrag till antikvariskt om byggnadsunderhåll, kartera fornminnen och unika kulturmiljöer, ge råd i skötsel- och underhållsfrågor och praktiskt genomföra restaureiingar och utgrävningar. Ingen uppgifterna lämpar sig särskilt av

väl för marknadsstyrning.

Det är naturligtvis också så att valet av organisationslösningar kan ha väsentliga effekter vid sidan det här avhandlats, t.ex. när av som det gäller makttörskjutningar eller ekonomiska fördelningseffekter. Den som menar att organisation har betydelse bör naturligtvis också erkänna betydelsen sådana effekter. Valet organisationslösav av ning är sällan värdeneutralt.

Statsmakterna bör betona helhet

Riksdagen och regeringen har som huvudprincip valt att organisera sina kanslier efter indelning i politikområden vilket ter sig naturen ligt. Det är i själva verket svårt att tänka sig att någon huamian vudprincip skulle kunna fungera. Dock bör man inte nöja sig med att konstatera att allt därmed står väl till. En områdesindelning, vilken som helst, innebär att vissa samband betonas på bekostnad av andra. Det är därför inte egalt hur riksdagen väljer att organisera sig i utskott, hur statsminister fördelar en ärenden på sina ministrar eller hur ett departement delas i sakenheter. Revirbevakning och suboptimering är välkända fenomen också på statsmaktsnivå. Ett sätt att hantera problemen är att göra områdena så vida som möjligt utan att de områdesintema sambanden går förlorade. Den strategin valdes i det utrednings- och beredningsarbete föregick som den nya indelningen av statsbudgeten i 27 utgiñsområden att jämföra med tidigare ca 600 anslag. Om riksdagen är beredd att också se över sin utskottsindelning torde det vara möjligt att göra viss en

ytterligare bantning antalet utgiñsområden. Erfarenheterna från

av den första budgetberedningen i den ordningen får då bli vägle-

nya dande for eventuella förändringar. Ett annat sätt är att i organisationen stärka de krafter

som representerar helhet och överblick. I riksdagens budgetberedning har Finansutskottet fått starkare

en ställning än tidigare genom utformningen procedurreglema i

av beredningsprocessen. Ett sätt att än starkare betona de sammanhållande funktionerna kan vara att befria Finans- och Konstitutionsutskotten från deras beredningsansvar för utgiitsområden och i stället låta dem koncentrera sig på sina särskilda övergripande funktioner. Vad gäller regeringen och dess kansli är det angeläget att kraftfullt stärka den "koncemstyrande rollen.

5 FÖRVALTNINGSPOLITISK KRAVBILD

5.1 Principiellt

Staten är politiskt styrd och dess verksamhet skall bedrivas rättssäkert och effektivt. Är målkonflikter mellan dessa krav oundvikliga eller finns det som samtidigt tillfredsställer kraven på demo-

grepp krati, rättssäkerhet och effektivitet

Behov av tydlighet

Ett skulle kunna att sträva efter så stor tydlighet som

grepp vara möjligt; i fördelningen uppgifter och ansvar mellan parlamenta-

av riska nivåer, mellan privat och offentligt, mellan myndigheter och bolag, mellan styrelser och verkschefer, mellan föreskrifter och rådgivande information, etc. Att verkligheten är vrång och emellanåt

upphov till eller förutsätter otydlighet bör inte nödvändigtvis ger

principiellt nonnbildande. Ett större mått av tydlighet står inte vara heller i konflikt med ett önskemål om mer gränsöverskridande samarbete. När avtalsslutande parter vet de har varandra främjas

var for det mesta ett konstruktivt samarbete.

stabilitet

Behov av En iakttagelse gör sig påmind är behovet av att utveckla

annan som och förstärka de stabilitetsskapande funktioner som staten har att fylla i samhället. Dit hör att upprätthålla stabila spelregler for andra samhällsaktörer och att underhålla ett väl fungerande rättsväsen. Men dit hör också mycket annat, t.ex. nationellt sammanhållna

som strategier i samspelet med EU:s institutioner, program for ekologiskt hållbar utveckling, forutsebara socialforsäkringssystem, etc. Eftersom stabilitet inte bör förväxlas med rigiditet och omgivningsförutsättningarna ständigt tycks ändras i allt snabbare tempo finns även med denna grundsyn behov av flexibelt fungerande üirvaltningsmyndigheter. Men bland samhällsaktörerna är det bara staten kan förpliktad att svara för

som anses vara den grundläggande stabilitet behövs för samhällens fortbe-

som stånd.

5.2 Fortsatt renodling

En mognadsprocess En iakttagelse som kan göras efter en tillbakablick på statsförvaltningens utveckling är att de statliga åtagandena går igenom en sorts mognadsprocesser som återspeglas i förvaltningens struktur och organisation. Som pionjärinsats var det naturligt att bygga upp arbetsmarknadsutbildningen i budgetstyrd myndighetsform, men i ett väl etablerat stadium övergå till eñerfrågestyrning och i nästa steg konkurrensutsättning i bolagsfonn. När de stora skolreformerna genomförts kunde ansvaret för skolan överlämnas i sin helhet till kommunerna. När miljöprövningar av olika slag övergår till att bli rutin i många verksamheter och miljölagstiñningen blir alltmer heltäckande och soñstikerad kan det naturligt att miljöin-

ses som tressenas kollisioner med andra intressen på ett bredare sätt blir föremål för rättskipning i domstol jfr. vattendornstolama fun-

som nits länge. När företeelser och det saknas allmänt accepterade och

är nya vedertagna normer för hur de bör hanteras, är det naturligt att frågorna tas om hand i en förvaltning där regeringen i sista hand fäller avgörandet. När normer och standarder etablerats kan frågorna länkas bort från det politiskt styrda systemet. Den renodling

som skett i förvaltningsstrukturen under 1990-talet kan därför ett

ses som uttryck för att många verksamhetsgrenar helt enkelt varit att

mogna tas om hand i en annan form än myndighetsfomien, och i vissa fall av någon annan huvudman än staten. Det är svårt att finna skäl att i de här avseendena vrida klockan tillbaka. Det är snarare så att staten skulle vinna i tydlighet

om renodlingen fullföljs genom en fortsatt aktiv strukturen verksarnhetsanpassning, och att de förvaltningspolitiska värdena de-

mokrati, rättssäkerhet, effektivitet därmed skulle främjas.

- Kriterier för bolagsbildningar presenteras i Statskontorets PM l 996-05 l 5 Marknadsliknande verksamhetsformer i staten, till

- , Förvaltningspolitiska kommissionen. Där ges också exempel på viss verksamhet för närvarande drivs i myndighetsfonn är

som men som renodlad affärsverksamhet och därför lämpligen borde tillhöra bolagssfären.

Såvitt gäller rättskipning ersättning för myndighetsutövning i

som förvaltningsmyndigheter bör erinras om att domstolarna har sin principiellt viktigaste funktion i frågor där ett enskilt intresse skall vägas mot allmänintresset och där en annars beslutande förvaltning-

smyndighet kan part i målet på ett sätt som inte är besluts-

vara neutralt. Till frågan hör serviceaspekt betydelse också för rätts-

en som är av säkerheten, demokratin och effektiviteten. Om övergång till rättskipning belastar den enskilde medborgaren eller samhället med extra arbete och kostnader t.ex. krav på omfattande medver-

genom kan juridiska ombud bör det vägas som en betydande nackdel i

av förändringen. En normalmodell med myndighetsbeslut i första instans och överprövning i domstol förefaller i många typer av ärenden vara väl awägd.

Uppdelning av domstolar mindre meningsfull

än tidigare

Med allt bredare tillämpning principen om överprövning i

en av domstol väcks frågan det längre är meningsfullt att dela upp

om domstolarna i allmänna domstolar och förvalmingsdomstolar.

Ajfärsverksformen onödig

Añärsverksformen har med tiden blivit obsolet. Det är svårt att se att den längre behövs. Alternativen myndighet och bolag är båda möjliga for affärsverksamhet drivs i monopol. Myndigheter kan

som avgiftsñnansieras och bolag kan kringgärdas med restriktioner av olika slag bestämmelser i bolagsordningen, vilka i princip

genom kan gälla vad som helst, t.ex. tillämpning av offentlighetsprincipen. Affärsverksfonnen medför ett visst administrativt krångel, om än inte särskilt betungande, för att komma runt en del problem som följer añärsverkens dubbelhet, t.ex. att de som delar av staten

av inte är skyldiga att redovisa mervärdesskatt. Betraktade affärsdrivande koncerner har affärsverken att leva

som med vissa begränsningar kan hämmande for effektiviteten,

som vara däribland att de inte själva förfogar över rätten att besluta om dotterbolag. Ledningsansvaret är också otydligt genom uppdelningen på regering och verksstyrelse. Det bör således klar rekommendation att inte inrätta några

vara en

affärsverk, och efterhand aweclda de nuvarande. Vilken form nya

bör väljas för olika verksamhetsgrenar får avgöras från fall till som fall. Det bör då uppmärksammas att den ekonomiska styrningen är olika for myndigheter och bolag, inte minst när det gäller kapitalanskaffningen är väsentlig betydelse för de infrastrukturverk

som av det här handlar En emellanåt förbisedd fördel med bolag är att

om. de kan ägna sig åt tjänsteexport utan konstitutionella begränsningar.

Uppenbara myndighetsuppgiñer, t.ex. luftfartsinspektionen hos Luftfartsverket och sjöfartsinspektionen hos Sjöfartsverket bör under alla omständigheter behålla myndighetsfonnen.

"Konglomeraten " kan upplösas Till frågan om renodling hör också att fördela uppgifter på olika myndigheter, och gruppera myndigheter i utgiftsområden, på ett sätt som stärker naturliga verksamhetssamband och underlättar resultatstyrning. I det utredningsarbete som föregick indelningen av statsbudgeten i utgiftsområden visade det sig i och för sig vara överraskande lätt att placera in myndigheterna i rätt utgiñsområde. De flesta har en verksamhet som är ämnesmässigt avgränsad. Några enstaka tidigare nämnda konglomerat utgör undantag. För dem bör annorlunda uppgiñsfördelning övervägas. För länsstyrelser-

en na, som har den mest blandade verksamheten av alla, måste emellertid en annan logik gälla så länge deras samordningsuppgiñer anses vara av väsentlig betydelse. 5.3 Resultatstyrning, utvärdering, uppföljning och

kontroll

Fullfölj resultatsgørningen Ett resultat, vilket som helst, är som upplysning om hur verksamheten fungerar tämligen meningslöst om det inte ställs i relation till något. En värdering resultatet förutsätter jämförelser antingen

av med andra jämförbara verksamheter eller med tidigare uppnådda resultat. Resultatstyming förutsätter därför också kontinuitet. Systemet med resultatstyming har inte varit i funktion särskilt länge, låt vara att det även tidigare har ställts upp mål för olika verksamheter. De institutionella förutsättningarna t.ex. myndigheternas frihet att förfoga över sina resurser, rambudgeteringen i riksdagen har först nyligen legat klara. Under den period då resultatstymingen introducerats har den strukturella turbulensen varit särskilt omfattande, vilket inneburit att incitamenten för resultatorientering hos myndigheterna har varit svagare än de annars skulle vara. Att de flesta myndigheter under sådana omständigheter mycket seriöst arbetat med att utveckla sin verksamhet i syfte att få mer för pengama istället för mer pengar, och har utvecklat mätmetoder och uppföljningssystem för detta, får anses vara en positiv indikation att systemet har en bärkrañ som är större än tidigare decenniers försök till budgetmodemisering t.ex. programbudgeteringen.

Systemet är fortfarande svagt i vissa delar. Förbättringar behövs såväl i regeringskansliets styrfunktion i myndigheternas återre-

som dovisningar. Men med en prognos om ett något lugnare tempo i

strukturförändringama framöver, där statsförvaltningen koncentre-

rats till sina kämuppgiñer, finns det skäl att hysa en viss optimism om att systemet kommer att vara ett användbart instrument för regeringens styrning av statsförvaltningen. Bland ledande myndighetsföreträdare är det också svårt att finna någon som vill återgå till gammal resurs- och regelstyrning, även om den på sitt sätt var bekvämare eftersom den fritog från ansvar för resultat och ekonomi. I resultatstyrningen bör man mer än för närvarande skilja på resultatkrav som myndigheterna i praktiken har möjlighet att uppfylla med egna insatser, och därför kan ansvara för, och effektmål som kan nås endast med insatser från flera aktörer eller är beroende av externa faktorer. Polismyndighetema bör rimligen kunna ställas till ansvar om brottsutredningama blir färre eller sämre, men kan knappast ensamma lastas för att brottsligheten ökar. För vissa verksamhetsutfall bär regeringen ett större ansvar än enskilda myndigheter. Det bör betonas att ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna har betydelse också för har utvärderingen bör organiseras.

Genomtänkt totalsystem för revision Behov av juridisk och revisionell kontroll för att stävja fel i myndighetsutövningen eller ovarsamhet i medelshanteringen finns i statsförvaltningen oberoende av hur den styrs. Redovisningsrevision behövs för att säkerställa att den ekonomiska rapporteringen blir korrekt. Resultatstyrningen förutsätter därutöver utvärdering och uppföljning av annat slag, med inriktning på produktivitet, effektivitet och slutliga effekter av gjorda insatser. Utvärdering, uppföljning och kontroll kräver resurser. Om statsförvaltningen jämförs med näringslivet finns det i och för sig indikatio-

ner på att den internstatliga kontrollapparaten är relativt liten

åtminstone mätt i förhållande till de stora summor som omsätts om man också räknar transfereringama, men det går inte under nuvarande finansiella omständigheter att förutsätta att volymen kan öka dramatiskt. Resursema måste användas på ett genomtänkt sätt i ett uppföljnings- och kontrollsystem som hänger ihop och som säkrar såväl effektivitet som rättssäkerhet och god etik, varvid följande komponenter skulle kunna beaktas:

Alla myndigheter:

Obligatorisk intern revision genom fast anställd personal eller upphandling av revisionstjänster smårnyndigheter i samarbete, systemkontroll genom regeringens revisionsorgan

Egen Verksamhetsuppföljning med resultatredovisning som kvali- tetssäkras av externa granskare t.ex. regeringens revisionsorgan

Vissa myndigheter:

Sektorsuppföljning enligt myndighetsinstruktioner ungefär som - NUTEK för energiforsörjningen

Regeringens revisionsorgan:

Systemkontroll enligt ovan -

Kvalitetsgranskning av årsredovisningar enligt ovan och komplet- terande effektivitetsrevision av enskilda myndigheter

Fortlöpande extern kontroll och utvärdering av stora transfere- rings- och bidragssystem

Riksdagens granskningsorgan:

Etfektivitetsrevision -

Uppföljning av implementering av ny lagstiftning -

Biträde till EU:s revisionsrätt -

Konstitutionell kontroll av regeringens arbete -

5.4 Myndigheternas regionindelningar

Blandad beslutsrätt

Rätten att fatta beslut om en myndighets indelning på regional och lokal nivå får i princip anses tillkomma myndighetens ledning

som en del av å ena sidan friheten att förfoga över resurserna och å andra sidan ansvaret for att verksamheten bedrivs effektivt. Verksforordningens ordval är Myndigheten bestämmer sin organisation 17 §. Samtidigt skall verkschef verka för att myndigheten

en genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet 7 §. I praktiken kan emellertid demia beslutsrätt vara kringskuren på många sätt. Riksdagens beslut krävs när lagstiñning på området direkt eller indirekt reglerar någon del av organisationen t.ex.

som

for försäkiingskassoma i socialforsäkringslagen eller när regionala organ har ställning som självständiga myndigheter t.ex. yrkesinspektionema, kronofogdemyndighetema, länsskattemyndighetema. Regeringens beslut krävs om en myndighets organisatoriska indelning är reglerad i instruktionen.

Även myndighet beslutar själv torde det normalt fore-

i de fall en komma underhandskontakter med det överordnade departementet. Det går däremot knappast att skönja någon medveten och sammanhållande strategi i regeringskansliet hur indelningsfrågoma bör

om hanteras. Ett intryck är att det departement som svarar för länsstyrelsefrågoma för närvarande Inrikesdepartementet i olika enskilda fall pläderar för att länen av samordningsskäl bör vara den geograñska basen för indelningen, medan andra fackdepartement fäster mindre avseende vid samordningsaspekten. Eftersom allt fler myndigheter finner länsindelningen allt mindre intressant för egen del

och den allmänna och fullständigt entydiga trenden är större regio-

blir konsekvensen att samordningsintresset försvagas om inte ner länsindelningen också ändras. De länssanunanläggningar som nu planeras för Skåne och Västsverige bör följas av fler.

Regeringen lämplig beslutsnivå

Frågan myndigheternas lokala och regionala indelningar är i

om första hand effektivitet. Rättssäkerhetsaspekter och

en fråga om demokratiaspekter är inte särskilt framträdande, även om lokalisering arbetsplatser oña röner stort lokalt politiskt intresse av ar-

av betsmarknads- och regionalpolitiska skäl. Den lämpligaste beslutsnivân i indelningsärenden torde vara regeringen statsförvaltningens koncemstyrelse. Det är där som det

från effektivitetssynpunkt bästa kan vägas av mot

gemensamma enskilda myndigheters interna krav på effektiv organisation å den

sidan och de folkvaldas intresse av maximal tilldelning av sysena selsättningstillfallen till den orten eller regionen å den andra.

egna Men det förutsätter samtidigt en genomtänkt strategisk hållning i frågorna från regeringens sida. En sådan strategi saknas for närvarande. I näraliggande fråga utlokalisering av statlig verksam-

en om het, för att t.ex. mildra följderna planerade regementsnedlägg-

av ningar, borde också ställas krav på motsvarande strategiskt tänkande.

5.5 Gränsöverskridande arbetsformer

Mångfaldi ga kontakter

Internationalisering och avreglering har gjort Sverige till ett mer öppet och mindre styrbart samhälle än tidigare. Mängden beroendeförhållanden mellan samhällets olika aktörer och verksamhetsgrenar ökar. Regeringen och riksdagen måste i många situationer anses

aktörer bland andra aktörer snarare än det monolitiska vara

maktcentrum varifrån order utgår och som samhället inrättar sig

efter. För statsförvaltningen mångfaldigas kontaktpunktema och

transaktionskostnadema ökar. Det framstår samtidigt som helt nödvändigt att arbeta gränsöverskridande i både fasta och tillfälliga konstellationer. Decentralisering har använts som strategi för att göra situationen mer hanterlig. Men decentraliseringen har emellanåt varit halvhjärtad och otydlig, vilket kommer till uttryck i alltför allmänt fonnulerade önskemål i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev där myndigheter ibland tillhålls att beakta andra verksamheters krav eller sträva etter samarbete. I länsstyrelseinstruktionen finns bestämmelser som anger att länsstyrelserna skall samordna den statliga verksamheten i länen, men i många fall saknas underbyggande stöd i lagstiftning eller i form av dispositionsrätt över ekonomiska medel som skulle kunna ge samordningsuppgiñen substans. Om decentralisering inte förenas med delegerad makt så är det rimligen bättre att behålla beslutsñmlctionema centralt. Under alla omständigheter är det viktigt att göra det tydligt var beslutsrätten ñnns.

Tydligare mandat behövs Informella nätverk har naturligtvis sina värden och bör uppmuntras. Det är oña viktigt för olika aktörer att helt enkelt känna till

varandra och varandras aktiviteter. Men sådana kontakter kräver inga åtgärder från statsmaktemas sida. I en gränsöverskridande förvaltning som syñar till att nå gemensamma produktionsmål krävs mera. Myndigheternas verksamhetsmandat behöver utformas på ett tydligare sätt samtidigt som det behövs institutionaliserade former för samarbete mellan myndigheter. Det saknas i staten motsvarigheter till kommunernas kommunalförbund eller näringslivets civilrättsligt bindande avtal och det är svårt för myndigheterna att sig samarbetsförplilctelser som gäller deras egentliga verksamhet utan stöd i lag eller godkännande av regeringen i varje särskilt fall. Administrativt samarbete är lättare. Som nämnare utvecklas i en särskild PM till Förvaltningspolitiska kommissionen, Förvaltningsstrukturer fvra fallstudier, bör ett

regelverk utvecklas också för hybridmyndigheter över huvudmannaskapsgränser.

5.6 Förvaltningspolitik för europanivån

Byråkratin hämmar

Alla förefaller vara överens om att en utvidgning av den Europeiska Unionen kräver förändringar unionens institutioner och av en del

av

dess åtaganden framförallt jordbrukssubventionema. Många av av de frågor väcks rör EU:s beslutsformer och är av grundläggan-

som de konstitutionell natur. Sverige har som andra medlemmar skäl att hålla sig med utmejslade uppfattningar i dessa frågor. Men även i vardagliga förvalmingsfrågor borde Sverige vara

mera väsentligt mer pådrivande än för närvarande. Den administrativa ineffektiviteten inom EU-kommissionen hämmar möjligheterna att

uppfylla målen med europasamarbetet, vilket är den viktigaste kriti-

ken. Att svenska statstjänstemän är kritiska mot hur EU-byråkratin fungerar framgick bl.a. i en studie som Statskontoret genomförde för EU-96-kommitténs räkning. Mötesorganisation och beslutsförfaranden kritiserades särskilt. Statskontoret konstaterade att även om många de faktorer som påverkar effektiviteten i administrationen

av på nations- eller unionsnivâ styrs av de grundläggande fördragen, bör inte underskatta de effektivitetshöjningar ändå kan

man som åstadkommas inom respektive institution. Det kan gälla intern organisation, ledarskap och styrning samt handläggningsfonner och andra rutiner. För att riksdag och regering skall kunna skapa sig ett klart förhållningssätt till arbetsprocesser och strukturer inom EU och forma och driva politik för förbättringar bör kunskaper och synpunkter

en begäras in och sammanställas.

Ett arbete med regelförenldingar, decentralisering och serviceför-

bättringar liknande det början till förvaltningspolitiken i

som var

på europeisk nivå.

Sverige skulle behöva upprepas

5.7 Konstitutionell klarhet

Grundlagarna utmanade

EU-inträdet förutsatte en grundlagsändring och ytterligare en förutskickas som en nödvändig förutsättning för ett eventuellt deltagande i EMU. Den förändring av lagprövningspraxis som följt av EUinträdet svensk anslutning till andra internationella konven-

och av tioner har däremot inte blivit föremål för någon principiell konstitu-

tionell genomlysning, med avseende på t.ex. lagrådets uppgifter och ställning eller ett eventuellt behov av en svensk författningsdomstol. En särskild kommitté har nyligen lämnat förslag hur den kom-

om munala skatteutjärnningen bör regleras i regeringsformen. En eventuellt ny planeringsroll för landstingen som kan innebära inskränkningar i primärkommunemas självständighet, och som då får betydelse också för hur beskattningsrätten i praktiken skall utövas på olika nivåer, bör rimligen prövas mot grundsynen i

regeringsformen att det svenska demokratiska systemet är ett tvånivåsystem. Frågan om ministerstyre är fortfarande inte helt utagerad ämne

som för kontroverser och ger fortfarande motstridiga praktiska konsekvenser. Riksdagens revisionsuppgifter och riksdagens revisorers ställning är för närvarande föremål för en särskild utredning. Vissa demokratiska institutionella är föremål för de-

arrangemang batt, utredningsförslag och förändring personvalsystem, folkomröstningsinstitut, direktval till kommundelsnärnnder. Utvecklingen på informationsteknikens område utmanar kontinuerligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Praxisförslçjutningar och instabilitet Vid sidan av de många förvaltningspolitiskt intressanta grundlagsfrågorna utreds och diskuteras nu också vissa fri- och rättighetsfrågor som rör förenings- och infonnationsfriheten barnpornografi, nynazism, MC-klubbar. I åtminstone något aktuellt fall gällande uniformsförbud har domstol använt sig av sin lagprövningsrätt och lämnat ett åtal oprövat med hänvisning till att det lagrum som åklagaren hänvisade till stod i strid med bestämmelse i gmndlag. En svala gör ingen sommar, men ett mer frekvent utnyttjande av den lagprövningsrätt som domstolar och myndigheter faktiskt redan har skulle onekligen innebära praxisförskjuming

en som inte stämmer med föreställningarna vid regeringsfoimens tillblivelse. Det är svårt att befria sig från intrycket att grundlagama under senare tid blivit föremål för ett lappande och lagande innefattande

även mandatperiodemas längd och riksdagens arbetsformer som

antyder en viss instabilitet i detta fundamentala regelverk har

som som egentligt syfte att vara den stabila grunden för Samhällsorganisationen. De ständiga förändringarna och ifrågasättandena skulle sammantaget kunna motivera en ny bred grundlagsberedning.

23e

i

statsförvaltningen

tid

omprövningens

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvaltningsstruktur, bilaga 1

1 Inledning

Från slutet av 1950-talet gick statsförvaltningen i period

en av tillväxt varade ungefär 20 år. I slutet 1970-talet vände ut-

som av vecklingen i samband med att en kritik växte fram mot tilltagande

en

byråkratisering. Därefter följde omkring 1980 den lilla statsñnan-

siella krisen, som dock inte ledde till några större omprövningar.

När den långa högkonjunkturen började, försvann omvandlings-

trycket. Större delen 1980-talet kan därför kännetecknas

av som en tid av förberedelser inför de omprövningar 1990-1991 kimde

som förutses till följd av att Sverige stod inför ekonomisk kris och

en växande underskott i statsbudgeten. Omvälvande strukturförändringar har därefter beslutats under l990-talet.

Regeringens ansvar för att den statliga förvaltningen är ändamåls-

enligt organiserad framgår direkt regeringsfonnen. Från mitten

av av 1980-talet har i dessa frågor också riksdagens markerats

ansvar

som huvudman för den statliga verksamheten.1 Huvuddragen i

strukturförändringama under den senaste tjugoårsperioden, som de

kommer till uttryck i riksdagens och regeringens beslut, beskrivs i Statskontorets rapporter OST 199425 och Staten i omvandling 1996: 15. De kompletteringar här skall lämnas syftar till att

som ge en fylligare bild av bakgrund och motiv till statsmaktemas ställ-

ningstaganden. Beslut strukturförändringar redovisas i de nämn-

om da båda rapporterna.

2 Vändpunkter

Byråkratikritiken

Fram till början av 1980-talet, så länge det fanns gott

om pengar, rådde i stort sett politisk enighet utbyggnaden välfärdsstaten.

om av De första tecknen på problem i den offentliga sektorn visade sig under senare delen av 1970-talet i kritik mot samhällets tillta-

en gande byrålcratisering. Bakgrunden var den omfattande regelstyrning, som välfärdsstaten hade ansetts kräva för att kunna erbjuda så långt möjligt likvärdiga villkor för Q människor i beh landet.

Den teknik med k ramlagstiñxiing hade börjat tillämpas förut-

s som satte, eller fick i varje fall till följd, att stor del arbetet med att

en av

utforma reglerna lades på verkställighetsnivån, där centrahnyndig-

Prop 1986/87:99 s21: "Förändringar av förvaltningsstrukturen är ett utomordentligt centralt styrmedel för riksdagen." 1993/94:FiU10 s 67 och FiU20 125

s

heterna bemyndigades att fylla ut vaga lagregler med tillämpningsföreskrifter. Under statsförvaltningens expansiva epok, fram till 1970-talets senare del, var det i hög grad hos de stora centrala sektonnyndighetema den nödvändiga kompetensen fanns för att

som driva utvecklingen. Ramlagstiñningen bidrog också till att politikskapandet i viss mån kom att flyttas till myndigheternas tillämpning. Med tiden växte det fram kritik från näringsliv och kommuner mot i första hand de onödiga kostnader myndigheternas föreskrifter i

som många fall ansågs leda till. En kritik mer principiell natur från

av kommunalt håll grundades på ett ifrågasättande av statliga myndigheters rätt att ge folkvalda organ föreskrifter om tillämpningen av de lagar som riksdagen beslutar. Den under 1970-talet växande kritiken mot byråkratin motiverade ett fastare politiskt myndigheterna och ledde till regerings-

grepp om förslag om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati.2 I sammanhanget fick decentraliseringsaspekter stort utrymme. Riksdagen ansåg att ett mer konkret åtgärdsprogram hade varit önskvärt men anslöt sig till förslagen om avbyråkratisering. Riksdagen fann det önskvärt att förenkla lagstiftningen, minska omfattningen av det statliga regelsystemet och begränsa användningen av ramlagstifcning. Debatten under 1970-talets senare del om behovet av regler och om utfonnningen av de regler som behövs rörde förhållanden inom hela statsförvaltningen. Mot den bakgrunden kan diskussionen om regelförenkling och regelreforrnering sägas väsentlig del av ur-

vara en sprunget till de generella riktlinjer som har kommit att kallas

förvaltningspolitilö.

Vid sidan kritiken mot den svåröverskådliga byråkratin fanns

av också en mer principiell invändning mot den starka ställning som de centrala statliga myndigheterna hade fått. Från demokratisynpunkt kunde det anses mindre tillfredsställande att kontakterna mellan riksdag, regering och kommuner i så hög grad skedde via centrala myndigheter. synpunkter i första hand gjorde det nöd-

Det var som

vändigt att klargöra hur självständiga myndigheterna är och hur

regeringen kan styra dem. Arbetet med att lägga den principiella grunden för ställningstaganden i de frågorna påbörjades av Förvaltningsutredningen och fullföljdes av Verksledningskommittén.

2Prop 1978/79:1ll

Snävare ekonomiska förutsättningar

En faktor av på sikt ännu större betydelse än styrningsfrågoma för den offentliga sektorns utveckling var att de ekonomiska förutsättningarna hade ändrats. Sektom krmde inte dittills varit fallet

som räkna med att få nya resurser. En amian anledning att strama

upp den politiska styrningen var bristande följsamhet i budgetpolitiken. Regeringen hade under många år begärt att få -förslag från myndigheterna till omprövningar och besparingar alternativ till de

som generella nedskärningar osthyveln måste tillämpas.

- - som annars Men dessa vädjanden gav inte några påtagliga resultat. Det

var normalt mer tilltalande för myndigheterna att föreslå kvalitetshöjande snarare än kostnadssånkande åtgärder, vilket var ett problem för den ekonomiska politiken i en tid av stora underskott i statsbudgeten. Dålig kontroll över utgifterna förklaringama till de

var en av svaga

statsñnanserna.3

Förvaltningsutredningen tillsattes 1976 med uppgift att söka förbättra metoderna för att planera, prioritera och hushålla med statens resurser; uppdraget omfattade inte bolag och affårsverk. I kommit-

téns huvudbetänkande4 den

var fömyelse genom omprövning rekommendation som gavs för att anpassa den offentliga sektorn till de nya förutsättningama. Regeringen initierade ett översynsarbete i

linje med utredningens förslag. Ett par beslut om organisationsförändringar fattades omkring 1980

som kan betecknas stnrkturella omprövningar och trendbrott i

som de stora centrala myndigheternas utveckling. Ändrade uppgifter med inriktning mot decentralisering och minskad statlig detaljreglering låg till grund för omorganisationen av först Socialstyrelsen och därefter Skolöverstyrelsen. Besluten innebar att regeringen tog ett mer aktivt ansvar för förändringsarbetet i myndigheterna och signalerade en förändring av centralmyndighetemas ställning dri-

som vande krañer bakom reformer och utvecklingsarbete. Omorganisationema fick till följd att att personalen i båda myndigheterna kunde minskas med en tredjedel. De tre första åren av 1980-talet rådde viss enighet farorna med

om det växande underskottet i statsbudgeten och om behovet att ompröva, effektivisera och spara. Samtidigt fanns en osäkerhet de

om

grundläggande ekonomiska förutsättningarna. Den första frnanspla-

nen efter valet 1982 präglades av en pessimistisk syn på den eko-

3 Prop 1982/832150Bilaga 1 4Förnyelse genom omprövning SOU 1979:61

nomiska utvecklingen. Den hade enligt ñnansplanen varit sämre än det k katastrofaltemativet i 1980 års Långtidsutredning, där

s underskottet i statsbudgeten sågs som ett av tecknen på strukturella obalanser i ekonomin. Regeringen skulle emellertid också verka för

balanserad tillväxt den offentliga sektorn och riva upp vissa en av besparingsbeslut. Mot den bakgrunden kunde förutsättningarna för den offentliga sektorns utveckling uppfattas som otydliga, vilket sannolikt bidrog till att förändringsarbetet inom staten under 1980-

talet kom att präglas av förvaltningsintema frågor.

När konjunkturen vände uppåt efter 1985 och budgetunderskottet började sjunka minskade intresset för att göra direkta ingrepp i form

större organisations- och strukturförändringar i statsförvaltning-

av

Kopplingen mellan den ekonomiska politiken och arbetet med att en. effektivisera den statliga verksamheten var därefter svag under stör-

delen l980-talet. Först från 1994 kan en obetydlig minskning re av

statens konsumtionsutgifter registreras.5

av

Demokratisk styrning Ett halvår innan Förvaltningsutredningen hösten 1979 lämnade sitt huvudbetänkande ñck den tilläggsdirektiv att analysera problem i

relationerna mellan regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter.

Detta uppdrag kom till på initiativ riksdagen, som ville ha en

av beskrivning och analys av de allmänna principerna för den statliga

förvaltningens organisation.6Kommittén inriktade sig på frågan om

förvaltningens demokratiska styrning och styrbarhet. I sitt slutbe-

tänkande pekade kommittén ut tre olika vägar för att stärka den demokratiska styrningen.7Det kan ske genom

att återföra beslutskompetens till den politiska sfären och stärka -

dess styrkompetens

att öka det politiska inslaget i förvaltningsmyndighetemas led-

ningsorgan eller genom

att vidga samhällskontrollen underifrån genom kommunalisering eller ett ökat inslag av marknadsstyrning.

5 Statskontoret 1996:15 88s 6KU 1977/78:38 7 administrativ självständighet SOU 1983:39

Politisk styrning -

Dessa frågeställningar har därefter varit centrala inslag i statsmakternas ställningstaganden till förändringar i statsförvaltningen. När intresset för besparingar minskade, kom utvecklingsarbetet i statsförvaltningen under resten av 1980-talet att inriktas på att effektivisera den politiska styrningen av myndighetema. Kommunerna har successivt fått ökad frihet att disponera statsbidrag och staten har överlämnat huvudmannaskapet för skolan. Añärsverksformen har omprövats sedan den statliga añärsverksamheten under 1980-talet blivit alltmer marknadsstyrd och börjat frigöras från statsbudgeten.

3 Den förvaltningspolitiska perioden

Förnyelseprogrammet Bakom Civildepartementets inrättande 1983 som den offentliga sektorns departement låg ett krav på åtgärder för att åstadkomma en aktivare politisk styrning. Utgångspunkten var att

en stark offentlig sektor är nödvändig för välfärdens utveckling. Förvaltningsapparaten har emellertid samtidigt blivit svåröverskådlig och i vissa avseenden an0nym.8

Den beskrivning av problemen i den offentliga sektorn som lades till grund för fömyelsearbetet tog framför allt sikte på serviceaspekter och kontakterna mellan enskilda och myndigheter. Ökad decentralisering till myndigheterna var en naturlig konsekvens av uppmärksamheten på serviceaspektema i förvaltningens verksamhet. Fömyelsearbetet ñck den kombinerade målsättningen att både styra mer och styra mindre. Våren 1985 lämnade regeringen en skrivelse till riksdagen om den offentliga sektorns förnyelse, i vilken för första gången ett politiskt ställningstagande redovisades till ett samlat program för den offentliga sektorns omvandling och utveckling Denna förvaltningspolitik beskrevs med uttalanden om utgångspunkter för och inriktning av förändringarna inom statsförvaltningen. En utgångspunkt var att en effektivering av den offentliga sektorn är viktig bl för att undvika en privatisering av viktiga samhälleliga

a verksamheter. Programmet skulle följas upp med förslag och be-

8 Prop 1982/832100Bilaga 2 9 Skr 1984/851202

slut. Riktlinjerna i skrivelsen kan sammanfattningsvis formuleras i följande nyckelord:

Service och valfrihet -

Medborgaren i centrum

-

Brukannedverkan, demokratisering -

Omprövning, decentralisering -

Decentralisering -

Aktivare styrning -

Färre och enklare regler -

Avsektorisering. -

Förutsättningar och riktlinjer för den statliga personalpolitiken behandlades i skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse och därefter i särskild 10

en proposition. Utgångspunkterna var att den stat-

liga personalpolitiken i större utsträckning bör vara ett instrument i

fomyelsen av den statliga verksamheten och att arbetsgivarfunktio-

nema hos myndigheterna skall stärkas så att de kan ta fullt

ansvar for verksamheten och alla dess kostnader. Den enhetliga regeringsstyrda personalpolitiken verksamhetsanpassad.

ersattes av en

Principer för ansvarsfördelning

Under 1980-talets senare del skaffade sig regeringen successivt

bättre förutsättningar att styra myndigheterna och förändringsarbe-

tet. Det skedde i huvudsak på två sätt. Det gick ut på att tydli-

ena gare fördela ansvar och befogenheter mellan olika förvaltningsnivå-

er: I det s k verksledningsbeslutet 1987 berördes organisations- och stmkturfrågor på ett principiellt plan och med innebörden att myndigheterna skulle få större, om än inte fullständig frihet, att forma sin egen inre organisation inom givna I fråga be-

resursramar. om slutsfördelningen mellan riksdagen och regeringen bestämdes riksdagens roll vara att besluta förvaltningens struktur. Dit hör frå-

om gor om huvudmarmaskap, verksarnhetsforrner och finansiering samt ansvars- och uppgiñsfördelning mellan myndigheter. I fråga om myndigheternas ledningsfunktioner det kommitténs

var förslag att en myndighet antingen skulle ledas enrådig verks-

av en chef eller styrelse med fullständigt För att det skall stå

av en ansvar. fullt klart att det är regeringen är verksstyrelsemas uppdragsgi-

som vare avvisade kommittén tanken på intresseforeträdare i styrelserna,

° Prop 1984/852219,AU l985/86:6, rskr 48

med undantag för främst arbetsmarknadsområdet. Med hänvisning

medborgerlig insyn blev riksdagens beslut i enlighet till behovet av med regeringens förslag fortsatt kompromiss i förhållande till

en principen fullt ansvariga verkschefer. Normalt skulle statliga

om myndigheter ha lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen.

en

Frågan intresserepresentation i verksstyrelserna kom upp till

om riksdagsbeslut först efter regeringsskiftet 1991.

Ekonomisk styrning

Den andra åtgärder för att få ut bättre resultat av myn-

gruppen av digheterna var inriktad på ekonomisk styrning: Den löpande ekonomiska styrningen ändrades genom utvecklingen

resultatstyrning, budgetprocess med långsiktiga rambeslut av en ny och fördjupad prövning av både verksamhet och transfereringar. Syftet var att åstadkomma en effektiv politisk styrning och samtidigt

myndigheterna ett tydligt för verksamheten. I systemet ge ansvar med resultatstyrning ligger att myndigheterna inom givna ramar får välja vilka medel som skall användas för att nå önskade resultat och att det följs upp att avsedda mätbara resultat uppnås. Redan innan fömyelseprogrammet redovisades kom det inom affarsverkssektom igång utveckling av den ekonomiska styrningen,

en

därför inte ut att ha ett direkt samband med förvaltningsposom ser litiska riktlinjer. De stora affärsverken fick stegvis under 1980-talet ökad ekonomisk självständighet att riksdagen och regeringen

genom delegerade befogenheter att a ta upp lån på kreditmarknaden. Investeringarna frigjordes från statsbudgeten och affärsverken fick generella för sin verksamhet ersatte den tidigare mer

ramar som direkta politiska styrningen. 1987 fastställdes generella riktlinjer för affärsverkens styrning i syfte att förhållandena till vad som

anpassa

gäller i näringslivet.

Den här utvecklingen mot marknadsstyrning var tydligast inom kommunikationsverkens område. Tillämpningen inom transportsektorn den k kostnadsansvarsprincipen avsågs ge de principi-

av s ella förutsättningarna för att i ekonomiska termer bedöma trafikgre-

konkurrenseffektivitet. Delningen SJ syftade till att tydlinamas av

skilja mellan för infrastrukturen och det föregare statens ansvar tagsekonomiskt definierade driñansvaret. Affársverken fick möjligheter att själva skaffa investeringskapital och så småningom också att sätta priser t ex brevportot. Utvecklingen i riktning mot en anpassning av de stora delarna av statens affärsverksamhet till marknadsmässiga villkor skedde under större delen decenniet. I verksledningspropositionen gjordes be-

av

dömningen att añärsverksfonnen skulle bestå under överskådlig

11 ökad ekonomisk tid. Mot den bakgrunden ktmde utvecklingen mot frihet för affärsverken knappast uppfattas som en stmkturförändring. Men det är denna utveckling steg för steg som kan sägas ha

skapat förutsättningarna för de genomgripande omvandlingarna i

den statliga affärsverksamheten efter 1990.

4 Omvandlingstryck och strukturlörändringar I verksledningsbeslutet ifrågasattes således inte añärsverksformen som sådan, inte heller den ofta monopolistiska marknadssituationen inom de områden där de stora añärsverken hade sina uppgifter. Tvärtom framhölls att regionalpolitiska och andra samhälleliga krav var skäl att behålla verksformen. De riktlinjer som angavs för fömyelsearbetet ñck genomslag i ändrade styrformer och i åtgärder för att förenkla regler och förbättra myndigheternas service. En omfattande försöksverksamhet bedrevs, främst inom ramen för det s k frikommunförsöket. Men det blev under 1980-talet inte några beslut om större strukturförändringar inom den förvaltningspolitiska ramen. Ett undantag var reformen av länsförvaltningen avsektorisering beslutades 1989 efter

som en treårig försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län. Dessförinnan hade skatteförvaltningen avskilts från länsstyrelsen. Det vid sidan av länsreformen mest omfattande strukturbeslutet under 1980-talet torde vara delningen av SJ, som var ett led i 1988 års trañkpolitiska beslut. Inte förrän omvandlingstrycket skärptes tog strukturförändringama verklig fart. Det system för mål- och resultatstyming av den statliga verksamheten som utvecklades under senare delen av 1980-talet blev stöd och motiv för många de stmkturförändringar som har

av genomförts efter 1990. Målsättningama med den mål- och resultatorienterade styrningen kan sammanfattas i orden omprövning och

12 framför allt det

e/Yektivitet. Det är nya styrsystemets inriktning

mot decentralisering har ansetts ge nya möjligheter att effekti-

som visera. Genom tydliga krav pä resultat och effektivt resursutnyttjan-

de kan förutsättningar skapas för omprövningar och förändringar av

statens åtaganden. Resultatstymingen avses omfatta statens hela

verksamhet, dvs inte bara myndigheternas förvaltningsanslag utan

även s k sakanslag samt övriga transfereringar, bolag och stiftel-

l Prop 1986/87199 n Prop 1993/942150 102s

ser. 13 I sammanhanget påpekades riksdagen främst sig

att sagt vara intresserad av

effekten utfall och måluppfyllelse myndigheternas verksamhet

av och mindre redovisningar av prestationer och produktivitet.

av

Det förvaltningsinterna förändringsarbetet under 1980-talets senare hälft kan ses som nödvändiga förberedelser till den explosion av strukturforändringar har präglat tiden från hösten 1990. Om-

som

vandlingstrycket hade varit svagt under den långa högkonjunlcturen

men återkom, när budgetunderskottet började stiga igen. Med växande budgetunderskott skärptes kraven på åtgärder för att minska statens utgifter. Regeringen lade fram ett omfattande åtgärds-

for att stabilisera den svenska ekonomin och begränsa program

de offentliga utgiñema. 14 De offentliga utgiñemas tillväxten av

sänka skattetrycket. 15 Den andel av BNP måste minskas for att konkurrensutsatta sektorn måste få tillgång till en större del av ekonomins resurser för att kunna expandera och därmed lägga grunden

16 for framtida välstånd och välfärd. Den långsiktiga budgetstrategi som började tillämpas sades innebära

övergång från generella utgiñsbegränsningar osthyveln till en - ett system med politiskt prioriterade besparingar Wtårtspaden. Förändringsarbetets förankring i den ekonomiska politiken stärktes. En del av åtgärdsprogrammet tog sikte på att reducera den statliga administrationen med 10 % utan att resultaten av verksamheten forsämrades. Syftet med detta s k Administrationsprøgram var att

frigöra resurser från byråkratin for att bättre fullgöra de uppgifter

den sektorn för. 17 som offentliga ansvarar

Inför den kris i den svenska ekonomin som började avteckna sig gav Administrationsprogrammet uttryck för skärpta krav på att effektiviseringsarbetet skall visa konkreta resultat. Från 1990 började grundstrukturen i den statliga verksamheten ifrågasättas i och med att regeringen gjorde vissa utalanden om behovet att renodla förvaltningsmyndighetemas uppgiñer, roller och finansiering. I det

13Prop 1993/942150Bilaga l s 105 14"Krispaket I", Skr 1990/91:50 15Prop 1990/912100Bilaga 1 4

s 15Prop 1990/912150Bilaga Izl s 38 17Prop 1990/911150 Bilaga Izl

mönster av förändringar i syfte att renodla statsförvaltningen som därefter framträder under 1990-talet utgör affärsverksamheten och rättskipningen de båda huvudområden som avgränsar förvaltning-

18 smyndighetemas kämverksamhet. I det följande redovisas bakgrund och motiv för dessa avgränsningar.

5 Affärsverksamheten

Regleringsekonomins nederlag Efter andra världskrigets regleringsekonomi gjordes 1956 -i samband med tillkomsten av allmänna prisregleringslagen en politisk

omsvängning, när konkurrensen i stället för direkt prisreglering valdes som medel för att hålla tillbaka prisökningar. Under 1970talet började emellertid prisreglering åter användas som medel för den ekonomiska politiken. Också andra offentliga regleringar växte fram begränsade utrymmet för konkurrens; detsamma gjorde

som den kraftiga tillväxten av den offentliga sektorn. Konkurrensbegränsningar kunde anses godtagna av statsmakterna genom

som särregleringar betraktades inte som skadliga enligt den då gällande konkurrenslagstiñxiingen. Vidare fick de statliga subventionema till företagen stor omfattning. I slutet av 1980-talets långa högkonjunktur började allvarliga svaghetstecken framträda i den svenska ekonomin och beträffande näringslivets konkurrensförmåga och produktivitetsutveckling. En huvudförklaring till denna utveckling ansågs vara bristen på konkurrens inom stora delar samhällsekonomin. Närmare hälften av

av sysselsättningen i varuproducerande branscher kunde hänföras till de skyddade sektorerna, främst livsmedels-, bygg- och bostadssektorema; transporttjänster var ett annat område med omfattande regleringar eller andra konkurrenshinder. Konkurrens-bevakningen, som fram till 1988 bara riktats mot näringslivet, vidgades nu genom en ändring i instruktionen för Statens pris- och konkurrensverk SPK, tidigare Statens pris- och kartellnämnd till också hur

att avse offentliga regleringar påverkar pris- och konkurrensförhållanden. En växande allmän insikt om konkurrensens betydelse för den ekonomiska tillväxten ledde till att s regeringen våren 1989 tillsatte en kommitté för att se över konkurrenslagstiftningcn. I uppdraget ingick att föreslå åtgärder för att öka konkurrensen.

s Staten i omvandling Statskontoret 1996:15

Ett år därefter satte emellertid regeringen den nya prisregleringslagen 1989:978 i tillämpning, vilket anmäldes till riksdagen i en proposition om vissa ekonomisk-politiska åtgärder. Vid behandlingen av propositionen motsatte sig Finansutskottets borgerliga ledamöter i en reservation att pris- och hyresstopp användes som ett stabiliseringspolitiskt medel. Riksdagen biföll reservationen, vilket innebar att prisreglering avvisades som medel för stabiliserings-

19 politik i gällande lagstiftning. Prisstoppspolitilçens ingrepp mot prisbildningsmekanismema är angrepp på marknadsekonomins kärna. Riksdagens beslut om att begränsa användningen prisreglering till krig och liknande kris-

av situationer kan ses som en avgörande vändpunkt i synen på valet mellan konkurrens och politiska ingripanden för att påverka prisbildningen i den marknadsekonomi som Sverige sedan länge bekänt sig till.

Marknadsekonomins återkomst Bakgrunden till att prisreglering aktualiserades som en stabiliseringspolitisk åtgärd var att ekonomin våren 1990 var överhettad med ett starkt inflationstryck. Regeringen uttalade att den avsåg

a att i kompletteringspropositionen föreslå ytterligare åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft . Vidare framhölls att produktiviteten måste förbättras i både privat och offentlig sektor för att återställa ekonomisk balans:

Statsmakterna bör ange mål för produktiviteten i den offentliga sektom. Målen bör kopplas samman med resurstilldelningen till de statliga myndigheterna och med statsbidragen till kommuner och landsting. Regeringen har för avsikt att återkomma till denna fråga.

De uppgifter som omkring 1990 kom fram om den dåliga produktivitetsutvecklingen inom både näringsliv och offentlig sektor och om industrins försämrade konkurrensförmåga bidrog till ökad insikt om behovet att få till stånd fungerande marknader med konkurrens

av

drivkraft för den ekonomiska tillväxten. Mot bakgrund av tillsom växtproblemen i den svenska ekonomin togs frågan om utveckling

statens affärsdrivande verksamhet upp i regeringens skrivelse om av åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de oñentliga utgiñemazo Finansministern uttalade där att

9 Prop 1989/902114,FiU20, rskr 204 2°Skr 1990/91250

statlig verksamhet i framtiden skall ges den organisationsfonn som är effektivast för att skapa tillväxt och ett förbättrat resursutnyttjande.

Uttalandet signalerade kommande principiella beslut beträffande afärsverkens ställning. Den analys av förutsättningarna för ekonomisk tillväxt i Sverige som kort därefter gjordes i tillväxtprop0sitionen21 lade stor vikt vid strukturomvandling som medel för ekonomisk tillväxt. Det konstaterades bl a att lagstiftning mot monopol och karteller är viktiga åtgärder för att skapa fungerande marknader med effektiv konkurrens och

att synen på den ekonomiska politiken delvis förändrats. Olika typer av strukturåtgärder har kommit att få allt större betydelse i förhållande till traditionell ñnans- och penningpolitik. Det gäller a åtgärder som syftar till att skapa de betingelser och de spelregler som krävs för stabil och långsiktig ekonomisk tillväxt.

en

Kraven på att utveckla effektivitet och konkurrensförmåga i den statliga affärsverksamheten ledde till slutsatsen att de konkurrensutsatta affärsverken borde omvandlas till bolag. FFV hade vid årsskiftet 1990/91 blivit bolag och nu föreslogs bolagisering Vatten-

av fall och Domänverket, samtliga inom Näringsdepartementets

ansvarsområde. Televerket skulle följa närmast därefter. Den nya inriktning av näringspolitiken mot åtgärder för att förbättra marknadens funktionssätt som presenterades i tillväxtpropositionen bestod efter regeringsskiftet 1991. Statens uppgift angavs främst vara att ange ramar för näringslivet och näringspolitikens att stärka marknadsekonomin. Det skulle ske genom att främja konkur-

a rensen. Den nya regeringen anknöt också till vad som tidigare sagts i fråga om valet av verksamhetsfonn. Tanken att regleringar av priser och andra konkurrensförhållanden kan bidra till att lösa problem i sarnhällsekonomin har prövats och befunnits fungera dåligt. På det politiska planet har en mer allmänt omfattad uppfattning åter etablerats att konkurrensen är gnmd-

en läggande drivkraft bakom tillväxten i en marknadsekonorni.

2 Prop 1990/91:87, Näringspolitik för tillväxt

Konkurrens för ekonomisk tillväxt

Under 1980-talet ändrades inriktningen av industripolitiken. Strävan

att avveckla statliga subventioner och i stället främja verksamvar het kunde bedömas ha framtiden for sig. Benämningen

som näringspolitik infördes som uttryck for en vidgad syn på vad industripolitiken omfattade och på sambandet med andra politikornråden. Denna vidgade på den politik närmast riktades mot

syn som näringslivet kom till uttryck i att en särskild statsrådsgrupp bildades for samordning av uppgifter som rymdes inom begreppet näringspolitik i vidare mening. Dit hörde a kommunikationsväsendet och energiforsöijningen. Efter regeringsskiñet flyttades konkurrensfrågoma 1991-12-01 till Näringsdepartementet, där konkurrenspolitiken blev ett av näringspolitikens fem huvudornråden med avgörande betydelse for möjligheterna stärka den svenska ekonomin.23 En skärpt konkurrens-

att och upphandlingslagstiftning beslutades, anpassad till EGs i vissa avseenden väsentligt detaljerade regler. konkurrens-

mer De nya reglerna innebar övergång till förbudsprincipen från förhandling-

en sprincipen, tydligare markering av statens ansvar för att reglerna

en upprätthålls och uttalade intentioner att vidga tillämpningen av konkurrensreglema till även den offentliga sektorn. Inriktningen

att avse

att avreglera marknader och att öppna for konkurrens även inom var den offentliga sektorn, såväl inom den statliga affärsverksamheten

inom den större kommunala sektorn. Bl a ändrades sociallagsom stiñningen för att klargöra att entreprenad skall vara tillåten i sådan kommunal verksamhet som inte utgör myndighetsutövning25 Vändpunkter i synen på konkurrensen som marknadsekonomins motor är, sammanfattningsvis, de beslut riksdagen fattade

som omkring 1990 om att

avvisa prisreglering som stabiliseringspolitiskt medel -

vidga konkurrensbevakningen till att omfatta offentliga reglering- ars effekter på pris- och konkurrensforhållandena

22Industiidepartementet böt 1991 namn till Näringsdepartementet 23Prop 1991/92:51 517 24Prop 1992/93:56 resp 88 25Prop 1992/93243,S0U9, rskr 105

skärpa konkurrens- och upphandlingslagstiñningen i syñe bl a att främja konkurrens även inom den offentliga sektorn

ge den statliga affärsverksamheten likartade konkurrensförutsätt- ningar som gäller för näringslivet.

Bakom de omprövningar av den statliga affärsverksamheten som har skett under 1990-talet ligger således tanken att konkurrensen kan användas som generell metod for att höja effektiviteten i privat och offentlig näringsverksamhet och som medel för den ekonomiska politiken. För statsförvaltningens del har den på kon-

ändrade synen kurrensens betydelse för effektiviteten i samhällsekonomin lett till ett allmänt uppbrott från en gammal organisationsstruktur i och med att större delen av aifärsverken blivit bolag. Denna omställning handlar inte bara om att frigöra verksamheten från statsbudgeten och marknadsorientera de gamla añärsverken utan också om att skapa fungerande marknader genom att ändra lagstiftningen och finna nya fonner for myndighetstillsyn. Det är en lång omställningsprocess.

Motiv för val av verksamhetsform

Som aktör på en marknad har staten unika förutsättningar genom möjligheten att dels med skatteintäkter förstärka sina finansiella resurser, dels genom lagstiftning bestämma spelreglerna. Två principiella skäl talar därför mot att staten som juridisk person bedriver konkurrensutsatt verksamhet: Det första har att göra med risken för korssubventionering mellan anslags- och intäktsñnansierad verksamhet, när konkurrensutsatt verksamhet drivs i offentlig regi.26För att undvika att det sker måste de olika verksamhetsgrenama särredovisas. l praktiken kan det vara svårt att få kravet uppfyllt, t ex beroende på att det saknas incitament i organisationen att få fram relevant redovisning. I den analys som gjordes i tillväxtpropositionen av añärsverkens utveck-

lingsförutsättningar erinrade regeringen att särskilt

om

Näringsfrihetsombudsmannen NO har med skärpa hävdat att

affarsverkens konkurrensutsatta verksmhet bör särredovisas, helst i

aktiebolagsform.27

Givetvis finns motsvarande risk för att töretag, särskilt stora företag med

en dominerande ställning på en marknad, tillgriper korssubventionering Föratt dumpa priser och slå ned konkurrens 27Prop 1990/91:87 s 130

När det blir fråga om att åstadkomma likvärdiga konkurrensvillkor för en affärsverksamhet som drivs i offentlig regi, sammanfaller därför den mest praktiska lösningen med den mest principiella, nämligen att renodla affärsverksamheten och avskilja den till en fristående organisation, som får leva på helt affärsmässiga villkor. Det andra skälet är av mer konstitutionell natur, nämligen att det kan uppstå målkonflilcter, när staten bedriver affärsmässig verksamhet i konkurrens med andra näringsidkare och samtidigt kan ange de generella spelreglerna för näringsverksamhet genom föreskrifter eller genom myndighetsutövning i form av ekonomiskt stöd till företag. Båda dessa skäl talar för att statens verksamhet renodlas så att den inte omfattar konkurrensutsatt affärsverksamhet. Vid sidan de principiella betänklighetema mot att driva affärs-

av verksamhet inom staten har effektivitetsskäl anförts för bolagisering. Regeringen menade i tillväxtpropositionen att aktiebolagsformen är idag den effektivaste företagsformen för att bedriva konkurrensutsatt verksamhet. Aktiebolagsformen ger också en direkt möjlighet till jämförelse mellan företag i samma bransch.

Riktlinjer I 1990 års budgetproposition framhölls att de statliga förvaltningsmyndighetema hade fått många olika uppgifter och att verksamheten kommit att finansieras på olika sätt. För första gången gjordes generella uttalanden om behovet av att renodla de statliga myndigheternas verksamhet: Kombinationen av myndighetsutövning, myndighetsuppgiñer och marknadsorientering inom samma myndighet kan innebära risk för oklarheter och målkonflilçter Förutsättningarna för att renodla de statliga myndigheternas uppgifter, roller och finansiering bör övervägas. Sådan statlig konkurrensutsatt affärsverksamhet utanför affärsverkssektom som är av större omfattning bör bedrivas i bo-

lagsfonn.28

Året därpå preciserade regeringen s förändringsarbetets inriktning. I högre grad än tidigare riktades uppmärksamheten mot möjligheten att utnyttja konkurrens som medel för att effektivisera den offentliga verksamheten. Den offentliga sektorn måste

28Prop l989/90zl00 Bilaga 2

utsättas för marknadsliknande förutsättningar. Det innebär att

mer producent- och bestållarrelationer bör utvecklas. Entreprenader och

systematiskt ...729

upphandling bör prövas

I fråga konkurrensutsatt verksamhet togs nu också det stora

om steget att vidga bolagiseringskravet till att omfatta añärsverkssektom. Följande riktlinjer har hañ utomordentligt stor betydelse for den senare utvecklingen:

Ren konkurrensutsatt verksamhet bör enligt regeringen inte bedri-

i myndighetsfonn. För sådan verksamhet bör bolagsformen vas övervägas. Vid sådana överväganden bör alltid prövas om verksamheten bör bedrivas i statlig regi.

Riktlinjerna renodling och bolagisering av konkurrensutsatt

om om statlig verksamhet utvecklades således i budgetpropositionema åren 1990 1991. I tillväxtpropositionen var effektivitetsmotivet domine-

rande for frågan bolagisering de stora affarsverken. De ställ-

om av ningstaganden som görs där innebär ett allmänt uppbrott från en gammal organisationsstruktur. Denna strukturforåndring tillgodoser således två syften dels att renodla statens verksamhet, dels att

förbättra konkurrensforutsåttningama for den statliga affarsverksamheten. Den regering b tillträdde hösten 1991 fortsatte på samma väg

som med den skärpningen att staten normalt inte bör bedriva konkurrensutsatt verksamhet: Regeringen riktlinjer som syftade till

angav att skilja mellan statens funktioner som styrande genom lagstiñning och myndighetsutövning och som aktör på marknaden.

annan

Tyngdpunkten lades därigenom tydligare på den mer principiella renodlingsaspekten: Det är av stor vikt

att statens roll ägare är klart separerad från statens ansvar for

som regelverk och konkurrens sektor.30

inom en

Den regering s tillträdde 1994 har inte uttryckt någon avsikt

som att ändra imiktning. Den politiska debatt som har förts i riksdagen

organisations- och strukturförändringar a om privatisering-

om en, dvs sista steget i renodlingen av statens affärsverksamhet anty-

-

29Prop 1990/912100Bilaga 2 3°Prop 1992/931100Bilaga l

der att det är främst i fråga om omfattningen av statens åtaganden som de politiska skiljaktighetema ñnns. De stora affarsverken har förvaltat infrastruktur som finansierats av staten. Ett huvudproblem i marknadsorienteringen av dessa affarsverk är att skilja mellan ansvaret att förvalta infrastrukturen och uppgiften att använda den för kommersiell verksamhet. En radikal strukturföråndring gjordes 1988 som led i trañkpolitiken. SJs verksamhet delades då i organisation för anläggningarna myndighe-

en ten Banverket och en del för trañkdriñen affarsverket SJ, tänkt

- att arbeta på en konkurrensutsatt marknad med inriktning på bolagisering, när förutsättningar ñnns. På motsvarande sätt har Vattenfall delats. Infrastrukturen, dvs jämvägs- resp storkraftnäten som utgör naturliga monopol, betraktas som en fri tillgång som i princip skall stå öppen för kommersiella användare. Tillämpningen på telekommunikationsområdet av denna struktur är en fråga av principiell natur, som återstår för statsmakterna att avgöra.

6 Rättskipningen

Det historiska arvet

Traditionellt har i Sverige förvaltning och rättskipning båda betraktats verkställighetsfunlctioner, för vilka Kungl Maj:t hade

som det högsta ansvaret. Yttringar av detta synsätt fanns kvar i organisationen av statsfunktionema i 1809 års regeringsform RF, som

kungen två röster i Högsta domstolen en rätt som i praktiken gav inte utnyttjades; den kungliga domsrätt som utövades i Regeringsrätten, inrättad 1909, var enbart symbolisk såtillvida som besluten fattades i kungens namn. 1809 års RF påverkades maktdelningsläran som syftade till en

av uppdelning statsmakten mellan oberoende funktioner. Den gamla

av RF var en dualistisk författning med statsfunktionema delade mellan kungen och riksdagen. Med tiden ñck folkrepresentationen allt större inflytande och med parlamentarismens frarnväxt blev de grundläggande maktfördelningsreglema i RF obsoleta. 1974 års RF har sin grund i folksuveräniteten all offentlig makt

utgår från folket parlamentarismen och rättsstaten -den offentli-

ga makten utövas under lagama. I det parlamentariska system som hade växt fram fanns inte behov tidigare att i kon-

samma som av stitutionen bygga in balanserande motkrañer. Principema för ansvarsfördelningen mellan och organiseringen av statens funktioner var inte någon stor fråga.

I rättsstaten gäller grundsatsen om all maktutövnings lagbundenhet gentemot alla offentliga organ, även riksdagen Här finns fröet till

konflikt mellan de två delvis oförenliga principerna om folksuveen ränitet och legalitet, vilket också framgår den diskussion som

av förts lagprövningsrätten. Rätten och skyldigheten att vid myn-

om dighetsutövning pröva om en föreskrift strider mot grundlag eller annan överordnad författning erkändes i förarbetena till RF som

gällande föredragande departementschefen menade att den

rätt, men liksom hittills får ringa eller ingen betydelse32.Det visade sig emellertid att den nya grundlagens strikta bestämmelser om normgivningsmakten ger väsentligt fler hållpunkter för utövandet av lagprövning;33 även reglerna om grundläggande fri- och rättigheter kan aktualisera nonnprövning. Lagprövningsbestämmelsen fördes in ilagtexten 1979 RF 11:14.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvalt-

ningsmyndigheter

utvecklingen hittills

- I enlighet med gammal tradition i RF rättskipning och förvalt-

ses ning likartade funktioner. Rättsfrågor prövas självständigt både

som

förvaltningsmyndigheter och av de myndigheter som benämns

av domstolar. Domstolama har dock starkare skyddad oberoende

en ställning än förvaltningsmyndighetema, som lyder under regeringen. Denna lydnadsplikt och den politiska styrningen av förvaltningen har varit centrala inslag i den förvaltningspolitiska diskussionen under 1980-talet. Det har under längre tid pågått en utveckling som innebär att domstolarna har tagit över uppgifter med övervägande inslag av av rättslig prövning. Sedan Regeringsrätten inrättades 1909 har grundprincipen varit att ärenden där prövningen i huvudsak går ut på att tillämpa rättsregler överklagas dit. Under 1900-talet har den överprövning skett förvaltningsvägen för att stärka den enskil-

som des rättsskydd i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i forvaltningsdomstol. Fram till början 1970-talet hade

av rätten att anföra besvär över förvaltningsbeslut utvecklats fullt ut. I sista instans avgjorde Regeringsrätten i Kungl Majzts namn ärenden

3 Prop 1973:90 228s 32Prop 1973:90 2 201 33Petrén Ragnemalrn 1980 306

- s 34Prop 1973:90 233, KU26S S61

som handlade om rättsfrågor, medan besvärsärenden där ändamålsenlighet och lämplighet var dominerande frågor beslutades av Kungl Maj:t i statsrådet. 1971 års förvaltningsrättsrefonn innebar dels ny lagstiftning om förfarandet -förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen dels

en omorganisation av rättskipningen. Länsrättema tog över uppgifter från länsstyrelserna bl.a. socialvårds- och körkortsmål, länsskatterättema ersatte prövningsnänmdema och Mellankommunala skatterätten ersatte Mellankommunala prövningsnämnden. En tredje länsdomstol bildades 1977 för fastighetstaxeringsmål. Länsdomstolama var fortfarande organisatoriskt knutna till länsstyrelserna. Kammarrättema byggdes ut kraftigt för att minska arbetsbelastningen på Regeringsrätten. Ett mer avgörande steg mot att skilja länsstyrelsens tillsyns- och besvärsfhnldioner togs 1979, när domstolarna helt frigjordes från länsstyrelserna och lades samman till de nya länsrättema. Synen på hur uppgiñema i rättstillämpningen även på den centrala nivån borde fördelas mellan förvaltningsdomstolar och myndigheter började förändras under 197 0-talet. överordnade myndigheters besvärsprövning, som i några fall bedrevs i mer eller mindre domstolsliknande former, fick en från myndigheten fristående ställning. Patentbesvärens utbrytning ur Patent- och registreringsverket 1978, när besvärsavdelningen formellt ñck ställning som förvaltningsdomstol, grundades på hänsyn till de principiella kraven på rättskipningens självständighet-ü Detsamma gäller inrättandet 1979 av regionala försåkringsrätter för överprövning

av främst försäkringskassomas beslut, tidigare en uppgift för Riksförsäkringsverkets besvärsavdelning. Förändringen motiverades av att RFVs dubbla funktion kunde enskilda uppfattningen att be-

ge svärsprövningen kunde påverkas av tillsynsverksamheten. Uttryckt i mer generella ordalag var principen bakom tillkomsten av de regionala försäkringsrättema, enligt Länsdomstolskomnnttén36,

"att rättskipande uppgifter bör skiljas från förvaltande uppgifter, särskilt sådana som innebär tillsyn.

35Enligt den tidigare ordningen fastställde verkschefen bestärmnelserangående tolkningen och tillämpningen av patentlagstiñningen och prövade sedansom domare i besvärsavdelningen invändningar om lagligheten i dessabestämmelser prop 1976/77:96 s 34. 36SOU 1981:75 58s

Beträffande länsstyrelsemas verksamhet ansåg kommittén att förvaltningsrättskipningen i ökad utsträckning borde organiseras i domstolsfonn. I remissomgången visade det sig emellertid

att upp-

fattningarna om arbetsfördelningen fortfarande var delade. Kom-

mitténs förslag stöddes domstolarna medan länsstyrelser och

av

, kommuner var klart awisande. Departementschefen noterade att kommittén främst hade anfört principiella skäl för sina förslag och ansåg att praktiska skäl talade för att behålla länsstyrelsen som besvärsinstans. Sedan tanken hade avvisats att ändra principerna för arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter tog det närmare 10 år innan den kom tillbaka. En del av bakgnmden till att det skedde att Sverige perioden 1981 1990 fällts i ett antal fall för

var brott mot den europeiska konventionen angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. Enligt Europadomstolens tolkning av artikel 6 i konventionen har den enskilde medborgaren rätt att få en tvist med myndigheter prövad opartisk dom-

av en stol. För att göra det möjligt att i domstol pröva förvaltningsärenden där regering eller förvaltningsmyndighet är sista besvärsinstans stiftades 1988 den tillfälliga rättsprövningslagen. Den ger domstol rätt att undanröja ett beslut i förvaltningsärendc, om den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot någon rättsregel. Rättsprövningslagen har nu pennanentats. Principiella rättssäkerhetsaspekter har tagit överhanden över de praktiska skäl som tidigare talade för överprövning förvalt-

en ningsvägen. Det finns också exempel på att en verksamhet med tiden får en mer rättslig prägel och att förvaltningsuppgiñer därmed transformeras till domstolsuppgiñer: Rättsregler kan komma uppifrån som uttryck för statsmaktemas vilja att påverka utvecklingen också successivt utvecklas

men nerifrån som uttryck för ett behov att skapa regler för konfliktlösning sedvana utvecklas till sedvanerätt, dvs till fastare och rättsligt

tillämpade normer, som så småningom fonnaliseras i lagstiftning. Den organisatoriska konsekvensen den materiella förändringen är

av att domstol, förr eller tar över rättsprövningen.

senare, Ett exempel på en sådan utveckling finns på konkurrensområdet, där allt starkare inslag av rättstillämpning har vuxit fram. De åtgärder som först vidtogs för att komma till rätta med skadlig verkan

av konkurrensbegränsning var övervakning, information och förhandling. För förhandlingsuppgiñema inrättades Marknadsrådet, tidigare benämnt Näringsfrihetsrådet, ursprungligen förvalt-

som var en

ningsfimlction utan beslutsbefogenheter regeringen beslutade efter

anmälan från rådet. Detta fick 1973 domstols namn. Med den konkurrenslagen trädde i kraft 1993 har staten

nya som tagit på sig ett mer långtgående ansvar för att ingripa mot företeel-

begränsar konkurrens. Den tidigare instansordningen, enligt ser som vilken regeringen överprövade domstols beslut, ansågs principiellt olämplig. Nu prövas ärenden enligt konkurrenslagen i första instans

Stockholms tingsrätt; Marknadsdomstolens uppgift är att skapa av prejudikat.

-fortsatt utveckling Fri- och rättighetskommittén har i sitt slutbetänkande Domstol-

sprövning förvaltningsärenden37föreslagit generell rätt till

av att en domstolsprövning skall införas för att förbättra den enskildes rättsskydd, vår lagstiftning till internationella åtaganden och

anpassa begränsa mängden besvärsärenden hos regeringen. Det innebär att

den gamla oskrivna regeln att förvaltningsbeslut får man ger upp överklagas hos högre myndighet och i sista hand hos regeringen -gå till kimgs. Från regeringen till domstol har tidigare flyttats besvärsärenden enligt Jordförvärvslagen, är de mest kraftfulla

som en av

lagregleringama för direkta myndighetsingripanden i enskildas eko-

nomiska mellanhavanden. Vidare finns förslag att föra över uppgifter att pröva överklaganden

kommunala beslut enligt Plan- och bygglagen till domstol. av Principiella rättssäkerhetsaspekter anses tala mot att behålla länsstyrelsen besvärsinstans, särskilt att uppgiften som till-

som synsmyndighet innebär samverkan med kommunen i planläggning och rådgivning i enskilda ärenden; att länsstyrelsen bevakar statliga intressen i planeringen kan också bidra till att dess opartiskhet kan ifrågasättas. Dessutom talar mot länsstyrelsen att Europakonventionens krav avseende muntlig förhandling inte kan tillgodoses. Miljöbalksutredningen har föreslagit att det inrättas regionala domstolar för mål enligt bl a miljö- och vattenlagen samt en Miljööverdom-

stol.39

Principiella överväganden om behovet av att stärka rättsskyddet ligger också bakom utbyggnaden förvaltningsdomstolama under

av senare år. Vidare har rättssäkerhetsskäl motiverat införandet av en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen, där det all-

37SOU 1994:117 38SOU 1994:134 39SOU 1996:103

männa företräds den myndighet först beslutade i saken.4°

av som En ordning där de allmänna intressena är företrädda redan i den första domstolsinstansen innebär att förhållandet mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen ändrar Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten utan en ny sorts process med två parter. Ett förslag att organisera besvärsförfarande som en tvåpartsprocess framfördes för litet än 10 år sedan ansågs då inte några påtagliga

mer men ge rättssäkerhetsvinster.

Sammanfattningsvis har uppenbarligen en värderingsförskjutning

inträffat under det senaste decenniet vad gäller synen på möjligheterna att tillgodose den enskildes rättsskydd, sannolikt beroende inte minst på internationella inflytanden. Utvecklingen under 1900-talet från Regeringsrättens inrättande

- har inneburit en tydligare åtskillnad mellan förvaltnings- och domstolsfmiktioner. För att stärka den enskildes rättsskydd har en komplett domstolsorganisation i tre instanser byggts upp i för-

valtningsrättskipningen. Från förvaltningsmyndighetema har dom-

stolarna tagit över uppgifter som har karaktären av rättsprövning. Genom besvärsprövningen blir det domstolarna som får sista ordet

och genom tvåpartsprocessen prövas den berörda förvalmingsmyn-

dighetens yrkande på samma villkor som motpartens. Den traditionella svenska uppfattningen är att förvaltning och rättskipning är verksamhet av samma art. De tydligare skiljelinjer som nu har dragits upp mellan funktionema ser ut att innebära ett grund-

skott mot denna föreställning.

Med den nuvarande RF ersatte folksuveränitetsprincipen maktdelningslärans dualism. Nu framträder en tydligare uppdelning mellan domstolarna som skydd för den enskildes rättsäkerhet och folksuveränitetens företrädare i riksdag, regering och underställda förvaltningsorgan. Fröet till en dualistisk syn på statsfunktionema

finns

redan i principerna om folksuveränitet och legalitet. Utvecklingen

ser ut att förstärka denna redan inbyggda dualism med balanserande motkrafter.

° Prop 1995/96:22, JuU7, rskr 55

Principen

Bakom principen att skilja förvaltning och rättskipning ligger det

grundläggande rättssäkerhetskravet att domstolarna skall vara självständiga för också kunna ta till enskildas rätt mot det allatt vara

Förvaltningsmyndighetema har till uppgift att dels företräda

allmänna intressen, dels avgöra enskildas rätt mot det allmänna.

Rättskipningens självständighet särskild betydelse när enskilda

är av och allmänna intressen står mot varandra, fallet ofta är i försom

valtningsärenden. Liksom i brottmål

ligger därför bevisbörda i allmänhet på den som företräder det en allmänna intresset, och domstolen har mer eller mindre långtgåen ende skyldighet att självmant tillvarata den enskildes intressen. Sådomstolen i brottmålsprocessen normalt inte bunden den lunda är av

tilltalades erkännanden och åberopanden och i förvaltningsprocessen

normalt inte bunden enskild parts medgivanden och åberopanav 41 den

7 Kämverksamheten

Bakgrunden till användningen konkurrens i den offentliga sektorn av har redovisats Konsekvenserna denna inriktning är att för ovan. av statens del ñnansierings- och verksarnhetsfonner har prövats nya för i första hand añärsverken också för många andra myndigmen

heter, för vilka hittills anslagsñnansierad egenproduktion varit självklara lösningar. Huvudargumentet för att hålla ihop myndig-

hetsutövning och affärsverksamhet effektivare resursutnyttjande - stod sig i 1990-talet, när de principiella skälen för att skilja på fimktionema fick stöd krav på anpassning till den nya konkurav

och upphandlingslagstiñningen. l OOO-kronorsanslag enligt

rens-

den k uppdragsmodellen infördes under statsförvaltningens expan-

s

sionsperiod för myndigheterna möjlighet att tillgodose extern

att ge

efterfrågan ersättning. När myndighetsutövning skiljs ñån af-

mot färsverksamhet, får även uppdragsmodellen begränsad tillen mer

lämpning.

Avgränsningen under 1990-talet statens olika funktioner har i av hög grad skett med principiella argument. I detta avseende skiljer

sig statsmaktemas ställningstaganden under perioden struktur-

av

förändringar påfallande från tidigare ad hoc-inriktade organisa-

mer tionsförändringar. Under den period då statsförvaltningen byggdes

4 Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2 OOO-talet,SOU 1991:106 464s

ut den dominerande strukturidén att använda tillgängliga resur-

var ser för olika ändamål och att organisatoriskt hålla ihop verksamheterna. Den idén kan sägas ha bytts i sin motsats under 1990-talet. En väsentlig skillnad i förhållande till expansionsperioden är

annan att initiativet till organisations- och strukturförändringama har flyttat från centralrnyndighetema till regeringen. Frågan om det materiella innehållet i den kåmverksamhet som blir kvar sedan avgränsningama gjorts mot affärsverksamhet och rättskipning har inte ägnats någon större uppmärksamhet. Som underlag för organisationsbeslut och för omprövning av verksamhet inom vissa områden har regering och riksdag gjort vissa uttalanden som har generell karaktär i den meningen att de kan tillämpas också i andra situationer. Det finns flera exempel. Det mest belysande rör Boverket: Översynen av Boverkets framtida arbetsuppgifter och resursbehov42 hade grundläggande utgångspunkt

som

att statlig verksamhet skall vara inriktad på i första hand frågor

som innebär myndighetsutövning.

Den precisering av verkets uppgifter som riksdagen godkände på grundval utredningens förslag innebar att verksamheten inrikta-

av des på dels myndighetsutövning enligt förvaltningslagen, dvs verkställighetsföreskrifter, förvaltningsbeslut och överklagningsärenden, dels sådan tillsyn och uppsikt med tillhörande utvecklings- och inforrnationsarbete som följer av lag och förordning/BS k styr- och basinformation44 fram i den utsträckning behövs för

bör tas som myndighetsutövning och för att följa upp statsñnansiella konsekven-

olika åtgärder. ser av Till ledning för omprövningen av offentliga åtaganden har regering-

gett direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare.45 en Där att vissa kollektiva nyttigheter måste garanteras genom

anges offentliga åtaganden försvaret, rättsväsendet, naturskyddet mm.

- Även k externa effekter kan motivera offentliga åtaganden liksom

s

42Dir 1992:70 43Prop 1992/932172,BoU20, rskr 301 44Med styrinformation avsågutredningen SOUl 992:127 underlag som regering och riksdag behöver. Basinformation avsåg prognos- och statistikverksamhet med karaktär av kollektiv nyttighet för vilken det visserligen finns en periodisk efterfrågan men inte tillräcklig för att säkra en långsiktig finansiering. 45Dir 1994:23

stordriñsfordelar, brist på konkurrens eller ett behov av information.

8¶Privatiseringen

I förlängningen det kundorienterade synsättet från 1980-talets

av

mitt ligger eñerfrågestyming, avgiftsfinaiasiering, marknadsorientering och slutligen avskiljande från den statliga organisationen av

sådan produktion kan skötas på marknaden. Det en social-

som var demokratisk regering som introducerade renodling som en styrande princip för effektivisering av den statliga förvaltningen46och som tog det avgörande beslutet att ifrågasätta añärsverksfonnen. När

det gäller slutsteget i renodlingen av añärsverksamheten privatise-

ringen har olika uppfattningar kommit till synes.

- Den nytillträdda b regeringen lade hösten 1991 fram förslag om

bolagisering av Vattenfall och privatisering av statligt ägda företag.

I riksdagens behandling förslagen redovisades principiellt olika

av

synsätt på privatiseringsfråganz47

Regeringens förslag utgick från att endast företag som bedriver kommersiell verksamhet och arbetar på konkurrensmarknader

som bör bli föremål för försäljning. Verksamhet på marknader med bristfällig konkurrens bör utsättas för konkurrens eller förändras struk-

turellt innan försäljning.

Näringsutskottet konstaterade att den statliga företagsgruppen byggts utan vägledande principer och att det inte gjorts någon

upp

översyn från principiella utgångspunkter av statens företagsverk-

samhet. Enligt utskottet är ett spritt enskilt ägande av företag grundstenar i vital ekonomisk politik och inte förenliga med ett omfat-

en tande statligt ägande av företag:

Som sägs i propositionen måste statens främsta uppgift inom nä-

ringspolitiken för näringslivets verksamhet

vara att ange ramarna och bidra till att skapa betingelser för långsiktig tillväxt. Om staten därutöver uppträder företagsägare finns det omedelbar risk

som en för osund konkurrenssituation kan uppstå. Regeringen kan

att en tvingas ta hänsyn till olika intressen med följd att konkurrensen snedvrids. Utskottet instämmer därför i regeringens uppfattning att värnandet rättvisa och fri konkurrens kräver att staten står neut-

om ral mellan olika företag på merknaden.

46Prop 1989/902100 47Prop 1991/92:49 resp 69, NUIO, rskr 92

En privatisering av statliga företag innebär vidare att de livskraftiga företagen ges bättre finansiella utvecklingsmöjligheter. Expansiva statligt ägda företag har, som även sägs i propositionen, inte alltid kunnat erhålla erforderliga kapitaltillskott för framtidsinriktade investeringar. Staten har i allmänhet endast varit beredd att tillskjuta medel till företag som varit i akut kris. Ett privatägt aktiebolag kan tillgodose sitt behov av ytterligare kapital genom en nyemission. Förutvarande och nya aktieägare får därvid möjlighet att tillskjuta kapital, och företaget kan ett smidigt sätt erhålla medel för de investeringar som krävs för framtiden. Försäljning av statliga företag har också fördelar från ägarspridningssynpunkt. ...

Riksdagen godkände de riktlinjer som regeringen angivit för en försäljning statligt ägda företag. I reservation s avvisades rege-

av en ringens förslag, som ansågs vara bristfälligt beslutsunderlag. Förändringar i det statliga företagsägandet avvisades inte kategoriskt, men det måste prövas från fall till fall hur det kan utövas på effektivaste sätt. I alltmer internationaliserad ekonomi måste staten

en även i fortsättningen

ha en viktig roll som ägare av företag inom såväl basindusrrierna som andra branscher. Det är angeläget att de privata maktgrupper

utövar ett dominerande inflytande över svenskt näringsliv får en som motvikt.

Efter regeringsskiftet 1994 klargjorde den nya s regeringen att den inte ämnade

fortsätta med de ideologiskt motiverade utförsäljningama av statligt ägda företag som genomfördes av den förra regeringen. I stället anser regeringen att staten bör spela en mer aktiv ägarroll Regeringen föreslår därför att riksdagen beslutar att statligt ägda företag skall förvaltas med krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och stmkturanpassning förenat med skyldighet för den som utövar förvaltningen att med utgångspunkt i företagens Verksamhetsmål aktivt verka för att dessa krav uppfylls. Behovet av ett större ägarengagemang gäller alla av staten direkt ägda företag. Det bedöms delvis kunna tillgodoses genom att ge regeeringen ökad handlingsfrihet för en begränsad krets företag.

Ett nytt motiv för statligt ägande tillkom:

Det är även viktig uppgift för staten ägare att tillse att fö-

en som retagens verksamhet bedrivs på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral.

Riksdagen tillstyrkte de föreslagna generella riktlinjerna för förvaltningen av statens företagsägande48Regeringen ñck bemyndigande att minska statens ägande i åtta företag, vilket ersatte det bemyndigande riksdagen lämnade 1991. Enligt Näringsutskottet

som

är det största vikt att staten kan agera effektivt i sin roll som

av ägare företag. Utskottet förslagen i propositionen som ett led

av ser i strävandena att åstadkomma sådan mer samordnad och profes-

en sionell ägarförvaltning från statens sida. Utskottet betonar att bemyndigandet för övriga kommersiella företag utöver de nyssnämn-

da åtta företagen inte innefattar möjlighet för regeringen att be-

sluta minskning statens ägande eller lämnande kapitaltill-

om av av skott till dessa företag, utan riksdagens godkännande. Vidare kan regeringen inte, utan riksdagens hörande, förvärva aktier i bolag i vilka staten inte äger aktier. Inte heller kan regeringen besluta om bildande ett nytt förvaltningsaktiebolag för statliga företag, utan

av godkännande av riksdagen.

I en reservation m, fp, kds avstyrktes regeringens förslag med motiveringen att statens främsta uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och att bidra till att skapa betingelser för långsiktig tillväxt. Om staten samtidigt uppträder både som ägare och som utformare av de regler som gäller för näringslivets verksamhet rad problem komma att uppstå.

anses en Någon redovisning har inte lämnats av i vad mån angivna mål med privatiseringama har nåtts, inte heller hur företagen i statlig ägo

av har uppfyllt sina mål. Sammanfattningsvis ñnns i riksdagens ställningstaganden till törslag privatisering av statlig affärsverksamhet politiska motsätt-

om ningar, som uppges vara ideologiska: Den b uppfattningen utgår från att den statliga verksamheten

ena bör renodlas staten bör inte bjaQ ange vilka regler som skall gälla

för företagen g själv driva affärsverksamhet på marknaden i konkurrens med andra. I en renodling av statens verksamhet med syftet att få den att arbeta i konkurrens och på marknadens villkor blir

48Prop 1995/962141,NU26, rskr 302

slutpunkten att verksamheten helt skiljs från den politiska sfaren och privatiseras. Företagande i privat form är effektivare och privatisering bidrar till ägarspridning. Den andra is uppfattningen förutsätter att staten även i fortsättningen bör äga företag som motvikt till privata ägarkoncentrationer, efter 1996 också som moralisk förebild.

Integration och flexibilitet

i

statsförvaltningen

- några exempel

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvaltningsstruktur, bilaga 2

1 Inledning

1.1 Bakgrund och syfte

Den tekniska utvecklingen och i synnerhet informationstekniken har bidragit till organiska läs formlösa organisationsfonner i

mer samhället även statsförvaltningen. Sveriges medlemskap i EU och

även annan intemationali-sering har medfört nya organisationsstrukturer och arbetsformer inte alltid har tydlig status. Vi-

som en dare har och ornregleringen branscher som tidigare varit na-

av- av tionella och oña också starkt reglerade inneburit en starkt ökad global konkurrens på snart sagt alla områden, vilket i sin tur ökar heterogeniteten och komplexiteten i företags och organisationers omvärld. Det i sin tur tvingar fram organisationsstnilcturer som är

anpassade till de kunder och marknader som organisationerna mer

önskar betjäna/w

Redan i början på 70-talet talade integrativa processer och

man om integra-tionsorgan trend och ett nytt organisatoriskt in-

som en ny slag i den svenska statsförvaltningen. Utöver de integrationsmekanismer betraktas som traditionella, nämligen hierarkin, sam-

som manslagningen, budgetprocessen, handläggningsrutiner, kommittéväsendet, remissförfarandet ñnns även ett antal andra former.

osv. En mycket allmän form integrationsmekanism utgörs av att flera

av

har ett gemensamt beslutsunderlag både i form av fakta och organ

värderingsbas. Det kan t.ex handla om professionella normer en eller avseende hela samhället.

prognosinforrnation

Särskilda integrationsorgan bildades också for att underlätta samordningen, utredandet och planeringen inom områden där flera statliga myndigheter var engagerade. När integrationsmekanismer som olika myndigheter förfogade över inte ansågs tillräckligt starka, sökte andra former t.ex kommittéer, råd, beredningar, delega-

man

tioner och liknande.51

Det svårt då något mönster eftersom dessa samordnings-

var att se

uppträder i så skiñande former. svårigheterna finns ännu i organ dag, kanske är det t.o.m. mer komplicerat att finna någon mönster

nämnda faktorema, intemationaliseringen, avregleringpga de ovan

49L Bruzelius P-H Skärvad, Integrerad organisationslára. 1995, 7:erev. upp. s. 192 statsförvaltningen planerar aktörer, rollfördelning, samverkansformer.

- Statskontoret, 1974. ibid s. 70.

en m.m. Det har även blivit vanligare att offentliga organ samverkar mer med aktörer från näringslivet, intresseorganisationer och internationella organ. Detta gör att det är svårt att överblicka kontakterna och se i vilken form de sker Syftet med denna arbetspapper har varit att redovisa några organisations- och arbetsformer som tillgodoser behov av integration och flexibilitet i statlig verksamhet. Med integration avses myndigheters samverkan med andra myndigheter samt andra aktörer från kommu-

ner, näringsliv, intresseorganisationer, internationella organ etc.

Med flexibilitet avses förmågan att anpassa organisationen till varierande förutsättningar och behov. Vår hypotes är att behovet av integration och organisatorisk flexibilitet kan tillgodoses bl. a. genom att inrätta nätverk respektive projektorganisationer. Det som utmärker ett nätverk är att det i allmänhet bygger på frivillighet och på ömsesidigt utbyte. Gränsytorna gentemot omvärlden är oklara. Nätverk utgörs av processer snarare än tillstånd. I nätverk finns det inget tydligt maktcentrum och fastställd rangordning. Projekt inrättas för att utföra en preciserad uppgift under en begränsad tid och

därefter lägga ned verksamheten.

Vår ursprungliga hypotes har varit att det har blivit vanligare i statsförvaltningen att arbeta i projektorganisationer och i s.k. nätverk. Det har dock varit svårt att samla empiriskt material för att stödja den hypotesen. Själva frågeställningen är svårgripbar då det är svårt att bl.a definiera vad som menas med ett nätverk. Vi har därför begränsat frågeställningen till att endast avse några exempel.

2 Metod Det empiriska materialet i undersökningen grundar sig på offentligt tryck, informationsmaterial och 13 intervjuer med från

personer myndigheter, länsstyrelser, departement m.m.53 Intervjupersonema

valdes ut med utgångspunkten att de arbetade i politikområden som kimde tänkas intressanta för frågeställningen. Intervjusvaren

vara har bearbetats av PM- författaren och ska inte sammankopplas till intervjupersonerna som citat. I undersökningen har funnit några uppslag som visar på ett flexibelt och integrativt sätt att arbeta i statsförvaltningen. Svårighetema att hitta någon mönster vad gäller att tillgodose integrationssträvanden och flexibilitet i statsförvaltningen beror på att de kan uppträda i skiftande former. Organisationsformema i studien varierar med

Anders Johnson, Hierarkiemas harikiri leve nätverken 1994 17

- s. 53 förteckning på intervjuade finns i bilaga

en personer

hänsyn till både tidsperspektiv, behov och funktion. De kan vara mer eller mindre permanenta, från självständiga myndigheter till utredningar. De kan även vara olika informella och formella konstellationer arbetsgrupper, avtal samt partnerskap. Beroende på

som vilket behov som skall tillgodoses går det att urskilja främst följande funktioner:

kunskapssamlande -

rådgivande/informerande -

verkställande -

forhandlande -

samordnande -

2 Myndigheter i nätverk

2.1 Högskolan 1 Växjö Högskolan i Växjö har en bred kontaktyta med företag och organisationer i regionen;dessa rekryterar studenter som årligen examineras från högskolan. Uppsats- och examensarbeten samt praktikplatser for studenter i små och medelstora företag ger tillfälle till ytterligare kontakter. Sju professurer har tillkommit samñnan-

genom en siering mellan länsstyrelsen, landstinget och kommunerna i regionen. Högskolan i Växjö samarbetar även med andra högskolor i landet, speciellt de närliggande i regionen samt universiteten i Lund och Göteborg for att öka sin kompetens och konkurrenskrañ. Högsko- Ioma i Sydostregionen dvs, Högskolan i Kalmar, Karlskrona/Ronneby samt Växjö har upprättat en samverkansplan en s.k. "letter of intent" i utbildnings- och forskningsfrågor. Högskoloma går in i detta samarbete som organisatoriskt åtskilda och självständiga enheter. Samverkansplanen är ett avtal i sin tur

m.a.o. som tar sig uttryck i ett nätverk. Samverkansplanen avser ett gemensamt utnyttjande av högskolornas resurser till nytta for Sydostregionen. De viktigaste delarna i planen är samverkan kring utbildnings och forskningsåtgårder. Studenter skall t.ex. kunna röra sig fritt mellan enheterna inom det samlade magisterprogrammet i sydost. För att åstadkomma denna rörlighet krävs en samordning mellan ämnena på resp-ektive högskola. Samverkan kring magisterprogrammet fungerar dock endast i vissa delar. Andra viktiga delar av Samverkansplanen kan uppnås genom att de tre högskolornas professorsprogram byggs upp i nära samverkan

för att kunna åstadkomma en stark och samlad forskningskompetens i sydost. Högskoloma har tillsammans 170 doktorander är formellt in-

som skrivna vid något universitet med fakultetsorganisation. Ett nätverksbygge med andra universitet ger högskolorna i regionen möjlighet att bedriva kvalificerad forskning trots att det saknas en fa-

kultetsorganisation som krävs för att disputera och avlägga en dok-

torsexamen. Samverkansplanen inkluderar även administrativ samverkan vilken innefattar allt från ett nära samarbete i biblioteksfrågor till administrativ samverkan i frågor såsom personalutbildning och II-

frågor. Utöver Samverkansplanen som upprättats mellan högskolor-

na i sydost förekommer det också mer lösa nätverk mellan andra mindre och medelstora högskolor i landet. Nätverken är informella och icke beslutande till sin karaktär där syftet är att byta erfarenheter och idéer kring frågor som rör personal, ekonomi och utbildning. Det finns flera fördelar med att samverka på det här sättet, man drar nytta av varandras erfarenheter och kan därmed stärka kompetensen hos deltagarna. Att samverka i nätverk gynnar regionen i den

meningen att man kan åstad-kornma bredd i olika kompetenser samt ta till vara resurser på effektivt sätt för att därigenom stärka Sydostregionen gentemot andra mer centrala regioner vad avser högre ut-

bildning. En viktig uppgift för högskolan är att sprida sin forskning. Detta

görs på många sätt som nämndes tidigare. Därutöver är det vanligt förekommande med tidbegränsade uppdrag från näringslivet, statli-

ga myndigheter, departe-ment, branschorganisationer samt kommu-

ner. Det finns dock restriktioner i samband med uppdragen, resultaten måste medföra något positivt till utbild-ningama. Det är emellertid en svår balansgång att avgöra i förhand vad som kan anses vara av värde för utbildningarna, gränsen är därför oftast diffus. Det finns därmed risk för att alltför stor samröre med andra aktörer kan leda till att högskolans neutralitet går förlorad.

Enligt en utredning om samverkan mellan högskolan och näringsli-

vet beställd av regeringen ñnns det i Sverige tydlig arbetsfördel-

en

ning mellan högskolans utbildning och grundforskning å sidan

ena

och industrins utvecklingsarbete å den andra. Högskolan

måste enligt utredaren få ett klart, lagligt mandat att samverka med näringslivet och andra sektorer i samhället. Universitetsvärldens kompetens

borde kunna utnyttjas effektivare utan att man för den skull låter sig

kortsiktiga industriintressen54

styras av

2¶Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen KemI är en central förvaltningsmyndighet for ärenden inom området hälso- och miljörisker med kemiska produkter i den mån inte någon annan gör detta. Det innebär bl.a att KemI har en samordnande och pådrivande roll i den svenska kemikaliekontrollen. KemI arbetar tvårsektoñellt med aktörer på lokal, regional och central nivå. KemI :s internationella och nationella samarbete inom kemikalieområdet kan beskrivas som ett nätverk för arbetsdelning. En av Kemlzs huvudstrategier är att KemI också har en aktiv och pådrivande roll i det internationella samarbetet inom kemikalieområdet. KemI har bl.a. initierat flera OECD-projekt kring dokumentation och testning av kemikalier. Den övervägande delen av verksamheten i KemI bedrivs i internationellt samarbete eller med ett internationellt perspektiv. Detta för att KemI inte klarar av att ensamt arbeta utifrån sina mål och strategier inför framtiden inom

kemikaliekontrollen55

Det ñnns också betydande rationalitetsvinster att hämta i det internationella arbetet då samarbetet går ut på arbetsfördelning inom OECD och EU for att utreda farliga kemikalier. Sverige driver genom KemI ett aktivt kernikaliearbete inom EU och skall verka för att kemikalielagstiñningen över så att den höjs till den svenska

ses nivån for hälso- och miljöskydd.56 Det är framförallt sina internationella initiativ och sin sam-

genom hällspåverkande manipulativa strategi KemI demonstrerat sin

som förmåga till nytänkande. Denna manipulativa strategi handlar om att få andra att arbeta for sig i det internationella samarbetet. På inspektionens initiativ har länderna inom OECD rankat de farligaste och mest använda kemikaliema, kommit överens om gemensamma bedömningsgrunder och fördelat arbetet med att utreda de olika kemikaliema emellan sig. På så sätt går arbetet kanske tio gånger

RD NR 23 1996 Samverkan mellan högskolan och näringslivet, SOU

- 1996:70. Informationen framöver är hämtat från "Resultatstyming i två myndigheter" En fallstudie om resultatstymingens funktion i NUTEK och KemI Anita Bashar

- 1995 och material KemI. Skr 1995/96:120

fortare än det skulle ha gjort varje land for sig utrett alla ke-

om var

mikalier.57

En orsak till att man arbetar mer i projektfonn och i olika nätverkslösningar är den ökade kunskapsmängden kemikaliers in-

om verkan på miljön. Detta gör att allt fler specialiserar sig vilket i sin tur kräver mer samarbete mellan olika specialområden. En

ansträngd ekonomi har även drivit på renodlingen.

3¶Statens institut för kommunikationsanalys

Statens institut för kommunikationsanalys SIKA bildades den första juli 1995 ombildning Delegationen för Prognos-

genom en av och utvecklingsverksamhet DPU. SIKA:s verksamhet består av två huvuddelar. Den delen är

ena

samordning av infrastmkturplanering, prognoser, Samhällsekonomi

och planeringsunderlag. Den andra utgörs av ansvaret för kommunikationsstatistik och nulägesbeskrivningar. SIKA har även ett initieringsansvar inom sina verksamhetsområden. Den del av verksamheten samordning, etc har

som avser prognoser dominerats arbete åt Kommunikationskommitén. En lång rad

av av myndigheter har fått i uppdrag att bistå kommittén med underlagsmaterial. Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och SIKA har bildat en arbetsgrupp med namnet SAMPLAN för att utarbeta ett samordnat underlag till konnnittén. SIKA har ett samordningsansvar för SAMPLAN och huvudansvaret för att ta fram en rapport. SIKA verkar opartiskt gentemot de 10 personerna som ingår i SAMPLAN -gruppen Dessa lO personer representerar infrastrukturverken och andra myndigheter. Därtill finns det tre referensgrupper knutna till SAMPLAN -gruppen som företräder olika intresseriktningar inom kommunikationsområdet. SAMPLAN fanns egentligen redan innan SIKA. Det ett

var genom rege-ringsuppdrag 94/95 som det hela formaliserades bildan-

genom det av SIKA. Det finns inga skrivna avtal bildandet SAM-

om av PLAN utan detta har skett frivilligt utifrån verksförordningens foreskrilter från 1995 går på myndigheter ska samverka.

som ut att SAMPLAN -gruppen är således ett nätverk informell karaktär

av och syñet är bl.a. att samordna de metoder tillämpas i in-

som frastrukturverken inom kommunikationsområdet.

Att lyckas i offentlig förvaltning- Slutrapport från kommittén "Kronoma bland verken" 199 Statskontoret. Verkstörordningen l 995: 322.1

2.4 Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsens regionala utvecklingsarbete sker på många olika sätt i eller mindre formella konstellationer där företrädare för kom-

mer

landsting, näringslivsorganisationer och andra organisatiomuner, ner ñnns representerade. Länsstyrelsen i Stockholm har sedan l juli 1992 beslutat och påbörjat 146 projekt. Det är svårt att redovisa generell bild av

en dessa projekt eftersom de skiljer sig mycket i ekonomiskt omfång, initiativen kan komma från flera håll, projektens syñe kan variera stort och pågå olika länge. Det handlar 20 miljoner som för-

om ca delats över sju delområden. Största området är näringslivsprojekten, med 8,4 miljoner. Däreñer kommer skärgårdsoch gles-bygdsprojekten, projekt inriktade på utbildning och järn-

tilldelats 2,5-3 miljoner vardera.59 ställdhet, som I samtliga projekt står Länsstyrelsen åtminstone till en början

- helt eller delvis for finansieringen. Däremot är det inte alltid Länsstyrelsen är initiativtagare. Ibland kommer initiativen externt i

som form ansökningar och många gånger växer projekten fram i en

av dialog med andra intressenter i länet. Statskontoret har i utvärdering länsstyrelsemas projektverk-

en av samhet använt följande indelning:

l projekt utförs inom Länsstyrelsen Länsstyrelseprojekt

som - 2 projekt som utförs i samarbete/samverkan mellan

Länsstyrelsen och andra aktörer samverkansprojekt

- 3 projekt utförs annan uppdragstagare extema

som av -

projekt°°5O

Om Statskontorets indelning tillämpas på de aktuella projekten i Stockholm framträder följande bild. Vid kategorisering baserad

en på har det huvudsakliga ansvaret för genomförandet för-

vem som delas projekten jämnt mellan länsstyrelseprojekt, samverkansprojekt och externa projekt. Majoriteten av projekt, ungefär 75% procent, genomförs dock antingen i samarbete mellan Länsstyrelse och andra aktörer på länsplanet ALMI, Landstinget, kommuner, länsorgan

och högskolor eller helt externa uppdragstagare. Resterande

- av fjärdedel är s.k. Länsstyrelseprojekt, där Länsstyrelsen är huvud-

och ansvaret ligger på tjänstemän inom enheten. man

Länsstyrelsen i Stockholms län Enheten för regional utveckling. rapport

l 996.5 Länsstyrelsemas projektverksamhet 1987:30, Statskontoret.

Omkring en fjärdedel av projekten har haft till syfte att genomföra en väl avgränsad aktivitet. Då rör det sig stöd till publiceringar,

om mässor, utställ-ningar, seminarier m.m. Resultatet kan bedömas i antal besökare eller sålda exemplar skrift. Inom andra områ-

av en den består resultaten kompetens- och kunskapshöjande effekter

av vilka kan mäta.61

vara svåra att Länsstyrelsen samverkar med andra för att nå sitt mål att främja

utveck-lingen i regionen. Samverkansformema därför ut på olika

ser sätt, beroende på vad uppgiften handlar om, vilka medaktörema är och tidsaspekten dvs om det handlar långsiktiga projekt eller

om kortsiktiga. Det finns även mellan-fonner, som länsstyrelsens planberedningar vilka är exempel på rullande samverkansfomr

en av tillfällig karaktär som återkommer varje år. Planbered-ningen har blivit institutionaliserad verksamhetsprocess där länsstyrelsen

en förhandlar fram ett beslut med berörd kommun. Planfrågor blir i

en regel mycket komplicerade, särskilt när många intressenter är inblandade. När det gäller den fysiska planeringen har det blivit vanligare med samverkan på grund av det ökade intresset för miljöfrågor

det går helt enkelt inte att ta beslut i sluten krets när frågorna - en berör flera människor. Det länsstyrelsens samarbetsformer

mesta av handlar om att harmonisera intressen och lösa konflikter. Det handlar också ofta om att informera varandra den verksamheten

om egna och sina positioner. Enligt företrädare på Länsstyrelsen har det blivit allt vanligare med olika former av samverkan för att skilda politikområden går in i varandra på ett sätt som inte var vanligt förr. Regionalpolitiken sammankopplas t.ex med arbetsmarknadspolitiken och näringspolitiken. Sedan i mitten 80-talet har Länsstyrelsen drivit olika former

av av projekt för att utveckla högre utbildning i Södertörn då andelen ungdomar som går vidare till högre studier från de länsdelama är låg. Det senaste projektet i raden är ett samrådsprojekt mellan sju kommuner på Södertörn och Södertörns högskola, i syñe att bättre kunna anpassa utbildningsutbudet till ungdomars attityder och intressen. Utbildningssatsningama har emellertid bara varit en del

av det övergripande målet att motverka segregation i de områdena och utveckla näringslivet. Samrådsprojektet har delats i sju arbetsgrupper med olika innehåll där syftet är att samverka med med näringsliv, högskolan, länsarbetsnämnden och intresseorganisationer.

Länsstyrelsen i Stockholms län Enheten för regional utveckling, rapport

- 1996:5.

Målen är konkreta i samtliga projekt, som exempel kan nämnas; bättre utbildade invånare, nybyggnation vägar och järnvägar och

av skolor. I ett samverkansprojekten som gäller näringslivsutveck-

av ling är det tänkt att med hjälp EU-Mål-4 medel starta pilotpro-

av jekt mellan kommunen och företagen för att motverka arbetslöshet. 62 Det är lite problematiskt att avgöra vilken aktör som initierat olika projekt. Ibland initierar Länsstyrelsen själv projekten, men många har även vuxit fram i samspel mellan Länsstyrelsen och andra aktö-

främst kommuner på Södertörn. Den övervägande delen av rer, projekten är s.k pilotkaraktär. Det handlar om studier av un-

av derlaget för högskolor, utveckling distansut-bildningar, för-

nya av söksverksamhet och utredningar arbetsmarknadens fram-tida

om

kompetensbehov.63

Åtminstone hälften projekten har drivits i nära samarbete med

av länets kommuner. Bland de mest frekventa medñnansiärerna är, förutom kommun-ema, Landstinget, Stockholms Universitet och NUTEK. I något fall har även Kommunförbundet och KTH bidragit. Länsstyrelsen deltar i mängd samrådsgrupper det infor-

en av mer mella slaget. SAN S Samordningsgruppen för näringslivsfrågor i Stockholms län är ett exempel på sådan I den medverkar

en grupp. förutom Länsstyrelsen även Länsarbetsnämnden, ALMI Företagspartner, Handelskammaren, Landstinget samt SML Stockholms mark- och lokaliseringsbolag. SAN S fungerar infonna-

som en tions- och samordningsgrupp där man diskuterar gemensamma policyfrågor utformning småföretagsstöd.

som av Kunskapshöjning och samverkan mellan små företag i nätverk har varit två centrala teman i Länsstyrelsens näringslivsfrämjande arbete. Den intemat-ionella exponeringen är ett annat. Inom ramen för EU-prograrnmet för Mål-4, avseende utbildning och kompetensutveckling anställda inom små- och medelstora företag har Läns-

av styrelsen tagit initiativ till ett projekt vilket res-ulterade i en rapport

och former för kompetensutveckling i små- och medelom behov av stora företag. Därutöver har Länsstyrelsen arbetat för att skapa en

plattform för marknadsföring Stockholmsregionen

gemensam av gentemot utländska investerare. Insatsen har resulterat i ett nytt

Ivan Nordqvist- Enheten för regional utveckling, Lst i Stockholm samt Mtrl från rapport 1996:5. rapport 1996:5.

regionalt marknadsföringsorgan, Business Arena Stockholm BAS där även Stockholms stad har avsatt medel.64 Länsstyrelsens verksamhet bygger således på projekt och nätverksbygge. Som fenomen är det ändå inte särskilt vanligt med nätverkstanken i statsförvaltningen företrädare på Länsstyrelsen i

anser Stockholm. I varje fall inte i den meningen att en del av produktionen läggs utanför organisationen. Nät-verksbygge i statsförvaltningen är av en annan karaktär än den som man hittar i näringslivet. I statsförvaltningen handlar nätverksbygge om att harm-onisera intressen och lösa konflikter. Olika samverkanslösningar kan dock vara handlingsförlamande, speciellt när for många och för stora aktörer är inblandade. Då kan själva sakfrågan bli sekrmdär. Det finns en effektivitetsgräns for att samverka och den går vid antalet medverkande. Statsmaktema måste därför ge tydliga direktiv avseende ansvarsförhållanden annars kan samverkanslösningar vara blockerande.

3 Projektorganisationer i staten

3.1¶A/Iiljödelegationerna

Inom miljöområdet ñnner man en mängd integrativa och/eller till-

fälliga aktiviteter i olika forrner. De sträcker sig oftast över sektorsgränser och myndigheter och kan ske i samarbete med företag och

intresseorganisationer. I 1988 års miljöpolitiska proposition anges

att det både lokalt och regionalt sker ett omfattande arbete med att kartlägga miljöproblem. Regeringen ville ta vara på detta engagemang och tillkallade därför särskilda miljödelegationer för att finna lösningar på problem i vissa särskilt miljöbelastade regioner. Dessa nriljödelegationer är myndigheter med en tidsbegränsad uppgiñ. De särskilda miljödelegationerna för Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall Timrå har haft i uppgift att föreslå åtgärder

som på tio års sikt kan väsentligt förbättra miljön i regionen. Delegationema har såväl själv-ständigt som i samarbete med olika myndigheter, organisationer, företag m.fl. undersökt och analyserat sin regions miljöproblem. Miljöprojektet har inneburit att berörda organ som länsstyrelser, kommuner, organisationer och företag tillsammans har kunnat koncentrera sig på övergripande och ofta gemensamma frågeställningar av strategisk karaktär. Samtidigt har den formella ansvarsfördelningen legat kvar orubbad. Arbetssättet

ibid 17

s.

innebär inte någon egentlig skillnad mot den ordning som tillämpas på central nivå när en särskild kommitté bildas för att utreda frågeställningar berör flera sekt-orsmyndigheter eller myndighetsni-

som våer. Regeringen konstaterar att erfaren-hetema från delegationer-

arbete är positiva. Delegationema har dels redovisat väl genomnas arbetade rapporter med konkreta åtgärdsförslag, dels lagt grunden för samlat synsätt på de övergripande regionala miljöfrågor

ett mer

kommer att aktualiseras i det fortsatta miljöarbetet65 som

2¶Storstadsjörhandlingarna

Diskussionen inom trafiksektom har särskilt gällt ansvarsfördelningen mellan den oñentliga och privata sektorn när det gäller att bygga och finansiera vägar och järnvägar. Tanken att stora investeringar i infrastruktur kan främja industrialisering, sysselsättning och tillväxt har givit trañkpolitiken särskild tyngd. Under 1980-talet fick trafikpolitiken ökad uppmärksamhet genom initiativ från European Roundtable of Industrialists och några andra företagskonsortier. Syftet var att få staten att engagera sig i stora infrastruktuiinvesteringar. Ett av investeringsprojekten var Uddevallapaketet, fyra mil motorväg mellan Stenungsund och Uddevalla Falkemark Westdahl 199 l.66 Frågan en förbindelse över

om Öresund fick i detta sammanhang förnyad aktualitet. Både regering-

och flera företag satte igång undersökningar om trafiksituationen en

i storstadsområdena67

Det visade sig att kommunerna och landstingen inte själva var kapabla att lösa trañkproblemen i de tre största städerna. Sveriges institutioner på lokal och regional nivå upenbarligen inte anpas-

var sade för satsningar denna storleksordning. Sättet att lösa proble-

av met i ett avseende typiskt för svensk politik regeringen tillsatte

var tre erfarna män att leda förhandlingarna. Förhandlarna, en vardera för de tre storstäderna, gavs några få men avgörande begränsningar

utgjorde förutsättningar för ett statligt engage-mang. De skulle som

uppnå tre mål: förbättra regionens miljösituation, öka till-

gängligheten och skapa bättre förutsättningar för regionens utveckling. De fick mindre än ett år på sig att genomföra uppdraget. Det klargjordes också att staten endast skulle stå för en del av slutnotan.

Prop 1990/91:90 Falkemark, Gunnar och Peter Westdahl 1991. Att offra västkusten. Det politiska och rättsliga spelet kring Scanlink och motorvägsbygget i Bohuslän. Rabén och Sjögren, Stockholm. Demokratirådets rapport 1996, "Demokrati och ledarskap" Studieförbundet

- Näringsliv och Samhälle.

Kommuner, landsting, företag och privatpersoner skulle genom avgifter bidra till finansieringen. Slutligen skulle förhandlama

samarbeta med berörda statliga myndigheter, kommunala organ,

landsting och företag för att uppnå effektiva planerings- och organi-

sationslösningar dir 1990.21, 107.68

Regeringen valde ut parterna selektivt för att undvika sådana som

krmde förväntas ha starka uppfattningar, såsom rniljöintressen,

byalag, bilägare, fackföreningsrörelsen och arbetsgivarorganisationer. Storstadsförhandlama lade upp sitt arbete på ett liknande sätt. Förhandlingarna var effektiva och framgångsrika i det avseendet att de resulterade i överenskommelser bas-erade på de tre största partierna i storstadsområdena. Det skulle emellertid visa sig att det fortfarande återstod en lång väg fram till det praktiska genomförandet. Överenskommelsen i Stockholm tillkom under Bengt Dennis

som ledning, var särskilt komplicerad och omstridd. Det s.k. demokratirådet inom Studieförbundet Näringsliv och Samhälle har tagit upp processen som ett referensfall och uttrycker tveksamhet om för-

handlingarna ktmde anses uppfylla kraven på medborgarstyrelse, rättstat och handlingskraft i en beslutprocess som i praktiken i hög

grad påverkas av sektorsintressen, trots att hela idén med förhandlingarna var att se till helheten.

3¶E U:s programverksamhet

Som medlem i EU deltar Sverige i EU:s programverksamhet och får möjlighet till stöd från EU:s strukturfonder. Syftet med fondema är att öka den ekonomiska och sociala samhörigheten mellan medlemsländema och undvika ett Europa med ökade skillnader mellan olika regioner. Konkret innebär detta åtgärder för att främja nä-

ringslivsutveckling, kompetensutveckling för att bekämpa arbetslös-

het, infrastmktursatsningar etc. Medlen inom EU:s strukturfonder fördelas till ett antal mål vilka utformas för varje programperiod den nuvarande programperioden avser 1995-1999. För närvarande ñnns det sju olika mål, några är geografiskt bundna

varav och några generell karaktär.

är av Utformningen av program sker i s.k. utvecklingsplaner som utarbetas i part-nerskap runt om i landet. Planerna innehåller prioritering-

ar, förväntade eE-ekter och förslag till finansiering. Partnerskapen

består av länsstyrelser, landsting, kommuner, arbetsmarknadens

ibid s. 94

parter, intresseorganisationer, departement, representanter från kommissionen, etc.69 Efter det att utvecklingsplanema har utarbetats, har den svenska regeringen och den Europeiska kommissionen förhandlat fram ett samlat programdokument SPD för vart och ett av strukturfondsmålen. En övervakningskommitté har tillsatts för varje mål och dess samlade programdokument. I övervakningskommittéema sitter representanter från kommissionen, Europeiska investeringsbanken, medlemslandet och den berörda regionen. Övervakningskommittéema skall ange riktlinjer för genomförandet av programmen och som de länsvisa beslutsgruppema har att följa. Ansvaret för att administrera stöd och bidrag från EU:s budget har i Sverige ålagts de befintliga förvaltningsmyndigheterna som NU- TEK, AMS, Gles-bygdsverket, Fiskeriverket och Jordbruksverket. Länsstyrelserna är också delaktiga i utfonnning, genomförande och uppföljning EU:s program-verksamhet. Länsstyrelserna har ock-

av så betydelsefulla samordnande uppgifter. Exempel på sådana är sekretariatsfimlctionema när det gäller att ta fram program för strukturfondemas målområden och för olika gemenskapsinitiativ. När programmen är utformade och antagna fungerar sekretariatsfunktionen som stöd till de länsvisa beslutsgrupper som inrättas för de olika målom-rådena. En beslutsgrupp har till uppgift att inom

för ett fastställt samlat programdokument SPD besluta om ramen stöd från EU:s strukturfonder. Beslutsgruppen ska aktivt, genom

initiativ och infonnationsspridning verka för att programdoegna kumentets åtgärder genomförs och att de uppställda målen nås. Ledamöterna i beslutsgruppen utses av regeringen för en bestämd tid. Bland ledamöterna ska företrädare för kommuner, länsstyrelser, landsting och läns-arbetsnämnder vara representerade. Utöver dessa aktörer kan länstyrelsen inrätta en eller flera samrådsgrupper med företrädare för berörda myndigheter, institutioner, regionala utvecklingsbolag, näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens parter och

andra intresseorganisationer.

Beslutsgruppema är statliga myndigheter då de har en instruktion med beslutanderätt om fördelning stöd, men upplöses när målen i

av programmen är genomförda. Själva arbetet med att utforma program för de olika målområden sker informellt och löst, dvs det tecknas inga juridiskt bindande avtal mellan de inblandade partena. En förutsättning för att det ska ftmgera så, är att alla parter har ett

Den svenska organisationen av EU:s prograrnverksarnhet. Statskontoret rapport 1996:19, s. 16.

gemensamt intresse och att det kommer klara direktiv från behörig övervakningskomrnitté eller från EU- kommissionen via

regeringskansliet. .Inom vissa målområden och gemenskapsinitiativ har andra kommittéer på regional nivå tillsatts. Dessa har oklar roll då de inte har

en status av myndighet och inte har roll beslutsgruppema.

samma som Konnnittéema skall företräda arbetsmarknadens parter, näringsliv, kommuner med flera. Kommittéema bistår länsarbetsnämndema vid beslut om enskilda projekt. Inom gemenskapsinitiativet LEADER mål 5b utveckling

- av landsbygd finns det inga beslutsgrupper. Glesbygdsverket

är programansvarig myndighet. Närings- och handelsdepartementet beslutar om och Glesbyggdsverket bereder vilka som skall ingå i s.k. Local Action-grupper LAG. Dessa utarbetar planerna för verksamheten inom initiativet. Glesbygdsverket beslutar hur mycket pengar LAG skall få disponera utifrån den utarbetade planen. Inom ramen för de bestämmelser som gäller för gemenskapsinitiativ, kontrollerar och övervakar Glesbygdsverket planen.70 LAG-gruppens roll och status som organisation har varit föremål för diskussion i förhandlingar mellan Sverige och kommissionen. Den offentliga sektorn stat, kommun, landsting och länsstyrelser företräder endast tredjedel platserna i medan övriga

en av gruppen representanter kommer från näringslivet och olika lokala

grupperingar. Det som har varit ett problem är att LAG inte har status

som myndigheter, men trots detta föreslås besluta om pengar till olika projekt. Företrädare för Glesbygdsverket inte detta ett

anser vara problem, då EU:s kontroll över verksamheten är omfattande. Ett alternativ har varit att göra LAG till statliga kommittéer eller

om låta de länsvisa beslutsgruppema ta över, risken är då enligt

men företrädare för Glesbygdsverket självständighet går

att gruppemas förlorad. 7 1 Eñer förhandlingar mellan kommissionen

och Sverige har man nu tagit beslutet att låta LAG- grupperna privaträttsliga subjekt.

vara Det är inte bestämt det skall aktiebolagsfonnen eller

ännu om vara föreningsformen. LAG-grupperna vilka är utsedda av regeringen, får lägga fram förslag för beslut projektens inriktning och

om genomförande men är underställda de länsvisa beslutsgruppema när det gäller projekt som skall finansieras via EU-medel. Det är endast

7°ibid s. 23. "Den svenska organisationen av EU:s programverksamhet. Statskontoret rapport 1996:19.

ordförande eller vice ordförande för beslutsgruppen kan besluta

som om EU-ñnansierade projekt. Gemenskapsinitiativet LEADER och LAG-gruppema innebär

att en ny samarbetsform prövas för att möjliggöra privata aktörers medverkan. Tanken bakom LAG-grupper är att samarbetet ska bygga på frivillighet där varje aktör medverkar får teckna ett avtal

som med LAG då den utgör en juridisk person. Den nya samarbetsformen innebär att LAG-gruppens självständiga roll kan behållas, samtidigt som den kan kontrolleras så att den följer de bestämmelser som träffas mellan kommissionen och Sverige vad gäller gemen-skapsinitiativet.

4 E U-Programkontoret

Ett exempel på en organisation med ett tidsbegränsat uppdrag är Delega-tionen för genomförande vissa EU-program inom

av utbildning och kompetensutveckling det allmänt

m.m. som mer går under namnet EU-programkontoret. EU-programkontoret har en samordnande funktion för olika och initiativ inom ut-

program bildnings- och kompetensutvecklingsområdet med särskild inriktning

på kompetensutveckling i småföretag. Programkontoret skall fr.o.m.

den i juli 1995 och längst t.o.m den 31 december 1999 fullgöra föl-

jande uppgifter:

infonnera och ge råd -

dokumentera och analysera, -

följa upp, utvärdera, redovisa och sprida resultat, -

kontrollera användningen av EU-bidrag,

-

handlägga projektansökningar och i förekommande fall besluta -

om projektbidrag,

ha kontakt med Europeiska gemenskapernas kommission och -

institutioner i andra länder. 72 Sverige bedriver sedan länge en aktiv arbetsmarknads- och näringspolitik. Utbildning och kompetensutveckling är centrala tema i båda. EU angriper samma problem som Sverige med bland annat olika program, dvs tidsbegränsade satsningar för att påskynda positiv

en utveckling. Flera av programmen avser utbildning och kompetensutveckling. Programkontoret är ett försök att skapa både en väg in till de olika programmen och effektiv koppling mellan

en svensk politik och EU-programmen. Verksamhetens förank-ring i

SF S 1995:963 Förordning med instruktion för delegationen för genomförande av vissa EU-program inom utbildning och kompetensutveckling m.m.

svensk politik att styrelsen består statssekretegaranteras genom av

från fem departement.

rare Utan programkontorets inrättande skulle aktuella program vara utspridda på flera myndigheter AMS, NUTEK, Glessom byggdsverket och Högskoleverket och då hade det varit svårt att värdmyndighet för den samordnande funktionen. finna en naturlig

4 Sammanfattande kommentar

Mycket talar för att samverkansbehoven i statsförvaltningen ökar på grund komplexa frågeställningar, minskade ekonomiska av nya och EU-medlemskapet. Den ökande specialiseringen inom resurser olika organisationer leder också till många gånger måste att man samarbeta med andra för att lösa de alltmer komplicerade fråge-

ställningar samhällsutvecklingen genererar. som Begreppet partnerskap har blivit vanligt förekommande, särskilt i regionala sammanhang då den tillåter rad aktörer från olika en sammanhang delta i beslutsprocess. Det vanligaste är ändå lösa en samverkansformer utan fastställda förpliktelser och en strikt an-

svarsuppdelning76Det är trots allt känsligt att samverka då det oftast handlar att dela Det kan lätt uppstå konkom ansvar. urrenssituationer och revirtänkande mellan de samverkande. Nätverksbygge mellan flera oberoende organisationer förutsätter ett ömsesidigt utbyte erfarenheter och nytta. Därtill måste det finnas av förtroende och respekt bland de arbetar ihop för att nå ett mål. som Nätverksbygget skiljer sig mellan den offentliga sektorn och den privata. I näringslivet bygger nätverk för att man vill lägga man delar produktionen på andra företag för att minska .sina egna av kostnader och marknadsanpassa sig. I den offentliga sektorn handlar nätverksbygge att harmonisera intressen, lösa konflikter om

eller samordningsproblem. Rena produktionsnätverk är ovanliga i

staten. nätverkslösningar har både fördelar och nackdelar. Olika typer av En fördel demokratisynpunkt kan att flera intressen får möjur vara

Svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling, informationsblad. "Den svenska organisationen EU:s progamverksamhet. Statskontoret- 1996. av Det regionala utvecklingskomplexet NUTEK R 1993:8. Regionalt program-och strategiarbete. NUTEK R 1994:65. Systemföretag företagsera. Regionplane- och trafikkontoret. Lst i - en ny Stockholms län. Rapport 1989:4.

lighet att medverka i beslut berör dem. En nackdel med nätsom verkslösningar är att det är svårare att utkräva när beansvar en slutsprocess är präglad informella nätverk. När beslutsprocesav ser är informella och organisationsstrukturer är organiska till sin natur kan det svårt för statsmakterna att styra dem. Frågan är vara hur styr nätverksorganisationer och vad är syftet med dem man Enligt en studie NUTEK regionala utvecklingsprojekt sker av om regionalt utvecklingsarbete i samverkan mellan flera lokala och regionala aktörer för att främja regional utveckling. Utgångspunkten för studien har varit att på NUTEK att alltmer den man anser av regionala utvecklingen kommer att präg-las att olika organisatioav ner arbetar ihop for att uppnå ett gemensamt mål det i allmänsom het kallas för nätverksorganisationer. Studien har visat att det finns ett beroendeforhållande mellan det som kallas for det regionala utvecklingskomplexet och det ordi-

narie beslutssystem-et. Det regionala utvecklingskomplexet be-

skrivs som ett obestämt antal organisationer, på geografiskt obeen stämd arena som driver projekt inom mängd olika sakområden en ett tvärsektoriellt system. Det ordinarie besluts-systemet är till sin karaktär ett starkt sektoriserat system. Alla organisationer delsom tar i ett regionalt utvecklingsarbete påverkar och påverkas de av båda stmkturema. Projekt initieras i komplexet utvecklas i det- , samma men över-går till beslutssystemet när beslut skall fattas om deras förverkligande; när vägen skall projekteras, universitet ex

tet eller forskningsparken skall byggas osv.79

Det kan dock uppstå problem i relationerna mellan de båda strukturerna, framförallt i hur de är uppbyggda. Nätverksorganisationer byggs upp mellan olika organisationer, för att under begränsad en tid, med begränsade resurser, finna lösningar på ett problem. Vidare är nätverksorganisationer befriade från restriktioner i form rutiav ner, normer och värderingar förknippas med ett hierakiskt som organiserande. Det ordinarie beslutssystemet år hierarkiskt uppbyggd for att underlätta ett rutiniserat handlande skall leda fram till som klart definierade beslut. Sektorssynsättet inom systemet påverkar

definitionen på problem och hur hanterar dem.80 man Skillnaderna mellan strukturema kan utgöra ett problem när de skall sam-spela men mötet mellan olika organisationer leder många gånger till att deltagande aktörer måste ompröva värderingnonner,

Föreläsning Olof Petersson, professor i statsvetenskap, Uppsala Universitet. av Det regional utvecklingskomplexet NUTEK R 1993:8. 8°ibid s. 44

och praxis råder inom den egna organisationen. Samverkan ar som kan många gånger leda till ett strategiskt lärande på längre sikt

som kan innebära förändringar och strukturer inom den

av processer

organisationen De organisationer sam-arbetar i nätverk egna som får också större tyngd än de som är verksamma var och .en för

sig.

Nätverksorganisationer och projektformen kan därmed ha flera för-

delar i jämförelse med ett hierarkiskt beslutssystem men de bör ses

ett komplement till det ordinarie beslutssystemet. som

ibid s. 8 Nätverk för ökad törändringskompetens metodhandbok för tömyelsenátverk.

- Statens tömyelsefond/Sinova 1994. s. 10

INTERVJUPERSONER

Gunnar Bengtsson generaldirektör, Kemikalieinspektionen.

-

Cederlund Ann Christine departementssekreterare, Näringsde-

partementet.

Lennart Friberg direktör, Statens Naturvårdsverk.

-

Peter Gorpe planeringsdirektör, Länsstyrelsen i Stockholms län.

-

Ivan Nordqvist näringslivsexpert, Länsstyrelsen i Stockholms

län.

Bo Jangenäs planeringsdirektör, Arbetsmarknadsstyrelsen.

-

Kenny Jonsson direktör, AmuGruppen AB.

-

Gösta Oskarsson utvecklingsledare, NUTEK.

-

Bo Paulsson administrativ chef Högskolan i Växjö.

-

Claes Sjöblom länsråd, Länsstyrelsen i Kronobergs län.

-

Staffan Widlert direktör, Statens Institut för Kommunikations-

analys.

Gunnar Österberg kommittésekreterare, Förvaltningspolitiska

kommissionen.

Eva Pettersson glesbygdsråd, Glesbygdsverket.

-

- en motivstudie

Statliga bolag

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvalt-

ningsstruktur, bilaga 3

SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER

I denna studie undersöks vilka motiv ursprungligen funnits för som att organisera statlig verksamhet, som styrs utifrån politiska mål, i aktiebolagsfonn istället för myndighetsfonn. Därefter diskuteras och bedöms motivens giltighet.

Ett urval av bolag har gjorts. Karakteristiskt för bolagen är att deras

verksamhet endera innefattar någon form myndighetsutövning, av har monopol på sin verksamhet eller finansieras via statsbudgeten.

Detta är tre omständigheter generellt brukar tala för som en myn-

dighetsorganisering.

De framförda motiv som undersökningen lett fram till är skilda av slag och följer inget logiskt mönster. Som exempel på sådana motiv

för aktiebolagsfonnen kan följande nämnas:

Möjliggör delat ägande med andra intressenter - Är lämplig för affärsverksamhet - Leder till större handlingsfrihet -

Ger en klarare ansvarsfördelning

- Är vanligast inom verksamhetsområdet - Är internationellt känd och accepterad -

Aktiebolagsfonnen har fungerat väl tidigare

-

Då det kan föreligga en viss spännvidd mellan framförda motiv och faktiska intentioner bakom besluten, har studien även formulerat

tänkbara motiv som kan ha legat bakom. Exempel på sådana motiv

för valet av aktiebolagsfonnen är:

Symboliskt skapa en framtoning affärsmässighet och

- - av

självständighet

Kunna ta emot bidrag från näringslivet -

Klarare redovisning

-

Hänsyn till fackliga intressen.

- Erhålla en mer renodlad juridisk figur - Leder till större finansiell frihet -

Dessa motiv är endast tänkbara och kan inte, med hjälp denna av studie, empiriskt beläggas.

Bedömningen av de framförda motivens giltighet är att vissa motiv

förlorat en del av sin giltighet myndighetsforrnens utveckling p.g.a. under senare år som inneburit att skillnaderna mellan myndighetsfonnen och aktiebolagsformen i vissa avseenden blivit mindre. Vissa

motiv har bedömts ogiltiga då de, enligt vår mening, är för

som

för att överhuvudtaget kunna motivera en bolagsbildning. svaga Andra motiv framförts kan endast anses vara hållbara om de

som utgör ett motiv i serie andra separata motiv för aktiebolags-

en av fonnen. Motiven är således giltiga, inte tillräckliga for att de

men själva ska kunna motivera aktiebolagsorganisering av en statlig

en verksamhet i dagens läge. Den samlade bilden är att motiven som framförts är relativt svaga. En precisering motiven eller ordentlig analys av olika verk-

av en samhetsformer har sällan gjorts. Det bör dock påpekas att bedömningen att motiven överlag varit inte implicerar att aktiebo-

svaga, lagsfonnen inte är lämplig för den specifika verksamheten. De motiv

formulerats tänkbara kan tillsammans med de framförda som som motiven mycket väl tala för aktiebolagsfonnen. För att en myndiñering bolagen ska kunna motiveras torde det inte räcka

av med att åberopa de ursprungliga motivens ogiltighet, utan det behövs då argument för att myndighetsformen skulle vara bättre. Ett intryck undersökningen är att det finns en viss inkon-

som ger sekvens i motiven för när det är lämpligt att ha statlig verksamhet i aktiebolagsform. De studerade bolagens verksamheter uppfyller inte de kriterier finns för när det är lämpligt att bolagisera statlig

som verksamhet83. Bolagen ändå fungera bra just aktiebolag

anses som trots att de styrs utifrån politiska mål, endera har monopol på sin verksamhet, innefattar myndighetsutövning eller finansieras via statsbudgeten. Samtidigt anses inte en ren produktionsverksamhet,

som t ex Vägverkets produktionsdivision, lämplig att organiseras

som ett statligt aktiebolag. Denna iakttagelse onekligen bild brist på följdriktighet

ger en av beträffande när det är lämpligt att ha statliga bolag och när det inte är det. Utifrån detta kan det inför framtiden finnas anledning att antingen ha restriktiv hållning vad gäller bolagsbildningar av sådan

en mer typ verksamhet här har studerat eller se över de kriterier som

av finns för när det är lämpligt att organisera statlig verksamhet i ak-

tiebolagsforrn.

83Riksdagen fastställde i enlighet med regeringens proposition, 1992/93:100, bil

följande kriterier för när det är lämpligt att bolagisera statlig affärsverksamhet: Verksamheten bör vara av betydande omfattning, drivas under fimgerande konkurrensvillkor, styrasutifrån politiska uppgifter eller mål, innefatta myndighetsutövning samt ha kommersiella förutsättningar och inte vara beroende av anslagsmedel.

l INLEDNING

Bakgrund Under 1990-talet har statsmakterna haft uttalade ambitioner att

renodla forvaltningsmyndighetemas uppgifter, roller och finan-

siering, för att på så sätt åstadkomma effektivare förvaltning.

en Konkurrensutsatt affärsverksamhet bör bedrivas i aktiebolagsform, och övrig statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsforrn. Vid en genomgång den statliga bolagssektom upptäcker att

av man det bland dessa finns ett antal bolag vars verksamhet inte kan benämnas som konkurrensutsatt affärsverksamhet. Dessa bolag Styrs utifrån klara politiska mål och har ofta monopol på sin verksamhet. Vissa bolag karakteriseras dessutom att deras verksam-

av het innefattar någon form av myndighetsutövning eller finansieras via statsbudgeten. Dessa omständigheter brukar generellt tala för en

myndighetsorganisering.

Frågan är vilka motiv man från statsmaktemas sida haft för att bedriva dessa verksamheter som aktiebolag istället for myndighet, och huruvida motiven fortfarande är giltiga

Syfte och metod Studiens syite år att för ett urval av statliga bolag, som styrs av politiska mål, undersöka vilka motiv som ursprtmgligen legat till grund för att ha verksamheten organiserad i aktiebolagsform istället för myndighetsform, samt diskutera- och bedöma huruvida motiven fortfarande kan anses vara giltiga. Det är i första hand framförda motiv inför beslutet fokuserar på. Då det i vissa fall saknas sådana uttalade motiv, samt då det kan finnas skillnader mellan framförda motiv och faktiska intentioner, formuleras även tänkbara motiv som kan ha legat till grund för beslutet. Som underlag för studien har tagit del av propositioner och of-

fentliga utredningar. Vi har även haft kontakt med departement som

ansvarar för respektive bolag. Kategorisering och urval av bolag

Med utgångspunkt i den bolagsindelning görs i regeringens

som proposition Aktiv förvaltning statens företagsägande l995/

av 96: 141, kan man något förenklat dela in de staten helt eller

av

delvis ägda bolagen i följande två kategorier.

Bolag verksamhet styrs av särskilda sektorpolitiska m0o vars oña antingen har monopol på sin verksamhet eller tiv och mål, som under begränsad konkurrens agerar

Bolag med affärsmässig verksamhet på en kon-

o som agerar kurrensutsatt marknad

Studien behandlar ett urval sju stycken de bolag hör till av som den första kategorin. För dessa bolag finns det emellertid exempel, Apoteksbolaget och Teracom, där viss del bolagets verksamhet av bör räknas till den andra kategorin. Ett urval bolag har gjorts därför att omfattningen på de bolag av kan placeras i den första kategorin åtminstone uppgår till det som dubbla antalet utvalda. av Motivet for detta urval är att flertalet bolagens verksamheter av olika verksamhetstyper, styrs utifrån olika sekrepresenterar som

torpolitiska mål, dvs politiska mål är specifika för en viss sek-

som Flertalet bolagens verksamheter kan även klassificeras efter tor. av olika välfärdsteoretiska motiv för att de ska vara ett offentligt åtagande. Utgångspunkt för den klassiñceringen är departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden Ds 1994:53.

Följande bolag har valts:

TERACOM Svensk Rundradio AB o

ALMI Företagspartner AB o

Kungliga Teatern AB Operan

o

Systembolaget AB, Apoteksbolaget AB

o

AB Göta Kanalbolag o

AB Svensk Bilprovning

o

2 GEN OMGÅN G AV BOLAGEN S MOTIV

Detta avsnitt gör för varje bolag en kortfattad genomgång av verksamheten, politiskt mål for verksamheten samt tänkbara motiv for ett offentligt åtagande. Därefter redovisas de ursprungliga motiv funnit för att ha verksamheten organiserad i aktiebolagsform.

TERACOM Svensk Rundradio AB

Verksamhet och bakgrund Rundradionätet anses vara en del samhällets grundläggande in-

av frastmktur. Huvuduppgiñen för nmdradionätet är utsändning av radio- och televisionsprogram till allmänheten. Vidare används nätet för överföring- och insamling mellan olika permanenta

av program och tillfälliga produktionsplatser. Bolaget har verksam-

även annan

het, som försäljning av konsulttjänster, tillverkning och försäljning

av radiomekaniska detaljer m.m. Verksamheten är avgiñsñnansierad. Riksdagen beslutade i enlighet med proposition 1991/92: 140, Om den avgiñsñnansierade TV-verksamheten 1993-1996 m.m., att verksamheten med programutsändning och programinsamling for Sveriges Radio-företagen och TV4 skulle avskiljas från Televerket och ombildas till ett av staten ägt aktiebolag. Bakgrunden var planerna på att bolagisera Televerket.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett ofentligt åtagande Säkerställa produktion infrastrukturella tjänster. Denna verk-

av samhet är inget formellt monopol, men kan sägas ett exempel

vara på ett naturligt monopol84,vilket kan motivera det offentliga åtagandet.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

I betänkandet Ett nytt bolag for nmdradiosändningar SOU 1992: 10 utreddes lämplig associationsfonn for verksamheten. Två motiv som angavs för aktiebolagsfonnen var att den är internationellt känd och accepterad och den vanligaste inom radio- och kommunikationsområdet.

34Det finns stordriñstördelar i produktionen, vilket innebär att produktionskostnaden per enhet är avtagande i ett stort eñerfrâgeintervall.

Ytterligare motiv framfördes var att aktiebolagsformen är en som modernt utvecklad företagsform ansågs bra för verksamsom passa heten. Då verksamheten inte skulle innebära myndighetsutövning och till viss del skulle konkurrensutsatt, ansågs myndighetsvara formen inte lämplig associationsfonn. Liknande motiv framvara en fördes även i propositionen prop 1991/92: 140, där associationsformen även motiverades med att Teracoms verksamhet är rörelsedrivande.

ALMI Företagspartner AB

Verksamhet och bakgrund ALMI ska verka för företagsutveckling bland små och medelstora rådgivning, finansiering och information. Verksamföretag genom heten kan betraktas myndighetsutövning eftersom finansiering som karaktären viss förmån. Verksamheten är finansierad kan anta av

via statsbudgeten. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition 1993/ 94:40, Småiöretagsutveckling att ombilda de 24 regionala utveck-

lingsfondema från stiftelse till regionala aktiebolag, genom vilket koncernen ALMI bildades. Koncernen ALMI består av ett moder-

bolag är helägt staten och 23 staten majoritetsägda regio-

som av av nala dotterbolag, i vilka ett eller flera landsting är minoritetsägare Regeringens skrivelse 1995/96:20.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett offentligt åtagande

Verksamhetens mål är tvärsektoriellt: utjämna skillnader mellan regioner fördelningspolitik och minska arbetslösheten stabiliseringspolitik. Dessa mål kan även motivera det offentliga åtagandet.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

Enligt näringsdepartementet var ett motiv för aktiebolagsformen att

den skulle möjliggöra för staten att dela sitt ägande med kommuner, landsting och näringsliv, vilket kräver en privaträttslig associations-

fonn. I praktiken kom dock endast landstinget att bli delägare. I

propositionen prop 1993/94:40 som föregick beslutet angav man bolagsbildandet skulle kunna uppnå effektiv verkatt man genom en samhet med ett förstärkt inflytande från näringslivet. Ytterligare ett

motiv för aktiebolagsformen framför myndighetsformen var, enligt

samtal med nåringsdepartementet, den i viss mån ökade flexibiliteden ansågs kunna erbjuda. ten som

l 10

Kungliga Teatern AB Operan

Verksamhet och bakgrund

Operan bedriver teaterverksamhet som omfattar musikdramatiska verk och dans. Verksamheten finansieras till cirka 90% via statsbudgeten. Operan inrättades 1773 Gustav III och finansierades

av fram till 1881 av kimgen, varefter den överfördes från hovförvaltningen till staten. Efter det bedrevs Operan entreprenad i privat regi år. År 1889 bildades aktiebolaget Kungliga AB.

ett par teatern

Aktiebolaget drevs av privata ägare t.o.m. l juli 1975. I Kungl

Majzts proposition nr 28 år 1974 föreslogs att verksamheten vid Operan skulle föras över till ett nytt statligt aktiebolag, vilket också blev riksdagens beslut.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett ofentligt åtagande

Målet med verksamheten för tillhandahållandet av en

är att ansvara klassisk repertoar samt konstnärlig förnyelse. Existensen av en viss kulturverksamhet samt möjligheten att delta i kulturverksamhet i

en framtiden kan till viss del betraktas kollektiv nyttighet.

som en Existensen av en kulturverksamhet kan dels ha ett värde i sig, i termer av tillgången nu och i framtiden på kultur av hög kvalitet samt ett bevarande av konstnärlig tradition och kulturarv, dels ett instrumentellt värde i termer av effekter på t ex sysselsättning och kreati-

vitet35.

Om individers värderingar av denna kollektiva nyttighet är stor kan det finnas motiv för att låta det ett offentligt åtagande.

vara Det ska dock observeras att det kan föreligga vissa problem när man ska mäta dels effektema, dels värderingarna. Det kan även finnas vissa 0mfördelningsmotiv87 kan motivera

som ett offentligt åtagande.

35En kollektiv nyttighet kännetecknas av två egenskaper, icke rivalitet och öppenhet. Den första egenskapen innebär att en individs konsumtion av varan inte minskar tillgängligheten för andra. Med öppenhet avses att det inte år möjligt att utestängade som inte betalar för varan. En "ren" kollektiv nyttighet kärmetecknas av att båda kriteriema är uppfyllda. Det är emellertid icke-rivalitet som är det viktiga kriteriet. 36För liknande resonemang sebetänkandet "Varför kulturstöd ekonomisk teori

och svensk verklighet" Ds 1994:16 37Sedan 1974-årsnya kulturpolitik skulle omfördelningpolitiken även gå via kulturen.

lll

Framförda motiv för aktiebolagsformen

I ett betänkande Kulturrådet, Ny kulturpolitik SOU 1972: av 66, ansågs myndighetsformen olämplig för verksamheter med var

produktionsprocess av typ teaterproduktion, samt att myn-

dighetsformen skulle innebära svårigheter med att ordna ansvarsfrågor så att beslut t repertoar inte skulle bli föremål för om ex

myndighetsbeslut. Dessutom ansågs aktiebolagsformen kunna skapa

goda möjligheter till snabb och smidig anpassning till skiftande situationer kan uppkomma i ekonomisk verksamhet. I utredsom ningen Operans verksamhet och organisation Ds 1973:6 angavs Operan på grund dess ekonomiska verksamhet med företagsatt av karaktär lämpade sig bäst att organiseras som aktiebolag, som en

non profit cooperation.

Enligt kulturdepartementet har aktiebolagsfortnen, trots att den inte har skapats för uppfylla konstnärliga mål, ansetts fungera bäst i att

praktiken för konstnärlig produktion rent förvaltningsmässigt, ge-

aktiebolagsformens klara regler ansvarsfördelning, där nom om ledningen själv for t ex repertoar och rollbesättningsfrågor. ansvarar

Apoteksbolaget AB, Systembolaget AB

Verksamhet och bakgrund

Apoteksbolaget distribuerar läkemedel i såväl öppen som sluten vård. Huvuduppgiften för bolaget är att tillhandahålla läkemedel till

enhetliga priser till allmänheten. Systembolaget säljer alkoholhaltiga

drycker till fastställda priser. Verksamheterna har till viss del ka-

raktär myndighetsutövning, då kan säga att apoteken och

av man systembolagen utövar befogenheten att för enskilda bestämma om alkohol receptbelagda läkemedel. Verkderas rätt till köp av samt

samheterna är avgiñsñnartsierade.

I enlighet med Kungl Maj :ts proposition 74 år 1970 beslutade nr riksdagen att bilda ett aktiebolag genom inlösandet av de tidigare fristående apoteken. Staten kom att äga 2/3 aktiema och Apoteav karsocieteten resten. Senare såldes Apotekarsocietetens aktier till

Apoteksbolagets pensionsstiñelse. Nu finns förslag på att bolaget

ska bli helägt staten prop 1995/96: 141. av Det nuvarande Systembolaget bildades 1955, genom ihopslagning de dåvarande systembolagen till ett riksbolag. Samtidigt avav skaffades motboken Kungl. Maj :ts proposition 24 år 1955. nr

Sektorpolitiskt mål motiv för ett ofentligt åtagande

Statens mål med verksamheten är att ha kontroll över hälsofarliga och potentiellt skadliga varor. Både Apoteksbolaget och Systembolaget har ett formellt monopol på sin verksamhet, grund vars kan hänföras till att individer saknar korrekt infomiation t de om ex potentiella riskerna med läkemedel respektive alkohol. Ett motiv för att ha Apoteksbolaget i ett offentligt åtagande kan vara att staten subventionerar läkemedel, och därför vill ha kontroll över utbudet.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

Varken i propositionema eller utredningarna föregick besluten som återfinns några uttalade motiv för aktiebolagsformen.

Beträffande Apoteksbolaget, så tycks det, enligt socialdepartemen-

den utredare skrev betänkandet låg bakom tet, som om som som beslutet, styrde mot aktiebolagsfonnen. Det verkar ha varit form en av dolt antagande i utredningen och olika verksamhetsfonner kom aldrig att analyseras.

AB Göta Kanalbolag

Verksamhet och bakgrund

Verksamheten innefattar drift kanalen samt viss fastighetsförav valtning. Bolaget bildades 1810, innan det farms svensk aktiebolagsrättslig lagstiftning och betecknades därför ett blandat ofsom

fentligt och privaträttsligt rättssubjekt. Fram till 1978 bolaget i

var privat ägo, varefter staten köpte bolaget. 1984 ålades dåvarande Domänverket att ta över förvaltningen bolaget. I och med bolagiav seringen av Domänverket 1992, överfördes Göta Kanalbolag till näringsdepartementet. Bolagets verksamhet har lönsamhet svag men kompenseras till viss del förvaltningsverksamhet. Verksamheten av är även till viss del finansierad via statsbudgeten.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett offentligt åtagande

Statens mål med verksamheten är bl.a. att bevara och utveckla ett kulturhistoriskt värde samt främja turismen. Ett motiv för offentligt åtagande kan baseras på att Göta Kanal p.g.a. dess karaktär som en kollektiv vara, annars inte skulle tillhandahållas.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

I regeringens propositionen om statligt Övertagande av Göta kanalbolag m.m. 1977/78:1 19 motiveras ett bibehållande av verksamhetsforrnen med att den fungerat väl tidigare, att Göta Kanalbolag

institution har ett stort historiskt värde och har vunnit föranksom ring hos allmänheten. Aktiebolagsforrnen ansågs bäst för

även vara att ta till de många skilda intressen som är knutna till kanalen.

vara

AB Svensk Bilprovning

Verksamhet och bakgrund

Svensk Bilprovning utvecklar, marknadsför och producerar fordonsrelaterade kontroller. Svensk Bilprovning har hittills haft monopol på sin verksamhet. Nu finns ett riksdagsbeslut om att öppna

marknaden för fristående ackrediterade besiktningsföretag. upp Bolagets verksamhet har karaktär myndighetsutövning. Verk-

av samheten drivs på självkostnadsbasis och finansieras med fastställda avgiñer. Enligt bolagsordningen har verksamheten inte som syfte att gå med vinst. 1963 beslutade riksdagen, i enlighet med Kungl Majzts Proposition nr 91 år 1963, att bilda AB Svensk Bilprovning.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett offentligt åtagande

Statens syfte med verksamheten är att ha kontroll över officiell provningsverksamhet, i syfte att främja förbättrad fordonsstan-

en dard. Ett motiv för det offentliga åtagandet kan hänföras till att

kontroll kan reducera negativa externa effekter, i staten genom form ökade trafikolyckor och miljöförstöring. Ökad tra-

av fiksäkerhet och bra miljö kan kollektiva nyttigheter.

en ses som

Motiv för aktiebolagsformen

I propositionen som skäl för aktiebolagsfonnen att verk-

angavs samhetstypen hade likheter med statlig och kommunal företagsverksamhet, mål är att genom rationell och effektiv drift till-

vars handahålla allmänheten service till lägsta möjliga kostnad. Aktie-

88En negativ extern effekt är en sådan kostnad av konsumtion eller produktion pá andras konsumtion eller produktion och som den förorsakade personen inte tar hänsyn till. Dâ en värdering av denna kostnad inte kommer att uttyckas genom prisbildningen på marknaden kan det finnas skäl för ett offentligt ingripande.

bolagsfonnen ansågs vara lämplig för att åstadkomma rationell en och ekonomisk drift verksamheten, samt möjliggöra smidig av en anpassning av kapaciteten till de växlande behoven arbetskrañ. av Man ville dessutom dela ägandet med andra intressenter inom branschen, för att på så sätt tillgodogöra sig viktig fackkunskap och erfarenhet.

Sammanställning av motiv

Sammanfattningsvis har nedanstående motiv återfunnits i förarbeten till något eller några av de studerade bolagen. Likartade motiv har grupperats tillsammans.

Delat ägande med andra intressenter Lämplig för affärsverksamhet

Verksamhet utan myndighetsutövning

Delvis konkurrensutsatt verksamhet

Större handlingsfrihet Klarare ansvarsfördelning

Bättre form för att ta tillvara skilda intressen kring verksamheten o Vanligast inom verksamhetsområdet 0 Internationellt känd och accepterad

o Aktiebolagsfonnen har fungerat väl tidigare

0 Bolaget har ett institutionellt värde och är väletablerat hos allmänheten

3 MOT IVDISKUSSION

Mot bakgrund myndighetsfonnens utveckling under senare år av det faktum att flertalet de studerade bolagen tillkom for samt av flera decennier sedan har ansett det intressant att diskutera- och bedöma motivens giltighet. Detta avsnitt diskuterar de framförda motiven, samt gör en sys-

tematisk bedömning dess giltighet idag, dels på generell nivå,

av en dels i relation till de bolag som motiven använts för. Bedömningen grundar sig på hypotetisk situation där staten idag ska bestämma en verksamhetsfonn for en statlig verksamhet, som staten antingen startar eller övertar från marknaden. Avsnittet kompletteras sedan med genomgång tänkbara motiv en av kan ha legat bakom valet associationsforrn, både på ett gesom av nerellt plan, och där så är relevant, i relation till de bolag som studerats. Det ska påpekas att dessa motiv endast är hypotetiska och kan

inte empiriskt beläggas denna studie.

genom

Framförda motiv

Delat ägande med andra intressenter

Det år inte möjligt för staten att genom en myndighet dela sitt äganvill dela sitt ägande med eller flera intressenter de. Om staten en privaträttslig associationsform. Motivet är således fortfakrävs en rande giltigt. Man kan dock alltid fråga sig vad det ñnns för motiv för att staten ska dela sitt ägande i det specifika fallet. Detta motiv låg bakom valet aktiebolagsformen för ALMI, samt av

utgjorde ett de motiv för organiseringen Svensk

av som angavs av

Bilprovning bolag. Beträffande Svensk Bilprovning ville man

som

att dela ägande med bilorganisationer ta tillvara viktig fack-

genom kunskap och erfarenheter branschen. Motivet kan även ha legat av

till grund för organiseringen Apoteksbolaget som bolag, då staten

av delar sitt ägande med intressent. i en annan

Lämplig för affärsverksamhet

Aktiebolagsformen har tillkommit i syfte att vara en lämplig form

för añärsverksamhet, dvs sådan verksamhet som är efterfrågestyrd och avgiiisñnansierad. Detta motiv är således fortfarande giltigt. Det kan emellertid inte ett tillräckligt motiv för att ha en anses vara

statlig verksamhet i aktiebolagsform. För att statlig af-

färsverksamhet ska lämplig att ha i aktiebolagsfonn bör bl.a. anses fungerande konkurrens filmas på verksamhetens marknad. en

Motivet framfördes for Teracom och Operan. Teracom kan enligt definitionen ovan betraktas affärsverksamhet. Det kan dock som inte Operan, då den inte är avgiñsfinansierad, utan till största del finansieras via statsbudgeten. Motivet kan således anses vara ett giltigt dock inte tillräckligt motiv för Teracom, inte for Opemen ran. Det är möjligt att detta motiv även kan ha legat till grund for valet

av aktiebolagsfomien för Systembolaget och Apoteksbolaget, då

deras verksamheter kan betraktas affärsverksamheter. som

Verksamhet utan myndighetsutövning

Har en verksamhet karaktären av myndighetsutövning så talar det generellt för att verksamheten bör organiseras i myndighetsforrn kan dock med lagstöd överlämnas till privaträttsligt organ, men myndighetsutövning är inte det enda som kan motivera organisering i myndighetsfonn. Andra skäl för myndighetsfonnen är bl.a. det om saknas fungerande konkurrens inom verksamhetsområdet eller om verksamheten styrs utifrån klara politiska mål. Detta motiv framfördes för att Teracom inte borde organiseras i myndighetsfonn. Vår bedömning är att det är ett giltigt motiv, dock

tillräckligt.

Delvis konkurrensutsatt verksamhet

Om statlig affärsverksamhet är konkurrensutsatt bör pröva en man ifall aktiebolagsfonnen kan användas for den verksamheten. Är verksamheten delvis konkurrensutsatt bör möjligheten att avskilja den konkurrensutsatta verksamheten och organisera den bolag som och övrig verksamhet i myndighetsfonn, övervägas. Som ett motiv för Teracom att verksamheten delvis konangavs var kurrensutsatt. Detta motiv är emellertid, enligt vår mening, svagt om den huvudsakliga verksamheten, i Teracoms fall, är ickesom konkurrensutsatt. Huruvida den alternativa lösningen, att avskilja den konkurrensutsatta verksamheten, hade kunnat tillämpas på Teracom är dock osäkert.

Större handlingsfrihet

Genom myndighetsforrnens utveckling, från detaljstyrning till måloch resultatstyrning, har myndigheter stor handlingsfrihet

numera inom for sina uppdrag. I betänkandet Former för statlig ramen verksamhet SOU 1994: 147 framkommer att myndighetens ledning själv i stor utsträckning kan bestämma över bl.a. myndighetens organisation och personalpolitik. Vidare utredarna att menar myndighetsfonnen har fördelar dess flexibilitet så till vida att genom

regeringen enkelt kan ändra i en myndighets uppdrag genom en förordning ändring i myndighetens instruktion, besluta om ny

om organisation och ledning myndigheten samt utan lång tidsutdräkt

av genomföra beslut nedläggning- eller sammanslagning av myn-

om digheter. RRV i sin rapport Bolagisering, privatisering eller fortsatt

menar myndighetsdrift l994:7 att skillnaden i flexibilitet mellan bolag och myndighet är att ett aktiebolag har större frihet att fatta långsiktiga beslut Verksamhetsinriktning och strategier. Även be-

om slutsfattandet torde kunna ske snabbare i aktiebolag då ledningen inte behöver förankra sina strategiska beslut hos regeringen. Vissa beslut måste emellertid förankras hos styrelsen. Myndigheters långsiktiga förslag till strategi ska alltid behandlas regering och riks-

av dag för beslut i budgetprocessen. Om staten är ägare har den emellertid alltid möjlighet att

ensam begränsa den frihet som aktiebolagsformen generellt ger genom reglering i bolagsordningen eller särskilda avtal med bolaget.

genom Denna möjlighet kan dock begränsas bolaget, t.ex. för

om som ALMI, Apoteksbolaget och Svensk Bilprovning, endast är delägt av staten. Bedömningen är att detta motiv fortfarande har viss giltighet. Giltighetsgraden har dock försvagats under senare år.

Bolagsbildningar som motiverats med vissa av handlingsfrihets-

aspekterna är ALMI och Operan. Detta motiv kan emellertid tänkas ligga bakom samtliga bolagsbildningar, då det på den tiden då bola-

bildades stora skillnader mellan myndighets- och aktiebogen var lagsforrnen. Ett motiv framfördes for Svensk Bilprovning, som kan läggas

som till handlingsfrihetskategorin, är att aktiebolagsformen ger större frihet beträffande möjligheten att kunna anställa personal med kort varsel samt till säsongarbete. Detta motiv torde inte vara ett giltigt motiv idag, dä myndigheter i stort har lika stora friheter i personalpolitiskt hänseende som bolag.

Klarare ansvarsfördelning

I ett aktiebolag finns klar uppdelning ansvar och befogenheter

en av

mellan ägare och ledning. Ägare utövar inflytande på bo-

lagsstämman verksamhetens inriktning, ställa kapi-

genom att ange tal till förfogande samt till- och avsätta styrelsen. Ledningen, som utses styrelsen, har ett självständigt för den löpande för-

av ansvar valtningen enligt de instruktioner styrelsen lämnar. Ägarna är

som enligt aktiebolagslagen förhindrade att ingripa i verksamhetens de-

taljer. Ledningen är också ansvarig för ekonomin, och tillsammans

med styrelsen skadeståndsansvarig vid uppsåtligt tillfogande

av skada for bolaget. Valet av aktiebolagsformen kan dessutom ett sätt att markera vara för ledningen att verksamheten ska stå på egna ben. Detta är då endast gällande för sådan verksamhet som är självkostnadsbärande. Om staten är ägare bolaget finns dock alltid möjligheten ensam av att göra sådana restriktioner i bolagsordningen begränsar ledsom ningens befogenheter. Är staten endast delägare är det dock inte alltid säkert att detta kan göras utan problem. Bedömningen är att detta motiv fortfarande kan giltigt, anses vara

dock tillräckligt.

För kulturinstitutioner som Operan, Dramaten och Sveriges Television har denna klara ansvarsfördelning ansetts mycket viktig för att garantera en konstnärlig eller journalistisk självständighet gentemot de politiska makthavarna. Beträffande Operan är dess verksamhet till 90% finansierad statliga medel. Huruvida sådan av en verksamhet bör åberopa sitt behov självständighet, när den ekoav nomiskt sett inte är det, som motiv för aktiebolagsforrnen kan, enligt

vår mening, alltid ifrågasättas.

Bättre form för att ta tillvara skilda intressen kring verksamheten

Detta motiv angavs för Göta Kanalbolag. Med tanke på de skiftande intressen turism, kulturhistoria, skogsnäring och sjöfart som var knutna till kanaldriñen ansågs aktiebolagsformen den form vara som på bästa sätt kunde ta tillvara dessa intressen. Detta motiv kan baseras på att det är lättare att samverka med andra aktiegenom bolagsformen. Motivets giltighet kan dock, enligt vår mening, ifrågasättas, då en samverkan med andra likväl borde kunna åstadkommas genom myndighetsfonnen.

Vanligast inom verksamhetsområdet

Att aktiebolagsfonnen används generellt inom ett verksarnhetsområde irnplicerar inte att den formen är den mest ändamålsenliga for den specifika verksamheten. Detta motiv kan, enligt vår mening, inte anses giltigt. Inom media och kulturområdet har överlag använt sig priman av vaträttsliga former, ofta bolag. Motivet for att organisera angavs Teracom i bolag. Vi emellertid att det med tanke på verksamanser hetens art torde relevant att dra parallell till andra invara mer en frastmkturverksamheter, som t ex Banverket och Svenska Krañnät, och se på hur de organiserats. Båda dessa drivs i myndighetsfonn,

det affärsverk. Vad gäller Svenska krañnät valde man senare som att skilja affärsverksamhet Vattenfall och nätverksamhet från varandra.

Internationellt känd och accepterad

Aktiebolagsformen internationellt känd och etablerad form, är en medan myndighetsfonnen är olika konstituerad i olika länder, vilket generellt skulle kunna tala för aktiebolagsfonnen om man önskar ett samarbete med företag utomlands. Detta motiv kan dock ifrågasättas, då ett internationellt samarbete borde kunna komma till stånd oavsett den parten är myndighet eller aktiebolag. Motivet om ena för Teracom. angavs

Aktiebolagsformen harfimgerat väl tidigare

Detta motiv kan gällande i de fall då staten övertar ett redan vara

existerande bolag t Apoteksbolaget, Operan, Göta Kanalbolag.

ex

Har aktiebolagsformen fungerat bra kan tycka att det inte finns

man någon anledning att pröva någon verksamhetsfonn. Vad gälannan ler Göta Kanalbolag, framfördes detta motiv i propositionen inför beslutet. Beträffande övriga bolag nämns ovan, har inte det som motivet framförts, kan ett tänkbart motiv. Vår bedömning men vara är att motivet är giltigt, dock inte tillräckligt.

Bolaget har ett institutionellt värde och är väletablerat hos allmänheten

Bolaget sådant kan ha institutionaliserats och tillskapats en som identitet starkt sammankopplad med bolagsformen och fått förankring hos alhnänheten, vilken då skulle kunna försvinna i samband med ombildning till myndighet. Detta motiv framfördes i samen band med statens övertagande Göta Kanalbolag. Kan även utgöav ett tänkbart motiv för t Operan. Detta motivs giltighet kan ra ex dock, enligt vår mening, ifrågasättas.

Tänkbara motiv

Högre grad av finansiell frihet

I jämförelse med myndighet kan ett aktiebolag fortfarande sägas en ha finansiell frihet, då bolaget kan utnyttja den fria en högre grad av kapitalmarknaden och balansera över- och underskott mellan olika verksamhetsår. Myndigheter får endast balansera ett ackumulerat överskott motsvarande 10% omsättningen till nästa verksamhetsav år överskottet är större beslutar regeringen om hur hela över-

om

skottet ska disponeras, och är hänvi-sade till att låna i Riksgälds-

kontoret RRV 1994:7.

Juridiska skäl

Genom att välja aktiebolagsfonnen för statlig verksamhet kan en staten erhålla renodlad juridisk figur. Om verksamheten en mer ifråga kommer att ingå avtal med andra statliga aktörer bedrivs som i myndighetsfonn, kan det tala for att organisera verksamheten i

aktiebolagsfonn. Detta med anledning av de juridiska problem som kan uppkomma om parterna skulle råka i tvist med varandra. Efter-

som statliga myndigheter inte utgör självständiga juridiska personer

står inte de sedvanliga tvistelösningsmekanismema till förfogande.

Slippa myndighetsformens regler ofentlighet,

om rätten till överklagande

Detta motiv uppmärksammas bl.a. i betänkandet Teaterns kost-

nadsutveckling 1975-1990 SOU 1991:71 Ett motiv mot myndighetsfonnen som här redovisas är risken, med anledning av myndigheters regler om offentlighet, överklaganden att t m.m., ex en kompositör eller författare, vars verk refuseras, kan komma att

överklaga till regeringen och begära detaljerade beslutsmotiveringar

och kunna anmärka på beslutsformer etc.

I detta betänkande framförs även att det torde önskvärt att vara

slippa offentlighetsprincipen, så att den interna processen under

en föreställnings framväxt kan växa fram utan att störas av massmedias påverkan. Med anledning av detta kan resonemang man dock alltid fråga sig inte i verksamhet direktom man en som finansieras med offentliga medel, Operans verksamhet, borde som ge allmänheten insyn.

Klarare redovisning

För aktiebolag finns det större möjligheter till avskrivningar ka-

av pital än för myndigheter. Det kan på så sätt rent ekonomiskt vara enklare att ha den statliga verksamheten i aktiebolagsfonn.

Lättare ta emot bidrag

Genom att organisera statlig verksamhet aktiebolag, kan en som man möjliggöra för verksamheten att ta emot olika slags bidrag från näringslivet. Detta kan statliga myndigheter göra.

Symboliska skäl

Trots att det skett reella förändringar i myndighetsfonnen så att skillnaderna mellan myndighets- och aktiebolagsfomien ur en praktisk synvinkel ter sig små, finns det troligtvis fortfarande symboliska skillnader. Myndighetsfonnen förknippas förmodligen fortfarande med stelbent byråkrati och politisk detalj medan aktiebolagsforrnen symboliserar självständighet och affärsmässighet. Detta kan utgöra ett motiv för staten att välja aktiebolagsfonnen för verksamheter ansetts i behov av att ha en självständig som vara framtoning t Operan, Dramaten och Sveriges Television. ex

Annorlunda organisationskultur

Detta motiv hänger till viss del ihop med motivet ovan. Aktiebolagsform eller myndighetsform kan ha stor betydelse för vilken en kultur skapas på arbetsplats. Med aktiebolagsformen kan som en tänka sig att ett klimat präglat affärsmässighet och vinstman av generering skapas på ett lättare sätt. Detta kan ett motiv både vara för och emot aktiebolagsformen. Det kan ett argument för, om vara verksamheten är vinstgenererande och önskar få personalen att man arbeta mot ett endimensionellt mål. Det kan vara ett argument mot, verksamheten ska uppnå sarnhällsmål, och där önskar få om man personalen att arbeta utifrån andra värden.

Hänsyn till fackliga intressen

Man kan fonnulera hypotesen att valet Organisationsform till viss av fackliga intressen. Eftersom valet associationsform del styrs av av kan påverka hur arbetstagarna är fackligt organiserade, kan fackförbunden ha ett intresse detta val. Beträffande t ex Svensk Bilav provning kan tänka sig att Metall rädd för att tappa medman var lemmar Svensk Bilprovning, skulle rekrytera bilinspektörer, om som skulle bli en myndighet.

Begränsat ekonomiskt risktagande

Detta är ett huvudmotiven generellt för att använda sig av aktieav bolagsformen. Risktagandet för aktieägarna är begränsat till det tillskjutna aktiekapitalet, vilket viktig förutsättning för att är en kapital till ekonomiskt osäker verksamhet. generera en För statliga bolag regler. Man kan dock alltid fråga gäller samma sig inte staten i realiteten kommer stå den ansvariga om om som bolaget de facto går i konkurs. Visserligen kan konkursmässigheten bli synlig. Vi emellertid detta motivs giltighet kan ifrågaanser att sättas.

Maximalt politiskt inflytande- kombinerat med mini-

malt politiskt över verksamheten.

ansvar Politikerna kan styra över bolagets verksamhet genom starka påtryckningar i samtidigt de utåt skapar lämplig fasad

smyg, som en

oberoende arbetar på avstånd från ledningen. av en styrelse som

Förvaltningsstrukturer

Fyra fallstudier

Birgitta Nelson

Anders Kihlberg Terese Johnsson Bernt Emanuelsson Anders Dager

3.4 Hållbar utveckling som förvalmingspolitiskt värde eller krav 172

4 Samordnad länsförvaltning 174

4.1¶Länsforvalmingens utveckling 175

4.2 Länsstyrelsen och de olika organiseringsprincipema 180 4.3 Förutsättningar och hinder för tvärsektoriellt arbete 182

4.4¶Den framtida regionala förvaltningsstmlcturen behovet av 183

en ny strategi

4.5¶Organisationsargumenten kring samordnad länsförvalming 186

5 Rättsväsendet 194 5.1 Något om den svenska rättsordningens framväxt 195 5.2 De förvaltningspolitiska kraven och alternativa former för 200

organisering

6 Jämförande analys och slutsatser 207

6.1¶En jämiörelsebild 208

6.2¶Framväxten av dagens förvaltningsstrulctur 210

6.3 Dagsläge, omvärld och framtid 219 6.4 Ett alternativt strukturresonemang fallet rättsväsendet 221

- 6.5 Frågor för framtiden möjliga slutsatser för förvaltningspo- 223

litiken

SAMMANFATTNING

Förvalmingspolitiska kommissionen har uppdragit åt Statskontoret att belysa vissa frågor rörande bl.a. de stora förvaltningskoncemer- I utredningsarbetet har tagit primär utgångspunkt i uppdragsna. promemorians delfråga C sektorsvis eller tvärsektoriell organiom sering. hur dessa organiseringsprinciper tillämpats i statsför- Vår analys av valtningen, har sin huvudsakliga bas i tre fallstudier; arbetsmark-

nadspolitiken/Arbetsmarlmadsverket, miljöområdet samt den sam-

ordnade länsförvalmingen. En fjärde, fristående fallstudie ommer fattar rättsväsendet. Denna tjänar underlag for att illustrera hur som IT möjligheter att föra delvis annorlunda strukturresonemang. ger Den ligger också till grund för beskrivning av hur synen på vad en

är myndighetsutövning respektive rättskipning förskjutits.

som Vår analys har mynnat ut i formuleringen ett antal, enligt vår av mening angelägna, frågor för den fortsatta utvecklingen förav

valtningsstrukturen:

På vilken nivå skall staten främst satsa på tvärsektoriellt arbe- te och integrera olika politikområden Hur skall ñrvaltnings- strukturen förändras för att möta en eventuell utveckling av

regionalt självstyre

Behövs ett ökat inslag partnerskapsorganisationer, hyb-

- av

ridmyndigheter eller andra gränsöverskridande organ

Hur skall staten utnyttja den ökade frihet att organisera för- valtningen, informations- och kommunikationsteknik som ny innebär

Skall utvecklingen EU-arbetet styra organiseringen i större - av

utsträckning

Hur skall makten över organiseringen vara fördelad inom staten

Vad bör förvaltningspolitiken närmare uttala om organise- ringen

Resonemangen kring dessa frågor, som återfinns i promemorians avsnitt 6.5 Frågor for framtiden möjliga slutsatser för förvalt- -

ningspolitiken, har i sin tur resulterat i att vågat på att uttala

oss

följande förslag till riktlinjer för den framtida förvaltningspolitiken:

o Beroende på omvärldsutvecklingen kan utvecklingen på sikt gå i mycket olika banor. Organiseringen på kort och medellång sikt bör därför inte primärt inriktas på att bygga och riva myndigheter utan snarare på de gränsöverskridande processerna och utvecklingen

av problemorienterade integrerade arbetssätt.

o Behovet av avsektorisering bör ses även ur

medborgarperspektivet.

o Frågor om organisering och IT måste i än högre grad hanteras i ett och samma sammanhang.

o De nya lösningarna kan inte utredas fram på traditionellt vis. De måste sannolikt utvecklas genom försöksverksamhet.

o Förvaltningspolitiken bör ställa krav på organiseringsfrågor-

nas hantering och inte helt överlåta ansvaret till respektive sakpolitiska område. Det finns anledning att anlägga högre grad hel-

en av

hetsperspektiv på statsförvaltningen.

o Den förvaltningspolitiska funktionen, som för närvarande återfinns inom Finansdepartementet, bör verka proaktivt samtidigt som uppföljning och utvärdering av större förändringar säkerställs. Det gäller bl.a. att noga följa hur utvecklingen gränsöverskridan-

av

de och integrerande arbetsformer påverkar frågor styrning,

om re-

surstilldelning, uppföljning etc. samt att ta initiativ till utvecklingsprojekt t.ex. regelverk för hybridmyndigheter och andra

samver-

kansforrner över huvudmannaskapsgränser.

Promemorians avsnitt Ramen kring uppdraget, innehåller

bl.a. en diskussion kring innebörden i begreppen sektorvis respektive tvärsektoriell organiseringsprincip. Ur ett organisationsteoretiskt

perspektiv samt även i dagligt tal kan sektorsvis organisering

ges innebörden specialisering. Det är också med denna innebörd,

som regeringen i sin skrivelse till riksdagen om den offentliga sektorns

förnyelse 1984/85, påtalade att sektoriseringen borde minska. Mot-

satsen tvärsektoriell organiseringsprincip kan därmed

- - sägas vara liktydigt med integrering.

Ur ett statsvetenskapligt perspektiv innebär den sektoriella principen indelning statsfunlctionema utifrån ämnes- eller politikområen av den. Med kombination de båda perspektiven har for tillen av lämpningen inom det statliga förvaltningsområdet, formulerat foljande deñnition:

En sektorsvis organisering kännetecknas i det renodlade fallet av 0

att respektive politikområde organiseras med eller flera myndig-

en heter och att dessa uppgifter huvudsakligen eller uteslutanges som de ligger inom området. Eventuella behov samordning får lösas av samverkan mellan områdets och andra myndigheter mfl. genom

En tvärsektoriell organisering kännetecknas av att myndigheter- 0

uppgifter inom flera politikområden, och att uppgiñema

na ges inrymmer samordning mellan politikområden, de som finns företrädda inom myndigheten och eventuellt dessutom sådana som finns foreträdda vid andra myndigheter.

I vår analys forvaltningsstmkturen har vi emellertid funnit behov av fler dimensioner än den sektorsvisa och tvärsektoriella. Vi har av därför valt att utgå från analysmodell bestående av fyra principer en

eller tankeñgurer för organisering som också används i Statskontorets idépromemoria 1996-1 l-O8 till Förvaltningspolitiska

kommissionen Generell förvaltningspolitilc och verksamhetsanpassad förvaltningsstruldur . De fyra tankeñgurema redovisas närmare i promemorians avsnitt 1.4 Analysmodell. Den sektorsvisa

organiseringsprincipen motsvaras här av En förvaltning samman-

hållen i politikområden och den tvärsektoriella av Geografiskt integrerad förvaltning. Till dessa har lagts Funktionellt renodlad

förvaltning samt Gränsöverskridande, processorienterad " för-

valtning. Den sistnämnda är snarare en skiss till ett förhållningssätt, utgör ett alternativ till att se organisering som en fråga om att som finna bästa princip för stabil uppdelning ansvar, befogenen en av heter, uppgifter och inom ett visst område. Dessa tankeñresurser har lagts ett raster över det empiriska materialet, den gurer som historiska utvecklingen och nuläget. I våra framåtblickar har försökt väga for- och nackdelar med de olika tankeñgurema mot varandra. Avsnitt l innehåller vidare genomgång strukturen på statsfören av valtningen omgivande nivåer, dvs. regering, riksdag och kommuner samt redovisning hur frågan om sektoriseringen hanterats en av

förvaltningspolitiskt.

I avsnitt 4 och 5 redovisar de fyra fallstudiema var för sig:

o Arbetsmarknadspolitiken/Arbetsmarknadsverket

o Miljöområdet

Samordnad länsförvaltning o 0 Rättsväsendet.

avsnittet 6 Jämförande analys och slutsatser, för analysen vidare genom jämförelser mellan de fyra områdena och vidgning av om-

världsperspektivet.

Jämförelsen med avseende på statens roll/det offentliga åtagandet, verksamhetens logik och teknik dvs. politikens medel, personalens kompetens samt organisationsstrukturen, visar på väsentligen olika karakteristiska för de fyra studerade områdena, vilket framgår av den renodlade jämförelsebilden på nästa sida. Av bilden framgår också vilka förvaltningspolitiska krav som uppfattat som speciellt framträdande för respektive fall. De dubbelriktade pilarna antyder att det råder en viss ömsesidig påvekan mellan de olika komponenterna i modellen. Samtidigt finns naturligtvis en given rangordning mellan styrande och beroende variabler. Statens roll/det offentliga åtagandet, dvs. de politiskt uttalade målen för verksamheten, utgör grunden för valet och utformningen av medlen för politikens genomförande, den komponent som vi i modellen benämner verksamhetens logik och teknik. Dessa styr i sin tur kompetenskraven. Förvaltningsstmkturen utgör den beroende variabeln i modellen. Hur denna utformas är en funktion främst av hur statens roll/det offentliga åtagandet är formulerat och vilka medel som valts för politikens genomförande dvs. verksamhetens logik och teknik men också av den samlade förvaltningspolitiska kravbilden. Länsstyrelsen är statsförvaltningens enda exempel på myndighet

en som är i huvudsak tvärsektoriellt organiserad enligt definitionen ovan. Karakteristiskt för är att flera departement medverkar i regeringens styrning. Att länsstyrelsen också har ansvaret att verka för samordning av uppgifter med bäring på samhällsutvecklingen, under ansvar av andra såväl statliga som icke statliga främst kommunerna aktörer, är ett annat uttryck för tvärsektoriellt tänkande.

Arbetsmarknadökañeñbilitetmpåarbetsmarknaden.

stärkaarbetskraftenkompetens,

förebyggapermanentuslagning

Mluö styramedinriktningmotett

hållbartsamhälle

länsstyrelse bidratillutvecklinglänetdetav

regionalarummengenomsam-

ordningavpolitikpå antalett armadan

utnämnde uppdaga;utredaochbcivrabrott;

R oro

TATENS -

ÅTAGANDET

Arbetsrum-lindhistoriskt Arbetsmarknadproárktionavindivid-

ideologisk anpassadetjâmter

rekryteringKOM- utnyttjarenmångfald

styrmedel,vetenskaps-

baserad

samverkaninterntoch

sektoriellt-sektoriellt

Rittwinnde fyrakårar Rättsväsendegrársbvcrskridand:

produktiomproccss

ÖRVALTNINGSSTRUKTURE

Arlmumrlmadsektor % individorienterad

Mlua tvñrsektonintegremnd:

aktixsonememd g

f Linulyrelse geografisktintegrerad, V

-3359 gränsöverskridande G

a Rittsvismdc ñuilctionellmed

eqqOQ/y verksamhetssarnband SQ

wfbøf/;efáblf .,

I"ÖRVAL-rNINGSPOLXWWSF-Ãâtex-g

----.. M

Osmaci-effektivitet.

Arbetsmarknadstyrbarhetkmtnllexibilitet,

legitimitet.tillgänglighet

Mluö styrbarhet,flexibilitet,hållbarhet

Linutyrehe demokrati,styrbarhet,tlexibüitet,

legitimitet

Rimvinmb ráüssåkerhet,ekonomiskeffektivitet

En renodlad karakteristik de fyra studerade områdena arbets-

av marlmad, miljö, länsstyrelse samt rättsväsende

Miljöområdet är exempel på ett tvärsektoriellt organiserat politi-

kområde. Ett centrum ligger i Miljödepartementet och de centrala

miljömyndighetema framgångsrik rniljöstyrning förutsätter

men en att hänsynen till miljön integreras i utvecklingsplanema för alla

olika sektorer i samhället. Inom regeringskansliet integreras miljö-

hänsyn i arbetet vid ett flertal departement. Flera centrala myn-

digheter har enligt sin instruktion tilldelats ett särskilt sektorsansvar

för miljön. På regional nivå är länsstyrelsen centrum för miljöfrå-

hantering. gomas Den del arbetsmarknadspolitiken som här studerats, kan sägas

av utgöra i det närmaste perfekt sektor, bestående av riksdagens

en arbetsmarknadsutskott, regeringens arbetsmarknadsdepartement och

förvaltningens Arbetsmarknadsverk med den centrala Arbetsmark-

nadsstyrelsen, de regionala länsarbetsnänmdema samt de lokala

arbetsfönnedlingama/arbetsmarloiadsinstituten. Fram till helt nyli-

gen utövades dessutom den dömande makten inom sektorn, då

Arbetsmarknadsstyrelsen utgjorde överinstans i ärenden om arbets-

löshetsersättning och medlemskap i arbetslöshetskassa. Detta är fr.o.m. 1995 uppgift för länsrätt/kannnarrätt.

en Rättsväsendet slutligen, innefattar såväl den dömande funktionen domstolarna som ett antal i grunden sektoriellt organiserade förvaltningsmyndigheter främst polis, åklagare och kriminalvård. Ett inslag av tvärsektoriell organisering finns bl.a. i att länsstyrelsen har det yttersta ansvaret för polisens verksamhet och ekonomi i länet. Utmärkande för rättsväsendet är emellertid också att samtliga

myndigheter, sett till logiken i verksamhetsprocessema, utgör länkar i en sammanhängande kedja.

En närmare genomgång av vad karakteriserar de fyra studerade

som områdena återfinns i promemorians avsnitt 6.1 En jämförelsebild. Avsnittet 6 innehåller också en genomgång framväxten dagens

av av

förvaltningsstmlctur samt en "nulägesbeskrivning.

Utbyggnaden av den sektoriserade förvaltningen tog fart under ef-

terkrigstiden genom sjösättandet av stora sociala välfärdsprogram. För att genomföra dessa skapades specialiserade myndigheter,

som snabbt kunde nå ut med åtgärder inom respektive sektor. Genomslagskraft var viktigare än samordning. Ett antal från länsstyrelsen fristående "länsnämnder tillkom. Det var också den regionala nivån, länsnämndema och länsstyrelsen, som blev fokus för avsektoriseringen efter 1985 års förvaltningspolitiska skrivelse. Resultatet blev reformen samordnad läns-

forvaltning. Uppgifter av betydelse for samhällets utveckling på den

regionala nivån skulle samlas inom länsstyrelsen och där hanteras

med ett helhetsperspektiv, medan allmämia förvaltningsuppgiñer

av karaktären tjänsteproduktion eller handläggning gentemot enskild

utan direkt koppling till samhällsutvecklingen, skulle ligga utanför

demia. Flertalet länsnämnder flyttades in i länsstyrelsen. Skatteav-

delningen flyttades ut och bildade länsmyndighet.

en egen

Några ytterligare förvaltningspolitiska reformer i direkt syfte att minska sektoriseringen i statsförvaltningen, har inte genomförts. Behovet av avsektorisering ur ett medborgar/individperspektiv dvs.

regeringsfonnens begrepp har inte adresserats förvalt-

enskild

ningspolitiskt men väl sakpolitiskt i enskilda frågor, i arbets-

som

marknadspolitiken, och då även avsett huvudmarmaskapsgränsema. Andra förvaltningspolitiska beslut t.ex. delegeringen till myndig-

hetsnivån av organiseringsmakten och andra administrativa instru-

ment såsom personalpolitik och IT samt strävandena att renodla till kämverksamhet har inneburit att sektoriseringen ökat.

- snarare På statsförvaltningen omgivande nivåer har däremot kommunerna bl.a. i och med införandet kommun-/stadsdelsnämnder tagit tyd-

av liga steg mot tvärsektoriell organisering, vad såväl

en mer avser

samhällsutvecklings- som individperspektivet. Inom regeringskansli-

et har intern arbetsgrupp konstaterat, att den där långt drivna

en sektoriseringen behöver ersättas med helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande. Detta bl.a. då de traditionella gränserna mellan olika politikområden alltmer suddas ut. Ett resultat av detta är att regeringskansliet i sin helhet fr.o.m. l jan. 1997 kommer att utgöra en enda myndighet. Förekomsten sektorsvis respektive tvärsektoriell organisering-

av sprincip på olika törvaltningsnivâer ur dels samhällsutveckling-

sperspektivet, dels individperspektivet kan därmed sammanfattas

enligt nedan:

Samhällsperspektivet Individperspektivef

planering, utveckling, uppfölj- tjänsteproduktion, service och myn-

ning etc. dighetsutövning mot enskild

Regerings- Sektoriellt organiserat med relevant. kansliet vissa integrerande inslag. Långt driven sektorisering påtalad som problem.

Central- Sektoriellt organiserat. Krav Sektoriellt organiserat i den mån - myndighets- på samverkan/samråd i vissa det förekommer. nivå frågor kan inskrivet i vara myndighetsinstruktion. Ev förekommer r° och delegationer.

Regional nivå Tvärsektoriellt organiserat De samordnad länsstyrelse - - av om inom länsstyrelsen. koppling till samhällsutvecklingen. Länsstyrelsen har integrerande Även vissa andra individärenden, uppgift omfattande även icke oftast i frågor där lämplig sektor- statliga aktörer. myndighet saknas. Sektoriellt organiserade Länsstyrelsens integrerande uppgift - myn- digheter med samhällsutveck- omfattar inte individärenden. lande uppgifter har ofta Sektormyndighetemas fördelning annan regional indelning än länet. regionalt respektive lokalt tjänsteav

produktion och myndighetsutövning

gentemot enskild varierar. I vissa fall funktionell fördelning där länsorganet svarar för svårare eller sällan förekommande ärenden.

Lokal nivå Förekommer knappast inom Sektoriellt organiserat - - inom stats-

statsförvaltningen. förvaltningen.

I kommunen förskjutning mot Tidigare sektoriell organisering i - tvärsektoriell organisering kommunen. Förskjutning mot hel- Stads-/ kommundelsnänmd. hetssyn Stadsgenom /kommundelsnärnnder och kommunala Medborgarkontor.

Ett behov avsektorisering och ökad helhetssyn inom statsförvalt-

av ningen är således fortfarande för handen. Samtidigt finns naturligtvis även fortsättningsvis ett behov även av djup ämneskompetens. Behovet avsektorisering uppträder på flera nivåer och i många

av dimensioner. Bilden vad utgör helheten förändras också med

av som

vilket perspektiv man betraktar förvaltningen. ur Två företeelser utmärker dagens omvärldsbild. Den ena är den ökande internationaliseringen med Sverige som en del av en europeisk överstatlig gemenskap. Den andra är övergången från industrisamhälle till infonnationssamhälle. Promemorians avsnitt 6.4 Ett alternativt strukturresonemang

fallet rättsväsendet utgör ett försök att konkretisera hur infomiationstelmiken i viss mån förändrar de traditionella utgångspunkterna för hur kan och inte kan organisera verksamhet. De stora

man en vinsterna ligger i och utnyttja möjligheterna att arbeta över

att se hittillsvarande myndighetsgränser än att effektivisera verk-

- snarare samheten inom enskild myndighet.

UPPDRAGET

Förvaltningspolitiska kommissionen har uppdragit Statskontoret att belysa vissa frågor rörande de statliga förvaltningskoncemema. Uppdragspromemorian bifogas här i bilaga Enligt uppdragspromemorian skall föremålet för beskrivning och analys vara statsförvaltningens organisering i stora koncemer. Dessa koncerner dvs. myndigheter eller myndigheter - grupper av med en resursstyrande central instans med huvudsakligen regimen onal/lokal produktion i regi är organiserade på olika sätt. egen - Varför Vilka principer ligger bakom utformningen organisatioav nen Staten löser ibland sina uppgifter detta slag sektorvis genom av organisation, ibland att i stället samla de regionala genom uppgifterna i länsstyrelsens tvärsektoriella organisation. Varför I uppdragspromemorian specificeras tre delfrågeställlningar:

A: Relationen mellan regering och myndigheter politisk - styr-

ning och myndighetsinitiativ

B: Koncemintem organisation och styrning centralisering och -

decentralisering

C: Sektorvis eller tvärsektoriell organisering.

Vid den inledande uppdragsdialogen uppfattade att kommissionen

betonade delfrågan dvs. jämförande beskrivning och analys

en av tillämpningen av den sektorvisa respektive tvärsektoriella organise-

ringsprincipen på olika förvaltningsnivåer. Vi har därför prioriterat

våra insatser till denna del av uppdraget. Delfrågorna A och B har dänned blivit endast indirekt berörda, bl.a. i våra resonemang om aktivt utövad central organiseringsmakt. Denna vår bedömning borde lägga tyngdpunkten i vårt av var arbete, förklarar också varför frångått den ursprungliga rubriken enligt uppdragspromemorian. Som uppfattat det refererar benäm-

ningen förvaltningskoncemer till uppdragets delfrågor A och

medan den springande punkten i delfrågan C i stället är att ställa organisering i form av sammanhållna sektororienterade myndighetskoncerner mot andra alternativ på olika forvaltningsnivâer. Vi har därför valt att avrapportera vårt uppdrag under rubriken

Förvaltningsstmkturer. I uppdragspromemorian apostroferades under deluppdraget

en jämförelse av politikområdena arbetsmarknadspolitiken och miljö-

politiken. Benämningen politikområde har vållat vissa svårig-

oss heter samtidigt som den antyder att det i detta deluppdrag inte är en

jämförelser mellan myndighetskoncemer. Vi har efter de

fråga om diskussioner dessa och andra nyckelbegrepp redovisas i om som avsnitt 1.1 valt att låta jämförelsen och analysen ta sin rapportens utgångspunkt i fallstudier avseende dels myndighetskoncernen Arbetsmarknadsverket, dels miljöområdet i sin helhet. jämförelse mellan sektoriell och tvärsektoriell organisering- Vid en

sprincip utgör vidare länsstyrelseorganisationen varken kan

- som

betecknas förvaltningskoncem eller ett politikområde

som en tredje given fallstudie. en Därtill har också fogat fjärde, något fristående fallstudie, en mer nämligen rättsväsendet, ett väsende finner särskilt som vara av intresse, då det innefattar såväl den dömande funktionen i form av domstolarna, den verkställande i form av sektoiiellt organisesom rad polis, åklagare och kriminalvård och då det dessutom råder starka verksamhetsmässiga samband mellan dessa olika delar. I vårt arbete har i huvudsak utgått från skriftligt material propositioner, SOU, Ds, utredningsrapporter, vetenskaplig litteratur och debattartiklar etc. samt verksamhetsberättelser, resultatredovisningar och anslagsframställningar. Ett undantag utgör den delstudie inom för länsstyrelsestudien belyser förut- - ramen - som sättningarna for samverkan, också innefattar ett femtontal insom tervjuer. De här redovisade fallstudiema bygger i sin tur på ett av oss sammanställt fylligare material.

För fallstudien om Arbetsmarknadspolitiken/Arbetsmarknadsverket

Birgitta Nelson och for fallstudien Miljöområdet Anders svarar om Kihlberg. För fallstudien Samordnad länsforvaltning svarar Terese Johnsson och Anders Kihlberg samt för ett avsnitt som avser

Regeringens och de centrala myndigheternas styrning av länsstyrel-

sema, Bernt Emanuelsson. För fallstudien om Rättsväsendet svarar Anders Dager. För promemorians avsnitt l Ramen kring uppdraget samt 6 Jämförande analys och slutsatser främst Anders Kihlberg svarar och Birgitta Nelson.

l RAMEN KRING UPPDRAGET

1 Diskussion kring nyckelbegreppen

I uppdragspromemorians deluppdrag C Sektorvis eller tvärsektoriell organisering framhålls länsstyrelserna ett exempel på tvärsom sektoriell organiseringsprincip i motsats till den sektorvisa som exempliñeras med arbetsmarknad, investeringar i vägar och spår samt skogsvård. Även promemorian på detta sätt givit om en operativ definition av begreppen sektorvis respektive tvärsektoriell organisering, finner vi teoretisk diskussion kring dessa been mer grepp vara motiverad.

Statsvetenskaplig terminologi

Enligt den Statsvetenskapliga tenninologin utgör den sektoriella, den funktionella och den territoriella de tre klassiska huvudprincipema för att fördela makten i stat. Med utgångspunkt i den en rnaktdelningsdoktrin, som formulerades på 1700-talet och delasom de in makten i lagstiftande, dömande respektive verkställande funktioner, kan dock de funktionella och territoriella principerna ses som i viss mån överordnade den sektoriella, då dessa tar sikte på den grundläggande fördelningen av makten mellan riksdag, regering, förvaltning och domstolar respektive mellan nationell nivå och geografiskt indelad vid federativa statsbildningar delstatlig nivå. Den sektoriella principen, tar sin utgångspunkt i ämnesområsom det, det politiska sakornrådet, blir aktuell först när den grundläggande maktfördelningen är etablerad, och då princip för att som en dela in arbetet och ansvaret i hanterliga storheter inom respektive statsfunktion. Den sektoriella principen får dock förstärkt genom-

slag om samma indelningsgrund tillämpas rakt igenom de olika

statsfunktionema. Området arbetsmarknadspolitik kan därmed sägas utgöra en i detta avseende närmast perfekt sektor, bestående av riksdagens arbetsmarknadsutskott, regeringens arbetsmarknadsdepartement och förvaltningens Arbetsmarknadsverk med den centrala Arbetsmarknadsstyrelsen, de regionala länsarbetsnåmndema

samt de lokala arbetsfönnedlingama/arbetsmarknadsinstituten.

Fram till helt nyligen utövades dessutom den dömande makten

inom sektorn, då Arbetsmarknadsstyrelsen utgjorde överinstans i

ärenden om arbetslöshetsersättning och medlemskap i arbetslöshetskassa, en uppgift fr.o.m. 1995 överförts till länssom rätt/kammarrätt.

Den fimktionella, territoriella och sektoriella indelningsgrunden är således inte tre varandra uteslutande principer, utan principer som i olika sammanhang är över- respektive underordnade varandra. Organiseringen det offentliga i Sverige visar många av

exempel på hur de tillämpas växelvis.

På överordnad nivå gäller indelning i dels lagstiftande, dels o en dömande respektive verkställande funktioner dock att det före- kommer viss gråzon mellan de två sistnärrmda. en De direktvalda kommunerna med skattemakt utgör ett o egen

exempel på den territoriella organiseringsprincipen men kommuner-

kan också sägas tillhöra den verkställande makten enligt den na funktionella principen ettersom de är underordnade riksdagens lagstii-tningsmalct och också saknar dömande kompetens. Organiseringverksamheten inom kommunen har, fram till helt nyligen och i en av och med införandet bl.a. kommun-lstadsdelsnämnder, varit utav präglat sektoriell. På motsvarande sätt visar även den dömande makten inom o sig, i specialdomstolarna, exempel på sektoriell underindelning.

Vårt uppdrag organiseringen inom statsförvaltningen, inte

avser statsapparaten i sin helhet. Vi dock att vår studie en viss menar av

organiseringsprincips, t.ex. den sektoriella, tillämpning inom for-

valtningen måste utsträckas att omfatta även vilken organiseringsprincip tillämpas inom omgivande nivåer, t.ex. på statsmaktssom nivå. Den Statsvetenskapliga definitionen av sektoriell organiseringsprincip är därmed relevant. Någon referens till tvärsektoriell organiseringsprincip har vi dock inte kunnat ñnna i den statsvetenskapliga litteraturen. Den sektoriella indelningsprincipen har, i takt med utökningen och diversiñeringen det offentliga åtagandet, vunnit allt större geav

nomslag, i Sverige såväl som i andra länder. Den Statsvetenskapliga

forskningen har därmed visat intresse för den sektoriella principens med avseende på den politiskt demokratiska styrningen. risker bl. a. På 1960- och 70-talet talade jämtrianglar. Med en man om jämtriangel att det inom sektor bildas begränsad, stabil menas en en mäktiga aktörer från såväl det politiska systemet och statgrupp av sapparaten samhället i övrigt, kortsluter den demokratiska som som

styrningen att göra de politiska lösningarna i

genom upp om

politikens slutna rum.

Senare forskning menar dock att jämtrianglamas tid är ute. Särintresset i samhället tar sig inte längre uttryck i ett fåtal mäktiga

aktörer i anslutning till respektive politikområde/samhällssektor. Arbetstagarorganisationema har t.ex. ambitionen att påverka sina medlemmars livsvillkor även i andra avseenden än de år hån-

som förliga enbart till arbetssituationen; kvinnoorganisationemas intresseinriktning skär genom de flesta samhällssektorer, etc. etc. I stället för jämtrianglar bör därför tala issue networks eller

man om policy networks. Därmed avses större, öppnare och komp-

mera lexa och ostrukturerade nätverk bestående eller mindre mäk-

av mer tiga aktörer med skilda intressen inom olika politiska sakområden. Även dessa kan ha skilda eller motstridiga intres-

om grupper t.o.m. sen i många frågor kan de finna att intresset sammanfaller i viss

en fråga och då forma sig till en samverkande Den norska

resurs.

maktutredningen använder beteckningen segment av latinets

segmentum °inskäming, avsnitt samt secare skåra för dessa konstellationer, där samarbets- och konfliktlinjema ofta går, inte längs institutionsgräxisema de enskilda instituti0nema89.

utom genom Förekomsten av sådana nätverk innebär visserligen att jämtrianglamas maktkoncentration till ett Fåtal aktörer i bryts än-

upp, men dock att styrningen enligt den representativa demokratins spelregler sätts ur spel.

Organisationsteoretisk terminologi och "dagligt

tal "

Vårt uppdrag avser statsförvaltningen. Därmed är även det organisationsteoretiska perspektivet, riktar intresset mot de förvalt-

som ningsintema förhållandena, intressant. Vi har emellertid inte kunnat finna att den organisationsteoretiska litteraturen använder begreppen sektoriell respektive tvärsektoriell benämningar på några speci-

som

ella organiseringsprinciper.

I stället har vi gått till uppslagsboken, i detta fall Nationalencyklopedin, som upplyser om att ordet sektor kommer det latinska

av se ct0r, avskära i sin tur kommer likaledes latinets co

som ur se som betyder skära sönder, genomskära, delaÄ Som gnmdalternativ redovisas den matematiska innebörden exemplifierad cir-

av kelsektom. I utvidgad betydelse betyder sektor ett område i allmänhet och överfört används begreppet ettfimktionellt eller

om orga-

9 I sin bok Maktens nätverk Carlssons Bokförlag 1989 räknar Olof Petersson upp ca 180 aktörer från Bostadsdepartementet, Boverket mfl. myndigheter, de politiska partierna, hyresgaströrelsen, byggbranschförbund till riksföreningen Vår gård för nykterhetsrörelsens allmänna samlingslokaler och tidskriften Hem och villa, somskulle kunna tänkas ingå i ett policy nätverk för frågor inom Bostads- och byggsektorn.

nisatoriskt avgränsat område. Denna senare innebörd exempliñeras byggnadssektom, vårdsektom, den offentliga sektorn. genom I denna överförda betydelse kan således staten i sig betraktas som sektor vid sidan landstingssektom, den kommunala sektorn en av och den privata afTärssektom. Med sektorisering uppslagsboken uppdelning i sektorer avser en delområden, exempelvis uppdelning av kunskap i smala fält. En

vanlig följdföreteelse är specialisering. Uppslagsboken ger också

i hänvisningen till begreppet fragmentering en antydan om sektori- seringens risker. Fragmentering kommer av latinets fragmentum stycke°, spillra i sin tur kommer av frango, bryta sönder. som Innebörden i här relevant kontext anges som brist på samman-

hang i t.ex. kunskap och verklighetsbild. Nationalencyklopedin anför vidare att Kunskap, kunskapsfönnedling och i synnerhet forskning och specialistkunskap är uppdelade på mer eller mindre

smala sektorer. Verkligheten själv är en och sammanhängande, geden fragmenterade på verkligheten förlorar man övernom synen

blick och helhetssyn.

Om vi därmed, något ovetenskapligt, lägger uppslagsbokens defini-

tioner till grund för ett Organisationsteoretiskt skulle då

resonemang, sektorisering inte innebära annat än uppdelning av en större helen het i mindre områden utifrån någon viss indelningsgrtmd funktion, sakområde, geografi, ktmd etc. Med avseende på organiseringen av den offentliga verksamheten skulle då till fragmentering driven en sektorisering, kunna leda till att företrädare för olika sektorer fattar varandra motstridiga beslut. Den kan också innebära att den enskildes t.ex. medborgarens behov inte blir tillfredsställda på grund att han/hon slussas mellan olika institutioner, som var och av bara kan erbjuda dellösningar i värsta fall varandra motverkanen de. Språkligt logiskt bör därmed tvärsektoriell inte finns upptaget

som

uppslagsord organisering avse en organiseringsprincip som

som går på tvären, dvs. på andra leden jämfört med den sektoriella. Statsvetenskapligt skulle alternativen den funktionella eller vara

territoriella principen. Organisationsteoretiskt däremot skulle be-

greppsparet sektoriell kontra tvärsektoriell organisering snarast irnplicera att det för viss verksamhet finns dels förhärskande en en

indelningsgrund, dels indelning går andra leden, på tvä-

en som ren, mot demia. Med utgångspunkt i att uppslagsboken i det närmaste sätter likhetstecken mellan sektorisering och specialisering kan motsatsen också sägas utgöras av integrering.

En tvärsektoriellt organisering skulle då också kunna medföra att styrningen inte bara sker på andra leden, utan också enligt

en annan princip än den hierarkiska och med andra styrmedel. I sammanhanget utgör måhända cirkelsektom del cirkelyta begränsad

av av två radier och cirkelbågen mellan dessa respektive cirkelsegmentet del av cirkelyta begränsad av en båge och den sträcka förbin-

som der bågens ändpunkter användbara metaforer. En naturlig utgångspunkt för analys organiseringen i statsför-

av valtningen, är ändock de politik- och utgiftsområden riksdagens

som olika utskott svarar för och som även av regeringen i stort sett hanteras uppdelat på olika departement och deras underlydande myndigheter. Dessa skulle därmed utgöra huvudleden för den rådande sektorvisa organiseringen. Det närmaste kommer definitioner

av

utredningsfrågans nyckelbegrepp är då följande: En sektorvis organisering av statsförvaltningen käimetecknas i

det renodlade fallet av att respektive politikområde organiseras med en eller flera myndigheter och att dessa ges uppgifter som huvudsakligen eller uteslutande ligger inom området. Eventuella

behov av samordning får lösas genom samverkan mellan områdets och andra myndigheter m.fl.

En tvärsektoriell organisering av statsförvaltningen känneteck- nas av att myndigheterna ges uppgifter inom flera politikområden, och att uppgifterna inrymmer samordning mellan politikområden, de som finns företrädda inom myndigheten och eventuellt dessutom sådana finns företrädda vid andra myndigheter.

som

1.2 Strukturerna på statsförvaltningen omgivande

nivåer

Även vårt uppdrag statsförvaltningen, måste denna sättas

om avser

i sitt större sammanhang. Det sätt på vilket regeringens och dess kanslis verksamhet är organiserat påverkar hur förvaltningen är organiserad. Förutom riksdagens politik- och utgiftsområden är det närmast regeringens ansvarsfördelning mellan statsråden, indelningen i departement och fördelningen ärenden mellan och inom de-

av partementen som definierar den sektorvisa indelningen. Graden av

sektorisering i förvaltningen år dänned avhängigt även det

sätt som riksdagen och dess utskott samt regeringen och dess kansli

är organiserat inom olika politikområden.

l41

1.2. Regeringen och regeringskansliet

Petersson Söderlindgo anför att regeringskansliet kombinerar två skilda organisationsprinciper. Varje departement kan ses som en organisation med sin ledning ett statsråd som samtiseparat egen digt är departementschef. Men statsråden bildar under statsminisledning regering enligt regeringsformen har till uppgift terns en som riket. Man kan därför regeringskansliet serie att styra se som en separata hierarkier departementen vars toppar ingår i ett gemenkollegium regeringen. Det stora flertalet myndigheter sorterar samt under endast ett departement. Karakteristiskt för länsstyrelserna, med deras för regionala utvecklingsfrågor m m, är dock att ansvar flera departement medverkar i regeringens styrning av dessa. En förskjutning från fiznktionell till en sektoriell indelningsprinen

cip inom regeringskansliet inträffande i den genomgripande omor-

ganisation departementen, genomfördes 1965. Den gamla av som

separeringen politik och löpande förvaltningsärenden ersattes

av indelning i sakområden. Politikens innehåll kom att bilda av en gränserna mellan departementens enheter. Denna organisationsmodell består alltjämt. Förändringarna i departementsindelningen från efterkrigstiden och framåt visar också, framgår tabellen91 på nästa sida, på som av en ökad sektorisering i bemärkelsen specialisering.

Det påfallande att departementsindelningen relativt stabil

är var 1840 1940 från 7 till 10 departement men att sektorisering- en/ specialiseringen ökade under efterkrigstiden fram till 1980-talet med kulmen 1976 med 14 departement och 21 statsråd. Under 1990-talet har också skett markant omdeñniering och omsorteen frågor mellan flera politikområden/sektorer. Tabellen visar ring av därvidlag inte heller hela sanningen eftersom det utöver vad som framgår denna också har förekommit ett antal förflyttningar av av ansvarsområden mellan befintliga departement. Ett exempel är polisfrågoma budgetåret 1987 fördes från Justitie- till Civildesom för att efter regeringsskiñet 1991 flyttats tillbaka till partementet Justitiedepartementet. Tabellens syfte är att fasta uppmärksamheten på två förhållanden, dels att sektorerna, definierade liktydigt med politikområden, har

9°Olof Petersson,Donald Söderlind Förvaltningspolitik Publica 1993. 9 Tabellen är, fram t.0.m. 1987, hämtad ur Torbjörn Larssons studie Regeringoch regeringskansliets organisationsstruktur, berednings- och beslutsfonner ens ingår i samlingsverket Att styra riket. Vi har kompletterat med under 150 år som de senasteårensreformer.

ökat i antal vilket talar för ökande specialisering dels att sek- - en -, torema, definierat liktydigt med departement, har blivit allt mindre stabila över tiden. Väl att märka beskriver tabellen enbart hur indelningen i departement förändrats från tid till amian. Den säger däremot ingenting om regeringskansliets arbetsformer med avseende på t.ex. sektoriellt eller integrerat arbetssätt.

1840 1900 1920 1940 1947 1950 1969 1974 1976 1982 19871990 1991 1996 Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju UD UD UD UD UD UD UD UD U UD UD UD U UD L m5 F6 Fo Fo Fo F6 Fo Fo F6 Fo F0 F6 S176 SFö Jo Jo Jo Jo Jo Jo Jo Jo J Jo Jo Jo Jo K K K K K K K K K K K

i

C CH H H H H H S S S S S S S S S S S S A A A A -A

i

ln ln ln 0 Bo Bo Bo Bo C C -Ku

Kn Kn C C C In B Fi Fi F1 Fi F1 F1 i

K E

I l l I -l I N E E E E E E U U U U U U U F0 Fo M M M M E Departemenvsforkomingama:Ju justilie,UD utrikes,LFö landforsvars,SFo sjoforsvarsFo Forsvars,Jo jordbruks, kommunikation;- K C civil,H handels,S social,A arbetsmarknad, In inrikes,Bo bostads,Kn kommun.Fi finans. budget,- B- Ek ekonomi, industri,I - Ku kultur,E eklesiastikU utbildning,F0- folkhushállnings,ME Miljöochenergi.M- miljö,N näring

En särskild arbetsgrupp tillsatt av den förre statsministern har nyligen övervägt frågan om regeringskansliets framtida organisation m m92. Gruppen har belyst bl.a.

hanteringen av departementsövergri-

pande frågor samt ledning, och styrning och organisation deparav tementen. Dess analys av dagens förhållanden kan sammanfattas i

följande formulering: Behovet av att bryta sektoriseringen inom

regeringskansliet är starkt. Det gäller både inom och mellan departement. Helhetssyn i olika frågor måste än sättas i fokus. Detta mer

92Arbetsgruppen för frågan om Regeringskansliets framtida organisation 1996- 05-13

får dock inte leda till att nödvändig specialkompetens inom olika områden tunnas ut.

utvecklat beskrivs regeringskansliet enligt nedan:

Något mer

Regeringskansliet är starkt sektoriserat och inom departementen

ofta organiserat i små funktionella enheter, trots att helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande borde bli allt viktigare. Organisationen är fonnad i tid tillväxt och expansion. Vi - en av beñrmer i situation med begränsade för de oss nu en mer resurser offentliga åtagandena. Sektoriseringens nackdelar framstår då som

särskilt tydliga. sektorsövergripande politiska prioriteringar har svårt att få fäste.

-

De politiska styrsignalerna i organisationen är ibland inte till-

räckligt tydliga för att få genomslagskraft.

Organisationen är i grunden formad i tid när de internationella - en aspekterna inte tillnärmelsevis lika starka som nu. var

Det framhålls att den traditionella gränsen mellan olika politikområden har suddats ut allt mer. Det blir allt vanligare att regeringens förslag och därmed regeringskansliets arbete spänner över ett vidare fält och berör flera departement. Arbetsgruppen föreslår därför att regeringskansliet skall utgöra en

myndighet. Man att Statsrådsberedningens roll som samman-

menar hållande kraft i regeringskansliets arbete behöver förstärkas och

tydliggöras, framför allt när det gäller politisk verksamhetsplanering

och övergripande ledning och styrning. Den bör vidare ha en mer aktiv roll i frågor är departementsövergripande och kanske rent som leda arbetet med t.ex. vissa viktigare propositioner eller i andra av

strategiska politiska projekt.

1 2Riksdagen

.

Om översynen regeringskansliets framtida organisation pekar

av mot ett flexiblare och avsektoriserat arbetssätt, som kan tänkas mer fortplantas även till organiseringen förvaltningen, vill vi emellerav tid peka på ytterligare refonn, också kan komma att få efen som fekter på förvaltningens stmktur, men då i motsatt riktning, genom att politikområdena avgränsas distinkt än hittills. Reformen mer gäller riksdagens arbete med statsbudgeten, som under innevarande år förändras i vad bl.a. införandet rambeslut och 27 utavser av giftsområden, omfattande verksamhet och anslag, behandlas som fördelade något modifierad utskottsorganisation. på en

Den nya ordningen utgår från ett beslut våren 1995 ett tak för de om offentliga utgiñema för de nännaste tre åren, och därefter rullande med en treårig horisont. Regeringens budgetförslag skall fullvara ständigt når det avlämnas och inom taket samt innehålla rymmas förslag till tak för det nya tredje året. Förslaget skall redovisas uppdelat på en inkomstram och på utgiftsramar enligt fördelning, en som riksdagen dessförinnan lagt fast i samband med behandling av regeringens förslag härom i den sk. ekonomiska vårpropositionen. På förslag av ñnansutskottet fastställer riksdagen det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiñsområdena. Utskotten kan sedan föreslå omdisponeringar enbart utgiftsram. Dessa inom en måste också följa ett antal regler, som syñar bl.a. till att säkerställa alla statsñnansiella effekter. I riksdagens arbete skall lagstiftning och budgetfrågor följas i den meningen att de fördelas enligt grund på utskotten. Utgiftssamma områdenas definition är härmed styrande för avgränsningen poliav tikområden. Om detta sedan fortplantar sig även i regeringens och regeringskansliets genomförande politiken och speciellt i styrningen och av organiseringen av förvaltningen är öppen fråga. I riksdagsutreden ningens arbete har i och för sig funnits en strävan att inte låsa upp regeringens arbete vidare. Beståndsdelama inom ett utgiñsområde svarande mot anslagen kan i och för sig plockas i olika kombiom nationer över utgiftsområdesgränsema, när det kommer till regeringens genomförande.

1.2.3 Kommunerna

Blickar man från statsförvaltningen mot primärkommunema, så finner man även där problematik med sektor i förhållande till det en tvärsektoriella, specialisering i förhållande till integration. Sett i makroperspektiv är det i primärkommunen ett flertal som politikområden sammanstrålar. Kommunen är exempel på terrien toriellt grundad organisation. Kommunfullmäktige och kommunstyrelse hanterar inom sin kompetens, i likhet med regeringen, helheten. Däremot kom kommunernas interna organisation, så den utsom vecklades i samband med den kommunala expansionen, att differentieras. Nämnder och förvaltningar organiserades även här sektoriellt efter det politiska sakinnehållet. Efter en mognadsperiod har i kommunerna kritik kommit att riktas mot sektoriseringen. Bilden har under senare år också förändrats, bl.a. följd som en av kommunernas större frihet att organisera sig samt slopandet de av specialdestinerade statsbidragen. I varierande utsträckning, olika i

olika kommuner, har kommunstyrelsema stärkts och kommundelsnämnder bygger på den territoriella organisationsprincipen som införts i t.ex. Stockholm kommer ca. 2/3 av kommunens budget att fördelas ut på stadsdelsnämnderna. Beställar utfö- rarorganisationer kan vidare sägas funktionellt indelad orvara en ganisation. Dessa utvecklingar var på sitt sätt avsektorisegagnar ringen och det tvärsektoriella arbetet. På förvaltningsnivå har också vissa kommuner inrättat Medborgarkontor där generalisthandläggaför informations, väglednings- och viss beslutsservice re svarar bl.a. under förutsättningen att beslutet inte går den sökande emot

ur ett Trelkundsperspektiv.

I och med den utveckling kan bli resultatet av den försöksverksom

samhet, föreslås i regerings propositionen om den regionala

som

samhällsorganisationen, kan även landstingskommunema komma att

lyñas fram struktur med bred kontaktyta gentemot statsförsom en valtningen.

1.3¶Sektoriseringen och förvaltningspolitiken

Utvecklingen förvaltningsstmlcturen, framför allt under årtiondeav närmast efter kriget, har kännetecknats en allt längre driven na av

sektorisering. I den moderna förvaltningspolitik, som lades fast vid

mitten 1980-talet påtalades detta som ett problem. En tydlig av signal minskad sektorisering gavs i regeringens direktiv 1984:5 om till samtliga kommittéer och särskilda utredare. I dessa sägs att: Kommittéema bör särskilt uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad sektorisering i

samhället. I regeringen skrivelse till riksdagen den offentliga sektorns förom nyelse 1984/85:202 anförs vidare under rubriken Vissa strukturfrågor bl.a. följande: Statsförvaltningens uppbyggnad har bl.a. utvecklats så, att många myndigheter har uppgifter i väsentliga delar ligger mycket nära som varandra samtidigt den enskilda myndighetens Verksamhetsinsom riktning är alltför snäv. Eftersom förvaltningens struktur löpande behöver till förändrade förutsättningar, är det bl.a. viktigt anpassas

att skapa rationella och förändringsbara organisationsfonner. Ett

utvecklingsarbete med denna inriktning pågår f n inom flera verksamhetsområden. Detta arbete syñar till minskad sektorisering ökad

decentralisering och ökad samverkan inom förvaltningen.

Vad påtalades således behovet av att minska sektoriseringsom var utan att något direkt alternativ angavs. Med hänvisning till en men

det tidigare avsnittet Diskussion nyckelbegreppen tycker av oss kunna urskilja ett flertal sådana: o En förskjutning från den sektoriella huvudprincipen till den funktionella eller territoriella. Med den funktionella principen avses då inte här enbart indelningen i verkställande respektive dömande makt som båda finns representerade inom statsförvaltningen utan en vidare funktionell indelning i utifrån förvaltningens olika uppgifter eller roller såsom t.ex. reglering/normgivning, kon-

troll/övervalming, fönnedling/rådgivning, utredning/forskning, resursomfördelning etc.

o En avsektorisering, dvs uppdelning i färre sektorer med bredare kompetensområden inom ramen för den sektoriella huvudprincipen. Ett införande eller stärkande olika integrerande, sektoro av sövergripande organ med bibehållande den sektoriella huvudav

principen.

0 En omsektorisering, dvs. en demontering av befintliga sektorer/politikområden i olika sakfrågor och en omsortering och

sammanfogning dessa till politikområden/sektorer bättre av nya som uppfattas spegla en mer naturlig indelning verkligheten vid tidav punkten i fråga.

Regeringens ovannänmda skrivelse emellertid att frågan angav om utvecklad samverkan mellan statliga Iänsorgan hade särställen ning i detta arbete. I 1983 års reviderade ñnansplan prop 1982/83: 150 Bilaga 1 hade ändringar aviserats beträffande den statliga länsförvaltningen, som kärmetecknades organisatorisk av splittring med stark sektorisering och ett partiellt refomiarbete i denna riktning hade inletts redan i början på 70-talet. 1985 års förvaltningspolitiska skrivelse resulterade därmed den stora förvaltningsstnikturella reformen Samordnad länsförvaltning 1991 som genomfördes i hela landet. Svaret på behovet att minska sektorisering blev därmed vad av som senare har kommit att kallas tvärsektorisering i ett teoresom mer tiskt modellperspektiv kan sägas utgöra kombination en av:

o en förskjutning från den sektoriella till den territoriella huvudprincipen med den regionala nivån, dvs. länet, bas, - som

o ett införande/stärkande av ett integrerande, sektorsövergri-

pande organ den nya samordnade länsstyrelsen med bl.a. uppgif- terna att dels svara för och sarmnanväga verksamheter inom olika

SOU l997:9 147

statliga sektorer, dels verka för att verksamhet under andansvar av aktörer i länet samordnas, ra viss eller omsektorisering tillskapano en av- genom

det/utvecklandet politikområdet regionalpolitik, dock utan

av entydig tillhörighet vid ett visst departement inom regeringskansliet.

Ett annat sätt att beskriva den förändring kom till stånd som en som följd 1980-talet förvaltningspolitiska markering av behovet av att av minska sektorisering, är att denna tog fasta på behovet helhetsav i planeringen och utvecklingen "det samhälleliga rummet syn av och att länet då bedömdes ett lagom stort rum att hantera som som helhet. Däremot genomfördes inga åtgärder varken då eller en i syfte att analysera och angripa behovet minskad sektoav senare risering den dimension, lite slagordsmässigt kan beskrivas ur som att placera sig i medborgarens skor. som

1.4 Analysmodell

I vårt uppdrag från den Förvaltningspolitiska kommissionen ställs

de två organiseringsprincipema sektoriell respektive tvärsektoriell

mot varandra. I vår beskrivning och analys har försökt anlägga ett såväl stats-

vetenskapligt som organisationsteoretiskt perspektiv; statsveten-

skapligt i så måtto att också inbegripit organiseringen av förvaltningen omgivande strukturer; organisationsteoretiskt genom att tagit fasta på sektoriserings innebörd specialisering. Att också av göra analys sektoriseringen ur ett vidare samhällsperspektiv en av innefattande även förekomsten eventuella jämtrianglar eller av issue networks/policy networks har dock funnit vara en för stor uppgift. Ett försök till sådan analys, avgränsad till lantbrukets en

och skogsbrukets organisering utgör dock den C-iuppsats

Statsvetenskapliga institutionen i Uppsala som Terese Johnsson

utarbetade parallellt med sitt arbete som projektmedarbetare.

Med hänsyn till de här redovisade svårigheterna att ge begreppet tvärsektoriell organiseringsprincip någon helt entydig innebörd har också valt att utgå från analysmodell omfattande fyra en tankeñgurer för organisering. Tre dessa har sin utgångspunkt i av den funktionella, sektoriella respektive geografiska organisering-

sprincipen. Den ñärde den gränsöverskridande,

processorienterade förvaltningen skiss till ett förär snarare en hållningssätt, utgör ett alternativ till att se organisering som en som fråga att ñnna bästa princip för en stabil uppdelning av anom en

svar, befogenheter, uppgifter och inom ett visst område. resurser Dessa tankefigurer lägger som ett raster över det empiriska materialet, den historiska utvecklingen och nuläget. I våra framåtblickar försöker väga för- och nackdelar med de olika tankeñgurema mot varandra. Här följer de fyra tankeñgurema:

F unktionellt renodlad förvaltning

Innebörden i denna modell är att staten organiseras i enlighet med de

funktioner den fyller; rättskipning, myndighetsutövning, kunskaps-

försörjning, samhällsstyrning, tjänsteproduktion, affärsverksamhet, etc. Under de senaste fem tio åren har denna organiseringsprincip fått ett mycket starkt genomslag, synligt främst i avskiljande affarsav verksamhet och i förskjutningen från myndighetsutövning till rättskipning, men också ibland i t.ex. fonner för budgetstyming nya funktionen tjänsteprodulçtion styrd efter principen betalt per

prestation som i högskoleutbildningen.

Funktionell renodling kombineras ibland med ämnesmässig en mer renodling och påminner näringslivets tendens att koncentrera på om kämverksamhet och avskilja det är artskiljande jfr. att AMS som släppte vapenfriverksamheten, att bilstöd till handikappade först var en fråga för länsarbetsnämndema för försäkringskassan, att men nu Socialstyrelsen lämnat ifrån sig såväl läkemedel smittskydd, som folkhälsa och alkohol, att inskrivningsverksamhet sannolikt kommer att skiljas från domstolarna, etc.. Funktionell renodling står i motsatsställning till synergitänkande och samordning som var så starkt hyllade organisationsprinciper på 60och 70-talen.

En förvaltning sammanhållen i politikområden

Denna organiseringsprincip är kanske tydligast företrädd på statsmaktsnivån. Såväl riksdagens utskott departementens enheter som har i tidigare epoker varit funktionellt indelade följer sedan men tjugo trettio år den politiska verksamhetens krav på hanterlig - en indelning i avgränsade politikområden. Undantag från mönstret är i riksdagen de funktionellt orienterade konstitutions-, finans- och lagutskotten, och i departementen bl.a. rättschefema och deras medarbetare. Den senaste budgetrefonnen fullföljer den sektoriella tanken genom att åtminstone ta ifrån Lagutskottet de sista resterna budgetbeav redning konsumentpolitiken men behåller några utgiftsområden hos Finans- och Konstitutionsutskotten.

Indelningen i utgiftsområden får konsekvenser för vissa myndigheters tillhörighet. Så har t.ex. Råttsmedicinalverket och Kronofogdemyndigheterna förts till område Rättsväsen och därmed bytt utskott. Men reformen har tills vidare inte påverkat myndighetsstrukturen, vilket den skulle tänkas göra. Några myndigheter med

annars blandad verksamhet konglomeraten Tullen, RSV och NUTEK

- -

inte heller bra i systemet eftersom deras olika verksampassar hetsgrenar egentligen hör till olika utgifcsområden. En uppenbar komplikation när det gäller den praktiska tillämpning-

denna organiseringsprincip är att många frågor med goda en av motiv kan höra hemma i än ett område transportstöd kan t.ex.

mer

såväl näringspolitik regionalpolitik och trañkpolitik. Pro-

vara som blemet kan uppträda på alla nivåer, givetvis också i riksdagen. När ett val ändå måste träffas måste indelningens symboleffekt förmodligen tillmätas ett visst värde vad skulle t.ex. hända om jordbruket fördes till område Näringsliv, praktiskt sker en viss gemen-

men sam beredning mellan utskott.

Geografiskt integrerad förvaltning

När olika verksamheter påverkar varandra och beroendeförhållandena är många och komplicerade, är det naturligt att organisera sig rumsligt i överblickbara territorier. Kommimrefonnema från 1950talet och framåt skapade förutsättningama för det väl mest storslag-

exemplet på denna organiseringsprincips genomslag, senast be-

na kräftat i kommunernas vidgade frihet att bestämma över sin egen organisation och användningen statsbidragets generella del,

av påsen. I vissa kommuner fullföljs tanken på integrerad organise-

kommundelsnämnder. Demokrativärden har ofta åberoring genom pats också effektivitet följer att den bättre överblicken

men som av minskar risken for suboptimering, ger bättre prioriteringar och re-

sursutnyttjande economy of scope än economy of scale°.

snarare Decentralisering har samtidigt oña lyñs fram som ett förvaltnings-

politiskt egenvärde.

I staten är den samordnade länsforvaltningen den främsta represen-

för denna organiseringsprincip, den förekommer också i tanten men mindre utmejslad form som en viss samordning av geografiska gränser mellan självständiga myndigheter t.ex. länsarbetsnämnd och länsstyrelse, polis och åklagare. En besvärande komplikation med denna modell är att möjligheten till geografisk integration är så beroende vad saken gäller etter-

av

olika verksamheter kräver så olika stora geografiska rum för som att bli väl omhändertagna. Det finns därför aldrig någon given in-

delning vilket i många myndigheters tendens att göra egna

syns indelningar på sina meriter, Skolverket, Socialstyrelsen,

egna som Vägverket, Banverket, m.fl.. Denna komplikation är mer framträdande på regional än på lokal nivå.

Gränsöverskridande, process0rienterad" förvaltning

Till skillnad från de tidigare tankefigurema tar denna sin utgångspunkt, inte i behovet att särskilja och renodla, utan i det allestä-

av des närvarande behovet att i vissa avseenden och frågor samord-

av

samverka och kombinera över organisatoriska gränser, verkna, sarnhets- och ansvarsområden. Tankeñguren gör dock inte anspråk på att enda konsistent och utrnejslad modell utan bör ses

vara en

ett komplement till mer konventionella synsätt att organisera. som Här finns de tillfälliga organisationerna för förhandling eller genomförande inom kommittéväsendet t.ex. trañkförhandlama, Bibel-

kommissionen och vissa regionala miljöprojekt och de preliminära

organisationer upprättas i awaktan på att det permanenta be-

som hovet klarnar t.ex. ERU, Glesbygdsdelegationen, liksom "integrationsorgan olika slag t.ex. RIF-rådet.

av Här finns också de infonnella nätverken, t.ex. Toppledarfomm, där och bidrar med och kunskaper för utvecklings-

var en resurser arbete gemensamt intresse också de formella nätverken

av men mer

EU-beslutsgruppema.

Hit hör också ansatser att skapa virtuella organisationer, dvs. skenbara konstellationer, omvärlden t.ex. kunden upp-

som av fattas som en organisatorisk helhet trots att ansvar, befogenheter och bakom kulisserna kan fördelade på flera olika

resurser vara aktörer. Sådan kan bestå i affärsmässiga överenskommelser

arrangemang

samverkan under för övrigt oförändrade arbetsformer, som t.ex. om det samarbetsavtal låter patientströnnnarna flyta fritt över

som

landstingsgränsema i Göteborgsområdet. De kan också ta sin ut-

gångspunkt i verksamhetens och innebära mer genomgri-

processer pande förändringar i arbetssätt, rutiner och system. Med verksamhetens då antingen sekventiella flöden av arbets-

processer menas

moment korsar organisatoriska gränser där Fömyelsefondens

som projekt i Västmanland Det snabba lånet delvis skulle kunna ses

ett försök att bygga upp en parallell flödesstyrd organisation på

som tvärs över myndighetsgränsema eller likartade arbetsmoment, som

förekommer inom olika verksamheter vid olika organisatoriska enheter. Bland mer utmejslade försök till en sådan processorganisering finns medborgarkontoren identifierat den för flera verksamheter

som

gemensamma processen ge individorienterad service. En skiss till en ytterligare sådan genomgripande förändring utgör Jan Bröms m.fl. förslag till ny socialförsäkringsorganisation. Det ligger i denna tankeñgurs idé att få vara lite variationsrikt mångfaldig eftersom situationsanpassning och flexibilitet är själva poängen. En central fråga är hur och under vilka villkor den kan förenas med budgetdisciplin och ansvarsutlcrävande.

2 ARBETSMARKNADSPOLITIKEN/ ARBETSMARKNADSVERKET

Statens roll på arbetsmarknadsområdet är ytterst samhällsstyrande att skapa en väl fungerande arbetsmarknad, också uppfyller som

fordelningspolitiska mål. Arbetsmarknadspolitikens medel med den

avgränsning till Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde gjorts i som denna fallstudie är dock framförallt produktion stödjande tjänsav ter. Arbetsmarknadsverket har allt sedan sin tillkomst vid efterkrigstiden tilldelats betydande och den operativa genomförandeverkresurser samheten har bestått av:

matchningsåtgärder med syfte att minska den s.k. friktionsarbets- lösheten, utbudspåverkande med avseende på arbetskraften åtgärder -

- eñerfrågepåverkande/sysselsätmmgsskapande åtgärder, samt

kontantstöd vid arbetslöshet dock till viss del ligger utanför

- som

det statliga åtagandet.

Politikens medelsarsenal eller sortimentet konkreta åtgärder på av utbuds- respektive efterfrågesida har successivt vuxit fram till början av l980-talet. Därefter har skett dels uppdelning politien av kområdet i så måtto att den sysselsättningsskapande uppgiften överförts till andra politikområden främst näringspolitiken. En renodling har skett att t.ex. omhändertagande flyktingar och genom av utbildning av vapenfria, har flyttats till andra myndigheter. Vissa uppgifter har vidare avskiljts och konkumensutsatts arbetssom

marknadsutbildningsprodulctionen för vilken också tillskapats

en särskilt statligt bolag AMU AB eller driften beredgruppen av skapsarbeten. Karakteristiskt för dagens verksamhet är att de stora volymema i verksamheten riktar sig mot enskild person eller företag och det att är fråga om individualiserad handläggning, dvs. selektivt utnyttjande av de olika arbetsmarknadspolitiska medlen. Verksamheten är visserligen baserad på en omfattande lagstiftning reglerar utnyttsom jandet av de olika medlen, i myndighetsstymingen dominerar men

resultatstyrningen över regelstymingen. Den kompletteras dele-

av gationer och råd med inslag partsrepresentanter på flera nivåer. av Handläggarkulturen är i relativt hög grad professionell. En historisk exposé förklarar i mycket varför har ett statligt huvudmannaskap

och ett arbetsmarknadsverk typen förvaltningskoncem med

av en decentraliserad organisation. Kraven på förvaltningen har successivt förändrats och har bl.a. tagit sig i uttryck i en långt driven decentralisering och överflyttning

av resurser från central till lokal arbetsfönnedlingar, arbetsmarknadsinstitut nivå. Under nittiotalet har dock förutsättningarna för verksamheten mer drastiskt förändrats i och med Sveriges ekonomiska kris och stora arbetslöshet. Kraven på samverkan mellan flera politikområden har ökat. I dag framstår arbetsmarknadspolitiken tydligare som sidordnad och relaterad till andra politikområden inom ramen för de övergripande målen ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. De arbetsmarknadspolitiska medlen bör ofta inte sättas in

utan samverkan med företrädare för andra politikområden. Exempelvis kan ett starta eget-bidrag på en liten ort hota att snedvrida konkurrensen för redan etablerade småföretag i branschen ifråga. Insatserna

av arbetsmarknadsutbildning måste vara avstämda mot dels de regionalpolitiska satsningama i respektive län, dels den generella

mer utbildningspolitiken. Särskilt har behovet samverkan med kom-

av munerna accentuerats bl.a. då dessa spelar en betydande roll vid tillskapandet av åtgärdsplatser för arbetslösa och också har det yttersta försöijningsansvaret för medborgarna. Behovet såväl tydligare gränsdragning mellan sysselsättnings-

av en politiken i stort och den aktiva arbetsmarknadspolitiken

som en kraftsamling mot arbetslösheten samverkan mellan ett

genom en flertal politikområden, framhålls bl.a. i Sysselsättningspropositionen93. Denna antyder också behovet

av principiella förändringar på

flera nivåer i förvaltningsstrukturen.

Å sidan kan konstateras

ena att den regionala nivån träder i fokus för åtgärder av näringspolitisk karaktär, medan den lokala nivån utgör arenan för de individorienterade åtgärderna. Vad dock

som finns större anledning att framhålla är den starka betoningen

av samverkan/tvärsektoriellt arbete med avseende på såväl regional som lokal nivå.

Saxat sysselsättningspropositionen:

ur Syftet med de initiativ till ökad samverkan regeringen ta

avser anges vara att på ett aktionsinriktat sätt antal aktörer

engagera ett stort ett partnerskap för att utarbeta förslag till regionala och lokala

åtgärder för att åstadkomma tillväxt och sysselsättning. De statliga organen i länet kommer att få i uppdrag medverka i detta arbete.

att

93Proposition 1995/96207 samt 222

Andra aktörer kommuner, landsting och organisationer kommer som också att inbjudas att aktivt medver Det är vidare viktigt att arbetet samordnas med det genomförande med finansiering från EG:s stmkturfonder som redan av program pågår i vissa regioner. Genom aktiv och medveten samordning en mellan dessa båda utvecklingsinriktade verksamheter bör de samlade eñektema öka. Även den verksamhet med lokalt anpassad en arbetsmarknadspolitik bedrivs i 40 kommuner kan beaktas i som

detta sarmnanhang.

Ett nytt processinriktat samarbete har också inletts mellan regeringen, Kommunförbundet, Landstingsförbundet, arbetsmarknadens parter rad olika myndigheter. samt en Arbetsförmedlingama stärks samtidigt de centrala resurserna som reduceras. Kommunerna får starkare roll. Användningen av de en

arbetsmarknadspolitiska medlen blir mer flexibel.

Arbetslinjen utvecklas till att bli arbets- och kompetenslinjen. Vad gäller satsningen på vuxenutbildning är det regeringens bedömning att en nära samverkan är nödvändig mellan kommunen som ansvarig för utbildningen samt arbetsförmedlingen och det lokala arbetslivet. Hur vissa delar verksamheten organiseras lokalt av måste få variera mellan kommunerna.

Propositionen också exempel på hur politikområden, som tidiga-

ger

knappast förknippats med begreppet arbetsmarknadspolitik får

re roll i kampen mot arbetslösheten utan att det närmare anges hur en detta skall omsättas i förvaltningsstnilcturella termer. Ett exempel: Miljöpolitiken har övergripande roll i strategin för hög tillväxt en

och ökad sysselsättning. 1 miljard kronor för

program om fem år för miljöinvesteringar genomförs för att stimulera kretsloppsanpassning VA- och avfallssystem, bostadsområden och bygav gande. I övrigt föreslås insatser för att stärka miljöproñlen inom

arbetsmarknadspolitiken, näringspolitiken ...

m.m. Även regeringens proposition Den regionala samhällsutvecklingen

antyder möjliga förändringar i förvaltningsstnilcturen inom arbets-

marknadspolitiken. I denna aviseras att regeringen kommer att överväga ett utredningsarbete för att pröva förutsättningarna att föra in länsarbetsnämndema i länsstyrelserna. En sådan lösning ingår också i försöksverksamheten i Gotlands län. Ett eventuellt framtida inordlänsarbetsnärrmden i länsstyrelsen väcker omedelbart frånande av den lokal nivåns, dvs. arbetsförmedlingens och arbetsgan om marknadsinstitutens framtida organisatoriska tillhörighet: regional/lokal lösning á skatteförvaltningen, införandet en lokal av förvaltning under länsstyrelsen eller kommunalisering

De förvaltningspolitiska grundkraven

har i olika avseenden avspeglat sig i det sätt som arbetsmarknadsforvaltningen organiserats. Arbetsmarknadspolitiken utgör också ett typexempel snudd på

- en renodlad idealtyp med avseende på skapandet, utvecklingen och

omdaningen av den svenska sektoriellt organiserade

välfardsfcirvalmingen. Några iakttagelser: o Arbetsmarknadsförvaltningen var det första exemplet på sektorsvis törvaltningsorganisering i bemärkelsen uppbyggd med

från länsstyrelsen fristående regionala Motiven för detta brott

organ. mot traditionen var att dåtidens länsstyrelse inritad mot for-

var en

mellt regeltillämpande ärendehandläggning med juridisk eller

ñskal framtoning, medan arbetsmarknadsverksamhetens uppgifter var av aldiv/initierande och skälighetsprövande karaktär.

En annan innovation intresserepresentationen i verkssty-

o var relsen som under benämningen Den svenska modellen skulle få

efterföljd flera andra myndigheter. Sannolikt drevs dock intres-

sentmedverkan längre vid Arbetsmarknadsstyrelsen/-verket än i

någon annan myndighet i och med att arbetsmarknadens parter farms representerade i styrelser och delegationer på olika nivåer som också hade en mera långtgående beslutskapacitet. Modellen med intressentrepresentation förde över från de tidigare kommunala

man arbetsförmedlingarna men motivet för att behålla den inte effek-

var

tiviteten som senare när Verksledningskommittén i sitt principiella

ställningstagande mot intressegruppsrepresentanter gör undantag för AMS för att de oundvikliga intressekonfliktema inte skulle .behöva föras upp på regeringsnivån och för att förankra besluten utan

legitimiteten for verksamhet, inte ansågs möjlig att binda

en som av detaljerade föreskrifter och utomordentligt ingripande

som var av natur för den enskilde. Den ryggsäck i form den illa omtyckta

av

statliga Arbetslöshetskommissionen, AK bar med sig,

som man var säkerligen också av stor betydelse for konstruktionen.

Intressant att notera är emellertid att det inte uppstod någon omedelbart märkbar legitirnitetskris när intresserepresentationen i AMS/AMV :s styrelser upphörde. Kanske hade då accepterat

man

välfärdsförvaltningen snarare än just AMS/AMV idé

- - som o Arbetsmarknadsverket kan betecknas den forsta målstyr-

som da myndigheten, dock med innebörd än dagens resultat-

en annan styrning, nämligen att fömrå samtliga nivåer och anställda på

myn-

digheten att agera i den fastlagda arbetsmarknadspolitikens anda

snarare än efter regelboken. Bo Rothstein betecknar i sin doktorsav-

handling94Arbetsmarknadsverket "kaderorganisation, dvs.

som en en organisation som utvecklar stor lyhördhet när det gäller att

anpassa typen av insatser eiter ledningens önskemål. De medel som verket använde för att åstadkomma detta rekryteringen där

var praktiska kunskaper och kontakter med arbetsmarknadens parter tillmättes större betydelse än formell kompetens och en kontinuerlig

indoktrinering genom bl.a. aspirantutbildning och seminarieverk-

samhet. Bo Rothstein framhåller också i sin bok Vad bör staten

göra95 kaderorganisationen som den mest lämpade formen för

organisationsstyrning i offentliga verksamheter där uppgiftema är relativt unifomia men valet av insatstelcnik svårbedömt. En

mera alternativ möjligtvis mera positivt laddad benämning är ideo-

- logistyming eller styrning genom nonner. Den kanadensiska organisationsforskaren Henry Mintzberg använder begreppet Nomiative Control och ett behov större inslag denna typ

ser av av av styrning inom den offentliga sektorn. We need to shiñ emphasis to the norrnative model, where control rooted in values and

beliefs."96.

o Sektom arbetsmarknadspolitik och därmed Arbetsmark-

nadsverkets verksamhetsfält var fram till ca 1980 extremt omfat-

tande. Verket framstår i olika beskrivningar den skrift

ex. som gavs ut i samband med 40 års jubileet under 60- och 70-talet närmast som den totala myndigheten med verksamhet som omfattade bl.a. att bygga fysisk inñastmlctur, rädda kulturarvet och vårda milön men också omskola från yrken gått tiden samt hand-

som ur fast och individinriktad social- och nykterhetsvård. Verksamhetens omfattning både med avseende på bredd och resurser, i kombination

med de stora frihetsgradema och beslutskompetent representation av

arbetsmarknadens parter i styrelser på olika nivåer, leder onekligen

tanken till begreppet jämtriangel.

AMS starka och självständiga roll har också varit föremål för diskussion. Riksdagens revisorer uttalar i 1991/9297

en rapport kritik beträffande avvägningen mellan effektivitet och politiskt in-

"Den socialdemokratiska staten Reformer och förvaltning inom svensk ar-

betsmarknads- och skolpolitik" Lund 1986 95Med underrubriken "Om välfärdens moraliska och logiska princip" SNS 1994 96Set.ex. Harvard Business Review May June 1996 Minzberg: Managing

- Government, Governing Management 97Att ändra statsförvaltningen Styrningsproblem i ljuset fyra fallstudier,

- av Riksdagens Revisorer 1991/92:13

flytande. Det problem som revisorerna satte fingret på knappast

var nytt. Motsvarande kritik förekom även på 60- och 70-talen och ut-

gjorde incitament till principutredningar arbetsmarknadspoliti-

om ken. En starkt bidragande orsak till att konstruktionen då kom att

bestå var att den varmt förespråkades Svenska Arbetsgivareföre-

av

ningen.

o Huruvida det förelåg medveten strävan från statsrnakter-

en nas sida att minska AMS/AMV storlek och makt bakom den ut-

:s

flyttning av arbetsuppgifter från verket inleddes kring 1980 är

som svårt att finna belägg för. Förändringarna ligger dock helt i linje med de förvalmingspolitiska strävandena att renodla såväl verksam-

hetsfonn typ produktion.

som av

o Med uppdelningen i arbetsmarknads- respektive näringspolitik följer också en differentiering med avseende pâ organisering-

sprincip. Näringspolitiken dvs. det område som har siktet på att utveckla förutsättningarna i samhället orienterar mot den tvärsektoriella leden och länsstyrelsen. Den "avsnävade arbetsmark-

nadspolitiken med en tyngdpunkt i uppgiften att påverka individens

situation, har också behov ett tvär- eller avsektoriserat arbetssätt

av men då på det individnära, lokala planet. Behovet att arbeta på

av tvären då inte bara politikområdena utan även huvudman-

avser nasektorema. o Försök med ett avsektoriserat arbetssätt samverkan på

genom den individorienterade lokala nivån har förekommit, särskilt vad gäller de tunga arbetslivsinriktade rehabiliteringsfallen. Dessa visar dock att samverkan måste organiseras och styras i något så när fasta organisatoriska former. Temporära program/projekt med osäker framtid fungerar inte.

Ett memento är att AMS, ställd inför kravet på tioproo en ca.

centig besparing på förvaltningsanslaget, finner detta möjligt genom

en återgång till en funktionsorienterad storskalig lösning för

produktionen av administrativ service.

Arbetsmarknadspolitiken i ljuset av tankefigurema

Funktionellt renodlad förvaltning Arbetsmarknadspolitiken i sin helhet kan, i sitt fundament och oförändrat över tiden, sägas utgöra ett exempel på synergitänkande mellan det samhällsutvecklande och det individorienterade perspek-

tivet. i t.ex. Sysselsättningspropositionen heter det: Arbetsmarloiadspolitikens styrka har varit att den kunnat kombine-

ra det ekonomiskt nödvändiga med det socialt angelägna. Denna

synergitanke har kommit till uttryck såväl på utbudssidan där t.ex. arbetsmarlmadsutbildning eller andra kompetensutvecklande åtgär-

der att såväl den arbetslöse som hela arbetsmarknaden avser gagna på efterfrågesidan där subventioner till företagen har tänkts som tjäna det dubbla syftet att omedelbart individen ett arbete mera ge

och långsiktigt främja näringslivets utveckling och den ekonomiska

tillväxten. På 1980-talet kom synergisträvandena vad gäller efter-

överskrida det möjligas gräns, vilket ledde till en så-

frågesidan att

väl politisk förvaltningsmässig åtskillnad mellan de mera direkt som

samhällsstyrande tillväxtfrämjande näringspolitiska åtgärderna och

tjänsteprodulctionen/handläggrxingen, i form av matchnings-

verksamhet och stöd till individer. Detta kan uttryckas i tenner av

funktionell renodling lika gärna ytterligare sektorien - men som en

sering. I det något mindre fomiatet har skett funktionell renodling av en

Arbetsmarknadsverkets uppgifter, att uppgifter av produk-

genom

tionskaraktär egenregi vid anläggningsberedskapsarbeten, drift av

skyddade verkstäder, utbildningsproduktion lämnats till marknaden

eller till eller mindre konkurrensutsatta särskilt tillskapade bomer lag.

En viss funktionsuppdelning/juridicering har också skett genom att

länsrätt/ kammarrätt har övertagit AMS roll överinstans för som arbetslöshetsförsäkring och medlemskap i A-kassa. ärenden om Att driva den funktionella renodlingen det definierade området av nu arbetsmarknadspolitik längre, skulle innebära rörelse i en rikten ning motsatt de statsmakterna nyligen fattade ställningstagandeav och i förlängningen att den statliga arbetsmarknadsförvaltningna upphörde att existera: en -

Arbetsförmedlingens matchningsverksamhet lämnas helt till den

privata marknaden.

De individorienterade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna lämnas

helt till kommunerna. Det kontanta arbetslöshetsunderstödet såväl den frivilliga ar- - -

betslöshetsförsäkringen KAS går i obligatorisk allmän

som - upp en

omställningsförsäkring.

Förvaltning sammanhållen i politikområden

utgiñsområden i statsbudgeten, brister det i och med I termer av

den förändring departementsorganisationen, som genomfördes i

av i överensstämmelse med avseende på regionalpolitiken.

somras

Utgiftsområde 19. Regional utjämning och utveckling hanteras av

riksdagens arbetsmarknadsutskott men inom regeringen av Näringsdepartementet. I mer avsnävad betydelse kan överensstämmelsen mellan förvaltningsorganisation, departementsorganisation, utgiñsområden i statsbudgeten och riksdagsutskott för området arbetsmarknadspolitik betraktas som god. Rådande arbetsmarknadspolitiska läge, som lett till framväxten av metapolitikornrådet sysselsättningspolitik, som förutom arbetsmarknadspolitiken i sig kombinerar delar av ett stort antal andra politikområden näringspolitik, utbildningspolitik, miljöpolitik, skattepolitik etc. visar dock på svårigheten att ñnna en entydig överensstämmelse mellan förvaltningsstmlctur och politikområden. Renodling/koncentration till kämverksarnheten har skett genom att omhändertagande av flyktingar och utbildning av vapenfria överförts till andra myndigheter.

Geografiskt integrerad förvaltning Vid refonnen om samordnad länsstyrelse farm man få argument för att inordna länsarbetsnärnnden i länsstyrelsen. Propäer om en sådan lösning har ändock förts fram från tid till annan i den allmänna de-

batten. I och med att hanteringen av de regionalpolitiska och nä-

ringspolitiska medlen lyftes ut från länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadspolitikens allmänt sysselsättningsskapande roll därutöver ytterligare har nedtonats, kunde frågan anses vara avförd från dagordningen. Så är emellertid inte fallet eftersom den på nytt aktualiserats i propositionen Den regionala san1hällsorganisationen98. För den individorienterade arbetsmarknadspolitiken utgör dock regionen/ länet ett alltför stort rum och den intressanta geografiska indelningsgnmden blir härmed kommunen. Antalet arbetsförmedlingar uppgår till ca 380 men ett drygt femtiotal av landets kommuner saknar egna arbetsförmedlingar. En anpassning mellan arbetsmarknadsverkets lokala nivå och kommunen aviseras emellertid i Sysselsättningspropositionens ställningstagande att länsarbetsnämnden bör inrätta arbetsmarknadsnämnd för

en varje kommun inom länet.

Gränsöverskridande, "processorienterad " förvaltning Behovet av ett gränsöverskridande eller avsektoriserat arbetssätt i arbetsmarknadspolitiken har hittills främst fokuserat den regionala nivån. Integrerande mekanismer har bestått i att landshövdingen är

98Prop 1996/97:36

ordförande for länsarbetsnämndens liksom övriga statliga länsnämnders styrelse samt att krav på samråd mellan länsarbetsnämnd och länsstyrelse fore beslut finns föreskrivet i författning i vissa speciellt angivna frågor t.ex. igångsättande av beredskaps-

byggnads- eller anläggningsarbete.

arbete som avser Arbetsmarknadspolitiska kommittén konstaterar i sitt slutbetänkan-

de99 det i politikområdena arbetsmarknads-, närings- och regio-

att nalpolitik finns ett antal överlappande stödåtgärder samt att det brister i samordningen och samverkan på det lokala planet. Även

med rensning i floran företagsstödformer och en ytterligare

en av

nedtoning arbetsmarknadspolitikens sysselsättningsskapande

av åtgärder kommer behovet ett gränsöverskridande och sam-

av verkande arbetssätt att kvarstå. Arbetsmarknadspolitiken kommer t.ex. fortfarande att ha möjligheter att, i syftet att underlätta anställning arbetslösa individer, utnyttja stödformer som riktas till ar-

av betsgivaren. Utnyttjandet sådan åtgärder måste naturligtvis ske

av på ett sätt står i samklang med de allmänna närings- och regio-

som nalpolitiska strävandena i länet. Arbetsmarknadspolitiska kommittén konstaterar emellertid också att statsmakterna i en rad propositioner och beslut har betonat vikten samordning och samverkan

av

att dessa principiella uttalanden visat sig otillräckliga. men På det lokala planet har hittills ett motsvarande krav, som inbegriper arbetsmarknadspolitiken, tests beträffande de tunga rehabiliteringsfallen. Exempel finns på samverkansprojekt som givit goda resultat

den temporära tidsbegränsade projektformen med osäker

men en framtid inte tillräcklig styrkrañ åt ett sådant arbetssätt.

ger För den individorienterade arbetsmarknadspolitiken framstår dock behovet ett gränsöverskridande och avsektoriseriat arbetssätt,

av

också inbegriper kommunen allt tydligare. Intressant är därför som konstruktionen forsöksverksamheten med lokal samverkan mot

av

arbetslöshetenloo. Arbetsförmedlingsnämndema i försökskommu-

omvandlas till hybridorganisationer att utföra en verksamnema het enligt vad avtalas mellan staten och kommunen. Finansie-

som ringen är delad med kravet att kommunen skall stå för minst 25%. Även Sjuk- och yrkesskadekommitténs för fram tanken på lokala avtal ett instrument for att skapa tillräcklig stadga for samver-

som kan och samfinansiering vid de tunga rehabiliteringsfallen.

99SOU 1996:34 1°°Lokal samverkan mot arbetslösheten Prop 1995/96:25

En sådan konstruktion väcker dock omedelbart frågor

om hur styrning, resurstilldelning och uppföljning av respektive organisations verksamhet skall utformas.

3 MILJÖOMRÅDET

3.1 Utvecklingen fram till och med 1970-ta|et1°1

Det kommunala hälsoskyddsarbetet i nämnd och förvaltning, motsvarande, har i storstäderna en hundraårig historia. För den nationella miljöpolitiken är det däremot först de miljöproblem

som uppdagas under 1960-talet som leder till en mer aktiv politik. I miljöskyddsarbetet uppmärksammas miljögifter, luft- och vattenföroreningar på ett sätt tidigare inte skett. Även naturvärden

som utvecklas. Från att ha varit inriktad på att främst skydda det unika, vidgas naturvården till att avse representativa områden av svensk natur och det svenska odlingslandskapet. Den nya naturvårdslagen, som antas 1964, ökar möjligheterna att inrätta naturreservat och från slutet av 1960-talet kommer delar av naturskyddet ingå i den fysiska planeringen. År 1969 riks-

att antar dagen rniljöskyddslagen, som är en mer samlad lagstiftning än den tidigare, som i stort sett blott reglerat vattenföroreningar. Naturvårdsverket tillkommer 1967 genom sammantörandet av statens vatteninspektion, väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vattenoch avloppsbyrå, statens luttvårdsnämnd, och statens fritidsnämnd. Samtidigt inordnas länsingenjörskontoren i länsstyrelserna från att ha lytt under väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Länsarkitektkontoren och länsläkarorganisationen, som båda sedan tidigare har som en av sina uppgifter att biträda länsstyrelsen, inordnas i länsstyrelsen 1971 på förslag av 1967 års Länsförvaltningsutredning. Begreppet naturvård får vid utgången av 1960-talet sålunda en avsevärt vidgad innebörd. Förutom vattenvårdens och luñvårdens sammanförande med naturvärden blir naturvårdsverket central myndighet även för jakt- och viltvårdsfrågor vilket ytterligare vidgar kretsen av tjänstemän som i regional instans engageras i naturvårdsarbetet. Strävan är att utveckla denna statliga verksamhet på regional nivå till att bli framåtsyftande, aktiv och präglad av initiativ. Verksamheten omfattar såväl översiktlig utredning och planering som enskilda mål och ärenden. I båda fallen eftersträvas enligt Länsförvaltningsutredningen en intim samverkan mellan allmänt administrativ personal och experter under enhetlig ledning.

m Somkällor beträffande historiken har använts de milj öpolitiska propositionema, speciellt bilaga A till prop 1990/9l 290,samtNordiska Ministerrådets studie Goveming the Environment Nord 1996:5

Denna förändring förvaltningsstrukturen genomförs under

av som 1960-talet med centraliseringen till Naturvårdsverket och slutet av

sammanhållen vertikal linje i rniljöorganisationen, vad gäller

en

prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och även naturvärden,

kan tolkas utveckling miljöområdet till en sektor vid sisom en av dan andra tunga sektorer i svensk politik. Dessförinnan har milav jöpolitiken och dess administration givits relativt låg prioritet. Politiken och förvaltningen har varit i hög grad fragmenterad. En huvudfråga inför denna organisering vid slutet 1960-talet var av karaktären på miljöfrågoma. Studien Goveming the Environment Nord 1996:5 innehåller analys 1960-talets överväganden: en av Skall miljöområdet sektor, innebärande att politikens ses som en innehåll kan användas indelningsgrund Eller är det möjligt att som

organisera förvaltningen på basen funktionell specialisering, där

av kompetensen avgör indelningen Eller skall förvaltningen definieras i territoriella tenner, så att det geografiska området sätter gränser-

na för organisationens miljöarbete

Diskussionerna föregår bildandet Naturvårdsverket 1967 som av handlar miljöfrågomas karaktär och denna fråga om om rymmer vilken är den lämpligaste organisationsprincipen. En argumensom tationslinje är ekologisk och anför att kvaliteten i naturmiljön är ett värde i sig och att den skall hävdas framför andra samhälleliga hän- Miljöaspekter finns i alla verksamheter eller sociala aktiviteter, syn. vilket talar för någon sorts funktionell organisation; miljöskydd skall förläggas till, och tillåtas penetrera alla verksamheter i den offentliga sektom. Den ekologiska tanken har också konsekvenser för den territoriella indelningen miljöorganisationen. Ett fullt av

bejakande det ekologiska perspektivet innebär att miljöorganisa-

av tionens gränser måste dras i överensstämmelse med naturliga områden såsom biotoper, avrinningsområden, etc. Den andra tankebanan är sektoriell. Miljö bör ett intresse ses som bland andra intressen. Miljö bör vägas in både i policyutformningen och i individuellt beslutsfattande angående samhällets resursanvändning. Det blir naturligt att organisera miljöadministrationen i geografisk överensstämmelse med andra sakområdens sektoriella

förvaltningar.

Denna debatt miljöpolitiken och dess förvaltningsstrulctur i mit-

om på sextiotalet domineras ändå det sektoriella synsättet som i ten av utsträckning bestämmer utfallet. Politiken återspeglar den förstor

härskande "anpassningskulturen. Miljöpolitiken skall främja den

rättvisa awägningen mellan intressen som konkurrerar om naturreoch främja bevarandet naturresurser för kommande genesurser av

rationer. Dessa principer skall införas genom en på lämpligt sätt sammanhållen törvaltningsorganisation, mera resurser till forskning och teknisk utveckling och en mer ändamålsenlig lagstiftning. I detta främst sektoriella perspektiv framstår departementsorganisationen utan ett Miljödepartement, men med Jordbruksdepartementet som ansvarigt, möjligen som en anomali. Miljödepartementet tillkommer först 1987. I själva verket är det vid denna tidpunkt, mot slutet 1980-talet, utvecklingen går över i mer tvärsektoriella

av som banor enligt följande avsnitt.

3.2 Utvecklingen de senaste femton åren

1960- och 1970-talens miljöarbete omfattar reningsåtgärder och processförändringar som radikalt minskar de stora koncentrerade punktutslåppen. Utvecklingen leder vidare till att miljöfrågorna sedan slutet 1980-talet får en ny inriktning som kan sammanfat-

av tas i utvecklingslinjer enligt historieskrivningen i en bilaga till

sex

den samlade miljöpolitiska propositionen 1990/91290:

-Från punktutsläpp till miljö- och hälsomål -Från stora punktutsläpp till många små som sammantaget blir stora -Från nationella till regionala och globala problem -Från krav på att miljöskadomas orsaker skall bevisas innan beslut

förändring tas, till att det räcker med att experter misstänker att om det finns risker

-Från tillståndsprövning till generella krav och ekonomisk styrning

-Från central styrning till decentraliserat ansvar.

När miljöarbetet tog fart på l960-talet samlades, som sagt, kunskaper och administration i Naturvårdsverket. En stor del av ansvaret för miljöarbetet knöts till Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Nu vid övergången från 1980- till 1990-talet har kunskaper och erfarenheter byggts upp inom åtskilliga myndigheter, kommuner och företag. Kommunerna har givits ett betydligt större ansvar för tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen och har ett utvidgat ansvar for avfallshanteringen. Kemikalieinspektionen har tillkommit 1986 och verkar i samspel med bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen och Sprängånmesinspektionen gentemot kemikaliesamhället.

Den fysiska planeringen framstår allt tydligare som ett sektorintegrerande instrument i den förebyggande rniljövården. Boverket har en nyckelroll med uppsikten över naturresurslagens och plan- och bygglagens tillämpning. I kommunernas planarbete har länsstyrelserna både stödjande och granskande uppgifter med uppbackning från de centrala myndigheter representerar de olika k riksin-

som s tressena. Detta gäller speciellt översiktsplanen. Miljöarbetet bygger allt mer på att den egna verksamheten inte skadar miljön. Var och en har ansvar för sitt vardagslandskap. Detta återspeglas också i lagstiftningen, t.ex. skogsvårdslagen och jordbrukets skötsellag. Lagen kemiska produkter lägger ansvaret på

om företagen och inte på den kontrollerande myndigheten. Naturvårdsverkets roll ses över och preciseras till att vara samlande och pådrivande i miljövårdsarbetet nationellt och internationellt.

- Verket skall inom sitt ansvarsområde föreslå och genomföra åtgärder för att uppnå de av statsmakterna beslutade miljöpolitiska mål. Verket skall i en aktiv dialog med sektorsmyndigheter, regionala och lokala myndigheter precisera och konkretisera samt vid behov överväga omprövning av de miljöpolitiska målen och lämna förslag på hur de kan vidareutvecklas. En miljöanpassning olika samhälls-

av sektorer skall eftersträvas. Ny teknik och investeringar skall förena ekonomiska krav med ekologiska grundvillkor. Förutom reglering införs i allt större utsträckning ekonomiska styrmedel. Den miljöpolitiska propositionen l987/88:85 markerar tydligt denna förändring, som sedan förstärks genom statsmakternas samlade miljöpolitiska beslut 1991 på grundval av propositionen 1990/91:90. Nu skall miljöpolitiken i stor utsträckning vara tvärsektoriell. En framgångsrik miljöstyrning förutsätter att hänsynen till miljön integreras i utvecklingsplanema för alla olika sektorer i samhället. I flera centrala myndigheters instruktioner skrivs ett särskilt sektorsansvar för miljö. Överenskommelser träffas mellan de centrala verken om samarbete och ansvarsfördelning. Trafik, energi, jordbruk och skogsbruk framstår särskilt intressanta. Kemikaliear-

som betet och strävan att skapa kretslopp samt bevarandet biologisk

av mångfald utgör också tunga inslag i de senaste årens tvärsektoriella politik som också rymmer långtgående strävan till decen-

en tralisering. Till Naturvårdsverket fogas ytterligare råd, delegationer och nämnder med bred sammansättning. Organisationsplanen per den l januari 1996 omfattar Miljöövervakningsnämnd, Delegation för ekologisk omställning, Delegation för klimatfrågor, Vetenskap-

ligt råd för biologisk mångfald, Forskningsnämnd, Avfallsforsk-

ningsnärnnd, Fjällsäkerhetsråd, Tillsynsråd. Den regional nivå för-

stärks genom att ökade resurser ges åt länsstyrelsemas miljöenheter och att sektorövergripande regionala miljöanalyser och -strategier initieras. Den svenska miljöpolitiken har utvecklats långt från sektoriell politik på 1960- och 1970-talet till dagens tvärsektoriella och integrerade politik. Karakteristiskt är också att både politikens omfattning, eller mål, och dess medel och instrument har utvecklats avsevärt under 1980- och 1990-talet. 1991 fattar riksdagen ett principbeslut

samlad miljölagstiftning. Hösten 1996 bereder regeringen i linje om

proposition miljöbalk. Speciellt har också ekonohärmed en om en miska styrmedel introducerats i betydande utsträckning. Miljöhän-

har kommit att inom delar av näringslivet bli en väsentlig konsyn kurrensfaktor. Livsstilsfrågoma träder också i förgrunden. Allt leder till behov av anpassning av styrmedlen i politiken. FN:s konferens miljö och utveckling i Rio 1992 UNCED be-

om kräñar den väg på vilken svensk miljöpolitik redan slagit in. Därvid inspireras speciellt kommunernas miljöarbete. Lokalt Agenda 21arbete bedrivs tvärsektoriellt och underifrån. Förankringen är oftare i kommunstyrelsen än i miljö- och hälsoskyddsnämnd och

förvaltning. Efter Riokonferensen är hållbar utveckling ett nyckelbegrepp i all miljöpolitik. Fr o m 1987 hanteras miljöfrågoma, som sagt, i ett eget miljödepartement samtidigt integration miljöhänsyn i flertalet de-

som av partement eftersträvats. I den socialdemokratiska regeringens skiss

1991 till storpolitilcområden välfärd, näringsliv, säkerhet ingick

- miljö i alla de tre områdena. Regeringen använder utredningsväsendet i ökad utsträckning för att utreda frågor om rniljöanpassning av olika sektorer. Den äldsta kommittén, Miljövårdsberedningen, får successivt nya viktiga uppgifter, flera av tvärsektoriell karaktär såsom ljällpolitiken eller integrering av miljöhänsyn i statsförvaltningen. Inom regeringskansliet skapas interdepartementala grupper såsom Grönt näringsliv. Regeringsdeklarationen den 22 mars 1996 anför att miljön skall bli en tydlig och långsiktig prioritering. Hotet mot miljön är ett hot mot livet självt. Regeringens ambition är att Sverige skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa ett hållbart samhälle. De ekologiska kraven kan leda till nästa stora språng i tillväxten. Det krävs aktiva medborgare, också tydlig politik, för att be-

men en

främja ett ökat kretsloppstänkande.

iakttagelse utvecklingen inom miljöområdet i betydande En är att följt de forvaltningspolitiska linjerna det gäller renodutsträckning funktionell renodling, avvägning centrali-

ling av myndighetsrollen, sering/decentralisering, avsektorisering/integrering, intemationalise-

ring, marlcnadslösningar att organiseringen ändå drivits uti- - men

från miljöpolitiken snarare än förvaltningspolitiken.

kan i viss mån karakteriseras marginalistisk i

Organiseringen som

så måtto politiken allt oftast handlar identifiera milatt som om och utveckla styrmedel for att komma åt dessa. Orga-

jöproblem av

nisationsfrågoma aktualiseras i samband med att någon skall hante-

Ansvarsfordelningen sker i princip med hänsyn till

ra stynnedlen.

vad bäst genomslaget för den specifika frågan. Det är som gagnar blott i fåtal fall under de senaste åren ett bredare grepp har ett som

tagits på förvaltningsstrulcturen:

-I betänkandet För bättre miljö SOU 1987:32 föreslogs en en reformering organisationen för bl.a. .prövning och tillsyn enligt av vilket ledde till beslut efter vissa modifieringar i

miljöskyddslagen

1987/88:85 Miljöpolitik infor 90-talet. Bakgrunden

propositionen

till utredningen miljöfrågomas ökade vikt och att det i sammanvar hanget ansågs central betydelse att ytterligare utveckla milvara av till kraftfullt medel for överblick miljö-

jövårdsorganisationen ett av situationen, prioritering insatser samt genomförande av praktiska

av Utgångspunkten skulle därvid att de samlade resur-

åtgärder. vara

i vid mening utnyttjas så ef-

serna inom miljövårdsorganisationen fektivt möjligt för att lösa viktiga miljöproblem. En betydande

som decentralisering blev följden.

-Reforrnen samordnad länsstyrelse 1991, redogör för i avsom snittet Samordnad länsförvaltning, skapade ökade förutsättningar

for samverkan i miljöarbetet och integration miljöhänsyn i flera av sektorer.

-Naturvårdsverkets organisation sågs över på uppdrag av regering-

1988 och 1991 i syfte att bl.a. utveckla verkets roll som samlanen

och En primär uppgift är att för regeringens räkde pådrivande. nu ning följa miljötillstândet och miljöarbetet, samt att på grundval

upp detta lägga förslag till miljöanpassning samhällets olika sektoav av Verkets insatser i arbetet med att angripa de olika miljöhoten rer.

kan översiktligt delas in i miljöforskning, miljöövervakning och

inventeringar, aktionsprogram och utredningar, internationellt arbe-

miljölagstillämpning, bidrag och ersättningar, markforvärv och te,

vård samt information och utbildning. En renodling har skett i så måtto att laboratoriema lyfts över till universiteten. Vidare har

ärendehanteringen begränsats.

-I Miljöskyddskommitténs betänkande 1993 samlad om en mer

miljölagstiñxring, en miljöbalk, togs organisationsfrågoma i

upp

relativt begränsad utsträckning. En särskild utredning tillsattes för

att utreda de organisatoriska konsekvenserna miljöbalksförslaget. av Efter det att den 1994 nytillträdda socialdemokratiska

regeringen återtagit den borgerliga regeringens miljöbalksproposition ombildades utredningen till Miljöbalksutredning. Denna har i juni

en ny

1996 lagt ett förslag till Miljöbalk. Förslaget även vissa

rymmer

organisationsförändringar.

Tillståndsprövningen enligt motsvarigheten till nuvarande miljöskydds- m.f1. lagar föreslås förläggas huvudsakligen till domstol,

regionala miljödomstolar och miljööverdomstol knuten till Svea en

hovrätt. Länsstyrelsens prövning smärre tillstånd förläggs till

av en

självständig men till länsstyrelsen administrativt knuten prövning-

smyndighet. Naturvårdsverkets tillsynsråd ändras så att det täcker hela miljöbalkens område och att alla berörda myndigheter blir representerade. Ett föreskrifcsråd föreslås för de centrala myndigheternas föreskriftsarbete i anslutning till miljöbalken.

Utredningens förslag vad gäller relationerna mellan miljöbalkens

lagar och sektorslagama kan motivera fortsatta organisationsöverväganden. Preliminär information rernissutfallet den 15 om per oktober kan tolkas att utredningens förslag till miljöbalk behösom

ver bearbetas ytterligare.

3.3 Reflexioner kring nuläge och möjlig utveckling av

förvaltningsstrukturen

Statens roll inom miljöpolitiken kan sägas i hög grad samhällsvara styrande. I detta ligger både att katalysator för de rniljösträvara vanden som växer fram på olika håll och att utveckla politiken, förhandla och kunna utöva makt vid behov. En integrering av miljöhänsyn i alla olika verksamheter ses som

nödvändigt för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling och

styr-

barhet är självfallet ett grundläggande värde i organiseringen

av

förvaltningen. Förvaltningen måste också ha integritet alla

en i riktningar, äga legitimitet och arbeta på ett ekonomiskt effektivt

sätt.

Myndigheternas uppgifterna omfattar förvaltningsprocessens alla skeden, initiering, beredning, beslut, genomförande, uppföljning och utvärdering. Kraven som ställs på förvaltningen är mångfacetterade:

Statsmaktema styr i miljöpolitiken dels direkt, dels indirekt 0 via förvaltningen domstolar och förvaltningsmyndigheter. Förvaltningsutvecklingen har under senare år strävat att integrera miljöstyrningen med den mål- och resultatorienterade styrningen. Men framgången mätt i fonnell miljömåluppfyllelse har på flera områden ån så länge varit ringa.

Då miljöpolitiken expanderar och sakfrågor med olika ka- 0 raktär exempelvis biologisk mångfald, sanering av gamla industriområden tillkommer, måste den statliga milj kunna ta fram underlag för förnyelse målfonnulerandet och verka en av med styrmedel i olika kombinationer i genomförandet.

Förvaltningsstmlduren måste i hög grad spegla omgivningen

o och utvecklas i samspel med de miljöpåverkande sektoremas viktigaste aktörer och makthavare. Verksamhetslogiken får inte frysas.

Gränsöverskridande samordning och dialog i miljöarbetet är o bland det mest avgörande för framgång. Integreringen miljöhänav för hållbar utveckling måste emellertid utformas på olika sätt synen beroende på målen och medlen inom respektive sektor är i konom flikt med miljösträvandena eller de är i harmoni jfr exempelvis om problematiken med produktionsmål och miljömål i de areella näringarna.

I och med att kunskapsunderlaget för utvecklingen av politio ken är mycket omfattande och till stor del måste stå på objektiv och vetenskaplig grund år integritet, omutbarhet och trovärdighet fundamentala egenskaper.

Anpassningen till regionala och lokala förhållanden i genomo förandet är väsentlig för att nå effekt och att hushålla med resurser.

Förvaltningen måste uppfattas legitim för att politiken o som skall få ett gott genomslag. Lokal förankring och väl sammansatta styrelser och råd hör till bilden.

o I den vertikala linjen med tillståndsprövning och tillsyn enligt rniljölagama är rättssäkerheten fundamental.

Den forvaltningsstruktur som faktiskt utvecklats svarar troligen i varierande utsträckning mot dessa krav. Konflikter förekommer. Olika bedömare har sina bilder med olika fokus. Exempelvis har ibland från näringslivshåll uttryckts oro för rättssäkerheten vid decentralisering till kommunerna. Från kommunalt håll ifrågasätts om centrala förvaltningsmyndigheter skall ha rätt att föreskriva miljöregler, som i detalj kan komma att styra miljöarbete sker under

som politiskt ansvar i kommunerna. Miljöorganisationer kritiserar ibland det materiella innehållet i många beslut som snävt under lagen fattas av den centrala Koncessionsnämnden för miljöskydd. Det finns inte endast bästa förvaltningsstmlctur inom ett politi-

en kområde, speciellt inte inom ett område som miljö, där statens roll i hög grad är att vara samhällsstyrande. Vad som är lämpligt torde i mycket bero på utvecklingen i angränsande politikområden och i omvärlden. Den statliga förvaltningsstmlcturen i framtiden kommer att i olika utsträckning rymma inslag samtliga de fyra organise-

ur ringsprinciper eller tankeñgurer som beskrivs i avsnitt 1.4. Inom miljöpolitikens område bör med utgångsläge i dagens struktur och tendenser finnas en betydande flexibilitet. En utveckling där förvaltningspolitiken i stort skulle prioritera den ena eller andra principen kan motsvaras av bl.a. följande förändringar:

Med tillämpning av "fimktionellt renodlad/förvaltning" -domstolsorganisation för tillståndsprövning och överprövning

-mer renodlad tillsynsorganisation

-forskning helt och hållet vid universitet och högskolor

-fristående forskningsråd.

Med tillämpning av "politikområdesvis sammanhållen förvaltfigfstårløiingav den vertikala linjen Naturvårdsverk Länsstyrelse

-

Miljö- och hälsoskyddsnämnd vad gäller miljöstyming med ut- gångspunkt från miljöproblemen och miljömålen

-mer långtgående integrering miljöhänsyn i sektor. Bl.a. får

av resp respektive centrala sektorsmyndighet uppgiften att tillika vara miljö-

myndighet inom sektorn. Miljöcontrollers och miljöledningssystem inkl. bl.a. revision införs allmänt.

Med tillämpning "regionalt integrerad förvaltning": av -miljörelaterade sektorers regionala organisation flyttas i länsstyrelsen, där så är görligt med hänsyn till den operativa verksamhetens omfattning och kompetenskrav

-för statliga verksamheter, olika skäl fortfarande organisesom av sektorsvis, förstärks de integrerande mekanismema. bl.a. utras

vecklas och används miljökonsekvensbeskrivningar mycket mer än

hittills i de miljöpåverkande verksamheterna och tillförs miljöcontrollers, medan i länsstyrelserna expertfunktionen för motsvarande verksamhet förstärks

-policyberedande delar de centrala myndigheterna flyttas till av regeringskansliet och betjänar där bl.a. utvidgad koncernledning en för regionala och kommunala frågor i inrikesdepartementet eller motsvarande förutsättning för att den regionalt integrerade

en

förvaltningen skall kunna regeringen styras av

-med ökade krav på specialisering och införande av vissa nya ekonomiska styrmedel läggs frågorna vid de centrala myndighetema.

Med tillämpning "gränsöverskridande förvaltning

av miljöarbetet utförs i projekt och tillfälliga myndigheter, -mer av exempelvis kommittéer och beslutsgrupper för genomförandet av finansierade på visst via EU:s stnikturfonder. program sätt som Resurser tillförs från olika håll beroende på vad frågan gäller

-miljöföreträdare ingår i de partnerskapsorganistioner som skapas

inom områdena regional utveckling, välfärd och späcial planning

-marknadslösningar inom tillsynen utvecklas starkt, i stor utsträckning med ackreditering kontrollanter certiñerar mot standarav som der Detta kan också hänföras till funktionellt renodlad förvaltning.

-väljs bedriva miljöarbetet internationellt i större utsträclming, att främst närmare koppling till EU:s institutioner och arbetsformer. en

3.4¶Hållbar utveckling förvaltningspolitiskt värde

som

eller krav

Det är påfallande att förvaltningsstmlcturen inom miljöpolitikens område under år utvecklats i många olika avseenden, enligt

senare olika principer och tankeñgurer. Detta talar för att förvaltningen kan endera successivt eller radikalt omorganiseras.

anpassas mer Vi syftar i det senare fallet främst på behov skulle kunna för-

som anledas av eventuella övergripande förändringar, t.ex. politisk

en ny mellannivå eller stagnation i EU:s politik. I vilken utsträckning förvaltningsstrukturen bör utvecklas inom

ramen för miljöpolitiken eller kopplas utgående

genom grepp som från en övergripande förvaltningspolitik, kan diskuteras i perspektivet hållbar utveckling Hur hållbar utveckling skall främjas utmaning för förvalt-

utgör en ningspolitiken. I ett ekologiskt perspektiv framstår det ganska

som självklart att politiken måste beakta:

att de geografiska avgränsningarna väldigt olika ut för

- ser

olika frågor,

att tidsförhållandena för viktiga är sådana att de - processer stämmer illa med tidshorisontema för utkrävande politiskt

av ansvar,

att frågorna om hur livets goda och kostnaderna för dess upprätthållande skall fördelas över tiden och mellan generationer allt oftare gör sig påminda,

att många avvägningar i grunden berör etik och att organisa- tionens legitimitet och representativitet därmed är kritiska egenska-

per.

Effektivitetsövervägandena ensamma klarar ofta inte av att internalisera miljökostnadema eller att i tid upptäcka att det ibland är

naturresursema eller deras produktionsfönnåga, sätter gränserna

som för möjlig utveckling. Ekonomin misslyckas att integrera de gröna räkenskaperna. På sin höjd förekommer de lösare kopplade

som satelliträkenskaper, exempelvis vad gäller den s.k. miljöskulden. Demokratin kommer ibland i miljösanunanhanget

till korta som alltings regulator på grund av bristande överensstämmelse både i tid och rum. Ansvarsutkrävandet skulle behöva sträckas ut över flera mandatperioder för att inte tala om generationer. Geografiskt förorsakas miljöproblem kanske inom ett område med visst folkstyre medan effektema nog så mycket uppträder inom andra områden/nationer med andra politiker vid makten.

Rättssäkerheten, tenderar att stärkas genom utvidgad lagstift-

som ning och införande domstolsprövning, är ingen garant för att

av etiska framtidsfrågor hand på ett bra sätt. Frågorna uppträ-

tas om der inom bl.a. området biologisk mångfald och genteknikområdet eller kan allmänt gälla awägningar for kommande generationer och andra länder. Detta sammantaget gör att i stället for en triangel med hömen effektivitet, rättssäkerhet och demokrati framför oss en kvadrat

ser där det tillkommande, fjärde hörnet heter hållbar utveckling. Kvadratens sidor och diagonaler illustrerar samspel och konflikter

mellan dessa värden.

praktisk och mindre pretentiös framställning kan bygga på En mer

schema for genomgång konsekvenser olika förslag. Områett av av den, där konsekvenserna att organisera förvaltningen på

t.ex. av visst sätt skall redovisas, bör då omfatta i princip konsekvenserna for effektiviteten, för rättssäkerheten, for det demokratiska inflytandet för hållbar utveckling. Konkret kan det handla om vilka

imt en

intressen viss forvaltningsstruktur stärker och öppenheten

som en hos beslutsprocessema samt vad detta innebär for hållbarheten. I olika sammanhang har utvecklats systemvillkor och kriterier for hållbar utveckling. Dessa är sällan integrerade med de övriga grundläggande värdena. Detta är också skälen for att här

ett av pläderar för att hållbar utveckling erkänns som grundläggande

nu förvaltningspolitiska värde i kraft, eller som ett mycket tungt

egen krav i den samlade forvaltningspolitiska kravbilden.

4 SAMORDNAD LÄNSFÖRVALTNING

4.1¶Länsförvaltningens utveckling

4.1.1 1940- och 50-talen Under efterkrigstiden inrättades, vid sidan av länsstyrelsen, en rad länsnämnder och andra länsorgan med specialiserade uppgifter. Tidsperioden kännetecknades betydande ekonomisk tillväxt,

av en som tillät en utveckling av olika sociala program. För att effektivt kunna genomföra dessa skapades specialiserade myndigheter, som snabbt kunde nå ut med åtgärder inom respektive sektor. Genomslagskrañ ansågs viktigare än samordning. Den bristande samordningen kom dock snart att utgöra ett problem. Redan 1950 förordade en offentlig utredning koncentration

en av länsförvaltningen till länsstyrelsen. En ökad samordning länsor-

av ganen skulle bättre kunna betjäna allmänheten och kommunen, ge större möjligheter till rationellt utnyttjande av personalen samt ge en smidigare och effektivare organisation. Förslaget kom dock inte till genomförande.

4.121960- och 70-talen 1960- och 70-talen innebar en krañig betoning länsförvaltning-

av ens roll i samhällsbyggandet. Inom länsstyrelsen inrättades tjänster som länsplanerare och naturvårdsintendenter. Ett omfattande utredningsarbete under 1960-talet andra hälñ ledde fram till 1971 års partiella omorganisation den statliga länsförvaltningen. Refor-

av mens beteckning som partiell markerade att reformarbetet skulle fortsätta. Reformen ett uttryck för behovet att bättre samordna de insat-

var ser, som syñade till att främja den regionala utvecklingen. Samordningen skulle bl.a. garanteras av att alla väsentliga beslutsfunlctioner i frågor av större regionalpolitisk betydelse fanns samlade hos länsstyrelsen. Denna övertog uppgiñer från länsarbetsnänmden vad

avsåg regionalpolitiska aspekter på sysselsättningsfrämjande åtgär-

der, länsbostadsnämnden vad avsåg bostadsbyggande, lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen i frågor angående jord- och

skogsbrukets strukturutveckling samt länsskolnämnden i frågor

om skolväsendets lokalisering och dimensionering. Vidare inordnades ett antal fristående lånsexperter bl.a. länsarkitektkontoret, delar av länslantmäterikontoret och länsveterinären. Länsnänmderna bestod således som självständiga ett

organ men vidgat samrådsforfarande föreskrevs. Länsstyrelsen gavs ett sam-

ordningsansvar inte bara för statlig regional verksamhet utan också för att statlig och kommunal verksamhet sarnordnades. ett ansvar En lekmarmastyrelse med landshövdingen som ordförande infördes. Styrelsen fick omfattande beslutanderätt i viktigare samhällsfråen Samtliga styrelseledamöter utsågs fr.o.m. 1977 landstingen. gor. av Länsrätter och länsskatterätter bildades. Dessa var till en början administrativt knutna till länsstyrelsen självständiga i sin dömen mande verksamhet. År 1975 tillkom fastighetstaxeringsrätt. även en Dessa institutioner lades sedermera 1979 och bildade en samman fristående allmän forvaltningsdomstol länsrätten i varje län. ny - -

4.1.3 1980-talet

Under 80-talet stärktes länsstyrelsens ställning bl.a. genom att den, för det regionalpolitiska stödet, tilläts förfoga över särinom ramen skilda medel för att driva utvecklingsarbete och stödja projekt som drevs andra Man fick också möjlighet att hos regeringen av organ. påkalla omprövning central myndighets beslut lokalisering av av om anläggning eller fördelning inom länet, om man fann att av resurser beslutet stred mot de regionalpolitiska målen. Nya verksamheter övergripande karaktär lades på länsstyrelsen i av stället för på för ändamålet särskilt inrättade Som exempel organ. för miljövården, den fysiska riksplaneringen och kan nämnas ansvar

kultunniljövården. I plan- och bygglagen länsstyrelsen i upp-

gavs gift bevaka de statliga intressena gentemot kommunerna. I lagen att hushållning med naturresurser fick nyckelroll när det om man en gällde att ta till nationella intressen på det regionala planet. vara Behovet översyn den statliga regionala organisationen av en av uppmärksammades ånyo i 1983 års ñnansplan. Där hävdas att den statliga länsförvaltningen kännetecknades organisatorisk splittav ring och att den starka sektoriseringen motverkade ett naturligt samband mellan planering och implementering. Risken fanns att olika regionala valde lösningar utan tillräcklig hänsyn till organ 102

samhällsorganisationen som helhet.

Samma år regeringen i uppdrag åt Statskontoret att utforma gav förslag till konkreta lösningar för utvecklad samordning av den en regionala statliga förvaltningen. Arbetet skulle genomföras med utgångspunkt i förhållandena i Norrbottens län. Som centrala utgångspunkter anfördes:

m 1982/832150 sid 70 prop.

Flera av de befintliga länsnämndema tillkom i syfte att föro verkliga och understödja politiska reformer inom olika sektorer. Dessa refonner är numera till stora delar genomförda.

o Den starka sektoriseringen av samhällsförvaltningen har

under senare år kritiserats för att stelbent, byråkratisk och dyrvara bar. Reformen 1971 har inte fullt ut lett till att ansvaret för o samordningen av den statliga förvaltningen i länet ligger hos länsstyrel-

sen. o Dagens ekonomiska situation kräver att förvaltningen blir effektivare genom omprioriteringar mellan olika sektorer och genom bättre utnyttjande av befintliga resurser. o Länsstyrelsen bör ha en central roll i frågor rör länets som utveckling och framtid. Uppgifter inte naturligen hör till denna som

roll, t.ex. skattefrågor, bör fullgöras andra

av organ.

I utredningsdirektiven att framtida huvuduppgift för länsangavs en styrelsen skulle att för frågor rör länets utveckling vara ansvara som och framtid. Regionalpolitikens förändrade, tvärsektoriella mer karaktär, med inriktningen att främst stödja regionernas naturliga

utvecklingskrañ för nyskapande, nyföretagande och utveckling

av

befintliga företag, framhölls.

På grundval Statskontorets utredning lade regeringen under våren av 1985 fram en proposition l985/86:5 försöksverksamhet med om samordnad lånsförvaltning i Norrbottens län. Försöksverksamheten skulle, efter utvärdering, ligga till grund för generella övervämer ganden om den framtida statliga länsförvaltningens uppgifter och organisation. Senare år lade regeringen också fram proposition, samma en som

föreslog att länsstyrelsens skatteavdelning, ett led i renodlingen

som av länsstyrelsens uppgifter, skulle brytas ut och bilda en egen

länsmyndighet.

Som resultat av försöksverksamheten i Norrbotten föreslog regeringen 1989 prop 1988/89: 154 länsstyrelse bildades. att en ny Samhällssektorer stor betydelse för regionens utveckling och med av en stark och naturlig knytning till uppgifter som utfördes inom den befintliga länsstyrelsen, skulle organisatoriskt föras till och samordnas i denna. Länsvägsnämnden, länsskolnämnden och lantbruksnämnden föreslogs inordnas i länsstyrelsen. Likaså skulle ansvaret för länsbostadsnämndens verksamhet med avseende på bostadsförsörjning och annan samhällsplanering föras dit, så också ñskefrågoma, i den

mån länsanknytning aktuell. Den länsstyrelsen skulle en var nya också få vidgade befogenheter med avseende på kommunikationer, skogsvård och trafiksäkerhet. Därutöver föreslogs ett utvecklat samrådsförfarande vad gällde arbetsmarknadsutbildning och bered-

skapsarbeten. Det påpekades i propositionen att den genomgripande förändringen

den regionala nivån också ñck konsekvenser för de centrala av myndigheterna. En starkare regional nivå skulle göra det möjligt för dessa att i högre grad styra via materiella regler och ekonomiska styrsystem, i stället för att detaljstyra. Dessutom skulle mer allsien digt sammansatt länsstyrelse möjliggöra en ökad delegering av uppgifter till regional nivå. Riksdagens beslut i december 1989 skilde sig på punkt från proen positionen. I samband med kommunaliseringen skolan bildades av nämligen Statens Skolverk med annan regional indelningsgrund än länet. Att inordna länsskolnärnnden därmed inte längre aktuellt. var

4.1. 41990-talet

Under 1990-talet har utredningsarbetet angående reformeringen av den regionala förvaltningen fortsatt. Två tunga utredningar har genomförts och proposition är lagd angående den regionala samen hällsorganisationen.

Regionutredningen

En ensamutredare fick våren 1991 i uppgift regeringen att analyav den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra sera perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur. en Som motiv för en översyn angavs:

Tidigare genomförda förändringar, bl.a. länsstyrelsereforrnen, o kommunaliseringen skolan med kraftigt bantad skoladministraav tion, delvis byte huvudman inom hälso-och sjukvården samt nya av

regionindelningar, exempelvis för Vägverket och Socialstyrelsen,

inte stämde överens med länsindelningen. som

Utvecklingstendenserna inom den offentliga förvaltningen o bl.a. decentralisering, kommunalisering, avsektorisering och utvidgad användning mål- och resultatstyrning. av

Förändrade krav på nationens regioner genom utvecklingen o integrerat Europa. I övergången från ett standardiserat mot ett mer industrisamhälle till ett mångfaldigt kimskapssamhälle anses regio-

nema bli självständiga i förhållandet till den centralmak-

mer egna ten.

Utredaren drog slutsatsen att den nuvarande uppbyggnaden den

av regionala offentliga verksamheten borde övervägas vidare och redovisade103 alternativa modeller med den utgångs-

tre gemensamma

punkten att landet är indelat i 8-12 regioner som skulle kunna

möta framtidens krav.

Statligt regionalt ansvar

-

Denna modell innebär en inomstatlig organisationsöversyn, som

medför att den sektorsamordnande organisationsprincipen inom staten ges företräde före sektonnodellen. Staten, landstinget och kommunerna behåller i huvudsak ansvaret för sina respektive områden enligt nuvarande fördelning. En fortsatt överföring av uppgifter förutsätts dock ske från staten till kommunerna bl.a. från den statliga länsförvaltningen. Staten kraftsamlar sina regionala planeringsoch samordningsuppgiñer i en organisation länsstyrelsen inriktad

- på huvuduppgiñema regional utveckling och bevakning av riksintressen i samhällsplaneringen.

Kommuner i samverkan

- . I denna modell renodlas närhetsprincipen. Kommunerna för

svarar absoluta merparten av den offentliga service som riktar sig till medborgarna, inklusive sjukvården. Landstinget avskaffas. När verksamheter bör organiseras för ett större geografiskt område, etableras samverkan mellan kommuner i eller form.

en annan Uppgifter av lokal karaktär decentraliseras till kommunal nivå. Länsstyrelsen följer upp och kontrollerar att verksamheten uppfyller de av statsmakterna fastlagda målen. Till uppgifter lokal karak-

av tär kan räknas bl.a. vissa tillstånds- och tillsynsärenden som åvilar framförallt länsstyrelsen samt även andra funktioner förutsätter

som närhet till aktören. Dit hör delar av civilförsvaret, räddningstjänsten, den sociala funktionen, livsmedelskontrollen och djurskyddet samt lantbruks- och fiskefrågorna. Även arbetsmarknads- och skogsvårdsorganisationema bedriver verksamhet som skulle kunna kallas lokal.

°3 SOU 1992:63

Regionalt folkstyre

- I denna modell läggs ansvaret för de offentliga uppgiñer, som syftar till hållbar utveckling i olika delar landet, på självstyrande och en av direktvalda regionala regionfullmäktige som under stor organ - frihet utfomiar organisation för uppgiñen. Regionens verken egen samhet finansieras i huvudsak med skattemedel. Modellen egna skapar förutsättningar att delegera det politiska ansvaret från riksdag och regering inom vissa betydelsefulla men i dag nationalstatliga områden, t.ex. högre utbildning och forskning eller som investeringar i fysisk infrastmktur. Staten förutsätts, länsstyrelserna och andra myndigheter genom för tillsyn, uppföljning och kontroll kommunal verksamhet svara av inkluderande den regionfullmäktige ansvarar för. Länsstyrelsen som samordnar bevakningen riksintressen i samhällsplaneringen. av Myndighetsutövning i övrigt fördelas mellan statliga och kommunala myndigheter men bör inte ingå bland de regionala uppgiitema.

Regionberedningen

År 1995 lade parlamentarisk sammansatt beredningsgrupp en - Regionberedningen fram förslag till framtida organisation av läns- förvalmingen104.Enligt detta skulle det regionala utvecklingsansvaret i framtiden ligga hos landstinget i stället för hos länsstyrel- Som motiv att uppgiñema att fonnulera strategier för sen. angavs länets utveckling utifrån regionala förutsättningar och ta initiativ till utvecklingsinsatser, såväl demokrati- effektivitetsskäl, borde av som

ankomrna på ett självstyrelseorgan.

Detta oaktat bedömde det lämpligt att även i framtiden bedriva man betydande del den statliga regionala verksamheten inom ramen en av

förstärkt samordnad länsstyrelseorganisation. Även

för en

skogsvârdsstyrelsen föreslogs inordnad i demra. Länsstyrelsens roll

borde dock renodlas till statens företrädare i regionen med att vara uppgiften för att den nationella politiken får genomslag att ansvara samt att sammanhållande kraft ta initiativ till och driva mynsom

dighetsövergripande insatser mot brott eller andra oegentligheter.

Den landstingsvalda styrelsen borde avvecklas och prövningen av överklaganden i förvaltningsärenden föras över till länsrätten. Beredningen ansåg vidare att nuvarande regionindelningar borde ses

over.

M SOU 1995:27 sid 18 f

Regeringens proposition Den regionala Samhällsorganisationen

Under hösten 1996 har regeringen lagt förslag proposition

l996/97:36 olika former försöksverksamhet inom några om av av landets regioner. Syftet är att ñnna former för att öka den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet. Försöksverksarnhetema liknar i viss utsträckning regionberedningens förslag, då den i Kalmar, Gotlands och Skåne län innebär att regionalt utvecklingsansvar överförs till ett regionalt självstyrelseorgan. Till detta organ flyttas beslut fördelning regionalpolitiska och om av andra utvecklingsmedel, upprättande och fastställande länstraav ñkplaner samt fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. I Kalmar län utgörs det regionala självstyrelseorganet ett särskilt av bildat regionförbund med landstinget samt länets samtliga kommuner som medlemmar. I Skåne län föreslås motsvarande konstruktion fram till 1998, då det nybildade Skånelandstinget övertar ansvaret. I Gotlands län skall kommunen utgöra självstyrelseorgan. I Jämtlands län innebär försöksverksarnheten att bildar ett samverkansorman gan med bredare representation men utan beslutsbefogenheter. Regeringen anför vidare att länsstyrelsen bör tydligare roll ges en som regeringens företrädare i länet. Lekmarmastyrelsen i försökslänen Jämtland föreslås därför avskaffad under den tid försöket

pågår. I övrigt föreslås inte förändringar i länsstyrelsens organisa-

tion. En samordnad länsstyrelse anses vara av stor betydelse för att staten skall kunna utöva tillsyn, följa och utvärdera statsupp maktemas beslut. Den vikt för sammanvägningen är även av av skilda nationella intressen på regional nivå samt för att staten skall kunna uppträda på ett enhetligt sätt i hela landet. i I propositionen föreslås också försöksverksamhet med vidgad samordnad länsstyrelse i Gotlands län. Denna innebär att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen inordnas i länsstyrelsen.

4.2 Länsstyrelsen och de olika

organiseringsprinciperna

Länsstyrelsen är det stora exemplet på en integrerad förvaltning med

en mångfald uppgifter samlade i en enda myndighet inom ett geografiskt ansvarsområde. Den statliga förvaltningen på regional och lokal nivå i sin helhet exempliñerar dock samtliga organisationsprinciper eller tankeñgurer beskrivs under avsnitt 1.4. Vid som

sidan länsstyrelsen finns myndigheter som har specialiserade

av uppgifter. De ingår i flertalet fall i eller mindre hierarkiska

mer forvaltningskoncemer med centrala myndigheter i toppen. De illust-

med sin organisation i stort den sektorvisa principen. I länet rerar finns också såväl forvaltningsdomstol som allmänna domstolar i vissa lån även överinstanser illustrerar den funktionella.

som Ibland sägs att reformen samordnad länsforvaltning inte nådde ända fram. Men påfallande idag är att samordna länsstyrelse står för samordning, inte bara mellan de politikområden finns företräd-

som da enbart inom länsstyrelsen utan också mellan dessa områden och områden företrädda andra statliga myndigheter på regional nivå.

av Arbetet omfattar kontakter också med andra organ och aktörer än statliga, såsom kommuner och näringsliv. Detta rymmer nog så mycket samordning. Länsstyrelsen används ibland också bas från vilken resurser

som en hämtas for uppgifter berör många olika parter. Så har skett vid

som organiseringen beslutsgruppema for genomförandet av vissa av

av

i anslutning till EG:s strukturfonder. programmen Länsstyrelsen beskrivs oña, förutom geografiskt integrerande,

som också tvärsektoriellt organiserad och att det i verksamheten i

som hög grad gäller att utveckla ett arbetssätt på tvären. En så viktig

nog framgångsfaktor for länsstyrelsen är dock att nå bra balans mel-

en lan det tvärsektoriella och det sektorsvisa. Länsstyrelsens organisation kan därmed en kompromiss

ses som mellan sektorsvis förvaltning dvs. sammanhållen i politikområden och tvärsektoriell, geografiskt integrerad förvaltning. Vi vill emellertid åberopa den fjärde organisationsprincipen eller tanke-

snarare

figuren, dvs. den gränsöverskridande, processorienterade förvalt-

ningen. De s.k. länsexpertema är nyckelbefattningar i sammanhang-

Dessa kan noder i det nätverk alla samverkande et. ses som som parter utgör. De är oña, en parallell till landshövdingen som

som ordförande i olika länsnärnnder, projektledare motsv. i det regionala utvecklingsarbetet där länsstyrelserna deltar och i stor utsträckning för På så sätt kopplas ärendehanteringen inom re-

an. spektive sektor till och processorienterad for-

samman en programvaltning. Det bör också framhållas att länsstyrelsens gränsöverskridande uppgift såväl politikornråden/sektorer som geografiska grän-

avser

Det inte bara gränserna mellan kommuner ser. senare avser numera såsom i mellankommunala frågor i den fysiska planeringen, utan även länsgränserna i den successivt vidgade samverkan mellan regi-

onema, t.ex. utsträckt över målområdena enligt EG:s stmkturfonder.

4.3 Förutsättningar och hinder för tvärsektoriellt arbete

I detta avsnitt lämnas kortfattad genomgång förutsättningar en av för respektive hinder mot tvärsektoriellt arbete mellan och inom

myndigheter på regional nivålos.

Tvärsektoriellt arbetet underlättas att sakområdena ifråga finns av

inom g myndighet och de bästa förutsättningarna föreligger

naturligt nog då parterna har målsättning samt vilja till en gemensam samverkan. Organisationsledningen spelar stor roll vid målforen

muleringar för projekt eller verksamheter. Ledningen påverkar ock-

så attityden hos medarbetarna och kan skapa för samverkan. arenor En annan viktig faktor är att de medverkande har goda kunskaper inom det egna området, även insikter inom de andra områden men som berörs. Det kanske främsta hindret mot tvärsektoriellt arbete på regional nivå är sektoriseringen på central nivå. Olika departements och

centrala myndigheters signaler upplevs ibland motstridiga.

vara Arbetet på länsnivå försvåras också att från centralt håll av man fördelar medel och definierar uppdrag sektorvis. Ett annat hinder mot tvärsektoriellt arbete är tidsbrist. Det är tidskrävande att kommunicera, informera och förmå parter att agera tillsammans. Även riksdagens revisorer pekar på bristen

på samordning på cen-

tral nivå och därmed dubbla budskap i frågor, har med länsstysom relsernas organisation och verksamhet att göra. I t.ex. regleringsbrevet betonas vikten av att länsstyrelsen utvecklar sitt tvärsektoriella arbetssätt, samtidigt som man ställer krav på sektoriellt en upp-

ställd årsredovisning. Regeringen framhåller för länsstyrelserna

samordningsrollen, och för de centrala verken vikten av att stärka sektorbevakningen inom olika områden.

Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelsefrågor lyfter

särskilt fram det nödvändiga i att balansera tvärsektoriellt och sektoriellt arbete inom länsstyrelsen. Även många frågeställningar om framgent kommer att kräva att sektorer möts, så kommer åter andra

°5 Avsnittet baseraspå rapporter och promemorior Ban Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelsefrågor, på ett femtontal intervjuer med personal vid två länsstyrelser samt på Riksdagens revisorers granskning 1994/95:9 av samordnad länsförvalming.

att kräva fördjupning innehållet i olika sektorers verksamhet. en av Det tvärsektoriella arbetet kan inte bedrivas framgångsrikt utan ett framgångsrikt sektoriellt arbete, och vice versa. Länsstyrelsen har, i likhet med alla myndigheter, stor frihet att utforma sin inre organisation. Två modeller år förhärskande. I den ena är verksamheten indelad i ett större antal enheter i princip lika många de i instruktionen uppräknade länsexpertema och sasom kområdena direkt under länsledningen. I den andra är de olika expertfunlctionema sammanförda i ett mindre antal avdelningar. Vid länsstyrelse har valt klart annorlunda modell utformad en man en efter ett funktions- eller kundorienterat perspektiv. Någon systematisk utvärdering huruvida den ena eller andra modellen bättre av understödjer balansen mellan det tvärsektoriella och sektoriella

perspektivet har troligen inte genomförts.

I ett avseende har regeringen behållit makten över länsstyrelsens organisation. Instruktionen föreskriver att det skall finnas en länsexpert för vart och ett tretton uppräknade sakområden. Riksdaav revisorer ifrågasatte demia detaljreglering och menade att det gens tillräckligt regeringen föreskrev ett mindre antal experter vore om inom områden särskild vikt och i övrigt överlät till respektive av länsstyrelse att avgöra vad lämpligt utifrån förhållandena i som var länet. Riksdagsbeslutet överensstämde väsentligen med revisorernas

uppfattning. Av propositionen Den regionala sarnhällsorganisationen framgår att regeringen inte fullt ut delar uppfattning-

att länsexpertema är fråga om länsstyrelsemas interna organien en sering. Att föreskriva förekomsten av sådana, är i stället ett sätt att

stärka eller markera tyngdpunktsförskjutningar inom olika politi-

kområden. Regeringen prövar därmed fortlöpande behovet olika av experter.

4.4¶Den framtida regionala förvaltningsstrukturen

behovet en ny strategi av

hur och i vilken mån olika politikområden skall integre- Frågan om för att uppnå överordnade mål som välfärd och god livsmiljö, ras ekonomisk tillväxt och säkerhet, kan inte besvaras för den regionala

nivån isolerat. Men med i huvudsak politikornrådesvis/sektoriellt

organiserade departement och centrala myndigheter ligger det en viss logik i att den regionala nivån är annorlunda organiserad, tvär-

sektoriellt och geografiskt integrerande.

Karakteristiska exempel på den tids förändringar lett till senare som dagens samordnade länsstyrelse år bl.a. inordnandet de specialiserade länsnämndema - av

utbrytningen av skatteavdelningama och bilregisterverk-

- senare samheten skapandet av den fristående länsrätten -

inrättandet av en landstingsvald lekmannastyrelse.

-

Förändringarna förefaller motiverade och konsistenta utifrån strävandena att

-skilja på uppgifter med och utan betydelse för länets utveckling, -integrera utvecklingsansvar,

-skapa regional förankring och legitimitet för arbetet att utveckla länet, -särskilja och funktionellt renodla där så år möjligt, bl.a. att genom flytta ärenden av med inslag av rättskipande karaktär från förvalt-

ningsmyndighet till domstol, -skilja utveckling och övergripande planering från löpande produk-

tion.

Viktigt i sammanhanget är emellertid att framhäva det blivit som karakteristiskt för lånsförvalmingen, nämligen gränsöverskridandet i sig. Med den utveckling mot regionalt självstyre, kommer som nu att prövas i försöksverksamhet, är detta något grundläggande att ta fasta på. Regionalt utvecklingsansvar kan komma att överföras från

staten till regionala självstyrelseorgan. Statens samordningsroll

kommer då att förändras, behov gränsöverskridande statlig men av förvaltning kommer att bestå i något avseende, på någon nivå. Propositionen framhåller även fortsättningsvis länsstyrelsen det som samordnande organet inom staten. En övergripande fråga framöver kan ändock på vilken nivå och i vilka vara - former som staten skall satsa på organisering går på tvären, integrerar och i som särskild hög grad är gränsöverskridande.

Ett nytt inslag i den regionala förvalmingsstrukturen utgör de

grupper som beslutar genomförandet i vissa EU:s om av programmen av målområden. Grupperna är att betrakta myndigheter. De har som ansvarsområden som sträcker sig över länsgränser. Landshövding är ordförande och kansliresurser hämtas från länsstyrelsen. Gruppen består ledamöter utses regeringen. Dessa är på ett eller av som av annat sätt förbundna med tunga intressen berörs EUsom av programmen och organet har därmed karaktären partierav

skapsorganisation. Organisationen bidrar till att gränserna över-

skrids mellan stat och kommun, offentligt och privat. Beslutsgruppema har således tillskapats utifrån ett behov av integrerande och gränsöverskridande arbete behov som allmänt av- - en sågs att tillgodoses konstruktionen med samordnad länsförgenom valtning. Det är därför rimligt att ställa frågan om inte även EUarbetet medför så stora förändringar förutsättningarna i flera av myndigheters verksamhet att staten framöver behöver en tydligare

strategi för förvaltningsstrukturens utveckling. Ur budgetpropositionen för år 1997, volym utgiñsområde 18, s

25 kan bl.a. följande utläsas:

Länsstyrelsemas verksamhet spänner över i stort sett samtli- -

ga politikområden.

I regeringskansliet Inrikesdepartementet för samord- - ansvarar

länsstyrelsefrågorna. Länsstyrelsemas sakverksamheter

ning av styrs emellertid respektive fackdepartement. Inrikesdepartementet av är fackdepartement för två de totalt fjorton sakområdena. av

De fjorton sakområdena fördelar sig på tio olika utgiftsområ- den.

Länsstyrelsemas övergripande mål är att länet skall utvecklas på ett sådant sätt att de nationella målen får genomslag, samtidigt hänsyn tas till varierande regionala förhållanden och förutsättsom ningar.

Det kan mot denna bakgrund hävdas att förutsättningarna för regeringens styrning länsförvalmingen är särskilt komplexa. Ett omav fattande utvecklingsarbete har också skett utgående från idéerna om mål- och resultatorienterad styrning och budgetdialog. Men lika fullt finner Riksdagens revisorer vid sin granskning av samordnad länsstyrelse att det förekommer en rad kritiska uppfattningar om styrningen. Fråga är styrambitionema är realistiska och om styrom ningen successivt kan förbättras inom för nuvarande system. ramen Räcker det att utveckla ännu bättre prestationsmått knutna till regle-

ringsbrevens Verksamhetsmål och oklanderliga årsredovisningar.

Eller måste radikala förändringar till, exempelvis annan rollfördelning mellan samordningsdepartementet, fackdepartementen, de cent-

rala myndigheterna och länsstyrelserna.

Utvecklingen av regionalt självstyre liksom EU-inträdet kan också leda till så stora förändringar i förutsättningarna för länsstyrelserna att det bäddar för omprövning av styrsystemet. Generellt bör det vara av intresse att överväga styrningen för en förvaltning som blir allt gränsöverskridande, och

mer programprocessorienterad. Vi ser framför oss en möjlig utveckling där styrning och organisation tar många olika fonner, exempelvis:

uppdrag med villkorade pengar ges till partnerskapsorganisa-

tioner,

tillståndsprövning äger rum i särskilda nämnder som hämtar -

personal från basorganisationen länsstyrelsen, avgiñsñ-

och som

nansieras förslag från Miljöbalksutredningen,

tillsyn, också den avgiftsñnansierad, underlättas i väsentliga delar genom att ackrediterade företag certiñerar att viss verksamhet uppfyller minst den statliga nonnen,

ärendehandläggning sker samordnat i en virtuell organisation

uppbyggd med modern teknik och där handläggarna med olika be-

hörigheter sitter i fysiskt åtskilda myndigheter,

fysisk planering vidgas till Spacial planning omfattande

flera politikområden, också detta med stöd av modern teknik för

infomiationsfönnedling och presentation m.m.

I framtidsperspektivet ser ett sådant närmare samspel mellan

verksamhetens karaktär och organiseringen och styrningen. En

mängd olika lösningar möjliggörs. Behovet av en övergripande

strategi ökar.

4.5¶Organisationsargumenten kring samordnad länsförvaltning

4.5.1 Argument för och emot ett inordnande

För att ge en konkret belysning av vad som framhållits som för- och nackdelar med den tvärsektoriella respektive sektoriella organise-

ringsprincipen, redogörs i följande avsnitt för den i det offentliga trycket förda argumentationen kring organiseringen av skogsvårds-

styrelsen, lantbruksnämnden samt länsarbetsnämnden.

Skogsvårdsstyrelsen

Samordnad Iänsförvaltning

I propositionen om samordnad länsförvaltning förordades att skogsvårdsstyrelsen skulle kvarstå självständig regional myn-

som dighet. Detta överensstämde med vad Statskontoret tidigare hade kommit fram till. Ett argument, som särskilt framhållits av Statskontoret, var att skogsvårdsstyrelsens huvuduppgift inte överensstämde med länsstyrelsens. Uppgiften att utöva tillsyn enligt skogsvårdslagen krävde, enligt dåvarande lagstiftning, inte särskilda regionala överväganden grundade på länsstyrelsens för länets utveckling och

ansvar framtid. Ett annat argument, framhölls i propositionen, var den

som omfattande uppdragsverksarnheten. Denna styrs av beställama och består olika verksamheter "ute på fältet. Sådan tjänstepraduk-

av tion avsågs inte förekomma inom länsstyrelsen annat än i begränsad omfattning. Vid remissbehandlingen inför propositionen var vissa remissinstanser bl.a. länsstyrelser och Naturvårdsverket av annan mening. Man anförde att skogen var en viktig resurs för länets utveckling. Dessutom fanns det behov helhetssyn i frågor om mark, vatten

av och skog. Skogsvårdsstyrelsen borde därmed inlemmas i länsstyrelsen.

Ny skogspolitik

En parlamentarisk kommitté fick hösten 1990 regeringens uppdrag att utvärdera skogspolitikens mål och medel samt ge förslag till förändringar. Kommitténs betänkande, lades fram två år sena-

som

visade att skogsbruket hade uppfyllt produktionsmålen men inte re, miljömålen. För att nå bättre rniljöresultat förespråkade kommittén

avreglering i kombination med att miljömålen jämställdes med en produktionsmålen i skogsvårdslagen. Tillsynen över vissa miljö- och naturskyddande lagar föreslogs vidare Överförd till skogsvårdsstyrelsen från andra myndigheter. För ett genomslag for den

politiken förordades ett ökat inslag rådgivning och utbildnya av ning, särskilt inom miljö och naturvård samt ökade inventeringsoch planeringsinsatser. De ökade inslagen av rådgivning och utbildning talade enligt kommittén för att skogsvårdsstyrelsen även framdeles borde vara en självständig myndighet. Denna uppgift behöver lokal förankring,

en

riskerades gå förlorad verksamheten gick upp i länsstyrelsom om

Skogsvårdsstyrelsens personal hade vidare skogsägarnas försen.

troende. Själva det faktum att skogsvårdsorgaxiisationens framtida verksamhet till stor del skulle komma att bestå i ren tjänsteproduktion talade också mot en sammanslagning. Skogsägarnas behov av kontakt med endast en myndighet i frågor skötsel

om av skog, som framhölls i utredningsdirektivet, uppfylldes i och med förslaget att skogsvårdsstyrelsen skulle ta över tillsynen över vissa naturskyddande lagar. Principen om vissa myndigheters sektorsansvar för miljön talade också för att behålla styrelsen. För att klara besparingskraven föreslogs att antalet skogsvårdsstyrelser halverades. Sakkunnig Ulf von Sydow från Svenska naturskyddsföreningen avgav särskilt yttrande. I detta var han mycket kritisk till kommittens förslag. Han ansåg att den förhandenvarande uppdelningen mellan skogsvårdsstyrelsen och länsstyrelsen hade medfört att naturvärden försummats. Kommunikationen mellan myndigheterna hade varit dålig och vissa åtgärder hamnat i skymundan därför att ingen ansvarat för dem. Tudelningen hade också underblåst motsättningarna mellan skogsbrukets intresse av att bruka skogen och naturvårdens intresse av att värna samma skog. En sammanslagning skulle innebära och myndighet för alla ären-

att en samma ansvarar den inom skogsbruket, vilket skulle öka möjligheten att angelägna åtgärder blev utförda. Det skulle också underlätta kontakten mellan skogsbrukare och myndigheter. En sammanslagning skulle vidare medföra administrativa vinster. Den skulle därutöver öka samordningen med andra näringar eller politikområden som har koppling till skogsbruket. Någon risk för att den lokala förankringen skulle gå förlorad förelåg inte, eftersom länsstyrelsen, efter nödvändiga nedskärningar, skulle ta över personalen från den nuvarande

skogsvårdsstyrelsen.

Regionberedningen

I Regionberedningens betänkande 1995 aktualiserade frågan om skogsvårdsstyrelsen. I detta föreslog att denna skulle inordnas i länsstyrelsen. Den befintliga ordningen, med splittring och bristande helhetssyn hos olika myndigheter med ansvarar för de areella näringama, kritiserades. Att samla ansvar och kompetens vid en myndighet skulle råd bot på detta. Ett integrerat grönt block inom ramen för den samordnande länsstyrelsen skulle också bättre förutsättningar för

ge att låta skilda synsätt brytas mot varandra på ett tidigt stadium i olika beredningsprocesser, och därigenom göra det lättare att lösa konflikter mellan naturvårds- och produktionsintressen på det skog-

liga området. Det skulle dessutom leda till rationell hante-

en mer ring samt underlätta kontakten mellan medborgare och myndighet.

Enligt Regionberedningen borde länsstyrelsens roll renodlas till myndighetsutövning i länet. Att blanda myndighetsuppgiñer och rådgivning/uppdragsverksamhet ansågs därmed inte lämpligt. De

skogsvårdsstyrelsens verksamhetsgrenar, som inte innebär myndighetsutövning, borde i stället drivas i bolagsfonn eller läggas på näringen själv. Skogsstyrelsens remissvar starkt kritiskt till beredningens för-

var slag. Man hävdade att det olyckligt att skilja uppdragsverk-

vore samheten/rådgivningen från myndighetsutövningen, eftersom dessa uppgifter ofta är beroende varandra. Huvuddelen av rådgivning-

av

utförs dessutom myndighetsuppgiñ. Att rådgivning och in-

en som formation fungerar på ett bra sätt, ställer krav på god lokalkännedom hos ansvarig organisation eftersom många nya skogsägare tillkommer varje år. Det är också viktigt att myndighetens representanter har Skogsägarna förtroende, då nödvändiga miljöhänsyn ofta betraktas kostnad. En fristående skogsvårdsstyrelse med

som en lokal förankring är enligt Skogsstyrelsens uppfattning, en förutsättning för att dessa villkor uppfylls. För att många ur skogspolitisk synpunkt angelägna uppgifter ska bli utförda, krävs vidare att skogsbruket bistås med arbetskraft. Enligt Skogsstyrelsen finns det ingen aktör, kan skaffa arbetsobjekt för skogliga bered-

annan som skapsarbeten på i princip vilken plats som helst inom en region.

Propositionen Den regionala samhällsorganisationen I propositionen Den regionala samhällsorganisationen ställer sig regeringen positiv till fortsatt fristående skogsvårdsstyrelse. För

en ett snabbt genomslag för den skogspolitiken förordas att regio-

nya naliseringen fullföljs. Att skogsvårdsstyrelsen på försök inordnas i länsstyrelsen på Gotland motiveras med de särskilda förhållandena i regionen.

Lantbruksnämnden

Samordnad länsförvaltning

Lantbruksnämnden inordnades vid reformen samordnad länsförvaltning i länsstyrelsen. Det främsta argumentet var överensstämmelsen mellan lantbruksnämndens och länsstyrelsens uppgift. Lantbruket

stor betydelse för den regionala utvecklingen och borde därvar av med styras regionalpolitiska bedörnningar. Strävandena att ge-

av

lantbruksrådgivning bredda möjligheterna till utkomst i gles-

nom bygden och hålla landsbygden levande, avsevärd anknytning till

gav

länsstyrelsens uppgift att fördela glesbygdsstöd och svara för andra regionalpolitiska åtgärder. En inordning lantbruksnämnden skulle

av öka länsstyrelsens möjlighet att mer samlat arbeta för landsbygdens

utveckling. De areella näringamas beroende av tillgången på mark

och vatten var ett ytterligare argument för inordning. Eftersom

en

länsstyrelsen har huvudansvaret över mark- och vattenanvändningen

i länet och lantbruket är beroende av dessa ansågs

resurser en sam-

manslagning naturlig.

I remissomgången hade uppfattningarna varit blandade. De centrala

myndigheterna samt berörda lantbruksorganisationer avvisade förslaget, medan länsstyrelserna delade utredningens uppfattning. Lantbruksstyrelsen dåvarande chefsmyndighet för lantbruksnâmn-

dema ansåg att ett inordnande avsevärt skulle försvåra arbetet med att åstadkomma balans mellan produktion och efterfrågan i jordbruket. Förutsättningen för ett framgångsrikt arbete med produktionsanpassningen menade man vara förekomsten centrala avtal mel-

av lan staten och näringen i kombination med en flexibel och praktiskt inriktad organisation ute på fältet. Om denna Påltorganisation inte förfogade över resurserna i länen, fanns det risk för att arbetet inte

skulle fungera.

Länsarbetsnämnden

Samordnad länsförvaltning

I beslutet om den samordnade länsförvaltningen kvarstod länsatbetsnämnden utanför länsstyrelsen. Alternativet, att låta hela länsarbetsnämnden ingå i länsstyrelsen, diskuterades varken i utredningarna eller i propositionen. Vissa organisatoriska justeringar ansågs

dock vara befogade, eftersom vissa delar arbetsmarknadspoliti-

av

ken påverkar den regionala utvecklingen.

Länsstyrelsen föreslogs få inflytande över alla beslut om bered-

skapsarbeten av investeringskaraktär. Anläggning av vägar, broar etc. påverkar i hög grad en regions utvecklingsmöjligheter. Ett

mer utvecklat samrådsförfarande mellan länsstyrelse, länsarbetsnämnd

och AMU-myndighet föreslogs för sådan arbetsmarknadsutbildning,

som har långsiktig eller på annat sätt större betydelse och därmed

påverkar den regionala utvecklingen. Skolöverstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen var i remissomgången positiva till att länsstyrelsens fick för arbets-

större ansvar

marknadsutbildningen. AMU-styrelsen däremot ansåg att konsek-

vensen skulle bli ökad byråkrati och minskad effektivitet i arbets-

marknadspolitiken.

Landstingsförbundet förordade att hela länsarbetsnämnden skulle ingå i länsstyrelsen. Detta ansågs det enda riktiga om minskad vara sektorisering och ökad samordning skulle komma till stånd.

Regionberedningen

Regionberedningen tog frågan om ett eventuellt inordnade av upp länsarbetsnämnden i sin helhet kom till slutsatsen att den borde men

förbli självständig. Betydande arbetsmarknadspolitiska anslag förs

direkt till den enskilde och organisationsformen saknar betydelse i regionalpolitiskt perspektiv. Beslut i dessa frågor bör fattas av ett ett annat än det för den regionala utvecklingen. organ som ansvarar Propositionen Den regionala samhällsorganisationen

I propositionen Den regionala samhällsorganisationen aviserat rege-

ringen sin avsikt att utreda förutsättningarna för att inlemma länsarbetsnämnden i länsstyrelsen. Försöksverksarnhet med denna innebörd föreslås också i Gotlands län. Statsmaktemas beslut om ett

ökat kommunalt i genomförandet av de arbetsmarknadspoli-

ansvar tiska målen har inneburit att länsarbetsnämndemas arbetsuppgifter förändrats och ligger i linje med uppgifterna vid den samnu mer ordnade länsstyrelsen. En bättre samordning insatserna på de av

näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska området kan krävas

för att dessa skall få full ejfekt.

5.2¶Sammanfattning av argument samt avgörande

för beslut sektoriell eller tvärsektoriell

faktorer om

organisering

Det huvudargument för tvärsektoriell organisering, som kan en utläsas det offentliga trycket, är att det leder till bättre överblick ur och koordination områden och verksamheter, som påverkar varav andra. Regional utveckling och miljö är exempel på politikområden år sektorövergripande karaktär. För att hanteringen av dessa som av skall ske på ett effektivt och väl genomtänkt sätt, kan det vara ändamålsenligt att organisatoriskt sammanföra de myndigheter, som har tydliga kopplingar till dessa områden. Att organisera tvärsektoriellt kan också underlätta avvägning mellan olika sektoriella en intressen. En fördel lyfts fram, är att sammanförandet olika annan som av verksamheter under ett tak skapar smidigare kontaktvägar mellan allmänhet och myndighet. Ett ytterligare argument är bättre utnyttjande befintliga samt minskad risk för dubbelarbete. av resurser Förespråkama ñr sektoriell organisering har i anslutning till olika utredningar länsförvaltningen, varit mycket angelägna att bevara om rådande organisationsstniktur i respektive fall. Argumenten präglas

av dessa ambitioner. Det går dock att urskilja några generella

mer argument. Ett sådant år att implementeringen av politiken underlättas. Den centrala myndigheten har större möjlighet att direkt styra verksamheten på regional eller lokal nivå. Kundgruppen har dessutom stort förtroende för sektorrnyndighetens speciella lokalkännedom och kompetens. Ett annat argument är att ett visst sakområde är väl avgränsat och relativt isolerat från andra politikområden. Behovet tvärsektoriell

av organisering är därför mycket begränsat. Betydande inslag

av tjänsteproduktion åt enskild reducerar också behovet av sektoröver-

gripande arbete.

Ett påfallande intryck från genomgången argumentationen i

av sam-

band med organiseringsbesluten för främst skogsbruksstyrelsen

respektive lantbruksnämnden, är dels att i

stort sett samma argument använts såväl för mot att inordna verksamheten i länssty-

som relsens tvärsektoriella organisationsstruktur, dels kommer

att man till olika ställningstaganden trots att de båda verksamheterna uppvisar betydande likheter. Motivet för att inordna lantbruksnämnden lantbrukets nära

var

koppling till länsstyrelsens verksamhet och tillsynsuppgifter. Det

gällde områden som regional utveckling, nyttjandet naturresurser

av

samt miljöhänsyn.

Vid tiden för reformen samordnad länsförvaltning ställde inte tilllämpningen av dåvarande skogsvårdslag motsvarande krav på regionala överväganden och miljöhänsyn. En sammanslagning där-

var för inte aktuell. Några år genomfördes dock avreglering

senare en av skogsbruket samtidigt som ett större miljöhänsynstagande fördes

i skogsvårdslagen. Förutsättningarna kom därmed att i väsentliga avseenden likna jordbrukets. Även denna gång förespråkades dock en fristående skogsvårdsstyrelse. De tidigare argumenten för självständighet användes dock inte längre. I stället talades det sektor-

om sansvar för miljön, lokal förankring samt bibehållande skogsä-

av garnas förtroende för befintlig personal. Det faktum att man kom till olika ställningstagande i två till

synes likartade verksamheter, onekligen frågan även andra fakto-

reser om rer har påverkat besluten. I uppsats projektmedarbetaren Te-

en av rese Johnsson, Sektorers inflytande på politiskt beslutsfattande

- En fallstudie lantbrukets och skogsbrukets 0rganisering°°106

av

fokuseras sektoriseringen samhället ett maktfördelningspers-

av ur

1°°Självständigt arbete C. Statsvetenskapliga institutionen Uppsala universitet Vårterminen 1996

pektiv och studeras vilket inflytande sektorerna har haft över beslutsfattandet i dessa fall. Slutsatsen av studien är att framförallt skogssektom påverkade utfallet, och då främst i samband med 1990 års skogspolitiska utredning. Denna utredning genomfördes, till skillnad från de övriga, inom sektorn. Jordbruksdepartementet ställde sig bakom utredningens förslag medan Civil- och Miljödepartementet förordade annan lösning vid den gemensamma beredning-

en en. Lantbrukssektom saknade dock inte helt påverkansmöjlighet. Lantbruksnämnden inordnades visserligen i den samordnade läns-

i vissa viktiga avseenden ändrades utredningens förstyrelsen men slag i samband med regeringskansliets beredning. T.ex. kom uppdragsverksamheten att följa med till länsstyrelsens lantbruksenhet, som fick förfoga över intäkterna.

5 RÄTTSVÄSENDET

Med begreppet rättsväsende torde i allmänhet den verksamhet

avses som bedrivs inom polis, åklagare, domstolar och kriminalvård. En sådan bestämning medför dock att endast en bråkdel av de verksamheter som rör samhällets åtgärder mot brott tas med i bedömningen i och med att dessa bedrivs inom ett långt bredare område med

en mängd såväl offentliga som privata aktörer. Ett annat sätt att

avgränsa området är att utgå från den indelning utgiñsområden

av som införts. Det ñnns starka skäl för att inför framtiden betona behovet av en verksamhetsindelning som utgår från de logiska sambanden i verksamhetsprocessen mellan polis, åklagare, domstolar och kriminalvård liksom de naturliga samband som finns när det gäller brottsbekämpningen mellan rättsmyndighetema och andra statliga och kommunala, liksom privata företag och enskilda organisationer. Det innebär att kriminalpolitiken i vid mening inte kan begränsas till sådana åtgärder som att klara upp begångna brott och att lagföra

gärningsmännen.

På en mycket övergripande nivå kan rättsväsendets utveckling under efterkrigstiden beskrivas i ett antal särskilt tydliga milstolpar såsom;

modemiserad lagstiftning främst rättegångsbalken och o

brottsbalken

o förstatligandet av polis- och åldagarväsendena

inrättandet av de centrala forvaltningsmyndighetema

0 o införande av nya styrformer med inriktning på bl.a. resultatstyrning, decentralisering och renodling.

5.1 Något om den svenska rättsordningens framväxt

Ett väl fungerande rättsväsende de viktigaste grundpelama

är en av i ett demokratiskt samhälle. Tillståndet i rättsväsendet kan sägas utgöra ett mått på statsmaktemas förmåga att leva upp till de krav som måste ställas på en rättsstat. Verksamheten inom rättsväsendet är grundläggande för den enskildes rättssäkerhet och rättstrygghet. Rättssäkerheten ställer krav på bl.a. likformighet och förutsebarhet i nonngivning. Rättstryggheten, dvs. den enskildes självklara krav på trygghet för liv, hälsa, integritet och egendom, uppnås genom ett metodiskt brottsförebyggande arbete, relevanta rättsregler och effektivitet i brottsbekämpningen eller med andra 0rd de

genom uppgifter som primärt ligger på rättsväsendets myndigheter. På detta sätt beskrivs bl.a. prop. 1994/95: 100, bilaga 3 rättsväsendets cent-

rala roll i samhällslivet vilket talar for att rättsväsendet i högsta grad förtjänar särskild genomlysning när det gäller att bedöma en den svenska statsförvaltningens framväxt och fortsatta utveckling. Det finns ytterligare skäl att särskilt uppmärksamma rättsväsendet i

ett forvaltningspolitiskt perspektiv, nämligen det faktum att det gerättsväsendet rak linje från polisens ingripande, via

nom går en åklagarens åtalsprövning och domstolens avgörande till kriminalvårdens för verkställighet påföljd. Rättsväsendets verkansvar av samhet hänger på detta sätt intimt samtidigt som myndigsarmnan, heterna styrs, finansieras och följs upp med avseende på gällande myndighetsindelning. Rättsväsendet kan därmed å sidan beskriena och analyseras koncem där varje verksamhetsområde vas som en för sitt bidrag till de övergripande målsättningar som lagts ansvarar fast. Å andra sidan kan hävdas att varje myndighetsornråde i sig kan betecknas koncern präglat intern ansvars- och befosom en av en genhetsfordelning mellan den centrala, regionala och lokala nivån. Dessa förhållanden pekar på att rättsväsendet bedrivs enligt två organisatoriska dimensioner: dels en formell sektoriell organisering, organisering grundad på sambanden mellan verksarnhetsgredels en tvärsektoriell organisering. nama dvs. en Ytterligare ett skäl för att rikta ett särskilt intresse för rättsväsendet är verksamhetens omfattning med ett stort antal myndigheter, mer än 30 000 anställda och med årlig omslutning på dryga 20 milen jarder kronor. Till detta skall läggas brottslighetens stora skadeverkningar for både enskilda, näringsidkare och för samhället i stort. 1974 års Regeringsform har sin grund i folksuveräniteten "all ojfentlig makt utgår från folket parlamentarismen och rättsstaten - "den offentliga makten utövas under lagarna". I RF ses rättskip- ning och förvaltning som likartade funktioner. Rättsfrågor prövas självständigt både förvaltningsmyndigheter och av domstolar av prop. 1973:90 233, KU 1973:26 61. Domstolamas oberoende s s särskilda grundlagsregler. Under 1900-talet har den skyddas av överprövning skett förvaltningsvägen i växande utsträckning som

eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Fram till

ersatts början 1970-talet hade rätten att anföra besvär över förvaltav ningsbeslut utvecklats fullt ut. I sista instans avgjorde Regeringsrätten i Kungl. Majzts ärenden handlade om rättsfrågor, namn som medan besvärsärenden där ändamålsenlighet och lämplighet var dominerande frågor beslutades Kungl. Majzt i statsrådet. av

1971 års forvaltningsrättsreform innebar dels lagstiftning för-

ny -

valtningslagen och förvaltningsprocesslagen dels en omorganisa-

tion rättskipningen. Länsrättema tog över uppgifter från länsstyav

relsema bl a socialvårds- och körkortsmål, länsskatterättema ersatte prövningsnämndema och Mellankommunala skatterätten ersatte Mellankommunala prövningsnämnden. En tredje länsdomstol bildades 1977 för fastighetstaxeringsmål. Länsdomstolama var fortfarande organisatoriskt knutna till länsstyrelserna. Samtidigt byggdes karmnarrättema ut kraftigt för att minska arbetsbelastning-

på Regeringsrätten. Ett mer avgörande steg mot att skilja länsstyen relsens tillsyns- och besvärsfunlctioner togs 1979, när domstolarna helt ñigjordes från länsstyrelserna och lades samman till de nya länsrättema. Synen på hur uppgiñerna i rättstillämpningen borde fördelas mellan förvaltningsdomstolar och myndigheter förändrades under 1970talet även på den centrala nivån. Överordnade myndigheters besvärsprövning bedrevs i mer eller mindre domstolsliknande former och blev i vissa fall fristående från myndigheten. Patentbesvärens utbrytning ur Patent- och registreringsverket 1978, när besvärsavdelningen formellt ñck ställning som förvaltningsdomstol, kan ses som ett uttryck för att större hänsyn började tas till de principiella kraven på rättskipningens självständighet. Detsamma torde kunna sägas beträffande inrättandet 1979 av regionala försäkringsrätter för överprövning av främst försäkringskassomas beslut, tidigare en uppgift för Riksförsäkringsverkets besvärsavdelning. I slutet av 1980-talet inleddes en omfattande diskussion rörande det fortsatta förändringsarbetet inom främst domstolsväsendet Domstolama i framtiden idéskiss, Ds Ju 1989:2. Domstolsut-

- en redningen Dir 1989:56 tillsattes med uppdraget att dra upp riktlinjer för arbetsfördelningen domstolar förvaltningsmyndigheter

och allmänna domstolar förvaltningsdomstolar samt för instan-

sordningen. I direktiven angavs att förändringarna skulle inriktas på att i olika avseenden renodla domstolarnas verksamhet. Bakom den-

strävan att skilja förvaltning och rättskipning ligger det gnmdlägna gande rättssäkerhetskravet att domstolarna skall vara självständiga för att också kunna ta till vara enskildas rätt mot det allmänna. Den renodlingsprincip som ligger till grund för den pågående omvandlingen av domstolsväsendet men också inom åklagarväsendet

-

bygger på att domstolarnas huvuduppgift skall vara rättskipning. - Överprövning av förvaltningsärenden som huvudsakligen har rättslig karaktär bör läggas på domstol, medan uppgifter som lika väl kan handläggas av en förvaltningsmyndighet flyttas över dit. I de reformer av domstolsväsendet som genomförts under 1990-talet har renodlingen också inneburit en tydligare funktionsfördelning mellan olika nivåer i organisationen tyngdpunkten i rättskipningen skall

-

ligga i första instans medan överinstansema skall utöva kontroll och ta fram prejudikat. Bärande idéer i reformarbetet är vid sidan av renodlingsprincipen

- att i högre grad hålla samman dornstolsväsendet och föra över specialdomstolamas uppgifter till de allmänna domstolarna. Till specialdomstolarna räknas Arbetsdomstolen från 1929, försäkringsdomstolama, Bostadsdomstolen, Patentbesvärsrätten och Marknadsdomstolen. Dessutom finns domstolsliknande nämnder

som prövar tvister hyres- och arrendenämndema, Statens VA-nämnd,

- Koncessionsnämnden och Allmänna reklamationsnånmden. Det finns också specialisering inom domstolsorganisationen vatten-,

en

fastighets-, sjörätts- och tryckfrihetsmål.

De allmänna domstolarna har sedan tillkomsten rättegångsbal-

av ken för femtio år sedan inte varit föremål för några riktigt

genomgripande förändringar. Detta gäller inte minst hovrätterna. Förändringarna har i stället skett stegvis i en försiktig takt. Frågan om domstolarnas organisation och verksamhetsstruktur har varit foremål tör utredning under följd år bl.a. Domstolsutredningen

en av SOU 1991:106 och Domstolsväsendet Organisation och admi-

nistration i framtiden Ds 1992:38 dock utan att leda till några

resultat av större omfattning. Mot denna bakgrund har regeringen uppdragit åt en kommitté 1995 års domstolskommitté att göra

- - en översyn av den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet dir. 1995: 102. Inriktningen är att utredningen skall gå längre än tidigare förslag med avseende på det ekonomiska utfallet. I uppdraget ingår att lämna förslag till en ny organisation för domstolsväsendet i sin helhet. Inriktningen är att minska antalet tingsrätter samt att ta ställning till hur många överinstanser det bör ñmias. Vad gäller överinstansema kan sammanslagning Högsta domstolen och

av Regeringsrätten liksom hovrätter och kammarrätter komma i fråga. Samverkan mellan olika slag av domstolar på samma nivå skall enligt direktiven utvecklas betydligt. Kommitténs förslag skall medföra sänkning de årliga medelsbehovet för domstolarna med

en av minst 200 miljoner kronor. När det gäller jörvaltningsdomstolarna har utvecklingen

varit mer påtaglig. För 25 år sedan farms det i hela landet en enda kammarrätt och nio länsdomstolar. Under 1970- och 1980-talen

skedde där en mycket kraftig utbyggnad. Kravet på ökad domstolskontroll över förvaltningen var den bakomliggande motiveringen för de åtgärder som vidtogs. Den snabba expansionen har under år omprö-

senare vats och organisationen och processen är åter stadd i förändring.

Flertalet måltyper handläggs specialdomstolarna bör i

som av framtiden prövas av de allmänna domstolarna och intresseledamöter bör inte delta i dömande verksamhet. Som ett led i detta lades Bostadsdomstolen den 1juli 1994 och dess verksamhet övertogs av

ner Svea Hovrätt. Andra aktuella exempel är att rättskipningen inom det hyres- och arrenderättsliga området på sikt kommer att övertas av tingsrättema som vanliga tvistemål. Beträffande de allmänna domstolarna ligger verksamhetens tyngd-

punkt sedan länge i första instans. Hovrättsprocessutredningens

förslag om generellt prövningstillstånd för överklagande till hovrättema kommer, det genomförs, leda till ytterligare markant mins-

om kad måltillströrnning i hovrättema med minskat personalbehov som följd. Vad beträffar de allmänna förvaltningsdomstolama påbörjades år 1994 omfattande förändring av instansordningen i syfte att

en flytta ner stora grupper av ärenden till länsrättema. Förändringarna har genomförts i tre etapper under perioden 1994-1996. I den första övertog länsrättema från karnmarrättema uppgiften att vara första domstolsinstans i studiestöds- och kriminalvårdsmål, beslutade av Centrala studiestödsnämnden i allmänhet av verkets lokalkontor

i Krirninalvårdsverket. Riksdagen bestämde vidare att beslut resp

återkallelse körkort, tidigare fattats av länsrätten, skall om av som handläggas länsstyrelsen i första instans och därefter kunna

av överklagas till länsrätten prop. 1993/94: 133, JuU24, rskr 319. Den andra reformetappen rörde närmare hundratalet olika målgrup-

I den tredje etappen flyttades de flesta kvarvarande mål, som per. överklagas direkt till kammarrätt, ned till länsrätt som första domstolsinstans. Krav på prövningstillstånd har införts i ledet länsrätt

kammarrätt, De tidigare tre försäkringsrättema lades ned l juli 1992 till följd av ändringar i instansordningen för socialförsäkringsmål vilket medfört att beslut försäkringskassa/RFV i socialförsäkringsmål sedan

av 1991 prövas av länsrätt/ kammarrätt. Försäkringsöverdomstolen lades 1995 och uppgiñema övertogs Regeringsrätten. Vidare

ner av övertog år 1992 länsrätterna uppgiften att som första instans pröva frågor om psykiatrisk tvångsvård. Rättssäkerhetskrav vid frihetsberövande motiverade övergången från prövning i en domstolsliknande organisation till domstol med dess reglerade förfarande och fristående ställning. I sammanhanget var Sveriges ätaganden i intemationella överenskommelser av betydelse FN- och

konventioner rättighetsskydd. AMS tidigare uppgifter

europa- om

som överklagandeinstans i ärenden om bl.a. arbetslöshetsersättning övertogs år 1995 av förvaltningsdomstolama.

Instansordningsreforrnen har gjort det möjligt att avveckla en avdelning på varje kammarrätt till följd av att mål flyttats ner i instanskedjan; tvåpartsprocessen kan enligt regeringen på sikt leda till besparingar för både domstolar och myndigheter prop. 1995/96:22 s 94. Justitieutskottet tillstyrkte och tog dessutom initiativ till att vidga refomren till att omfatta även socialförsäkringsmålen l995/96:JuU7, rskr 55. Den obligatoriska tvåpartsprocessen som införs den l maj 1996 innebär att det allmänna företräds av den myndighet som första beslutade i saken 10 § FPL, förutom när det gäller beslut som överklagas direkt i kammarrätt. Som ett exempel på hur förvaltningsmyndigheter har Övertagit uppgifter från domstolarna bör särskilt nämnas den summariska processen som år 1992 fördes över från tingsrättema till kronofogdemyndighetema, som därmed handlägger mål om betalningsföreläggande och handräckning. Inom domstolsväsendet eftersträvas en ökad självförvaltning, som den föregående b regeringen ville åstadkomma bl.a. genom tillsätta fler personer från domstolarna i Domstolsverkets DV styrelse och ta bort den fackliga representationen. I fråga om Domstolsverkets ledning har olika uppfattningar kommit till synes 1993/94:JuUl0. Den nya regeringen s avser att återinföra den ordning som gällde tidigare prop. 1994/95: 100 Bilaga 3. Domstolarna undantas inte från de krav på besparingar och ökad effektivitet riktas mot statsförvaltningen i sin helhet. Tydligast

som kommer detta till uttryck i den nu pågående översynen inom ramen för 1995 års domstolskonmiitté. Redan i direktiven för utredningen ställs kravet på att de förslag som redovisas skall medföra att de samlade utgiftema inom domstolsväsendet skall kunna minska med minst 200 miljoner kronor. Det handlar då i första hand om att minska antalet domstolar inom tingsrättsorganisationen och att slå

ihop domstolsorganisationema när det gäller överrättema.

Domstolarna är heller inte undantagna från de förändringar som följer av införandet av nya former för styrning och uppföljning inom statsförvaltningen. .De generella krav ställs i den nya bud-

som upp getordning som har införts när det gäller styrning och uppföljning av verksamhetens resultat och resursanvändning omfattar även domstolarna. Domstolarna har i hög grad påverkats av intemationaliseringen i första hand genom EU-rättens inkorporering i svensk lag och när det gäller den enskildes rätt till domstolsprövning m.m. Denna anpassning kan förutses fortgå under en lång följd av år. I detta sammanhang skall också nämnas riksdagens nyligen fattade beslut att inkor-

porera den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema.

5.2 De förvaltningspolitiska kraven och alternativa

former för organisering

1Förvaltningspolitiken

Att enbart mot bakgrund de iakttagelser som här redovisats be-

av döma förutsättningama och inriktningen för det fortsatta reformarbetet inom rättsväsendet är självfallet inte möjligt. Det avgörande skälet är att de förhållanden som påverkar rättsväsendets utveckling naturligtvis är direkt sammanlänkade med de mer djupgående sam-

hällsförändringama i stort.

När det gäller det törvaltningspolitiska området har den förvaltningspolitiska kommissionen formulerat ett antal övergripande krav

för den framtida statliga förvaltningen, nämligen

ekonomisk efektivitet

o

0politisk styrbarhet

rättssäkerhet o o legitimitet och representativitet. Vilken bedömning kan göras när det gäller rättsväsendets utveckling med utgångspunkt i dessa krav Hur kan dessa krav och målsättningar göras vägledande for det fortsatta refomiarbetet I det följande illustrerar hur de förvaltningspolitiska kraven kan användas för en analys av rättsväsendet utvecklingen för att därefter diskutera några av de principer som kan tänkas utgöra utgångspunkter för de

kommande årens utvecklingsarbete. Begreppet effektivitet rör bl.a. myndigheternas resursanvändning i

förhållande till uppställda mål, styrsystemets ändamålsenlighet,

samverkansmöjligheter och en rad andra aspekter av verksamhets-

utvecklingen. En kritisk granskning av reformarbetet ger snarast vid handen att utfallet de gångna årens i och for sig omfattande

av - refonnarbete har varit blygsamt när det gäller att effektivisera verk-

samheten och resursumyttjandet. De åtgärder som vidtagits har

främst präglats av att mer eller mindre kortsiktiga sparbeting som lagts ut på myndigheterna för genomförande utan närmare konsekvensanalyser, t.ex. vad gäller besparingamas effekter inom angränsande verksamhetsområden. När det gäller den politiska styrbarheten aktualiseras bl.a. frågan om hur och med vilka medel statsmakterna styr rättsmyndighetema.

Frågan om styrbarhet rör vidare de centrala törvaltningsmyndighe-

temas roll för den operativa verksamheten. Frågan kan illustreras av

RPS tidigare omdiskuterade roll tolkare statsmaktemas

som av intentioner innan de fördes ut och omsattes i den löpande polisverksamheten. Rättssäkerheten och rättstryggheten är grundläggande och övergripande målsättningar för demokratins och rättsstatens upprätthållande och vidare utveckling. Frågorna aktualiseras bl.a. genom den utökade rätten till rättsprövning följer EU-inträdet ock-

som av men så i arbetet med att effektivisera verksamheten, t.ex. när det gäller förslaget om att införa ett generellt prövningstillstånd för överklaganden till hovrättema. Frågan om rättssäkerhet är inte avgjord en gång för alla. Tvärtom är det väsentligt att rättssäkerhetsaspektema löpande bevakas i takt med utvecklingen i stort. Kravet på rättssystemets legitimitet och representativitet kan röra ett flertal aspekter. Ytterst kan kravet sägas röra förvaltningspolitikens stöd för det demokratiska styrelseskicket. Frågan kan bl.a. illustreras dels med utgångspunkt i rättssystemets roll för befästandet och utvecklingen av det demokratiska statsskicket, dels huru-

av vida rättssystemets funktionalitet och åtgärder korresponderar med det allmänna rättsmedvetandet. När det gäller representativiteten aktualiseras ifrågasättandet av t.ex. den närhetsprincip hittills

som vägt tungt när det gäller den geografiska lokaliseringen av de rättsvårdande myndigheterna. Ett tydligt tecken på att denna närhetsprincip nu får stå tillbaka för övergripande krav på effektivisering och besparingar är den nya organisationsstruktur grad-

som nu vis införs i riktning mot färre och större myndigheter. Frågan om representativitet är också aktuell i samband med frågan nämn-

om demäns ställning och utnämning. En aktuell fråga rör huruvida nänmdemän skall rekryteras på andra grunder än politisk partitillhörighet. Representativiteten kan också ses i ljuset av det lokala inflytandet och formerna för detta. Av särskild betydelse är de regionala och lokala polisstyrelsema där avsikten är att områdesspeciñka förhållanden skall avgörande betydelse vid prioriteringar

ges en av polisinsatserna. Mot bakgrund av de iakttagelser kunnat göra utifrån den hittillsvarande utvecklingen drar slutsatsen att de åtgärder som vidtagits inom ramen för utvecklingsarbetet visserligen knyter till de över-

än gripande förvaltningspolitiska krav ställts att åtgärderna

som men har varit otillräckliga. Konkreta och grundläggande förändringar måste därför betonas om effekterna samhällets samlade åtgärder

av mot brott skall kunna öka samtidigt som de reala resurserna som ställs till förfogande fortsatt kan komma att minska.

Denna inriktning ligger väl i linje med vad har kommit till ut-

som tryck i de årens budgetpropositioner, också i andra oñi-

senare men ciella sammanhang. Behovet också möjligheterna till moder-

- men nisering och förnyelse har sin grund i de ekonomisk-politiska och

förvaltningspolitiska målsättningar lagts fast, den ökade inter-

som nationaliseringen och Sveriges medlemskap i EU samt den snabba utvecklingen inom informationsteknikens område. Vilka slutsatser kan då dras med utgångspunkt i utvecklingen inom rättsväsendet, de drivkrafter för förändringar kunnat iakttas

som

och de övergripande förvaltningspolitiska krav ställts upp

som Vi att bl.a. följande allmämia principer sammantaget kan

menar tjäna förvaltningspolitisk kravbild att lägga till grund för

som en den fortsatta förvaltningsutvecklingen inom rättsväsendet:

Tydlig fokusering på själva verksamheten än nuvarande o snarare

indelning i myndigheter, departementsområden, politikområden

Behovet helhetssyn bör i väsentligt större utsträckning m.m. av en än i dagsläget läggas till grund för organisering, styrning och upp-

följning.

Tydlig betoning det gränsöverskridande i verksamheten med

o av inriktning mot att effektivisera samhällets åtgärder mot brott. Detta pekar på behovet förskjutning från en sektoriell organisering

av en

till förmån för en mer gränsöverskridande organisationsprincip.

Arbetet organiseras efter uppgiftens art och omfattning. Grunden o for verksamhetsstruktur utgörs av projektarbetsformen, nät-

en ny verkslösningar, verksamhetslogik än redan etablerade

snarare strukturer baserade på ftmktionell verksamhetsindelning och

en anslagsstnilctur.

Kraven på flexibilitet och anpassningsförmåga måste i högre grad o än hittills tillgodoses för att rättsväsendet med begränsade resurser skall klara allt större mängd ärenden.

av en

Förbättrad styrning den egentliga verksamheten, snarare än de o av berörda myndigheterna sådana, genom väl utvecklade mål och

som resultatkrav inom hela det kriminalpolitiska området. Anpassning av styrformema till kravet på kraftigt ökad nationell och intematio-

en nell samverkan och samordning mellan verksamheter och mellan aktörer statliga, kommunala, privata.

F örvaltningsutvecklingen bör entydigt ta sin utgångspunkt i de

o krav medborgarna ställer på förvaltningen och domstolarna när det gäller bl.a. effektivitet, rättssäkerhet, tillgänglighet och service. Detta ställer i sin tur krav på ökad synlighet. Till detta kan lägen kravet på transparens, dvs. att den enskilde medborgaren i sina gas

myndighetskontakter inte skall behöva vidkännas de gränsöverskri-

danden mellan flera aktörer, verksamheter och system som ärendets handläggning förutsätter.

Väsentligt ökad användning tekniska hjälpmedel såväl för o av verksamhet för utveckling och förnyelse. Det innebär att de nya som möjligheter IT idag erbjuder systematiskt bör tas till vara och integ-

i utvecklingsarbetet i sin helhet.

reras

Modemiserat regelverk med fokus riktat mot de verksamheter som o bedrivs än de organisationer som utför dessa. Eventuella snarare legala hinder för verksamhetsfömyelse bör inventeras och undanröjas.

Ovanstående kan på övergripande nivå illustrera några av de en krav och utvecklingsaspekter bör påverka den fortsatta utvecksom törvaltningspolitiken. Som framgår är de uppställda kralingen av på intet Vad vill rikta uppmärksamheten på är att ven sätt nya. kraven inför framtiden måste ges en konkret innebörd, att de istället för att enbart uttryck för allmän inriktning också läggs till ge en grund för konkreta utvecklingsinsatser av olika slag.

5.2.1Alternativa modeller för den fortsatta förvalt-

ningsutvecklingen

Mot bakgrund de krav som bör ställas på den framtida förvaltav ningen blir nästa steg att identifiera och utveckla olika tänkbara

handlingsalternativ vad utformningen av rättsväsendets för-

avser valtningsstnilctur. Vilka principer för organisering svarar bäst upp mot de krav kan läggas till grund för den fortsatta förvaltningssom utvecklingen De fyra tankeñgurer som presenteras närmare i avsnitt 1.4 kan läggas till grund för en diskussion. I samtliga fall rör idealtyper där altemativens kännetecken och egenskaper det sig om redovisas mycket starkt förenklad form. i en Att entydigt placera rättsväsendets myndigheter i något eller någdessa alternativa modeller låter sig knappast göras utan risk ra av

för allt för stora förenklingar 107. Istället kan modellerna användas som stöd för en beskrivning av utvecklingen och för en diskussionen om vilken huvudinriktning kan bli aktuell inför framtiden. Den

som funktionella och geografiskt integrerade modellen är i ett historiskt perspektiv väl kända som utgångspunkter för den statliga förvaltningens organisering och kan sägas dominera rättsväsendets struktur. Modellen med förvaltning sammanhållen i politikområden

en har införts följd de fonnerna för styrning och uppfölj-

som en nya ning av statlig verksamhet medan den gränsöverskridande, processorienteradä förvaltningen får illustrera de synsätt

nya som under senare tid vuxit fram och för vilka empiriska erfarenheter endast finns att tillgå i begränsad omfattning. På detta sätt utgår rättsväsendets organisering utifrån funktionell

en indelning av den brottsbekämpande verksamheten, indelning

en som på en övergripande nivå kan beskrivas i verksamhetsgrenama utredande, dömande och verkställande påföljd. Detta utgör själva

av grunden för den sektoriella gnmdstruktur som kännetecknar rättsväsendet med polis och åklagare som brottsutredande myndigheter, domstolarna dömande och kriminalvården med för verk-

som ansvar ställigheten. Denna funktionella orientering har tidigt kompletterats

med en geografisk aspekt på organiseringen gnmdat på i första hand närhetsprincipen en princip som fram till våra dagar har vägt tungt i or-

ganisationsutvecklingen inom rättsväsendet. Demia geografiska orientering har under de senaste decennierna lett till en tydlig regionalisering grundad på en decentralisering de centrala förvaltning-

av

smyndighetemas ansvar och uppgifter.

Som en följd av införandet av mål- och resultatstyrning har behovet

av en anpassning av verksamhetsindelningen till den styrning som

sker via budgetprocessen har budgetarbetet sedan innevarande budgetår baserats på en indelning i utgiftsområden, där rättsväsendet utgör det fjärde av 27 utgiftsområden. Återstår så den modell kännetecknas

som av gränsöverskridande

organisering. Modellen skiljer sig från de övriga främst att

genom den representerar nya synsätt och metodik när det gäller organi-

ny sations- och verksamhetsutveckling. Ett drivande inslag i detta är den snabba utvecklingen inom infomiationstelcnikens område vilket även inkluderar nya synsätt och metoder inom områdena verksam-

hets- och organisationsutveclding. Samtidigt bör noteras att erfaren-

7 I den s.k. SAMRED-utredningens betänkande SOU 1995:31 utformas förslagen med utgångspunkt i en mix mellan vad som i första hand kanjämföras med en samtidigt funktionell och processinriktad princip för organisering.

heter av denna modell i hög grad ännu saknas i synnerhet i det fall

-

söker etter exempel inom den offentliga förvaltningen. Det bör dock påpekas att det även inom förvaltningen sker ett

numera omfattande utvecklingsarbete i dessa frågor. Det finns därför

skäl att nämrare beskriva några av den gränsöverskridande modellens kännetecken innan den vid sidan de övriga modellerna kan läggas

- av till grund för överväganden rörande den fortsatta utvecklingen inom rättsväsendet. Statskontoret har i andra sammanhang använt begreppet verksamhetsförnyelse som ett sätt att utveckla och öka effektiviteten i de

oña gränsöverskridande utgör själva verksamheten.

-processer som Men vad innebär detta Vad skiljer verksamhetsfömyelse från andra och mer beprövade tillvägagångssätt För att närma sig innebörden av begreppet verksamhetstömyelse finns det skäl att utgå från det engelska begreppet reengineering och därmed avse ...ett grundläggande nytänkande och radikal förändring

en av verksamhetens processer i syfte att uppnå dramatiska och påvisbara förbättringar vad gäller kostnader, kvalitet, service och tid " 108 Detta kan ytterligare förtydligas genom att låta den gränsöverskri-

dande organisationsprincipen kännetecknas

av

att intresset riktas mot verksamhetens grundläggande och gränso överskridande processer snarare än den myndighetsvisa och oña funktionella indelning karakteriserar den offentliga förvaltning-

som ens nuvarande uppbyggnad och arbetssätt. o att verksamhetsprocessemas effektivitet och bidrag till koncemövergripande måluppfyllelse ställs i förgrunden. o att processemas ändamålsenlighet bedöms utifrån deras förmåga att skapa värde åt mottagarna verksamhetsresultat.

av processens

att styr- och uppföljningssystemet till verksamhetens o anpassas processer och inte ensidigt utgår från den myndighetsstniktur och verksamhetsindelning som generellt sett kännetecknar dagens för-

valtningsstniktur.

Gränsöverskridande verksamhetsutveckling blir med den inriktning

ovan preciserat ett samlande uttryck för delvis inriktning

en ny när det gäller den fortsatta förvaltningsutvecklingen. Detta bör inte uppfattas strävan att i ett steg överge modell till fömiån

som en en

m Definitionen är en fri översättning hämtad från Michael Hammers bok "Reengineering the Corporation".

för någon radikalt annorlunda och dessutom oprövad modell. Inriktningen bör istället att kritiskt pröva nuvarande strukturs ända-

vara

målsenlighet med utgångspunkt i den förvaltningspolitiska kravbild

kan läggas till grund för den fortsatta utvecklingen. En ny insom riktning innebär också att de synsätt och möjligheter som ut-

nya vecklats i takt med förutsättningar införts verkligen prövas,

att nya vidareutvecklas och bedöms med avseende på tillämpbarhet i en framtida förvaltning. Behovet att förnya rättsväsendets verksamhet kan inte stanna vid

av svepande förhoppningar den fortsatta förvaltningsutvecklingen.

om Det räcker heller inte att peka på och introducera synsätt och

nya ansatser för arbetet. För att uppnå resultat krävs därutöver att instrumenten för det fortsatta utvecklingsarbetet utvecklas. Vidare krävs att ett flertal konkreta utvecklingsinsatser kan planeras och genomföras parallellt och att ansvaret och befogenheterna i samband med utvecklingen kan preciseras. Det innebär att själva for-

för ett gränsöverskridande fömyelsearbete måste övervägas

merna och att regeringens respektive myndigheternas roll i fömyelsearbetet klargörs. Statskontoret har mot denna bakgrund och ett komplement till

som denna studie utarbetat en illustration över hur en gränsöverskridande ansats kan te sig inom rättsväsendets verksamhetsområde i

första hand vad gäller den verksamhet som rör brottmålsförfarandet. Illustrationen utgörs IT-baserad översiktlig beskrivning av hur

av en brottmålsprocessen i vid mening kan organiseras i framtiden, hur statsmakterna tillgång till styrinformation samt hur allmänhe-

ges tens informationsutbyte med aktörema inom det kriminalpolitiska området kan förbättras. Illustrationen huvudsyñe är att visa på möjligheterna att med stöd modern informationsteknik och utan

- av hinder nuvarande verksamhets- och myndighetsstruktur ge en

av bild med vilken inriktning förvaltningsutvecklingen inom rättsvä-

av sendet kan komma att fortskrida.

6 JÄMFÖRANDE ANALYS OCH SLUTSATSER

6.1 En jämförelsebild

Statens roll/det offentliga åtagandet har förändrats på väsentligt olika sätt i de fyra studerade områdena: Inom arbetsmarknadspolitiken har under efterkrigstiden

skett en kraftig utökning av det offentliga åtagandet kulminerat under

som 1970-talet för att därefter plana ut. Under 1990-talet har arbetsmarknadspolitiken snävats av under det att den vidare sysselsättningspolitiken utvecklats i anslutning till näringspolitilc, regional utveckling och politik för ekonomisk tillväxt. Uppgifterna vid Arbetsmarknadsverket består väsentligen produktion indivi-

nu av av danpassade tjänster med insats av arbetsmarknadspolitikens olika medel. Samverkan med kommunerna har blivit allt viktigare. A/Iiüöpølitiken har expanderat alltsedan 1960-talet och under speciellt de senaste tio åren differentierats för att möta hot. Samtidigt

nya har en integration miljöpolitiken ägt i politiken för respektive

av rum miljöpåverkande sektor, främst näringsliv, energi, kommunikation

och areella näringar. Decentralisering och internationalisering är ytterligare väsentliga inslag i bilden.

Länsstyrelsen speglar med reformema 1971 och 1991 utvecklingen av de många politikområden, är betydelse för den regionala

som av utvecklingen. Å sidan förhandlar den

ena och planerar nu samordnade länsstyrelsen övergripande i samverkan med olika aktörer, å andra sidan fyller den stödjande, uppföljande och utvärde-

en mer rande roll, bl.a. i förhållande till kommunerna. Inriktningen verk-

av samhetsidén är mot det samhälleliga rummet indi-

snarare än mot viden. Rättsväsendet uppvisar med avseende på den grundläggande för-

valtningsstrukturen en mer stabil bild med långtgående reglering

av den verksamhet utförs polis, åklagare, domstol och krimi-

som av nalvård. Beträffande domstolsväsendet har dock skett integration

en mellan specialdomstolama och dels förvaltningsdomstolama, dels de allmänna domstolarna. Verksamheten som bedrivs inom förvaltningen för att fullgöra det statliga åtagandet är, med avseende på logik och teknik, väsent-

av ligt olika karaktär på de olika studerade områdena. Arbetsmarknadsverket utgår från situationen för den enskilde

arbetssökande respektive det enskilda företaget söker arbetskraft.

som

Man erbjuder således individ-/företagsanpassade tjänster.

A/Iiüöpolitikens verksamhetslogik är i stället att, i så stor utsträckning möjligt och med hjälp olika styrmedel, förmå de många

som av olika aktörerna den enskilda individen, det stora industriföretaget, kommunen, länderna på andra sidan Östersjön etc. att agera så

miljömedvetet som möjligt.

Rättsväsendet innefattar såväl domstolarna som polis, åklagare och kriminalvård, dvs fyra olika verksamhetsområden mellan vilka det råder tydlig uppdelning ansvar och befogenheter. Sett till logi-

en av ken i verksamhetsprocessema t.ex. brottmålsprocessen från brottsanmälan till avslutad verkställighet utgör dock varje område

länk sammanhängande kedja. en i en För länsstyrelsen slutligen, utgör förhandling och samverkan, internt och externt väsentlig del verksamhetslogiken. En annan

en av del består i att avväga mellan det djupa sektoriella/speciella och den breda helhetssynen. Även ärendehandläggning inom viss sektor förekommer i varierande omfattning. Verksamhetens skilda karaktärer avspeglar sig också i kompeten-

och de professioner verkar i myndigheterna. Vi har i den

sen som översiktsbild, visas i sammanfattningen, spetsat till karakteris-

som tiken for att markera den betydelse som både utbildningsbakgrund och kultur kan ha hañ for förvaltningsutvecklingen, om det så

m. m. gällt att försvara den egna organisationen eller verka genom samverkan med andra aktörer. När det gäller den samlade förvaltningspolitiska kravbilden me-

att avvägningen mellan politisk styrning och självständighet nar till förmån för flexibiliteten haft stor betydelse när det gäller Arbetsmarknadsverket. Eftersom de arbetssökande i flera fall inte kan åberopa laglig rätt att komma i åtnjutande de tjänster, som ingår

av i den arbetsmarknadspolitiska medelsarsenalen, är legitimitetskravet framträdande och hade tidigare direkt genomslag i utformningen av förvaltningsstmlcturen med arbetsmarknadens parter i beslutande

styrelser/delegationer på många nivåer inom verket. Tillgänglighetskravet har också givit en vittfcirgrenad lokal organisation med ca

360 arbetsförmedlingskontor.

Inom miljöområdet uppfattar styrbarhet, flexibilitet och hållbarhet speciellt kritiska krav. Styrbarheten därför att det är en

som mängd aktörer skall fås att ta miljöhänsyn inom sina respektive

som verksamheter. Kraven på flexibilitet är också framträdande, då politikområdet expanderar och mål och medel blir allt flera. Hållbarhet är ett överordnat mål for miljöpolitiken och ställer därmed också krav på förvaltningsstrukturen. Den bör exempelvis inte lämna

spelutrymme för särintressen inom sektorer som är mindre benägna

att ta miljöhänsyn.

För länsstyrelsen står frågan demokratisk förankring i fokus på om grund att de regionala utvecklingsfrågoma i stor utsträckning av uttolkning och avvägningar mellan olika politiska mål. rymmer Styrbarheten är kritisk faktor på grund av den komplexa styrsien tuationen med flera departement och centrala myndigheter inblandande samt begränsningarna i de styrmedel som länsstyrelserna förfogar över. Flexibilitet är väsentligt för att möta skiftande samhällsproblem. Legitimitet slutligen är nödvändighet, då man inte en har tvingande styrmedel för att påverka andra aktörers beteenden. Att kravet på rättssäkerhet är speciellt framträdande inom rättsväsendet är givet. Under tid har också kravet på ekonomisk senare effektivitet kommit att inta alltmer framskjuten plats. en Vad så till sist gäller förvaltningsstrukturen ingår Arbetsmarknadsverket i sektoriellt organiserad stniktur. Det har också en en vittförgrenad lokal förvaltning riktad direkt till k1mdema, dvs. arbetssökande och arbetsgivare. Miljöområdet är tvärsektoriellt organiserat också i en vidare bemärkelse än att verksamheten på regional nivå är inordnad i den samordnade länsstyrelsen. Det s.k. sektorsansvaret inom miljöområdet, innebär att miljöfrågoma integreras i ett flertal andra polisom tikområden, är också ett uttryck för ett tvärsektoriellt synsätt. Förvaltningen inom respektive sektor riktar sig i sin tur mot sektorns aktörer än specifika kunder/klienter. Den vertikala snarare linje utgörs tillståndsprövning och tillsyn enligt miljösom av skyddslagen kan rest den tidigare dominerande, sektoses som en av riellt organiserade förvaltningen. Länsstyrelsen slutligen är i huvudsak tvärsektoriellt organiserad. Den för ett antal frågor betydelse för länets utveckling ansvarar av är att hänföra till flera olika politikområden och som i vissa som fall före reformen samordnad länsförvaltning ankom på länsnämnder ingick i sektororienterad struktur. Andra ord för att som en beskriva denna struktur är att den är geografiskt integrerad, dvs. skall integrera olika politikområden till helhet inom ett visst geoen grafiskt tenitorium, också gränsöverskridande då en uppgift är men att även försöka föra andra aktörers agerande i denna helhet. Rättsväsendet är indelat i dömande domstolarna respektive verkställande främst polis, åklagare och kriminalvård funktioner. Den i grunden sektoriellt organiserade verkställande funktionen är kompletterad med vissa tvärsektoriella inslag. Exempel på detta är att länsstyrelsen har det yttersta ansvaret för polisens verksamhet och

ekonomi i länet samt den nya ekobrottsmyndigheten som spänner över såväl polis- som skattefrågor. Även domstolsorganisationen har dock betydligt nedtonat i och med specialdomsto-

om numera lama ett inslag av sektororienterad stniktur.

6.2 Framväxten av dagens förvaltningsstruktur Den förvaltningspolitiska agendan vid mitten av 1980-talet tog, som en särskild punkt, upp det generella behovet av att minska sektoriseringen inom statsförvaltningen. Det är i detta förvaltningspolitiska konstaterande, den nedan tecknade bilden utvecklingen av

som av förvaltningsstmkturen, tar sin utgångspunkt.

Utbyggnaden den sektoriserade förvaltningen, med från länssty-

av relsen fristående länsnämnder, tog fart under efterkrigstiden ge-

sjösättandet stora sociala välfardsprogram. Dessa reste nom av behov av organisationer med såväl speciell sakområdeskompetens

förmåga att implementera politik till skillnad från dåvasom ny rande länsstyrelse hade uppgiften att förvalta befintlig poli-

som tik. Enligt vad som framhölls vid mitten av 1980-talet, hade dock utvecklingen lett till för långt driven specialisering med suboptirne-

en ringar och bristande helhetssyn som effekt. Det anfördes dock inte åtminstone inte officiellt att sektoriseringen också skulle ha lett till

framväxt jämtrianglar där särintressenas styrka och förmåen av ga att mobilisera resurser riskerade att ta över det politiska demokratiska styrsystemet. Vår teckning av utvecklingen av förvalmingsstrukturen följer tre spår, den samhällsutvecklande förvaltningen, den individorienterade förvaltningen samt den rättskipande funktionen. Uppdelningen i de två första följer bl.a. av logiken bakom reformen samordnad länsförvaltning, vars upprinnelse kan härledas till det förvaltningspolitiskt påtalade behovet av att minska sektoriseringen. Uppgifter av betydelse för samhällets utveckling på den regionala nivån skulle hanteras inom länsstyrelsen medan allmänna förvaltningsuppgifter

av karaktären tjänsteproduktion eller myndighetsutövning gentemot

enskild skulle ligga utanför denna. Det är värt att påpeka att vårt begrepp individ svarar mot regeringsformens begrepp enskild

och följaktligen kan avse såväl fysiska som juridiska personer. Beträffande det tredje spåret, utvecklingen av den rättskipande

funktionen, står bl.a. förskjutningar mellan förvaltningens dömande och verkställande funktioner i fokus.

Som grund för tecknandet ligger de förändringar i främst organisationsstmkturen, kunnat iaktta i de studerade områdena.

som Beskrivningen av den samhällsutvecklande respektive individorienterade förvaltningen är således även om är medvetna det

- om tveksamma i att dra generella slutsatser utifrån endast tre fallstudier

baserad på Arbetsmarknadsverket, miljöområdet samt länsstyrel- sen.

I bifogade tabellverk bilaga 2 har dessa viktigare förändringar

förtecknats med början i efterkrigstiden. Syftet med tabellen är bl.a. att försöka finna förklaringama till förändringarna står att finna

om

i sakpolitiken eller i den generella förvaltningspolitiken. Vårt

främsta intresse tilldrar sig sådana förändringar, innebär för-

som skjutningar i dimensionen sektoriellt tvärsektoriellt men även vissa

-

andra händelser som uppfattat förvaltningsstrukturell

vara av relevans finns medtagna. Ett studium tabellen visar att föränd-

av ringarna oftare förefaller kunna härledas till förändringar i sak-

politiken än till generella förvaltningspolitiska ställningstaganden.

Den del av tabellen som upptar förändringarna inom den rättskipande funktionen är något annorlunda uppställd. Dels uppdelning

är en

i sakpolitiska respektive förvalmingspolitiska drivkrafter inte på

samma sätt relevant, dels har vi för tydlighetens skull gjort

en upp-

delning på olika förändringsteman från förvaltningsmyndighet till

domstol; från specialdomstol till allmän domstol etc.

1Den samhällsutvecklande förvaltningen

Refonnen samordnad länsforvalming med en sammanhållen tvär-

sektoriellt organiserad länsstyrelse genomfördes efter försöksverk-

samhet i Norrbotten 1991. Diskussionen hur statsförvaltningen

om borde organiseras på regional nivå sammanhållet inom länsstyrel-

sen eller i form av från denna fristående länsnämnder emeller-

- var tid långt ifrån Partiella reformer i syfte att stärka länsstyrelser-

ny. nas roll inom samhållsbyggandet och bättre samordna de insatser, som syftade till att främja den regionala utvecklingen, hade

genomförts på 60- och 70-talen. När Naturvårdsverket bildades

1967 var

det länsstyrelsen det regionala ansvaret för miljöfrågoma

som gavs

och vissa tidigare fristående regionala expertfirnlctioner med miljörelaterade uppgifter ex. länsingenjörskontor, länsarkitektkontor flyttades i länsstyrelsen.

Den bärande idén bakom reformen Samordnad länsstyrelse kan

något renodlat beskrivas sålunda: Vid konstaterandet att uppgiften

att utveckla det samhälleliga rummet krävde såväl större grad

av helhetssyn, som viss anpassning till de i olika delar av landet skif-

tande förhållandena, bedömdes länet utgöra ett lagom stort rum. Statens samhällsutvecklande uppgifter borde därmed samlas inom

regional organisation, naturligen länsstyrel-

ramen för en gemensam

Denna också uppgiften att verka for en samordning av sen. gavs motsvarande verksamhet under ansvar av andra, såväl statliga som icke statliga, aktörer främst kommunerna. Allmärma förvaltningsuppgiñer, dvs. myndighetsutövning eller tjänsteproduktion gentemot enskild utan direkt påverkan på samhällsutvecldingen, kimde däremot flyttas ut länsstyrelsen. Reformen innebar därmed inte bara

ur

strukturförändring utan gav också länsstyrelsen en ny en verksamhetslogik, från förvaltare/verkställare till utvecklare. Samordnad länsstyrelse blev i vissa avseenden en refomi med förhinder:

Några regionala sektororgan hade en blandad verksamo hetslogik, såväl samhällsutvecklande uppgifter som myndighetsutövning eller tjänsteproduktion gentemot enskild. Såväl skogsvårdsstyrelsen länsarbetsnämnden lämnades av detta skäl

som utanför den samordnade länsstyrelsen.

Skogsvården kan t.ex. å sidan del av de are-

ena ses som en ella näringama med stark koppling till miljöpolitiken. Å andra sidan består skogsvårdsstyrelsens verksamhet till ca 80% av den ekonomiska omslutningen av uppdragsverksamhet gentemot skogsägare och kommuner.

Även de renodlat samhällsutvecldande regional- och

om mer näringspolitiska uppgifterna flyttades från Arbetsmarknadsverket/länsarbetsnämnden till länsstyrelsen respektive Sind/Nutek vid mitten 80-talet, förenar även den kvarvarande uppgiften "att

av stärka arbetskraftens kompetens, såväl det samhällsutvecklande som det individorienterade perspektivet.

I båda fallen existerar också lokal organisation, vilket inte

en

avsågs ingå i den nya länsstyrelsekonstruktionen.

De allmänna förvaltningsuppgiñema skatt, bilregister och

o handelsregister flyttades ut ur länsstyrelsen och ktmde knytas till andra befintliga sektormyndigheter. För många av länsstyrelsens

förvaltningsuppgiñer saknades dock lämpliga myndigheter att flytta

verksamheten till, varför den behölls av länsstyrelsen.

Bedömningen vad är lagom storlek och rätt form på o av som det regionala rummet, varierar mellan olika sektorrnyndigheter med uppgifter betydelse för samhällsutvecklingen. I många fall är

av detta avsevärt större än länet parallellt med genomförandet av Samordnad länsstyrelse, försvann t.ex. länsskolnämnden och det

Skolverkets fältorganisation delades in i elva regioner. I några nya fall överensstämmer inte heller dessa regioner med länsgränsema.

Reformen Samordnad länsstyrelse därmed inte ett fullständigt

gav

på hur den regionala samhällsutvecklingen skulle organiseras. svar En olöst fråga avsåg just storleken på de olika regionerna. Enligt Verksförordningen tillkommer i princip rätten att besluta om regional indelning för befintlig myndighet, myndighetens ledning.

en Specifika förhållanden inom olika politikområden kan innebära undantag från denna grundregel och ställa krav på regerings- eller riksdagsbeslut. Även vid sådana undantag är vår uppfattning att besluten tas inom sektom och utan bedömning av konsekvenserna för statsförvaltningen helhet vilket har lett till att statsförvalt-

som

ningen uppvisar ett lapptäcke regionala indelningar, de flesta

av större än länet. En olöst fråga avsåg den demokratiska förankringen av det

annan regionala utvecklingsarbetet. Nuvarande lösning som infördes redan 1977, där landstinget utser samtliga ledamöter i länsstyrelsens styrelse, visade sig i och med den samordnade länsstyrelsens ökade

för den regionala utvecklingen, utgöra en mindre lyckad ansvar kompromiss. Dels den ett enbart indirekt demokratiskt inflytan-

gav de på den regionala nivån i frågor av stort politisk intresse, dels skapade den en oklarhet i länsstyrelsens roll, som i vissa extrema fall t.ex. vid hotande regementsnedläggning kan ha medverkat

som

till att man uppträtt som en företrädare för länet gentemot staten snarare än en företrädare för staten i länet. Den regionala samhällsorganisationen har därför blivit föremål för flera utredningar även efter genomförandet den samordnade läns-

av

styrelsen.

Våren 1996 beslutades/föreslogs vissa förändringar i länsin- delningen genom sammanslagningen till Skåne län och förslaget om inrättandet ett västsvenskt län. Sammanläggning till vissa

av "storlän kan möjligtvis bädda för en större överensstämmelse mellan länsindelning och sektonnyndighetemas regionala indelningar.

Den i oktober 1996 avlämnade propositionen 1996/97 :36 Den regionala samhällsorganisationen, föreslår försöksverksamhet enligt olika modeller med ändrad ansvarsfördelning för det regionala utvecklingsarbetet. Syftet är att utveckla fonnerna för bättre demo-

en kratisk förankring. Tre av de fyra föreslagna modellerna innebär att länsstyrelsemas utvecklingsansvar överförs till regionala självstyrelseorgan enligt olika konstruktioner.

Propositionen gör också bedömningar utvecklingen den fram-

av av tida statliga förvaltningen på regional nivå. Dessa mynnar ut i att det är angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen och att länsstyrelsen ges en tydlig roll att vara regeringens företrädare. Hur än fonnerna för det lokala och regionala inflytandet utvecklas, måste staten se till att de mål i den nationella

som anges politiken genomförs i landets alla delar. Detta kräver en sammanhållen och kompetent statlig organisation på regional nivå, som kan svara för tillsyn och rättstillämpning samt följa och utvär-

upp dera statsmaktemas beslut. Likaså måste staten ta sitt ansvar för att säkra en samordning som kan tillgodose samhällets helhetssyn vad gäller offentlig verksamhet i länet.

Även vad gäller den statliga länsförvaltningen föreslår propositionen

försöksverksamhet. På Gotland skall, samtidigt med att kommunen blir regionalt självstyrande, försök genomföras med vidgad samordnad länsförvaltning. Länsarbetsnärrmden och Skogsvårdsstyrelsen inordnas i länsstyrelsens organisation.

2Den individorienterade förvaltningen De förvalmingspolitiska uttalandena i mitten på 1980-talet ledde inte till några åtgärder med avseende på behovet minskad sekto-

av

risering och större helhetssyn utifrån ett medborgar- /individperspektiv.

1992 inrättades vid dåvarande Civildepartementets kommunenhet Arbetsgruppen för medborgarkontor. Denna presenterade 1994 ett förslag till lagstifining som skulle göra det möjligt för kommunen, att på uppdrag av olika statliga myndigheter, erbjuda infomiation och beslutsservice inom deras respektive områden. Förslaget kritiserades emellertid starkt bl.a. med motiveringen att det stred mot grundlagen. Frågan har därefter utretts på nytt och nuvarande Inrikesdepartementet avser att återkomma med förslag till för-

sökslagstiñning.

Initiativtagare och pådrivare i frågan för statlig och kommunal

om förvaltning gemensamma medborgarkontor är kommunerna, medan

behovet av avsektoiisering och helhetslösningar ett indi-

ur vid/medborgarperspektiv inte heller efter 1985 har tagits upp inom ramen for den statliga generella förvaltningspolitiken väl sak-

men

politiskt i enskilda frågor, som nyligen arbetsmarknadspolitik och arbetslivsorienterad rehabilitering. Ett exempel detta perspektivs frånvaro inom statsförvaltningen är att det, med få undantag, är sektomiyndigheten fattar beslut

som om sin lokala organisation, dvs. om de enheter direkt möter

som medborgaren. I fallet Arbetsmarknadsverket är det lånsarbetsnämnden som beslutar om antalet arbetsförmedlingar i länet och des-

var sa skall lokaliseras. Lokalkontor för olika verksamheter under sta-

tens ansvar arbetsfönnedling, försäkringskassa, skattekontor,

polisstation etc. kan således mycket väl komma att lokaliseras med olika täthet och till olika orter. Att medborgar-/individperspektivet inte lyfts fram tydligare, skiljer Sverige från flera av länderna i I-världen. Med informationstekniken som hävstång och organisatoriska konstruktioner One-

som stop-shops i Danmark Kvikskrank, i Norge Offentlige samservicekontor med samverkan över federal/statlig, delstatlig/regional och lokal nivå, intar medborgarperspektivet en framskjuten plats i

förvaltningsutvecklingen. Man ser därvidlag möjligheter att åstad-

komma en såväl för medborgaren geografiskt lättillgänglig och transparent, som för samhället betydligt mer kostnadseffektiv och

måluppfyllande offentlig förvaltning. Det kan dock vara värt att

notera att utgångspunktema kan skilja mellan Sverige och andra länder, dels med avseende på fördelningen individorienterade

av uppgifter i Danmark är t.ex. skatteadministration kommunal

en angelägenhet, dels vad gäller kommunernas autonomi i förhållande till staten. Inom kommunerna även de efter kommunreforrnen 1971 74

- som var starkt sektoriserade har man dock, efter det att antalet obliga-

toriska nämnder minimerades i den kommunallagen och de

nya specialdestinerade statsbidragen slopades i början på 90-talet,

genom kommundelsnämnder och kommunala medborgarkontor, tagit tydliga steg i avsektoriserande riktning. Tabellen nedan sammanfattar förekomsten sektorsvis respektive

av

tvärselctoriell organiseringsprincip ur dels samhällsutvecklings-, dels individperspektivet på olika nivåer inom statsförvaltningen.

SamhällsperspektiveW "Individperspektivet"

planering, utveckling, uppfölj- tjänsteproduktion, service och myn-

ning etc. dighetsutövning mot enskild

Regerings- Sektoriellt organiserat med relevant. kansliet vissa integrerande inslag. Långt driven sektorisering påtalad som problem.

Central- Sektoriellt organiserat. Krav Sektoriellt organiserat i den mån - myndighets- på samverkan/samråd i vissa det förekommer. nivå frågor kan inskrivet i myn-

vara dighetsinstruktion. Ev förekom-

mer r° och delegationer.

Regional nivå Tvärsektoriellt organiserat Del av samordnad länsstyrelse om - inom länsstyrelsen. koppling till samhällsutvecklingen.

Sektoriellt organiserade Även vissa andra individärenden, - myndigheter med samhällsut- oftast i frågor där lämplig sektorvecklande uppgifter har ofta myndighet saknas.

regional indelning än Sektonnyndighetemas fördelning annan länet. regionalt respektive lokalt av tjäns-

Länsstyrelsen har integrerande teproduktion och myndighetsut- uppgift omfattande även icke övning gentemot enskild varierar. I

statliga aktörer. vissa fall funktionell fördelning där

länsorganet svarar för svårare eller

sällan förekommande ärenden. I visa

fall t.ex. punktskatter kan landets

- -

samtliga ärenden hanteras av ett och

länsorgan.

samma

Länsstyrelsens integrerande uppgift

-

omfattar inte individärenden.

Lokal nivå Förekommer knappast inom Sektoriellt organiserat inom stats- - statsförvaltningen. förvaltningen.

I kommunen förskjutning mot Tidigare sektoriell organisering i

- tvärsektoriell organisering kommunen. Förskjutning mot hel-

stads-lkommundelsnärrmd. Stads-/kom-

hetssyn genom

mundelsnämnder och kommunala

Medborgarkontor.

3Den rättskipande funktionen

När det gäller den rättskipande funktionens utveckling kan bl.a. följande förändringar iakttas. En omfattande förändring inträdde 1971 års förvaltnings-

genom

rättsreform, som medförde dels ny lagstiftning förvaltningslagen

och förvaltningsprocesslagen, dels omorganisering rättskip-

en av

ningen. De allmänna förvaltningsdomstolama utökades

och de nya länsrätterna tog över uppgifter från länsstyrelserna bl.a. socialvårds- och körkortsmål. Länsskatterättema och Mellankommunala skatterätten ersatte prövningsnämndema och Mellankommunala prövningsnämnden och en tredje länsdomstol bildades 1977 för

fastighetstaxeringsmål. Samtidigt byggdes kammarrättema ut kraftigt för att minska arbetsbelastningen Regeringsrätten Ett ytterli-

gare, mer avgörande steg mot att skilja på länsstyrelsens tillsynsrespektive besvärsfunktioner togs 1979, när länsdomstolama helt

frigjordes från länsstyrelserna och lades till de läns-

samman nya rätterna. Även på den centrala nivån förändrades synen på hur uppgiftema i rättstillämpningen borde fördelas mellan förvaltningsdomstolar och

myndigheter. Överordnade myndigheters besvärsprövning

kom att bedrivas i mer eller mindre domstolsliknande former och i vissa fall fristående från myndigheten. Patentbesvärens utbrytning

ur Patent- och registreringsverket 1978 kan ett uttryck för att

ses som större hänsyn började tas till de principiella kraven på rättskipningens självständighet. Detsamma torde kunna sägas beträffande inrättandet 1979 av regionala försäkringsrätter för överprövning

av främst försäkringskassomas beslut, tidigare uppgift för Riksför-

en

säkringsverkets besvärsavdelning.

I slutet av 1980-talet inleddes omfattande diskussion det fort-

en om

satta förändringsarbetet inom domstolsväsendet. Inriktningen

var dels att tydliggöra arbetsfördelningen domsto-

lar/förvaltningsmyndigheter, allmänna domsto-

lar/förvaltningsdomstolar, dels beträffande instansordningen. Ett viktigt inslag var att i olika avseenden renodla domstolarnas verksamhet med innebörden att överprövning förvaltningsärenden

av av rättslig karaktär ankommer på domstol, medan uppgifter lika

som

väl kan handläggas förvaltningsmyndighet flyttas över dit.

av en

Renodlingen har också inneburit tydligare fimktionsfördelning

en mellan olika nivåer. Tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans medan överinstansema skall utöva kontroll och ta fram prejudikat.

En ytterligare inriktning har varit att i högre grad hålla samman domstolsväsendet och föra över specialdomstolamas uppgifter till de allmänna domstolarna. Förändringarna inom de allmänna domstolarna har skett i en försiktig takt. Mot denna bakgrund har regeringen uppdragit 1995 års domstolskommitté att göra en översyn och lämna förslag till ny organisation for domstolsväsendet i sin helhet med ett minskat antal tingsrätter samt eventuell sarmnanslagning Högsta domstolen

en av och Regeringsrätten hovrätter och kammarrätter.

samt av

Vid förvaltningsdomstolama har utvecklingen varit mer påtaglig.

Under 1970-talet kravet på ökad domstolskontroll över förvalt-

var ningen den bakomliggande motiveringen för kraftig utbyggnad.

en Den snabba expansionen har under år omprövats och organi-

senare sationen är åter stadd i förändring. Beträffande de alhnänna domstolarna ligger verksamhetens tyngd-

punkt sedan länge i första instans. Hovrättsprocessutredningens förslag generellt prövningstillstånd för överklagande till hovrätt

om kommer, det genomförs, leda till ytterligare markant minskad

om måltillströnming i hovrättema. För de allmänna förvaltningsdomstolarna påbörjades år 1994 omfattande förändring av instan-

en sordningen i syfte att flytta stora grupper av ärenden till läns-

ner rättema. I den första etappen övertog länsrätterna från kammarrättema uppgiften att första domstolsinstans i studiestöds- och

vara kriminalvårdsmål, beslutade Centrala studiestödsnämnden re-

av spektive i Kriminalvårdsverket. Riksdagen bestämde vidare att beslut återkallelse körkort, skall handläggas länsstyrelse i

om av av stället för länsrätt i första instans och därefter kunna överklagas till länsrätt. Den andra reformetappen rörde närmare hundratalet olika målgrupper. I den tredje etappen flyttades de flesta kvarvarande mål, överklagas direkt till karnmarrätt, ned till länsrätt som

som första domstolsinstans. Krav på prövningstillstånd har införts i ledet länsrätt kammarrätt.

- Beslut försäkringskassa/RFV i socialforsäkringsmål prövas se-

av dan 1991 länsrätt/karnmarrätt och de tidigare tre försäkringsrät-

av tema lades ned 1992. Försäkringsöverdomstolen lades ner 1995 och uppgifterna övertogs Regeringsrätten. Vidare övertog är 1992

av länsrätterna uppgiften att första instans pröva frågor om psyki-

som atrisk tvångsvård. AMS tidigare uppgifter som överklagandeinstans i ärenden bl.a. arbetslöshetsersättning övertogs år 1995 av för-

om

valtningsdomstolama. Den obligatoriska tvåpartsprocessen som infördes den l maj 1996,

innebär att det allmänna företräds den myndighet som första

av

beslutade i saken, förutom när det gäller beslut överklagas

som direkt i kammarrätt. Som exempel på hur förvaltningsmyndigheter har övertagit uppgifter från domstolarna kan särskilt nämnas den summariska

processen som år 1992 fördes över från tingsrättema till kronofogdemyndig-

heterna, som därmed handlägger mål betalningsföreläggande och

om

handräclming.

6.3 Dagsläge, omvärld och framtid

Det förvaltningsstrukturella nuläget kan beskrivas sålunda:

o Behovet av att minska sektoriseringen i statsförvaltningen påtalades i regeringens förvaltningspolitiska skrivelse 1985. Detta, tillsammans med tidigare vidtagna åtgärder, har resulterat i ett skiñe i organiseringsprincip från sektoriell till tvärsektoriell vid länssty-

- relsen för uppgiften att utveckla länet. Förändringen ñck dock inte fullt ut avsett genomslag, bl.a. beroende på att flera sektonnyndigheter införde större regioner. Den försöksverksamhet, föreslås i

som propositionen om den regionala samhällsutvecklingen, visar också på en möjlig utveckling med behov samverkan mellan länsstyrel-

av

sen och ett regionalt självstyrelseorgan.

o Inom regeringskansliet har manl°9 nyligen konstaterat, att den där långt drivna sektoriseringen behöver ersättas med helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande. Detta bl.a. då de traditionella gränserna mellan olika politikområden alltmer suddas ut. Den utveckling

man ser, är att med bibehållen sektoriell organisationsstmktur, stärka Statsrådsberedningens roll som sammanhållande kraft. Även inom departement kan det finnas behov ett intrasektoriellt tvä-

av mer rarbetssätt. Riksdagens revisorer efterlyser t.ex. i Mål-

rapporten

och resultatstyming exempel från kommunikationsdepartementets

- 0mråde"°, en för samtliga trafikverk samlad resultatredovisning

av hur de trañkpolitiska målen uppfyllts. Justitiedepartementet har också inlett ett motsvarande arbete, SAMRED, i syfte att utveckla en for hela rättsväsendet samlad resultatredovisning.

o Behovet av avsektorisering ett individperspektiv har inte adres-

ur serats i den statliga förvaltningspolitiken väl sakpolitiskt i

men en-

l°9Arbetsgruppen för frågan om Regeringskansliets framtida organisation 1996- 05-13 "° Riksdagens revisorer Rapport 1996/9723

skilda frågor. Inom arbetsmarknadspolitiken har beslut tagits om att

i försöksverksamhet bilda hybridorganisationer mellan länsarbetsnämnd/arbetsfönnedling och kommun. Även sjuk- och arbetsskadekommittén föreslår samverkan baserad på avtal mellan försäk-

ringskassa, arbetsförmedling, kommun mfl. för enskilda fall av

arbetslivsinriktad rehabilitering. Primärkommunema däremot har visat stort intresse för integrerade medborgarkontor. Med sådana

virtuella serviceorganisationer, som av såväl statliga som

menas kommunala myndigheter, bemyndigande att förmedla viss medges borgarservice infomiation, vägledning samt handläggning av ären- inte innehåller skälighetsbedömningar och där beslutet inte den som går den sökande emot.

Fallstudien inom rättsväsendet visar att det, i den operativa o verksamheten, finns behov samverkan över befintliga myndigav hetsgränser. Detta inte enbart myndigheterna inom rättsväsenavser det utan även t.ex. skattemyndighetema, tullen m.fl. Kraven på

flexibilitet är stora då brottsligheten tar sig ständigt nya uttryck

ekobrott, databrott etc..

Ett behov helhetssyn och avsektorisering är således fortfarande av för handen. Samtidigt finns naturligtvis även fortsättningsvis ett behov även djup ämneskompetens. Behovet avsektorisering av av uppträder på flera nivåer och i många dimensioner. Det finns inte heller helhetssyn. Bilden helheten förändras med perspektivet, en av på sätt som nya mönster uppträder vid minsta lägesförskjutsamma ning kalejdoskop. Lösningama ligger därmed sannolikt inte av ett

främst i förändringar av grundläggande organisationsstrukturer.

Två företeelser utmärker dagens omvärldsbild: Den är den ökande intemationaliseringen med Sverige - ena

europeisk överstatlig gemenskap med sina " fyra

som en del av en friheter också globalt, inte minst med avseende på ekom. m. men nomin. Till detta kan läggas Östersjö- och östutvecklingen. Den andra är övergången från industrisamhälle till infomia- tionssamhälle vilken benämning föredrar att använda. Vi

eller man

befinner i ett transfomiationsskede minst lika genomgripande för oss levnadsförhållanden och näringslivsstmktur, gång övergångsom en från bondesamhälle till industrisamhälle. De gamla recepten för en

samhällsorganisation och -utveckling håller inte längre men vi vet

inte vad de skall ersättas med. Informationstekniken också ärmu ger möjligheter till ökat oberoende i vid infomiationshantetid och rum

rande verksamhet och därmed också organisations- och arbets-

nya former, ännu bara kan till.

som ana oss

I de scenarier för framtid och omvärld Statskontoret utarbetat,

som primärt för sin egen strategiska planering, men även föredragit i Förvaltningspolitiska kommissionen, ges en antydan om utveckling-

en av förvaltningsstnilcturen under olika förutsättningar.

Scenariema skiljer sig vad gäller grundantaganden bl.a. om EU:s utveckling och om den ekonomiska tillväxten i Sverige. Den offentliga sektor och de törvaltningsstnilcturer, resonerat fram

som oss till rymmer väsentligt olika inslag, t.ex. endera:

överstatliga myndigheter i större utsträckning inom för - ramen en stark utveckling av EU,

längre driven funktionell uppdelning av förvaltningen vid global konkurrens snarare än EU-dominans,

organisering underifrån och en uttunning staten vid eko- - av svag nomisk utveckling i Sverige. Beroende på omvärlden kan förvaltningen alltså utvecklas i mycket olika riktningar.

6.4 Ett alternativt strukturresonemang

-

Exemplet rättsväsendet

Rättsväsendet består av en komplex struktur omfattar såväl

som dömande domstolarna som med statsvetenskaplig terminologi

- verkställande funktioner främst polis, åklagare och kriminalvård.

- Den i grunden sektoriellt organiserade verkställande funktionen har, t.ex. vad gäller polisens koppling till länsstyrelsen, vissa inslag

av

regional tvärsektoriell organisering. Även domstolsorganisationen

har i och med specialdomstolama ett inslag sektororienterad

av struktur. Området rättsväsendet uppvisar således, i olika kom-

binationer, de olika grundläggande principerna för offentlig organisering.

Mellan polisen, åklagaren, domstolen och kriminalvården

är upp-

delningen av ansvar och befogenheter tydligt reglerad p. g.a. de högt

ställda kraven på rättssäkerhet. Sett till logiken i produktionsprocessema råder dock starka samband mellan de olika verksamheterna, de utgör länkar i Sekventiell än med

en om

flera anledningar till återkoppling sammanhängande kedja.

Rättsväsendets organisation har varit föremål för ett omfattande och ständigt återkommande utredande, med undantag för IT-frågoma dock företrädesvis avseende respektive myndig-

he "myndighetsgrupp för sig. Drivkraftema har varit dels kravet på besparingar, dels behovet samverkan. Det kan ifrågasättas om

av

de hittillsvarande principerna för förvaltningsorganisering är till-

räckliga för att ñnna ändamålsenliga lösningar för framtiden. Sna-

pekar de senaste årens utveckling på ett allt större behov av att rare finna helt lösningar, där sättet att utföra verksamheten baseras

nya på dess stabila värdeskapande" processer och formerna för samverkan utformas efter uppgiñemas art. Det kan då vara fråga om att göra det möjligt att snabbt skapa såväl permanenta konstruk-

mer tioner, tillfälliga konstellationer adhocratier för specifi-

som mer

Vid genomgång de senaste årens utveckling förefaller allt

en av större uppmärksamhet riktas mot lösningar som uttalat främjar flexibilitet, anpassningsfönnåga och samverkan. Detta kan exempliñeras med de aktuella frågorna om inrättandet av den nya

ekobrottsmyndigheten och den pågående utvärderingen av bl.a.

brottsofferstödet. Exemplen kan göras fler redan de här

men av nämnda, framgår att lösningarna kan ta sin utgångspunkt i antingen brottstyp för ekobrottsmyndigheten, eller i behov av att brett

som

effektema olika åtgärder inom ett specifikt verksamhetsområse av de med flera aktörer för brottsofferstödet. Gemensamt är dock

som

dels att uppgifterna och frågeställningarna sträcker sig långt utöver

gränserna för den rådande verksamhets- och myndighetsindelningen, dels att det finns behov att utveckla olika lösningar för olika

av

För att närmare pröva förutsättningarna för en mer gränsöverskridande arbetssätt inom rättsväsendet har Statskontoret närmare studerat hur användningen modern informationsteknik kan under-

av lätta utvecklingen mot kraven på anpassning,

en som svarar upp flexibilitet och samverkan tvärs över nuvarande verksamhetsindel-

ning och organisationsstmktur. Tankegångarna har dokumenterats i

form IT-baserad illustration snarast ett förstadium till en

av en prototyp till teknisk systemlösning hur verksamheten kan

en av förnyas och effektiviseras, utan att detta nödvändigtvis medför

djupgående förändringar myndighetsstruktur, system- eller verk-

.av

samhetsindehiing. Illustrationen är skapad kring vad som uppfattas

det mest stabila i rättsväsendets verksamhet, nämligen de som grundläggande sammantaget utgör brottmålsförfa-

processer som randet Brottsanmälan, Förundersökning, Åtalsprövning, Domstol-

sprövning samt Verkställighet av påföljd, snarare än befintlig myn-

dighetsindelning. Den idémässiga bakgrunden utgörs också av föreställningen att varje överlämnande initiativ och infomration

om av

mellan två myndigheter i dessa medför eñfektivitets- och processer möjligtvis även rättssäkerhetsförluster i olika avseenden. Tekniskt bygger tanken bakom illustrationen på tillskapandet ett av s.k. Intranet for myndigheterna inom rättsväsendet. Detta Intranet utgör dels ett gemensamt skal för samtliga system och databaser, som nu stödjer enskilda rättsmyndigheter, dels transportled för en elektronisk förmedling och automatisk registrering och avisering av de meddelanden och den infomiation i dag sänds på papper som mellan polis och åklagare; mellan åklagare och domstol; mellan

domstol och kriminalvårdsmyndighet

osv. Effektema med avseende på organisationsstrukturen inom rättsväsendet kan beskrivas sålunda: Med tillgången till lösning byggd en på illustrationens tankegångar, kan erforderlig infonnationssamverkan, t.ex. vid framväxten brottstyper ekobrott, databrott av nya etc. etablerats tillskapar organisationer. utan att man nya Illustrationen pekar också på möjligheterna att utveckla styrinstrumenten ett behov i olika sammanhang har påpekats sedan - som mitten av 1970-talet. Genom möjligheterna till sammanhängande en dokumentation från brottsanmälan till avslutad verkställighet, kan verksamhet och resursanvändning följas hela rättskedjan, genom något som är målet för Justitiedepartementets arbete med att utveckla en samlad resultatredovisning för rättsväsendet SAMRED.

6.5 Frågor för framtiden möjliga slutsatser för -

förvaltningspolitiken

På vilken nivå skall staten främst satsa på tvärsektoriellt arbe- te och integrera olika politikområden Hur skall förvaltnings- strukturen förändras för att möta eventuell utveckling en av

regionalt självstyre

. Hittills har den regionala nivån stått i centrum för strävandena mot integration och tvärsektoriellt arbete. Det har då gällt frågor om

samhällsutvecklingen.

Enligt vår uppfattning bör också behovet integration, av

avsektorisering och helhetssyn individperspektivet

ses ur medborgarens eller den juridiska personens. Att med hjälp - av informationsteknik och virtuella organisatoriska konstruktioner av typ one-stop-shops" upprätta ett helkundsförhållande mellan det offentliga och den enskilde, kan medföra avsevärda vinster för båda parter. Om och institution har befogenhet att välja en samma och kombinera åtgärder från olika sektorer/politikområden utifrån individens hela situation, minskar risken för offentligt resursslöseri genom halvmessyrer. Den enskilde slipper frustrerande och tids-

ödande slussning från den instansen till den andra. Sådana lös-

ena ningar kan också bidra till förhindra att individer med god

att man systemkunskap lyckas utkvittera dubbla gage genom att kryssa mellan institutioner och regelverk. Med individen i centrum beñrmer sig väsentligen på lokal nivå.

man Inom regeringskansliet dvs. på den mest centrala nivån, har man konstaterat behov att anlägga helhetssyn och tvärsektori-

av mer av ellt tänkande. Detta utvecklas i rapport refererat i avsnitt

en som 1.2. Beträffande den centrala myndighetsnivån slutligen, ger inte vår

empiri arbetsmarlmads- respektive rniljöpolitiken, tillräck-

i form av ligt underlag för några långtgående slutsatser. En reflektion är

mer emellertid att då den regionala nivån är tvärsektoriellt organise-

nu

rad Q regeringskansliet orienterar mot högre grad av hel-

om en hetssyn och tvärsektoriellt tänkande, kan det vara rimligt att även

fortsättningsvis den centrala myndighetsnivån som företrädaren

se

för sektoriellt tänkande och specialiserad ämnesområdeskompetens. Vad gäller centralmyndighetens roll i myndighetskoncemer finns

också anledning att referera till Riksrevisionsverkets nyligen publicerade revisionsrapport Effektiv ledning Förutsättningar för styr-

-

ning och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknads-

området1 11. I denna konstaterar att Arbetsmarknadsverkets

man sammanhållna organisationsfonn med AMS i en tydlig koncemled-

ningsroll, bättre förutsättningar för en effektiv intern styrning,

ger

än socialförsäkringsadministrationens splittrade med en oklar

mer ledningsroll för RFV. I sammanhanget bör dock framhållas att Ar-

betsmarknadsverket respektive socialförsäkringsadministrationen

utgör något två extremer. En mellanfonn uppvisar RSV-

av koncernen. Såväl skatteadministrationen som exekutionsväsendet intar i förhållande till chefsmyndigheten RSV mer fristående

en ställning bl.a. att RSV inte utgör tillsynsmyndighet för dessa

genom och inte heller har befogenhet att omfördela resurser mellan de två koncemdelama. När det gäller exekutionsväsendet understryks

självständigheten ytterligare genom de fonnella kompetenskraven.

Polisväsendet är ett annat exempel, där även andra aspekter än effektiviteten i den interna ledningen och styrningen, har spelat in vid

organiseringen. För att säkerställa att polismakten är integrerad i

samhället och inte riskerar att utvecklas till en stat i staten, balan-

Rikspolisstyrelsens ställning central förvaltnings- och

seras som

tillsynsmyndighet för polisväsendet, att länsstyrelsen utgör länets

av

1" RRV 1996:60

högsta polisorgan med ansvar för och tillsyn över polisverksamheten i länet. I detta ansvar ligger bl.a. att besluta länets indelning i

om polisdistrikt och fördela mellan dessa. I extraordinära situa-

resurser tioner kan också landshövdingen ta över ledningen polispersona-

av len och den operativa verksamheten. Arbetsmarknadsverket kan å andra sidan beskrivas utsatt för

som

ett korstryck mellan förvaltningspolitiken och de Sakpolitis-

mera

ka övervägandena. Den förvaltningspolitiska inriktningen, att samla

statlig verksamhet betydelse för utvecklingen i länet i den

av samordnade länsstyrelsen, pekar mot inordning även länsarbets-

en av närrmden. I propositionen den regionala samhällsutvecklingen

om föreslås också sådan försöksverksamhet i ett län. Sakpolitiskt

gör man samtidigt bedömningen att kommunens möjligheter att bidra till lösningar för enskilda arbetslösa, måste tillvaratas.

Frågan är om det på några års sikt överhuvudtaget kommer att finnas arbets-

ett marknadsverk med regionala och lokala enheter. Om inte skulle AMS då snarast få roll regeringens stabsorgan i arbets-

en som

marknadsfrågor.

Den regionala nivån är på nytt föremål för intresse. Propositionen

Den regionala samhällsorganisationen l996/97:36 aviserar visser-

ligen fortsatt satsning på samordnad länsstyrelse.

Men med en mer eller mindre långtgående överflyttning länsstyrelsernas utveck-

av lingsansvar till organ under regionalt självstyre, förändras dock basen för 1991 års länsstyrelserefomi. I mycket har statsförvalt-

ningens organisering på regional nivå anpassats till förändringar i

ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Om politisk

en ny regional nivå regionparlament kommer utvecklas, motiverar

att det därför att staten omprövar sättet att organisera sig på mellannivån och följd därav kanske även på andra förvaltningsni-

- som en vaer.

Måhända är frågan något tidigt väckt enligt vår uppfattning

men finns anledning att överväga alternativ på ganska bredd beträf-

stor fande det statliga uppträdandet på mellannivå. Ett alternativ skulle kunna att statens närvaro reducerades vad

vara gäller länsstyrelsen till att allmänna förvaltningsuppgiñer,

avse t.ex. tillståndsgivning, samt tillsyn och kontroll, t.ex. inom miljöområdet och den fysiska planeringen. Erforderlig samordning politikom-

av råden skulle då äga rum på riksnivå i samspel mellan regeringen/regeringskansliet och centrala myndigheter för

som anpassas ändamålet. I ett mer långtgående alternativ, skulle staten i något eller några

ytterlighetsfall bryta ut tillsynen ur länsstyrelserna och organisera

den sektorvis t.ex. i skogsvårdsorganisationen, på hälso-

som nu

och sjukvårdsområdet och på skolans område. I det mest långtgående alternativet skulle staten dessutom minska ambitionerna att samordna över huvud taget och överlåta åt det

regionala självstyret att hantera de politikområden, som i genomfö-

randet är relaterade till varandra. Staten styr då, analogt med dagens relation stat primärkommun, med nationella mål och en påse peng-

-

samt uppföljning och utvärdering för omfördelning av ar genom

och revidering målen. Men staten skulle också kunna pengar av påverka direkt inom ett politikområde genom särskilda över-

mera enskommelser/avtal eller genom att inbjuda till utvecklingsprojekt över huvudmannaskapsgränsema. Länsstyrelsen skulle, i ett sådant långtgående alternativ, snarast bli ett statens regionkontor, plats för samlokalisering av statlig

en verksamhet utan annan naturlig organisatorisk hemvist.

Behövs ett ökat inslag av partnerskapsorganisationer, hyb-

ridmyndigheter eller andra gränsöverskridande organ

Med partnerskapsorganisationer, hybridmyndigheter etc. avser vi

konstruktioner, sträcker sig över huvudmannaskapsgränser

som dvs. mellan stat och kommun; kommun och landsting etc. och som inte skapas enbart för utvecklingssamverkan, utan också genom avtal eller samordning beslut i medverkande myndighe-

av

ter/organisationer anförtros någon form av genomförandeansvar

och beslutskompetens. I våra fallstudier har sett flera exempel på behovet av att samverka i frågeställningar skär över huvudmannaskapsgränser. Det

som gäller både i den regionala utvecklingen och i arbetsmarknadspolitiken. Vi har också sett att med olika konstruktioner försökt

man tillgodose detta behov. Ett radikalt sätt kan att regeringen inrättar helt nya myndighe-

vara ter, där närmast berörda, regeringen utpekade, parter går in och

av där befintliga myndigheter till del får tjäna som resursbas. Organisationen för utveckling och genomförande programmen i anslut-

av ning till EU:s strukturfonder utgör ett exempel. Uppgiften att besluta stöd från strukturfonderna tas av målområdesvis inrättade

om beslutsgrupper i form myndigheter med instruktion. Leda-

av egen möterna regeringen och skall representera kommuner, läns-

utses av styrelser, landsting och länsarbetsnämnder. Länsstyrelserna svarar för sekretariatsfunlçtioner. Ett annat sätt kan att inbjuder intressenter från andra hu-

vara man vudmannasektorcr att köpa in sig i den statliga verksamheten.

Exempel ger försöksverksamheten med lokal samverkan mot

arbetslösheten. Arbetstönnedlingsnämndema, dvs vid länsarbetsnämnderna befintliga organ för samverkan mellan länsarbetsnämnd,

arbetsförmedling, kommun och lokala arbetsmarknadsparter,

omvandlas till hybridorganisationer. Dessa ges beslutanderätten i frågor som t.ex. stöd till kompetenshöjande insatser för arbetslösa och till projekt av pilotkaraktär eller andra insatser som inte inom

ryms ramen för ordinarie regelverk. Verksamheten samñnansieras

av staten/länsarbetsnämnden och kommunen, enligt avtal upprät-

som tas mellan dessa. Kommunens bidrag måste dock uppgå till minst 25 procent. En skiss i samma riktning presenteras Sjuk- och arbetsskade-

av

kommittén, föreslår att försäkringskassa, arbetsförmedling och

som kommun skall teckna lokala avtal att lägga sina

om samman resur-

ser vid tunga rehabiliteringsfall.

Ett ytterligare, mer långtgående alternativ, utgör tanken på integre-

rade medborgarkontor, som skall kunna medborgarservice, även i

ge form av viss myndighetsutövning gentemot enskild, inom såväl det statliga som kommunala huvudmannaskapsområdet. Verksamheten

vid medborgarkontoret enligt förslag från den s.k. MBK-

är utredningen tänkt att regleras såväl i form samtjänstavtal mel-

- av lan ansvariga myndigheter/kommunala uppdragsavtal

organ, som

mellan verksamhetsansvarig myndighet och enskilda vid

medborgarkontoret som bemyndigar tjänstemannen att fatta

myn-

dighetsbeslut112.

Det generella regelverket for myndigheter är emellertid inte anpassat for denna typ av gränsöverskridande organisationer. Här krävs

en utveckling av både styrfonnema och övriga institutioner på det

förvaltningspolitiska området. Beträffande t.ex. medborgarkontoret

ñnns stötestenar i kombinationen regeringsforrnens bestämmelser

av att myndighetsutövning inte utan lagstöd kan överlåtas till enskild och vissa bestämmelser i kommunallagen. En kommun får inte handha uppgifter ankommer på än kommunen och kom-

som annan munal beslutanderätt får inte delegeras till någon inte är

som anställd av kommunen.

Hur skall staten utnyttja den ökade frihet att organisera för- valtningen, som ny informations- och kommunikationsteknik innebär

m Den tänkta konstruktionen för och verksamheten vid ett integrerat medborgarkontor beskrivs i Svenska Kommunförbundets skritt INFÖR INTEGRERADE MEDBORGARKONTOR 1996

Att organisera handlar bl.a. att fördela befogenheter och

om ansvar, arbetsuppgifter. Den som ges ansvaret för en viss uppgift måste ha tillgång till den information som krävs for att utföra demia. När information med teknikens hjälp, kan göras tillgänglig mer obe-

nu roende tid och rum, upphävs ett antal av de traditionella ut-

av gångspunktema for hur man kan och inte kan organisera. De stora framtida vinsterna ligger därmed i att se och utnyttja de nya möjligheterna att arbeta över hittillsvarande myndighets- och verksamhetsgränser än att effektivisera verksamheten inom enskild

- snarare

myndighet.

Som ett exempel på en möjlig ny samarbetsforrn kan närrmas de elektroniska nätverk som är under framväxt. Skoldatanätet är redan etablerat, Kultumät Sverige och Svenska Miljödatanätet är under uppbyggnad. I dessa nätverk ordnas och lagras information

gemensamt intresse. Näten knyter samman institutioner och olika av

eller enskilda intresserade inom ett område. Då varje intresgrupper sent bidrar med sin information och sina och i gengäld får

resurser tillgång till vad andra erbjuder, kan deltagandet karakteriseras som

vinna/vinna-situation och uppbyggnaden av sådana nätverk är en

därför törvalmingspolitiskt relativt oproblematisk. Men då myndigheter i varierande utsträckning endera producen-

ter eller användare det framöver rimligen bör betraktas som

av som

information ñnansieringspolicy. Även

gemensam behövs bl.a. en gränsen för det offentliga åtagandet och prissättningen på den externa infonnationsmarknaden är frågor som anmäler sig i sammanhanget. I föregående avsnitt 6.4 Ett alternativt strukturresonemang Ex-

emplet rättsväsendet beskrivs en idé om hur informationstekniken kan underlätta samverkan över myndighetsgränsema i de operativa verksamhetsprocessema. Statskontoret har också tagit fram en mot-

svarande "illustration" vad gäller handläggningen av ansökningar

arealstöd till lantbmkare. om

Ett intressant utvecklingsprojekt är Pilotprojekt GIS, i vilket tre

länsstyrelser tillsammans med en kommun i respektive län, sarnarbetar för att med den elektroniska kartan som bas utveckla nya

- former för dialogen mellan länsstyrelse och kommun i samband med

den fysiska översiktsplaneringen.

Dessa tre exempel handlar inte om att skapa nya samarbets-

senare konstellationer. De handlar om att effektivisera befintliga gränsöverskridande moment mellan två myndigheter; mellan myndighet och enskild; mellan statlig myndighet och kommun etc. som är

oundgängliga för att verksamheten överhuvudtaget skall kunna utföras. I exemplet rättsväsendet antyds, att tekniska lösningar kan ut-

nya göra ett alternativ till den traditionella omorganisationen, det är

om informationssambanden är problemet. Fallet kan också det

som vara motsatta. Med en förändrad infomiationstillgäng blir det möjligt att fördela ansvar, befogenheter och arbetsuppgifter annorlunda mellan två eller flera organisationer. Kostnadema för processen i sin helhet kan bli avsevärt lägre

men vinsterna kan vara ojämnt fördelade mellan berörda aktörer. Om man tillskriver myndigheter och andra organisationer den mänskliga egenskapen att uppfatta det som en förlust att bli av med ansvar, befogenhet och verksamhet, kan det i stället för vinna/vinna-

situationer vara befogat att tala den bröd den andres

- om enes död. Extra komplicerat blir det vinnare respektive förlorare

om

befinner sig på ömse sidor om en huvudmaimaskapsgräns.

Ansvaret för IT-användningen är i dag i huvudsak delegerat till enskild myndighet. Därmed är incitamenten för att utveckla denna typ av gränsöverskridande tillämpningar inte tillräckligt starka. Erfarenheterna från t.ex. rättsväsendet visar att det krävs styrning och tydliga målsättningar för gränsöverskridande tänkande i II-

frågoma. Den tidigare Samarbetsorganisationen för rättsväsendets

informationssystem SARI har därför nu ersatts av Rådet för

myn-

dighetssamverkan kring samordningen av rättsväsendets infomiationsförsörjning RIF-rådet.

Skall utvecklingen EU-arbetet styra organiseringen i större - av

utsträckning

Med hänsyn till att frågan om EU-medlemskapets effekter på svensk

statsförvaltning nyligen givits en ingående och omfattande belysning

i det regeringsuppdrag som Statskontoret avrapporterade tidigare i at113, har inte EU-frägan intagit alltför framträdande ton i våra

en fallstudier. Vi väljer i stället främst att utnyttja Statskontorets studie och här lyfta fram en del slutsatser med speciell relevans för förvaltningsstrukturen:

Medlemskapet behöver inte medföra några grundläggande föränd-

ringar i den svenska förvalmingsmodellen med kollektivt besluts-

fattande i regeringen och fristående förvaltningsmyndigheter. Mo-

dellen uppfattas i stället som en fördel när det gäller att finna

en

"3 Statskontoret 1996:7

naturlig fördelning mellan de politiska, policybetonade och de mera saktekniska frågorna. Den nuvarande indelningen av sakområden mellan olika departement och de myndigheter som sorterar under dem, stämmer ibland dåligt överens med de strukturer finns inom EU. Vissa förslag

som har ingen naturlig beredningsinstans i Sverige eftersom de berör flera departement och/eller myndigheter. Exempel på en sådan bristande överensstämmelse mellan vår förvaltningsstnrlctur och EU:s sätt att utfonna den politiken, har också funnit

gemensamma inom miljöområdet. Genomförandet Sevesodirektivet angående

av stora kemikalieolyckor ledde till ett omfattande arbete över myndighets- och departementsgränser. EU:s Spacial planning är ytterli-

ett politikområde kan motivera anpassningar i vår förvaltgare som mng. EU-arbetet medför också behov helt nya samverkansorgan. Ex-

av empel funnit är det s.k. EU-programkontoret Delegationen för genomförande vissa EU-program inom utbildning och kompe-

av tensutveckling m.m. och de s.k. beslutsgruppema för genomförande

delñnansieras vissa EU:s strukturfonder. av program som av av Inom regeringskansliet har också inrättats en särskild sarnordningsfunktion EU-sekretariatet. Statskontorsstudien sätter också fingret på att Sverige ärett litet land med begränsad central statsadministration, där man måste kun-

utnyttja de bästa kraftema och kompetensema i EU-arbetet. Det na finns därför, anledning att stärka statens arbetsgivarroll

anser man, och åstadkomma övergripande synsätt när det gäller att ta

ett mer tillvara kunskaperna hos tjänstemännen inom departement och myndigheter.

Hur skall makten över organiseringen vara fördelad inom staten Vid jämförelse mellan våra fyra studerade områden finner vi att

organiseringsinstrumentet utnyttjats på olika sätt av olika aktörer.

Refonnen samordnad länsförvaltning uppfattar som det stora

exemplet på hur förvaltningspolitiken utövat direkt påverkan på

statsförvaltningens organisationsstruktur.

Renodling såväl verksamhetsform till kärnverksamhet utta-

av som lades ett förvaltningspolitiskt mål vid början av 90-talet. Ar-

som betsmarknadsverket uppvisar ett antal exempel på denna typ av strukturförändringar; renodling av verksamhetsfonn t.ex. genom avskiljningen och slutligen bolagiseringen AMU-gruppen och till

av kämverksamhet överföringen av flyktingmottagning och

t.ex. genom

utbildning av vapenfria till andra myndigheter. Dessa förändringar

genomfördes dock innan renodling blev en ingrediens i den allmänna

förvaltningspolitiken.

På samma sätt genomförde Arbetsmarlmadsverket interna strukturella förändringar, bl.a. avskaffandet av arbetsförmedlingsdistrilcten och delegeringen av ansvar och befogenheter från central till regional och lokal nivå. Även i detta avseende utgjorde

man en

föregångare till de förvaltningspolitiska besluten om ökad organi-

seringsfrihet för myndigheterna. I övrigt är strukturreformema relativt å, medan kanske främst mil-

jöområdet utmärks av att nya styrmedel ställts till befintliga

myn-

digheters förfogande. Förvaltningspolitiskt innebar det s.k. verksledningsbeslutet 1987

liksom införandet av den resultatorienterade styrningen decentra-

en

lisering av organiseringsmakten.

Riksdagens beslut krävs nu endast i frågor som förändrar de yttre

verksamhetsmässiga gränserna för en myndighet, dvs. frågor om

huvudmannaskap, verksamhetsform om verksamheten skall bedrivas i form av myndighet, añärsverk, bolag eller stiftelse, jinansie-

ringsform skatter eller avgiñer samt övergripande frågor

om upp-

gifisfördelningen mellan myndigheter t.ex. beslut att tillskapa,

avveckla eller slå samman myndigheter. Huvudregeln är att organiseringsbeslut därutöver, dvs. sådana som avser en myndighets inre organisation, ankommer på myndigheten

själv. Verksförordningens 17 § lyder Myndigheten bestämmer sin

organisation. Bland de beslut som myndigheten själv har rått att råda över är således organiseringsprincipen funktionell, änmesorienterad etc., antal hierarkiska nivåer respektive horisontella enheter samt ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan dessa också

men frågor som regional indelning samt numerär och geografisk lokalisering av lokala enheter. Beroende på specifika förhållanden, finns undantag från denna

grundregel. Om de regionala eller lokala myndigheterna är autono-

ma eller om instruktion eller annan lagreglering föreskriver viss

organisation kräver en förändring av t.ex. den regionala indelningen författningsändring och därmed riksdagsbeslut.

När regeringen väljer att i instruktionen reglera myndighetens inre

organisation i något avseende t.ex. den regionala indelningen, är vårt intryck att detta uppfattas fråga för sakpoliti-

som en

ken/respektive departement och inte för förvaltningspolitiken.

De förvaltningspolitiska besluten mot slutet 80-talet att delegera

av ansvaret för den inre organisationen liksom IT-användningen samt i

flera avseenden även personalpolitiken till respektive myndighet, bör ses mot bakgrunden att man då bedömde statsförvaltningen inom den offentliga sektorn som färdigutbyggd. Man befann sig i en

konsolideringsfas vilket gjorde det möjligt och lämpligt att justera styrformen; att ställa större krav på mål- och resultatuppfyllelse,

men lämna mer av medelsbesluten med avseende på organisation, teknik och personal till respektive myndighet. En sådan delegering förutsätter dock givet att man betraktar hela statsförvaltningen

som en sammanhållen helhet, g koncem relativt stabila

- omvärldsförhållanden och därmed ett litet behov av att förändra organisations- och andra strukturer inom förvaltningen. Det är nu möjligt att se effekterna av den delegerade beslutsrätten i organiseringsfrågoma. Det finns tecken som tyder på behov av att delvis ompröva detta beslut. De många olika regionerna

är ett av dem. Det saknas mer systematiska studier av hur stora problem de skilda geograñema innebär i realiteten men i sammanhanget kan närrmas att Riksrevisionsverket i en nyligen avlämnad studie om brottmålsprocessen114har pekat på att enskild myndighet i sina indelningsbeslut, tar för lite hänsyn till effekterna för andra myndigheter. Vidare kvarstår ett behov att fortsätta avsektoriseringen

av något som knappast kan åtgärdas inom ramen för befintliga sektororienterade strukturer. Viktigare ändå är kanske att dagens omvärldsbild utmärks

snarare av förändring än stabilitet. Vilka former för att organisera verk-

nya samhet och arbete som kommer att växa fram i och med den förändrade informations- och kommunikationstekniken är ännu en öppen fråga, men redan nu står klart att möjligheterna med avseende på

gränsövergångama mellan myndigheter och mellan förvaltningen

och omvärlden är intressanta än fortsatt rationalisering och

mer en

effektivisering inom befintliga myndighetsgränser.

Även det fortsatta EU-medlemskapet kan ställa krav på sådana anpassningar av nuvarande förvaltningsstmlctur, som inte kan hanteras vid ett decentraliserat beslutsfattande. Detta sammantaget talar för att det kan finnas anledning åt-

att minstone under en period till dess att ett nytt stabilt läge eventuellt uppkommer åter utöva en del av organiseringsmakten liksom även

- IT-makten och personalpolitiken på statsmaktsnivå.

Vad bör förvaltningspolitiken närmare uttala om organise- -

ringen

l RRV "Rättskedjan", rapport 1996:63

Enligt våra studier är det ingalunda bara den inre effektiviteten

som påverkas av organiseringen, utan så ofta själva effekterna i

nog politiken. Exempelvis har det förhållandet, att miljöfrågoma på regional nivå legat på länsstyrelsen med dess breda kompetens, i hög grad underlättat utvecklingen från tillsyn de stora punktvisa

av utsläppen, till miljöanpassningen av samhället som helhet. Organiseringen är således ett viktigt stynnedel även för sakpolitiken. En fråga är dänned om man återför delar organiseringsmakten till

- av statsmaktsnivå om politikområdena där bör vara i huvudsak fria

att organisera sig eller om en gemensam statlig strategi bör utvecklas. Med förvaltningspolitik menar vi generella riktlinjer, mål- och åtgärder riktade mot förvaltningens organisation och arbetssätt. Som förvaltningspolitiska menar också att man bör beteckna reformer, som spänner över flera politikområden och innebär väsentliga förändringar i den grundläggande förvaltningsstmlcturen

som samordnad länsförvaltning och nu föreslagen försöksverksamhet med regionala självstyrelseorgan. Däremot har det inte varit en uttalad uppgift för förvaltningspolitiken att väma statsförvaltningen

som en sammanhållen helhet. Tvärt om kan framväxten förvalt-

av ningspolitiken som ett särskilt område under ansvar av en egen funktion i regeringskansliet, till dels svaret på behovet att

ses som göra statsförvaltningen något mindre monolitisk. Generellt verkande administrativa regelverk ersattes av en möjlighet för myndigheternas ledning att situationsanpassa t.ex. intern organisations-

struktur och personalpolitik.

Den senaste decenniets förvaltningspolitik har därmed inne-

snarare burit en markant försvagning koncemtanken. Givet bl.a. de

av stora förändringarna i omvärldssituationen finns det dock anledning att nu återupprätta tanken på ett helhetsperspektiv på förvaltningen

. Frågan är med vilka medel detta låter sig göras. Förvaltningspolitikens nomiala arbetssätt är att frågorna bereds

av ansvarig enhet inom regeringskansliet nu Finansdepartementets

Förvaltningsavdelning medan ansvaret för att de förvaltningspoli-

tiska målen uppfylls, riktlinjer följs och ställningstaganden får

nya -genomslag, ankommer på respektive fackdepartement. Någon kontinuerlig och systematisk kontroll i vilken grad målen uppfylls i

av olika förslag eller beslut i sakpolitiken förekommer inte. Dock har bl.a. Statskontoret och RRV, från tid till fått i uppdrag att

annan följa upp olika förvaltningspolitiska reformer och fr.o.m. 1996 år

har Statskontoret regeringens uppdrag att årligen göra en översiktlig och samlad redovisning av utvecklingen i statsförvaltningen. Att i en förvaltningspolitisk reform, lägga fast en enda bästa struktur för hela förvaltningen, är inte möjligt. Poängen med de olika tankeñgurema i detta sammanhang är att skärpa uppmärksamheten på att de finns ett antal möjliga förvaltningsstrukturer att välja mellan, men också att kombinera. Vid val mellan olika alternativ är en grundläggande fråga vad specifikt vill uppnå. Är det

man mer exempelvis kunskap och nytt tänkande krävs för att förvalt-

ny som ningen på ett flexibelt sätt skall kunna delta i ett allt mer intemationaliserat förvaltningsarbete Eller är det informationsflödet, som med modern teknik så stor potential att förvaltningsstmktu-

rymmer

bör för att nyttiggöra sig denna Är det balanscring ren anpassas en av maktförhållandena man vill åstadkomma, en uppbrytning av sektorer Finns det ett behov av nya samverkansmönster på grund av att vissa politikområden konvergerar Strukturförändringar i bemärkelsen att rita organisationssche-

om

är inte heller den enda, eller alltid den lämpligaste, vägen att man tillgodose behov av att anlägga nya perspektiv och kombinera kompetens och information i nya konstellationer. Vi har pekat på informationsteknikens möjligheter samt framväxten av nya gränsöverskridande arbetsformer må en utveckling ännu i sin linda och

- vara som bjuder på många knäckfrågor med avseende på styrning, fastställande av ansvar, resultatuppföljning m.m. Att förvaltningspolitiskt enbart uttala vilka mål statsförvaltningen, sedd som en helhet, skall utmärkas av och helt överlåta till dess olika delar de olika politikområdena och enskilda myndigheterna

- att utforma organisation och arbetsformer inom sin respektive del på sådant sätt att de bidrar till denna helhet, är å andra sidan inte tillräckligt. Det är inte realistisk att begära att varje enskild del skall kunna hålla detaljerad kunskap om helheten. Att långt delegera ansvaret för avvägningar mellan kostnadssänkningar i den egna verksamheten t.ex. genom nedläggning av lokalkontor och koncemgemensamma mål är knappast heller rimligt. En möjlig lösning är att man tillämpar resultatstyrningstanken även vad gäller de förvaltningspolitiska frågorna med Finansdepartementets F örvaltningsavdelning som controller-funktion. Med en sådan konstruktion skulle förvaltningspolitiken uttala ett antal mål och riktlinjer för statsförvaltningen, varav det mest övergripande skulle avse behovet av att i vissa avseenden anlägga ett helhetsperspektiv. Andra skulle kunna avse sektorisering/specialisering kontra tvärsektorisering/integration, samverkan mellan myndigheter och

andra offentliga aktörer, samstämrnighet mellan regionala indel-

ningar, geografisk och annan tillgänglighet för den enskilde etc.

etc. Krav på konsekvensanalyser med avseende på dessa mål skulle sedan ställas gentemot kommittéer och myndigheter. Även de för-

valtningspolitiska resultaten skulle belysas i myndigheternas resultatredovisningar.

Förslag till riktlinjer

Förvaltningspolitiken borde vad gäller organiseringen idealt kunna

sammanfattas i ett antal riktlinjer. Med utgångspunkt i de behandla-

de frågeställningarna för framtiden vågar oss på att uttala följan-

de:

Beroende på omvärldsutvecklingen kan utvecklingen på sikt

o gå i mycket olika banor. Organiseringen på kort och medellång sikt bör därför inte primärt inriktas på att bygga och riva myndigheter

utan snarare på de gränsöverskridande processerna och utvecklingen

av problemorienterade integrerade arbetssätt.

o Behovet av avsektorisering bör ses även ur

medborgarperspektivet.

o Frågor om organisering och IT måste i än högre grad hanteras i ett och samma sammanhang.

o De nya lösningarna kan inte utredas fram på traditionellt vis. De måste sannolikt i fallet med den regionala samhällsorga-

- som nisationen utvecklas just genom försöksverksamhet.

-

o Förvaltningspolitilcen bör ställa krav på organiseringsfrågor-

nas hantering och inte helt överlåta ansvaret till respektive sakpolitiska område. Det finns anledning att anlägga högre grad hel-

en av

hetsperspektiv på statsförvaltningen.

o Den förvaltningspolitiska funktionen, som för närvarande

återfinns inom Finansdepartementet, bör verka proaktivt samtidigt som uppföljning och utvärdering större förändringar säkerställs.

av

Det gäller bl.a. att noga följa hur utvecklingen gränsöverskridan-

av

de och integrerade arbetsformer påverkar frågor styrning,

om resur-

stilldelning, uppföljning etc. samt att ta initiativ till utvecklingsprojekt t.ex. regelverk för hybridmyndigheter och andra samverkansformer över huvudmannaskapsgränser.

Drivkrafen bakom förändringar struktur och

av styrsystem

I detta tabellverk har i kronologisk ordning med början i efter-

krigstiden förtecknat de förändringar av organisationsstruktur

och/eller styrsystem, vi kunnat iaktta i fallstudiema om ar-

som betsmarknadspolitiken, miljöpolitiken samt länsstyrelserna. För varje inträffad förändring har försökt härleda orsaken till föränd-

ringar och förnyade ställningstaganden i sakpolitiken kolumn 2

respektive den generella jörvaltningspolitiken kolumn 3. I några fall har vidare tyckt konstatera, att en förändring av organisa-

oss tion och/eller styrsystem ytterst går att härleda, varken till sakpolitiken eller till förvaltningspolitiken, utan till någon händelse i omvärlden t.ex. när Svenska Arbetsgivareföreningen beslutade att

som

inte längre nominera några representanter till beslutsfattande verksstyrelser. Av utrymmesskäl har sådana händelser placerats i den förvaltningspolitiska kolumnen dvs. kolumn 3. De har dock markerats med kursiv stil. I vissa fall kan förändring organisation och/eller styrsystem

en av

entydigt härledas till sakpolitiken, samtidigt som förvaltningspoliti-

ken antingen i form de grundläggande kraven eller de vid tid-

av punkten aktuella ställningstagandena påverkat utfonnningen av den

lösningen. I sådana fall förklaras således förändringen av konya lumnerna 2 och 3 tillsammans. För att markera vad uppfattat som

urspnmgshändelsen har därför genomgående markerat denna

med fetstil. Som förvaltningspolitiska har räknat sådana ställningstaganden och uttalanden, från det departement och den enhet

som emanerar motsv. inom regeringskansliet, vid tidpunkten i fråga, hade

som det ansvaret för de förvaltningspolitiska frågorna. Även vissa, för stora delar förvaltningen genomgripande strukturförändringar

av -

den försöksverksamhet föreslås i propositionen Den regisom som onala samhällsorganisationen betraktas dock som förvaltningspo-

litiska. Tabellverket innehåller också kolumn Verksamhetens logik

en och teknik. Detta för att att denna faktor i hög grad på-

menar verkar och förklarar valet organisatorisk lösning.

av Beträffande Den rättskipande funktionen innehåller tabellen enbart kolumn för drivkrafter då det inte är relevant att på samma

en sätt tala om sakpolitik när det gäller domstolsväsendet.

ä å

0 å å å

.w 0 . 0

i

00 .0 0 . 0

0 ä å

.u

0 - ä . - . 0

3

0 - .F

0 .

a

5 s

. u 2 n u

.n - - -

.u a w

3 å

ü

w

- . a ..

å ä .w a . a 8

å .n

u s

å

.u ä ä

u å

i E a.. .p

a

w

wa

.

w

.n

.u z

3 c

m

ä

w

E .w m

ä

s c m E

.n

E u .u ü .

w . E

.w

o

...Mm

0 w u

u - . o

w .a m

o å

ä

.e . . -

u

an a..

ö u

.u

3 å

a

å w m å å d m Z 5 w 5

m

ä

m m n m

.. m.. wm

a

.n

ä

å

.u

c

a

å

.F ä

- . .

u

u

m..

w

w m

a S

ä m .v m n

m

S m w 3

m .p u . n m

.

a

. u a.. .u a .u .u

a

-

ä 8

ä - - 5 5 . ä a ä ä o .. E u

.F a .p .p - . å